INCIDENTENPOLITIEK en DUALISME tussen opportunisme en verantwoordelijkheid
MCDM – 7 drs. J. Kasse Middelburg, september 2005
Voorwoord Samenvatting I
INLEIDING 1.1 Probleembeschrijving 1.2 Onderzoeksdomein
1 1
1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
5 5 7 7 8
Probleemstelling Theorie-aanduiding Relevantie Methoden van onderzoek Opbouw van de scriptie
3
II
THEORIE 2.1 Agendavorming 2.2 Specificatie van (beleids-)alternatieven 2.3 Koppeling 2.4 Policy windows 2.5 Publieke ondernemers 2.6 Toeval en instituties 2.7 Symboliek en politieke manipulatie 2.8 Veronderstellingen vanuit de theorie
9 10 13 14 14 15 16 17 18
III
EMPIRIE 3.1 Raadsleden en griffiers aan het woord 3.2 Raads- en commissievergaderingen
24 24 32
IV
CONCLUSIES
34
Geraadpleegde literatuur
38
Geïnterviewde personen
39
Voorwoord Deze scriptie is geschreven als onderdeel van de 7e leergang Master of Crisis- and Disastermanagement (MCDm). Vanuit mijn reeds bestaande belangstelling in de politiek-bestuurlijke aspecten van veiligheid en veiligheidsbeleid was mijn onderzoeks-onderwerp snel bepaald: “incidentenpolitiek”. Vrij regelmatig wordt door burgers, media en wetenschappers enigszins denigrerend gesproken over de overheidsreactie op rampen, zware ongevallen en criminaliteit. Dit soort incidenten valt op, in tegenstelling tot al die potentiële dreigingen die reeds door vroegtijdig beleid doeltreffend worden voorkomen of waarvan de mogelijk ernstige gevolgen tijdig kunnen worden verminderd. Incidenten waar dit niet lukte of waarvan de eerste signalen niet eerder werden opgemerkt, werden onderschat of genegeerd, komen dan alsnog hardhandig voor het voetlicht en vragen van betrokken overheden een afdoende verantwoording. Het kwaad is dan al geschied en de publieke verontwaardiging te begrijpen. Maar is deze verontwaardiging altijd terecht? Hoe kan “incidentenpolitiek” worden begrepen? Hoe kunnen we dit plaatsen in het perspectief van het lokaal veiligheidsbeleid? Ik richt mij in dit onderzoek op gemeenteraden. Zij hebben immers de verantwoordelijkheid om de verantwoordelijke bestuurders kaders te stellen. Sinds de invoering van de “Wet dualisering gemeentebestuur” in 2002 is deze kaderstelling duidelijker dan ooit. Betekent dat dat we in de toekomst geen incidentenpolitiek meer hoeven te verwachten? Of wordt het tijd om incidentenpolitiek wat neutraler te kwalificeren en te gaan beschouwen als onderdeel van het veiligheidsbeleidsproces? Bij mijn zoektocht naar de betekenis van incidentenpolitiek heb ik hulp gehad van diverse mensen die de tijd namen om met mij van gedachten te wisselen over hun ervaringen en ideeën en mij daarmee hielpen mijn ideeën te vormen. Ik wil ze allemaal bedanken. In deze scriptie doe ik verslag van mijn ontdekkingen.
Middelburg, september 2005, Johan Kasse
Samenvatting Incidentenpolitiek: vrij regelmatig wordt door burgers, media en wetenschappers enigszins denigrerend gesproken over de overheidsreactie op rampen, zware ongevallen en criminaliteit. Dit soort incidenten valt op, in tegenstelling tot al die potentiële dreigingen die reeds door eerder beleid doeltreffend konden worden voorkomen of waarvan de mogelijk ernstige gevolgen tijdig kunnen worden verminderd. Incidenten waar dit niet lukte of waarvan de eerste signalen niet eerder werden opgemerkt, werden onderschat of genegeerd, komen dan alsnog hardhandig voor het voetlicht en vragen van betrokken overheden een afdoende verantwoording. Maar het kwaad is dan al geschied en de publieke verontwaardiging te begrijpen. In dit onderzoek is getracht een beter begrip te krijgen van incidentenpolitiek en de relatie hiervan met het lokaal veiligheidsbeleid. Daarbij staat de gemeenteraad en haar verantwoordelijkheid in het licht van het duale stelsel centraal. Door de kaderstellende opdracht aan de gemeenteraad zou verondersteld kunnen worden dat incidentenpolitiek zijn langste tijd heeft gehad. Een raad die haar opdracht serieus neemt laat immers steeds minder ruimte voor onvoorziene incidenten? Het onderzoek laat zien dat incidentenpolitiek te verklaren is uit de ambiguïteit van het (on-)veiligheidsbegrip: het ontbreken van een dominante interpretatie van (on-) veiligheid. Dat verklaart tevens de moeizame ontwikkeling van lokaal veiligheidsbeleid in veel gemeenten. Veiligheidsbeleid is vooraleerst een strijd om betekenis, van zowel probleem als alternatief. Door de hedendaags heersende, op noties van rede, maakbaarheid en vooruitgang gebaseerde hang naar control, meetbaarheid en technische rationaliteit wordt deze ambiguïteit miskend en de mogelijkheden van interventie overschat. Veel incidenten líjken qua oorzaak, gevolg en schuldvraag, voor zowel politici, bestuurders als burgers concreet, zeker in relatie tot menig veiligheidsvraagstuk van veel abstractere aard. Mede hierdoor krijgen incidenten dan al snel veel aandacht. Uit het onderzoek blijkt ook van kansen voor publieke veiligheidsdiensten. Vanuit hun expertise kunnen zij gemeenteraden aktiever ondersteunen bij de betekenisverlening van veiligheidsproblemen en hun alternatieven. Met het oog op een verantwoord veiligheidsbeleid.
I
INLEIDING 1.1
PROBLEEMBESCHRIJVING
Rampen zoals de vuurwerkexplosie in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam komen gelukkig niet vaak voor. Vaker echter wordt Nederland opgeschrikt door kleinere of grotere ongevallen waarbij mensen om het leven komen, gewond raken en veel schade wordt aangericht. Of worden mensen het slachtoffer van ernstige vormen van criminaliteit of ordeverstoringen. Zoals in april 2003 toen in Maastricht plotseling 5 balkons van het nagenoeg nieuwe appartementencomplex Patio Sevilla op straat stortten waarbij 2 bewoners werden gedood. Of zoals enkele maanden later in Den Haag: op klaarlichte dag raakten daar 16 mensen gewond, waarvan 8 ernstig, bij een explosie als gevolg van een lekkende gasleiding in de kelder van een winkelpand. Hierdoor werden enkele bovengelegen winkels en woningen zwaar beschadigd en sneuvelden de ruiten in de ruime omtrek. Zoals in januari 1999 in Gorinchem, toen twee meisjes van 17 en 18 jaar in discotheek Bacchus werden gedood door rondvliegende kogels uit het wapen van een boze bezoeker die even tevoren door de portier van de discotheek de toegang was geweigerd. Of de dood van René Steegmans in oktober 2002 in Venlo, een 22-jarige jongen die werd doodgeslagen nadat hij een bromfietser had aangesproken op zijn rijgedrag. Incidenten als deze schokken de lokale of nationale samenleving, omdat ze ons confronteren met risico’s waarvan we ons plotseling realiseren dat ze bestaan en waar een willekeurig burger van het ene op het andere moment het slachtoffer van kan zijn. Risico’s die in veel gevallen als niet of nauwelijks urgent werden beschouwd. De incidenten hebben met elkaar gemeen dat ze uitgebreid worden verslagen in de media en besproken in politiek vertegenwoordigende instellingen zoals de Tweede Kamer of de lokale gemeenteraad. De gebeurtenissen worden veelal grondig onderzocht om de vragen te kunnen beantwoorden naar de oorzaak en de verantwoordelijken, en in veel gevallen leidt het incident tot (nieuwe) overheidsmaatregelen om de gevolgen van het incident te verzachten en herhalingen te voorkomen. Tijdens het onderzoek blijkt niet zelden dat beleid ontbrak of dat bestaand beleid tekort is geschoten qua voorbereiding of uitvoering. En als er wél beleid was, maar niet werd gehandhaafd, als er om onduidelijke redenen werd gedoogd, dan zijn de rapen helemaal gaar….
Incidentenpolitiek: een overheid die reageert op incidenten met nieuw beleid of nieuwe maatregelen is verdacht. als het kalf verdronken is, dempt men (in de publieke opinie meestal de overheid) de put: dit had voorkomen kunnen worden. Incidentenpolitiek heeft een negatieve betekenis. Immers, het gaat meestal om incidenten die volgens velen met de juiste voorzorgsmaatregelen, het juiste beleid, voorkomen hadden kunnen worden. Een overheid die zijn verantwoordelijkheid voor veiligheid serieus neemt, wordt geacht zich op alle mogelijke risico’s voor te bereiden. “Verrassing” en “pech” worden in het hedendaagse politieke leven niet langer als excuus geaccepteerd. Overigens geldt deze negatieve connotatie van incidentenpolitiek niet slechts voor de publieke opinie. Ook in de wetenschappelijke literatuur wordt in dit verband wel gesproken over “ad-hoc-reacties op crises en manifest beleidsfalen”1. Wanneer de eerste overheidsreactie op incidenten in de bekende veiligheidsketen wordt geplaatst, dan is dat in de nafase2. Incidentenpolitiek kenmerkt zich immers door een reactie op een incident. Verantwoordelijke bestuurders verantwoorden zich voor de aanleiding en de aanpak en kondigen nieuwe of aanvullende maatregelen af. De volksvertegenwoordiger in Kamer, Staten of raad controleert de bestuurder in het publieke debat en verbindt zich in dit debat met de uitkomst, in die zin dat hij of zij medeverantwoordelijk wordt voor de politieke beoordeling van het optreden en de benodigde maatregelen. Als volksvertegenwoordigers niet veel vragen, of niet doorvragen, dan is er ook geen sprake van serieuze politieke verantwoording3. Sinds de invoering van Wet dualisering gemeentebestuur is de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad echter veranderd. De raad blijft hoofd van de gemeente, maar haar besturende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol is veranderd in een kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende. Van de raad wordt niet langer verwacht dat zij samen met het college de gemeente bestuurt. Het besturen dient zij over te laten aan het college, terwijl van haar wordt verwacht dat zij zoveel mogelijk tevoren de kaders schetst waarbinnen het college kan en mag besturen. Vervolgens toetst of controleert zij de resultaten van het college aan de eerder gestelde kaders. Deze nadruk op kaderstellende verantwoordelijkheid maakt incidentenpolitiek ogenschijnlijk minder legitiem dan vroeger. Meer dan ooit zal de verantwoordelijke, in dit geval dus de politiek verantwoordelijke raad, gevraagd worden naar haar eerdere kaderstellende bestuursopdrachten. In termen van de veiligheidsketen betekent dit dat de aandacht verplaatst moet worden naar het begin van de keten: de pro-actieve, preventieve en preparatieve fasen. 1
Cachet, A. en Van Sluis, A. “Van geprogrammeerde naar anticiperende veiligheidszorg” in: De Beleidsagenda 2000, Lehning, P.B. (red), Coutinho, 2000; Min.van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handboek voorbereiding rampenbestrijding, Den Haag, 2003;
2
De volksvertegenwoordiger zal niet meer kunnen volstaan om veiligheid op de agenda te plaatsen naar aanleiding van incidenten, maar zal dit thema voortdurend op de politieke agenda moeten houden. De raad zal het college heldere kaders moeten geven om daarbinnen tot een degelijk veiligheidsbeleid te kunnen komen. Nu is het streven naar een lokaal veiligheidsbeleid niets nieuws. Ruim een decennium lang zijn gemeenten meer of minder aktief om een veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Het verschil is dat dit tot nog toe vooral een bestuurlijke verantwoordelijkheid was waar de raad op redelijke afstand het college kon volgen. Dát is nu anders: los van de opdracht in het kabinetsplan “Op weg naar een veiliger samenleving” aan de gemeenten om nu serieus werk te maken van een lokaal veiligheidsbeleidsplan, legt de kaderstellende opdracht in de nieuwe dualismewet een onmiskenbare verantwoordelijkheid bij de hedendaagse gemeenteraad. Dit líjkt een hele duidelijke maatregel. Is het vanaf nu dan gedaan met incidentenpolitiek? Als een gemeente haar veiligheidsbeleid binnen de kaders van de raad heeft ontwikkeld, kan zij er dan gerust op zijn dat zij niet langer beticht wordt van incidentenpolitiek? Wat is incidentenpolitiek eigenlijk en hoe kunnen we het verklaren? Is incidentenpolitiek een uitsluitend negatief fenomeen of kunnen we het ook nog een andere betekenis geven? Welke factoren bevorderen incidentenpolitiek en wat kan het voorkomen? Deze vragen vormen de aanleiding voor dit onderzoek. In de volgende paragrafen wordt de opzet nader uitgewerkt en toegelicht.
1.2 ONDERZOEKSDOMEIN Het onderzoek richt zich op de vier grootste Zeeuwse gemeenten, te weten Middelburg, Vlissingen, Goes en Terneuzen. Verondersteld wordt dat deze gemeenten, door hun stedelijke karakter en specifieke kenmerken en veiligheidsproblematiek, binnen Zeeland relatief de meeste ervaring zullen hebben met veiligheidspolitiek. Zo zijn binnen de grenzen van deze 4 gemeenten onder meer 18 BRZO-bedrijven gevestigd, waarmee Zeeland, na de Rijnmond-regio, het hoogste risicoprofiel van Nederland kent. Naast overeenkomsten tussen de vier gemeenten kunnen ook eventuele verschillen een verklarende waarde hebben.
