Impactanalyse Binnen Gemeentelijk Gebruik domein Jeugdzorg Juni 2013
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ....................................................................................... 2 1.
2.
3.
Inleiding .......................................................................................... 3 1.1.
Aanleiding en doelstelling ............................................................................ 3
1.2.
Doel en kaders impactanalyse ...................................................................... 4
1.3.
Aanpak impactanalyse ................................................................................. 4
Domein Jeugdzorg ........................................................................... 6 2.1.
Inleiding ...................................................................................................... 6
2.2.
Procesketen Jeugdzorg i.r.t. basisregistraties in beeld .............................. 11
Bevindingen Procesketen .............................................................. 12 3.1.
Algemeen ................................................................................................... 12
3.2.
Organisatie en samenwerkingsstructuren .................................................. 13
3.3.
Processen .................................................................................................. 14
3.4.
Gegevensmanagement ............................................................................... 15
4. Indicatie implementeerbaarheid en haalbaarheid Resultaatverplichting ............................................................................ 17 4.1.
Indicatie (grootschalige) implementeerbaarheid ....................................... 17
4.2.
Indicatie haalbaarheid Resultaatverplichting ............................................. 17
Bijlage 1 Betrokken partijen ................................................................. 18
1. Inleiding Binnen de overheid wordt gewerkt aan het eenduidig vastleggen van informatie middels basisregistraties. Het stelsel van Basisregistraties krijgt steeds verder vorm. Onderdelen van het stelsel zijn onder andere de basisregistraties GBA (persoonsinformatie), BAG (adressen en gebouwen), NHR (bedrijven), BRI (inkomensgegevens), BRV (voertuiggegevens), BGT (topografische gegevens), RNI (niet-ingezetenen), BRK (kadastrale gegevens), WOZ (waarde onroerende zaken) en de BRO (ondergrondgegevens). Elk van deze basisregistraties kent een verantwoordelijke – de bronhouder – die zorgt voor een goede vastlegging van de gegevens. Deze vastgelegde gegevens krijgen pas waarde wanneer ze gebruikt worden. Eenmalig vastleggen, meervoudig gebruik, waarbij aan burgers en bedrijven geen informatie meer uitgevraagd hoeft te worden die al bekend is bij de overheid, omdat de informatie in basisregistraties eenduidig is vastgelegd. De impactanalyse binnengemeentelijk gebruik (BGG) richt zich op het gebruik van gegevens uit de basisregistraties in gemeentelijke processen. Door de complexiteit en breedte van de dienstverlening van gemeenten is de impactanalyse binnengemeentelijk gebruik te veel om in een keer uit te voeren. Daarom is de impactanalyse opgeknipt in verschillende domeinen en processen. Als eerste is de procesketen rondom de BAG-GBA-WOZ-WABO onderzocht. Hierbij geldt de WABO als voorbeeldproces voor vergunningverlening en is gekeken op welke wijze bij deze vergunningverlening de gegevens uit de basisregistraties gebruikt worden. Daarnaast is gekeken of bij een verleende vergunning de juiste vertaalslag naar de betreffende basisregistraties wordt gemaakt. Immers, het verlenen van bouwvergunning kan effect hebben op zowel de BAG, de GBA als de WOZ. Deze impactanalyse is op 10 december 2012 opgeleverd. Als tweede is nu de procesketen Jeugdzorg onderzocht. Hierbij is gekeken naar het gebruik van basisregistraties binnen de huidige ketenpartners binnen Jeugdzorg met een doorkijk naar de komende decentralisatie Jeugdzorg gepland op 1 januari 2015.
1.1. Aanleiding en doelstelling Om invulling te kunnen geven aan de overheidsbrede visie op dienstverlening is implementatie van de NUP-bouwstenen noodzakelijk. In de overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en eoverheid (i-NUP) is een aantal Resultaatverplichtingen uitgewerkt. Met de vaststelling van het i-NUP hebben gemeenten afgesproken om aan de Resultaatsverplichtingen te voldoen. Resultaatverplichting Binnen Gemeentelijk Gebruik RV 14: Alle gemeenten voldoen aan de wettelijke plicht om de basisregistraties te gebruiken als enige bron van de hierin opgenomen authentieke gegevens en vragen deze niet opnieuw uit. In het kader van de generieke ondersteuning bij de implementatie van het i-NUP is voor gemeenten Operatie NUP ingericht. Operatie NUP helpt gemeenten op het gebied van digitale dienstverlening een stap verder. Meer informatie over Operatie NUP is te vinden op de website van Operatie NUP1. Operatie NUP in context Binnen Operatie NUP worden impactanalyses van de i-NUP-bouwstenen uitgevoerd. Een analyse van de bouwsteen leidt tot conclusies over de implementeerbaarheid van de bouwsteen en de haalbaarheid van de resultaatverplichting. Door een overzicht van de conclusies en bijbehorende 1
http://new.kinggemeenten.nl/over-operatie-nup
3
acties te geven, biedt een impactanalyse een overzicht van wat nodig is om een succesvolle implementatie in het gemeentelijk domein te bewerkstelligen. Daarbij wordt niet alleen aangegeven wat de impact op de gemeente is, maar in het bijzonder ook wat er generiek nog ingeregeld moet worden, welke acties Operatie NUP, KING, VNG, het bouwsteenprogramma of andere stakeholders op zouden moeten pakken. Het is belangrijk vast te stellen dat een impactanalyse geen handreiking voor gemeenten is. Het document impactanalyse biedt de start voor de ontwikkeling van wat nog nodig is om een succesvolle implementatie te bewerkstelligen.
