In: Migrantenstudies, 2004, (20)2, pp OVER SPREIDINGSBELEID EN DRIJFZAND. Gideon Bolt * Inleiding

In: Migrantenstudies, 2004, (20)2, pp. 60-73 OVER SPREIDINGSBELEID EN DRIJFZAND Gideon Bolt * Inleiding De Socialistische Partij heeft zich er lange tijd voor ingezet om het spreidingsbeleid op de politieke agenda te zetten. De afgelopen jaren is het debat hierover ook regelmatig opgelaaid, maar altijd daalde de opgewaaide stof weer snel neer. Vorig jaar september barstte de discussie echter los als nooit te voren. Dit keer was het niet de SP, maar de PvdA in de persoon van Dominic Schrijer die de aftrap voor de discussie gaf. Als bestuurder van de deelgemeente Charlois uitte hij de noodkreet dat concentratie van kansarme migranten de draaglast van zijn deelgemeente te boven dreigt te gaan. Aanleiding voor zijn noodkreet was de prognose van het Rotterdamse Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) dat het aandeel niet-westerse allochtonen in 2017 bijna de helft van de stadsbevolking zou uitmaken. In bepaalde delen van Rotterdam, zoals Charlois, zal dat aandeel bovendien nog veel hoger zijn. Omdat Charlois nu al de problemen van overlast en criminaliteit nauwelijks aankan, hield Schrijer een pleidooi om kansarme migranten eerlijker over stad, regio en land te verdelen. Schrijer zelf zag er niets in om de stad of bepaalde buurten te sluiten voor allochtonen, maar dat kwam wel centraal te staan in de discussie die na zijn noodkreet losbrandde. Leefbaar Rotterdam kwam met het idee om een grens aan het aantal allochtonen in de stad te stellen, dat volgens een enquête van Intomart door 62 procent van de Rotterdammers wordt gesteund. De grote partijen in de tweede kamer mengden zich ook in de discussie en gaven zeker in eerste instantie niet de indruk dat ze gedwongen spreiding afwezen. Zelfs Boris Dittrich van D66 verklaarde zich in de Volkskrant van 10 september 2003 voorstander van het instellen van maximum quotum per wijk, zij het dat hij het had gemunt op bijstandsgerechtigden. Nu zowel ter linker- als ter rechterzijde van het politieke spectrum flinke uitspraken werden gedaan, was het college van B&W in Rotterdam genoodzaakt om snel een eensgezind antwoord te formuleren. Dat kwam in december met het uitkomen van de nota Rotterdam zet door – op weg naar een stad in balans. Hoewel de voorstellen in dit rapport minder vergaand waren dan de door Leefbaar Rotterdam voorgestelde ‘allochtonenstop’, zat er wel een aantal controversiële ideeën tussen. Vooral het idee om de Rotterdamse woningmarkt te sluiten voor vluchtelingen en mensen met een inkomen beneden de 120 procent van het minimumloon deed veel stof opwaaien. In dit artikel zal worden nagegaan in hoeverre de plannen om tot een ‘eerlijker’ spreiding te komen wetenschappelijke onderbouwd kunnen worden. Verder wordt bekeken wat de effecten zijn geweest van het spreidingsbeleid, zoals dat in binnen- en buitenland reeds is uitgevoerd. In de volgende paragraaf zullen eerst de ervaringen van Rotterdam met het spreidingsbeleid centraal staan. Rotterdam heeft immers in de jaren zeventig twee keer om poging

1

gedaan om tot een spreidingsbeleid te komen. Vervolgens kijken we naar ervaringen met spreidingsbeleid in binnen- en buitenland, waarna de huidige plannen van de gemeente Rotterdam aan bod komen. In de tweede helft van dit artikel komen de argumenten voor en tegen spreidingsbeleid aan bod. Spreidingsbeleid in het Rotterdam van de jaren zeventig Het is zeker niet de eerste keer dat een spreidingsdiscussie in Rotterdam wordt gehouden. Rotterdam heeft namelijk al in 1972 (toen de stad nog in de stevige greep was van de sociaal-democratie) een spreidingsbeleid ingevoerd. De directe aanleiding voor het gemeentebestuur waren de ‘rassenrellen’ in de Afrikaanderwijk. Deze rellen braken uit nadat een vrouw met drie kinderen uit haar woning werd gezet door de Turkse eigenaar die er een pension van wilde maken (Sloot 1986). Een maand hierna hadden B&W de ‘5 procent’ regeling in elkaar gezet. Om te voorkomen dat de ' evenwichtigheid'van de bevolkingssamenstelling in gevaar zou komen, mocht het aandeel Mediterranen, Surinamers en Antillianen in de wijk de 5 procent niet overschrijden. Dit percentage was gekozen omdat het aandeel van deze groepen in de stad als geheel ook bijna 5 procent was (Van Hoorn 1987). Een jaar later werd het raadsbesluit alweer geschorst door de rijksoverheid en in 1974 vernietigd door de Raad van State, mede omdat het strijdig zou zijn met het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie. Dat betekende niet dat ze in Rotterdam de spreidingsgedachte lieten varen. Rotterdam zag spreiding nog steeds als een oplossing om spanningen in de oude wijken tegen te gaan en bovendien als een middel om de integratie van buitenlanders te bevorderen. In de Nota Leegloop en Toeloop van 1979, aangehaald door Sloot (1986, p.151) wordt de noodzaak van spreiding in bloemrijke taal verwoord: “…het staat als een paal boven water, dat onverdraagzaamheid en agressie en dus ook discriminatie worden opgeroepen door ongebreidelde concentratie. De autochtone bevolking laat zich niet verdrijven, de angstcomplexen en het gevoel van onveiligheid worden versterkt door grote concentraties en dat alles leidt tot vreemdelingenhaat. Bovendien ontstaat dan precies dat, waar wij als Nederlanders jegens Zuid-Afrika zo’n bezwaar tegen hebben: apartheid!" Ditmaal probeerde Rotterdam tot spreidingsbeleid te komen in de vorm van ‘gebundelde deconcentratie’. De commissie Spreiding kreeg tot taak om migranten zoveel mogelijk te huisvesten in wijken waar het aandeel migranten beneden de 16 procent lag. Allochtonen die in het kader van de stadvernieuwing moesten verhuizen hadden daarbij weinig keus: of naar de toegewezen wijk of langer wachten (Sloot 1986). Bij de woningtoewijzing werd er gestreefd naar een bundeling van nationaliteiten. Dat werd gedaan door wijken aan bepaalde bevolkingsgroepen te koppelen. In de nota Leegloop en toeloop (1979, p.31) wordt dit als volgt beargumenteerd: “De stedelijke dynamiek kenmerkt zich door open ontmoetingen, dat wil zeggen dat mensen elkaar vol vertrouwen tegemoet kunnen treden. Daarvoor is nodig een gevoel van zelfvertrouwen, in eigen cultuur en in de eigen identiteit. Als migranten die waarden in