3
Muller, E.R. “Politieke verantwoording na kritieke momenten” in: Crisis: oorzaken, gevolgen en kansen, COT, Samsom, 1998;
Middelburg Middelburg heeft ruim 46.000 inwoners en omvat naast de stad Middelburg tevens de dorpen Arnemuiden, Nieuw en St. Joosland en St. Laurens. Het Middelburgse gemeentebestuur bestaat uit een college van burgemeester (VVD) en 4 wethouders. Het college is een coalitie van CDA, PvdA, Christen Unie en Groen Links. CDA en PvdA zijn de grootste partijen in de gemeenteraad die een totaal aantal zetels heeft van 29, waarvan, naast de landelijke politieke partijen, enkele lokale partijen en lijsten. De portefeuille openbare orde en integraal veiligheidsbeleid is ondergebracht in de raadscommissie Algemeen Bestuur.
Vlissingen Vlissingen telt ruim 45.000 inwoners die verdeeld zijn over de stad Vlissingen en de dorpen Oost-Souburg en Ritthem. Vlissingen kent een groot zeehavengebied, Vlissingen-oost, dat met het havengebied van Terneuzen en Borsele wordt beheerd door het havenschap Zeeland Seaports. Vlissingen kent het hoogste criminaliteitsniveau van Zeeland. Het Vlissingse gemeentebestuur bestaat uit een college van burgemeester (PvdA) en 4 wethouders. Het college is een coalitie van PvdA, CDA en VVD. PvdA, CDA en VVD zijn ook de grootste partijen in de gemeenteraad die ook 29 zetels telt. Naast de grote landelijke partijen zijn enkele lokale groeperingen vertegenwoordigd. De portefeuille veiligheid is ondergebracht in de raadscommissie Openbaar Bestuur.
Goes In 2004 kende Goes ongeveer 36.000 inwoners. De gemeente Goes bestaat uit de stad Goes en de omliggende kerkdorpen zoals Kloetinge, ‘s Heer-Hendrikskinderen, Wolphaarsdijk, ‘s Heer-Arendskerke en Wilhelminadorp. Het gemeentebestuur van Goes wordt gevormd door een college van burgemeester (CDA) en 4 wethouders van PvdA, CDA, VVD en Groen Links. Het CDA is de grootste partij in de gemeenteraad die uit 25 leden bestaat. Daarnaast kent de raad van Goes nog leden van landelijke partijen. Goes kent geen lokale partijen of lijsten. De portefeuille openbare orde en veiligheid, politie en brandweer is ondergebracht bij de raadscommissie Middelen. Terneuzen Sinds de gemeentelijke herindeling Zeeuws-Vlaanderen in 2003 is de gemeente Terneuzen met ruim 55.000 inwoners de grootste gemeente van Zeeland en grenst aan België. Naast
de stad Terneuzen (ruim 24.000 inwoners) omvat de gemeente onder andere de kernen Sas van Gent, Axel, Sluiskil en Zaamslag. Het gemeentebestuur wordt gevormd door een college van burgemeester (PvdA) en 5 wethouders van CDA (2), PvdA (2) en SGP. De gemeenteraad bestaat uit 31 leden met als grootste partijen PvdA en CDA. Naast landelijke partijen als VVD, Christen Unie, SGP, Groen Links, D’66 en LPF kent Terneuzen nog 2 lokale lijsten. De portefeuille openbare orde en veiligheid en brandweer is ondergebracht bij de raadscommissie Bestuur en Middelen. Het zeehavengebied van Terneuzen is gelegen rond het Kanaal van Gent naar Terneuzen.
1.3 PROBLEEMSTELLING Doelstelling van het onderzoek Met het onderzoek wordt beoogd inzicht te krijgen in het verschijnsel incidentenpolitiek. Onderzocht zal worden welke betekenis hieraan kan worden gegeven vanuit enkele bestuurskundig-theoretische perspectieven. Daarbij concentreert het onderzoek zich vooral op incidentenpolitiek in relatie tot lokale veiligheid en wat dit betekent voor de politieke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad in het nieuwe duale stelsel.
Centrale vraag Wat betekent incidentenpolitiek in relatie tot lokale veiligheid voor de politieke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad in het nieuwe duale stelsel? Deelvragen Om deze vraag te kunnen beantwoorden zullen de volgende deelvragen worden onderzocht: A) Hoe kan incidentenpolitiek worden beschreven en verklaard? Hierbij zal het fenomeen worden benaderd vanuit enkele verschillende theoretische invalshoeken. Interessant is wat deze benaderingen opleveren voor de interpretatie van incidentenpolitiek. Is het een eenduidig negatief te waarderen verschijnsel of kan het ook anders worden gewaardeerd? Deze benaderingen zullen worden aangevuld met praktijkervaringen vanuit gemeenteraden. Hoe kijken deze aan tegen dit verschijnsel?
B) Hoe is de politieke verantwoordelijkheid voor veiligheid geregeld in het duale stelsel? Na de invoering van dualisering in de gemeente zijn politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheden anders verdeeld. Is de verantwoordelijkheid voor veiligheid eveneens gewijzigd en wat betekent de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling voor de gemeenteraad?
C) Wat zijn bevorderende (f)actoren voor incidentenpolitiek? Om een beter begrip te krijgen van het verschijnsel is het van belang om inzicht te hebben in de factoren en actoren die het bevorderen. Dit met het oog op eventuele aangrijpingspunten voor beïnvloeding.
D) Wat zijn remmende (f)actoren voor incidentenpolitiek? Wat geldt voor de bevorderende (f)actoren geldt evenzeer voor de remmende (f)actoren.
1.4
THEORIE-AANDUIDING
Zoals al in de probleembeschrijving aangegeven, wordt het verschijnsel incidentenpolitiek (in dit onderzoek: een politiek-bestuurlijke reactie op een afzonderlijk incident) uitsluitend negatief gewaardeerd. Daarbij wordt impliciet vanuit een rationele opvatting van beleid geredeneerd. De vraag is of deze waardering standhoudt wanneer incidentenpolitiek als fenomeen vanuit een aantal verschillende theoretische invalshoeken wordt benaderd. Hiervoor wordt in de eerste plaats een bekende agendavormingstheorie gebruikt: de stromen- of vuilnisbak-benadering4. Onder een agenda wordt in dit onderzoek een prioriteitenlijst verstaan van kwesties die de aandacht krijgen van gezagsdragers en waarover wel of geen besluiten worden genomen. Daarbij kan een analytisch onderscheid worden gemaakt tussen de maatschappelijke, de bureaucratische en de politieke agenda5. De stromen- of vuilnisbak-benadering is uitgewerkt door de amerikaanse politicoloog John Kingdon6. Deze heeft in zijn theorie over agendavormingsprocessen gebruik gemaakt van een metafoor waarin hij problemen, oplossingen en politiek voorstelt als paralelle deelprocessen die hij stromen noemt. Hij borduurt hiermee voort op een eerder werk van Cohen, March en Olsen7 die na onderzoek binnen complexe organisaties zoals ziekenhuizen en universiteiten hun “vuilnisbak-model van besluitvorming” introduceerden. Zowel Kingdon als Cohen, March en Olsen beschouwen besluitvorming en agendavorming allesbehalve rationeel. Zij zetten zich af tegen het gangbare fasen- en cyclische model (rationeel-synoptisch) van beleidsvorming en vonden hun inspiratie in inzichten uit chaos- of complexiteitstheorieën. Politieke keuzes vormen een vuilnisbak waarin door verschillende participanten verschillende soorten oplossingen en problemen zijn gedumpt. Zolang de problemen-, oplossingen- en politieke keuzestromen niet bijeenkomen, gebeurt er niets. Vaak vinden slechts gedeeltelijke koppelingen plaats tussen alleen de problemen- en oplossingenstroom, of alleen de politieke en problemenstroom, hetgeen niet resulteert in effectieve resultaten, aangezien één van de stromen ontbreekt. De stromen bewegen zich
4
Kingdon, J.W., “Agendas, alternatives en public policies”, 2e dr. 1995, Harper Collins; De Vries, J. en M. van Dam, “Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur”, Samsom, 1998; 6 Kingdon, J.W., “Agendas, alternatives en public policies”, 2e dr. 1995, Harper Collins; 5
ieder vrij autonoom, alhoewel het koppelen van de stromen meer of minder sterk kan worden bevorderd door, wat Kingdon noemt, een “beleidsondernemer”: beleidsmakelaars die vanuit welke van de stromen dan ook, vanuit hun betrokkenheid bij het onderwerp een stuwende invloed uitoefenen op het bij elkaar brengen van die stromen. Daarnaast erkent Kingdon, naar aanleiding van de kritiek op de eerste uitgave van zijn boek, de invloed van instituties op het verloop van de stromen. Instituties (“naar plaats en tijd gebonden sociale constructies die menselijk gedrag, en bijgevolg het verloop en de uitkomsten van sociaal handelen, in belangrijke mate duurzaam structureren”8) zorgen er voor dat sommige zaken binnen politieke en bestuurlijke systemen minder toevallig zijn dan Kingdon aanvankelijk voorstelde. Het institutionele effect is tweeledig: enerzijds beperken instituties, zoals de bedding van een rivier, bepaalde gedragingen en handelingen. Anderzijds constitueren instituties de sociale identiteiten en handelingscapaciteiten waarmee actoren in staat worden gesteld om richting en vorm te geven aan hun sociale interacties. Het is dus van belang het beschreven probleem in zijn institutionele setting te onderzoeken. Een andere relevante benadering stelt taal en symbolen centraal: het is de benadering van de symboliek en politieke manipulatie, zoals uitgewerkt door de politicoloog Murray Edelman in verschillende studies. Edelman is aanhanger van het sociaal-constructivisme, een wetenschappelijke stroming die stelt dat een objectief kenbare sociale werkelijkheid niet mogelijk is omdat sociale verschijnselen geconstrueerd worden. Edelman heeft in boeken zoals The symbolic uses of politics (1964), Political language (1977: met de prachtige ondertitel: Words that succeed and policies that fail) en Constructing the political spectacle (1988) het gebruik van taal en symbolen door politici, bestuurders en ambtenaren geanalyseerd. Edelman gaat verder dan Kingdon wanneer hij stelt dat problemen worden geconstrueerd om oplossingen te rechtvaardigen. Overheidsbeleid gaat volgens Edelman om het “iets doen” in plaats van het oplossen van problemen.
1.5
RELEVANTIE
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in het feit dat inzicht in het fenomeen incidentenpolitiek van belang is om de waarde ervan voor de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid, inclusief de verantwoording daarover, beter te kunnen bepalen. 7
Cohen, M.D., J.G. March & J.P. Olsen, A garbage can model of organizational choice, in: Administrative Science Quarterly, 17(1972), p. 1-25; Abma, T. en In ’t Veld, R., Handboek beleidswetenschap, Boom, 2001;
8
Veiligheidsbeleid op lokaal niveau moet met vele andere beleidsterreinen concurreren om de schaarse aandacht van lokale politici, bestuurders en ambtenaren. Daarbij is incidentenpolitiek één manier waarop deze aandacht zich manifesteert. Deze bij voorbaat negatief waarderen lijkt te gemakkelijk en te voorbarig. Door een beter inzicht kunnen aangrijpingspunten zichtbaar worden om de totstandkoming van en de verantwoording over veiligheidsbeleid te verbeteren.
1.6
METHODEN VAN ONDERZOEK
Het gaat in dit onderzoek primair om het verkrijgen van een beter begrip (“Verstehen”) voor een overwegend negatief gewaardeerd verschijnsel teneinde de betekenis daarvan te bepalen voor de politieke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad voor veiligheid in het nieuwe duale stelsel. Middels interviews zullen raadsleden van diverse politieke partijen uit de vier grootste Zeeuwse gemeenten worden bevraagd naar hun ervaringen met en opvattingen over incidentenpolitiek in relatie tot hun verantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeleid. Om inzicht te krijgen in de lokale institutionele factoren in en rond de gemeenteraden en de respectievelijke lokale bestuurlijke en ambtelijke omgeving zullen de raadsgriffiers worden geïnterviewd. Verondersteld wordt dat deze functionarissen als direct ondersteuner van de raden een belangrijke intermediaire rol vervullen van en naar de raad. Naast interviews zullen notulen van raads- en relevante commissievergaderingen over het jaar 2004 worden geanalyseerd op het vóórkomen van veiligheidsincidenten en de politieke reactie daarop. De keuze voor de vier grootste Zeeuwse gemeenten is gelegen in het feit dat een groot deel van de zeeuwse (fysieke en sociale) veiligheidsproblematiek, zich afspeelt binnen één van deze gemeenten. Hierdoor worden raadsleden van deze gemeenten gemiddeld vaker geconfronteerd met incidenten op gebied van veiligheid en de politiek-bestuurlijke reactie daarop. 1.7
OPBOUW VAN DE SCRIPTIE
Na dit inleidend hoofdstuk zal de scriptie vervolgen met een beschrijving van de eerder aangeduide theorie. Deze zal nader worden uitgediept en toegelicht, waarna op basis van de onderzoeksvraag en de gekozen theorie enkele veronderstellingen zullen worden geformuleerd als (voorlopig) antwoord. Deze veronderstellingen zullen vervolgens middels de hiervoor omschreven methoden worden vergeleken met de praktijk. De scriptie zal worden afgerond met een concluderend hoofdstuk.
