Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk. Vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling

Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk Vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling

Mei 2008

Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk; Vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROM Directoraat-Generaal Ruimte

Auteurs: Wil Zonneveld Jan Jacob Trip Bas Waterhout

Mei 2008 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl  Copyright 2008 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.

Inhoudsopgave Samenvatting ...................................................................................................... 1 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding ............................................................................................ 9 Vraagstelling en karakter onderzoek................................................................9 De EU heeft invloed op ruimtelijk beleid.....................................................11 EU-regelgeving .................................................................................................11 Het rapport........................................................................................................13

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Onontkoombaar Europees beleid....................................................14 Inleiding .............................................................................................................14 Vogel- en Habitatrichtlijnen............................................................................14 Luchtkwaliteitsrichtlijnen ................................................................................19 Kaderrichtlijn Water.........................................................................................23 Grondwaterrichtlijn..........................................................................................26 Hoogwaterrichtlijn............................................................................................28 Overige sectorale richtlijnen ...........................................................................31 Meta-regelgeving: aanbesteding......................................................................34 Conclusie............................................................................................................37

3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4

A2 Maastricht .................................................................................. 39 Project ................................................................................................................39 Kennismaking met EU-regelgeving...............................................................41 Impact EU-regelgeving....................................................................................41 Voorbereidingsfase – TEN .............................................................................41 Tracébepaling – M.e.r., VHR, luchtkwaliteit ................................................42 Uitwerkingsfase – aanbesteding, luchtkwaliteit en habitat .........................44 Gunning en vervlechting met Tracébesluit en bestemmingsplan..............46 Beoordeling impact EU-regelgeving..............................................................46

4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4

IJburg .............................................................................................. 49 Project ................................................................................................................49 Kennismaking met EU-regelgeving...............................................................50 Impact EU-regelgeving....................................................................................51 Bestemmingsplan IJburg, 1e fase ...................................................................52 Natuur en natuurcompensatie in het IJmeer ................................................54 Bestemmingsplan IJburg 2 ..............................................................................55 Naar een nieuw bestemmingsplan IJburg 2..................................................59 Beoordeling impact EU-regelgeving..............................................................62

5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4

Loosdrecht....................................................................................... 65 Inleiding .............................................................................................................65 Kennismaking met EU-regelgeving...............................................................67 De beleidsgevolgen van Europese richtlijnen ..............................................67 Aanwezige kennis over deze beleidsgevolgen ..............................................68 Impact EU-regelgeving....................................................................................69 Uitbreiding jachthaven en aanleg 2e heul ......................................................69 Verdieping Loosdrechtse Plassen...................................................................69 Algemeen – snelvaart, recreatie ......................................................................73 Beoordeling impact EU-regelgeving..............................................................73

6 6.1 6.2 6.3 6.4

IJsseldelta-Zuid............................................................................... 77 Project................................................................................................................ 77 Kennismaking met EU-regelgeving .............................................................. 79 Impact EU-regelgeving ................................................................................... 80 Beoordeling impact EU-regelgeving ............................................................. 82

7 7.1 7.2 7.3 7.4

Leidsche Rijn .................................................................................. 85 Project................................................................................................................ 85 Kennismaking met EU-regelgeving .............................................................. 86 Impact EU-regelgeving ................................................................................... 87 Beoordeling impact EU-regelgeving ............................................................. 89

8 8.1 8.2 8.3 8.4

Conclusies en aanbevelingen...........................................................91 Vooraf................................................................................................................ 91 Bevindingen ...................................................................................................... 91 Beleidsaanbevelingen....................................................................................... 96 Aanbevelingen verder onderzoek .................................................................. 99

Literatuur ........................................................................................................ 101 Bijlage 1: Selectie casusgebieden ....................................................................106 Bijlage 2: Geïnterviewde personen..................................................................109 Bijlage 3: Interviewprotocol ............................................................................ 110 Bijlage 4: Leden klankbordgroep onderzoek.................................................. 111 Bijlage 5: Deelnemers workshop..................................................................... 112

6

Onderzoeksinstituut OTB

Samenvatting

Maart 2005 aanvaardt de Eerste Kamer de motie Meindertsma c.s. In deze motie wordt de regering verzocht om ‘de kennis over EU-beleid te vergaren, te bundelen en te vertalen in de beleidsconsequenties voor onze ruimtelijke ordening, en deze kennis beschikbaar te stellen aan het totale werkveld.’ Achtergrond van deze motie vormt de constatering dat de betekenis van EU-regelgeving voor nationale planprocessen sterk is toegenomen en dat mogelijk planschade zou kunnen ontstaan als Europees beleid over het hoofd wordt gezien. Deze motie vormt een aanleiding voor het voorliggende rapport. Een tweede aanleiding vormt de toezegging, begin 2006, van de minister aan diezelfde Eerste Kamer dat via onderzoek aangegeven zal worden hoe EU-beleid wordt betrokken bij gebiedsontwikkeling. Dit onderzoeksrapport heeft betrekking op de impact van Europese regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke ordening. De centrale onderzoeksvraag is de volgende: Is het Europese sectorbeleid al of niet ondersteunend voor wat betreft het nationaal ruimtelijk gebiedsgericht beleid en op welke wijze werkt Europese sectorbeleid in op dit beleid? Dit onderzoek heeft de volgende kenmerken: • Het onderzoek is uitsluitend gericht op generiek juridisch bindend beleid dat van invloed is op ruimtelijke ordening en daarmee vanuit dit beleidsveld ‘onontkoombaar’ is. • Het onderzoek is in de diepte uitgevoerd via een selectie van een vijftal concrete gevallen (‘cases’) van impact om aldus verder te reiken dan louter inventarisatie. • Deze cases zijn zo geselecteerd dat de gecombineerde en gelijktijdige werking (‘stapeling’) van verschillende vormen van Europees beleid in concrete gebieden en in concrete projecten duidelijk wordt. De vijf cases zijn geselecteerd aan de hand van de volgende criteria: • De stapeling van Europese regelgeving moet hoog lijken en bovendien moet deze regelgeving betrekking hebben op meerdere beleidssectoren. • Het moet gaan om projecten en gebieden waar de ruimtedruk groot is. • Er moet een goede verdeling zijn in termen van gebiedstypen (stedelijk gebied; landelijk gebied; gebieden waar waterproblematiek domineert). • Er moet een goede ruimtelijke spreiding zijn over het land, waarbij ten minste één case in het Groene Hart valt (Loosdrecht). • Het moet gaan om cases in verschillende stadia van de beleidscyclus. Uiteindelijk is gekozen voor de volgende vijf casestudies: 1. A2 Maastricht. 2. IJburg. 3. Loosdrecht. 4. IJsseldelta. 5. Leidsche Rijn. Het hoofdstuk dat vooraf gaat aan de presentatie van de onderzoeksresultaten voor de vijf geselecteerde cases bevat een overzicht van richtlijnen die voor dit onderzoek Onderzoeksinstituut OTB

1

relevant zijn. In dit hoofdstuk wordt een onderscheid aangebracht tussen sectorale regelgeving en meta-regelgeving. Sectorale regelgeving betreft regelgeving die een specifiek inhoudelijk doel beoogt. Hier gaat het grootste deel van dit hoofdstuk over. Meta-regelgeving is regelgeving die boven specifieke inhoudelijke doelstellingen uitgaat en vooral gevolgen heeft voor de wijze waarop beleid geïmplementeerd kan worden. Het aanbestedingsrecht is hiervan, vanuit de vraagstelling van het onderzoek, het belangrijkste voorbeeld. Deze laatste vorm van regelgeving is ‘hoe’regelgeving; de eerste categorie is ‘wat’-regelgeving. Waar in dit onderzoeksrapport wordt gesproken over Europese regelgeving wordt overwegend de betreffende Europese richtlijn bedoeld (verordeningen en beschikkingen spelen geen rol in het onderzoek), inclusief de zogeheten omzetting waarmee deze richtlijn in Nederlandse regelgeving is geïmplementeerd. Het hoofdstuk dat de verschillende richtlijnen presenteert laat zien dat in sommige gevallen aan de Europese richtlijn één of meer extra elementen worden toegevoegd, ook wel aangeduid als ‘nationale kop’. Hierdoor wordt de impact van de oorspronkelijke Europese richtlijn vergroot. De voornaamste bevindingen het onderzoek per casus zijn: 1. A2 Maastricht Het project A2 Maastricht betreft een integraal ruimtelijk ontwikkelingsproject dat in aanraking komt met Trans-Europese Netwerken (TEN), Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR), Luchtkwaliteitsrichtlijnen en aanbestedingsregelgeving. Het project is in 2003 van start gegaan en bevindt zich thans in de aanbestedingsfase. De uitvoering staat gepland vanaf 2010. De ervaringen met de meeste regels zijn, met uitzondering van luchtkwaliteit, neutraal tot positief. Hoewel stapeling inhoudelijk niet tot problemen leidt, leidt elke extra regel (nationaal dan wel Europees) tot extra verplichtingen in termen van onderzoek of maatregelen. Dit uit zich onder meer in een vraag naar meer kennis binnen de eigen organisaties en het inhuren van externe, specialistische kennis. Tegenstrijdig zijn de aanbestedingsprocedure en de nationale publiekrechtelijke procedures in relatie tot het tracébesluit en de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit laatste verdient de aandacht omdat, gezien de positieve ervaringen, verwacht mag worden dat de procedure van concurrentiegerichte dialoog (één van de toegelaten aanbestedingsprocedures) in de toekomst vaker zal worden gebruikt bij technische complexe projecten als de A2 bij Maastricht. 2. IJburg Het casus-onderzoek, dat niet gaat over de fysieke uitleg van dit nieuwe stadsdeel, maar over planvorming, laat zien dat de invloed van Europese regelgeving op het bestemmingsplantraject gaandeweg groter is geworden. De invloed van Europese regelgeving op het bestemmingsplan voor de 1e fase van IJburg was nog nauwelijks aanwezig, ondanks het gegeven dat de Vogel- en Habitatrichtlijnen reeds van kracht waren. Het bestemmingsplan voor de 2e fase van IJburg is door de Raad van State echter vernietigd omdat in dit plan niet goed zou zijn omgegaan met verplichtingen die de VHR scheppen. Thans wordt nog steeds gewerkt (er is grote vertraging opgetreden) aan een nieuw bestemmingsplan. De grootste impact heeft nu de Luchtkwaliteitsrichtlijn, mede door de zeer hoge eisen die de Raad van State, middels jurisprudentie, stelt aan het onderzoek dat ten grondslag ligt aan dit bestemmingsplan en de gebruikte methoden en technieken van dit onderzoek.

