Informatie-uitwisseling rondom exgedetineerden. Nota van bevindingen

Informatie-uitwisseling rondom exgedetineerden met multiproblematiek

Nota van bevindingen

Nota van bevindingen| Informatie-uitwisseling rondom ex-gedetineerden met multiproblematiek| juni 2012

Colofon

Projectnaam Projectnummer Versie Datum Nummer

Informatie-uitwisseling rondom ex-gedetineerden met multiproblematiek 2207 Definitief Juni 2012 Nvb-Info 12/063

Pagina 2 van 36


Inhoud

Colofon—2 1

Samenvatting en conclusies—5

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Inleiding—11 Aanleiding en context—11 Probleemanalyse—11 Doel van het onderzoek—13 Vraagstelling—14 Conceptueel model informatie-uitwisseling—14 Toetsingskader—15 Methodiek—15

3 3.1 3.2 3.3

Werkprocessen dienstverlening rondom (ex-)gedetineerden—17 Algemeen—17 Nazorg ex-gedetineerden—19 Begeleiding naar werk—21

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3

Informatie-uitwisseling—23 Betrokken organisaties—23 Betrokken organisaties vanuit het perspectief van nazorg—23 Betrokken organisaties vanuit het perspectief van begeleiding naar werk—24 Verloop van de informatie-uitwisseling—25 Behoefte—25 Vraag—25 Aanbod—26 Levering—28 Conclusies—28

5

Systematische evaluatie en verbetering—29 Bijlage 1: ·Begripsomschrijvingen en afkortingen—31 Bijlage 2: Toetsingskader—33 Bijlage 3: Methodologische verantwoording—35

Pagina 3 van 36


Pagina 4 van 36


1

Samenvatting en conclusies

Deze nota beschrijft de bevindingen van een onderzoek naar informatie-uitwisseling ten behoeve van dienstverlening aan ex-gedetineerden met meervoudige problematiek. Dit onderzoek vormt samen met twee andere onderzoeken de basis voor de rapportage “Informatie-uitwisseling van het SUWI-stelsel met aanpalende stelsels”. Probleemanalyse Een speerpunt van het beleid op het gebied van werk en inkomen is dat iedereen naar vermogen participeert in de samenleving. Mensen mogen niet afhankelijk worden of blijven van een uitkering en voorkomen moet worden dat mensen worden afgeschreven en langs de kant staan.1 Bij ongeveer de helft van de uitkeringsgerechtigden is sprake van meerdere problemen (multiproblematiek).2 De dienstverlening aan deze groep uitkeringsgerechtigden is vaak maatwerk. Een voorwaarde voor de samenwerking of doorverwijzing is het op gang komen en in stand houden van informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen, zodat zij op de hoogte zijn van wat er bij andere partijen speelt omtrent de dienstverlening aan de cliënt, en dienstverlening (indien mogelijk) op elkaar kunnen afstemmen. Er is al veel geregeld met betrekking tot informatie-uitwisseling binnen de SUWIketen (Wet eenmalige gegevensuitvraag, Digitaal Klantdossier -DKD-, GeVS e.d.). Cliënten met multiproblematiek hebben echter ook met organisaties buiten de keten van werk en inkomen te maken. Hierdoor moeten cliënten met multiproblematiek dezelfde gegevens vaak meerdere keren bij verschillende organisaties aanleveren, waardoor zij hoge administratieve lasten kunnen ervaren.3 Uit verschillende onderzoeken blijkt dat er knelpunten bestaan in de informatie-uitwisseling tussen professionals die betrokken zijn bij de hulp- en dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden met multiproblematiek.4 Gesignaleerd wordt dat de informatie-uitwisseling tussen partijen voor deze categorie uitkeringsgerechtigden niet optimaal is. Binnen de totale populatie uitkeringsgerechtigden met multiproblematiek zijn verschillende subgroepen te onderscheiden5. Om gericht onderzoek te kunnen doen naar de informatie-uitwisseling voor het begeleiden naar werk van cliënten met multiproblematiek is door de inspectie een keuze gemaakt voor een afgebakende groep personen. De inspectie heeft voor de groep ex-gedetineerden met multiproblematiek gekozen, omdat het hele scala aan problemen dat in de totale groep van cliënten met multiproblematiek voorkomt, ook terug te vinden is in deze doelgroep. Daarmee is de complexiteit van de informatie-uitwisseling tussen partijen die op verschillende probleemgebieden werkzaam zijn ten behoeve van deze doelgroep, zichtbaar te maken. De meest voorkomende problemen bij ex-gedetineerden die een beroep doen op een uitkering zijn: laag opleidingsniveau, financiële problemen, huisvesting, (alcohol)verslaving, geen (legaal) inkomen en geen of een kort arbeidsverleden.6 De pro1 2 3 4 5 6

Kamerstukken II, 2010-11, 32 417, nr. 15: Vrijheid en verantwoordelijkheid: Regeerakkoord VVD-CDA. Multiproblematiek bij cliënten: verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri/Meccano, 2010. Meervoudige hulpvraag zorg en inkomen: De cliënt aan het woord – Zenc, 2010 en Samenloop van regelingen: Een onderzoek naar de samenloop van een aantal regelingen in zorg en sociale zekerheid – SCP, 2007. Onder andere: Rotonde van Hamed (Nicis, 2008) en Multiproblematiek bij cliënten (Astri Meccano, 2010) en Maatwerk bij meervoudigheid (IWI, 2010). Het Astri Meccano onderzoek onderscheidt er 5: laag opgeleiden, jongeren, licht verstandelijk gehandicapten, exgedetineerden en zieke vangnetters/WWB’ers met een arbeidsbeperking. Multiproblematiek bij cliënten: verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri/Meccano, 2010. Pagina 5 van 36


blematiek van ex-gedetineerden is complex en de oorzaak ervan ligt vaak al voor de detentieperiode.7 Jaarlijks keren ruim 30.000 ex-gedetineerden terug in de maatschappij. De gemeenten hebben een zorgplicht voor alle burgers die in hun gemeente wonen, maar zijn vanuit het Samenwerkingsmodel Nazorg (ex-)gedetineerden specifiek verantwoordelijk voor de opvang van en de nazorg van (ex-)gedetineerden. De Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD)8 verstrekt rechthebbende burgers een WWB-uitkering en begeleidt hen naar werk, sociale activering of een andere vorm van participatie. De gemeente heeft daarnaast ook andere taken, zoals de maatschappelijke opvang, schuldhulpverlening, welzijn, wonen etc. De afdelingen van de gemeente die deze taken uitvoeren, kunnen elk apart of gezamenlijk betrokken zijn bij de hulp- en dienstverlening aan ex-gedetineerden. Informatie-uitwisseling tussen de GSD en deze afdelingen wordt bekeken vanuit het perspectief van het proces dat tot doel heeft de ex-gedetineerde te begeleiden naar werk. In de uitvoeringspraktijk lopen de processen van nazorg en re-integratie naar werk soms in elkaar over en kan er sprake zijn van overlap. Ex-gedetineerden die terugkeren in de maatschappij, zijn vaak onvoldoende geëquipeerd om te kunnen functioneren in een baan en als zij aan het werk gaan, of ze die baan ook op langere termijn kunnen behouden. Uit onderzoek blijkt dat werkloosheid een belangrijke voorspeller is voor terugval in delictgedrag. 9 Daarom is het belangrijk dat de maatschappelijke voorzieningen goed aansluiten op detentie en is informatie-uitwisseling tussen penitentiaire inrichtingen, gemeenten, UWV en maatschappelijke partners in de dienstverlening aan ex-gedetineerden, waaronder zorgvoorzieningen, van groot belang. Alleen daardoor kan tijdig worden beoordeeld op welke velden zich problemen voordoen, en kunnen betrokken partijen de cliënten gericht doorverwijzen of een samenwerking opstarten. 10 Informatie-uitwisseling is een cruciaal onderdeel van de samenwerking tussen partijen. Doelstelling Met het onderzoek levert de inspectie een bijdrage aan het verbeteren van de dienstverlening aan ex-gedetineerden en mogelijk andere cliënten met multiproblematiek. Dit doet de inspectie door inzicht te bieden in de manier waarop de informatie-uitwisseling tussen organisaties die betrokken zijn bij de begeleiding van exgedetineerden naar werk, verloopt en verder wordt ontwikkeld. Vraagstelling De hoofdvraag die met dit onderzoek beantwoord wordt, luidt: Hoe laten SUWI- partijen en andere organisaties bij de dienstverlening aan exgedetineerden met multiproblematiek hun informatie-uitwisseling voor de begeleiding naar werk of naar een andere wijze van participatie verlopen en optimaliseren zij deze? Deelvragen 1 Welke organisaties zijn betrokken bij de dienstverlening aan ex-gedetineerden, specifiek bij de begeleiding naar werk of andere vorm van participatie? 2 Hoe verloopt de informatie-uitwisseling tussen de betrokken organisaties?

7 8

9 10

De monitor nazorg ex-gedetineerden: Ontwikkeling en eerste resultaten - Weijters en More (WODC), 2010. Het onderdeel van de gemeentelijke organisatie dat de WWB uitvoert, wordt in gemeenten verschillend benoemd; dit kan de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD), de afdeling Sociale Zaken of afdeling Werk en Inkomen betreffen. In deze nota is gekozen voor de uniforme term ‘GSD’. Handleiding RISc (Recidive Inschattings Schalen). De RISc is een diagnostisch instrument van de drie reclasseringsinstellingen (Reclassering Nederland, Verslavingsreclassering, Leger des Heils). Samenwerkingsmodel nazorg volwassenen ex-gedetineerde burgers: Actualisatie 2011 – VNG en DJI. Pagina 6 van 36


3 4

Welke factoren spelen een rol in het al dan niet naar tevredenheid verlopen van de informatie-uitwisseling? Op welke wijze proberen de organisaties de informatie-uitwisseling te optimaliseren?