1.2. Doel en kaders impactanalyse Impactanalyses worden binnen Operatie NUP uitgevoerd voor de verschillende bouwstenen uit i-NUP. De centrale vraag voor de impactanalyses is: Welke bestuurlijke, organisatorische of infrastructurele maatregelen zijn vanuit gemeenteperspectief wenselijk of noodzakelijk om aan de Resultaatverplichtingen uit i-NUP te kunnen voldoen? Onderliggend document is de onderbouwing van de impactanalyse. De gehanteerde vraagstelling is als volgt: •
Geef een indicatie van de procesketen Jeugdzorg in het gemeentelijk domein;
•
Geef aan onder welke randvoorwaarden het mogelijk is de resultaatverplichtingen voor Binnen Gemeentelijk Gebruik uit het i-NUP per 1-1-2015 te realiseren voor dit domein;
•
Geef daarbij aanbevelingen over de wijze waarop de randvoorwaarden ingevuld kunnen worden.
1.3. Aanpak impactanalyse In deze impactanalyse wordt aangegeven hoe gemeenten de processen en basisregistraties rondom de Jeugdzorg hebben ingericht en gaan inrichten met de komende decentralisatie en welke aandachtspunten voor gemeenten hieruit naar voren komen. Voor de uitvoering van de impactanalyse is het onderstaande proces doorlopen. Hierbij geldt dat geen overkoepelende begeleidingscommissie is vormgegeven, per participerende gemeente heeft individuele terugkoppeling plaatsgevonden over het bij hen naar voren gekomen beeld. Voor de gedefinieerde thema’s was geen behoefte aan een brede uitvraag middels een co-creatie. Wel hebben verdiepende interviews met gemeenten en ketenpartners binnen de jeugdzorg plaatsgevonden.
4
Begin december 2012 is gestart met de impactanalyse van deze procesketen. Om te komen tot deze rapportage hebben wij de volgende stappen gezet: •
Verzamelen beschikbare relevante documentatie;
•
Interviews met gemeenten, ministeries, instellingen en andere partijen;
•
Uitwerken feitelijke bevindingen en conclusies.
Verdieping, draagvlak en representativiteit zijn hierbij belangrijke aandachtspunten. Dit is gerealiseerd door het voeren van een aantal verdiepingsinterviews met vertegenwoordigers van gemeenten en andere betrokken partijen.
5
2. Domein Jeugdzorg 2.1. Inleiding Decentralisatie – transformatie Het kabinet heeft besloten om alle jeugdzorgtaken te decentraliseren naar gemeenten waarschijnlijk per 1-1-2015. Dit is een majeure operatie, onder meer vanwege de complexiteit van de huidige jeugdzorg, de onbekendheid bij gemeenten met deze nieuwe verantwoordelijkheden en de vele betrokkenen. Het gaat niet alleen om het overhevelen van taken en verantwoordelijkheden, het gaat om het vernieuwen van het huidige stelsel. Beter gezegd: het gaat om een transformatie van de jeugdzorg. Het betreft een -
-
veelomvattende operatie voor gemeenten omdat: het om nieuwe verantwoordelijkheden gaat op een relatief onbekend terrein; er veel partners en grote sommen geld mee gemoeid zijn; er tegelijkertijd drie andere decentralisaties / beleidsveranderingen plaatsvinden die een directe relatie hebben met de jeugdzorg (awbz-begeleiding, wet werken naar vermogen en passend onderwijs); het kansen biedt om het echt anders te gaan doen, de integraliteit op te zoeken en de versnippering en bureaucratie te minimaliseren; het de meest kwetsbare jeugdigen zijn die gebruik maken van de gespecialiseerde jeugdzorg.
De kaders Naast de decentralisatie van de jeugdzorg heeft het rijk besloten ook de awbz-begeleiding gefaseerd, in 2013 en 2014, naar gemeenten te decentraliseren. De wet werken naar vermogen wordt per 2013 ingevoerd. Het onderwijs krijgt te maken met nieuwe wetgeving passend onderwijs. Al deze ontwikkelingen grijpen erg op elkaar in, de gevolgen van passend onderwijs voor de zorgleerlingen zullen deels dezelfde kinderen treffen die ook jeugdzorg krijgen. Onderdelen van de awbz-begeleiding betreffen ook begeleiding voor jeugd. Het rijk heeft bestuursafspraken met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de gemeenten over deze transities. Het is van belang een integrale aanpak te kiezen.
De huidige jeugdzorg De nieuwe verantwoordelijkheden voor gemeenten zijn: de gespecialiseerde (provinciale) jeugdhulp, de jeugd-GGZ, de jeugd met een licht verstandelijke beperking gecombineerd met problemen (LVB), de jeugdbescherming en de jeugdreclassering en de gesloten jeugdzorg. Elk domein heeft zijn eigen financier. Zoals eerder vermeld worden gemeenten vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor alle ondersteuning, hulp en zorg voor jeugd en ouders, zowel bestuurlijk als financieel. Gemeenten zijn hierdoor beter in staat om maatwerk te bieden, afgestemd op de lokale situatie en uitgaand van de mogelijkheden en de behoeften van de individuele jongeren en hun ouders. De huidige jeugdsector bestaat uit een groot aantal deelterreinen waarbij verschillende partijen betrokken zijn. In onderstaand schema wordt een overzicht gegeven van de huidige jeugdzorg.