2


3. Loosdrecht De reden om de casus Loosdrechtse Plassen op te nemen komt voort uit de veronderstelling dat bestaande functies, zoals in dit geval recreatie, belemmerd zullen worden als gevolg van de VHR en de Kaderrichtlijn Water (KRW). Hoewel de Loosdrechtse Plassen formeel onder het kopje ‘recreatieplas met natuurwaarden’ vallen, maken ze onderdeel uit van de voorgenomen aanwijzing van de Oostelijke Vechtplassen als Natura 2000-gebied. Tegelijkertijd is een bestemmingsplan in de maak om uitdieping van de plassen mogelijk te maken, waarmee de doelstelling om het water weer helder te maken kan worden bereikt. De KRW biedt extra legitimering aan dit al veel langer bestaande streven. Hoewel Europese regelgeving vooralsnog nauwelijks tot concrete blokkades heeft geleid, gaat er voor de lokale bevolking en het bedrijfsleven toch een grote dreigende werking van uit. Veel onrust is terug te voeren op gebrekkige informatie en communicatie en het uitblijven van concretisering door middel van vaststelling (in 2009 en 2010) van de Habitatbeheerplannen en de stroomgebiedbeheersplannen in het kader van de KRW. 4. IJsseldelta-Zuid Het project IJsseldelta-Zuid is een voorbeeld van integrale gebiedsontwikkeling, waarvan de aanleg van een bypass in de IJssel en de toekomstige woningbouw het meest relevant zijn. De VHR vormen in deze casus de belangrijkste Europese richtlijnen. Door aanleg van de bypass gaat een klein aantal hectaren beschermde rietmoerassen verloren, die ruim binnen het plangebied zullen worden gecompenseerd. Er wordt verder een groot aantal hectaren nieuwe natuur voorzien. Zorgvuldige planvorming en inrichting moeten voorkomen dat de bij de bypass geplande buitendijkse woningbouw en voorzieningen voor de waterrecreatie, waaraan door verschillende partijen veel waarde wordt gehecht, zullen conflicteren met de te ontwikkelen rietmoerassen. Toepassing van de VHR leidt wel tot een dilemma: verschillende beschermde habitats in het gebied stellen tegenstrijdige eisen. Tot echte vertraging of problemen hebben Europese richtlijnen tot nu toe echter niet geleid. 5. Leidsche Rijn Leidsche Rijn is een nieuw stadsdeel westelijk van Utrecht, ingeklemd tussen de rijkswegen A2 en A12. In deze casus gaat het vooral om de Luchtkwaliteitsrichtlijnen en de aanbestedingsregelgeving. Luchtkwaliteit is vooral een probleem rond de A2 en in minder mate de A12. Tot nu toe heeft EU-regelgeving niet tot problemen geleid; wel lopen er nog enkele zaken die tot vertraging zouden kunnen leiden. De aanbestedingsregelgeving is zowel bij de gebiedsontwikkeling als bij de aanleg van snelwegen aan de orde. Een probleem hierbij is de heersende onduidelijkheid of bepaalde aanbestedingsvormen binnen de Europese regelgeving terzake zijn toegelaten. Een vraagstuk, tot slot, is de coördinatie tussen beide trajecten: ruimtelijke ordening en aanbesteding. Beide lopen soms gelijktijdig en kunnen elkaar op verschillende manieren hinderen. Op basis van het casusonderzoek en tegen het licht van de analyses van de afzonderlijke Europese richtlijnen kunnen onderstaande hoofdconclusies worden getrokken.


3

Hoofdconclusie 1: De EU als planactor. De Europese Unie heeft door middel van richtlijnen een directe invloed op nationale ruimtelijke ordening, ongeacht of sprake is van een nationale kop voor wat betreft de verplichte omzetting van Europese richtlijnen. De veelgehoorde stelling dat de Europese Unie door het ontbreken van formele bevoegdheden geen directe invloed heeft op het terrein van ruimtelijke ordening kan niet meer worden volgehouden. Dit komt vooral doordat sprake is van richtlijnen die inhoudelijke verplichtingen opleggen aan nationale en gebiedsgerichte ruimtelijke ordening. Een voorbeeld wordt gevormd door de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze richtlijnen leggen a) de verplichting op dat ruimtelijke ordening plaats vindt; b) dat deze ordening in ieder geval beoefend moet worden met een specifiek doel voor ogen, namelijk het voldoen aan de resultaatverplichtingen van beide richtlijnen. Daarbij gaat de Habitatrichtlijn expliciet uit van een ruimtelijk concept, een streefbeeld voor de inrichting van de (Europese) ruimte: het samenhangende ecologische netwerk dat bekend staat als Natura 2000. De Europese Unie legt bovendien niet alleen verplichtingen op maar ziet er, via de Europese Commissie en het Hof van Justitie, op toe dat deze verplichtingen niet alleen in nationale regelgeving maar ook in beleid worden omgezet. Een dergelijke directe implementatieverplichting kent het Nederlandse WRO-stelsel in de praktijk niet eens. Hoofdconclusie 2: Naar een andere ruimtelijke planning. Europese regelgeving versterkt, mede door de vertaling in Nederlandse wetgeving en jurisprudentie, de trend van een steeds meer gedetailleerde en technische ruimtelijke planning. De WRO kent de figuur van een globaal bestemmingsplan met uitwerkingsbevoegdheid. Juristen in het algemeen en de Raad van State in het bijzonder zijn geneigd, omwille van de borging van rechtszekerheid voor de burger, te vragen om gedetailleerde bestemmingsplannen. De juridische interpretatie van Europese regelgeving in Nederland (de omzetting in nationale beleidsregels en de interpretatie hiervan door de rechter) werkt in dit opzicht versterkend. Het casus-onderzoek wijst uit dat dit vooral een gevolg is van de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Compenserende en mitigerende maatregelen in relatie tot natuur, zoals bijvoorbeeld opgenomen in een MER, moeten worden geborgd in een bestemmingsplan om de zekerheid te verkrijgen dat deze maatregelen ook daadwerkelijk getroffen worden. De mogelijkheid om gebruik te maken van een globaal bestemmingsplan wordt hierdoor verkleind. In samenhang met de hoge eisen die worden gesteld aan onderzoek (Habitattoets; berekening en modellering van luchtkwaliteit) kan tegelijk worden gesproken van een trend in de richting van een steeds meer technische planning. Hoofdconclusie 3: Stapeling. Er blijkt in de praktijk van gebiedsontwikkeling nauwelijks sprake te zijn van onderlinge tegenstrijdigheid van Europese richtlijnen. In gebiedsontwikkeling spelen in de meeste gevallen verschillende richtlijnen tegelijkertijd een rol. Bij de ontwikkeling van deelgebieden c.q. de uitvoering van deelprojecten is daarentegen in de meeste gevallen sprake van de dominantie van één of slechts een beperkte set van richtlijnen. In de regel zitten deze elkaar niet in de weg. Wel kan sprake zijn van een tegenstrijdigheid tussen de Kaderrichtlijn Water (KWR) en de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR). In Nederland worden ecologische condities sterk bepaald door de kenmerken van watersystemen, met name de dynamiek daarvan. In termen van regelgeving echter zijn de VHR belangrijker dan de KWR. Daarnaast kunnen de VHR tegenstrijdigheden oproepen in de beleidspraktijk omdat gunstige condities voor de ontwikkeling van de ene habitat een negatieve invloed kunnen hebben op een andere habitat. 4


Hoofdconclusie 4: Impact. De beleidsmatige impact van Europese regelgeving is groter dan de ruimtelijke impact. De vijf onderzochte voorbeelden van gebiedsontwikkeling laten zien dat de impact van Europese regelgeving vooral ligt op het vlak van hoe zaken worden aangepakt. Er moet bijvoorbeeld extra of aanvullend onderzoek worden gedaan. Er moet bijvoorbeeld een keuze worden gemaakt uit verschillende aanbestedingsprocedures. Vertraging in de tijd, die in een aantal gevallen optreedt (IJburg is het belangrijkste voorbeeld), kan als een indirect ruimtelijk effect worden aangemerkt aangezien de ruimtelijke transformatie op een later tijdstip zal gaan optreden dan oorspronkelijk gedacht. Er zijn andere meer directe ruimtelijke effecten met een sterk plaats gebonden karakter. Deze zijn vooral in verband te brengen met compenserende en mitigerende maatregelen in relatie tot de VHR. Overigens valt niet uit te sluiten dat (op zijn minst) een deel van deze maatregelen ook zou zijn getroffen zonder Europese regelgeving. Bijvoorbeeld: het nationale beleid voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur brengt ook verplichtingen met zich mee (zie de gang van zaken rond IJburg 1). Hoewel dus wel degelijk sprake kan zijn van consequenties voor de inrichting en het gebruik van de fysieke ruimte is de beleidsmatige impact van Europese regelgeving groter. Hoofdconclusie 5: Waardering. De resultaatverplichtingen die Europese richtlijnen met zich meebrengen kunnen leiden tot betere inhoudelijke plannen en gebiedsontwikkelingstrajecten. Casusonderzoek laat verschillende voorbeelden zien waarin toepassing van de Europese richtlijnen leidt tot inhoudelijke verbeteringen van plannen en gebiedsontwikkelingstrajecten. Zo leidt toepassing van de VHR in IJburg, de IJsseldelta en Maastricht tot bescherming van de natuurlijke omgeving en het in stand houden van de habitat van specifieke plant- of diersoorten. In de casussen A2 Maastricht en Leidsche Rijn zorgt de plicht tot Europese aanbesteding vooral in de planvormingsfase tot betere resultaten voor wat betreft de uitvoering van de betreffende projecten. De waardering van de invloed van Europese regelgeving is echter sterk afhankelijk van het perspectief van waaruit men bij het project is betrokken. Bijvoorbeeld: natuur- en milieuorganisaties zijn zeer tevreden met de effecten van Europese regelgeving ten aanzien van de natuur en de luchtkwaliteit. Voor andere partijen kan het betekenen dat de eigen doelstelling niet of onvolledig wordt gehaald, waardoor men met gemengde gevoelens naar de Europese richtlijnen kijkt. Slechts een enkeling is ronduit negatief. Hoofdconclusie 6: Kennis. De kennis over Europese regelgeving en de consequenties voor de beleidspraktijk wordt onnodig gefragmenteerd en vaak te laat aangeboden. Informatie is verdeeld over een groot aantal informatiebronnen, veelal beheerd door nationale instellingen (SenterNovem, Unie van Waterschappen en dergelijke). Zelfs als compleet bedoelde websites als Infomil geven niet alle kennis relevant voor gebiedsontwikkeling. Een treurig stemmende bevinding van dit onderzoek is dat belangrijke informatie in sommige gevallen aanvankelijk onnodig diep verstopt is op websites, zoals de omgrenzing van Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. Uit het onderzoek vloeit een aantal beleidsaanbevelingen voort. Deze hebben voornamelijk betrekking op het Rijk en decentrale overheden en doen vooral uitspraken over zaken die op de middellange termijn aangepakt kunnen worden. Dit neemt niet weg dat actie op korte termijn zeer gewenst is, vooral daar waar het de organisatie