Toetsingskader Het toetsingskader is gebruikt om gestructureerd de situatie te beschrijven op het gebied van informatie-uitwisseling rondom ex-gedetineerden in de geselecteerde cases, en om te toetsen in hoeverre de informatie-uitwisseling hieraan voldoet. Het kader is afgeleid uit het “samenwerkingsmodel nazorg” van VNG en Justitie en het Integraal Toezichtkader Jeugdzaken. Daarnaast zijn normen ontleend aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), waarin de algemene kaders van privacyrecht zijn neergelegd. De normen hebben betrekking op informatiebehoefte, -vraag, -aanbod, -levering en evaluatie en verbetering. Methodiek In de verkennende fase van het onderzoek heeft de inspectie zich door deskresearch en gesprekken met belangrijke (landelijke) stakeholders en gemeenten een beeld gevormd van de (uitvoerings-) praktijk en belangrijke ontwikkelingen daarin. Vervolgens is er een interviewvragenlijst opgesteld die is getest in een pilot. Het daadwerkelijke onderzoek is uitgevoerd bij vier gemeenten, waarbij documenten zijn bestudeerd en interviews zijn gehouden met onder andere de coördinator nazorg, klantmanager werk en inkomen en het hoofd van de GSD. De voorlopige bevindingen en conclusies zijn getoetst in een expertsessie. Bevindingen en conclusies De coördinatie van de nazorg aan (ex-)gedetineerden op het moment dat zij de penitentiaire inrichting verlaten, is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Bij de onderzochte gemeenten is bij ieder de begeleiding van ex-gedetineerden naar werk anders belegd; soms bij de gemeente zelf, in andere gevallen is het uitbesteed aan een niet-gemeentelijke organisatie. Binnen de doelgroep ex-gedetineerden met multiproblematiek bestaan subgroepen waarvoor de mate van dienstverlening varieert van helemaal niets tot veel. Een van de onderdelen van nazorg is het regelen van een inkomen (uit werk of uitkering). De GSD verstrekt rechthebbende burgers een WWB-uitkering en begeleidt hen naar werk, sociale activering of een andere vorm van participatie. De taak van het begeleiden naar werk van ex-gedetineerden kan volledig belegd zijn bij de GSD, maar kan ook volledig geïntegreerd zijn in dienstverlening in het kader van nazorg. Experts geven aan dat het beleggen van de coördinatie op één specifiek punt een succesfactor is voor de dienstverlening en de informatie-uitwisseling. Ex-gedetineerden zijn de afgelopen jaren door het nazorgmodel goed in beeld gekomen en er zijn (samenwerkings-)structuren met bijbehorende informatieuitwisseling opgezet om de multiproblematiek bij deze groep aan te pakken. Dit gebeurt met het oog op re-integratie van ex-gedetineerden in de maatschappij en het daarmee voorkomen van recidive en overlast. Gemeenten ondervinden bij de uitvoering van de taak van werk en inkomen ten aanzien van ex-gedetineerden ook voordeel van de resultaten van de nazorg. In de expertsessie is geopperd dat het opzetten van een samenwerkingsstructuur en instrumenten als het samenwerkingsmodel breder kunnen worden ingezet ten behoeve van andere afgebakende doelgroepen. Het nazorgproces is specifiek bedoeld voor ex-gedetineerden, maar de organisaties en het verloop van de informatie-uitwisseling voor het begeleiden naar werk of andere vorm van participatie, en de succesfactoren en belemmeringen daarin, gelden vaak ook voor andere uitkeringsgerechtigden met multiproblematiek. Dat is maatwerk, waarbij dezelfde persoonlijke uitwisselingen tussen professionals van betrokken organisaties kunnen plaatsvinden. Pagina 7 van 36


Belangrijke instanties waarmee ten behoeve van het proces van begeleiden naar werk/participatie informatie wordt uitgewisseld, zijn: de GGZ, de verslavingszorg, maatschappelijk werk/maatschappelijke opvang, reclassering en schuldhulpverlening. Daarnaast zijn nog veel andere organisaties genoemd, waarmee gemeenten informatie uitwisselen in het kader van begeleiding naar werk/participatie. Bij de onderzochte gemeenten is er geen standaardisatie in de informatieuitwisseling t.b.v. de taak van het naar werk begeleiden van ex-gedetineerden. Het is veelal maatwerk, waarbij de informatie-uitwisseling wordt ingegeven door de situatie van de klant. Behoefte, vraag, aanbod en levering van informatie worden per organisatie of cliënt anders ingericht. De vier onderdelen van informatie-uitwisseling worden impliciet aangetroffen, maar zijn niet expliciet onderscheiden. Met name persoonlijke uitwisseling per mail, telefoon of in casusoverleg is erg belangrijk. Daar waar geautomatiseerde systemen zijn aangetroffen, zijn die vooral gericht op reintegratie van ex-gedetineerden in de maatschappij en het daarmee voorkomen van recidive en overlast en niet op de taak van werk en inkomen. De professionals geven aan dat ze door persoonlijke relaties in het netwerk de informatie krijgen die nodig is, en zijn in het algemeen tevreden over de informatie-uitwisseling. De persoonlijke contacten zijn vaak bepalend voor het verkrijgen van informatie. In combinatie met het feit dat de informatie-uitwisseling nauwelijks geautomatiseerd is, is er een risico dat bij het wegvallen van individuen de informatie-uitwisseling stagneert. In het oog springende punten m.b.t. informatie-uitwisseling, die uit het onderzoek naar voren komen, zijn: De informatie-uitwisseling is niet gesystematiseerd en gestandaardiseerd. De betrokken instanties en hun medewerkers zijn zich bij het delen van informatie bewust van privacy(-wetgeving) en proberen daar zo goed mogelijk mee om te gaan. Maar er bestaat een spanningsveld tussen privacybescherming en goed hulpverlenerschap. Het ontbreken van GGZ-informatie (vanwege privacy en beroepsgeheim) wordt als knelpunt ervaren bij de begeleiding naar werk. Daarbij gaat het om het inschatten van wat de mogelijkheden van een cliënt zijn en het waarborgen van de veiligheid van de medewerker. Het gebruik van een toestemmingsverklaring voor uitwisseling stuit vaak op praktische bezwaren, waardoor deze verklaringen weinig tot niet gebruikt worden. In praktijk worden soms directe of indirecte workarounds gebruikt, de grenzen van de privacywetgeving worden daarbij opgerekt en ook overschreden. Informatie uit Suwinet-Inkijk wordt als waardevol voor een goed lopend proces van nazorg ervaren, maar mag in beginsel op grond van de WWB niet gewisseld worden t.b.v. nazorg. Bij enkele gemeenten werd voorheen op gevalsniveau informatie uit Suwinet voor andere doelen dan werk en inkomen verstrekt, maar dat is inmiddels stopgezet. Door de experts is dit ook als een belangrijke belemmering erkend: in de publieke dienstverlening is een kanteling gaande waarbij de cliënt centraal staat en waarop organisatie, werkwijze, systemen en regelgeving (zouden moeten) worden aangepast; toegang tot Suwinet voor de MMD’er en de coördinator nazorg is daarvan een voorbeeld. Door verminderde aanwezigheid op werkpleinen en dienstverlening van UWV WERKbedrijf, wordt UWV WERKbedrijf door de bezochte gemeenten niet meer gezien als vanzelfsprekende partner in de dienstverlening aan ex-gedetineerden. Informatie over een eventuele uitkering van het UWV is niet altijd beschikbaar t.b.v. nazorg. In de onderzochte gemeenten wordt de dienstverlenerlening aan ex-gedetineerden en bijbehorende informatie-uitwisseling verbeterd of vanwege bezuinigingen aangepast. De informatie-uitwisseling is daarbij meestal geen expliciet voorwerp van evaPagina 8 van 36


luatie en verbetering. Daar waar convenanten zijn (voornamelijk ten behoeve van veiligheids- of nazorgoverleggen), wordt structureel geëvalueerd. In de cases is vanuit de GSD geen systematische evaluatie en verbetering van de informatie-uitwisseling aangetroffen. De evaluatie is vaak ad hoc en er worden voornamelijk fragmentarische verbeteringen gemeld.

Pagina 9 van 36


Pagina 10 van 36


2

Inleiding

Deze nota beschrijft de bevindingen van een onderzoek naar informatie-uitwisseling ten behoeve van dienstverlening aan ex-gedetineerden met meervoudige problematiek. Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van het programma Informatieprocessen van de directie Werk en Inkomen van de Inspectie SZW. Samen met de onderzoeken naar bestandskoppelingen voor fraudebestrijding en elektronische verstrekking van gegevens vanuit het SUWI-domein aan organisaties buiten SUWI, is dit onderzoek één van de drie projecten die de basis vormen voor de programmarapportage van augustus 2012. Het thema van deze rapportage is de informatieuitwisseling tussen het SUWI-stelsel en andere stelsels.

2.1

Aanleiding en context Een speerpunt van het beleid op het gebied van werk en inkomen is dat iedereen naar vermogen participeert in de samenleving. Mensen mogen niet afhankelijk worden of blijven van een uitkering en voorkomen moet worden dat mensen worden afgeschreven en langs de kant staan.11 Bij een deel van de uitkeringsgerechtigden is sprake van meerdere problemen. De groep uitkeringsgerechtigden met meervoudige problematiek (hier kortheidshalve ook aangeduid als: multiproblematiek) is groot, afgezet tegen het totaal aan uitkeringsgerechtigden. Van een door Astri Meccano 12 samengesteld onderzoeksbestand van in totaal 900.000 uitkeringsgerechtigden13, hebben ca. 340.000 mensen te maken met multiproblematiek (zie bijlage 1 voor een uitleg van deze en andere begrippen). De dienstverlening aan deze groep uitkeringsgerechtigden is vaak maatwerk, wat onder meer betekent dat problemen op andere leefgebieden dan werk en inkomen bij cliënten gesignaleerd dienen te worden. UWV en gemeenten moeten cliënten waar nodig doorverwijzen naar andere specialistische hulpverleners of de samenwerking met deze hulpverlenende organisaties opstarten.14 Een voorwaarde voor de samenwerking of doorverwijzing is het op gang komen en in stand houden van informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen, zodat zij op de hoogte zijn van wat er bij andere partijen speelt omtrent de dienstverlening aan de cliënt, en dienstverlening (indien mogelijk) op elkaar kunnen afstemmen. Een initiatief op dit gebied is het project ‘Gezamenlijke Beoordeling’, waarbij een aantal lokale initiatieven zijn opgezet, die zich richten op samenwerking tussen organisaties op het gebied van werk, inkomen, zorg en welzijn, waarbij de cliënt met een meervoudige hulpvraag centraal staat.15

2.2

Probleemanalyse Er is al veel geregeld met betrekking tot informatie-uitwisseling binnen de SUWIketen (Wet eenmalige gegevensuitvraag, Digitaal Klantdossier -DKD-, GeVS e.d.). Cliënten van SUWI-organisaties met multiproblematiek hebben echter ook met organisaties buiten de keten van werk en inkomen te maken. Hierdoor moeten cliën11 12 13 14 15