II
THEORIE
In het eerste hoofdstuk heb ik de hoofdlijnen van de gebruikte theorie in dit onderzoek aangeduid. Dit hoofdstuk zet deze theorie nader uiteen. Ik denk dat dit nodig is. Het stromenmodel van Kingdon is weliswaar vrij bekend, maar deze bekendheid is vaak beperkt tot de tot de verbeelding sprekende metaforen van de onderscheiden “stromen” en het “policy window”. Hoe Kingdon tot deze theorie is gekomen en op welke vraag deze theorie een antwoord wil zijn is minder bekend. Het gevolg is dat het stromenmodel door onvoldoende begrip te pas en te onpas is gebruikt en overal policy windows werden gezien9. Dit is mogelijk te wijten aan de ogenschijnlijke eenvoud van het model, waardoor de door Kingdon zelf aangebrachte nuanceringen onopgemerkt bleven of genegeerd werden. Om dit te voorkomen zal ik Kingdon’s theorie in dit hoofdstuk wat meer uitdiepen. Dit is van belang omdat ik vervolgens op basis van deze theorie en het beschreven probleem een aantal veronderstellingen wil formuleren die een (voorlopig) antwoord zullen zijn op de eerder gestelde onderzoeksvragen. Kingdon hield zich vooral bezig met de vraag waarom participanten in het overheidsbeleid zich met bepaalde onderwerpen bezig hielden en andere onderwerpen negeerden. Waarom komen sommige zaken wel op de agenda en andere niet? Waarom veranderen agenda’s van tijd tot tijd? Hoe beperken deze participanten hun keuzemogelijkheden van een groot aantal alternatieven tot slechts enkele? Hij hield zich in zijn onderzoek dus bezig met twee belangrijke pre-besluitvormingsprocessen: agendavorming en specificatie van (beleids-)alternatieven. Bij de beantwoording van zijn onderzoeksvraag onderscheidt hij twee agenda’s: een overheidsagenda, die bestaat uit een lijst met onderwerpen waaraan overheidsfunctionarissen op een zeker moment enige aandacht schenken, en een besluitvormingsagenda, bestaande uit een lijst van onderwerpen (binnen de overheidsagenda), die op het punt staan omgezet te worden in formele besluiten. Een agendavormingsproces verengt het aantal onderwerpen dat rederlijkerwijs de aandacht zou kunnen vragen tot de lijst waarop overheidsfunctionarissen zich feitelijk richten.
9
Vries, J. de, “Politiek en de kunst van het agendamanagement” in: Politiek-bestuurlijk management, Jouke de Vries en Marcel van Dam, Samsom, 1998;
Overigens zijn er agenda’s bínnen agenda’s: binnen de overheidsagenda varieert dit van een zeer algemeen-politieke tot vele gespecialiseerde (beleids-)agenda’s. Daarbij is het mogelijk dat een onderwerp dat ontbreekt op een algemene agenda sterk leeft op een gespecialiseerde agenda. Het proces van specificatie van beleidsalternatieven verengt het grote aantal alternatieven tot een aantal waaruit feitelijk keuzes worden gemaakt. Kingdon maakt een scherp onderscheid tussen agenda’s en beleidsalternatieven. Volgens Kingdon zijn er over het algemeen twee factoren die agendavorming en specificatie van beleidsalternatieven kunnen beïnvloeden: actieve participanten en processen waarin deze participanten agenda-onderwerpen en alternatieven naar voren schuiven. Hij onderscheidt daarbij drie afzonderlijke proces-“stromen”: maatschappelijke problemen (de problemenstroom), alternatieve oplossingen (de beleidsstroom) en politieke gebeurtenissen en/of omstandigheden (de politieke stroom). Iedere participant kan in principe betrokken zijn in ieder proces en kan daarin werken als stuwende of als belemmerende factor. Participanten worden onderscheiden in zichtbare, zoals bestuurders en volksvertegenwoordigers, en meer verborgen, zoals ambtenaren, wetenschappers, adviseurs en mediavertegenwoordigers. 2.1
AGENDAVORMING
Hoe worden de overheidsagenda’s nu gevormd volgens Kingdon? Hierbij spelen volgens hem vooral de problemen- en politieke stroom en zichtbare participanten een rol. Problemen Waarom krijgen sommige problemen wél aandacht van bestuurders en andere niet? Dit ligt zowel aan de manieren waarop zij worden geïnformeerd over situaties en/of omstandigheden als de manieren waarop deze situaties/omstandigheden als probleem worden gedefinieerd. De manieren waarop bestuurders worden geïnformeerd, gebeurt door middel van indicatoren (waarderen de omvang van een situatie en de verandering), aandacht
trekkende gebeurtenissen (rampen, crises, etc.) en feedback (bv. over de uitvoering van programma’s). Alhoewel Kingdon daar zelf niet verder op in gaat, moeten we ons wel realiseren dat de te gebruiken indicatoren slechts de omvang bepalen van een verzameling situaties en/of omstandigheden. Deze verzameling kan worden gezien als een deelverzameling of een substraat van de werkelijke omvang van een bepaald fenomeen. De werkelijke omvang van veel maatschappelijke fenomenen zal nooit nauwkeurig kunnen worden bepaald10. Dit betekent dat het ontbreken of niet gebruiken van een indicator niets zegt van de werkelijkheid maar slechts van de reikwijdte van het substraat. Bovendien is een situatie of omstandigheid nog geen probleem11. Omstandigheden hebben een betere kans om als probleem op de agenda te komen als de overtuiging groeit dat er iets gedaan moet worden of gedaan had moeten zijn om die omstandigheden te veranderen. En dit kan, volgens Kingdon, op de volgende manieren. De situatie of het incident maakt inbreuk op belangrijke waarden of wordt vergeleken met andere situaties. Of zij wordt in een bepaalde categorie te geplaatst in plaats van in een andere (is bv. drugsverslaving een onderwerp van veiligheid, en daarmee een overlast- en criminaliteits-probleem, of van volksgezondheid, en daarmee een zorgprobleem?). Maar problemen ontstaan niet alleen, maar verdwijnen ook weer. Wat verklaart waarom problemen weer van de overheidsagenda verdwijnen? Kingdon verklaart dit doordat problemen volgens bestuurders afdoende zijn aangepakt, doordat zij problemen niet (meer) aanpakken door bijvoorbeeld frustratie op basis van eerdere ervaringen, of omdat zij van mening zijn er toch niets tegen te kunnen beginnen. In beide gevallen richt de aandacht zich van het probleem af naar een ander, op dat moment dringender geacht probleem. In de tweede plaats verdwijnen problemen omdat de situatie verandert (normaliseert). Mensen kunnen ook gewend raken aan de situatie of de situatie anders gaan beoordelen (relabelen). Er kunnen andere, dringender zaken de aandacht opeisen12 en tenslotte is er sprake van de onvermijdelijke aandacht-cyclus: een onderwerp houdt nooit hetzelfde aandachtsniveau. Er is sprake van een golfbeweging. Probleemerkenning is cruciaal in het agendavormingsproces. Daarom is het voor veel “publieke ondernemers” (Kingdon spreekt van “policy entrepreneurs”) de moeite waard veel energie te steken in het overtuigen van bestuurders van hun probleemconceptie. Ik kom hier nog op terug. 10
Klijn, E.-H., E. van Bueren en J. Koppenjan, “Spelen met onzekerheid, over diffuse besluitvorming in beleidsnetwerken en mogelijkheden voor management”, Eburon, 2000, p. 21 e.v.; 11 Ringeling, A..B., “Het probleem van het probleem” in: Arthur Edwards en Linze Schaap “Vaardigheden voor de publieke sector”, Coutinho, 2000; 12 March, James G. en Johan P. Olsen, Democratic Governance, The Free Press, 1995, p. 116
Politiek Volledig onafhankelijk van het proces van probleemerkenning of beleidsvoorstellen verloopt, volgens Kingdon, het proces van politieke gebeurtenissen volgens eigen regels en dynamiek, zoals verkiezingen, veranderingen in bestuurssamenstelling en belangengroepen die hun eisen stellen aan de overheid. Politieke ontwikkelingen zijn krachtige agendavormers. Veranderingen in de nationale stemming (progressief, conservatief) leiden middels verkiezingen niet zelden tot andere ideologische (en daarmee stem-)verhoudingen in vertegenwoordigende lichamen en veranderingen in de samenstelling van bestuurscolleges hebben eveneens vaak directe invloed op het politieke krachtenveld. Volgens Kingdon hebben vooral de combinatie nationale stemming en verkiezingen een bijzonder krachtige invloed op de agenda. Het kan sommige onderwerpen plotseling hoog op de agenda plaatsen, en daarmee tegelijkertijd andere onderwerpen (vrijwel) wegvagen. Zodra een onderwerp echter op de agenda staat roeren belangengroepen zich om de resultaten zo veel mogelijk in het eigen voordeel te buigen. Belangengroepen zijn namelijk beter in staat om hun invloed aan te wenden om bestaande voorstellen te blokkeren, ofwel (enigszins) aan te doen passen aan hun eigen voorkeuren, dan zelf voorstellen te initiëren of de agenda te bepalen (We noemen dit: hindermacht). Belangrijk in dit verband is ook nog het verschil in consensusvorming tussen de politieke en de beleidsstroom. In de politieke stroom ontstaat consensus door onderhandeling. Een politiek onderwerp vormt een onderdeel in een groter politiek verband. Politieke steun voor een bepaald probleem wordt niet zelden geruild met steuntoezeggingen voor een door een andere partij belangrijk(er) geacht probleem. Coalitie- of partijbelangen wegen niet zelden zwaarder dan het belang van een enkel beleidsprobleem. In de beleidsstroom daarentegen ontstaat consensus door overtuiging. Hier wordt middels uitwisseling van argumenten omtrent probleempercepties, technische haalbaarheid, etc. veel meer inhoudelijk gesproken.
Zichtbare participanten
Kingdon betoogt dat de groep zichtbare participanten in het agendavormingsproces, dat zijn zij die veel publieke en media-aandacht krijgen, de agenda beïnvloeden en de groep verborgen participanten van ambtenaren, wetenschappers en adviseurs vooral de beschikbare beleidsalternatieven. De kans van een onderwerp om op de politieke agenda te stijgen neemt dus toe als dit onderwerp wordt gesteund door een van deze zichtbare participanten. Bestuurders, naar Nederlandse verhoudingen gezien vooral ministers, leiders van grote(re) partijen en bv. burgemeesters van grote steden, hebben daarbij de meeste invloed.
2.2
SPECIFICATIE VAN (BELEIDS-)ALTERNATIEVEN
Hoe wordt nu de lijst met potentiële beleidsalternatieven versmald tot een die feitelijk serieuze aandacht krijgt? Volgens Kingdon gebeurt dit in de afzonderlijke beleidsstroom door specialisten: de relatief verborgen participanten. Verborgen participanten Deze groep met minder zichtbare deelnemers zoals wetenschappers, onderzoekers, adviseurs en ambtelijke beleidsmedewerkers vormt los verbonden gemeenschappen van beleidsspecialisten. Zij delen hun specialisatie en bekendheid met de onderwerpen op het specifieke beleidsterrein. In deze gemeenschappen gaan op talloze manieren ideeën rond die worden gelanceerd, toegelicht, bekritiseerd, aangepast en opnieuw gelanceerd: de beleidsgemeenschap als broedplaats van beleidsalternatieven. De beleidsstroom Kingdon vergelijkt het ontstaan van beleidsalternatieven met de biologische natuurlijke selectie: de beleids-oersoep. Hierin drijven allerlei ideeën, rijp en groen, door elkaar, botsen met elkaar, komen nieuwe ideeën tegen, combineren met elkaar en doen dit telkens opnieuw. In deze ogenschijnlijke chaos wordt binnen de beleidsgemeenschap enige orde geschapen door criteria: technische haalbaarheid, overeenstemming met binnen de beleidsgemeenschap geldende waarden en anticipatie op voorzienbare beperkingen, zoals het beschikbare budget, publiek draagvlak en de politieke ontvankelijkheid. Tevens worden voorstellen geëvalueerd op basis van logische of analytische criteria. Net zoals in de problemenstroom laten publieke ondernemers ook in de beleidsstroom geen gelegenheid onbenut om hun voorkeursalternatieven onder de aandacht te brengen en te bepleiten: oplossingen op zoek naar problemen(!). Volgens Kingdon is in het beleidsvormingsproces de koppeling van reeds bekende elementen belangrijker dan het ontstaan van volledig nieuwe. Publieke ondernemers, of zoals Kingdon ze noemt “policy entrepreneurs”, koppelen mensen en ideeën en zijn daarom belangrijker dan bedenkers van geheel nieuw beleid.
Het lange “opwarmingsproces” van een beleidsvoorstel is cruciaal voor beleidsverandering, omdat gelegenheden om het alternatief op de agenda te krijgen zich soms plotseling voordoen en het rijpingsproces (criteria en recombinatie) van een voorstel dan afgerond moet zijn. Het beleidsvoorstel moet als het ware voldragen zijn om op tijd te kunnen worden gehoord.
2.3
KOPPELING
De drie stromen, problemen, politiek en beleidsalternatieven, zijn volgens Kingdon onafhankelijk van elkaar. De sleutel tot het begrijpen van de agendavorming en beleidsveranderingen is koppeling: er zijn momenten dat de stromen samenvloeien. Een nijpend probleem vraagt de aandacht bijvoorbeeld en een beleidsvoorstel wordt aan het probleem gekoppeld als oplossing. Of een nieuwe regering vraagt om een andere aanpak van problemen. Voorstellen (beleidsstroom) die op dat moment passen in de voorgestane nieuwe aanpak (politieke stroom) treden op de voorgrond en worden gekoppeld aan op dat moment gepercipieerde problemen (problemen-stroom).