5

van de kennishuishouding en de verspreiding van kennis betreft. Het schema (figuur 8.1) aan het eind van deze paragraaf vat de aanbevelingen nog eens samen. Beleidsaanbeveling 1. Zet een helpdesk / kennisportaal gebiedsontwikkeling en Europese richtlijnen op. De kennis over de werking van huidige en toekomstige Europese richtlijnen bevindt zich op verschillende plekken en bij verschillende personen. Het bundelen van deze kennis in een door VROM (eventueel in samenwerking met decentrale overheden) op te zetten helpdesk of kennisportaal zou de toegankelijkheid ervan kunnen vergroten voor decentrale overheden, voor welke het zelf aanzienlijke moeite kost om informatie te vergaren. De helpdesk zou kunnen aansluiten bij het door VROM inmiddels opgezette signaleringsnetwerk en bijvoorbeeld bij de het al bestaande Europa Decentraal. De aan te bieden kennis heeft onder meer betrekking op huidige en toekomstige richtlijnen, de werking ervan, best practices en jurisprudentie. De meerwaarde van de helpdesk zou moeten liggen in het perspectief op gebiedsontwikkeling. Beleidsaanbeveling 2. Richt Nederlandse overheidsorganisaties zo in dat ze in staat zijn tot organisatorisch leren om daarmee kennis over EU richtlijnen te waarborgen. Europese richtlijnen brengen de noodzaak met zich mee om voortdurend kennis te ontwikkelen over de implicaties van deze richtlijnen. Overheden, en dan met name de decentrale overheden waar immers het zwaartepunt ligt voor de toepassing van Europese richtlijnen, moeten hun organisaties zo inrichten dat sprake is van organisatorisch leren waardoor een volledige en actuele kennishuishouding geborgd is. Organisaties zijn kwetsbaar wanneer het noodzakelijke ‘leren’ beperkt blijft tot één of slechts enkele personen. Wanneer de schaal van de betreffende organisatie niet groot genoeg is of wanneer de aard van de gevraagde kennis erg specialistisch is (en niet permanent nodig), moet tijdig kennis van buitenaf worden ingebracht. Bij het ontwerpen van plan- en projectprocedures hoort de organisatie van de kennishuishouding ten aanzien van Europese richtlijnen een verplicht element te zijn. Beleidsaanbeveling 3. Zorg dat de implementatie van EU richtlijnen in nationale regelgeving direct aanvangt na vaststelling van de Europese richtlijn, houdt het traject zo kort mogelijk, wees transparant en betrek decentrale overheden bij dit proces. Veel problemen en onduidelijkheden over de werking van EU richtlijnen in de praktijk zijn terug te voeren op een trage en ondoorzichtige implementatie. In het verleden heeft trage implementatie in Nederland tot problemen geleid. Dit komt onder meer doordat bij het verstrijken van de termijnen die staan voor implementatie direct getoetst wordt aan de richtlijn zelf. Hiermee verliest Nederland echter controle over eigen weten regelgeving. Zoals ook door de VROM-raad is geconstateerd telt in dit soort gevallen de tijd.1 Om de transparantie te vergroten en ongewenste effecten – al dan niet in de vorm van nationale ‘koppen’ zoals bij het Besluit Luchtkwaliteit – te vermijden zou ook omzetting van richtlijnen moeten worden begeleid door interbestuurlijk samengestelde dossierteams. Hiermee zijn al goede ervaringen opgedaan in de periode dat op EU-niveau gewerkt wordt aan de totstandkoming van nieuwe regelgeving, maar zou ook praktijk moeten worden bij de omzetting ervan naar nationale, Nederlandse regelgeving. Op dit moment is dit een aandachtspunt in het project ‘professionalisering dossierteams’ van het Ministerie van VROM.

1

6

VROM-raad, 2008. Onderzoeksinstituut OTB

Beleidsaanbeveling 4. Communiceer ervaringen met de implementatie en werking van EU richtlijnen richting Brussel. Richtlijnen zijn niet statisch en worden om de zoveel tijd herzien of aangepast. Na vaststelling van een Europese richtlijn wordt de werking ervan gemonitord in zogenaamde management comités, waarvan er voor elk Europees beleidsveld een aantal bestaan. In de regel bestaat dit soort comités uit nationale vertegenwoordigers, die voor Nederland veelal afkomstig zijn uit het verantwoordelijke ministerie. Maak gebruik van deze vertegenwoordigers en comités door positieve dan wel negatieve ervaringen op het vlak van gebiedsontwikkeling kenbaar te maken en zodoende toekomstige beleidsdiscussies te beïnvloeden. Beleidsaanbeveling 5. Ontwikkel een mechanisme (‘bestuurlijke lus’) dat het mogelijk maakt om door de Raad van State op onderzoekstechnische gronden afgewezen bestemmingsplannen in aanmerking te laten komen voor een verkorte goedkeuringsprocedure. Door de toenemende complexiteit en technificering van ruimtelijke planning als gevolg van Europese richtlijnen neemt de kans op vernietiging door de Raad van State van goedgekeurde plannen toe. Zoals blijk uit de casussen (met name IJburg) en dagelijkse krantenberichten betreft de reden voor vernietiging in veel gevallen een technische, gerelateerd aan gebruikte onderzoeksmodellen en meetmethoden. Volgens de huidige wetgeving dient een vernietigd bestemmingsplan dat opnieuw in procedure wordt gebracht de volledige goedkeuringsprocedure te doorlopen. Zoals de casus IJburg laat zien dreigt als gevolg van steeds nieuwe onderzoeksverplichtingen en daarmee toename van risico’s een eindeloze loop te ontstaan met nadelige gevolgen voor ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Omdat ook meetmethoden en onderzoeksmodellen continue veranderen, is de ontwikkeling wenselijk van een nieuwe goedkeuringsprocedure ‘op maat’. De volgende aanbevelingen voor nader onderzoek kunnen worden gedaan. Onderzoeksaanbeveling 1. Internationaal onderzoek zou moeten uitwijzen hoe in andere lidstaten wordt omgegaan met de implementatie en beleidsimpact van Europese richtlijnen. Op welke wijze implementeren andere lidstaten EU-regelgeving en welke effecten sorteert dat met betrekking tot gebiedsontwikkeling? Onderzoek naar de implementatie van richtlijnen zou uit moeten wijzen of andere lidstaten tegen vergelijkbare problemen aanlopen en of hun aanpak bruikbare oplossingen of benaderingen oplevert voor Nederland. Speciale aandacht zou hierbij moeten uitgaan naar de gehanteerde implementatieprocedures en het schaalniveau waarop de richtlijnen worden toegepast (bijvoorbeeld het schaalniveau waarop beschermde zones worden aangewezen). Tevens zou internationaal vergelijkend onderzoek moeten worden uitgevoerd naar de effecten en beleidsimpact van Europese regelgeving op gebiedsontwikkeling. Dergelijk onderzoek zou bij voorkeur ondergebracht moeten worden in het ESPONprogramma omdat dit voor alle Europese lidstaten alsmede de Europese Commissie van belang is.2 Analoog aan de RPB studie Ruimtelijke-effectanalyse van EU-beleid: een leidraad zou aandacht moeten uitgaan naar de effecten van EU-regelgeving op achtereenvolgens het handelingskader voor gebiedsontwikkeling, het handelen van actoren zelf en tenslotte de ruimtelijke ontwikkeling.3 De uitkomsten van dergelijk onderzoek zou kunnen leiden tot een overzicht aan best practices, maar mogelijk ook tot coalities tussen lidstaten en een politieke agenda. 2 3

ESPON: European Spatial Planning Observation Network. Tennekes & Hoornis 2008. Onderzoeksinstituut OTB

7

Onderzoeksaanbeveling 2. Nader onderzoek is gewenst naar de toepassing van de Vogel- en Habitatrichtlijnen gezien de onduidelijkheid die in de praktijk bestaat ten aanzien van deze richtlijnen, hun invloed en de afstemming tussen deze richtlijnen enerzijds en de Kaderrichtlijn Water anderzijds. Dit onderzoek kan twee kanten opgaan: • Het huidige onderzoek, dat met een aantal van vijf casussen relatief beperkt is, zou moeten worden uitgebreid met een aantal casussen die specifiek zijn gericht op de invloed van de VHR. Aandachtspunten hierbij zouden onder meer moeten zijn de versnippering van VHR-gebieden en de hoeveelheid en het nut van het onderzoek dat verplicht is bij projecten en gebiedsontwikkeling (‘habitattoets’). • Internationaal onderzoek zou moeten aantonen in hoeverre de problemen die samenhangen met de invoering van de VHR het gevolg zijn van de hoge ruimtedruk en het sterk gespreide stedelijke patroon in Nederland.4 Dit vereist vergelijkend onderzoek in een aantal gebieden die in dit opzicht vergelijkbaar zijn met Nederland, zoals Vlaanderen en delen van bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië. Onderzoeksaanbeveling 3. Een discussie is gewenst over de afwegingen van de Raad van State en andere ‘toetsers’. De technificering en daarmee gepaard gaande juridificering van ruimtelijke planning leidt tot risicomijdend gedrag van gebiedsontwikkelaars. Planontwikkeling draait steeds meer om de vraag hoe een plan over de streep kan worden getrokken en steeds minder over de vraag welke gebiedsontwikkeling het meest wenselijk is. Onderzoek zou moeten uitwijzen in hoeverre deze praktijk ‘omgekeerd’ kan worden. Hierbij zou aandacht moeten uitgaan naar de mogelijkheid om de Raad van State en andere toetsers een alternatieve rol in het planproces te geven gericht op ontwikkeling. Tevens zou aandacht moeten uitgaan naar de Raad van State als zodanig. In Nederland is de gang naar de rechter relatief eenvoudig.5 De mogelijkheden om dit te doen zijn door Europese regelgeving verder vergroot. Tegelijk is de Raad van State in zijn wijze van afweging in hoge mate gesloten. De afweging en de werkwijze van de Raad van State zijn echter nauwelijks onderwerp van discussie. Het is echter wel nodig om een dergelijke discussie te voeren. Zo is het nodig uitspraken van de Raad van State te bezien tegen de achtergrond van de vraag wat redelijkerwijs kan worden aangetoond met het onderzoek waartoe Europese regelgeving verplicht.

4

In het Alterra-onderzoek ‘Streken vergeleken’ (Neven en Kistenkas, 2005) is dit geen onderdeel van de onderzoeksopgave geweest. 5 Vgl. VROM-raad, 2008. 8


1

Inleiding

1.1

Vraagstelling en karakter onderzoek

Maart 2005 aanvaardt de Eerste Kamer de motie Meindertsma c.s. In deze motie wordt de regering verzocht om ‘de kennis over EU-beleid te vergaren, te bundelen en te vertalen in de beleidsconsequenties voor onze ruimtelijke ordening, en deze kennis beschikbaar te stellen aan het totale werkveld.’ Achtergrond van deze motie vormt de constatering dat de betekenis van EU-regelgeving voor nationale planprocessen sterk is toegenomen en dat mogelijk planschade zou kunnen ontstaan als Europees beleid over het hoofd wordt gezien. Deze motie vormt een aanleiding voor het voorliggende rapport. Een tweede aanleiding vormt de toezegging, begin 2006, van de minister aan diezelfde Eerste Kamer dat via onderzoek aangegeven zal worden hoe EU-beleid wordt betrokken bij gebiedsontwikkeling. Dit onderzoeksrapport heeft betrekking op de impact van Europese regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke ordening. De centrale onderzoeksvraag is de volgende: Is het Europese sectorbeleid al of niet ondersteunend voor wat betreft het nationaal ruimtelijk gebiedsgericht beleid en op welke wijze werkt Europese sectorbeleid in op dit beleid? Belangrijk om te benadrukken is dat het object van onderzoek te omschrijven is als ruimtelijk relevant, generiek juridisch bindend Europees beleid in de vorm van regelgeving. Naast het EG-Verdrag zelf gaat het hier om verordeningen, richtlijnen en beschikkingen. Niet-bindend beleid, zoals bijvoorbeeld de inhoud van de Territoriale Agenda, wordt niet meegenomen. Van de zojuist genoemde bestuurlijk-juridische categorieën valt ook de beschikkingen buiten dit onderzoek, aangezien deze betrekking hebben op een concreet geval. De laatste jaren heeft de impact van EG-regelgeving op de Nederlandse praktijk van ruimtelijke ordening veel aandacht gekregen, zoals uit de literatuurverwijzingen en de voetnoten in dit rapport kan worden opgemaakt. Het meeste onderzoek belicht één specifieke vorm van regelgeving, met name op het vlak van het milieubeleid (zoals de Luchtkwaliteitsrichtlijnen) dan wel een specifieke problematiek die samenhangt met verschillende vormen van ruimtelijk relevante EG-regelgeving. Gewezen kan worden op de wijze waarop EG-regelgeving is omgezet in nationale regelgeving. Dit onderzoek heeft de volgende kenmerken: • Het onderzoek wordt uitsluitend gericht op generiek juridisch bindend beleid dat van invloed is op ruimtelijke ordening en daarmee vanuit dit beleidsveld ‘onontkoombaar’ is. • Het onderzoek wordt in de diepte uitgevoerd via een selectie van een vijftal concrete gevallen (‘cases’) van impact om aldus verder te reiken dan louter inventarisatie. • Deze cases zijn zo geselecteerd dat de gecombineerde en gelijktijdige werking (‘stapeling’) van verschillende vormen van Europees beleid in concrete gebieden en in concrete projecten duidelijk wordt in termen van effecten in relatie tot de nationale ruimtelijk doelen zoals die zijn aangegeven in de Nota Ruimte (bijlage 1 gaat in op de selectie van de casusgebieden). Onderzoeksinstituut OTB