Kamerstukken II, 2010-11, 32 417, nr. 15: Vrijheid en verantwoordelijkheid: Regeerakkoord VVD-CDA. Multiproblematiek bij cliënten: verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri/Meccano, 2010. WW-, bijstands- en arbeidsongeschiktheidsuitkering en ‘harde kern’ vangnet ziektewet. Structuur van de uitvoering van werk en inkomen (SUWI) – brief dd 22-11-2010 (Tweede kamer, vergaderjaar 2010-2011, 26 448, nr. 445). www.gezamenlijkebeoordeling.nl Pagina 11 van 36


ten met multiproblematiek dezelfde gegevens vaak meerdere keren bij verschillende organisaties aanleveren, waardoor zij hoge administratieve lasten kunnen ervaren. 16 Eén van de doelstellingen van de rijksoverheid is het terugdringen van de administratieve lasten voor de burger. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat er knelpunten bestaan in de informatieuitwisseling tussen professionals die betrokken zijn bij de hulp- en dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden met multiproblematiek.17 Gesignaleerd wordt dat de informatie-uitwisseling tussen partijen voor deze categorie uitkeringsgerechtigden niet optimaal is. Het ontbreekt echter aan inzicht in de aard van die knelpunten. Afbakening Binnen de totale populatie uitkeringsgerechtigden met multiproblematiek zijn verschillende subgroepen te onderscheiden18. Om gericht onderzoek te kunnen doen naar de informatie-uitwisseling voor het begeleiden naar werk van cliënten met multiproblematiek is door de inspectie een keuze gemaakt voor een afgebakende groep personen. De inspectie heeft voor de groep ex-gedetineerden met multiproblematiek gekozen, omdat het hele scala aan problemen dat in de totale groep van cliënten met multiproblematiek voorkomt, ook terug te vinden is in deze doelgroep. Daarmee is de complexiteit van de informatie-uitwisseling tussen partijen die op verschillende probleemgebieden werkzaam zijn ten behoeve van deze doelgroep, zichtbaar te maken. Het gaat hierbij om ex-gedetineerden die recent zijn vrijgekomen. Exgedetineerden zonder werk hebben per definitie last van multiproblematiek.19 De meest voorkomende problemen bij ex-gedetineerden die een beroep doen op een uitkering, zijn: laag opleidingsniveau, financiële problemen, huisvesting, (alcohol)verslaving, geen (legaal) inkomen en geen of een kort arbeidsverleden.20 De geïnterviewde professionals geven aan dat er in veel gevallen sprake is van een verstandelijke handicap of psychische stoornis. De problematiek van exgedetineerden is complex en de oorzaak ervan ligt vaak al voor de detentieperiode.21 Dit onderzoek richt zich op de uitvoering van de WWB rondom de groep exgedetineerden. Jaarlijks keren ruim 30.000 ex-gedetineerden terug in de maatschappij. De gemeenten hebben een zorgplicht voor alle burgers die in hun gemeente wonen, maar zijn vanuit het Samenwerkingsmodel Nazorg (ex-)gedetineerden specifiek verantwoordelijk voor de coördinatie van de nazorg aan (ex-) gedetineerden.22 Er zijn geen exacte cijfers beschikbaar over het aantal ex-gedetineerden dat (bij ontslag uit detentie) een beroep doet op een uitkering. De ‘monitor nazorg ex-gedetineerden’ geeft wel een indicatie: ruim een vierde van de ex-gedetineerden heeft 6 maanden na detentie inkomen uit arbeid, bijna de helft heeft een WWB-uitkering en nog eens een vierde heeft een ander soort uitkering (waaronder WIA, Wajong en AOW). 23 Bij een beperkt aantal gedetineerden die na detentie een uitkering van UWV ontvangen, is bemiddeling naar de arbeidsmarkt aan de orde. Op basis van informatie van UWV 16 17 18 19 20 21 22 23

Meervoudige hulpvraag zorg en inkomen: De cliënt aan het woord – Zenc, 2010 en Samenloop van regelingen: Een onderzoek naar de samenloop van een aantal regelingen in zorg en sociale zekerheid – SCP, 2007. Onder andere: Rotonde van Hamed (Nicis, 2008) en Multiproblematiek bij cliënten (Astri Meccano, 2010) en Maatwerk bij meervoudigheid (IWI, 2010). Het Astri Meccano-onderzoek onderscheidt er 5: laag opgeleiden, jongeren, licht verstandelijk gehandicapten, exgedetineerden en zieke vangnetters/WWB’ers met een arbeidsbeperking. Een uitgebreide beschrijving van de definitie is te vinden in bijlage 1. Multiproblematiek bij cliënten: verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri/Meccano, 2010. De monitor nazorg ex-gedetineerden: Ontwikkeling en eerste resultaten - Weijters en More (WODC), 2010. Nazorg betekent de opvang en begeleiding van een ex-gedetineerde als hij vrij komt. In paragraaf 2.2 wordt dit proces uitgelegd. Tweede monitor van de monitor nazorg ex-gedetineerden: Resultaten en vergelijking tussen twee metingen in de tijd – More en Weijters (WODC), 2011. Pagina 12 van 36


blijkt dat in het jaar 2011, 255 personen na detentie een (herleefde) WW uitkering hebben ontvangen. Op grond van de regelingen WAO, WIA-WGA, Wajong en WAZ hebben in totaal 153 (respectievelijk 47, 100, 5 en 1) personen met gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid een uitkering ontvangen na hun detentie. De Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD)24 verstrekt rechthebbende burgers een WWB-uitkering en begeleidt hen naar werk, sociale activering of een andere vorm van participatie. De gemeente heeft naast deze taak ook andere taken, zoals de maatschappelijke opvang, coördinatie van nazorg voor ex-gedetineerden, schuldhulpverlening, welzijn, wonen etc. De afdelingen van de gemeente die deze taken uitvoeren, kunnen elk apart of gezamenlijk betrokken zijn bij de hulp- en dienstverlening aan ex-gedetineerden. Informatie-uitwisseling tussen de GSD en deze afdelingen wordt bekeken vanuit het perspectief van het proces dat tot doel heeft de exgedetineerde te begeleiden naar werk. In de uitvoeringspraktijk lopen de processen van nazorg en re-integratie naar werk soms in elkaar over en er kan sprake zijn van overlap. Een beschrijving van de dienstverleningsprocessen rondom ex-gedetineerden is te vinden in hoofdstuk 2. Ex-gedetineerden en werk Ex-gedetineerden die terugkeren in de maatschappij, zijn vaak onvoldoende geëquipeerd om te kunnen functioneren in een baan en als zij aan het werk gaan, of ze die baan ook op langere termijn kunnen behouden. Hierdoor kan de afhankelijkheid van de uitkering voor deze groep cliënten blijven bestaan.25 Ook blijkt uit eerder onderzoek dat werkloosheid een belangrijke voorspeller is voor terugval in delictgedrag. 26 De kans op recidive wordt groter wanneer een ex-gedetineerde niet beschikt over opleiding, werk en inkomen (criminogene factoren).27 Daarom is het belangrijk dat de maatschappelijke voorzieningen goed aansluiten op detentie en is informatieuitwisseling tussen penitentiaire inrichtingen, gemeenten, UWV WERKbedrijf en maatschappelijke partners, waaronder zorgvoorzieningen, van groot belang. Alleen daardoor kan tijdig worden beoordeeld op welke velden zich problemen voordoen en kunnen betrokken partijen de cliënten gericht doorverwijzen of een samenwerking opstarten.28 Informatie-uitwisseling is een cruciaal onderdeel van de samenwerking tussen partijen.

2.3

Doel van het onderzoek Met het onderzoek levert de inspectie een bijdrage aan het verbeteren van de dienstverlening aan ex-gedetineerden en mogelijk andere cliënten met multiproblematiek. Dit doet de inspectie door inzicht te bieden in de manier waarop de informatie-uitwisseling tussen organisaties die betrokken zijn bij de begeleiding van exgedetineerden naar werk, verloopt en verder wordt ontwikkeld.

24

25 26 27

28

Het onderdeel van de gemeentelijke organisatie dat de WWB uitvoert, wordt in gemeenten verschillend benoemd; dit kan de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD), de afdeling Sociale Zaken of afdeling Werk en Inkomen betreffen. In deze nota is gekozen voor de uniforme term ‘GSD’. Een baanloos bestaan, SCP, 2010 . Handleiding RISc (Recidive Inschattings Schalen). De RISc is een diagnostisch instrument van de drie reclasseringsinstellingen (Reclassering Nederland, Verslavingsreclassering, Leger des Heils). Criminogene factoren zijn kenmerken of omstandigheden die kunnen bijdragen aan het plegen van delicten. Criminogene factoren kunnen ook worden omschreven als: risicofactoren die herhaling van delictgedrag meer waarschijnlijk maken. Bronnen: Prevalentie van criminogene factoren bij mannelijke gedetineerden in Nederland, WODC, 2003, en: Werk doet delinquentie afnemen - V. van der Geest (in: Justitiële verkenningen 2011/05). Samenwerkingsmodel nazorg volwassenen ex-gedetineerde burgers: Actualisatie 2011 – VNG en DJI. Pagina 13 van 36


2.4

Vraagstelling Het onderzoek geeft een antwoord op de volgende hoofdvraag: Hoe laten SUWI- partijen en andere organisaties bij de dienstverlening aan exgedetineerden met multiproblematiek hun informatie-uitwisseling voor de begeleiding naar werk of naar een andere wijze van participatie verlopen en optimaliseren zij deze? Deelvragen 1 Welke organisaties zijn betrokken bij de dienstverlening aan ex-gedetineerden, specifiek bij de begeleiding naar werk of andere vorm van participatie? 2 Hoe verloopt de informatie-uitwisseling tussen de betrokken organisaties? 3 Welke factoren spelen een rol in het al dan niet naar tevredenheid verlopen van de informatie-uitwisseling? 4 Op welke wijze proberen de organisaties de informatie-uitwisseling te optimaliseren?

2.5

Conceptueel model informatie-uitwisseling Om inzicht te krijgen in de informatie-uitwisseling tussen organisaties, is onderstaand model gehanteerd.29 Het model is een weergave van een fragment van de werkelijkheid van informatie-uitwisseling ten behoeve van bijvoorbeeld de uitvoering van de WWB. Informatie wordt uitgewisseld in een netwerk van verschillende organisaties. In het model is de interactie van gegevensuitwisseling beperkt tot twee partijen, elk uit een andere keten. Onafhankelijk van elkaar hebben deze partijen contact met de cliënt.30 Daarnaast is er een mogelijke informatie-uitwisseling tussen de twee partijen. Die uitwisseling vormt de focus van dit onderzoek.

Behoefte

Vraag Andere organisatie

Suwipartij Levering

Aanbod

Figuur 2.1 Conceptueel model informatie-uitwisseling

Een informatiestroom kan ontstaan als: 1. de behoefte aan bepaalde informatie geformuleerd is; 2. deze informatie bij een andere partij wordt uitgevraagd; 3. deze partij de informatie beschikbaar heeft en deze ter beschikking kan stellen (aanbod); 4. de informatie wordt geleverd. Een informatiestroom komt in het model tot stand als de vier fasen (ook te zien als stappen) worden doorlopen. (1) Er is sprake van een behoefte aan informatie. (2) Deze behoefte vertaalt zich vervolgens in een vraag. (3) Er is een andere organisa29 30

Dit model is in het vooronderzoek getoetst en verfijnd en dient in de rest van het onderzoek als analysekader. Ook zullen er waarschijnlijk informatie-uitwisselingen zijn met andere organisaties binnen de eigen keten. Deze worden voor de overzichtelijkheid niet in het model weergegeven. Pagina 14 van 36


tie die over de informatie beschikt (aanbod). (4) De levering brengt vraag en aanbod bij elkaar. De SUWI-partij kan behalve als vragende organisatie ook als leverancier optreden.

2.6

Toetsingskader Het toetsingskader is gebruikt om gestructureerd de situatie te beschrijven op het gebied van informatie-uitwisseling rondom ex-gedetineerden in de geselecteerde cases, en om te toetsen in hoeverre de informatie-uitwisseling hieraan voldoet. Het kader is afgeleid uit het “samenwerkingsmodel nazorg” van VNG en Justitie en het Integraal Toezichtkader Jeugdzaken. De normen hebben betrekking op informatiebehoefte, -vraag, -aanbod, -levering en evaluatie en verbetering. Daarnaast zijn normen ontleend aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), waarin de algemene kaders van privacyrecht zijn neergelegd. Het volledige toetsingskader is opgenomen in bijlage 2.