2

eigen kring kunnen beleven, zullen zij zelfverzekerder, met meer bereidheid en met minder angst onze westerse samenleving betreden.” Hoewel er dit keer dus meer rekening werd gehouden met de wensen van de allochtonen stonden toch vooral de belangen van de autochtonen voorop. De nota stelde: “Is het verantwoord de bewoners van de oude wijken nog vrijwel alleen de last te laten dragen van een aantal minderheidsgroepen die bij voorkeur hun huisvesting zoeken in deze wijken.” Allochtonen werden dus vooral als veroorzakers van de wijkproblemen opgevoerd en autochtonen als slachtoffers. Ditmaal kwam het verzet uit de allochtone hoek en stapten minderhedenorganisaties naar de rechter. In eerste instantie verloren zij het kort geding, maar de protesten van maatschappelijke en wetenschappelijke zijde zwollen dermate aan, dat Rotterdam een punt zette achter het beleid nog voordat er een uitspraak in hoger beroep kwam. Overigens waren de resultaten van het spreidingsbeleid tot op dat moment zeer beperkt (Sloot 1986). De argumenten voor het spreidingsbeleid in de jaren zeventig komen voor een belangrijk deel terug in de huidige discussie. Voordat op deze discussie ingegaan wordt, zal in de volgende paragrafen aan de orde komen welke gevolgen het spreidingsbeleid, zoals dat in Nederland en de ons omringende landen is gevoerd, heeft gehad voor de kansen van allochtonen op de woningmarkt. Spreidingsbeleid in de rest van Nederland Een officieel gemeentelijke spreidingsbeleid zoals in Rotterdam is in Nederland nergens gevoerd. Wel heeft de gemeente Amsterdam zich in de jaren zeventig herhaalde malen uitgesproken voor een spreidingsbeleid, maar dat is nooit officieel van kracht geworden. Wel bestond er met medeweten van het gemeentebestuur een afspraak tussen het Gemeentelijk Woningbedrijf en enkele woningcorporaties dat gastarbeiders en Surinamers in enkele buurten van Amsterdam geen enkele leeg komende woning aangeboden zouden krijgen (Valkonet-Freeman, 1978). Dat beleid was vooral gebaseerd op het felle verzet van autochtone verhuurders. In de buurten die niet werden gesloten voor allochtonen gold de afspraak dat in een portiek van acht huishoudens niet meer dan één buitenlands gezin gehuisvest zou worden. Deze norm was gebaseerd op de allerminst bewezen ervaring van corporatiebestuurders dat bij meer dan één buitenlands gezin in een bepaald portiek, blanke buren naar elders verhuizen. Toen het beleid eenmaal op straat lag ontstond er grote commotie in de gemeenteraad. Niet lang daarna heeft de gemeente zich ook gekeerd tegen elke vorm van spreidingsbeleid De gemeente Utrecht heeft zich, net als de gemeente Den Haag overigens, nooit een voorstander van spreidingsbeleid getoond. Het recht van vrije vestiging staat voorop en het weren van etnische minderheden uit welke buurt wordt dan ook als discriminerend afgewezen (Van Hoorn, 1987). De opvattingen van de gemeente Utrecht kwamen geheel overeen met die van de rijksoverheid. Desondanks werkten niet alle woningbouwcorporaties mee met het openstellen van hun bezit voor allochtonen. Woningcorporaties in