9

Vooral de laatste twee punten geven aan het onderzoek een vernieuwend karakter. Het gaat hier dan met name om het idee van stapeling dat zich, anders dan via case studies, niet in detail laat onderzoeken. Het fenomeen van stapeling is om de volgende redenen van belang: • Het Europese sectorale beleid, waar het in dit onderzoek om draait, staat per individueel instrument (richtlijn, verordening) in het teken van een beperkt aantal, wel omschreven doelstellingen. • De gelijktijdige werking van verschillende vormen van Europees sectoraal hoeft in principe door de Europese wetgever (c.q. de Nederlandse wetgever die een vertaling van een Europese richtlijn geeft) niet op elkaar afgestemd te zijn. • Deze werking kan onderling tegenstrijdig zijn, waardoor (grote) afstemmingsproblemen kunnen ontstaan op het niveau van concrete gebieden. Ook kan sprake zijn van een onevenredig grote beleidslast (in verhouding tot de beoogde resultaten) voor diegenen die betrokken zijn bij de uitwerking van nationaal gebiedsgericht ruimtelijk beleid. Dit laatstgenoemde beleid staat, anders dan bij louter sectoraal beleid, juist in het teken van het gelijktijdig behalen van verschillende beleidsdoelen. Het onderzoek kan worden omschreven als lerende evaluatie. Door lessen te trekken uit concrete gevalstudies, waar het gaat om het gestapelde effect van Europees beleid, kunnen handvatten worden aangereikt voor lopende dan wel nog te starten vormen van (nationaal gebiedsgericht) ruimtelijk beleid. De minister is de eerste geadresseerde van het onderzoek. Omdat het onderzoek zich voor wat betreft het casusonderzoek richt op verschillende voorbeelden van nationaal gebiedsgericht ruimtelijk beleid kunnen ook nog de volgende doelgroepen worden genoemd: • Beleidsmedewerkers en projectaccounts bij VROM en andere ministeries. • Medewerkers bij provincies en gemeenten. • Projectontwikkelaars in de brede zin des woords. Omdat Europese richtlijnen uiteindelijk gaan doorwerken via nageschakelde, nationale regelgeving6 zijn al degenen die zijn betrokken bij de voorbereiding en vaststelling van die nageschakelde regelgeving eveneens aan te merken als doelgroep van het onderzoek. De feitelijke werking van Europese richtlijnen in de praktijk wordt immers mede bepaald door de gekozen vertaling hiervan in nationale regelgeving. Tot slot vormt ook de Europese Commissie een mogelijke doelgroep van het onderzoek. Het inschatten en beoordelen van de ruimtelijke impact maakt nog geen deel uit van de gebruikelijke impact assessment die de Commissie uitvoert bij beleids- en wetgevingsvoorstellen. Het onderzoek ‘Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk’ kan de wenselijkheid van het gebruik van territoriale indicatoren bij impact assessment onderbouwen.

6 Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat wanneer een richtlijn niet tijdig of niet correct is omgezet deze rechtstreeks kan doorwerken. Hierdoor zijn bijvoorbeeld decentrale overheden na de omzettingstermijn verplicht niet-correcte nationale wetgeving opzij te schuiven. Deze verplichting berust op het beginsel van gemeenschapstrouw (artikel 10 van het EG-Verdrag) dat geldt voor zowel centrale als decentrale overheden (Hessel, 2000).

10


1.2

De EU heeft invloed op ruimtelijk beleid

Dat Europees ruimtelijk beleid invloed heeft op de inrichting van de Nederlandse ruimte is geen constatering van vandaag of gisteren. Al in de jaren zestig (1967 om precies te zijn) constateerde de latere directeur-generaal ruimtelijke ordening, Jenno Witsen, dat Europees beleid invloed heeft op de ruimte en dat derhalve die impact onderwerp van beleidsafweging zou moeten zijn.7 Dit uitgangspunt ligt inmiddels vier decennia lang ten grondslag aan de Nederlandse opstelling richting Europese Gemeenschap/Unie bij discussies over Europese bevoegdheden. De Territoriale Agenda, aan de opstelling waarvan Nederland heeft bijgedragen, is een nieuwe poging om de ruimtelijke dimensie van Europees beleid politiek gesproken boven tafel te krijgen. De Europese Unie wordt gekenmerkt door vele vormen van beleid met invloed op de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland dan wel op de wijze van uitvoering van ruimtelijk relevant beleid. In dit verband worden verschillende onderscheidingen gebruikt. Het Ruimtelijk Planbureau maakt in de studie ‘Unseen Europe’8 een onderscheid tussen directe en indirecte impact. Een directe impact hebben al die maatregelen die ontwikkelingen faciliteren of stimuleren (de spreekwoordelijke ‘carrot’) dan wel beperken (de ‘sticks’), hetzij door regelgeving, hetzij door subsidies. Daarnaast kan de Europese Unie een indirecte invloed hebben, een invloed die niet altijd meteen zichtbaar is. Een messcherp onderscheid is dit niet. Een Europese subsidie-mogelijkheid kan er net voor zorgen dat de exploitatie-opzet van een bepaald project rond is en daardoor uitgevoerd kan worden: een direct effect dus. Uitvoering van dit project kan de economische ontwikkeling van een gebied stimuleren maar ook tot gevolg hebben dat de wijze van beleidssamenwerking tussen overheidsniveaus verandert: een indirect effect dus. Er is, met andere woorden, een tijdsdimensie aan de orde. Vaak komen indirecte effecten pas later tot uitdrukking ten opzichte van het onmiddellijk zichtbare en tastbare gevolg. Soms is de wijze van beïnvloeding zeer indirect, bijvoorbeeld doordat Europees beleid stimuleert tot het anders denken over ruimtelijke ontwikkeling. Zo zijn in Nederland en daarbuiten overheden gaan nadenken over hun ruimtelijke positionering in wijder verband, over hun (vaak economische) sterkten en zwakten in vergelijking tot andere landen dan wel regio’s. Velen zijn de laatste jaren verrast geweest door de directe impact van Europees beleid, een impact die kennelijk ongezien is gebleven. Bovendien: een impact waar men zich juridisch niet aan kan onttrekken. Het meest pregnante voorbeeld is wel de impact van de Europese Luchtkwaliteitsrichtlijn. In de discussie heet het dat vele ruimtelijke projecten, zoals de verbreding van de A4 bij Leiderdorp, sneuvelen dan wel vertraging oplopen door de impact van deze richtlijn. Dit onderzoek heeft betrekking op deze en andere vormen van EG-regelgeving die van invloed zijn op de Nederlandse praktijk van ruimtelijke ordening. 1.3

EU-regelgeving

Naast het EG-Verdrag zelf kent de Europese Unie drie vormen van bindende regelgeving: richtlijnen, verordeningen en beschikkingen. EG-richtlijnen9 richten zich tot de 7

Witsen (1967). Van Ravesteyn & Evers (2004); zie ook Janssen-Jansen & Waterhout (2006). 9 Dit is de meest correcte aanduiding, niet EU-richtlijnen: elke richtlijn is namelijk expliciet gerelateerd aan het EG-Verdrag, wat zowel blijkt uit de officiële naam van een richtlijn als uit de set van overwe8


11

lidstaten. Voor de lidstaat geldt de verplichting ervoor te zorgen dat de betreffende richtlijnen daadwerkelijk worden toegepast op het grondgebied van de lidstaat ten opzichte van burgers en bedrijven. Vandaar dat ook wel wordt gesproken over internationaal publiekrechtelijke regelgeving. Om deze toepassing mogelijk te maken moet een lidstaat nationale wetgeving vaststellen. Dat heet implementatie of omzetting; de betreffende wetgeving wordt ook wel aangeduid als omzettingswetgeving.10 Deze omzettingswetgeving moet vervolgens correct worden toegepast en gehandhaafd.11 Indien de nationale wetgeving niet binnen de in de betreffende richtlijn gestelde termijn aan de richtlijn wordt aangepast, kunnen de bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking krijgen (dit geldt ook als de richtlijn niet correct is omgezet). Deze bepalingen moeten door de ‘tot besluitvorming bevoegde bestuursorganen’ (bijvoorbeeld decentrale overheden) rechtstreeks worden toegepast in de nationale rechtsorde. De nationale rechter is in dit geval verplicht om erop toe te zien dat in een dergelijk geval de rechtstreeks werkende richtlijnbepaling wordt toegepast en niet de, met het EG-recht strijdige, nationale wet, zoals in verschillende uitspraken van het Europese Hof van Justitie is bepaald. Decentrale overheden kunnen in de problemen komen als zij ervan uitgaan dat een Europese richtlijn is omgezet, maar blijkt dat dit niet correct of onvolledig is gebeurd. Omdat de centrale wetgever fouten kan maken (zoals bij de Vogel- en Habitatrichtlijnen is gebeurd; zie verderop) betekent dit een zekere last voor decentrale overheden: zij moeten nauwlettend in de gaten houden of de omzetting tijdig en correct heeft plaats gevonden en moeten derhalve kennis van het Europees recht in huis hebben hebben om dit kunnen beoordelen.12 Essentieel voor een goed begrip van richtlijnen is dat deze een zogeheten resultaatsverplichting met zich meebrengen. In artikel 249 van het EG-Verdrag (hetzelfde artikel dat de status van verordeningen en beschikkingen uitwerkt) is dit als volgt aangegeven: ‘Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.’ In omgangstaal geformuleerd: ‘Hoe het gedaan wordt doet er niet toe, als het maar gebeurt.’ Richtlijnen zijn derhalve onontkoombaar: vanwege de verplichting tot omzetting en vanwege het verplichtende karakter van de beoogde inhoudelijke resultaten. Naast richtlijnen vaardigt de Europese Commissie verordeningen uit. Deze bevatten nauwkeurige verplichtingen die vanaf een bepaald tijdstip onmiddellijk en op dezelfde wijze in de hele EG moeten gaan werken. Daartoe zijn alle bepalingen van verordeningen altijd rechtstreeks verbindend in elke lidstaat en mogen zij derhalve niet in nationale wetgeving worden omgezet. Verordeningen zijn terug te vinden op uiteenlopende terreinen. De besteding van Europese structuurfondsen, een ruimtelijk relevante vorm van stimuleringsbeleid, zoals we hierboven hebben gezien, verloopt via verordeningen. Daarnaast zijn er verordeningen met een veel specifieker doel, zoals bijvoorbeeld de Wildklemverordening.13 gingen waarmee de tekst van elke richtlijn opent. Deze overwegingen bevatten in de regel een verwijzing naar een specifiek artikel uit het EG-Verdrag, waaruit blijkt dat de EG bevoegd is op een bepaald (beleids)terrein op te treden. 10 Rob (2004: 25). 11 Dit en het onderstaande is gebaseerd op T. de Kramer e.a. (2004). 12 Hessel (2000). 13 Op het werkterrein van b.v. het ministerie van LNV gelden nogal veel verordeningen. Zie b.v. de Algemene Inspectiedienst (http://www.aid.nl/1040129725604; geraadpleegd 22 november 2007). De drempelwaarden waarboven zaken Europees aanbesteed moeten worden, worden ook regelmatig in verordeningen vastgelegd (zie het volgende hoofdstuk). 12