2.7

Methodiek Het onderzoek bestaat uit een aantal onderdelen. In de verkennende fase heeft de inspectie zich door deskresearch en gesprekken met belangrijke (landelijke) stakeholders en gemeenten een beeld gevormd van de (uitvoerings-) praktijk en belangrijke ontwikkelingen daarin. Vervolgens is er een interviewvragenlijst opgesteld, die is getest in een pilot. Het daadwerkelijke onderzoek is uitgevoerd bij vier gemeenten, waarbij documenten zijn bestudeerd en interviews zijn gehouden met onder andere de coördinator nazorg, klantmanager werk en inkomen en het hoofd van de GSD. De voorlopige bevindingen en conclusies zijn getoetst in een expertsessie. Een meer uitgebreide methodologische verantwoording is te vinden in bijlage 3.

Pagina 15 van 36


Pagina 16 van 36


3

Werkprocessen dienstverlening rondom (ex-)gedetineerden

In dit hoofdstuk worden de werkprocessen met betrekking tot de dienstverlening aan ex-gedetineerden met multiproblematiek geschetst. Daarbij wordt ingegaan op het proces dat tot doel heeft nazorg aan (ex-) gedetineerden te verzorgen (paragraaf 2.2) en het proces dat ingericht is om de cliënt te begeleiden naar werk of andere vormen van participatie (paragraaf 2.3). Deze werkprocessen vormen de context waarbinnen de onderzochte informatie-uitwisseling tussen partijen uit het SUWI-domein en andere partijen plaatsvindt.

Algemeen De focus van dit onderzoek ligt op de informatie-uitwisseling ten behoeve van het proces van begeleiden naar werk. Dit proces heeft tot doel de ex-gedetineerde met multiproblematiek te begeleiden naar werk of anderszins te laten participeren. De dienstverlening in het kader van voorzieningen op de andere aspecten van nazorg aan (ex-)gedetineerden staat niet los hiervan. Het realiseren van andere voorzieningen is vaak een randvoorwaarde om de begeleiding naar werk mogelijk te maken. Daarom is dit proces ook zijdelings in het onderzoek betrokken. De dienstverlening op het gebied van werk en inkomen kan al tijdens het verblijf in de penitentiaire inrichting van start gaan. Deze dienstverlening vindt voor een deel ook buiten het kader van nazorg aan (ex-)gedetineerden plaats en loopt dan over in het reguliere proces van werk en inkomen. De samenhang van de processen en de focus van dit onderzoek zijn in het onderstaande conceptueel model schematisch weergegeven.

Nazorg ex-gedetineerden

Detentie

Verantwoordelijkheid Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)

Coördinator nazorg

3.1

Identiteitsbewijs Zorg Huisvesting Inkomen

Werk en Inkomen

Schulden

Verantwoordelijkheid Gemeente

Figuur 3.1 Conceptuele weergave nazorg aan (ex-)gedetineerden

De inrichting van de werkprocessen rondom de dienstverlening aan exgedetineerden verschilt doorgaans per gemeente. Ook bij de vier onderzochte gemeenten zijn de coördinatie van de nazorg, dienstverlening op het gebied van werk en inkomen en andere dienstverlenende processen op verschillende plaatsen binnen Pagina 17 van 36


of buiten de gemeentelijke organisatie belegd. In een aantal gemeenten bestaat een samenwerkingsverband van organisaties gericht op openbare orde en veiligheid, welke onder andere een rol kunnen spelen bij de nazorg aan ex-gedetineerden. Dergelijke samenwerkingsverbanden worden aangeduid met de term ‘Veiligheidshuis’31. Gemeente A In deze gemeente is een veranderingsproces gaande; in de huidige situatie is de coördinatie van de nazorg uitbesteed aan een instelling voor geestelijke gezondheidszorg, los van de GSD en het Veiligheidshuis. Gedetineerden die langer dan zes maanden gedetineerd zijn geweest, worden in het kader van nazorg begeleid door een klantmanager32 van de GSD. Het doel is in die periode de levenssituatie te stabiliseren. Wanneer het zover is, wordt de ex-gedetineerde doorgestuurd naar het Werkplein voor begeleiding naar werk. Re-integratie is de taak van klantmanager W&I. In de nieuwe situatie zal de coördinatie van de nazorg bij de GSD worden gepositioneerd. Gemeente B De coördinatie en dienstverlening op het gebied van nazorg is gepositioneerd bij een Veiligheidshuis. Re-integratie van gemotiveerde ex-gedetineerden met multiproblematiek behoort tot de taak van het team Nazorg aldaar. Ex-gedetineerden die geen gebruik willen maken van de dienstverlening van Nazorg, kiezen zelfstandig hun weg. Zij kunnen zich melden bij het Werkplein voor de reguliere dienstverlening. Gemeente C Coördinatie van nazorg is gepositioneerd bij de afdeling Handhaving en Bijzondere regelingen van de GSD. Het proces van begeleiden naar werk is hoofdzakelijk belegd bij de klantmanager van de GSD. Gemeente D Deze gemeente verkeert in een overgangsfase. De coördinatie van de nazorg is in de huidige situatie vanwege bezuinigingen belegd bij een teammanager van de GSD en een adviseur Veiligheid van de gemeente. Een klantmanager Inkomen onderhoudt de netwerkcontacten die voortkomen uit de dienstverlening rond inkomen. Re-integratie van de ex-gedetineerden is de taak van de klantmanager werk. In de nieuwe situatie wordt de nazorg naar verwachting belegd bij het Veiligheidshuis van een grote gemeente in de buurt. Figuur 3.2 geeft per case een schematische weergave van de inrichting van de processen.

31

32

“Een veiligheidshuis is een lokaal of regionaal samenwerkingsverband tussen verschillende veiligheidspartners gericht op een integrale, probleemgerichte aanpak om de objectieve en subjectieve sociale veiligheid te bevorderen.” (bron: www.veiligheidshuis.nl) De gemeenten hanteren verschillende functienamen voor vergelijkbare functies. In deze nota is gekozen voor de uniforme benaming ‘klantmanager’ voor de functie van de professional van de GSD. Pagina 18 van 36


Figuur 3.2 Schematische weergave werkprocessen nazorg en begeleiding naar werk in de verschillende cases

3.2

Nazorg ex-gedetineerden De coördinatie van de nazorg is primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De nazorg is erop gericht terugval in strafbaar gedrag en overlast te voorkomen. Het ministerie van V&J, VNG en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) hebben in dit kader afspraken gemaakt en dit in het ‘Samenwerkingsmodel Nazorg volwassen (ex)gedetineerde burgers’ vastgelegd. Het samenwerkingsmodel nazorg heeft als doel “het realiseren van een succesvolle terugkeer van de (ex-) gedetineerde burger in de samenleving, waardoor de veiligheid op straat wordt verhoogd en overlast en criminaliteit worden teruggedrongen en (ex-)gedetineerden weer participeren in de maatschappij.”33 In de dienstverlening staat het realiseren van vijf noodzakelijke basisvoorzieningen centraal bij de terugkeer vanuit detentie naar de maatschappij. Deze basisvoorzieningen zijn, zoals eerder aangegeven in figuur 2.1: Een geldig identiteitsbewijs Onderdak

33

Samenwerkingsmodel nazorg volwassenen ex-gedetineerde burgers: Actualisatie 2011 – VNG en DJI. Pagina 19 van 36


-

Inkomen (werk of uitkering) Inzicht in schulden en, indien van toepassing, een plan voor schuldsanering Passende (indicatie) zorg, indien van toepassing

Tijdens detentie Het proces van de nazorg vangt feitelijk aan als de gedetineerde in de penitentiaire inrichting (PI) komt. De Medewerker Maatschappelijk Dienstverlening (MMD-er)34 van de PI meldt de detentie via het systeem DPAN35 aan de nazorgcoördinator van de gemeente. Binnen vijf werkdagen stuurt de nazorgcoördinator de beschikbare informatie omtrent de vijf basisvoorzieningen via DPAN retour naar de MMD-er. De MMD-er voert een screeningsgesprek met de gedetineerde over zijn situatie en legt de informatie vast in DPAN. In gemeente B wordt de gedetineerde door een klantmanager van het team nazorg van het Veiligheidshuis bezocht als er problemen zijn op één of meer terreinen van de basisvoorzieningen, ook wel leefgebieden genoemd. In de regel vindt dit bezoek plaats tegen de tijd dat de gedetineerde vrijkomt. In gemeente C vindt, als de situatie er aanleiding toe geeft, incidenteel een bezoek plaats door de coördinator nazorg of zijn plaatsvervanger. Gemeenten A en D bezoeken de gedetineerde tijdens de detentieperiode niet. Wijzigingen zoals overplaatsing worden door de PI via het systeem DPAN aan de nazorgcoördinator gemeld. Vanaf een maand voor het einde van de detentie komt bij de nazorgcoördinator een melding binnen dat de gedetineerde vrijkomt. De MMD-er stuurt dan weer informatie over de gedetineerde via DPAN naar de nazorgcoördinator. Voor gedetineerden die een zeer ernstig delict hebben gepleegd (vaak zeden- of geweldszaken) is een apart meldingssysteem opgezet in het kader van het Besluit Informatie-uitwisseling Justiabelen (BIJ). De BIJ-meldingen komen digitaal binnen bij de burgemeester of bij een door hem gemandateerde persoon. De delictinformatie volgt per gesloten post. De burgemeester wordt in risicovolle gevallen geïnformeerd. Het accent van de melding ligt op veiligheid en overlast. Het systeem van BIJ-meldingen bevindt zich in een pilotfase en nog niet alle gemeenten zijn aangesloten. Gemeente B en C maken al gebruik van het meldingssysteem. Na detentie De coördinatoren nazorg en consulenten nazorg fungeren als een spin in het web bij het coördineren van de nodige dienstverlening voor de ex-gedetineerde. In principe gaan zij casegericht te werk. Zij overleggen, mailen en bellen met instanties die mogelijk iets kunnen bijdragen aan de oplossing van de problemen van de exgedetineerde. Dit zijn instanties die diensten verlenen op de vijf leefgebieden, maar ook andere instanties, zoals bijvoorbeeld de politie. In het volgende hoofdstuk komen de belangrijkste betrokken organisaties aan de orde. In gemeente C organiseert een procesmanager van de gemeente de overleggen op verzoek van de nazorgcoördinator. Het overleg heeft tot doel de hulpverlening in kaart te brengen en af te stemmen. Het instrument is niet specifiek voor gedetineerden, maar wordt ook gebruikt voor andere cliënten met multiproblematiek. Een gezamenlijk overleg met één of meer organisaties en de ex-gedetineerde erbij is ook een gebruikelijke overlegvorm in deze gemeente. Het initiatief tot een overleg kan van elk van de ketenpartners komen.

34

35

De hoofdtaak van de Medewerker Maatschappelijke Dienstverlening (MMD’er) is om de gedetineerde bij binnenkomst te screenen op vijf gebieden: identiteitspapieren, inkomen, schulden, huisvesting en zorg. Daarnaast moet de MMD’er de status van de gedetineerde op deze onderdelen bij ontslag uit de inrichting tijdig en zorgvuldig overdragen aan de gemeente. (bron: www.dji.nl). Digitaal Platform Aansluiting Nazorg, een landelijk systeem van DJI voor informatie-uitwisseling tussen PI’s en gemeenten.