Besluitvormingsagenda’s Een volledige koppeling combineert alle drie de stromen in één pakket. Op sommige punten langs de weg komen echter ook partiële koppelingen voor. Publieke ondernemers trachten immers voortdurend de door hen bepleite voorstellen als oplossing aan erkende of omstreden problemen te koppelen in afwachting van het geschikte politieke moment. Soms bepleiten politici oplossingen zonder ervan overtuigd te zijn dat deze een nijpend probleem op zullen lossen. Vaker roepen politici om aanpak van een bepaald probleem, zonder dat een passend alternatief voorhanden is. In deze gevallen is de kans gering dat een plaats wordt verworven op de besluitvormingsagenda. Deze kans is het grootst als alle drie de stromen worden gekoppeld: er is een erkend probleem, een uitvoerbare oplossing is voorhanden en er is een geschikt politiek klimaat. In verband hiermee spelen ook spill-over-effecten een belangrijke rol in de agendavorming. Kingdon is van mening dat een succes op een beleidsterrein de kans doet groeien dat politici deze zelfde formule zullen proberen toe te passen op vergelijkbare of aanpalende beleidsterreinen. Aanvankelijke tegenstanders kan nu immers gewezen worden op eerdere positieve effecten.
2.4
POLICY WINDOWS
De metafoor “policy window” ontleende Kingdon aan de ruimtevaart, waar een window een gelegenheid is om te lanceren: de doelplaneet staat in de juiste stand, maar niet voor lang. Er moet dus op het juiste moment gelanceerd worden, anders is de kans voorlopig voorbij. Astronauten en technici zullen dan moeten wachten tot het window zich opnieuw opent. Met een policy window bedoelt Kingdon hetzelfde: er gebeurt iets in de politieke en de problemen-stroom en dit biedt activisten de kans hun favoriete beleidsalternatief onder de aandacht te brengen van bestuurders. Policy windows openen zich volgens Kingdon door gebeurtenissen in de problemen- of de politieke stroom (en dus níet in de beleidsstroom). Wél kan een beschikbaar beleidsalternatief aanleiding zijn voor een sympathiserend politicus om er een verondersteld probleem mee op te lossen. Windows kunnen zich vrij plotseling en onvoorzien openen. Dit is het geval wanneer zich bv. een ramp voordoet of plotseling nieuwe verkiezingen worden gehouden omdat een kabinet is gevallen. Soms is het openen van een window tamelijk voorspelbaar, bv. wanneer bij de invoering van een bepaald beleid een evaluatiemoment is bepaald. Volgens Kingdon zijn open windows echter klein (zij staan slechts kort open) en schaars. Dat betekent dat bij het openen van een window een grote aantrekkingskracht ontstaat op voorhanden problemen en beleidsvoorstellen. Veel van die voorstellen en problemen redden het echter niet, tenzij belanghebbenden bereid zijn voldoende te investeren in een mogelijke koppeling van alle drie de stromen. Reeds bestaande partiële koppelingen hebben in beginsel een voorsprong. Deze deelkoppelingen kunnen reeds eerder bewust tot stand zijn gebracht. In dat geval hoeft bij de opening van een window nog slechts een derde stroom gekoppeld te worden om door te kunnen dringen op de besluitvormingsagenda. 2.5
PUBLIEKE ONDERNEMERS
We zijn deze figuur al drie keer eerder tegengekomen: toen hij (of zij natuurlijk) zijn zorg omtrent bepaalde problemen hoger op de agenda probeerde te krijgen, terwijl hij anderen voor zijn favoriete beleidsvoorstel trachtte warm te maken en bij het maken van de zojuist besproken koppelingen. Publieke ondernemers zijn namelijk mensen die bereid zijn om te investeren (met hun tijd, geld, kennis, ervaring, etc.) in ruil voor door hen voorgestaan beleid in de toekomst. Ieder van de eerder genoemde participanten, zowel de zichtbare als verborgen, kan een publiek ondernemer zijn. In deze theorie staan deze publieke ondernemers centraal. Immers, zij zijn het die in geval van de problemenstroom de indicatoren benadrukken die hun probleem zo duidelijk maken.
Zij zijn het die voortdurend anderen warm trachten te maken voor hun voorgestelde beleidsalternatief. Kingdon stelt dat de koppeling van de afzonderlijke stromen sterk afhankelijk is van het optreden van de juiste ondernemer op het juiste moment. De entrepreneur als “..surfer waiting for the big wave.13”
2.6
TOEVAL EN INSTITUTIES
Alhoewel Kingdon zijn theorie baseerde op chaos- of complexiteitstheorieën en het garbage can model van Cohen, March en Olsen, benadrukt hij dat agendavorming geen zaak is van volledige willekeur en toeval. Hij vergelijkt het model met een rivier die vrijelijk stroomt, maar weliswaar in zijn loop beperkt wordt door zijn oevers. Het proces kan niet willekeurig iedere richting stromen. Er is volgens hem tamelijk veel structuur in het proces: niet alles kan met alles gekoppeld worden. In de problemenstroom bv. structureren de eerder genoemde indicatoren de zich voortdurend aandienende problemen tot een beperkter aantal dat daadwerkelijk de aandacht trekt. Ook in de beleidsstroom zullen alternatieven dienen te voldoen aan selectiecriteria als technische haalbaarheid, waardenacceptatie, publiek draagvlak, politieke ontvankelijkheid en budgetbeperkingen. Het relatief geringe voorkomen van open windows beperkt participanten. Zij concurreren om de aandacht en de schaarse ruimte op de besluitvormingsagenda en dienen op hun beurt te wachten. Tenslotte zijn er verschillende beperkingen in het systeem die een basisstructuur verschaffen waarbinnen participanten het beschreven spel dienen te spelen, zoals procedureregels, budgetten, het politiek-maatschappelijke klimaat, politieke verhoudingen binnen vertegenwoordigende lichamen, de voorkeuren van gekozen politici en bestuurders. In zijn 2e editie reageert Kingdon op kritiek van Gary Mucciaroni, die hem verweet dat hij politieke en bestuurlijke verschijnselen teveel op een situationeel en temporeel analyseniveau conceptualiseert14. Kingdon’s theorie zou structurele en culturele elementen, die ervoor zorgen dat sommige zaken binnen politieke en bestuurlijke systemen wel voorspelbaar en minder toevallig zijn dan wordt verondersteld, veronachtzamen. Volgens Mucciaroni zijn er spelregels en structuren die vrij dominant en permanent aanwezig zijn. Kingdon beaamt deze kritiek en amendeert zijn theorie met de toevoeging dat er ook verbindingen tussen de stromen kunnen zijn buiten de momenten dat de windows open zijn.
13
Kingdon, John W., Agendas, alternatives and public policies, 2nd ed., Harper Collins, 1995, p.165;
Met dit amendement sluit Kingdon zich aan bij de inzichten van de neo-institutionalisten15 dat de overheid niet eenvoudig heen en weer wordt geslingerd tussen sociale en economische (en andere contingente) krachten, maar ook zijn eigen autonomie, handelend en interpreterend vermogen16 kent. Instituties, wetten, procedures, overheids-structuren en overheidsvertegenwoordigers zélf beïnvloeden de politieke, sociale en economische systemen evenzeer als andersom. Overheidsinstituties definiëren het kader waarbinnen politiek en bestuur plaatsvinden17: de oevers van de rivier. Instituties maken sommige resultaten mogelijk en andere onwaarschijnlijk. Het is in het kader van onderzoek naar agendavorming dus van belang oog te hebben voor de werking van instituties18. Kingdon eindigt met de opmerking dat in de praktijk van de agendavorming zowel voorbeelden van een responsieve overheid als van een autonome overheid te vinden zijn. Dat betekent in dit verband dat de overheidsagenda niet alleen wordt bepaald door de maatschappelijke agenda, maar dat de overheid evenzeer haar eigen agenda genereert door haar eigen processen. Dat kan verklaard worden vanuit bestaande instituties maar ook vanuit een symbolische of machtspolitieke dimensie wanneer haar interactie met de bevolking gericht is op het verwerven van maatschappelijke steun voor háár agendapunten, in plaats van dat zij reageert op de publieke opinie, belangen-groepen of sociale bewegingen. Met dit laatste fenomeen heeft de Amerikaanse politicoloog Murray Edelman zich vooral bezig gehouden. 2.7
SYMBOLIEK EN POLITIEKE MANIPULATIE
Politiek en beleid worden door Edelman opgevat als vormen van symbolische actie, waarbij de taal (retoriek) een van de belangrijkste beïnvloedingsmechanismen is. Edelman beweert dat politici en bestuurders vanuit strategische overwegingen symboliek gebruiken om de werkelijke bedoelingen van besluiten te verhullen of om de onbedoelde effecten ervan te camoufleren: gezagsdragers representeren niet zozeer de wil van het volk, maar manipuleren die juist overeenkomstig hun eigen wil. Hij laat zien dat problemen in hoge mate sociale constructies zijn: sommige onwenselijke toestanden worden als problemen aangemerkt, andere als non-problemen; sommige als oplosbaar en andere als onoplosbaar.
14
Vries, Jouke de: Politiek en de kunst van het agendamanagement, in: Jouke de Vries en Marcel van Dam, Politiek-bestuurlijk management, Samsom, 1998, p. 111; 15 zie bv. James G. March en Johan P. Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, in: American Political Science Review, 78 (1984): 734-749, en: James G. March en Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions, the organizational basis of politics, Free Press, 1989; 16 Toonen, Th.A.J., Bestuur en beleid, in: J.W. van Deth (red.), Handboek politicologie, Van Gorcum, 1993, p. 258; 17 March, J.G. en J.P. Olsen, Rediscovering institutions, the organizational basis of politics, Free Press, 1989; 18 Parsons, W. Public Policy, an introduction to the theory and practice of policy analysis, Edward Elgar, 1995, p. 224;
Soms wordt een gratuit gebaar als een reële oplossing voorgesteld, soms blijft jarenlang onopgemerkt dat het niet werkt. In zijn boek Constructing the political spectacle (1988) stelt hij vast dat men zich voortdurend beroept op “de feiten en niets dan de feiten”, maar dat het wezenskenmerk van politiek nu juist is dat er in brede kring meningsverschil bestaat over de ware betekenis daarvan. Het is daarom heel belangrijk om de vaak arbitraire manieren te doorzien waarop kwesties en problemen door de verschillende partijen in elkaar gestoken worden. Wie worden daarbij tot de helden gemaakt en wie tot de slachtoffers? Wie tot leiders en volgers, en wie tot mogelijke mede- of tegenstanders? Volgens Edelman richt de bestuurswetenschap zich teveel op de vraag “hoe mensen via politiek en bestuur krijgen wat ze willen” en is er te weinig aandacht voor de vraag “hoe politiek en bestuur invloed uitoefenen op wat mensen willen”. Door aandacht voor symboliek krijgt men gevoel voor de emotionele, irrationele en instinctieve kanten van politiekbestuurlijke beleidsvorming. Politieke taal is de uitingsvorm bij uitstek van symboliek. Volgens Edelman (re-)produceert ieder politiek taalgebruik een eigen werkelijkheid, waarmee het feitelijk resultaat van beleid ondergeschikt wordt gemaakt aan (de beïnvloeding van) het gepercipieerde resultaat: Words that succeed and policies that fail…. Vooral in complexe besluitvormingsprocessen en op beleidsterreinen die gekenmerkt worden door ambiguïteit en onzekerheid wordt vaak een beroep op symboliek gedaan. Voor ingewikkelde maatschappelijke problemen bestaan geen eenvoudige oplossingen, maar men kan wel proberen om ze met behulp van retoriek en symboliek anders te belichten en zo oplosbaar te doen lijken. De werkelijke resultaten van het beleid zijn in dit opzicht minder van belang. Waar het om gaat is dat de goede bedoelingen duidelijk overkomen bij het publiek. Politieke taal ís zo effectief omdat het zich richt op de normen, waarden en overtuigingen die achter de perceptie van mensen liggen, met als doel om deze te beïnvloeden. Als de perceptie van het resultaat in de gewenste richting verandert, is het feitelijke resultaat van het beleid niet langer belangrijk meer: Als de perceptie van een slecht besluit positief is, wordt het besluit vanzelf positief gewaardeerd.19 De inzet van middelen of het gebruik van de instrumenten wordt niet enkel bepaald door doel-rationeel denken, maar wordt juist bepaald door de rationaliteit van de symboliek. Daarom moet een analyse van beleid en politiek zich volgens Edelman concentreren op het ontsluieren van de ware bedoelingen achter beleidsinitiatieven.