Beschikkingen zijn besluiten in een concreet geval. Zij zijn gericht tot een particulier of een lidstaat. In het laatste geval kan gedacht worden aan toestemming aan een lidstaat om een bepaalde steunmaatregel te nemen. Beschikkingen vallen dus niet onder de noemer van generiek juridisch bindende EG-regelgeving waar dit onderzoek op is gericht. Van alle vormen van ruimtelijk relevante EG-regelgeving zijn het enkel richtlijnen die in nationale wetgeving moeten worden omgezet. Vooral vanwege de repercussies van een aantal richtlijnen (met name de Habitatrichtlijn en de Luchtkwaliteitsrichtlijnen) is veel aandacht uitgegaan naar de totstandkoming van deze richtlijnen en de wijze waarop de richtlijnen zijn omgezet. Hierop gaat dit onderzoek niet in.14 1.4

Het rapport

Het volgende hoofdstuk geeft een overzicht van richtlijnen die voor dit onderzoek relevant zijn. Het overzicht is niet uitputtend, omdat niet alle richtlijnen die relevant zouden kunnen zijn worden besproken. Een belangrijk selectiecriterium is dat het vooral moet gaan over richtlijnen die in de onderzochte voorbeelden een rol hebben gespeeld. Hoofdstuk 2 berust voor een belangrijk deel op literatuuronderzoek. Daarnaast is gebruikt gemaakt van informatie die op internet is te vinden aangezien de dynamiek rond Europese regelgeving, met name de implementatie en toepassing in de beleidspraktijk, nauwelijks in literatuur is te vatten, in die zin dat deze literatuur al achterloopt op het moment dat die gepubliceerd wordt. Een constatering is wel dat de informatievoorziening over EU-regelgeving buitengewoon gefragmenteerd is. Er zijn wel instanties en websites die compleetheid nastreven (zoals de website Infomil opgezet door SenterNovem), maar ook deze dekken niet alle relevante regelgeving en zijn niet compleet in informatie over afzonderlijke richtlijnen. Dit verklaart waarom in de voetnoten verwezen wordt naar een groot aantal verschillende websites en informatiebronnen. In de casus-hoofdstukken passeren overigens nog verschillende beleidskaders de revue die niet geworteld zijn in het EG-Verdrag, maar gestoeld zijn op politieke overeenkomsten op een schaalniveau dat verder reikt dan de EU. Het Verdrag van Ramsar, waarmee het concept van wetlands in beleid een plek heeft gekregen, is hiervan een voorbeeld. Deze kaders worden kort in de casushoofdstukken toegelicht. Hoofdstukken 3 tot en met 7 presenteren de resultaten van de vijf casusonderzoeken. Deze onderzoeken berusten slechts voor een deel op literatuur en internetbronnen. De vragen waarop dit onderzoek probeert een antwoord te vinden zijn in feite alleen goed te beantwoorden door diepte-interviews (bijlage 2 geeft aan met welke personen is gesproken). Deze zijn semi-gestructureerd uitgevoerd via een interviewprotocol (zie bijlage 3 voor dit protocol). Het afsluitende hoofdstuk 8 bevat de conclusies: de inhoudelijke bevindingen, beleidsaanbevelingen en aanbevelingen voor aanvullend onderzoek. Deze conclusies zijn besproken in de klankbordgroep die het onderzoek heeft begeleid. Ook zijn ze besproken op een workshop die 17 mei heeft plaats gevonden. De conclusies komen echter inhoudelijk voor rekening van het onderzoeksteam.

14

Zie hiervoor onder meer Rob (2004); SER (2006). Onderzoeksinstituut OTB

13

2

Onontkoombaar Europees beleid

2.1

Inleiding

Het doel van dit hoofdstuk is een overzicht te geven van generiek juridisch bindende regelgeving die mogelijk van invloed is op de onderzochte cases. We onderscheiden in dit hoofdstuk verschillende soorten regelgeving. Een eerste categorie wordt gevormd door sectorale regelgeving, dat wil zeggen regelgeving die een specifiek inhoudelijk doel beoogt. Hier gaat het grootste deel van dit hoofdstuk over. Daarnaast speelt nog regelgeving een rol die als meta-regelgeving kan worden aangeduid. Dit is regelgeving die boven specifieke inhoudelijke doelstellingen uitgaat en vooral gevolgen heeft voor de wijze waarop beleid geïmplementeerd kan worden. Het aanbestedingsrecht is hier, vanuit de vraagstelling van het onderzoek, het belangrijkste voorbeeld. Gesteld kan worden dat deze laatste vorm van regelgeving ‘hoe’-regelgeving betreft. De eerste categorie is dan ‘wat’-regelgeving. De gevolgen van dit type regelgeving op ruimtelijk beleid is voor wat betreft de inhoud van dit beleid veel meer direct dan het geval is bij ‘hoe’-regelgeving. Bij de beknopte analyses van de richtlijnen die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd is een vast analyseschema aangehouden. Allereerst is telkens kort aangegeven wat de motivatie achter de richtlijn is. Voor milieurichtlijnen is dit met name de milieutitel in het EG-Verdrag. Vervolgens wordt ingegaan op de inhoud van de betreffende richtlijn. Met name die onderdelen die van invloed zijn op de praktijk van ruimtelijke ordening worden uitgelicht. Daarna wordt kort aangegeven hoe de betreffende richtlijn is geïmplementeerd. Tot slot wordt in een aantal gevallen aangegeven of de nationale wetgever elementen heeft toegevoegd aan de richtlijn die volgens de richtlijn zelf niet nodig zouden zijn geweest. Dit wordt ook wel als een nationale kop aangeduid. Waar wij over informatie beschikten om deze sub-paragraaf in te vullen hebben wij dit gedaan. In een aantal gevallen is dit zonder aanvullend onderzoek niet goed mogelijk. Dit komt mede doordat het niet altijd goed mogelijk is om vast te stellen of sprake is van een ‘nationale kop’. Bij richtlijnen geldt namelijk een zekere interpretatievrijheid. Soms heeft de Europese wetgever de richtlijn zo geformuleerd dat niet geheel duidelijk is hoe deze geïnterpreteerd kan c.q. moet worden.15 Bij een aantal richtlijnen is sprake van beleidsdynamiek, dat wil zeggen dat gewerkt wordt aan een nieuwe richtlijn. Waar dat opportuun is wordt dit aangegeven. 2.2

Vogel- en Habitatrichtlijnen

Motivatie Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden in het spraakgebruik als één richtlijn aangeduid, maar het gaat om twee richtlijnen die in elkaars verlengde liggen. Dit is de reden dat in dit rapport de afkorting VHR in de meervoudsvorm wordt gebruikt. De Vogelrichtlijn is van alle richtlijnen die in deze studie centraal staan de oudste. De richtlijn is voorbereid toen de Europese Gemeenschap nog maar negen lidstaten omvatte en daardoor veel compacter was en veel minder ruimtelijke en ecologische diversiteit kende dan thans het geval is.

15

14

ECORYS e.a. (2006: 13 e.v.). Onderzoeksinstituut OTB

De legitimering van de richtlijn ligt in het uitgangspunt dat de instandhouding van de natuurlijk in het wilde levende vogelsoorten op het Europese grondgebied ‘noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de verbetering van de levensomstandigheden, van een harmonieuze ontwikkeling van de economische activiteiten in de gehele Gemeenschap en van een voortdurende en evenwichtige uitbreiding [van die Gemeenschap]’16 Met andere woorden: de doelstellingen van de Vogelrichtlijn komen voort uit de fundamentele doelstellingen van het Europese integratieproces. 17 Inhoud Vogelrichtlijn in hoofdlijnen Kern van de Vogelrichtlijn, waar het ruimtelijk beleid betreft, is artikel 3, dat in feite volledig ruimtelijk van aard is. Lidstaten worden namelijk geacht alle nodige maatregelen te treffen om voor vogels “een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.” Dit is in de richtlijn, vrij vertaald, als volgt uitgewerkt: • Er moeten beschermingszones worden ingesteld. • De lidstaat beoefent ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones. • Vernietigde biotopen worden hersteld of opnieuw aangelegd. • Er worden nieuwe biotopen gecreëerd. Het is van belang om stil te staan bij het tweede punt. In discussies over de rol van de Europese Unie waar het ruimtelijke ontwikkeling betreft heet het dat er geen sprake is van een eigenstandige ruimtelijke ordeningsbevoegdheid. Alleen gespeeld via de band van het milieubeleid kunnen uitspraken worden gedaan over ruimtelijke ordening. Dat is hier aan de orde. De richtlijn legt lidstaten op om een vorm van ruimtelijke ordening te beoefenen met een specifiek doel voor ogen. Hoewel de EG dus feitelijk geen ruimtelijke-ordeningsbevoegdheid had (en heeft), impliceert de richtlijn dat eisen worden gesteld aan het beleid van lidstaten terzake. Hiermee wordt dus feitelijk een deelbevoegdheid opgeëist. Minder uitgesproken dan bij de Habitatrichtlijn gaat achter de Vogelrichtlijn een ruimtelijk concept schuil: de richtlijn stelt namelijk dat de beschermingszones die door de EG-lidstaten worden ingesteld een samenhangend geheel moeten vormen. Dit is internationaal in een later stadium uitgewerkt via het ecologischnetwerkconcept, in Nederland bekend onder de naam van de ecologische hoofdstructuur. Dit concept berust op het uitgangspunt dat leefgebieden van soorten een voldoende omvang moeten hebben en met elkaar verbonden moeten zijn om een duurzaam voortbestaan van deze soorten te kunnen waarborgen. Implementatie Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn is Europa-breed berucht geworden vanwege de problemen die lidstaten hebben ondervonden bij de implementatie ervan.18 Hoewel de richtlijn een verplichting tot uitwerking oplegt (via onder meer de verplichting om beschermingszones in te stellen en om binnen en buiten deze zones een bepaald beleid te voeren, maar ook vanwege de verplichting om de Commissie over dit alles te rapporteren) hebben nationale wetgevers en beleidsvoerders de beleidsvrijheid overschat die de 16

Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand. De richtlijn is in werking getreden op 6 april 1981. In formele zin wordt in de richtlijn verwezen naar het toenmalige artikel 235 (thans artikel 308): het z.g. catch all artikel: een bevoegdheid die (nog) niet in het Verdrag is geëxpliciteerd kan dat alsnog worden (vrij vertaald). 17 Zie met name artikel 4, lid 3. 18 Aldus Van den Brink (2004: 66).. Onderzoeksinstituut OTB