3

Utrecht hielden volgens Bovenkerk, Bruin, Brunt en Wouters (1985) aanvankelijk bij voorkeur hun bezit ‘blank’ en verdedigden dit standpunt met een beroep op de wens van hun leden. Zo bleven delen van de woningvoorraad ontoegankelijk voor Turken en Marokkanen. Sommige woningcorporaties hielden een maximumnorm aan ten aanzien van het aantal buitenlandse huishoudens in een portiek (Van Hoorn, 1987). Het gevolg was dat Turken en Marokkanen voor vergelijkbare woningen veel langer moesten wachten dan Nederlanders. Sinds de tweede helft van de jaren tachtig speelde etniciteit geen rol meer bij de woningtoewijzing in Utrecht, maar in andere gemeenten was dat vaak nog wel het geval. Dat gebeurt dan onder het mom van een ‘evenwichtige bevolkingsopbouw’ en een ‘zorgvuldig inplaatsingsbeleid’ (Tazelaar, 1994). In 1993 waren de Unie van woningcorporaties in Tilburg en de gemeente Tilburg zo onverstandig om het inplaatsingsbeleid in een Nota op te schrijven, hetgeen tot een landelijke discussie heeft geleid (Bergers & Grünhagen, 1993). De rechtvaardiging voor het voorgestelde beleid was dezelfde als in Rotterdam. Bij een te hoge concentratie van allochtonen zou er een spanning met de zittende bewoners ontstaan. Bovendien zou het tegengaan van concentratie de integratie van allochtonen bevorderen. Nadat het college van B&W juridisch advies had ingewonnen, is de gewraakte Nota herschreven. Van Montfort (1992) heeft hetzelfde verkapte spreidingsbeleid begin jaren negentig nog aangetroffen in twee van de drie door hem onderzochte (geanonimiseerde) gemeenten. Verder kwam in een onderzoek van het Cebeon (1993) naar voren dat alle onderzoeksgemeenten met een regelgevend systeem van woningtoewijzing (dat wil zeggen dat woningcorporaties zelf hun woningtoewijzing mogen regelen) sprake was van een spreidingsbeleid. Ook Bolt stuitte in 1996 nog op een woningcorporatie in Den Bosch waar op het niveau van een flat de (ongeschreven) vuistregel werd gehanteerd dat het percentage allochtone huishoudens niet meer dan 15% mag zijn. Inmiddels zijn verreweg de meeste gemeenten overgegaan op het advertentiemodel bij de toewijzing van woningen. Hierdoor zijn de mogelijkheden om allochtonen uit bepaalde delen van de woningvoorraad te weren veel beperkter geworden (Van Kempen & Idamir, 2003). Spreidingsbeleid in het buitenland In de ons omringende landen is er alleen in sommige Duitse steden een spreidingsbeleid, terwijl Groot-Brittannië er in het verleden wel ervaring mee heeft opgedaan. In Frankrijk en België is er nooit een officieel spreidingsbeleid gevoerd. In Frankrijk bestaat er ook geen discussie over, want de assimilatie-ideologie is daar zo sterk dat het taboe is om onderscheid te maken naar etnische achtergrond (Veldboer, Kleinhans & Duyvendak, 2002). Zelfs Le Pen heeft nooit een spreidingsbeleid voorgesteld. Overigens trekken veel sociale verhuurders zich niet veel aan van de Franse wet en hanteren een, uiteraard ongeschreven, ‘één voor één’- regel. Zij wijzen een woning in bepaalde complexen alleen aan een allochtone woningzoekende toe op het moment dat een ander allochtoon huishouden vertrekt. Zij doen dat vooral om tegemoet te komen aan de klachten van de autochtone Fransen (Blanc, 1993). In Vlaanderen is er wel een veel openlijker discussie over spreidingsbeleid, vooral onder invloed van het succes van Vlaams Blok. Christendemocratische kopstukken heb-

4

ben meermalen gepleit voor maximum quota aan allochtonen in sociale huurcomplexen en de Beringse Kantonale Huisvestingsmaatschappij in Limburg voert een dergelijk (illegaal) beleid ook openlijk uit (De Decker & Pannecoucke, 2004). Overigens zal het effect van een (eventueel) spreidingsbeleid in België slechts beperkt kunnen zijn, omdat de sociale huurwoningen slecht een zeer beperkt deel uitmaken van de woningvoorraad. In Groot-Britannië waren er in de jaren zestig en zeventig in meerdere gemeenten wel informele vormen van spreidingsbeleid. In Birmingham was van 1969 tot 1975 echter sprake van een min of meer formeel spreidingsbeleid (Phillips & Karn, 1991). De gemeente was van mening dat de druk op de voorzieningen (onderwijs, huisvesting en sociale uitkeringen) verminderd diende te worden door de zwarte bevolking meer naar de suburbane gebieden te verspreiden. Het belangrijkste argument was echter dat het de integratie ten goede zou komen. Het beleid bestond eruit dat in elk blok, straat of buurt slechts één op de zes woningen aan een zwart huishouden toebedeeld zou mogen worden. In eerste instantie was er zelfs het idee dat zwarten ook niet naast elkaar mochten wonen. Het was de bedoeling dat een zwart huishouden zowel aan de ene kant als aan de andere kant werd geflankeerd door vijf blanke huishoudens. Dit lijkt sterk op de één-per-portiek regelingen in Amsterdam en Utrecht, zij het dat de motivatie in Birmingham veel meer lag in het ideaal van integratie. Dit beleid werd echter snel losgelaten en men hanteerde alleen nog maar het maximum van één op zes per complex of buurt. In een aantal buurten was dit quotum als snel bereikt en in 1974 stonden er dan ook vrijwel alleen nog maar zwarten boven aan de wachtlijsten. Zij dienden net zo lang te wachten tot er een zwart huishouden in een door hen gewenste buurt zou vertrekken. Net als in Rotterdam waren het in eerste instantie niet de minderheden zelf die te hoop liepen tegen de discriminatie, maar woningadviescommissies en de Race Relations Board, die in 1975 een eind maakten aan dit beleid. Duitsland is het enige land in de directe omgeving van Nederland waar er wel wettelijke mogelijkheden zijn voor een spreidingsbeleid. In 1975 werd landelijk een maatregel afgekondigd dat immigratie kon worden tegengehouden in gebieden waar reeds 12 procent van de bevolking buitenlands was. Een aantal steden kondigde daarna een immigratiestop af, maar de maatregel was dermate omstreden dat hij in 1977 werd afgeschaft. Frankfurt kent sinds 1994 echter weer een spreidingsbeleid, zij het dat het dit keer uitsluitend gericht is op de woonruimteverdeling in de sociale huursector (Breebaart, Musters & Ostendorf, 1996; Wiegner, 2000). Bij de verdeling van woonruimte gelden per wijk de volgende maximum quota: 30% buitenlanders, 10 % Aussiedler (buitenlanders die afstammen van autochtone Duitsers) en 15 % ontvangers van sociale steun. Omdat het aandeel buitenladers in Frankfurt bijna net zo hoog is als het vastgestelde quotum van 30 procent, zijn er veel wijken waar allochtone woningzoekenden niet voor in aanmerking komen. Buiten de concentratiewijken is het aandeel betaalbare woningen echter heel klein. Vooral de grotere buitenlandse families worden hierdoor gedupeerd. Het resultaat van de maatregel is dus dat de verhuismogelijkheden van buitenlanders veel beperkter zijn dan die van de Duitsers Als de verschillende vormen van spreidingsbeleid in binnen- en buitenland naast elkaar worden gezet valt op dat de doelstellingen hoogdravender zijn, naarmate het beleid officiëler is. In Amsterdam, Utrecht en vele andere Nederlandse steden zijn sociale verhuurders er, net als in Frankrijk, op uit geweest om tegemoet te komen aan de wensen van de autochtone bewoners. Daar waar het beleid veel openlijker is (Rotterdam, Tilburg,