19
Edelenbos, J. en Van Twist, M., Beeldbepalende bestuurskundigen, Samsom Tjeenk Willink, 1997, p. 17;
2.8
VERONDERSTELLINGEN VANUIT DE THEORIE
Wat betekent deze theorie nu voor de onderzoeksvragen? Voordat we nu naar de bestuurspraktijk gaan kijken om een antwoord te zoeken op de eerder gestelde vragen is het interessant om deze vragen eens te benaderen vanuit de beschreven theorie. In hoeverre helpen Kingdon en Edelman ons wanneer wij ons afvragen wat incidentenpolitiek betekent voor het lokale veiligheidsbeleid en de politieke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad? Ik ben van mening dat beide benaderingen zoals hiervoor beschreven ons hierbij wel degelijk behulpzaam kunnen zijn. Het verwijt van incidentenpolitiek heeft betrekking op de agenda: een politiek-bestuurlijke reactie, hoe zorgvuldig en goedbedoeld ook, komt te laat. Er is niet eerder aandacht voor geweest terwijl dat wel had gekund en gemoeten volgens velen. Het verwijt richt zich tot politici, bestuurders en ambtenaren die veel eerder aandacht hadden moeten schenken aan het geopenbaarde probleem zodat de nadelige gevolgen daarvan voorkomen hadden kunnen worden of op zijn minst minder ernstig zouden zijn geweest. Het veiligheidsbeleid schiet tekort of heeft gefaald. Kingdon maakt ook een onderscheid: agendavorming draait volgens hem om participanten en processen: problemen, alternatieven en politieke gebeurtenissen. In ieder van deze processen kunnen participanten meer of minder sterk stimuleren of afremmen. Laten we om te beginnen eens stilstaan bij het probleem. De reden waarom sommige problemen wél en andere geen aandacht krijgen ligt volgens Kingdon onder meer aan de manier waarop bestuurders of politici worden geïnformeerd over situaties en/of omstandigheden en de manier waarop deze worden gedefinieerd. Een verschijnsel is immers uit zichzelf nog niet direct een probleem. Het is inmiddels breed geaccepteerd dat de hedendaagse maatschappij ongestructureerd, complex, veranderlijk en onvoorspelbaar is. Alhoewel er verschil is tussen bepaalde beleidsterrreinen voldoet dat van veiligheid in ruime mate aan deze kwalificaties. Van de overheid wordt vooral verwacht dat zij hier rationeel mee omgaat. Rationeel handelen veronderstelt in verschillende new public management-achtige oriëntaties zoals die de laatste 10 jaar brede ingang hebben gevonden in overheidsland, dat voorkeuren worden gevormd, dat alternatieve handelingsmogelijkheden worden onderzocht, dat gevolgen in kaart worden gebracht en dat het “beste” alternatief, met de gunstigste gevolgen voor de
voorkeuren, wordt gekozen.20 Daarbij wordt weliswaar de eerdergenoemde wanorde geaccepteerd, maar als onzekerheid beschouwd die kan worden verminderd door het gericht verzamelen van informatie. Impliciet in deze benadering geldt dat het probleem en de optimale oplossing kenbaar zijn en juist dát wordt in een meer institutionele benadering van de rationaliteit van het menselijk handelen gerelativeerd: voorkeuren, alternatieven en consequenties zijn niet of nauwelijks kenbaar, maar ontbreken vaak of worden pas tijdens het handelen zichtbaar. Alternatieven en consequenties worden vaak niet begrepen of kunnen niet worden overzien. Dat heeft niet zozeer te maken met menselijke beperkingen maar met de alledaagse complexiteit, onvoorspelbaarheid, wanorde: die kent geen alomvattende, kenbare en objectieve ondergrond. Beelden van deze sociale werkelijkheid, waaronder beelden van problemen, zijn als gevolg daarvan niet éénduidig maar moeten geconstrueerd worden.21 22 Sociale problemen, waaronder veiligheidsproblemen, zijn in hoge mate ambigu: zij zijn vatbaar voor meerdere interpretaties (Kingdon spreekt over definities) en kunnen dus veelal niet worden opgelost door meer en betere informatie. Het probleem is het probleem zélf.23 Er moet vaak “gevochten” worden over de definitie van het probleem. Hoppe onderscheidt vier soorten problemen op basis van twee dimensies: de mate van zekerheid van kennis en de mate van consensus over de te hanteren maatstaven, m.a.w. de ambiguïteit. Problemen die op beide dimensies laag scoren noemt hij ongetemde politieke problemen.24 De (logische) kloof tussen wat ís en wat wenselijk is, kan niet goed worden verklaard. Of het probleem wel het probleem is en niet het symptoom van een ander probleem, is onduidelijk. Incidentenpolitiek kan voor een belangrijk deel verklaard worden door het inherent ambigue karakter van het veiligheidsbeleid. Incidenten die zich voordoen en op dát moment gezien worden als probleem waren dat mogelijk helemaal niet voordat het incident zich voordeed. Dat kán vooral te maken hebben met een gebrek aan relevante informatie, maar evenzeer en waarschijnlijk meer omdat het nooit eerder als (veiligheids-)probleem is onderkend of zelfs érkend. Het ongeval met een gasleiding in Gellingen (België) vorig jaar heeft er (onder meer) in Nederland voor gezorgd dat velen zich gingen afvragen hoe het met de veiligheid van ons ondergrondse transportleidingennetwerk stond. Daarvoor was het geen issue. Het inmiddels onderkende probleem van marginalisering en daaropvolgende radicalisering van migrantenjongeren dat in de loop van de jaren negentig door verschillende
20
March, J.G., A primer on decisionmaking, New York, 1994 Noordegraaf, M., Zinloze wanorde, in: Bestuurskunde, jaarg. 8, nr. 7 (pp. 300 – 310), 1999; 22 Douglas, M. en Wildavski, A., Risk and Culture, an essay on the selection of technological and environmental dangers, Berkeley, 1982, p. 6; 23 Ringeling, A., Het probleem van het probleem, in: Edwards, A. en Schaap, L., Vaardigheden voor de publieke sector, Coutinho, 2000; 24 Hoppe, R., Het beleidsprobleem geproblematiseerd, Oratie UvA, 1988; 21
maatschappelijke instanties werd gesignaleerd, paste niet in het gangbare discours van dat moment, waardoor het probleem niet werd erkend, laat staan aangepakt kon worden. Aan de andere kant, zegt Kingdon, kunnen problemen ook weer van de agenda verdwijnen omdat er sprake is van onder meer normalisatie van de situatie, “relabeling” van het probleem of verdringing door op dat moment urgentere problemen. Kan uit het feit dat milieu voor veel mensen (en politici) nauwelijks een probleem meer is de conclusie worden getrokken dat de eerdere problemen op dit gebied zijn opgelost? Kijken we vanuit de theorie naar de oplossingen, of de beleidsalternatieven, dan gaat hier voor een groot deel hetzelfde verhaal op. Kingdon geeft aan dat in beleidsgemeenschappen veel alternatieven “ronddrijven” waarin middels criteria enige orde wordt geschapen. Maar evenals de probleemdefinities zijn ook deze criteria niet altijd helder en eenduidig. Zolang de interpretatie van een verschijnsel als zijnde een veiligheidsprobleem ambigu is, is er ook geen of weinig prikkel om passende alternatieven binnen het veiligheidsbeleid te ontwikkelen, laat staan wanneer een probleem helemaal onzichtbaar of onvoorzien is. Oplossingen wachten soms al geruime tijd op een probleem, een geschikt moment waarop ze kunnen worden ingezet om hun waarde te bewijzen. Maar ook al is er een gedeelde opvatting over een veiligheidsprobleem, dan wil dat nog lang niet zeggen dat men ook eensgezind is over (de effectiviteit en legitimiteit van) de oplossing. Een algemene legitimatieplicht is bv. in de afgelopen decennia herhaalde malen voorgesteld als middel in de strijd tegen criminaliteit, maar werd telkens verworpen vanwege de historische beladenheid van verplichte legitimatie: de “oplossing” voldeed niet aan de criteria van publieke legitimiteit en politiek draagvlak. Door de gegroeide urgentie m.b.t. onveiligheid en criminaliteit is de balans met privacy-bescherming gewijzigd ten koste van dit laatste. Hierdoor staat een groter deel van de bevolking nu niet-afwijzend tegenover legitimatieplicht. Ontwikkelingen in de politieke stroom kunnen volgens Kingdon de perceptie van problemen en passende oplossingen sterk beïnvloeden. Niet alleen door de nieuwe samenstelling van een regering of college, maar ook omdat door de gewijzigde samenstelling andere partijen en belangengroepen aan het woord kunnen komen en toegang krijgen tot de politieke agenda. In die zin is het interessant om stil te staan bij de vraag waarom een onderwerp als veiligheid de laatste jaren plotseling zo’n grote politieke aandacht heeft gekregen. Is dit nu écht vanwege de zorg over de (vermeende) groei van criminaliteit en onveiligheid, of heeft deze zorg meer te maken met het voortbestaan van sommige partijen na de dramatisch verlopen verkiezingen van 2002 en 2003? Nadat veel kiezers zich hadden bekeerd tot de nieuwe politieke bewegingen die zich vooral profileerden met felle kritiek op het paarse beleid rond
onderwijs, zorg en veiligheid kon een daadkrachtig antwoord van de grote partijen niet op zich laten wachten. Maar was deze reactie nu ingegeven door een plotseling besef van urgentie van de veiligheidsproblematiek of van overlevingsdrang? Hoe het ook zij, de politieke koerswijziging die hierdoor plaatsvond heeft wel de weg geëffend voor andere probleeminterpretaties en oplossingsalternatieven. Zo kon het gebeuren dat de moord op Theo van Gogh en het gebruik van een handgranaat tegen de politie om een arrestatie te voorkomen werden uitgelegd in termen van terrorisme en oorlog in plaats van criminaliteit. Deze politieke retoriek werpt een volledig ander licht op bestaand beleid waarmee onvermijdelijk tekortkomingen kunnen worden aangewezen, simpelweg omdat in het beleid tot dan toe nooit vanuit een dergelijk referentiekader is gedacht. Van belang is ook het besef dat politici op alle niveaus gedwongen zijn hun aandacht te verdelen over oneindig veel verschillende onderwerpen en beleidsterreinen. Iedereen beseft dat het onmogelijk is dat aan alle onderwerpen even veel aandacht wordt geschonken, maar tegelijkertijd verwacht men ook dat het eigen beleidsterrein of issue wél de aandacht krijgt die men daarvoor nodig acht. Gegeven de “bounded rationality”25van politici kan het niet anders dan dat slechts díe onderwerpen aandacht krijgen die door hen het meest urgent worden geacht of door institutionele arrangementen als partijbelangen, fractiediscipline, verantwoordelijkheid, informatievoorziening, etc. Kingdon vestigt de aandacht op policy windows: het moment waarop de drie stromen bij elkaar komen door een al dan niet plotselinge gebeurtenis in de politieke of problemenstroom. Als op zo’n kritiek moment een oplossing voorhanden is in de vorm van een adequate reactie, dan kan dat bijdragen aan het vertrouwen in die bestuurder of politicus mits hij of zij kan wijzen op eerder voorbereide maatregelen óf kan uitleggen dat het incident niet voorzienbaar was. En juist dit laatste wordt, zoals eerder gezegd, steeds minder geaccepteerd. Aan de ene kant worden politici van alle kanten bestookt met informatie. Aan de andere kant hebben zij te maken met een informatietekort en met ambigue problemen. Het kan volgens Kingdon heel veel verschil maken of er, op welk beleidsterrein dan ook, een wat hij noemt publiek ondernemer (policy entrepreneur) actief is tussen de verschillende stromen. Een publiek ondernemer kan politici helpen de “juiste” vragen te stellen en ambtenaren helpen de gevraagde alternatieven te ontwikkelen. Publieke ondernemers kunnen politici behulpzaam
25
Simon, H., Administrative behaviour, New York, 1976 [1945];
zijn om te gaan met ambiguïteit en onzekerheid en hen wijzen op de juiste momenten om te reageren. Vanuit de theorie kan zo een voorlopig antwoord worden gegeven op de vraag naar de betekenis van incidentenpolitiek in relatie tot (ook lokale) veiligheid. Ook zijn al een aantal onderwerpen aangetipt die iets zeggen over de bevorderende en remmende (f)actoren van incidentenpolitiek. Het is nu tijd om eens een aantal mensen aan het woord te laten die als raadslid betrokken zijn bij veiligheidsbeleid of hen ondersteunen. Daarbij zal het vooral gaan om hun ervaringen en de vraag naar de politieke verantwoordelijkheid voor veiligheid in het duale stelsel.
III EMPIRIE
In het kader van dit onderzoek werden raadsleden en –griffiers geïnterviewd. Diverse vragen werden aan beiden gesteld, sommige vragen alleen aan raadsleden of aan griffiers. Daarnaast werden verslagen van raadsvergaderingen over een geheel jaar (2004) geanalyseerd en de verslagen in dat jaar van de commissies die zich in de vier gemeenten bezighouden met onder meer veiligheid. De geïnterviewde raadsleden maken allen deel uit van deze laatste commissie, die overigens in iedere gemeente anders wordt aangeduid. 3.1
RAADSLEDEN EN GRIFFIERS AAN HET WOORD
Veiligheid is slechts een van de vele onderwerpen waar raadsleden mee geconfronteerd worden. Dat maakt het praktisch onmogelijk om overal even veel aandacht aan te besteden. Op basis van welke overwegingen verdelen zij hun aandacht? Met andere woorden: wie of wat nemen zij serieus? Aangegeven wordt dat grotere fracties het in dat opzicht gemakkelijker hebben. Zij verdelen het werk en kennen fractiespecialisten voor bepaalde beleidsthema’s. Dan geldt dezelfde vraag op fractieniveau.