15

richtlijn aan de nationale overheid geeft. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van de Vogelrichtlijn, dus in 1983, zouden lidstaten aan de richtlijn hebben moeten voldoen. Nederland kon niet aan deze termijn voldoen en is hiervoor door het Europese Hof van Justitie veroordeeld. Uiteindelijk is de Vogelrichtlijn vertaald in de Flora- en Faunawet en in de Natuurbeschermingswet van 1998. Motivatie Habitatrichtlijn Met de Habitatrichtlijn19 is het natuurbeschermingsbeleid van de Europese Gemeenschap in hogere versnelling gekomen. De richtlijn refereert aan een nieuw artikel in het EG-verdrag dat specifiek betrekking heeft op het milieu.20 Instandhouding van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna wordt aangemerkt als onderdeel van het milieubeleid en is hiermee een ‘wezenlijk doel van algemeen belang’. Met andere woorden, het opleggen van beleidsverplichtingen aan de lidstaten conform de Habitatrichtlijn is legitiem want in overeenstemming met het EG-Verdrag: bedreigde habitats en soorten behoren tot het natuurlijke erfgoed van de gemeenschap. Bovendien heeft de bedreiging van hun voortbestaan vaak een grensoverschrijdend karakter.21 Inhoud Habitatrichtlijn in hoofdlijnen Kern van de richtlijn is de totstandkoming van een ecologisch ‘netwerk’ van beschermde gebieden, aangeduid als ‘Natura 2000’. Elke lidstaat moet ten behoeve hiervan Speciale Beschermingszones aanwijzen. De richtlijn bevat, in de uitgebreide bijlagen, de criteria. De zones die zijn aangewezen krachtens de Vogelrichtlijn maken deel uit van het Natura 2000 netwerk, in feite een ruimtelijk concept aangezien het hier gaat om een streefbeeld voor de inrichting van de ruimte. Het belangrijkste artikel van de Habitatrichtlijn is artikel 6. Dit artikel stelt onder meer: • De lidstaten hebben een zogeheten algemene beschermingverplichting: zij treffen de ‘nodige instandhoudingsmaatregelen’ voor de beschermingszones (lid 1). • De kwaliteit van de habitats binnen deze zones mag niet verslechteren of significant verstoord worden (lid 2). • De gevolgen van elk plan of project dat mogelijk van invloed kan zijn moeten ‘passend’ beoordeeld worden; pas nadat de bevoegde instanties de zekerheid hebben verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (dit staat bekend als het voorzorgbeginsel) kan toestemming worden gegeven (lid 3). • Mochten de conclusies negatief uitvallen dan kan het plan of project toch worden uitgevoerd mits kan worden aangetoond dat a) alternatieve oplossingen niet bestaan en b) dat het gaat om ‘dwingende reden van groot openbaar belang; de lidstaat is dan wel verplicht om compenserende maatregelen te nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 behouden blijft (lid 4). In de beleidspraktijk wordt dit ook wel aangeduid als de ‘ontsnappingsclausule’. • In het geval het gaat om een gebied met een zogeheten prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort (deze zijn aangegeven in de bijlagen van de Habitatrichtlijn) gelden alleen argumenten die verband houden met a) de menselijke gezondheid; b) de openbare veiligheid; of c) met voor het milieu 19 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Deze richtlijn is juni 1994 in werking getreden. 20 Dit was artikel 130R, thans artikel 174. 21 SER (2006: 41).

16


wezenlijke gunstige gevolgen dan wel d) andere dwingende redenen van groot openbaar belang (na advies van de Commissie) (lid 4). Implementatie Habitatrichtlijn In het geval van Nederland heeft het heel lang geduurd voordat de Europese Commissie van oordeel was dat de Habitatrichtlijn correct was geïmplementeerd.22 Binnen zes jaar na inwerkingtreding (dus in 2000) hadden de lidstaten de richtlijn moeten implementeren. Pas toen in oktober 2005 een nieuwe versie van de Natuurbeschermingswet 1998 van kracht werd had Nederland de richtlijn omgezet. Een half jaar eerder (april 2005) werd Nederland nog door het Europese Hof van Justitie veroordeeld omdat niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn om te voldoen aan de Habitatrichtlijn (vooral artikel 6) binnen de gestelde termijnen in werking waren getreden.23 Hierdoor werkte de Habitatrichtlijn rechtstreeks door, dat wil zeggen dat de rechter direct aan de richtlijn toetste.24 Dat gebeurde overigens al voordat het Europese Hof Nederland veroordeelde.25 De rechtstreekse toetsing aan de Habitatrichtlijn pakte nogal eens negatief uit en dan vooral omdat vergunningverlenende bestuursorganen onvoldoende of zelfs geen rekening hielden met het afwegingskader van de richtlijn. In zijn advies over EUmilieurichtlijnen wijt de SER dit aan meerdere factoren, maar vooral aan een gebrek aan kennis over de Habitatrichtlijn. Met name het eerstverantwoordelijke ministerie, LNV, krijgt het verwijt onvoldoende aan voorlichting te hebben gedaan. Pas eind 2005 bracht het ministerie een handleiding uit als hulpmiddel voor bestuursorganen. De rol van artikel 6 Habitatrichtlijn is, ondanks de inwerkingtreding van de (herziene) Natuurbeschermingswet 1998, nog steeds niet uitgespeeld.26 Ten eerste moeten de Habitatgebieden definitief zijn aangewezen en dat is nog niet gebeurd.27 Ten tweede wijst jurisprudentie in het kader van het Europees recht uit dat rechtzoekenden nog steeds een rechtstreeks beroep op de richtlijn kunnen doen: het feit dat een lidstaat (beter: de wetgever) van mening is dat een richtlijn correct is omgezet in nationale wetgeving hoeft nog niet te betekenen dat dit inderdaad zo is of dat een rechter dat ook zo vindt. In het algemeen is in Nederland de rechter een uiterst belangrijke factor voor wat betreft de vraag welke rol artikel 6 van de Habitatrichtlijn in de praktijk speelt, zo stellen Backes e.a. vast.28 Dit lot deelt de Habitatrichtlijn met onder meer de Luchtkwaliteitsrichtlijn.

22

Voor een internationale vergelijking zie Neven & Kistenkas (2005). SER (2006: 44). 24 Deze rechtstreekse toetsing is door de Nederlandse rechter afgedwongen, wat bijvoorbeeld in Frankrijk niet is gebeurd: daar is deze expliciete toetsing door de (hoogste) rechter juist afgewezen (Backes e.a., 2006: 64). 25 In het kader van een procedure rond het bestemmingsplan Texel oordeelde de Raad van State in 2000 al dat sprake was van een rechtstreekse werking van de VHR; in dit geval betrof het lid 2 van artikel 6. Via het kokkelvisserij-arrest van september 2004 gaf het Europese Hof van Justitie aan, naar aanleiding van z.g. prejudiciële vragen van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State, dat ook lid 3 van dit artikel rechtstreeks doorwerkt. Hoewel kokkelvisserij bestaand gebruik betrof, oordeelde het Hof dat dit behandeld moest worden als een plan of project. De nationale overheid had geen goedkeuring aan deze vorm van visserij mogen geven omdat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat geen significante gevolgen zullen optreden voor de natuurlijke kenmerken waarvoor het gebied (Waddenzee) is aangewezen als speciale beschermingszone. 26 Backes e.a. (2006: 239). 27 Zie: http://www2.minlnv.nl/thema/groen/natuur/Natura2000_2006/Natura2000.htm (geraadpleegd 9 november 2007). 28 Backes ea. (2006: 65). 23


17

In ruimtelijke zin is de belangrijkste consequentie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen de aanwijzing van gebieden. De Vogelrichtlijn- en Habitatgebieden worden in Nederland gecombineerd als Natura 2000-gebieden aangewezen (de eerder aangewezen Vogelrichtlijngebieden worden daarbij opnieuw aangewezen). Het is de bedoeling dat in totaal 162 gebieden zullen worden aangewezen en wel in verschillende delen, de zogenaamde tranches. De aanwijzing is in 2007 begonnen en wordt in 2008 afgerond.29 Een cruciale functie in het uiteindelijke gebiedenbeleid wordt gevormd door het zogeheten ‘Natura 2000 doelendocument’, een consequentie van het gegeven dat in de Habitatrichtlijn van de lidstaten wordt geëist dat (beleids)prioriteiten worden vastgesteld.30 Het doelendocument vormt het kader voor de definitieve aanwijzingen en instandhoudingsdoelstellingen en de op te stellen beheerplannen. Dus de gang van zaken is dat eerst een aanwijzingsbesluit wordt genomen: het betreffende gebied wordt begrensd en er worden natuurdoelen bepaald. Vervolgens wordt, volgens het tijdpad van de VHR, in drie jaar tijd een beheersplan gemaakt. De minister heeft recentelijk richting provincies besloten dat onder strenge voorwaarden de volgorde mag worden omgedraaid: eerst een beheersplan, daarna het aanwijzingsbesluit. Niet iedereen vindt dit logisch, waaronder Natuurmonumenten: alleen als duidelijk is wat de doelen en de begrenzing van de gebieden is, kan worden bepaald hoe de natuurdoelen gehaald zouden kunnen worden. Andersom kan een discussie losbarsten over de natuurdoelen, zo wordt gevreesd.31 Nationale kop In een eerder genoemd onderzoek naar de nationale ‘koppen’ op EG-regelgeving32 is geconcludeerd dat verschillende koppen zijn verdwenen gedurende het proces dat heeft geleid tot de uiteindelijke implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Belangrijk is dat in Nederland al soorten beschermd werden voordat sprake was van de VHR. Daar zitten soorten tussen die volgens de VHR niet beschermingswaardig zijn. De motivatie van de minister van LNV is dat bij bepaalde soorten sprake is van een eigen verantwoordelijkheid van Nederland. Het gaat dan om bepaalde soorten die in Europees verband niet zo zeldzaam zijn, maar in Nederland wel. De VHR voegen soorten toe aan het al langer bestaande Nederlandse soortenbeleid, waardoor eerder sprake is van een Europese ‘kop’ op Nederlands beleid dan andersom. In Nederland is het instrument van de habitattoets ontwikkeld om tegemoet te komen aan lid 3 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Deze toets omvat de ‘passende beoordeling’ waar deze richtlijn om vraagt. Maar daaraan toegevoegd is een ander onderdeel, de zogeheten verstorings- en verslechteringstoets. Dit onderdeel kan wel als een nationale kop worden aangemerkt aangezien deze toets verder reikt dan de ‘passende beoordeling’ waar de Habitatrichtlijn om vraagt. Onderdeel van de habitattoets is de zogenaamde ADC-systematiek: er kan pas vergunning voor een bepaalde activiteit, plan of project worden gegeven als er geen Alternatieven zijn, er sprake is van Dwingende redenen van groot openbaar belang en er in Compensatie is voorzien.33 Deze ADC-systematiek zal in de volgende hoofdstukken terugkeren.