5

Birmingham en Frankfurt) speelt dat ook wel een rol, maar daarnaast zijn andere motivaties ook belangrijk. Zo zou spreidingsbeleid gettovorming en de overbelasting van de sociale infrastructuur tegengaan, de interetnische verhoudingen verbeteren en de integratie van allochtonen bevorderen. In Frankfurt wijst men er bovendien op dat zowel de buitenlanders als de autochtone Duitsers voorstander zijn van een grotere spreiding. Al deze argumenten zullen degenen die de recente Rotterdamse discussie hebben gevolgd bekend voorkomen. Rotterdam zet door Het kernprobleem van Rotterdam wordt in de nota Rotterdam zet door (2003, p.7) als volgt geformuleerd: “Het absorptievermogen van bepaalde wijken wordt overschreden door een blijvende instroom van kansarmen en het vertrek van kansrijken die het zich kunnen veroorloven elders te gaan wonen. Samen met de overlast, illegaliteit en criminaliteit is dat voor ons de kern van het probleem.” Het kernprobleem is dus de concentratie van kansarmen en niet de concentratie van allochtonen. De angel is hiermee wel enigszins uit de politieke discussie gehaald, maar deze herdefiniëring van het probleem is weinig geloofwaardig. Het rapport wordt namelijk niet gelardeerd door cijfers over kansarmen, maar door gegevens over de ' aandachtsgroep' , namelijk Surinamers, Antillianen, Kaapverdianen, Turken, Marokkanen en ‘overige arme landen’. Bij deze cijfers wordt de kanttekening geplaatst dat “…etniciteit of komaf niet de centrale kwestie is. Het gaat om de relatieve welvaart en de sociaal-economische positie van nieuwkomers en de mogelijkheden om in de stad een zelfstandig bestaan op te bouwen. Kortom de kleur is niet het probleem, maar het probleem heeft wel een kleur” (p.12). Als kansarmoede het probleem is, waarom wordt dan niet vermeld welk deel van de aandachtsgroep kansarm is. En als de kleur niet het probleem is, waar blijven dan de autochtone kansarmen? Nergens in het rapport wordt een serieuze omschrijving van het begrip kansarmoede gegeven. Het kan wellicht wel worden afgeleid uit het meest besproken voorstel, namelijk om mensen met een inkomen beneden de 120 procent van het minimumloon niet meer toe te laten tot de Rotterdamse woningmarkt. Afgezien van het feit dat dit voorstel al snel weer is afgeschoten, betreft het wel een zeer belabberde operationalisering van kansarmoede. In de nota wordt een breed scala aan voorstellen gedaan, waarvan een aantal op terreinen waarover alleen de landelijke overheid kan beslissen, zoals (nog) striktere immigratieregels en het strafbaar stellen van illegaal verblijf. Voor wat betreft de spreidingsdoelstelling is vooral relevant dat Rotterdam niet, zoals in de jaren zeventig, pleit voor maximum quota per wijk. In plaats daarvan wordt gekozen om bepaalde groepen uit de stad als geheel te weren. Naast de mensen met een inkomen beneden de 120 procent van het minimumloon betreft dat de nieuwe statushouders. Dat is opvallend, want volgens de landelijke verdeelsleutel neemt Rotterdam per jaar slechts een paar honderd sta-