Over het algemeen verklaren raadsleden dat zij hun aandacht vooral schenken aan zaken die burgers belangrijk vinden, zaken die hen worden voorgeschoteld in raads- of commissiestukken en de media. Sommigen noemen daarbij het verkiezingsprogramma van de eigen partij of het raadsprogramma als toetsingskader of globale richtlijn. Daarbij wordt tegelijkertijd erkend dat in de loop van de raadsperiode toch over veel meer zaken positie moet worden gekozen dan in zo’n programma is opgenomen. Wanneer het partij- of verkiezingsprogramma wordt gebruikt als aandachtallocatie-instrument worden volgens sommigen ook eerder de politieke kleuren herkenbaar. Door de grote vergaderdruk en de tijd die benodigd is om deze vergaderingen voor te bereiden komen verschillende raadsleden er moeilijk toe om zelf nog actief achter zaken aan te gaan. Met name zij, die naast het raadslidmaatschap nog een full-time baan hebben of ondernemer zijn wijzen daarop. Het gevolg is dat er nauwelijks sprake is van raadsinitiatieven. De input van raads- en commissievergaderingen wordt nagenoeg volledig bepaald door college-initiatieven. Om een selectie te maken uit de grote hoeveelheid raadsstukken wordt een praktische koppeling gemaakt tussen politiek programma, actuele aangelegenheden in de samenleving door de media en (groepen) burgers aangedragen, alsmede de eigen interesse, morele maatstaf en deskundigheid. Door verschillende raadsleden wordt gewezen op de volksvertegenwoordigende rol als belangrijke reden om vooral de burger centraal te stellen. Men probeert waar mogelijk en voorzover bekend de (vermeende) opvattingen van burgers te verwoorden. Sommige raadsleden geven expliciet aan elke vraag van een burger serieus te nemen. Anderen houden rekening met de persoon (is het notoire klager of bv. een betrokken ondernemer?), de belangen die in het geding zijn (zijn het meer algemene belangen of wordt het belang van één of enkelen gediend), de kwaliteit van de argumenten en de vraag of er nu juist geen probleem wordt gecreëerd door er openlijk aandacht aan te schenken. Een raadslid merkt op dat er wat hem betreft een voortdurende spanning bestaat tussen de volksvertegenwoordigende rol en sturen op hoofdlijnen. Beide worden in een dualistisch bestel benadrukt. Maar burgers willen geen hoofdlijnen; zij willen dat er concreet wat gebeurt aan hun probleem of dat hun belang wordt behartigd. Door een grotere nadruk op de volksvertegenwoordigende rol wordt incidentenpolitiek juist bevorderd. Lokale politici halen een groot deel van hun informatie uit de media. Sommigen geven aan hun informatie en vragen rechtstreeks van burgers te ontvangen: vaak passief, omdat ze door burgers worden aangesproken op straat of op het werk, maar ook omdat sommige raadsleden aktief de boer op gaan naar bijeenkomsten met wijk- of buurtbewoners, zelf poolshoogte gaan nemen naar aanleiding van klachten of opmerkingen. Een griffier merkt op
dat vooral deze laatste informatiebron in combinatie met de informatie uit diverse media de incidentgerichtheid bevordert. Maar niet alleen de manier waarop raadsleden aan hun informatie komen en de selectie die ze daaruit maken, bepaalt of een onderwerp op het gebied van veiligheid aandacht krijgt. Dat is ook afhankelijk van de interpretatie van het begrip veiligheid: wat is nu voor een raadslid een veiligheidsprobleem? Een moeilijke, lastige vraag volgens verschillende raadsleden. Veiligheid is naar zijn aard een heel apart onderwerp. Verschillende respondenten geven aan dat dit vooral ook weer wordt bepaald door de burger: als een burger klaagt over onveiligheid dan wordt dit door raadsleden vertaald als een veiligheidsprobleem. Als het leven van mensen in het geding komt, zegt een ander. Een raadslid ziet veiligheid als de afwezigheid van onveiligheid. Onveiligheid als de ontkenning van iets dat er eigenlijk behoort te zijn. Het mag niet mis gaan, waarbij volgens hem, in afwijking van veel andere beleidsterreinen vooral de details van belang zijn. Juist de combinatie van een aantal, van zichzelf geringe factoren maakt iets onveilig. Enkele raadsleden geven aan dat op dit moment bijna alles aan veiligheid wordt gekoppeld. Risico’s zijn niet uit te sluiten, maar door deze tendens wordt op den duur alles onbetaalbaar. Naast de burger wijzen verschillende raadsleden op de inbreng van de veiligheidsdiensten als politie en brandweer. Om een effectief beleid te kunnen voeren op gebied van veiligheid is de bekendheid met de aard en omvang van de veiligheidsproblematiek van groot belang. Kennen raadsleden de actuele veiligheidsproblemen in hun gemeente? Eén raadslid erkent onomwonden dat hij wel veel beelden heeft hierover, maar dat hij niet op de hoogte is van de achterliggende problematiek. Een ander noemt geweldsincidenten in het uitgaansgebied, maar vertrouwt overigens op de ambtenaren. Enkelen noemen een aantal concrete onderwerpen, zoals overlast door drugsverslaafden en -handel, brandveiligheid in de horeca in relatie tot gebruiksvergunningen en milieu-onveiligheid bij vooral kleine bedrijven. In enkele gemeenten is medio de negentiger jaren een inventarisatie gehouden. Een respondent wijst op de invloed van de actualiteit: risicocontouren in het kader van stadsontwikkeling kunnen plotseling heel anders worden vastgesteld na een risicovolle aanvaring op de Westerschelde. Daarnaast is de ervaring dat er regelmatig dingen naar voren komen, waar eerder niemand aan gedacht heeft. Een ander raadslid geeft aan dat hij behoefte heeft aan advies van deskundigen daar hij misschien wel onvoldoende op de hoogte is. Daar komt wat hem betreft bij dat hij beseft dat verschillende onderwerpen die
invloed hebben op onveiligheid aan de orde komen onder een andere noemer, zoals milieu, verkeer en (jeugd-)welzijnsbeleid. In het verlengde hiervan werd griffiers gevraagd om drie onderwerpen te noemen die van raadsleden de meeste aandacht krijgen. In het algemeen zijn dat onderwerpen of incidenten die gevoelens van onveiligheid opwekken. Dat zijn veelal concrete overlast door handel en gebruik van drugs, veiligheid in woonwijken, winkel- en uitgaansgebieden en industriële veiligheid. Verder onderwerpen op gebied van brandweerzorg, rampenbestrijding en handhaving.
Hoe komt een veiligheidsprobleem onder de aandacht van raadsleden? Hierin spelen de media een grote rol: ook al is het raadslid al op een andere manier op de hoogte van een bepaald fenomeen, zodra de media er aandacht aan schenken wordt dat toch ervaren als een aansporing om er iets mee te doen. Door eigen waarneming, kennis of ervaring of doordat burgers raadsleden benaderen (mondeling, mail, post) krijgen diverse onderwerpen aandacht. Eén raadslid geeft aan dat gebeurtenissen elders aanleiding kunnen zijn tot het stellen van vragen of dit ook in de eigen gemeente aan de orde zou kunnen zijn. Alhoewel veiligheidsproblemen op verschillende manieren ter kennis kunnen komen van raadsleden, wil dit nog niet zeggen dat het kennis dragen van een dergelijk probleem aanleiding is om er vervolgens ook wat mee te doen. Eerder al gaven raadsleden aan niet alles en iedereen even serieus te nemen. Is dit voor een onderwerp als veiligheid anders? Wat bepaalt nu of een raadslid actie onderneemt en welke informatie neemt men daarbij in overweging? Als een raadslid het gevoel krijgt dat zaken niet goed lopen komt hij of zij in actie. Dat kan zijn als hij een vraag stelt aan een bestuurder en daarop een onbevredigend of ontwijkend antwoord krijgt. Als hij door meerdere mensen wordt aangesproken over een probleem of als een probleem (veel) meer burgers raakt. Daarbij wordt gebruik gemaakt van informatie van deskundigen die hij raadpleegt of nauw betrokken personen, kennis over het onderwerp vanuit eigen raadservaring of informatie van de griffier over eerder genomen besluiten of ondernomen akties. Eén raadslid geeft aan dat hij voor 90% afgaat op de raadsstukken en voor het overige uitgaat van eigen vergaarde kennis vanuit werk, media of andere bronnen. Hebben raadsleden het gevoel dat ze over voldoende mogelijkheden beschikken om de afweging al dan niet in actie te komen te kunnen maken, of missen ze iets?
Enkelen verklaren niets te missen. Enkele andere raadsleden beseffen niet te weten wat ze niet weten. Dat ervaart niet ieder als probleem. Anderen geven aan hierbij behoefte te hebben aan iemand die hen bij hun taak ondersteunt. Daarbij gaat het niet in de eerste plaats over méér informatie. Eerder is een teveel aan informatie vaak reden om door de bomen het bos niet langer te zien. Deze ondersteuner kan een griffier zijn of een terzake deskundig ambtenaar die voor hen de hoofdlijnen of knelpunten samenvat of hen adviseert bij het stellen van de juiste vragen. Het blijkt dus dat niet ieder raadslid een gemis ervaart in zijn functioneren m.b.t. het onderwerp veiligheid. Maar een stap verder gaat de vraag of het raadslid belemmeringen ervaart in het functioneren m.b.t. dit onderwerp. Nagenoeg alle respondenten geven aan wel in meer of mindere mate gehinderd te worden door uiteenlopende zaken. Eén raadslid noemt expliciet: tijd. Een ander mist een heldere wijkaanpak die hij vanuit het verleden kende en inmiddels door het bestuur als filosofie is verlaten. Enkele raadsleden denken niet dat zij belemmerd worden in hun functioneren hetgeen zij baseren op hun vertrouwen in de portefeuillehouder voor veiligheid en de betreffende ambtenaren. Daar is echter niet iedereen het mee eens. Een raadslid is van mening dat er soms erg achter de juiste informatie aan gesjouwd moet worden, terwijl hij het gevoel heeft gehinderd te worden door zijn eigen gebrek aan inzicht en kennis over het onderwerp. Een ander raadslid geeft aan dat hij naar zijn mening juist te weinig informatie ontvangt op het gebied van veiligheid en het onderwerp daardoor te weinig op hoofdlijnen aan bod komt in commissie en raad. Alhoewel hij dit niet ervaart als een echte belemmering ziet hij hier wel een reden voor het feit dat er veelal op basis van incidenten over veiligheid wordt gesproken. De informatie beperkt zich veelal tot politie- en brandweerstukken. Dezelfde vraag is gesteld aan de raadsgriffiers, aangezien zij vanuit hun ondersteunende rol een heel ander beeld kunnen hebben van mogelijke belemmeringen. De belemmeringen die de griffiers zien hangen voor een belangrijk deel samen met de individuele kwaliteiten van raadsleden en anderzijds met het ontbreken van informatie en inzicht in procedures en verantwoordelijkheden. Griffiers ervaren grote verschillen tussen individuele raadsleden die niet altijd samenhangen met de ervaring. Nogal wat raadsleden onderscheiden onvoldoende hoofd- en bijzaken, waardoor onnodig veel tijd wordt besteed aan incidenten. Door informatie-achterstand en onvoldoende tijd zijn raadsleden niet altijd in staat het vereiste tegenspel te bieden aan full-time bestuurders. Daarnaast dienen raadsleden nogal eens geattendeerd te worden op hun (procedurele) mogelijkheden en verantwoordelijkheden.
Niet alleen beleid of incidenten uit de eígen gemeente kunnen aanleiding zijn voor raadsleden om in actie te komen. Gebeurtenissen elders kunnen ook aanleiding zijn om de eigen gemeente aan te spiegelen. Gebeurt dat ook? Opvallend is dat veelal Enschede en Volendam worden genoemd. Verschillende raadsleden zeggen naar aanleiding van gebeurtenissen elders wel vragen te stellen, maar noemen buiten deze twee geen andere voorbeelden. Anderen verklaren dat lang niet altijd aandacht is voor incidenten buiten de eigen gemeente, omdat het risico dat dat in de eigen gemeente ook zou gebeuren verwaarloosbaar wordt geacht. Bovendien, zegt een raadslid, kunnen we die ene klap tóch nooit voorkomen, ook al doen we ons best. De vraag of een probleem gezien wordt als veiligheidsprobleem en het daarom ook de nodige aandacht krijgt zou ook bevorderd kunnen worden omdat dit past in het lokale veiligheidsbeleid. De vraag is dan of lokale politici hun veiligheidsbeleid kennen. Eén raadslid zegt het veiligheidsbeleid te kennen. Een ander zegt het niet te kennen. Verschillende respondenten verklaren het niet paraat te hebben of vertrouwen te hebben in de ambtenaren “die het moeten kennen”. Ongeacht deze onbekendheid met het beleid zijn de meesten wél van mening dat het lokaal veiligheidsbeleid bestaande risico’s of problemen onvoldoende afdekt. Enkelen geven aan dat dit ook niet anders kan omdat we moeten erkennen dat we risico’s accepteren door bepaalde activiteiten toe te laten. Bovendien zijn er talloze beperkingen, zoals privacybescherming, die volledige preventie van risico’s uitsluit. Een ander wijst op de geringe belangstelling vanuit de bevolking voor het lokaal veiligheidsbeleid en de noodzaak zelfredzaamheid te stimuleren. Uit Kingdon’s theorie weten we inmiddels dat het verschil kan worden gemaakt door publieke ondernemers: mensen die, om welke reden dan ook, zorgen dat hun probleem of de door hen voorgestane oplossing op de agenda blijft. Publieke ondernemers kunnen zich overal voordoen: onder bestuurders, ambtenaren en politici. Wie neemt in de onderzochte gemeenten over het algemeen het initiatief op het gebied van veiligheid? De helft van de respondenten wijst direct de burgemeester aan. Enkele anderen zien ook een rol voor het college, de betreffende commissie of de raad. Deze laatsten vooral in aansporende zin. Een ander ziet initiatieven geboren worden aan de vergadertafel van burgemeester met brandweercommandant, politiechef of ambtenaar openbare veiligheid. Ook het driehoeksoverleg wordt genoemd. Griffiers zien dit niet anders dan raadsleden. Eén griffier antwoordt dat het “nu nog” de burgemeester en het college is, waarmee geïmpliceerd wordt dat vanuit dualistisch oogpunt het zwaartepunt bij de raad zou moeten liggen.