29

www.minlnv.nl (geraadpleegd 9 november 2007). Artikel 4, lid 4. 31 Zie http://www.natuurmonumenten.nl/natmm-internet/nieuws/actualiteit.htm?id=3449135 (geraadpleegd maart 2008). 32 ECORYS e.a., 2006: 87-88. 33 Deze systematiek komt voort uit lid 4 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. 30

18


2.3

Luchtkwaliteitsrichtlijnen

Motivatie richtlijnen Wat in het spraakgebruik wordt aangeduid als de Luchtkwaliteitsrichtlijn is in feite een stelsel van een kaderrichtlijn en een viertal zogeheten dochterrichtlijnen. De verdragsbasis is dezelfde als die van de Habitatrichtlijn, namelijk de milieubeleidstitel uit het EG-Verdrag. De politieke basis wordt gevormd door het vijfde milieuactieprogramma van 1992, onderschreven door de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. De kaderrichtlijn van 1996 geeft aan dat – met het oog op de bescherming van het milieu in het algemeen en van de volksgezondheid in het bijzonder – concentraties van schadelijke verontreinigende stoffen in de lucht ‘vermeden, voorkomen of beperkt’ moeten worden.34 Derhalve is het nodig om grenswaarden en alarmdrempels vast te stellen. Het kaderkarakter van de richtlijn ligt besloten in het definiëren van algemene begrippen en het bepalen van methoden en criteria voor de beoordeling van luchtkwaliteit: de wijze waarop grenswaarden en alarmdrempels van in totaal dertien verontreinigende stoffen moeten worden vastgesteld. Een cruciale uitspraak is de volgende: “De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd.” Een dergelijke uitspraak wordt ook wel aangeduid als een resultaatverplichting en niet als een inspanningsverplichting (“we zullen ons best doen”). Waar grenswaarden worden overschreden worden lidstaten geacht actieplannen uit te werken zodat op een bepaalde datum deze waarden wel gehaald worden. Inhoud eerste dochterrichtlijn luchtkwaliteit in hoofdlijnen35 De meeste implicaties voor ruimtelijke ordening heeft de eerste dochterrichtlijn, maar dan vooral in samenhang met de wijze waarop deze in Nederlandse regelgeving is omgezet en de wijze waarop de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State met deze omzetting omgaat. De eerste dochterrichtlijn geeft voor vier verschillende stoffen, waaronder zogeheten zwevende deeltjes, de grenswaarden en alarmdrempels aan, waarbij grenswaarden opgevat moeten worden als minimumvoorschriften. Ook wordt aangegeven op welke wijze, in de tijd gezien, overschrijdingen moeten worden afgebouwd. Ruwweg gaat het om vijf stappen van elk een jaar om op 1 januari 2005 (voor fijnstof) en op 1 januari 2010 (voor stikstofdioxide) op de grenswaarden uit te komen. De overschrijdingsmarges komen inhoudelijk neer op een versoepeling van de grenswaarden met een bepaald, jaarlijks afnemend percentage.36 Lidstaten zijn verplicht om voor elke stof ‘de nodige maatregelen’ te treffen opdat de grenswaarden uiteindelijk gehaald worden. Lidstaten worden geacht meetstations in te richten die ‘representatief’ zijn voor concentraties van de betreffende stof in de lucht. Criteria voor de locatie van deze meetpunten worden gegeven. Metingen kunnen, voor bepaalde gebieden, aangevuld worden met berekeningen volgens modelleringen. Aan de Commissie moet jaarlijks gerapporteerd worden waar sprake is van overschrijdingen en wat de lidstaat via luchtkwaliteitsplannen voornemens is hieraan te doen.

34

Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit. 35 Officieel en voluit: Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht. 36 Backes & Van Nieuwerburgh (2005: 9). Onderzoeksinstituut OTB

19

Implementatie Luchtkwaliteitsrichtlijnen De eerste dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijnluchtkwaliteit is in Nederland omgezet in het Besluit Luchtkwaliteit.37 Er is een versie 2001 en een versie 2005. Dit besluit stelt: “bestuursorganen nemen bij de uitoefening van bevoegdheden […] die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de […] grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.” Omdat volgens het besluit het bevoegd gezag verplicht is een kwantitatief onderzoek te (laten) doen naar de gevolgen van ruimtelijke plannen is sprake van een expliciete koppeling tussen het luchtkwaliteitsbeleid en ruimtelijkordeningsbeleid.38 Daarnaast is sprake van een reeks van bevoegdheden op andere terreinen, met name op het vlak van de totstandkoming van nieuwe weginfrastructuur.39 In zijn algemeenheid geldt dat ruimtelijke plannen en ruimtelijke vergunningen moeten worden getoetst aan grenswaarden. Vanwege de ontstane commotie over de beleidseffecten is in verschillende onderzoeken bezien of de wijze waarop in Nederland de Europese Luchtkwaliteitsrichtlijnen zijn geïmplementeerd afwijkt van wat in andere landen is geschied. Het gaat hier dus om het Besluit Luchtkwaliteit in combinatie met de wijze waarop de Raad van State omgaat met dit besluit. De algemene conclusie is dat Nederland de richtlijnen strikter heeft geïnterpreteerd.40 Backes onderschrijft zelfs de stelling dat Nederland bijna het braafste jongetje van de Europese klas is geweest. Alleen Zweden is in zijn ogen nog braver.41 In het oog lopende verschillen zijn:42 • In Nederland is een expliciete koppeling gelegd tussen luchtkwaliteitsbeleid en ruimtelijk-ordeningsbeleid. Veel plantypen in Nederland worden onderworpen aan een toets op grenswaarden; in andere landen is dit minder ver doorgevoerd. Buiten Nederland is het niet gebruikelijk om verplicht rekening te houden met grenswaarden bij plannen die leiden tot een verbetering van de luchtkwaliteit, terwijl de overschrijving van de grenswaarden voortduurt. • In Nederland wordt bij vergunningverlening een scherpe grens getrokken tussen plannen die net wel en plannen die net niet aan de grenswaarden voldoen. Buiten Nederland is het niet gebruikelijk om projecten te toetsen die slechts in zeer geringe mate bijdragen tot een verslechtering van de van de luchtkwaliteit. • In Nederland gelden de grenswaarden overal op het grondgebied, ongeacht of er mensen daadwerkelijk blootgesteld worden. • In Nederland toetst de bestuursrechter aan toekomstige grenswaarden terwijl dat elders niet het geval is.43 Niet onbelangrijk in dit verband is dat in Nederland in veel ruimere mate aan de rechter een oordeel wordt gevraagd bij conflicten.44

37

Juridisch is dit een Algemene Maatregel van Bestuur, op 1 juni 2001 van kracht geworden. Koelemeijer e.a. (2005: 20). 39 I.c. de Tracéwet, de Planwet Verkeer en Vervoer en de Spoedwet Wegverbreding. 40 Koelemeijer e.a. (2005: 39-40). 41 Backes (2006: 13). 42 Het volgende is gebaseerd op Koelemeijer e.a. (2006: 39-40); Backes (2006: 11-13). Zie ook VROMraad (2008), m.n. p. 91-104. 43 Backes voert hier een tegenargument aan: volgens het EG-Verdrag zouden lidstaten geen maatregelen mogen nemen die tot gevolg hebben dat het behalen van een grenswaarde in de toekomst onmogelijk wordt (Backes, 2006: 19). 44 Zie VROM-raad (2008). 38

20


• Het begrip ‘grenswaarde’ wordt in Nederland strikter gehanteerd dan elders gebruikelijk is. In sommige landen is afwijken van grenswaarden toegestaan indien een in acht nemen redelijkerwijs niet mogelijk is.45 • De luchtkwaliteit wordt in Nederland zeer gedetailleerd vastgesteld: naast de voorgeschreven metingen worden ook ruimtelijk gedetailleerde modelberekeningen uitgevoerd. Voor elke locatie wordt perceelsgewijs gemodelleerd en berekend. Het gevolg is een groot aantal knelpunten langs wegen in vooral stedelijk gebied. Bij deze geconstateerde verschillen moet benadrukt worden dat de wijze waarop in andere landen de Luchtkwaliteitsrichtlijnen zijn geïmplementeerd niet impliceert dat deze implementatie correct is. Met name Backes twijfelt aan de correctheid van de beleidsvrijheid die een aantal EG-lidstaten hebben genomen. In verschillende onderzoeken is uitvoerig stil gestaan bij de interpretatie van het Besluit Luchtkwaliteit door de Raad van State. Er wordt dan op gewezen dat de Raad van State tamelijk streng oordeelt en zelfs in de loop der jaren steeds strenger wordt.46 Tegelijk wordt vastgesteld dat plannen en projecten nogal eens sneuvelen door onvolkomenheden in de onderbouwing. Met andere woorden: de Raad van State moge dan wel streng oordelen, maar de planvoorbereiding is er in bepaalde gevallen ook naar. Zo komt het nogal eens voor dat onvoldoende wordt aangetoond dat aan alle grenswaarden van het Besluit Luchtkwaliteit wordt voldaan. Cruciaal vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening is dat in veel gevallen waar op basis van het Besluit Luchtkwaliteit een plan of project wordt afgewezen onvoldoende is aangetoond hoe bestrijding van de extra bijdrage door de voorgenomen activiteit past in een breder plan van de overheid om de luchtverontreiniging terug te dringen tot onder de grenswaarden zoals genoemd in het Besluit Luchtkwaliteit. In het geval dat besluiten niet goed zijn voorbereid of procedurele fouten zijn gemaakt, wat voor de Raad van State aanleiding was een besluit te vernietigen (bijvoorbeeld een besluit tot goedkeuring van een bestemmingsplan), pleit de VROM-raad ervoor wettelijke mogelijkheden te creëren om dit soort formele gebreken te ‘repareren’: de bestuurlijke lus.47 Nationale kop De vraag of sprake is van een nationale kop laat zich niet onomstotelijk beantwoorden aangezien Europese richtlijnen ruimte voor interpretatie bieden. Hierboven is aangegeven dat in veel landen buiten Nederland de grenswaarden niet overal toepasbaar zijn. De interpretatie dat grenswaarden alleen daar gelden waar bevolking gedurende een ‘relevante periode’ kan worden blootgesteld en dus elders niet, is ook mogelijk.48 Zelfs kan worden betoogd, zoals Backes doet, dat volgens Artikel 5 van het EG-Verdrag grenswaarden niet dusdanig geïnterpreteerd moeten worden dat ondoelmatige beperkingen aan lidstaten worden opgelegd. Een nationale kop is wel de rechtstreekse koppeling, in het oorspronkelijke Besluit Luchtkwaliteit, tussen grens45

Backes (2006: 21-22) stelt dat dit principieel niet in overeenstemming is met de Kaderrichtlijn. Een grenswaarde brengt een resultaatsverplichting met zich mee: er is geen sprake een van een afwegingsspeelruimte in gevallen waar grenswaarden worden overschreden. 46 Koelemeijer e.a. (2005: 23). 47 VROM-raad (2008: 75-76). Dergelijke mogelijkheden zouden moeten worden opgenomen in de Tracéwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht. Momenteel wordt gewerkt aan een aanpassing van de Wro en de Tracéwet. Zie: http://www.regering.nl/Actueel/Persberichten_ministerraad/2007/ november/23/Bestuurlijke_lus_voorkomt_nodeloze_vertraging (geraadpleegd: mei 2008). 48 Koelemeijer e.a. (2005: 20). Onderzoeksinstituut OTB