6

tushouders op. Dat is bovendien niet de groep waarover veel problemen worden gerapporteerd. Voor een betere spreiding over de stad en de regio vertrouwt Rotterdam op het instrument van de woningtoewijzing. Het voornemen is om via positieve ballotage en het invoeren van specifieke toelatingseisen ' probleemgroepen'uit de meest kwetsbare wijken te weren. Daartegenover staat dat (deel)gemeenten waar relatief weinig mensen met een laag inkomen wonen (tijdelijk) een aantal vrijkomende woningen specifiek beschikbaar zouden moeten stellen voor deze doelgroep. Verder kijkt het collegebestuur met belangstelling naar het raadselachtige proefballonnetje van de ministers Kamp en Nawijn uit het Kabinet Balkenende-I. In hun gezamenlijke brief van 23 december 2002 aan de Tweede Kamer stellen zij: "Bovendien zullen de mogelijkheden worden verkend om als woonruimteverdelingscriterium de bevordering van de integratie te hanteren voor nieuwkomers in de Nederlandse samenleving."(p.8). De ministers beogen hiermee te voorkomen dat allochtone woningzoekenden automatisch in concentratiewijken terechtkomen. Tot nu toe zijn alle initiatieven om in Nederland tot een spreidingsbeleid te komen op juridische bezwaren gestuit. Spreiding van allochtonen is discriminatoir en tast de vrijheid van vestiging aan. In de volgende paragraaf zal dit tegenargument verder onderbouwd worden. Daarna zullen de argumenten voor spreiding aan bod komen. Discriminatie en vrijheid van vestiging Alle vormen van spreidingsbeleid in zowel binnen- als buitenland die in dit artikel aan de orde zijn gekomen hebben de mogelijkheden van allochtonen op de woningmarkt ingeperkt. Soms zijn hele buurten voor hen gesloten. In andere gevallen hebben zij veel langer moeten wachten op een woning dan een vergelijkbaar autochtoon huishouden. Als de Rotterdamse plannen worden ingevoerd zullen vergelijkbare effecten optreden. In de bestaande concentratiebuurten worden de woningen via positieve ballotage aan ‘kansrijken’ toegewezen. Daartegenover moet dan staan dat allochtonen eerder voor een woning in een ‘wittere’ wijk in aanmerking komen, omdat het voornemen is dat de ‘mate van integratie’ een rol gaat spelen in de woonruimteverdeling. Dat betekent dus slecht geïntegreerde allochtonen bij voorrang een woning in een ‘wittere’ wijk toegewezen zullen krijgen. Het is zeer onwaarschijnlijk dat dit idee ook werkelijk uitgevoerd zal worden, maar afgezien daarvan is het aantal betaalbare woningen in de betere buurten beperkt. Bovendien is de doorstroming in deze buurten zeer gering. De vrijkomende woningen buiten de concentratiebuurten kunnen dus bij lange na niet de verminderde toegang tot de concentratiebuurten compenseren. Daarbovenop komt ook nog het voornemen in de Woonvisie (Gemeente Rotterdam, 2003) om de komende jaren geen enkele huurwoning in Rotterdam meer te bouwen (met uitzondering van woningen voor senioren en gehandicapten). Het resultaat zal zijn dat allochtonen in Rotterdam, net als in Frankfurt, aan hun bestaande woning gekluisterd blijven en dus niet de mogelijkheid hebben om hun woonsituatie aan hun wensen aan te passen. Als slecht geïntegreerde allochtonen inderdaad met voorrang in de betere wijken van Rotterdam gehuisvest zullen worden, betekent dat overigens ook een discriminatie van autochtonen. Of zij genoegen zullen nemen met de alternatieven in de concentratiebuurten is maar zeer de vraag. In Frankfurt blijkt het immers ook een probleem om autochto-

7

nen te interesseren voor buurten waar het quotum aan buitenlanders al volgelopen is (Breebaart e.a. 1996). Dat de Leefbaren in Rotterdam dit probleem nog niet hadden voorzien blijkt uit het volgende citaat van gemeenteraadslid Reikersz in de Groene Amsterdammer van 13 september 2003: “Tja, zo had ik het nog niet bekeken. Maar je kunt een woning toch net zo goed leeg laten staan? Voor mij hoeven er heus niet zo veel mensen in Rotterdam te wonen”. Een tweede bezwaar tegen het spreidingsbeleid is dat het volledig voorbijgaat aan de wensen van allochtonen die bij elkaar willen wonen (Entzinger, 1991). Vooral in de Britse literatuur wordt gewezen op de voordelen die het wonen in een etnische enclave met zich mee kan brengen. Concentratiebuurten kunnen dienen als opvangplekken voor nieuwkomers. De sociale netwerken binnen deze buurten functioneren als vangnet voor materiële en emotionele hulp. Enclaves kunnen verder dienen als safe haven temidden van een vijandige maatschappij. Als het aantal mensen in een etnische groep een bepaalde kritische massa bereikt, ontstaat er bovendien draagvlak voor eigen organisaties of etnische ondernemingen die ook weer werkgelegenheid opleveren (Robinson e.a., 2003). Sommige leden van minderheidsgroepen vinden het idee dat ze ‘voor hun eigen bestwil’ meer verspreid zouden moeten wonen dan ook nogal beledigend. Dat wordt treffend geïllustreerd in het commentaar van James (1993, p. 226) op het Britse debat over de relatie tussen assimilatie en de volkshuisvesting: "Our white liberal ‘friends’ of the time knew of course what was best for us; they knew that is was in our best interest to be dispersed; that our aggregation was synonymous with ghettoization; that as black people we will obviously be flattered to be placed among white people rather than having to live in communities in which the majority of people are black.” Agnes Kant (Algemeen Dagblad van 10 september 2003) van de Socialistische Partij is overigens weinig onder de indruk van het argument van het recht van vrije vestiging. Volgens haar gaat het om een schijnvrijheid, omdat veel allochtonen helemaal niet voor het wonen in een concentratiebuurt hebben gekozen. Sterker nog, ook uit de hoek van allochtonen komen regelmatig pleidooien voor een betere spreiding. Inderdaad komt uit onderzoek (b.v. Bolt, 2001; Uunk, 2002) regelmatig naar voren dat allochtonen vinden dat er te veel buitenlanders in hun buurt wonen. Blijkbaar associëren zij, net als autochtonen, de instroom van allochtonen met de verloedering van de buurt. Op zich is dat niet verwonderlijk omdat concentratiewijken in de steden niet toevalligerwijs de wijken met de laagste kwaliteit zijn (SCP, 1995). Het zou dan ook, naast het doen van investeringen in de concentratiebuurten, een goed idee zijn om de keuzeruimte van allochtonen te vergroten, bijvoorbeeld via het verruimen van het aanbod in randgemeenten. Spreidingsbeleid komt echter neer op het verder inperken van de keuzeruimte van allochtonen, zoals de ervaringen in zowel binnen- als buitenland hebben laten zien. Bovendien blijft de principiële vraag waarom de overheid allochtonen die wel graag bij elkaar in etnische enclaves willen wonen tegen zou moeten werken. De vorming van autochtone enclaves wordt toch ook niet tegengegaan? Als je daadwerkelijk tot een effectieve menging van allochtoon en autochtoon wil komen moet je de keuzevrijheid van autochtonen aanpakken, bijvoorbeeld via het hanteren van maximum quota van blanken per buurt. Van alle groepen in Nederland zijn zij namelijk het meest etnocentristisch in hun woonvoorkeuren. Kullberg (2002)