Pagina 20 van 36


Gemeenten A, B en C zijn aangesloten bij een Veiligheidshuis (gemeente D is dit van plan). De nazorgcoördinatoren van de gemeenten nemen deel aan gestructureerde overleggen in het Veiligheidshuis. Daar worden meestal meerdere cases per overleg besproken worden. Dit zijn cases met een grote complexiteit en/of risico voor de openbare orde. Zo heeft gemeente C een strafketenoverleg voor het coördineren van zorgen veiligheidsvragen omtrent mogelijke probleemgedetineerden. De gemeenten A, B, en C hebben een veelplegersoverleg, waarin veelplegers die uit detentie zijn of worden ontslagen, worden besproken. Het nazorgteam van de gemeente B geeft alleen nazorg aan gedetineerden die gemotiveerd zijn. Dat is meestal duidelijk geworden bij het gesprek dat voor de vrijlating in de PI is gevoerd. In gemeente C schakelt de nazorgcoördinator de klantmanager W&I in als de ex-gedetineerde aangewezen is op een bijstandsuitkering en de aanvraag niet zelfstandig kan doen. Ook het regelen van bijzondere bijstand kan aan de orde zijn. In gemeente C verloopt dit proces vloeiend, omdat de plaatsvervangend nazorgcoördinator tevens consulent bijzondere bijstand is.

3.3

Begeleiding naar werk Weinig ex-gedetineerden met multiproblematiek kunnen op eigen kracht aan het werk. Een PI biedt geen begeleidingstraject richting werk aan, zonder (financiële) steun en instemming van gemeente en/of UWV. UWV en DJI hebben een pilot ‘arbeidstoeleiding vanuit detentie’ uitgevoerd met het doel om door arbeidsbemiddeling de afstand tot de arbeidsmarkt na detentie te verkleinen. Hierin werden gedetineerden geholpen met competentietesten, persoonlijk gesprek en koppeling aan een werkgever of re-integratietraject. Uit de evaluatie blijkt dat de werkwijze voldoet.36 De financiering van re-integratie bleek, mede vanwege de vermindering van re-integratiebudgetten, een belangrijk knelpunt. 37 De geïnterviewde professionals gegeven aan dat een groot deel van de exgedetineerden te maken heeft met problemen als verslaving of een verstandelijke beperking. Vaak bevinden zij zich op de lagere treden van de participatieladder.38 Voor hen is het regelen van dagbesteding op korte termijn in veel gevallen het hoogst haalbare. Dagbesteding wordt gezien als een middel om recidive te voorkomen. Per 1 januari 2012 geldt er in de WWB een zoektijd van vier weken ten aanzien van jongeren (tot 27 jaar). Als een jongere zich bij het verlaten van de gevangenis voor een uitkering meldt bij het UWV, moet hij/zij eerst vier weken zoeken naar algemeen geaccepteerde arbeid en scholing, voordat hij/zij bijstand kan aanvragen. Als een jongere al tijdens detentie de mogelijkheid wordt geboden om zich vier weken voor het einde van de detentie bij het UWV te melden, kan de zoektijd in individuele al tijdens het verblijf ingaan. Het is na afloop van die vier weken aan de gemeente om te beoordelen of de er voldoende inspanningen zijn verricht.39 Voor gedetineerden zijn er nu al mogelijkheden om te solliciteren en op gesprek te gaan terwijl de detentieperiode nog loopt.40 De begeleiding naar werk wordt in alle bezochte gemeenten door de klantmanager W&I opgepakt. In gemeente B maakt de klantmanager deel uit van het nazorgteam 36 37 38

39 40

Evaluatie pilot Arbeidstoeleiding vanuit detentie 2010 – 28 januari 2011 Expertsessie meervoudigheid, 11 april 2012 Meetinstrument waarmee kan worden vastgesteld in hoeverre een burger meedoet in de samenleving. De ladder is onderverdeeld in zes treden: van sociaal geïsoleerd tot werkend zonder ondersteuning. De participatieladder is ontwikkeld door Regioplan in opdracht van o.a. de VNG, en is m.n. bedoeld voor gebruik door gemeenten. Verzamelbrief SZW aan gemeenten 2012-3, p. 6 Verzamelbrief SZW aan gemeenten 2012-3, p. 6 en ‘Solliciteren vanuit de gevangenis’, VKbanen.nl, 24-02-2012 Pagina 21 van 36


in het Veiligheidshuis. Vier maanden voor afloop van de detentie start deze, als de gedetineerde gemotiveerd is, een traject dat kan leiden tot een arbeidsplaats. Dit traject is gericht op het volgen van een opleiding of op andere activiteiten die gericht zijn op het begeleiden naar werk. Het regelen van dagbesteding voor de exgedetineerde na detentie komt vaak voor. Soms wordt de ex-gedetineerde aangemeld voor een traject bij een re-integratiebedrijf. De klantmanager W&I van gemeente C geeft aan dat het nemen van verantwoordelijkheid een belangrijk doel is, als basis voor de volgende stap: de begeleiding naar werk. Gemeente D zoekt samenwerking met het WSW-bedrijf voor re-integratieactiviteiten voor haar klanten, waaronder ex-gedetineerden. In gemeenten C pakt een klantmanager W&I, die gespecialiseerd is in de begeleiding van klanten met psychische- en/of multiproblematiek, de re-integratie op. Hij plaatst de ex-gedetineerden bij re-integratiebedrijven, die de vinger aan de pols houden en aan de klantmanager melden als er problemen zijn met de betrokkene. In gemeente A heeft de klantmanager een gecombineerde functie werk en inkomen. De klantmanager verwijst door naar andere organisaties, waar de ex-gedetineerde een traject kan volgen. De ex-gedetineerden die korter dan een halfjaar gedetineerd zijn geweest, worden in deze gemeente behandeld als reguliere klanten.

Conclusies - De inrichting van de werkprocessen rondom de dienstverlening aan exgedetineerden verschilt doorgaans per gemeente. Taken op het gebied van nazorg zijn soms uitbesteed aan niet-gemeentelijke organisaties. - Binnen de doelgroep ex-gedetineerden met multiproblematiek bestaan subgroepen waarvoor de mate van dienstverlening varieert van helemaal niets tot veel. - Begeleiding naar werk van ex-gedetineerden kan volledig belegd zijn bij de GSD, maar kan ook volledig geïntegreerd zijn in dienstverlening in het kader van nazorg. - Specifieke re-integratieactiviteiten worden soms uitbesteed aan een reintegratie- of WSW-bedrijf.

Pagina 22 van 36


4

Informatie-uitwisseling

In het vorige hoofdstuk is beschreven hoe de werkprocessen van de coördinatie nazorg en de begeleiding naar werk er uit zien. Dit hoofdstuk beschrijft hoe de informatie-uitwisseling in het kader van de dienstverlening aan ex-gedetineerden met multiproblematiek er uit ziet en geeft daarmee een antwoord op deelvragen 1 en 2. Hierbij komen ook de factoren die een rol spelen bij het al dan niet naar tevredenheid verlopen van de informatie-uitwisseling aan bod, waarmee deelvraag 3 wordt beantwoord.

4.1

Betrokken organisaties

4.1.1

Betrokken organisaties vanuit het perspectief van nazorg In het vorige hoofdstuk is het proces rondom nazorg beschreven. De gemeentelijke coördinator nazorg coördineert de dienstverlening op de vijf leefgebieden. In de interviews met de coördinator nazorg in de onderzochte cases, worden de volgende organisaties als meest belangrijk voor dit werkproces genoemd: GGZ Maatschappelijke opvang Penitentiaire inrichting Verslavingszorg Woningbouwcorporatie Daarnaast zijn er, minder frequent, nog een aantal andere organisaties genoemd, die een rol spelen in het werkproces coördinatie nazorg: Burgerzaken CIZ Justitie Kredietbank/schuldhulpverlening Maatschappelijk werk Politie Reclassering Veiligheidshuis Werk en inkomen41 Wijkagent Bovenstaand overzicht van organisaties is niet uitputtend, afhankelijk van de casus kunnen nog diverse andere partijen betrokken zijn. Nazorg is maatwerk. Zelden zijn alle organisaties betrokken. Maar vaak zijn meerdere organisaties al dan niet tegelijkertijd betrokken bij de nazorg. Bij de nazorg aan de ex-gedetineerden gaat het dus om diverse processen die zich in de verschillende ketens afspelen. Figuur 3.1 op de volgende pagina illustreert de complexiteit van organisaties die betrokken kunnen zijn bij de nazorg aan een ex-gedetineerde met multiproblematiek.

41

Werk en inkomen wordt, vooral door de gemeenten waar nazorg is belegd bij de GSD, minder frequent genoemd in de top 5 van belangrijkste organisaties waarmee gewisseld wordt, terwijl dit wel een belangrijk aspect is van het voorkomen van recidive. Mogelijk komt dit doordat de GSD als vanzelfsprekende partner wordt beschouwd. Pagina 23 van 36


= = = =

Mogelijke verbindingen tussen ex-gedetineerde en de organisaties Mogelijke verbindingen tussen de organisaties onderling Door Nazorg en GSD genoemde belangrijke organisaties waarmee informatie uitgewisseld wordt Andere informatiestromen die Nazorg en GSD hebben genoemd

Figuur 4.1 Mogelijk betrokken partijen en informatiestromen daartussen

4.1.2

Betrokken organisaties vanuit het perspectief van begeleiding naar werk De GSD verricht de dienstverlening vanuit het perspectief van begeleiding naar werk. Hierbij ligt de nadruk op begeleiding naar werk en participatie en het verschaffen van een uitkering, maar moet doorgaans ook aandacht worden besteed aan andere leefgebieden, zoals met name de zorg. De belangrijkste organisaties waarmee vanuit dit perspectief informatie wordt gewisseld, zijn: GGZ Maatschappelijk werk Reclassering Schuldhulpverlening Verslavingszorg

Pagina 24 van 36


Daarnaast zijn er nog andere organisaties betrokken bij het proces van het naar werk begeleiden van ex-gedetineerden met multiproblematiek: CIZ Penitentiaire inrichting Politie/Wijkagent Project Zorgmijders42 Veiligheidshuis Vrijwilligersorganisaties Woningbouwcorporatie

4.2

Verloop van de informatie-uitwisseling In deze paragraaf wordt langs de lijn van het conceptueel model en het toetsingskader beschreven hoe de informatie-uitwisseling tussen de GSD en betrokken organisaties verloopt.

4.2.1

Behoefte In het conceptueel model start de informatie-uitwisseling met een behoefte aan informatie. Bij de geïnterviewde klantmanagers in de onderzochte gemeenten is duidelijk welke informatie nodig is bij de dienstverlening aan ex-gedetineerden vanuit hun eigen taak. De behoefte is niet beschreven of geformaliseerd, maar persoonsgebonden en afhankelijk van de situatie van de klant. Het is veelal maatwerk, waarbij de behoefte aan informatie wordt ingegeven door de specifieke problematiek van de cliënt. In het eigen netwerk van de klantmanager is bekend welke organisaties en personen de benodigde informatie beschikbaar hebben. Meestal is dit een vaste contactpersoon bij een organisatie, die, wanneer nodig, doorverwijst naar de juiste persoon. Een geïnterviewde van gemeente A geeft aan dat zij geen vaste contactpersonen heeft, maar contact opneemt met de gevalsbehandelaar van de cliënt bij de desbetreffende organisatie. De contactgegevens daarvan worden door de cliënt zelf aangegeven. Een klantmanager van gemeente B ziet het als belemmering dat hij niet rechtstreeks informatie kan raadplegen, maar daarvoor afhankelijk is van zijn (op te bouwen) netwerk. Bij samenwerking tussen onderdelen binnen de gemeentelijke organisatie is sprake van korte lijnen, waarbij medewerkers elkaar snel kunnen vinden.