Op de vraag of in de gemeente een stuwende kracht is aan te wijzen die er voor zorgt dat veiligheid op de agenda blijft, antwoordt het merendeel van de respondenten dat die er niet is. In één gemeente wordt gewezen naar de brandweercommandant die de raadscommissie altijd weet te overtuigen en is een commissie normen en waarden actief die zich ook regelmatig bezighoudt met verschillende veiligheidsthema’s. Deze commissie adviseert burgemeester en raad en komt met allerhande initiatieven. Hoe zien raadsleden hun eigen verantwoordelijkheid voor lokale veiligheid? Dat blijkt voor raadsleden heel verschillend te zijn. Dát ze verantwoordelijk zijn erkennen ze allemaal. Hoe ze die verantwoordelijkheid ervaren en in de praktijk hanteren is een ander verhaal. Van tamelijk defaitistisch (“Als het fout gaat ben je de gebeten hond, als het goed gaat hoor je niemand…, en: “er kan altijd iets gebeuren, maar of je daar in de praktijk altijd wat aan kan doen..?”) tot sterk optimistisch (“wij voelen ons verantwoordelijk voor het welbehagen van de inwoners van de stad en zijn bezoekers”). Sommige raadsleden voelen zich 100% medeverantwoordelijk voor de veiligheidsportefeuille van de burgemeester, maar geven tegelijkertijd aan dat zij de burgemeester bij de uitvoering van zijn of haar portefeuille een heel ruim kader meegeven, aangezien het onderwerp “zo ver weg van je is dat je niet weet waar je aan moet beginnen. Dan pak je het meest zichtbare en daar werpen we ons dan op”. Veiligheid is voor raadsleden een lastig onderwerp. Verschillende raadsleden voelen aan dat het heel breed is en in de praktijk lastig grijpbaar. Eén raadslid wijst op zijn voorwaardenscheppende verantwoordelijkheid. Enkele anderen richten zich vooral op hun controlerende taak. Griffiers geven een verschillend antwoord op de vraag of de raad op het gebied van veiligheid overwegend beleids- of incidentgestuurd bezig is. Twee griffiers geven onomwonden toe dat incidenten de boventoon voeren. Soms ook incidenten die elders plaatsvonden. Eén griffier wijst daarbij op de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid. Veiligheid is een onderwerp waar raadsleden nogal eens op worden aangesproken door bewoners. In hun poging om de kloof tussen politiek en burger te helpen dichten brengen raadsleden deze vragen of opmerkingen in in het openbare debat. Dan gaat het altijd om incidenten, details, ook al wordt de raad geacht op hoofdlijnen te besturen. Hier wordt de spanning zichtbaar voor een raad die op hoofdlijnen wil besturen en tegelijkertijd volksvertegenwoordiger wil zijn. Volgens de griffier leiden incidenten soms ook tot beleid. Eén griffier verklaart dat zijn gemeente, dus ook zijn raad serieus werk maakt van de programmabegroting, waarin vanuit die raad op het gebied van veiligheid 4 speerpunten zijn benoemd: brandweer, integrale veiligheid, rampenbestrijding en handhaving. Aan het eind van het jaar wordt het college daarop gecontroleerd. Opvallend is dat de betreffende raadsleden uit die gemeente dit niet of slechts terloops genoemd hebben. Daarnaast worden
door raadsleden regelmatig vragen gesteld naar aanleiding van incidenten of vragen vanuit de bevolking die los staan van het programma. Op de vraag aan respondenten of de verantwoordelijkheid van de raad voor de lokale veiligheid gewijzigd is als gevolg van de dualisme-wetgeving, wordt geantwoord dat dit in het algemeen niet zo is. Een enkeling wijst op de mogelijkheid van kaderstelling, terwijl anderen aangeven dat dit niets nieuws is omdat de raad dat altijd al heeft gedaan. Het had alleen nog geen naam of het werd anders genoemd. Eén wijt dit aan het feit dat de wetgeving wel is veranderd maar de samenstelling van de raden (nog) niet, waardoor de oude praktijk wordt voortgezet: collegevoorstellen worden door coalitiefracties nog steeds welwillend behandeld. Toch biedt volgens enkelen de kaderstellende opdracht aan raadsleden ook de ruimte om incidenten, waar zij vanuit hun volksvertegenwoordigende rol mee geconfronteerd worden, in een beleidsperspectief te plaatsen. De toenemende aandacht voor een beleidsmatige aanpak van onveiligheid helpt raadsleden hier ook mee. Andere raadsleden wachten nog op een voorstel tot kaderstelling vanuit het college. In dit verband merkt een raadslid op dat kaderstelling volgens hem per definitie ruim en abstract dient te zijn. Dat volgt volgens hem ook uit het feit dat de raad wordt geacht op hoofdlijnen te besturen. Maar abstracte hoofdlijnen zijn politiek gezien helemaal niet interessant. Voor de burger gaat het om de uitwerking, dáár zitten de politieke verschillen. Veiligheid zijn we allemaal voor, maar de vraag wat dat concreet betekent voor de inzet van je beschikbare capaciteit van gemeente en bv. opsporings- en hulpverleningsdiensten is voor de burger pas interessant. Men zou kunnen redeneren dat de ruimte voor incidentenpolitiek kleiner is geworden door de expliciete kaderstellende opdracht aan de raad. Immers, ingeval van incidenten kan de raad zich niet langer verschuilen achter een ontoereikend of ontbrekend veiligheidsbeleid waar het college voor verantwoordelijk was, maar kan zij zélf verantwoordelijk worden gesteld voor het feit dat zij verzuimd heeft hiervoor de kaders te stellen en het college een duidelijke bestuursopdracht te geven. Alle respondenten zijn het er over eens dat dit niet het geval is. Incidenten blijven een belangrijke gelegenheid voor politici om zich te profileren: “Het voorkómen van incidenten levert je niets op…” Daarbij wordt het ontbreken van een veiligheidsbeleid of voorafgaand kader niet gezien als een risico van een verwijt door de bevolking: “Je kunt nu eenmaal niet alles zelf bedenken of voorkomen.” Veiligheidsbeleid blijft voor raadsleden een ingewikkeld onderwerp. Een griffier geeft aan dat de raad zich niet direct als eerstverantwoordelijke voor veiligheid ziet. Dat wordt vooral als een zaak van de burgemeester en het college
beschouwd. Maar als het college niet met voorstellen komt wordt er ook niet veel naar gevraagd. Raadsleden zijn op gebied van veiligheid meer reactief naar het optreden van de burgemeester. Op andere beleidsterreinen is men wel meer geneigd het voortouw te nemen. Een griffier ziet voor zichzelf een rol weggelegd om raadsleden te attenderen op de mogelijkheden die ze hebben, óók ten aanzien van veiligheid. Eén van die mogelijkheden wordt door de andere griffier genoemd: aanvullen of aanpassen van het veiligheidsbeleid naar aanleiding van een incident. Vanuit het besef dat veiligheidsbeleid kennelijk een lastig onderwerp is voor de raad is het relevant te weten wat het functioneren van de raad op gebied van veiligheid (sterk) zou kunnen verbeteren. Door bijna alle respondenten wordt informatie op de eerste plaats gezet. Daarbij gaat het niet zozeer om de hoeveelheid maar vooral om de behoefte aan liefst zo concreet mogelijke informatie die raadsleden helpt bij het verkrijgen van een completer beeld en het formuleren van de juiste vragen in raads- en commissievergaderingen. Daarbij gaat het niet alleen om informatie over de veiligheidssituatie in de gemeente en de mogelijke beleidsalternatieven, maar ook om informatie betreffende procedures, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de vele spelers op dit brede beleidsterrein. Inzicht in bestaande ontwikkelingen en visies van betrokken deskundigen van verschillende diensten. Volgens een van de griffiers is de behoefte aan en ontvankelijkheid voor informatie ook een kans voor de betrokken instanties met het oog op de komende raadsverkiezingen in 2006. Door nu gebruik te maken van de verschillende politieke partijen zijn instellingen in staat hun favoriete onderwerp in verkiezingsprogramma’s te krijgen. Hiermee vergroten zij de kans dat het onderwerp na de collegevorming aandacht krijgt. In het verlengde van deze laatste vraag ligt de vraag aan de griffiers hoe zij hun, relatief nieuwe rol zien. Ondersteunen zij de raad vooral aktief of passief ? De griffiers zoeken weliswaar nog de juiste balans, maar propageren de raad aktief te ondersteunen. Daarbij vermijden zij zorgvuldig de schijn politieke oordeelsvorming te beïnvloeden. Zij zien hun rol vooral als procesbegeleider, die raadsleden helpt processen te doorgronden, vragen te formuleren en informatie te vinden. Dat geldt voor alle beleidsterreinen. Voor zichzelf zien zij op het terrein van veiligheid geen andere rol dan op andere beleidsterreinen. Op verzoek analyseren zij stukken of vatten omvangrijke stukken samen. Zij attenderen de raad op kansen en mogelijke beslismomenten. Inmiddels hebben zij ervaren dat hieraan grote behoefte is, zij het dat veel raadsleden een té aktieve griffier ook niet op prijs stellen.
3.2
RAADS- EN COMMISSIEVERGADERINGEN
Analyse van notulen van raadsvergaderingen en van vergaderingen van raadscommissies die onder meer de portefeuille openbare orde en veiligheid behandelen levert voor wat betreft het gehele jaar 2004 het volgende beeld: In totaal werden notulen van 45 raadsvergaderingen en 40 commissievergaderingen geanalyseerd. De vergaderingen worden in alle vier gemeenten nagenoeg maandelijks gehouden. Zoals gebruikelijk worden in commissievergaderingen stukken voorbereid voor behandeling in de raad. Een deel van de voorgelegde stukken werd in de commissievergadering afgedaan of kwam in de daaropvolgende of een latere raadsvergadering niet terug. Belangrijkste analysevraag was wat het aandeel was van incidentgerelateerde onderwerpen in deze vergaderingen ten opzichte van meer beleidsmatig gestructureerde onderwerpen of thema’s in het kader van het lokaal veilligheidsbeleid, met andere woorden: Wat is de verhouding tussen incident en beleid? In totaal werden in 2004 in de onderzochte gemeenten in gemeenteraadsvergaderingen 42 onderwerpen besproken met een duidelijk veiligheidskarakter, zoals de oprichting van een regionale hulpverleningsdienst, het convenant brandweerbijstand met een Belgische buurgemeente, APV-wijziging i.v.m. bestrijding drugsoverlast, beleidsplan brandweer, etc. Van deze 42 onderwerpen hadden 10 betrekking op een direct voorafgaand incident, dus bijna 25%. In 2004 werden in deze gemeenten in commissievergaderingen 63 onderwerpen besproken met een duidelijk veiligheidskarakter. Van deze 63 onderwerpen hadden 13 (20%) betrekking op een incident. Voorbeelden van besproken incidenten zijn: •
vragen over de achterdeurproblematiek van een lokale coffeeshop;
•
een ongeval met een ammoniaktrein op een industriespoor;
•
een transport met smeulende resten van de cacaobrand in Zaanstad naar de havens van Vlissingen en Terneuzen;
•
bereikbaarheid van de rampenzender in een bepaald gebied;
•
een verkeerssituatie;
•
een motie i.v.m. uitgezette asielzoekers op straat;
•
toenemende spanningen tussen jeugdgroepen in het stadscentrum;
•
een ongeval met een tankauto met gevaarlijke stoffen in de bebouwde kom (routering gevaarlijke stoffen).
Opvallend in deze analyse is dat de niet-incidentgerelateerde onderwerpen weliswaar grotendeels een beleidsmatig karakter dragen, maar in nagenoeg alle gevallen los staan van een lokaal samenhangend veiligheidsbeleid. Dat kan zijn omdat een lokaal veiligheidsbeleidsplan ontbreekt of omdat dit zo weinig is uitgewerkt in concrete beleidsdoelen dat de besproken onderwerpen daaraan onmogelijk getoetst kunnen worden. De beleidsstukken hebben voor een belangrijk deel betrekking op instellingen waarvoor een gemeentelijke verantwoordelijkheid geldt, zoals brandweer, politie, spoedeisende medische hulpverlening of hebben betrekking op autonome ontwikkelingen zoals de Leidraad Maatramp en Leidraad Operationele Prestaties, landelijke ontwikkelingen m.b.t. de veiligheidsregio en territoriale congruentie. Daarnaast zijn bepaalde beleidsstukken afkomstig uit aanpalende beleidsterreinen zoals ruimtelijke ordening (bouwen binnen risicocontouren) en verkeer. Wat genoemde stukken gemeen hebben is het ontbreken van lokale samenhang vanuit een duidelijke visie op veiligheid.