8

omschrijft het treffend als zij constateert dat de grote meerderheid van de Nederlanders weliswaar van mening is dat allochtonen zich moeten verspreiden en mengen onder de autochtone bevolking, maar dat tegelijkertijd liever op ‘gepaste afstand’ ziet gebeuren. Spreiding als middel om sociale problemen op te lossen Hoewel de segregatie van allochtonen en autochtonen twee kanten van dezelfde medaille zijn, gaat alle aandacht uit naar de allochtone zijde. Dat komt omdat de concentratie van allochtonen wordt gezien als bron van maatschappelijke problemen. Zo zou segregatie de maatschappelijke integratie van allochtonen in de weg staan en de oorzaak zijn van spanningen tussen bevolkingsgroepen. Dat laatste argument was een belangrijke motivatie voor het spreidingsbeleid in de jaren zeventig en speelt ook nu een belangrijke rol in de discussie. Het idee is dat de tolerantiegrens van autochtone bewoners wordt overschreden als het aandeel allochtonen in de buurt een bepaald niveau overschrijdt. Uit onderzoek komt echter naar voren dat niet zozeer het aandeel allochtonen in de buurt verantwoordelijk is voor de ressentimenten bij de autochtonen als wel de toename van het aantal allochtonen. In buurten die in relatief korte tijd van kleur verschieten, zijn de irritaties het grootst (Van Kempen, 1985; Bolt, 2000). Hoe effectiever het spreidingsbeleid, hoe meer de onvrede dus door de stad zal worden geëxporteerd. Als het spreidingsbeleid immers slaagt zullen namelijk veel meer wijken met een substantiële instroom van allochtonen worden geconfronteerd. De autochtone Nederlanders die nu nog in grote meerderheid voorstander zijn van een betere spreiding van allochtonen zullen tegen die tijd dan ook wel anders piepen. Op nationale schaal neemt Wren (2003) feitelijk hetzelfde mechanisme waar bij de spreiding van vluchtelingen in Denemarken, Zweden en Duitsland. Door het spreidingsbeleid worden ook veel kleinere steden en dorpen met het fenomeen van vluchtelingen geconfronteerd. Hoewel het meestal om kleine concentraties gaat, doen de meeste racistische incidenten zich in dit soort plaatsen voor. Ook in Groot-Brittannië doen de meeste problemen zich op het platteland voor (Robinson, Andersson & Musterd, 2003). Het belangrijkste argument voor de spreiding van allochtonen in de huidige discussie is dat het wonen in concentraties de maatschappelijke integratie tegengaat. Volgens Rotterdam zet door sluit de veilige beschutting van de eigen groep de: "...weg naar een zelfstandige plek in de complexe Nederlandse samenleving vrijwel af." Dit is bij veel politici en beleidsmakers zo’n vastgeroest idee, dat er geen enkele moeite wordt gedaan om de relatie tussen concentratie en integratie ook te onderbouwen. Soms wordt verwezen naar de studies van het SCP (1995) en Uunk (2002) die een relatie leggen tussen het wonen in concentratiebuurten en maatschappelijke participatie. Uit deze studies komt naar voren dat bewoners van concentratiewijken een lager opleidingsniveau hebben en een grotere kans op werkloosheid of een laag inkomen dan bewoners van andere wijken. Zoals de auteurs zelf ook aangeven, zegt de relatie tussen concentratie en achterstand overigens niets over causaliteit. Empirische steun voor het spreidingsbeleid lijkt op het eerste gezicht wel gevonden te kunnen worden in de relatie tussen concentratie en interetnische contacten. Uit de studies van Bolt (2001) en Dagevos (2001) komt naar voren dat allochtonen in concentratiebuurten minder relaties hebben met autochtone Nederlanders dan allochtonen in ‘wittere’