4.2.2

Vraag De volgende stap in het proces van informatie-uitwisseling is de uitvraag van de gewenste informatie. De informatie over klanten waaraan behoefte bestaat, wordt uitgevraagd bij de andere partij. Er zijn vanuit de GSD geen formele, vastgelegde afspraken over welke informatie op welk moment wordt gewisseld. Dit is afhankelijk van de specifieke situatie van de cliënt. Er is niets vastgelegd over de manier waarop incidentele informatie-uitwisseling plaatsvindt. Betrokken professionals vinden elkaar in het netwerk. In gemeente C bestaat een convenant tussen de GSD en de regionale GGZinstelling, waarin ook bepalingen met betrekking tot informatie-uitwisseling zijn opgenomen. Dit zijn echter afspraken op een hoog abstractieniveau; de uitwisseling wordt daarin niet op detailniveau geregeld. In gemeente B worden taken op gebied van re-integratie (voor gemotiveerde ex-gedetineerden) door medewerkers van het Veiligheidshuis zelf uitgevoerd. Hier geldt het “convenant Veiligheidshuis” van 18 42

Team van hulpverleners van GGD, GGZ, verslavingszorg en maatschappelijk werk in samenwerking met het zorgkantoor en woningbouwcorporaties. Pagina 25 van 36


partijen, waaronder de gemeente, die het meest samenwerken. Hierin zijn ook afspraken over informatie-uitwisseling vastgelegd. Met andere partijen wordt op casusniveau afgestemd wat nodig is. In de bezochte gemeenten is men zich bewust van het beginsel van doelbinding en overige eisen van de privacywetgeving43 bij informatie-uitwisseling. De geïnterviewden geven aan dat zij proberen de verstrekking en ontvangst van informatie te beperken tot alleen de informatie die nodig is voor een goede dienstverlening aan de ex-gedetineerde. In gemeente A bestond voorheen de neiging om zoveel mogelijk informatie over een cliënt te delen, maar nu wordt scherper geformuleerd welke gegevens strikt noodzakelijk zijn om de cliënt te kunnen bedienen. Bepaalde persoonsgegevens, zoals medische gegevens, mogen niet uitgewisseld worden zonder toestemming van de cliënt. Een toestemmingsverklaring van de cliënt om informatie uit te wisselen, wordt in de praktijk bij de bezochte gemeenten weinig gebruikt. Een knelpunt is dat voor elke uitwisseling apart toestemming moet worden gevraagd, waarbij tevens voor beide partijen duidelijk moet zijn om welke informatie het gaat. Dit werd bevestigd in de expertsessie. Daarnaast weigeren met name cliënten met psychiatrische problematiek veelal hun toestemming te geven voor uitwisseling van hun gegevens. In gemeente D wordt de toestemmingsverklaring helemaal niet gebruikt. Een GGZ-instelling die is bezocht om de informatieuitwisseling met de GSD van gemeente C vanuit de “netwerkpartij” te belichten, geeft aan dat er niet vaak informatie wordt gevraagd vanuit de GSD. In gevallen waarbij dit wel voorkomt, wordt toestemming gevraagd aan de cliënt. 4.2.3

Aanbod In het toetsingskader is de norm gesteld dat de partij duidelijk maakt welke informatie zij beschikbaar heeft. In de praktijk is dit niet aangetroffen. Er wordt niet expliciet duidelijk gemaakt welke informatie een partij beschikbaar heeft. Dit heeft mogelijk te maken met het feit dat informatievraag en -aanbod vooral tussen (individuele) professionals plaatsvindt en niet berust op (formele) afspraken tussen organisaties. In de meeste uitwisselingen wordt de gevraagde informatie beschikbaar gesteld in persoonlijk contact. Het netwerk dat de GSD-medewerkers met andere organisaties hebben, stelt hen in staat de benodigde informatie te verkrijgen. Daarbij wordt geen ongevraagde informatie geleverd en de informatie beperkt tot wat nodig is. De klantmanagers ervaren bij de meeste organisaties geen problemen met het verkrijgen van informatie. Dit geldt niet voor informatie die afkomstig is van professionals uit het medische veld zoals psychische hulpverlening (GGZ) en de verslavingszorg. Alleen gemeente D ervaart het verkrijgen van GGZ-informatie niet als een probleem. In andere cases wordt dit wel als een knelpunt genoemd. Beroepsgeheim en privacyregels kunnen er toe leiden dat medische informatie slechts gedeeltelijk of helemaal niet wordt verstrekt. De vraag om informatie wordt daarmee niet of onvoldoende beantwoord. Voor de klantmanagers kan dit problemen geven omdat onduidelijk is welk (psychisch) probleem er speelt en of er bijvoorbeeld sprake is van verslavingsproblematiek. Hierdoor kan men geen goede inschatting maken van de benodigde dienstverlening die nodig is en de mogelijkheden van een cliënt. In gemeente A is specifieke aandacht gevraagd voor het ontbreken van tijdige GGZinformatie om de veiligheid van de medewerker te waarborgen, daarbij gaat het bijvoorbeeld over agressief gedrag van de cliënt. Gemeenten B en C geven aan behoefte te hebben aan informatie van de reclassering over een taakstraf of delictgedrag van een cliënt, om in te schatten wat de risico’s zijn. Ook deze informatie wordt vaak niet uitgewisseld. De MMD-er die als leve43

Zie bijlage 2 voor een uitgebreide beschrijving van het wettelijk kader m.b.t. privacy. Pagina 26 van 36


rende partij is geïnterviewd, geeft aan dat zij terughoudend is geworden met het verstrekken van informatie nadat gebleken is dat deze door de GSD soms gebruikt wordt voor fraudeonderzoek. Dit schaadt haar relatie met de gedetineerde. De klantmanager van gemeente D geeft aan dat maatschappelijk werk om eenzelfde reden niet alle informatie deelt. In de expertsessie werd bevestigd dat met name justitiële en medische informatie niet altijd beschikbaar is. Dit wordt mede veroorzaakt doordat organisaties vanuit verschillende wettelijke kaders werken (justitieel en bestuursrechtelijk), waarin weinig ruimte is om domeinoverstijgend gegevens te wisselen. Daarnaast geven de experts aan dat men vaak niet weet wat wel en niet gewisseld mag worden. Een veelgehoorde tussenoplossing is dat de psychiatrische problematiek of delictinformatie niet wordt benoemd, maar dat wordt aangegeven wat de gedragsproblemen of de beperkingen van een cliënt zijn. De beperkingen die de privacywetgeving oplegt aan de gegevensuitwisseling, en de eisen van goede dienstverlening die de professionals in de dagelijks praktijk ervaren, worden door die professionals als een spanningsveld gevoeld. Daardoor zoeken zij geregeld de grenzen van de privacywetgeving op om hun werk zo goed mogelijk te kunnen uitvoeren en gaan daar, naar de indruk van de inspectie, soms overheen. Dit wordt geïllustreerd door de uitspraken van een aantal geïnterviewde professionals in het hierna volgende kader.

“Over het algemeen wordt er wel goed informatie uitgewisseld…ondanks dat ze allerlei privacyreglementen hebben…maar gelukkig in de werkrelaties is die informatieoverdracht wel goed.” “We wisselen toch wel vrij veel informatie uit. Misschien meer dan officieel kan. Maar wel in het belang van de klant.” “Of dat zuiver is of dat je dan buiten je boekje gaat, weet ik niet. Dat wil ik niet eens weten.”

Naast ontvanger, is de GSD ook leverancier van informatie aan onder andere de coördinator nazorg en het Veiligheidshuis. Bij deze partijen bestaat een wens om meer informatie te ontvangen dan alleen het feit dat iemand wel of geen WWBuitkering heeft. Hierbij valt te denken aan informatie uit Suwinet over de arbeidsrelatie, gezinssituatie of autobezit. Op basis van de SUWI-regelgeving en de WWB mogen deze gegevens niet ten behoeve van de nazorg worden uitgewisseld met andere organisaties; de informatie die toegankelijk is voor de medewerkers die betrokken zijn bij de uitvoering van de Wet SUWI of de WWB (het domein van werk en inkomen), mag in beginsel niet gedeeld worden met een niet SUWI- partij. Vanuit nazorg en het veiligheidshuis is ook informatie over een eventuele uitkering van het UWV gewenst, maar deze informatie is niet altijd beschikbaar; er is geen wettelijke grondslag om deze gegevens uit te wisselen. Het UWV WERKbedrijf wordt door de onderzochte gemeenten, mede door de beleidsmatig bepaalde terugtrekkende beweging, niet gezien als vanzelfsprekende partij waarmee gestructureerd gegevens uitgewisseld worden in het kader van de begeleiding naar werk. De GSD’en mogen deze gegevens niet leveren en doen dit ook niet. Het samenwerkingsmodel biedt hier geen basis voor. Voorheen werd in een aantal gevallen de informatie uit Suwinet wel gedeeld, maar door toenemend bewustzijn van privacy wordt dit niet meer gedaan. De ketenpartners die vanuit het nazorgperspectief betrokken zijn bij dienstverlening aan ex-gedetineerden, vinden de door de GSD (en UWV) geleverde informatie erg summier en hebben hierdoor niet goed in beeld of inkomen en financiën van een cliënt op orde zijn. Pagina 27 van 36


4.2.4

Levering In alle cases wordt aangegeven dat men via persoonlijke contacten en het eigen netwerk in het algemeen de informatie krijgt die nodig is. Het contact en de uitwisseling verlopen telefonisch of per mail. In enkele gemeenten is de GSD vertegenwoordigd in het ketenoverleg in het Veiligheidshuis (met nadruk op voorkómen van recidive en beperken van overlast) en in gemeente C kan de klantmanager W&I zelf een multidisciplinair overleg bijeen roepen, waarin een specifieke casus besproken en informatie uitgewisseld wordt. De klantmanager maakt daar regelmatig gebruik van en geeft aan dat hij dit als positief ervaart. In het nazorgproces en binnen Veiligheidshuizen wordt informatie vaak gestructureerd uitgewisseld via DPAN of (zelfgebouwde) systemen in het Veiligheidshuis. Vanuit de GSD in de onderzochte cases wordt er vrijwel geen gebruik gemaakt van gezamenlijke systemen om informatie uit te wisselen. Klantmanagers W&I gebruiken Suwinet en het eigen gemeentelijk dossier wel voor het raadplegen van informatie en eventueel doorgeven aan andere partners. In gemeente B ligt de taak van begeleiding naar werk in het Veiligheidshuis, waar wel een gezamenlijk systeem is ontwikkeld, waarin alle relevante gegevens zijn opgenomen en dat tevens fungeert als managementinformatiesysteem.