6
Eerste lijn
Nulde lijn
Deelsector Scholen
Voorzieningen / instanties Pedagogische basisvoorzieningen
Kinderopvang Vrije tijdsbesteding, verenigingen, etc. Woningbouwcorporaties Arbeidsbemiddeling Consultatie
Centra voor Jeugd en Gezin
Huisartsen
Jeugdgezondheidszorg
Advies- en licht pedagogische hulp
Thuiszorgorganisaties
Schoolmaatschappelijk werk
Huisartsen
Maatschappelijk Werk en MEE Zorgaanbieders
Tweede lijn
Zorg- en Adviesteams BJZ
Crisisopvang
Jeugd- en opvoedhulp
Bureaus Jeugdzorg
Jeugd-GGZ
CIZ
Jeugd-LVG
Zorgaanbieders
Jeugdbescherming en -reclassering JeugdzorgPlus Justitiële jeugdinrichtingen Gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen
Nulde lijn: In de eerste plaats zijn er de algemene jeugdvoorzieningen, ook wel 'pedagogische basisvoorzieningen' of 'nulde lijn' genoemd. Hier hebben jeugdigen en hun opvoeders veel mee te maken. Het betreft scholen, kinderopvang, sportverenigingen en dergelijke. Deze basisvoorzieningen kunnen veel bijdragen om de ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen te optimaliseren en ervoor te zorgen dat alledaagse vragen en problemen niet ontsporen en snel te verhelpen zijn. Ook woningbouwcorporaties, arbeidsbemiddeling en vrijetijdsbesteding zijn van belang in de nulde lijn. Een goede huisvesting, dagbesteding (arbeid, school en vrije tijd) en een minimuminkomen zijn voor jongeren en gezinnen belangrijke basisvoorwaarden om goed te functioneren. Gebreken hierin vormen belangrijke risicofactoren. Deze algemene jeugdvoorzieningen maken strikt genomen geen deel uit van het jeugdzorgstelsel, maar zijn daarvoor vanuit preventief oogpunt dus wel van belang. Eerste lijn: Onder de eerste lijn vallen de jeugdgezondheidszorg, de opvoed- en opgroeiondersteuning, advisering aan jeugdigen en opvoeders en de lichte hulpverlening. Volgens de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning) en Wpg (Wet publieke gezondheid) zijn gemeenten thans al verantwoordelijk voor de realisering van een voldoende hoeveelheid en kwaliteit van aanbod op dit terrein. In gemeenten kunnen er veel verschillende instanties opereren die dit aanbod verzorgen, zoals kraamzorg, thuiszorgorganisaties, consultatiebureaus, GGD's, pedagogische adviesbureaus, maatschappelijk werk, MEE en jeugdzorgaanbieders. Deze instanties zorgen onder meer voor deskundigheidsbevordering van professionals en uitvoering van preventieve programma's in de algemene jeugdvoorzieningen, vroegtijdige signalering en zo vroeg mogelijk aanpakken van problemen (vroeghulp).
7
De bedoeling is dat al deze instanties samenwerken in CJG's (Centra voor Jeugd en Gezin). Deze ontwikkeling is enkele jaren geleden in gang gezet. De gemeente is hierbij de aangewezen regisseur. Met uitzondering van de huisartsenzorg en MEE vindt de financiering van de eerste lijn grotendeels plaats door gemeenten. Aan ZAT's (Zorg Advies Teams) en schoolmaatschappelijk werk wordt veelal bijdragen door zowel gemeenten als onderwijsinstellingen. Tweede lijn: Op het snijvlak van de eerste en tweede lijn opereren de ZAT's, Bureaus Jeugdzorg en CIZ. De ZAT's zijn ervoor bedoeld scholen te ondersteunen bij de snelle signalering, aanpak van zorgleerlingen en te zorgen voor een adequate verwijzing en samenhangende hulp aan leerlingen die meer gespecialiseerde zorg nodig hebben. In ZAT's vindt veelal ook participatie plaats vanuit CJG's, Bureaus Jeugdzorg, leerplicht en politie. De Bureaus Jeugdzorg vormen de toegangspoort tot de jeugd- en opvoedhulp oftewel de provinciale jeugdzorg. De toegang tot de jeugd-LVG verloopt grotendeels via CIZ en de toegang tot de jeugd-GGZ grotendeels via verwijzingen van huisartsen. Jeugdbescherming, justitiële jeugdinrichtingen en jeugdreclassering worden ingezet op aanwijzing van de rechter. Behalve dat Bureaus Jeugdzorg toegangspoort tot de tweede lijn (indicatiestelling) zijn, zijn ook het advies- en meldpunt kindermishandeling (AMK), de jeugdbescherming, de jeugdreclassering en de Kindertelefoon onderdeel van het takenpakket van Bureaus Jeugdzorg. Het AMK heeft drie taken, namelijk advies, consultatie en onderzoek. Als onderzoek nodig is, spreekt men van een melding en neemt de medewerker de verantwoordelijkheid van de melder over. In dat geval voert het AMK onderzoek uit en regelt waar nodig bescherming en/of hulp. Jeugd- en opvoedhulp werd in het verleden jeugdhulpverlening genoemd. Het betreft de provinciale jeugdzorg. Het omvat ambulante hulp, intensief pedagogische thuishulp, daghulp, residentiële hulp en pleegzorg. Veel van de hulp wordt uitgevoerd als onderdeel van een beschermingsmaatregel. De problemen uiten zich meestal in gedragsproblemen, emotionele problemen, tekorten in sociale competenties, ADHD en druk gedrag, vaak in combinatie met opvoedingsproblemen. Een deel