IV CONCLUSIES In dit laatste hoofdstuk worden de bouwstenen uit de voorgaande hoofdstukken bijeengebracht om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. In dit onderzoek stond (veiligheids-)incidentenpolitiek centraal en de betekenis daarvan voor de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur. In hoofdstuk II werd alvast vanuit de theorie een voorlopig antwoord geformuleerd op de vraag hoe incidentenpolitiek kan worden verklaard. Tevens werd al een en ander zichtbaar van de mogelijke remmende en bevorderende factoren voor incidentenpolitiek. Aangevuld met de resultaten uit hoofdstuk III kan in dit hoofdstuk de onderzoeksvraag worden beantwoord. Als het om veiligheid gaat voeren incidenten de boventoon volgens enkele griffiers. Dat blijkt in verhouding tot veiligheidsonderwerpen met een niet-incidentgerelateerde achtergrond nogal mee te vallen: in raads- en commissievergaderingen houdt 20 tot 25% van de veiligheidsonderwerpen verband met een eerder incident in eigen gemeente of elders. Daarbij gaat het bijna altijd om mondelinge of schriftelijke vragen of moties. Nu zouden we op basis van deze cijfers kunnen veronderstellen dat de resterende 75 tot 80% dan waarschijnlijk verband zou houden met het lokale veiligheidsbeleid. Opvallend in dit onderzoek is echter dat dat óók niet het geval is. De niet-incidentgerelateerde onderwerpen vertonen onderling weinig samenhang. De enige overeenkomst is dat ze betrekking hebben op fysieke of sociale onveiligheid of de diensten en instellingen die zich daarmee bezighouden. Nagenoeg nergens is sprake van beleidsinitiatieven die hun oorsprong vinden in een samenhangend lokaal veiligheidsbeleid, waaraan de initiatieven hun doelstellingen ontlenen en waaraan de resultaten kunnen worden getoetst. Bijna zonder uitzondering geven respondenten aan het beleidsterrein van veiligheid lastig te vinden. Men heeft het gevoel moeilijk grip te kunnen krijgen op het onderwerp. Iedereen vindt dat het veiliger moet worden, maar velen zijn het oneens over wat dan wel onder onveiligheid dient te worden verstaan, laat staan dat er overeenstemming is over de aanpak. Raadsleden vinden ook dat zij onvoldoende in- en overzicht hebben van de lokale veiligheidsproblematiek. Al eerder in dit onderzoek werd gewezen op de inherent complexe aard van het veiligheidsbeleidsterrein. Veel veiligheidsproblemen zijn ongetemde politieke problemen. Dit wordt vanuit een rationeel-instrumentele opvatting vaak opgevat als een informatieprobleem, maar dat blijkt het in veel gevallen niet te zijn. Respondenten geven dat ook duidelijk aan:
men heeft niet zozeer behoefte aan méér informatie, maar meer concréte informatie. Wat met dat laatste bedoeld wordt, wordt ook niet duidelijk en dat duidt er op dat ook daarover onzekerheid bestaat. Als je niet weet wat je niet weet, welke informatie wil je dan hebben? Wat ís dan concrete informatie? De voortdurende discussie rondom veiligheid en veiligheidsbeleid kenmerkt zich in de eerste plaats door ambiguïteit: de afwezigheid van een dominante interpretatie. Welke verschijnselen zíjn veiligheidsproblemen en waarom? Waarom is iets een veiligheidsprobleem en geen volksgezondheids- of welzijnsprobleem? Moeten we overlast en leefbaarheid ook tot onveiligheid rekenen? En wat is dan de meest effectieve aanpak? Preventief, repressief, een combinatie van beide of doen we niets? Hoe kunnen wij ons beleid zo inrichten dat we onvermijdelijke verrassingen het hoofd kunnen bieden? Kán dat wel? De strijd om beleid is niet zozeer een strijd om aard van en hoeveelheid informatie, maar om betekenis van signalen en situaties. In dit licht wordt de moeizame ontwikkeling van het veiligheidsbeleid, en daarmee het vóórkomen van incidentenpolitiek, begrijpelijk: “Organizations, and the people in them, deal with ambiguity by avoiding it”26. De toegenomen maatschappelijke complexiteit wordt in het hedendaagse openbaar bestuur vooral tegemoet getreden met een op noties van rede, maakbaarheid en vooruitgang gebaseerde hang naar “control”, meetbaarheid en technische rationaliteit.27 Geleidelijk komen we er achter dat deze benadering niet past bij het intrinsiek ambigue karakter van onveiligheid. Tegen zo’n achtergrond lijken incidenten in eerste instantie qua concreetheid vaak scherp af te steken: er is een incident, er zijn slachtoffers, de toedracht lijkt helder en een schuldige aanwijsbaar. Uit het onderzoek blijkt dat raadsleden vooral veel waarde hechten aan hun volksvertegenwoordigende rol. Uit enkele reacties blijkt dat zelfs een zekere spanning wordt ervaren met de kaderstellende en controlerende rol. Kaderstelling wordt dan gelijkgesteld met abstracte begrippen en hoofdlijnen die voor de burger niet of nauwelijks interessant zijn. Volgens deze opvatting is de uitwerking van het beleid, waarin zichtbaar wordt wat het beleid in de praktijk gaat betekenen voor groepen of individuele burgers pas interessant voor die burger. Dan begint beleid pas te leven. Dezelfde concreetheid geldt voor incidenten en geeft raadsleden daarmee de kans zich te profileren binnen de raad. Daar is op zichzelf niets mis mee. Natuurlijk is een raadslid volksvertegenwoordiger en mag van hem of haar verwacht worden een duidelijk standpunt in te nemen, mits met dit standpunt uiteindelijk totstandkoming van nieuw of verbetering van bestaand beleid wordt
26
March, J.G. & J.P. Olsen, “Ambiguity and choice in organizations”, Universitetsforlaget, Bergen, 1976;
beoogd. Met andere woorden: als de volksvertegenwoordigende rol verbonden wordt met de kaderstellende en controlerende rol. Gebeurt dit níet dan laden politici de verdenking op zich dat het slechts gaat om het overbrengen van goede bedoelingen bij de kiezer, om “words that succeed”. Dat hoeft overigens niet altíjd zo te zijn. Vaak wordt aangenomen dat een incident een window of opportunity opent, maar zoals Kingdon’s theorie laat zien komt beleid pas tot stand als alledrie de stromen worden gekoppeld. Als een incident heeft plaatsgevonden en daarmee een probleem zichtbaar heeft gemaakt en politici dit onderwerp hoog op de agenda plaatsen, dan zal dit pas tot resultaat leiden als een alternatief voorhanden is. Óf een alternatief voorhanden is, is ook niet altijd meteen duidelijk. Zoals er immers gestreden moet worden om de definitie van een probleem, zo is evengoed strijd nodig om overeenstemming te bereiken over de juiste oplossing. Zoals gezegd: incidenten líjken qua probleem vaak concreter en duidelijker dan ze zijn. Regelmatig wordt ook te snel aan structurele oorzaken voorbijgegaan en wordt een probleem beschouwd als pech en toegeschreven aan incidentele, en soms niet te vermijden omstandigheden. Dan blijft een probleem zich herhalen terwijl een alternatief voorhanden is. Ook in dit geval ontbreekt een koppeling en komt geen verbetering tot stand. We noemen dat structureel incidentalisme.28 Welke factoren zijn nu van invloed op incidentenpolitiek? Incidentenpolitiek, de politiek-bestuurlijke reactie op een afzonderlijk incident zonder dat dit leidt tot preventie of mitigatie van nieuwe soortgelijke incidenten, wordt, zoals af te leiden is uit de interviews, bevorderd door maatschappelijke druk en de daarmee samenhangende media-aandacht. Maar omdat raadsleden na de politiek-culturele schok van 2002 zich steeds meer hebben gericht op hun volksvertegenwoordigende rol, die steeds vaker zelfs populistische trekken heeft gekregen, wordt eerder de druk gevoeld van burgers die schande roepen en schuldigen willen zien. Die druk wordt direct vertaald in kritische vragen of opmerkingen, zonder dat eerst tijd en afstand wordt genomen om een beter beeld te krijgen van de situatie en omstandigheden. Door de mediatisering van incidenten wordt deze druk nog eens extreem versterkt. Een raadslid dat tijd en ruimte claimt loopt dan al snel het risico onderdeel te worden van de kritiek en de schijn op zich te laden dat hij of zij verantwoordelijken, zeker als dit partijgenoten zijn, de hand boven het hoofd houdt.
27
Noordegraaf, M., “Temporele orde”, Bestuurskunde, 2001
Uit het onderzoek blijkt ook dat er remmende factoren zijn. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan concrete informatie teneinde een beter beeld te krijgen van de onveiligheid en risico’s die hun gemeente bedreigen en de bruikbare alternatieven die ingezet kunnen worden om deze te bestrijden. Zij kijken daarbij vooral naar de expertise die bij de diverse afdelingen, diensten en instellingen voorhanden lijkt te zijn. Líjkt te zijn, aangezien de ambiguïteit van het veiligheidsterrein met zich meebrengt dat ook hier te hoog gespannen verwachtingen getemperd moeten worden. Natuurlijk is er bij de diverse betrokken instellingen veel expertise, maar zij zullen nooit de helderheid en “concreetheid” kunnen bieden die veel raadsleden verlangen. Ook binnen dit netwerk van betrokken instanties en personen is geen sprake van een dominante interpretatie. Wat zij echter wél kunnen is vanuit hun expertise een grotere bijdrage leveren aan de vorming van betekenis. Immers, omgaan met ambiguïteit vereist management of meaning and expectations.29 Daarbij geldt dat feiten geen doorslaggevende rol spelen, aangezien deze geen betekenis aan zichzelf ontlenen en juist daardoor vaak omstreden zijn. Het gaat in deze om de constructie van feiten: wanneer betrokkenen uitzoeken wat er aan de hand is of wat kan, kan er op nieuwe manieren over problemen en oplossingen nagedacht worden. Het gaat om de betekenis die ontstaat uit negotiated knowledge en of betrokkenen kunnen leren. Interpretaties gaan niet vooraf aan de aanpak van veiligheidsbeleid, maar worden mede door de aanpak van vraagstukken gevormd. Denken gaat met andere woorden niet vooráf aan doen, maar is ermee verweven.30 Dáár liggen de kansen voor publieke veiligheidsdiensten: vanuit de expertise die zij hebben op hun beleidsterrein kunnen zij het publieke debat kwalitatief versterken en daarmee de kwaliteit van het lokale veiligheidsbeleid verhogen. Te vaak blijven zij echter langs de lijn en verwaarlozen zij hun potentiële rol als policy entrepreneur, als buitenboordmotor van het lokale veiligheidsbeleid.31 Het is juist déze informatie waar raadsleden behoefte aan hebben, zodat zij op basis daarvan beter en meer weloverwogen de verbinding kunnen maken met hun kaderstellende en controlerende opdracht. Daarmee kan niet worden voorkomen dat gereageerd moet worden op incidenten die (tot nog toe) niet waren geregeld in beleid, maar draagt wel bij aan een kwalitatief verantwoorde reactie van lokaal verantwoordelijken.
28
Duin, M.J. van, Van rampen leren, Den Haag, 1992, p. 265 ev.; Noordegraaf, M., Management in het publieke domein, Coutinho, 2004 (p. 238 e.v.); 30 Weick, K.E., Making sense of the organization,Blackwell, Oxford, 2001; 31 Dückers, M., Gemeentelijke veiligheidszorg naar beste vermogen, SMVP, 2005; 29
GERAADPLEEGDE LITERATUUR Abma, T. en In ’t Veld, R., Handboek beleidswetenschap, Boom, 2001; Cohen, M.D., J.G. March & J.P. Olsen, A garbage can model of organizational choice, in: Administrative Science Quarterly, 17(1972); COT, Crisis: oorzaken, gevolgen en kansen, Samsom, 1998; Deth, J.W. van (red.), Handboek politicologie, Van Gorcum, 1993; Dückers, M., Gemeentelijke veiligheidszorg naar beste vermogen, SMVP, 2005; Duin, M.J. van, Van rampen leren, Den Haag, 1992; Douglas, M. en Wildavski, A., Risk and Culture, an essay on the selection of technological and environmental dangers, Berkeley, 1982; Edelenbos, J. en Van Twist, M., Beeldbepalende bestuurskundigen, Samsom Tjeenk Willink, 1997; Edwards, A. en L. Schaap,Vaardigheden voor de publieke sector, Coutinho, 2000; Hoppe, R., Het beleidsprobleem geproblematiseerd, Oratie UvA, 1988; Kingdon, J.W., Agendas, alternatives en public policies, 2e dr. 1995, Harper Collins; Klijn, E.-H., E. van Bueren en J. Koppenjan, Spelen met onzekerheid, over diffuse besluitvorming in beleidsnetwerken en mogelijkheden voor management, Eburon, 2000; Lehning, P.B. (red), De Beleidsagenda 2000, Coutinho, 2000; March, J.G. & J.P. Olsen, Ambiguity and choice in organizations, Universitetsforlaget, Bergen, 1976; March, James G. en Johan P. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, in: American Political Science Review, 78 (1984) March, James G. en Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions, the organizational basis of politics, Free Press, 1989; March, J.G., A primer on decisionmaking, New York, 1994 March, James G. en Johan P. Olsen, Democratic Governance, The Free Press, 1995; Min.van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handboek voorbereiding rampenbestrijding, Den Haag, 2003; Noordegraaf, M., Zinloze wanorde, in: Bestuurskunde, nr. 7,1999; Noordegraaf, M., Temporele orde, Bestuurskunde, nr. 6, 2001; Noordegraaf, M., Management in het publieke domein, Coutinho, 2004; Parsons, W. Public Policy, an introduction to the theory and practice of policy analysis, Edward Elgar, 1995; Simon, H., Administrative behaviour, New York, 1976 [1945]; Vries, J. de en M. van Dam, Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur, Samsom, 1998; Weick, K.E., Making sense of the organization, Blackwell, Oxford.
GEÏNTERVIEWDE PERSONEN •
dhr. M.K. Dieleman, raadslid Goes
•
dhr. R. de Koster, raadslid Goes
•
dhr. J. Adriaanse, raadsgriffier Goes
•
dhr. Ir. E.H. Heringa, raadslid Middelburg
•
dhr. M. Geilenkirchen, raadslid Vlissingen
•
dhr. J.H. van Wijnen, raadslid Vlissingen
•
mw. C.M. Sturm, raadsgriffier Vlissingen
•
dhr. R. de Meyer, raadslid Terneuzen
•
mr. A.W. de Feijter, raadsgriffier Terneuzen