4.3

Conclusies De informatie-uitwisseling rondom dienstverlening aan ex-gedetineerden is niet gestandaardiseerd. Het is veelal maatwerk, waarbij de informatie-uitwisseling wordt ingegeven door de situatie van de klant. Zowel behoefte, vraag, aanbod en uitwisseling worden per organisatie of cliënt anders ingericht. Vooral persoonlijke uitwisseling tussen professionals per mail, telefonisch of in casusoverleg is erg belangrijk. Daar waar systemen zijn aangetroffen, zijn die vooral gericht op veiligheid en niet op de taak van werk en inkomen. De informele contacten zijn vaak bepalend voor het verkrijgen van informatie. Succesfactoren: • Respondenten geven aan dat ze door persoonlijke relaties in het netwerk de informatie krijgen die nodig is. • Daar waar multidisciplinair overleg gevoerd wordt, wordt het als positief ervaren. Belemmerende factoren: • Het ontbreken van GGZ-informatie (vanwege privacy en beroepsgeheim) wordt als knelpunt ervaren bij de begeleiding naar werk. Daarbij gaat het om het inschatten van wat de mogelijkheden van een cliënt zijn en het waarborgen van de veiligheid van de medewerker. Het gebruik van een toestemmingsverklaring voor uitwisseling stuit vaak op praktische bezwaren, waardoor deze weinig tot niet gebruikt worden. In praktijk worden soms directe of indirecte workarounds gebruikt, er zijn aanwijzingen dat daarbij de grenzen van de privacywetgeving worden opgerekt en mogelijk overschreden. • Informatie uit Suwinet-Inkijk wordt door partijen buiten de GSD als waardevol voor nazorg ervaren, maar mag niet gewisseld worden. Bij enkele gemeenten werd voorheen op gevalsniveau informatie uit Suwinet verstrekt, maar dat is inmiddels stopgezet. Door verminderde aanwezigheid op werkpleinen en dienstverlening van UWV, wordt UWV door de bezochte gemeenten niet meer gezien als vanzelfsprekende partner in de dienstverlening. Informatie over een eventuele uitkering van het UWV is niet altijd beschikbaar t.b.v. nazorg. Pagina 28 van 36


5

Systematische evaluatie en verbetering

In het toetsingskader zijn normen gesteld, die betrekking hebben op systematische evaluatie en het optimaliseren van de informatie-uitwisseling (deelvraag 5). De wijze waarop de gemeenten de informatie-uitwisseling evalueren en verbeteren, is verschillend en hangt veelal samen met de fase waarin de gemeente zich qua organisatie van de nazorg bevindt. Hieronder wordt dit per gemeente toegelicht. Gemeente A In het Veiligheidshuis heeft de evaluatie een incidenteel karakter. Als zaken niet lekker lopen en informatie gemist wordt, kan dit bij de informatiemanager van het Veiligheidshuis worden aangegeven. Die past zaken waar mogelijk zelf aan en brengt, als dat niet lukt, het probleem in bij hogere gremia. Voor de informatiemanager van het Veiligheidshuis is de kwaliteit van de informatie in het ketendossier (het eigen informatiesysteem van het Veiligheidshuis) een permanent punt van aandacht. Hij beoordeelt of de informatie die gevraagd wordt, nog steeds relevant is. De ketenpartners vraagt hij naar hun wensen en input. Hij update het systeem wanneer dat nodig is. De coördinatie van de nazorg wordt, naar aanleiding van een uitgebreide evaluatie door de gemeente, momenteel verplaatst van de GGZ-instelling naar de GSD. De GSD evalueert de informatie-uitwisseling incidenteel. Gemeente B In de afgelopen drie jaar is gewerkt aan een aanpak waarbij nog tijdens detentie wordt gestart met begeleiding naar opleiding en/of werk. Met de convenantpartijen van het Veiligheidshuis, waaronder klantmanagers die re-integratietaken uitvoeren, vindt regelmatig afstemming en evaluatie van het werkproces plaats. Ook op diverse operationele niveaus van het Veiligheidshuis vindt overleg en afstemming plaats. Eind 2010 is door het team Nazorg een evaluatie verricht van de methode en werkzaamheden van het Veiligheidshuis, waarbij ook aandacht is besteed aan de informatie-uitwisseling. Een van de conclusies luidt: “Daar het Re-integratieteam Gedetineerden binnen het Veiligheidshuis te maken heeft met een ruim netwerk aan ketenpartners, justitieel en/of maatschappelijk, heeft het werken vanuit een samenwerkingsverband een groot voordeel. Het draagt zorg voor korte lijnen en het is eenvoudig om onderling op zaak niveau te communiceren, het door de partners getekende privacy convenant maakt het uitwisselen van informatie een stuk eenvoudiger.” Gemeente C Begin 2011 is gestart met een nieuwe aanpak van de nazorg aan (ex)gedetineerden. De samenwerking met ketenpartners en de daarbij passende informatie-uitwisseling is geïntensiveerd. Voor de knelpunten die zich in de praktijk voordoen, worden oplossingen gezocht. Voor verschillende veiligheidsoverleggen zijn convenanten gesloten en er is ook een convenant tussen de GSD en de regionale GGZ-instelling. In deze convenanten is aandacht is voor informatie-uitwisseling en wordt voorzien in een periodieke evaluatie van het convenant en de informatie-uitwisseling. In overleg met de ketenpartners die betrokken zijn in het nazorgproces, zijn de formulieren verbeterd. Zij zijn gestandaardiseerd en ook toegankelijk in het systeem voor ketenpartners. Ook is in overleg met de ketenpartners tot een verbetering van de gegevensset gekomen. Pagina 29 van 36


Het in kaart brengen van de werkprocessen nazorg en wederzijdse afspraken is een verbeteractiviteit, waaraan de gemeente op dit moment werkt. Hierdoor moet meer duidelijkheid ontstaan over verwachtingen van partijen en mandaten van de coördinator Nazorg. Vanuit de GSD wordt, met uitzondering van bovengenoemd convenant met GGZ, niet structureel geëvalueerd, wat door de klantmanager als een gemis wordt ervaren. “Informatie-uitwisseling dient een bepaald doel, dan moet je ook kijken of dat doel bereikt wordt.” Gemeente D Momenteel bevindt de nazorgcoördinatie van deze gemeente zich in een overgangsfase. De gemeente is een overleg met de ketenpartners gestart, om knelpunten in de samenwerking aan te pakken. Daarnaast zet men een nieuwe werkwijze op met het Veiligheidshuis in een buurgemeente. Realisatie van de voorgenomen aansluiting bij een Veiligheidshuis zal mogelijk tot veranderingen in de informatie-uitwisseling leiden. Wanneer de nieuwe werkwijze geïmplementeerd is, is het de bedoeling om de samenwerking en informatie-uitwisseling in de toekomst structureel te evalueren. Bij de GSD in deze gemeente zijn geen geformaliseerde momenten van evaluatie van de informatieuitwisseling vastgelegd. Conclusie Drie van de vier gemeenten zijn (in meer of mindere mate) bezig het dienstverleningsproces aan ex-gedetineerden, waarvan informatie-uitwisseling onderdeel is, beter of anders in te richten. Bij twee van deze gemeenten bevindt de nazorg zich momenteel in een overgangsfase, waardoor er nog geen vaste evaluatiemomenten zijn. In de andere gemeente wordt de samenwerking, waaronder de informatieuitwisseling, regelmatig geëvalueerd. Daar waar convenanten zijn (voornamelijk ten behoeve van veiligheids- of nazorgoverleggen) wordt de samenwerking en informatie-uitwisseling structureel geëvalueerd. Vanuit de GSD wordt vaak niet of ad hoc geëvalueerd en zijn voornamelijk fragmentarische verbeteringen gemeld. Het is veelal een verbeterproces tijdens de rit, en geen cyclus van systematische evaluatie en verbetering.

Pagina 30 van 36


Bijlage 1

Begripsomschrijvingen en afkortingen Hieronder worden de centrale begrippen uit dit onderzoek en de afbakening daarvan toegelicht. Multiproblematiek Van multiproblematiek is sprake wanneer een cliënt langdurig twee of meerdere problemen ondervindt. Het kan gaan om economische problemen, culturele problemen, normatieve problemen en/of gezondheids- of psychosociale problemen die elkaar versterken en op elkaar ingrijpen. Veelal is de cliënt ook niet in staat een adequate regie te ontwikkelen en te voeren om de problemen te beheersen en op te lossen, waardoor deelname aan de samenleving en de arbeidsmarkt problematisch is. 44 Binnen de vier genoemde leefgebieden worden verschillende problemen onderscheiden45: Probleemveld

Aard der problemen

Economische problemen

Geen arbeidsparticipatie Problematische schulden Onvoldoende taalvaardigheid Geen startkwalificatie Tienermoederschap (eenoudergezin) Contact met politie en justitie Huiselijk geweld Kindermishandeling- en misbruik Psychische problemen Verslaving Andere ernstige gezondheidsproblemen

Culturele problemen

Normatieve problemen

Psychosociale problemen

Tabel 1.1 Indeling probleemcategorieën; bron CBS

Het aspect langdurigheid is in de begripsomschrijving opgenomen, omdat bij exgedetineerden altijd sprake is van een verhoogd risico op langdurige problematiek, omdat zij vanwege stigmatisering door de maatschappij en werkgevers minder makkelijk aan het werk komen of hun baan behouden.46 Ex-gedetineerde: Een ex-gedetineerde is een volwassene die werd ontslagen uit een penitentiaire inrichting, met uitzondering van zij die uitstroomden uit vreemdelingenbewaring en personen die wachtten op uitzetting.47 Het gaat hierbij om ex-gedetineerden die recent uit de penitentiaire inrichting zijn ontslagen.

44 45 46 47

De definitie is afgeleid van de definitie die gebruikt is in: Multiproblematiek bij cliënten: Verslag van en verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri Meccano, juli 2010. Haalbaarheidsonderzoek Multiprobleemgezinnen, CBS 2009 in: Multiproblematiek bij cliënten: Verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids-)participatie – Astri Meccano, juli 2010. Onbedoelde gevolgen van vrijheidsstraffen: Een literatuurstudie, Dirkzwager, Nieuwbeerta en Fiselier (Tijdschrift voor criminologie 2009 (51) 1). De WODC- Recidivemonitor, Memorandum 2011-3, p. 17. Pagina 31 van 36


Ex-gedetineerden worden volgens een andere bron in vier groepen onderverdeeld: 1. Veelplegers: personen van 18 jaar of ouder die in hun gehele criminele verleden meer dan 10 antecedenten hebben (door politie opgemaakte processen verbaal), waarvan ten minste 1 in het laatste peiljaar; 2. Maatschappelijke opvang (MO): personen die voor hun (laatste) detentie feitelijk dak- of thuisloos waren of stonden ingeschreven in een maatschappelijke opvangvoorziening (niet zijnde veelplegers); 3. Jeugdige ex-gedetineerden: een jongere tussen de 12 en 18 jaar die een in justitiële jeugdinrichting (JJI) verblijft c.q. heeft verbleven en binnenkort c.q. recentelijk is uitgestroomd. 4. Overige ex-gedetineerden: alle ex-gedetineerde burgers die niet onder doelgroep a, b of c vallen48. De doelgroep jeugdige ex-gedetineerden valt buiten de scope van dit onderzoek, omdat bij hen de nadruk ligt op (het hervatten van) een opleiding. Informatie-uitwisseling De focus van dit onderzoek ligt op de informatie-uitwisseling tussen organisaties uit de SUWI-keten en andere organisaties die betrokken zijn bij de dienstverlening aan ex-gedetineerden met multiproblematiek. De informatie-uitwisseling is dus de eenheid van onderzoek. De informatie-uitwisseling komt tot stand als behoefte, vraag, aanbod en levering ingevuld zijn. Dit is verder uitgewerkt in het conceptueel model (paragraaf 1.5). Een belangrijke succesfactor in dienstverlening aan cliënten met multiproblematiek is dat partijen elkaar op de hoogte houden van een traject; een gezamenlijk systeem van gegevensuitwisseling kan dit waarborgen.49 Informatievoorziening betreft niet alleen de uitwisseling die via systemen verloopt, maar ook uitwisseling via andere kanalen. Informatie: bewerkte en onbewerkte gegevens die betekenis hebben voor de ontvanger en van werkelijke of veronderstelde waarde zijn bij het nemen van beslissingen. Informatiebehoefte: de wens van een partij om te beschikken over informatie. Informatievraag: het verzoek aan een andere partij om bepaalde informatie te verstrekken. Informatieaanbod: de mededeling van een partij, dat zij de door een andere partij gevraagde informatie ter beschikking heeft en kan verstrekken. Informatielevering: de daadwerkelijke verstrekking van de informatie aan een andere partij. Doelbinding Doelbinding is een norm uit de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), die inhoudt dat persoonsgegevens alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden mogen worden verzameld (art. 7 WBP). Met het beginsel van doelbinding is tevens de norm verbonden dat geen persoonsgegevens mogen worden verwerkt (dus ook niet uitgewisseld) als die verwerking onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens werden verzameld (art. 9 WBP).