van de populatie heeft ontwikkelingsproblemen. In deze doelgroep worden ook veel multiprobleemgezinnen gevonden. Een nieuw onderdeel is de JeugdzorgPlus, dat voorheen 'gesloten jeugdzorg' werd genoemd. JeugdzorgPlus is bedoeld voor jongeren van wie de opgroei- of opvoedingsproblemen een opname en verblijf in een gesloten setting noodzakelijk maken. Het betreft civielrechtelijke plaatsingen. De jeugd-GGZ biedt hulp aan jeugdigen met psychiatrische stoornissen en psychische problemen, zoals autisme, ADHD, eetstoornissen, depressiviteit, verslaving, angststoornissen, gedragsstoornissen of schizofrenie. De GGZ-instellingen bieden doorgaans preventie, eerstelijns-GGZ, ambulante zorg, klinische zorg en langdurig verblijf. Ongeveer de helft van de cliënten bestaat uit ouders. Een klein deel van de populatie heeft een dusdanig ernstige problematiek dat deze is aangewezen op zeer specialistische kinder- en jeugdpsychiatrie. Dit betreft dan ernstige vormen van autisme, eetstoornissen, psychosen, depressiviteit of angststoornissen. Vanuit twintig Orthopedagogische Behandelcentra (OBC's) voor jeugd-LVG wordt hulp geboden aan kinderen en jongeren die in hun ontwikkeling zijn belemmerd en die zich op grond van hun lagere intellectuele functioneren én beperkte sociale aanpassingsvermogen niet (zonder hulp) kunnen
8
handhaven in maatschappelijke verbanden, zoals gezin, school, werk, groep, leeftijdsgenoten of buurt. Jeugdbescherming is aan de orde als de ontwikkeling van een jeugdige veilig gesteld moet worden. Of dit nodig is, wordt onderzocht door de Raad voor de Kinderbescherming. Afhankelijk van de uitkomst kan de rechter een maatregel van kinderbescherming opleggen. De meest voorkomende maatregel is de ondertoezichtstelling (OTS). Ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht zijn zwaardere maatregelen. Bij een OTS krijgt het kind een gezinsvoogd van Bureau Jeugdzorg toegewezen. Deze persoon begeleidt het kind en zijn ouders. In principe blijft het kind thuis wonen. Vaak blijkt het nodig om aanvullende hulp te regelen in de vorm van intensieve orthopedagogische thuishulp. De rechter kan ook besluiten de jeugdige (tijdelijk) in een pleeggezin of tehuis te plaatsen. Bij jeugdigen die een delict hebben begaan, organiseert de Raad voor de Kinderbescherming onder meer vroeghulp en zorgt voor diagnostiek en advies. De jeugdreclassering biedt juridische en praktische ondersteuning in het juridisch proces en is verantwoordelijk voor de uitvoer van opgelegde maatregelen en straffen (en vaak ook de vroeghulp). Veel van de jeugdigen krijgen bij een maatregel of straf begeleiding of een training of gedragsinterventie die erop gericht is de kans op recidive te verkleinen. De trainingen of interventies worden vaak verzorgd door daarvoor gespecialiseerde aanbieders, waaronder de justitiële jeugdinrichtingen. In de verschillende voorzieningen binnen de tweede lijn vinden we vaak dezelfde jeugdigen en gezinnen. Veel van hen zijn op verschillende voorzieningen tegelijk aangewezen. In een aantal deelsectoren werkt men ook nog met een derde lijn. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om gesloten vormen van opvang in topklinische zorg voor zeer specifieke problemen.
Nieuwe situatie gepland op 1 januari 2015 Het nieuwe beleid is erop gericht om de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor een groot aantal voorzieningen, inclusief de gespecialiseerde jeugdzorg, bij de gemeenten neer te leggen (zie onderstaand schema, waarbij is aangegeven wie verantwoordelijk is voor welk onderdeel). Alleen de justitiële jeugdinrichtingen worden dan nog rechtstreeks door het Rijk gefinancierd. Met de komst van de CJG's is er een basis gelegd voor de transitie jeugdzorg. De oprichting van CJG's werd ingegeven door de slecht toegankelijke en versnipperde zorg in het preventieve domein, een onoverzichtelijk niet-vraaggericht aanbod van diensten en onvoldoende coördinatie van zorg. De CJG's zijn in ontwikkeling en nog lang niet af. Met de transitie van de jeugdzorg ontstaat er een nieuwe situatie, hetgeen consequenties zal hebben voor de in ontwikkeling zijnde CJG's. De visie dat zorg dichtbij en gemakkelijk toegankelijk moet zijn is inmiddels breed-gedragen. Die visie geldt ook voor de meer specialistische jeugdzorg. Een breed gedragen opvatting is voorts dat we nog veel kunnen inzetten op het versterken van de opvoeding en dat we af moeten van 'zorg overnemen'. Er kan nog veel gewerkt worden aan het herstel van het gewone leven en het versterken van de eigen kracht en autonomie van jeugdigen en hun ouders. De beoogde inhoudelijke verandering is gericht op minder inzet van gespecialiseerde voorzieningen en meer inzet van voorzieningen om de opvoeding in de eigen sociale context te versterken.