9

buurten. Afgezien van de mogelijkheid dat dit patroon mogelijk eerder verklaard kan worden vanuit de selectieve migratie naar ‘witte buurten, is het vooral belangrijk om te kijken naar de aard van de relaties. In hoeverre leidt het hebben van autochtonen in het vriendennetwerk tot een vergroting van de maatschappelijke kansen? Daar geven de betreffende studies geen antwoord op. De Amsterdamse geografen Musterd, Ostendorf & De Vos (2001) behoren tot een selecte categorie van wetenschappers die wel onderzoek hebben uitgevoerd naar de invloed van de woonomgeving op de sociale mobiliteitskansen. Zij maakten daarbij gebruik van de Regionale Inkomens Onderzoeken (RIO) van 1989 en 1994. Enigszins verrassend vinden zij vooral een aanwijzing voor het bestaan van een (beperkt) concentratie-effect voor de mensen die in 1989 een betaalde baan hadden. Bij deze huishoudens is de kans groter om afhankelijk te raken van een uitkering naarmate de sociaal-economische positie van de omgeving zwakker is. Voor huishoudens die in 1989 volledig afhankelijk waren van een uitkering is het omgevingseffect juist zwakker of zelfs afwezig. Al met al doet de invloed van de omgeving er niet of hooguit heel weinig toe. Musterd e.a. (2001) verklaren het uitblijven van concentratie-effecten in Nederland vanuit de relatief geringe sociaalruimtelijke segregatie en de nog steeds vrij ruim opgetuigde verzorgingsstaat in vergelijking tot landen waar omgevingseffecten wel zijn aangetoond, zoals de Verenigde Staten en (in mindere mate) Groot-Brittannië. Ook als het gaat om de kans om in crimineel gedrag te vervallen speelt de geografische omgeving in Nederland geen rol. Rovers (1997) heeft namelijk in een onderzoek in Rotterdam gevonden dat jongeren die in een ‘slechte’ buurt opgroeien geen grotere kans hebben om crimineel gedrag te vertonen dan gelijksoortige jongeren in betere buurten. De verklaring voor deze, wellicht verrassende, uitkomst moet gezocht worden in de sociale netwerken van jongeren. Deze zijn, zeker bij jongeren ouder dan 12 jaar, nauwelijks aan de buurt gerelateerd. De school en de vrijetijdsbesteding spelen een veel belangrijker rol bij het tot stand komen van sociale netwerken. Als het wonen in een concentratiebuurt geen negatieve invloed heeft op de maatschappelijke kansen van bewoners, dan is er van een spreidingsbeleid ook geen maatschappelijke winst te verwachten. Hoe aantrekkelijk en logisch het spreidingsbeleid ook klinkt, het komt in feite neer op niets meer dan ‘homeopathie voor allochtonen’, zoals Sjoerd de Jong zo snedig formuleerde in NRC Handelsblad van 9 september 2003: de verdunning geldt als het medicijn zelf. Verdelen van de ‘lasten’ Een minder vergaande motivatie voor het spreidingsbeleid is het argument van ‘eerlijk delen’. Het idee is dan minder dat spreiding leidt tot het oplossen van problemen, maar wel tot een meer rechtvaardige verdeling van de ‘lasten’. Dat argument speelt ook een belangrijke rol in Rotterdam zet door. De voorstelling van zaken is namelijk dat Rotterdam kampt met buitenmaatse problemen en dat het tijd wordt dat andere partijen Rotterdam hierin gaan ontlasten. Dit argument is van alle argumenten voor spreidingsbeleid het sterkst onderbouwd. Rotterdam heeft inderdaad verhoudingsgewijs veel te maken met de instroom van laagopgeleide Antillianen, de aanwezigheid van veel illegalen en een kwakkelende economie in de stadsregio. Het paradoxale is dat de relatief slechte economische situatie in Rotterdam er juist mede verantwoordelijk voor is dat ‘kansarmen’ in relatief grote getale

10

toestromen. Naast het grote aandeel goedkope huurwoningen in Rotterdam leidt de achterblijvende economische ontwikkeling namelijk tot relatief veel ruimte op de woningmarkt. Laagopgeleide Antillianen komen daarom ook eerder terecht in Rotterdam dan in bijvoorbeeld Amsterdam. Het gevolg van de instroom van ‘kansarmen’ in Rotterdam is dat instellingen, zoals het Welzijnswerk of de Sociale Dienst, in bepaalde wijken zwaar onder druk komen te staan. Het is dan ook niet meer dan redelijk dat Rotterdam om meer ondersteuning vraagt. Deze ondersteuning hoeft echter niet de vorm te hebben van de spreiding van ‘kansarmen’ of allochtonen. Rotterdam kan immers ook uit de brand geholpen worden via het verstrekken van extra middelen en mankrachten. Deze laatste optie is volgens Robinson e.a. (2003) zelfs efficiënter, omdat schaalvoordelen wegvallen bij een grotere spreiding van allochtonen. Tot besluit Tegenstanders van spreidingsbeleid krijgen vaak het verwijt dat ze voorbijgaan aan de problemen in de achterstandswijken. Dit artikel heeft echter zeker niet tot doel gehad om de Rotterdamse problematiek te relativeren. Rotterdam heeft, zeker op Nederlandse schaal bekeken, te maken met een grote concentratie van illegalen en andere sociaaleconomisch zwakke groepen. Verder voert een aantal Rotterdamse buurten landelijk de verkeerde lijstjes aan als het gaat om armoede, overlast en verloedering. Rotterdam verdient daarom ook extra ondersteuning bij de aanpak van werkloosheid, criminaliteit en drugsoverlast. Het spreidingsbeleid vormt echter geen enkele oplossing van het probleem. Problemen moeten bij de wortel worden aangepakt. Kansarmen moeten meer zicht krijgen op inkomen of opleiding. Criminaliteit en illegale onderhuur dienen te worden aangepakt. Het heeft echter geen enkele zin om (etnische) categorieën anders over te stad te verspreiden, enkel omdat zij oververtegenwoordigd zijn als het gaat om ' kansarmoede'of crimineel gedrag. Welke grond is ervoor om een brave Marokkaanse huisvader de toegang te ontzeggen tot bepaalde buurten, alleen omdat jongens van Marokkaanse afkomst een onevenredig groot aandeel uitmaken van de (jeugd)criminelen in de stad? Helaas zal de spreidingsdiscussie de komende jaren steeds weer op blijven spelen en niet alleen omdat politici hiermee electoraal gewin denken te kunnen halen. Het geloof in de rol van spreiding bij de integratie van allochtonen heeft de vorm aangenomen van een dogma, waartegen geen kruid is opgewassen. * Dr. Gideon Bolt is als docent-onderzoeker stadsgeografie werkzaam bij het Urban and Regional research centre Utrecht, Faculteit Geowetenschappen, Universiteit Utrecht, e-mail: [email protected]