48 49

Notitie Nazorg ex-gedetineerden Gemeente Zwolle, 2010-2011. Samenwerken voor uitkeringsgerechtigden met gezondheidsproblemen, IWI 2010. Pagina 32 van 36


Bijlage 2

Toetsingskader Informatiebehoefte Er is duidelijk welke informatie nodig is voor het eigen werkproces De informatie is beschreven en geformaliseerd Er is nagegaan welke partij(en) de benodigde informatie beschikbaar hebben Uitvraag bij andere partijen De noodzakelijke informatie wordt gespecificeerd uitgevraagd bij de andere partij Er zijn vastgelegde afspraken met partijen waarmee structureel informatie wordt uitgewisseld. Er wordt vastgelegd wanneer incidentele informatie met een partij wordt uitgewisseld Er worden niet meer gegevens uitgevraagd dan passend is binnen de doelbinding50 De cliënt wordt om toestemming gevraagd wanneer informatie met een andere partij wordt uitgewisseld Informatieaanbod De partij maakt duidelijk welke informatie zij beschikbaar heeft De partij stelt, waar wettelijk mogelijk, informatie beschikbaar voor de andere partijen Informatielevering Bij de vorm, inhoud en tijdstip van informatieverstrekking wordt zoveel mogelijk aangesloten op de behoefte van de vragende partij Systematische evaluatie en verbetering Er wordt geprobeerd de informatie-uitwisseling te optimaliseren De informatie-uitwisseling wordt met enige regelmaat systematisch geëvalueerd. Onderkende verbeterpunten worden aangepakt. Deelvraag 1 is inventariserend van aard, dus het toetsingskader is niet van toepassing. Bij deelvraag 2 ligt de focus op het proces van informatie-uitwisseling, waarbij wordt gekeken naar het bepalen van de behoefte, de vraag om informatie, het bepalen van het aanbod en de levering van de informatie. Op deze deelvraag zijn de punten 1 tot en met 4 van het toetsingskader van toepassing. De derde deelvraag betreft een inventarisatie van de factoren die er voor zorgen dat de informatie-uitwisseling naar tevredenheid verloopt, hierop is geen toetsingskader van toepassing. De laatste deelvraag gaat over het optimaliseren van de informatie-uitwisseling, daarop is onderdeel 5 van het toetsingskader van toepassing.

50

Doelbinding is een norm uit de Wet bescherming persoonsgegevens en heeft als strekking dat geen gegevens mogen worden uitgewisseld als dat niet in overeenstemming is met de doeleinden waarvoor ze worden verzameld.

Pagina 33 van 36


Omdat het bij de informatie-uitwisseling bij nazorg en de uitvoering van de WWB steeds gaat om persoonsgegevens, is de privacywetgeving onderdeel van het toetsingskader. De nazorg voor ex-gedetineerden en de samenwerking in dat kader zijn niet wettelijk geregeld, zodat moet worden teruggevallen op algemene kaders van privacyrecht. De algemene kaders van privacyrecht zijn neergelegd in de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP). Privacykader Bij de uitvoering van de socialezekerheidswetten door UWV, SVB en gemeenten wordt de gegevensuitwisseling in de eerste plaats geregeerd door de Wet SUWI en de WWB (en de andere bijstandsgerelateerde wetten) en de daarop gebaseerde regelgeving (Besluit SUWI en Regeling SUWI), en is de WBP als algemene wet van toepassing op de gebieden die niet geregeld zijn. Verwerking van persoonsgegevens dient rechtmatig te zijn, dat wil zeggen: in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige manier (art. 6 WBP). Één van de beginselen van het privacyrecht is het beginsel van de doelbinding. Dit houdt in dat persoonsgegevens alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden mogen worden verzameld (art. 7 WBP). Daarnaast geeft de wet een limitatieve opsomming van gronden die een gegevensverwerking rechtvaardigen. Één van de belangrijkste daarvan is, dat persoonsgegevens mogen worden verwerkt als de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft gegeven (art. 8, onderdeel a, WBP). Verwerking van persoonsgegevens voor een ander doel dan waarvoor zij werden verzameld, is wel toegestaan als de verdere verwerking verenigbaar is met de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verkregen. Daarvoor geldt een aantal beperkingen. De belangrijkste is, dat per verwerking dient te worden beoordeeld of deze verenigbaar is met het oorspronkelijke doel. Dergelijke verwerking dient achterwege te blijven als een geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift daarbij in de weg staat. Dit is geregeld in artikel 9 van de WBP. Bij de samenwerking in de nazorg worden persoonsgegevens vaak gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze oorspronkelijk werden verzameld. Wanneer de betrokken ex-gedetineerde toestemming heeft verleend voor de verwerking van zijn persoonsgegevens in het kader van de nazorg, bestaat er voor die verwerking geen wettelijk beletsel. Persoonsgegevens mogen worden uitgewisseld indien en voor zover de ex-gedetineerde toestemming heeft gegevens voor die uitwisseling.

Pagina 34 van 36


Bijlage 3

Methodologische verantwoording Het onderzoek is uitgevoerd in vier fasen: 1) deskresearch en het voeren van stakeholdergesprekken, 2) pilot, 3) de uitvoering van casestudies ten behoeve van het beantwoorden van de deelvragen en 4) de validatie van de eerste bevindingen in een expertsessie. Deskresearch en het voeren van stakeholdergesprekken In de deskresearch zijn gegevens die al beschikbaar waren over dit onderwerp, waaronder beleidsnotities en eerder onderzoek naar multiproblematiek, verzameld en geanalyseerd. Er zijn gesprekken met de belangrijkste (landelijke) stakeholders en enkele gemeenten gevoerd om het veld te verkennen en het toetsingskader af te stemmen. Organisaties waarmee gesproken is, zijn VNG, UWV, Divosa, Stimulansz, Reclassering Nederland, Gemeente Hoorn, Gemeente Voorburg, Gemeente Rotterdam, GGZ Nederland, Beleid SZW, Projectleider nazorg bij Justitie, Projectleider Gezamenlijke beoordeling (VWS,SZW en BZK), Inspectie voor de sanctietoepassing en het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (WODC). De respondenten uit de stakeholdergesprekken geven aan dat het toetsingskader en analysemodel herkenbaar en begrijpelijk zijn en de essentiële zaken bevat. Pilot Voorafgaand aan de uitvoering van de casestudies, is een pilot uitgevoerd, waarin de vragenlijsten en de gebruikte methode zijn getest. De pilot heeft geleid tot een aantal kleine aanpassingen in de vragenlijst, en het inzicht dat het voor het onderzoek belangrijk is om bij gemeenten te spreken met zowel de coördinator nazorg als de klantmanager werk en inkomen die belast is met het naar werk begeleiden van ex-gedetineerden. Casestudy Voor de beantwoording van de deelvragen zijn vier casestudies uitgevoerd, waarin de informatievoorziening in de diepte is onderzocht door bestudering van documenten, waaronder procesbeschrijvingen, convenanten, werkinstructies, gebruikte formulieren en evaluatierapporten. Deze gaven een beeld van de werkprocessen en betrokken organisaties. Daarnaast zijn er interviews gehouden met onder andere de coördinator nazorg, klantmanager werk en inkomen en hoofd sociale zaken. 51 De concept interviewverslagen zijn bij de geïnterviewden teruggelegd voor een feitencheck. Casusselectie Het onderwerp van onderzoek is de informatie-uitwisseling tussen de GSD52 (in de SUWI-keten) en andere organisaties die betrokken zijn bij de dienstverlening aan ex-gedetineerden met multiproblematiek. Uit deze onderzoekspopulatie zijn een aantal cases geselecteerd, die variëren op de volgende kenmerken: Bij de selectie is allereerst rekening gehouden met gemeentegrootte, door twee gemeenten uit de G32 te selecteren, uit de G4 en categorie overige gemeenten is elk één case gekozen. 51 52

Gezien de tijd die voor het onderzoek beschikbaar was, is het aantal cases beperkt. Of vergelijkbare afdeling waar de uitvoering van de WWB is ondergebracht. Pagina 35 van 36


Binnen elk van de groottecategorieën is gekeken naar gemeenten met een relatief hoge uitstroom van ex-gedetineerden per 1.000 inwoners, geografische spreiding en gemeenten die in de oriëntatiefase als goede of interessante voorbeelden zijn genoemd. Daarnaast is gezocht naar variatie in coördinatie van nazorg (binnen of buiten de sociale dienst belegd). Bij de definitieve selectie van cases is ook rekening gehouden met de toezichtlast bij gemeenten. Expertsessie De bevindingen en voorlopige conclusies van het onderzoek zijn voorgelegd aan een aantal wetenschappers, beleidsmakers en deskundigen uit de uitvoering die op persoonlijke titel aan de expertsessie hebben deelgenomen. Zij gaven aan de bevindingen te herkennen. Bij de sessie waren de volgende experts aanwezig: Annemarie Buisman, Senior beleidsmedewerker sanctie en reclasseringsbeleid – Ministerie van Veiligheid en Justitie Marisa Cartier van Dissel, Beleidsmedewerker re-integratie en participatie - Ministerie SZW Jennifer Day, Projectmanager nazorg (ex-)gedetineerde burgers – Dienst Justitiële Inrichtingen/Ministerie van Veiligheid en Justitie Karin Jalai - DJI Yvette Memelink, Adviseur ketenontwikkeling - BKWI Rienk Prins, Onderzoeker - AStri Klarie Smit, Projectleider Gezamenlijke Beoordeling – Ministerie VWS Eric Staal, Projectmanager - Reclassering Nederland Janneke Vosse, Business consultant integrale dienstverlening - KING-Mens Centraal Gijs Weijters, Onderzoeker en projectleider nazorgmonitor (ex-) gedetineerden WODC

Pagina 36 van 36

Informatie-uitwisseling rondom exgedetineerden. Nota van bevindingen

Recommend Documents