9
Versterken van Opvoeding Kwaliteit omgeving ondersteuning versterken (compartiment 0) (compartiment 2) (compartiment 1) Opvoeding overnemen (compartiment 3)
Onderdeel
Inkoper
Scholen
Schoolbesturen
Kinderopvang
Woningbouwcorporaties
Vrije tijdsbesteding, verenigingen, etc. Woningbouwcorporaties
Gemeenten Particuliere bijdragen
Arbeidsbemiddeling Opvoedingsondersteuning
Gemeenten
Jeugdgezondheidszorg
Zorgcoördinatie (CJG en ZAT)
Gemeenten
Licht hulp (van AMW of andere zorgaanbieder)
Onderwijs
AMK
Gemeenten
Jeugdbescherming en – reclassering Jeugd- en opvoedhulp Jeugdzorgplus Jeugd-GGZ Jeugd-LVG
10
2.2. Procesketen Jeugdzorg i.r.t. basisregistraties in beeld
Bovenstaand schema geeft inzicht in de procesketen Jeugdzorg en Jeugdzorg-plus (nieuwe verantwoordelijkheid van gemeenten vanaf 01-01-2015) en de rol van de gemeenten met het oog op de komende decentralisatie. Vastgesteld moet worden welke informatie voor het proces van Jeugdzorg in welke keten (ketenpartners) noodzakelijk is en welk deel daarvan geleverd kan worden vanuit basisregistraties. Per checkpunt moet vastgesteld worden welke aanvullende dossier/kern- of procesgegevens noodzakelijk zijn en hoe die verkregen kunnen worden. Bij zowel interne als externe partijen moet vastgesteld worden hoe de vraag /gegevens en het advies uitgewisseld worden.
11
3. Bevindingen Procesketen De bevindingen worden gepresenteerd aan de hand van de aspecten: Organisatie en samenwerkingsstructuren, Processen, en Gegevensmanagement.
3.1. Algemeen Alle gemeenten staan de komende jaren voor een grote opgave. Er doen zich diverse maatschappelijke issues voor waaronder de bezuinigingen. Het is duidelijk dat er keuzes gemaakt moeten worden. Keuzes die bepaald zullen worden door de politiek en het college. De gemeente verschilt eigenlijk niet van het bedrijfsleven. In deze economische crisis moeten bedrijven ook keuzes maken. Door te innoveren, het verschil te maken met de concurrentie en blijvend meerwaarde te bieden aan de klanten kan het bestaansrecht behouden worden. Daarbij wordt wel degelijk ook gekeken naar doelmatigheid en overhead kosten. Het bedrijf dat niet inspeelt op deze ontwikkelingen, zal ‘stil blijven staan’ en niet meer in staat zijn de meerwaarde ten opzichte van de concurrentie aan te tonen en de kosten van zijn bestaan te verantwoorden. En dus niet overleven. Niet anders is het bij een gemeente. Investeringen moeten beoordeeld worden op hun meerwaarde. Wat levert het op in kwaliteit, kostenbesparing, kortere doorlooptijden, verminderde kwetsbaarheid en verhoogde klantgerichtheid. Hoe kan geïnvesteerd worden op die terreinen die blijvend meerwaarde bieden aan de organisatie, de burgers, bedrijven en andere betrokkenen. Veranderingen in de samenleving zijn van alle tijden. Het openbaar bestuur functioneert in een dynamische omgeving met de daarbij behorende complexiteit. De dynamiek in de samenleving beïnvloedt de visie op en de organisatie van het openbaar bestuur. De afgelopen decennia stonden in het teken van een aantal fundamentele veranderingen. Deze veranderingen hebben met name betrekking op de veranderende verhoudingen tussen burgers, samenleving, politiek en bestuur. Alle gemeenten kijken naar de toekomst. De komende jaren wordt gewerkt aan een grootschalige “update” van systemen, werkprocessen, wijze van dienstverlening en inrichting van de bedrijfsvoering in de organisatie. De invoering van de e-overheid stuwt deze beweging voort. Daarmee gaat de deur steeds verder open voor nog verdere vernieuwing in de gemeente.
Nieuwe wetgeving In de loop van 2012 heeft het kabinet een conceptwetsvoorstel “Zorg voor Jeugd” voorgelegd waarin de bestuurlijke, organisatorische en financiële onderdelen verder zijn uitgewerkt. Volgens de huidige planning zal het wetsvoorstel in december in de Tweede Kamer liggen. In de huidige wetgeving is voor de meeste zorgvormen, zoals de geïndiceerde jeugdzorg, de jeugdGGZ en licht verstandelijk beperkten (LVB) een “recht op zorg” opgenomen. Deze individuele wettelijke aanspraak op gespecialiseerde zorg heeft er in het huidige stelsel toe geleid dat eerder dan nodig gezocht werd naar oplossingen buiten de eigen omgeving van het kind. In combinatie met de huidige vormgeving van de (vaak dure en ingewikkelde) indicatiestelling heeft dit geleid tot een overbelasting van de sector. De VNG en de rijksoverheid pleiten ervoor dat er geen individuele wettelijke aanspraak op gespecialiseerde zorg wordt opgenomen omdat dit in de praktijk een integrale aanpak in de weg staat. Ook wordt onderzocht hoe kan worden aangesloten op het compensatiebeginsel zoals dat in de Wmo wordt gehanteerd: opvoeders/kinderen kunnen rekenen op compensatie indien zich problemen voordoen.
Overdracht van taken en bevoegdheden De stelselwijziging jeugdzorg zal, naar het er nu uitziet, uiterlijk 2016 plaats moeten vinden. Het Rijk beraadt zich nog op de vraag of alle onderdelen van de jeugdzorg in een keer over moeten naar de
12
gemeenten, of dat dit gefaseerd zal gebeuren. In december 2011 hebben de VNG en het IPO geadviseerd te kiezen voor één overdrachtsmoment.
Bovenlokale uitvoering van taken In de bestuurlijke afspraken 2011-2015 is opgenomen dat er bij de uitvoering van bepaalde taken bovenlokale samenwerking tussen gemeenten noodzakelijk is. Bovenlokale samenwerking is noodzakelijk of wordt sterk geadviseerd bij: jeugdbescherming en jeugdreclassering; residentiële zorg, zeer specialistische zorg; het advies-en meldpunt kindermishandeling. Samenwerking moet, maar schaal is vrij te bepalen. De afspraken hierover moeten 1 jaar voordat de wet in werking treedt gereed zijn.