11

Literatuur Bergers, G. en H. Grünhagen (1993) Grenzen Aan Sturing, Woningraad-Magazine 16, (4), 6-10. Blanc, M. 1993) Housing Segregation and the Poor: New Trends in French Social Housing, Housing Studies 8 (3), 207-14. Bolt (1996) De woonsituatie en de segregatie van Turken in Amersfoort, Delft en Den Bosch. Utrecht: Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen (doctoraal scriptie) Bolt, G. (2000) De buurt als multiculturele samenleving, Rooilijn 13, 242-49. Bolt, G. (2001) Wooncarrières van Turken en Marokkanen in ruimtelijk perspectief. Utrecht: Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen. Bovenkerk, F., K. Bruin, L, Brunt & H. Wouters (1985) Vreemd volk, gemengde gevoelens - Etnische verhoudingen in de grote stad. Meppel: Boom. Breebaart, M., S. Musterd & W. Ostendorf (1996) Etnische segregatie en beleid: een internationaal vergelijkend onderzoek. Amsterdam: AME. Cebeon (1993) De plaats door verdeling - Woonruimteverdelingsbeleid en etnische minderheden. Den Haag: Ministerie van VROM. College van B&W Rotterdam (1979) Leegloop en toeloop. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. College van B&W Rotterdam (2003) Rotterdam zet door. Op weg naar een stad in balans. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. College van B&W Rotterdam (2003) Woonvisie: wonen in een aantrekkelijke stad. Rotterdam: Gemeente Rotterdam Dagevos, J. (2001) Perspectief op integratie. Den Haag: WRR Decker, P. de & I. Pannecoucke (2004) The creation of the incapable social tenant in Flanders, Belgium, Journal of Housing and the Built Environment 19 (te verschijnen) Entzinger, H.B (1991) Etnische minderheden, stedelijke armoede, gettovorming, Sociologische Gids 38 (1), 37-47. Hoorn, F.J.J.H.van (1987) Onder anderen - Effecten van vestiging van Mediterranen in naoorlogse wijken. Amsterdam: KNAG. James, W. (1993) Migration, racism and identity formation: the Caribbean experience in Britain. In: W. James & C. Harris (eds.) Inside Babylon: the Caribbean diaspora in Britain, (pp. 187-231). London/New York: Verso. Jong, S. de (2003) Homeopathie voor allochtonen, NRC Handelsblad, 9-9-2003 Kant, A. (2003) Spreiding voorkomt apartheid, Algemeen Dagblad, 10-9-2003 Kempen, R. van (1985) Discriminatiegeneigdheid in de grote stad - een sociaalecologische analyse. ' s-Gravenhage: Ministerie van Justitie (WODC). Kempen, R.van & M. Idamir (2003) Housing allocation and ethnic minority groups: The effects of different housing allocation models on Moroccan households in two Dutch cities, Journal of Housing and the Built Environment 18 (2), 257-68. Kullberg, J. (2002) Beren op de integratieweg, Rooilijn 35, 138-145. Montfort, A.J.G.M.van (1992) Gemeentelijke woonruimteverdeling in de praktijk, Stedebouw en Volkshuisvesting 73 (4), 16-21. Musterd, S., Ostendorf W., & Vos S. de (2001) Armoedeconcentraties en sociale effecten in dynamisch perspectief. Amsterdam: AME/UvA.

12

Phillips, D. & V. Karn (1991) Racial segregation in Britain: Patterns, processes and policy approaches. In: E.D. Huttman, W. Blauw & J. Saltman (eds.) Urban Housing Segregation of Minorities in Western Europe and the United States (pp. 63-91). Durham, North Carolina: Duke University. Robinson, V, R. Andersson & S. Musterd (2003) Spreading the ‘burden’? A review of policies to disperse asylum seekers and refugees. Bristol: Policy Press. Rovers, G.B. (1997) De buurt een broeinest? een onderzoek naar de invloed van woonomgeving op jeugdcriminaliteit. Nijmegen: Ars Aequi Libri. Sloot, B.P. (1986) Positieve discriminatie, maatschappelijke ongelijkheid en rechtsontwikkeling in de Verenigde Staten en in Nederland. Zwolle: Tjeenk Willink. Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1995) Rapportage minderheden 1995: Concentratie en segregatie. Rijswijk/Den Haag: SCP/VUGA. Tazelaar, C.A. (1994) Huisvesting. In: C.E. Overdijk, e.a. (red.) Handboek minderheden, (pp 1-14). Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. Uunk, W. (2002) Concentratie en achterstand - over de samenhang tussen etnische concentratie en de sociaal-economische positie onder allochtonen en autochtonen. Assen: Van Gorcum. Valkonet-Freeman, M. (1978) De ' gesloten buurten'van Amsterdam. In: F. Bovenkerk (red.) Omdat zij anders zijn - patronen van rasdiscriminatie in Nederland, (pp. 58-77). Meppel: Boom. Veldboer, L., R. Kleinhans, & J.W. Duyvendak (2002) The diversified neighbourhood in Western Europe and the United States: How do countries deal with the spatial distribution of economic and cultural differences?, Journal of International Migration and Integration 3 (1), 41-64. Wiegner (2000) Die wohnsituation von MigrantInnen in Frankfurt. In MigrantInnen in Wien (pp. 59-63). Wien: Wiener Integrationsfonds Wren, K. (2003) Refugee dispersal in Denmark: From macro- to micro-scale analysis, International Journal of Population Geography 9 (1), 57-75.

13