3.2. Organisatie en samenwerkingsstructuren Het realiseren van strategische doelstellingen van de gemeenten waarbij schaalvergroting een onmisbare voorwaarde is voor succes neemt steeds meer toe. Er wordt samengewerkt op regionale schaal of werkzaamheden worden ondergebracht bij samenwerkingsverbanden c.q. regionale uitvoeringsdiensten. Hierdoor krijgt de gemeenten een andere rol met de wens om bedrijfsprocessen zo effectief en efficiënt mogelijk in te richten, het realiseren van bezuinigingstaakstellingen en het oplossen van knelpunten. Bijna alle gemeenten zijn op dit moment bezig met de komende decentralisatie / transitie Jeugdzorg. Projectplannen zijn daarvoor geschreven en samenwerking c.q. regionalisering wordt gezocht. Door de economische recessie zijn bezuinigingen bij de overheid een belangrijk thema. Bij gemeenten worden op dit moment vele bezuinigingen doorgevoerd. Het is niet te verwachten dat gemeenten bij de transitie jeugdzorg veel extra middelen zullen inzetten. Daar komt bij dat in de Bestuursafspraken tussen Rijk, VNG en IPO over de transitie een korting is afgesproken in 2015 van € 80 miljoen en vanaf 2017 € 300 miljoen. Dit is circa 10% van het totale budget dat thans omgaat in het gehele jeugddomein. Geïnterviewden geven in het algemeen aan dat er met de transitie efficiencywinst is te boeken door te zorgen voor bijvoorbeeld betere aansluitingen tussen domeinen en door bureaucratie en dubbelwerk eruit te halen. Verder zijn er inhoudelijk gezien kansen om efficiencywinst te boeken door bijvoorbeeld preventie en vroegsignalering en door meer gebruik te maken van eigen kracht van gezinnen en de context. Deze intenties moeten grotendeels nog wel in de praktijk worden gerealiseerd. Daarnaast mag worden verwacht dat als meer wordt ingezet op vroegsignalering dit in eerste instantie een grotere zorgvraag met zich mee kan brengen. Een dergelijk effect trad ook op toen de Bureaus Jeugdzorg als toegangspoort tot de jeugdzorg werden geformaliseerd. De gemeente is straks verantwoordelijk voor de Jeugdzorg. Hierbij wordt veel samengewerkt, de gemeenten dient te zorgen dat de samenwerking effectief en efficiënt plaatsvindt. Het opdrachtgeverschap is hierbij een nadrukkelijk aandachtspunt. Enkel als de gemeente de opdrachtgeversrol goed invult, is een goede samenwerking op langere termijn mogelijk. Meerder gemeenten hebben aangegeven hier in het verleden problemen mee gehad te hebben, bijvoorbeeld doordat samenwerkingen meer politiek waren aangegaan dan op inhoudelijke basis. Managementrapportages zijn niet altijd voorhanden. Dit vormt een belangrijk aandachtspunt voor gemeenten die nu aan het verkennen zijn met welke partijen ze gaan samenwerken. Bij die samenwerking zou ook gekeken moeten worden naar de wijze van verantwoording, sturing en de wijze waarop de bedrijfsvoering goed op elkaar aangesloten wordt.
13
Aandachtpunten: -
Binnen de het projectplan aandacht voor bedrijfsvoering c.q. informatievoorziening
-
Investeer in goed opdrachtgeverschap als gemeente
3.3. Processen Voor de inrichting van de werkprocessen hebben de gemeenten aangesloten op de procesmodellen zoals in hoofdstuk 2 beschreven. Deze processen zijn binnen de gemeente gespecificeerd. Kijkend naar een toekomstbeeld – een greenfield – voor het uitgewerkte Jeugdzorg proces binnen de gemeente, kan gekeken worden naar welke gegevens op welk moment nodig zijn. Op basis hiervan kan gekeken worden welke informatie uit de basisregistraties komt en welke aanvullende gegevens mogelijk uitgevraagd moeten worden. Vanuit deze benadering kan gekeken worden hoe de gegevens uit de basisregistraties zo effectief mogelijk gebruikt kunnen worden. De winst zit in het bundelen van de benodigde gegevens om deze bij de start van de af- c.q. behandeling te verzamelen en bundelen en mee te geven met de vraag naar de afzonderlijke processen. Idealiter zouden de afzonderlijke processen dan alle noodzakelijke gegevens bij het begin hebben. Met name van belang is de doorgeleiding van de benodigde gegevens indien meerdere partijen (afdelingen, maar ook samenwerkingsverbanden) bij de afhandeling betrokken zijn. Proces in schematische weergave
Scherpstelling
1 Justitie
2 Jeugdzorg+
3 Jeugdbeleid
Ketenpartners
hulpvraag Jeugdzorg
Proces Bewaking door gemeente behoudens punt 1.
Het bovenstaande processchema geeft aan dat het noodzakelijk is om scherp te krijgen bij de start van een jeugdzorgtraject welke relevante (deel)processen er binnen de Jeugdzorg zijn en wat de impact daarvan is. Vastgesteld moet worden welke gegevensset in ieder geval voor het proces van Jeugdzorg noodzakelijk is en welk deel daarvan geleverd kan worden vanuit basisregistraties. Per checkpunt moet vastgesteld worden welke aanvullende dossier/kern- of procesgegevens noodzakelijk zijn en hoe die verkregen kunnen worden. Bij zowel interne als externe partijen moet vastgesteld worden hoe de vraag /gegevens en het advies uitgewisseld worden.
14
Samenhang decentralisaties De WWNV en decentralisaties (awbz en jeugdzorg) en de beleidsverandering voor het onderwijs kent een grote samenhang. Immers, een deel van de meest kwetsbare mensen in de samenleving zal te maken krijgen met de gevolgen van meerdere decentralisaties en passend onderwijs. Daarbij geldt voor alle decentralisaties en passend onderwijs dat er een wezenlijk andere koers gekozen moet worden om te kunnen voldoen aan de nieuwe opdrachten. KING pleit daarom ook voor een fundamentele andere aanpak. Niet meteen beginnen met bezig zijn met verordeningen of wie wat moet uitvoeren. Werkelijk veranderen begint met het zien van de kansen die er zijn. De decentralisaties en passend onderwijs bieden de kans om vanuit een geïntegreerde kijk op mensen eerder, beter en sneller hulp en ondersteuning te geven. Zonder gefragmenteerde kijk en aanpak en overdrachtsmomenten. Aandachtspunten: Het proces van Jeugdzorg moet nog op detailniveau uitgewerkt worden Een nadere uitwerking van de benodigde gegevenssets helpt gemeenten met het bepalen van de wijze waarop de gegevens vervolgens uitgewisseld kunnen worden
3.4. Gegevensmanagement De gemeente is straks verantwoordelijk voor de Jeugdzorg. Een van de belangrijkste uitdagingen is zorgen dat alle betrokken partijen op het juiste moment over de juiste informatie beschikken. Veel van deze informatie betreft de jeugdigen – of het gezin – die in een traject zitten. Het eenduidig onderkennen wie het betreft kan door uitwisseling op basis van het BSN. De GBA is daarmee een van de belangrijkste basisregistraties in deze keten. Dit biedt tevens de doorkijk naar de adressen waar men woont (adressen uit de BAG die in de GBA gebruikt worden). Alle gesproken gemeenten hebben aangegeven dat het ontsluiten van de GBA voor hun medewerkers van Jeugdzorg geen probleem oplevert. Ook indien de gemeentelijke medewerkers fysiek op een andere locatie geplaatst zijn, bijvoorbeeld binnen een veiligheidshuis of een centrum voor jeugd en gezin, dan is het mogelijk om de toegang tot de GBA te realiseren. Een probleem ontstaat wel bij de samenwerking in de keten: niet elke partij is aangesloten op de GBA. Wel kunnen die partijen gebruik maken van dezelfde sleutel (BSN) om iemand te identificeren. Mocht er sprake zijn van een verhuizing, dan moet de gemeente dit wel actief doorgeven aan partijen binnen de keten die niet op de GBA zijn aangesloten. Procesmatig is dit te doen, al herbergt het wel een risico dat er gedateerde adressen worden gebruikt. Opgemerkt moet worden dat in de strafrechtketen het BSN niet altijd wordt gebruikt als identificatienummer. Dan wordt gebruik gemaakt van het SKN (StrafKetenNummer). Bij dit nummer wordt een zwaardere eis gesteld aan identificatie, waaronder mede identificatie op basis van vingerafdrukken e.d. Het SKN is echter wel gekoppeld aan de GBA en daarmee aan het BSN. Kortom, voor uitwisselen van informatie over wie het betreft, kan het BSN ook binnen de strafrechtketen gebruikt worden. Tevens dient opgemerkt te worden dat privacy een zeer belangrijk en gevoelig thema is. Niet alle informatie kan en mag gedeeld worden met alle partijen (vandaar ook ondermeer dat bepaalde partijen niet aangesloten zijn op het GBA). Gemerkt is dat er verschillend met de privacy discussie wordt omgegaan. Ter illustratie twee veiligheidshuizen, waarbij bij de een actief het BSN gebruikt wordt voor uitwisseling tussen alle partijen en bij de ander niet. Reden is verschil in interpretatie van de wet- en regelgeving. Ook is er verschil in wat partijen wisselen. Indien een psychiater wordt gevraagd om inzicht te geven in een dossier van een individu, dan wordt dit niet gegeven vanwege beroepsmatige geheimhoudingsplicht. Echter, als gevraagd wordt of het individu een bepaald type stoornis heeft, dan kan daar mogelijk wel met ja dan wel nee op geantwoord worden. Dit biedt vervolgens veelal voldoende informatie voor het verder opstellen van het behandelplan. Kortom, ook hier geldt dat het slim omgaan met de mogelijkheden ook een betere samenwerking kan inhouden. Tot slot wordt hier opgemerkt dat het ministerie van Justitie aan het kijken is of er toegewerkt kan worden naar een herijking van het privacy dossier, met als doel gemeenten meer mogelijkheden te geven. Binnen de keten worden qua basisregistraties vooral de GBA en afgeleid de BAG gebruikt. Voor het verder in kaart brengen van de jeugdige en zijn situatie kunnen ook andere basisregistraties van
15
belang zijn. Denk hierbij aan met name registraties die in het sociale domein van belang zijn: BLAU (arbeidsrelaties en uitkeringen) en BRI (inkomensgegevens). Maar daarnaast ook aan andere registraties om te kijken wat de vermogenspositie is: NHR, WOZ, BRK en BRV. Gemeenten hebben toegang tot de reeds aanwezige basisregistraties. Dit is reeds toegankelijk of kan toegankelijk gemaakt worden voor de medewerkers van jeugdzorg. Het is niet goed mogelijk dit te ontsluiten naar ketenpartners. Enkele ketenpartners hebben zelf toegang tot bepaalde registraties, andere ketenpartners geheel niet. Het afstemmen van de verschillende informatiesystemen is op dit moment nog nergens gebeurd en het is ook niet voorzien dat dit in de nabije toekomst wel gebeurd. Op case niveau dient dan ook de beschikbare informatie tussen de ketenpartners uitgewisseld te worden, zonder systeemmatige ondersteuning. Vanuit KING en VNG loopt op dit gebied ook het traject Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein. Centraal hierin is de visie: 1 gezin, 1 plan en 1 regisseur. Bij deze verkenning wordt gekeken op welke wijze de informatievoorziening georganiseerd kan worden opdat deze visie werkelijkheid wordt. In de zomer van 2013 wordt oplevering van het eindresultaat van dit traject verwacht. Aandachtspunten: Voor gemeenten goed inzichtelijk maken wat mogelijk is binnen de kaders van privacy Zorg voor goede afspraken voor het delen van informatie
16
4. Indicatie implementeerbaarheid en haalbaarheid Resultaatverplichting 4.1. Indicatie (grootschalige) implementeerbaarheid Centraal in deze impactanalyse staat het gebruik van de basisregistraties binnen de Jeugdzorg keten. Hierbij is ingegaan op de huidige situatie en tevens vooruit gekeken naar de situatie zoals die ontstaat met de decentralisatie van de Jeugdzorg. Grootschalig implementeerbaar houdt in dat het mogelijk moet zijn voor gemeenten om binnen de jeugdzorg de gegevens uit de basisregistraties te gebruiken. Hiermee zorgen we voor eenmalig vastleggen en meervoudig gebruik van gegevens. Het blijkt dat voor gemeenten het goed mogelijk is om de gegevens uit de basisregistraties te raadplegen. De meeste gemeenten hebben dit op dit moment ook ingericht, ook als (delen van) de jeugdzorg binnen een gemeenschappelijke organisatie worden uitgevoerd (veiligheidshuis of centrum voor jeugd en gezin). Dit betreft met name toegang tot de GBA en via de GBA het juiste gebruik van BAG-gegevens. Tevens hebben gemeenten aansluitingen op andere basisregistraties waar in voorkomende gevallen gebruik van kan worden gemaakt. De conclusie luidt dan ook dat het voor gemeenten goed mogelijk is om het gebruik van de gegevens uit basisregistraties in te richten. Hiermee is sprake van grootschalige implementeerbaarheid. Behalve gemeenten zijn in deze keten diverse andere partijen betrokken. Meerdere van deze partijen zijn overheden, waarvan een deel ook toegang heeft tot basisregistraties (veelal de GBA). Een deel van de ketenpartijen heeft echter geen toegang tot (gegevens uit) de basisregistraties. De gemeente dient als keten coördinator te zorgen voor een goede uitwisseling van gegevens. Dit is (nog) niet geautomatiseerd mogelijk waardoor procesafspraken gemaakt moeten worden. Het eenduidig gebruik van gegevens uit basisregistraties binnen de gehele keten is dan ook veel lastiger te realiseren dan enkel het deel voor de gemeente zelf.
4.2. Indicatie haalbaarheid Resultaatverplichting Voor de betreffende resultaatverplichting geldt als einddatum 1-1-2015. Daarbij is per basisregistratie aangegeven op welk moment het binnengemeentelijk gebruik van die individuele basisregistratie ingeregeld moet zijn. Voor de twee die in deze keten het belangrijkst zijn betreffen de data: 1-1-2010 (GBA) en 1-7-2011 (BAG). Deze data liggen reeds achter ons, waarmee dus op dit moment gemeenten de gegevens uit deze registraties moeten gebruiken. Uit het uitgevoerde onderzoek blijkt dat alle gemeenten op dit moment in staat zijn de gegevens uit de GBA (en indirect de BAG) te gebruiken. Dit is ook ingeregeld. De resultaatsverplichting is daarmee haalbaar voor gemeenten. Binnen de keten van de jeugdzorg is het veel lastiger om een finaal oordeel te geven. Er zijn veel partijen die samenwerken, waarvan een aantal geen eigenstandige toegang tot basisregistraties heeft (en ook niet zal krijgen). Procesafspraken zijn nodig om te zorgen dat informatie op een goede manier gedeeld wordt, zodat de benodigde informatie bij de juiste partijen zijn en met in acht houding van regels rondom privacy. Bij de komende decentralisatie van de jeugdzorg ligt de crux bij het maken van dit soort afspraken. Alleen met goede afspraken kan de gemeente haar taak als coördinator goed vervullen en kan gezorgd worden voor goed gebruik van gegevens uit de basisregistraties. Niet alleen binnengemeentelijk, maar ook binnen deze keten waar de gemeente de leidende rol gaat spelen.
17
Bijlage 1 Betrokken partijen Organisatie Stichting 180 Jeugdinrichting de Lindenhorst Justitiële jeugdinrichting Den Haag Gemeente Waddinxveen Gemeente Den Haag Gemeente Zeist Gemeente Zeist Gemeente Zeist Veiligheids-‐ en zorghuis Tilburg Ministerie van Justitie KING Jeugdzorg Gouda en samenwerkende gemeenten waaronder K5-‐gemeenten Diversen gemeenten gesproken tijdens bijeenkomsten en congressen over de Jeugdzorg
Naam Irma van der Veen Pierre Klaasing Bert Kalter Bert Cremer Maurice Veldhoven Peter van de Zwam Mirjam Keuvelaar Robert Moorman John Wauben Menno Gresnigt
Functie Directeur Stichting 180 Manager Projectmanager Burgemeester Informatievoorziening Jeugdzorg Teamleider burgerzaken Beleidsadviseur decentralisaties Accountmanager Jeugd Ketenmanager Informatievoorziening / Veiligheid justitie Marriette Koenders en Project VISD Edo Fransen Vincent Aalbers Extern adviseur decentralisaties Div.
Div.
18