21

waarden en alle toelatingsbesluiten met gevolgen voor de luchtkwaliteit. Hoewel dit thans voor belangrijk deel ‘gerepareerd’ is (zie hieronder), geldt deze koppeling nog steeds voor alle besluiten genomen in de periode dat het oorspronkelijke Besluit Luchtkwaliteit van kracht was. Dit vormde recentelijk – maart 2008 – mede reden voor de Raad van State om het besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland tot goedkeuring van het bestemmingsplan ‘Mahler 4’, gelegen in het Zuidas-gebied, te vernietigen.49 Beleidsontwikkelingen Op twee schaalniveaus is sprake van beleidsdynamiek: in Nederland en binnen de EU. In Nederland is op augustus 2005 een nieuw Besluit Luchtkwaliteit in werking getreden. Hierin is de tweede dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit, die betrekking heeft op benzeen en koolmonoxide, verwerkt. Aftrek voor dat deel van het fijnstof dat zich van nature in de lucht bevindt en dat niet schadelijk is voor de gezondheid (‘zeezout aftrek’) werd hierdoor mogelijk. Inhoudelijk is de grootste wijziging dat het mogelijk wordt bij plannen en projecten te ‘salderen’. Zo kunnen onder meer dusdanige besluiten worden genomen dat “bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.”50 15 november 2007 is nieuwe regelgeving voor luchtkwaliteit in werking getreden. In de Wet milieubeheer is een nieuwe hoofdstuk opgenomen over luchtkwaliteit. Dit hoofdstuk wordt wel de 'Wet luchtkwaliteit' genoemd en vervangt het ‘Besluit Luchtkwaliteit 2005'.51 De bedoeling van deze wet is om de koppeling tussen ruimtelijke ordening en luchtkwaliteitsregelgeving flexibeler te maken. De kern van deze wet omvat twee elementen. Dat is allereerst het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) waarbinnen het Rijk, provincies en gemeenten samenwerken om in gebieden waar de normen voor luchtkwaliteit niet worden gehaald (overschrijdingsgebieden) de luchtkwaliteit te verbeteren.52 Hiermee wordt invulling gegeven aan een veel gehoorde kritiek, namelijk dat bij het van kracht worden van de Europese Luchtkwaliteitsrichtlijnen onvoldoende proactief is gereageerd op het feit dat het in grote delen van het land uiterst moeilijk zo niet onmogelijk is/wordt om aan de Europese grenswaarden te voldoen en dat de richtlijnen vragen om maatregelen om daar iets aan te doen. Een tweede hoofdonderdeel van de wet is het onderscheid tussen kleine en grote projecten.53 Projecten die ‘niet in betekenende mate’ bijdragen aan de overschrijding van grenswaarden hoeven niet meer te worden getoetst en kunnen derhalve doorgang vinden. Deze worden in het spraakgebruik aangeduid als NIBM-projecten. Wat NIBM betekent is vastgelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur54 en een Ministeriële regeling.55 Het NSL kent ook een procedure voor projecten die wél in betekenende mate bijdragen aan een verslechtering van de luchtkwaliteit (IBM-projecten).56

49

Zie: www.raadvanstate.nl; zaaknummer 200604662/1. Besluit Luchtkwaliteit 2005, art.7, lid 3a 51 www.vrom.nl; dossier luchtkwaliteit (geraadpleegd april 2008). 52 www.infomil.nl (geraadpleegd november 2007). 53 SER (2006: 51-52). 54 www.infomil.nl/contents/pages/22907/besluitnibm_publicatieinclusieftoelichting.pdf pleegd april 2008). 55 www.infomil.nl/contents/pages/22907/regelingnibm_publicatieinclusieftoelichting.pdf pleegd april 2008). 56 Zie: www.vrom.nl; dossier luchtkwaliteit (geraadpleegd april 2008). 50

22

(geraad(geraad-


Het NSL is gebaseerd op de mogelijkheden van een nieuwe Europese richtlijn (zie volgende alinea). Een van die mogelijkheden is derogatie of uitstel: lidstaten kunnen onder bepaalde condities van de Europese Commissie toestemming krijgen om later te voldoen aan de gestelde grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide. Nederland gaat een dergelijk uitstel aanvragen. Dat betekent dat het NSL pas kan gaan werken als de nieuwe Europese richtlijn officieel is vastgesteld en Nederland dit uitstel heeft gekregen. De nieuwe Europese Richtlijn Luchtkwaliteit waarop het NSL anticipeert is inmiddels aangenomen en zal waarschijnlijk mei 2008 in werking treden. Die zal niet alleen de bestaande kaderrichtlijn en de eerste drie dochterrichtlijnen bundelen, maar ook een aantal inhoudelijke veranderingen met zich mee brengen. De belangrijkste wijzigingen zijn: • De mogelijkheid een uitsteltermijn te krijgen voor het halen van de normen voor PM10 (6 jaar) en NO2 (5 jaar). • Nieuwe toetsafstanden voor NO2 (10 meter in plaats van 5 meter). • Op plekken waar mensen niet kunnen komen hoeft niet aan de normen te worden getoetst. • Er worden nieuwe normen voor PM2,5 van kracht. Omdat onderzoek heeft aangetoond dat met name zeer kleine roetdeeltjes (PM2,5) zeer schadelijk zijn voor de gezondheid, zullen voor deze deeltjes grenswaarden gaan gelden voor het hele grondgebied van een lidstaat. Voor Nederland zal het moeilijk worden hieraan te voldoen, voor een (belangrijk) deel vanwege bronnen die in het buitenland zijn gesitueerd. 2.4

Kaderrichtlijn Water

Motivatie richtlijnen Eind 2000 is de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) van kracht geworden.57 Grof gezegd komt die erop neer dat de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Europa in 2015 op orde moet zijn of, in de woorden van de richtlijn, ‘in goede toestand is’. De KRW gaat derhalve vooral over de kwaliteit van het water, niet de kwantiteit (behalve waar het grondwater betreft). De verdragsrechtelijke basis gaat terug tot dezelfde milieu-artikelen uit het EG-Verdrag als het geval is bij de andere milieurichtlijnen. In de overwegingen wordt hier de conclusie aan verbonden: ‘De Gemeenschap dient een geïntegreerd waterbeleid te ontwikkelen.’ Inhoud Kaderrichtlijn Water in hoofdlijnen. De KRW heeft betrekking op twee typen watersystemen, namelijk oppervlaktewateren en grondwater. Waar het oppervlaktewater betreft wordt ruimtelijk gezien de kern van de KRW gevormd door het onderscheiden van stroomgebieden en stroomgebiedsdistricten.58 Een stroomgebiedsdistrict is in het algemeen een grotere eenheid die minimaal één stroomgebied en ook gronden kustwateren omvat. Nederland is verdeeld over vier internationale stroomgebiedsdistricten: Rijn, Maas, Schelde en Eems. Tot een stroomgebiedsdistrict behoort niet alleen het water van de hoofdrivier, maar al het water in het betreffende gebied.59 De toedeling van zogeheten water57 Voluit: Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid. 58 De KRW onderscheidt ook nog z.g. beschermde gebieden, waar Habitatgebieden onder kunnen vallen. 59 http://www.kaderrichtlijnwater.nl/uitvoering (geraadpleegd maart 2008).


23

lichamen aan stroomgebieden respectievelijk stroomgebiedsdistricten moest eind 2003 gebeurd zijn. Net zoals dat via de Vogel- en Habitatrichtlijn het geval is (waar Speciale Beschermingszones de ruimtelijke categorie vormen) impliceert de benadering via stroomgebieden (en de planvormingseis; zie hieronder) een directe vorm van ruimtelijk EU-beleid langs de sectorlijn. Beleidsmatig vormt de kern van de KRW de waterkwaliteitsdoelstellingen. De zogeheten chemische doelstellingen zijn kwantitatief. Het gaat om grenswaarden die in een reeks van andere richtlijnen zijn vastgelegd.60 De ecologische doelstellingen zijn in de KRW niet kwantitatief maar kwalitatief aangegeven, uitgesplitst naar gronden oppervlaktewater.61 De lidstaten moet deze doelstellingen concreet vastleggen waarna een resultaatsverplichting geldt: • Voor oppervlaktewater moeten maatregelen worden getroffen om achteruitgang van ‘de toestand’ te voorkomen. Al deze wateren moeten beschermd, verbeterd en hersteld worden zodat eind 2015 een ‘goede’ toestand is bereikt (wat hieronder verstaan moet worden is in kwalitatieve/normatieve zin uitgebreid in bijlagen omschreven). • Voor wat betreft grondwater moeten maatregelen worden genomen om de inbreng van verontreinigende stoffen te voorkomen of in ieder geval te beperken. Achteruitgang van de toestand van grondwater moet worden voorkomen en er moet een evenwicht zijn tussen infiltratie en onttrekking van grondwater. Al deze maatregelen worden vastgelegd in een stroomgebiedsbeheersplan (SGBP), een in de KRW verplichte planfiguur. Een stroomgebiedsbeheersplan moet bij voorkeur op internationaal niveau worden vastgesteld. Lukt dat niet, dan moet er voor het nationale deel een stroomgebiedsbeheersplan komen, dat aansluit op de plannen van de andere landen. Dit vereist grensoverschrijdend overleg. Voor wat betreft Nederland vindt dit overleg plaats in de Internationale Maascommissie (IMC), de Internationale Scheldecommissie (ISC) en de internationale Stuurgroep Eems. Voor het beheer van de Rijn zijn Rijnwaterdirecteuren aangesteld.62 Deze plannen, in de KRW omschreven als maatregelenprogramma’s, moeten december 2009 door de ministerraad vastgesteld en uiterlijk drie jaar later operationeel zijn. Eind 2015 worden de plannen getoetst, dus op het moment dat volgens de KRW het water in Europa in een goede toestand moet verkeren. Vanaf 2015 vindt toetsing en eventuele bijstelling om de zes jaar plaats. Overigens kent de KRW de mogelijkheid om doelstellingen te verlagen of te faseren als blijkt dat het onhaalbaar is om al in 2015 aan de normen te voldoen. Nederland wil hiervan gebruik maken (zie verderop). Stroomgebiedsbeheersplannen worden opgesteld op basis van analyses, die drie hoofdelementen omvatten: • een analyse van de kenmerken van het stroomgebied; • een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlakte- en grondwater; • een economische analyse van het watergebruik. Een principe van de KRW is namelijk ‘de vervuiler en de gebruiker betalen’. De lidstaten moeten ervoor 60

Bijlage IX van de KRW verwijst naar de betreffende richtlijnen en de hierin vastgelegde grenswaarden. 61 Zie bijlage V van de KRW. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen z.g. kwaliteitselementen die gebruikt moeten worden om waterlichamen in te delen voor wat betreft hun ecologische toestand. Een kwaliteitselement voor rivieren is b.v.: ‘samenstelling, abundantie en leeftijdsopbouw van de visfauna’. De indeling in ecologische toestand kent een onderscheid tussen zeer goed, goed en matig. Om dit te bepalen worden z.g. normatieve definities gegeven, waarin de kwaliteitselementen terugkeren. 62 www.kaderrichtlijnwater.nl (geraadpleegd november 2007). 24


zorgen dat watergebruikers in de toekomst een redelijk aandeel van de kosten van ‘waterdiensten’ voor hun rekening nemen. Aangezien deze analyses input vormen voor de SGBP’s, die eind 2009 klaar moeten zijn, moeten de analyses eerder afgerond zijn en wel eind 2004. Twee jaar later, dus eind 2006, moeten lidstaten een programma operationeel hebben om de ‘watertoestand’ te kunnen monitoren. Net zoals dat het geval is bij de andere milieu-richtlijnen moeten lidstaten de Commissie informeren over al hun activiteiten. Met andere woorden: de Commissie ziet nauwgezet toe op de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Implementatie Kaderrichtlijn Water De KRW is via de zogeheten Implementatiewet EG-Kaderrichtlijn Water omgezet naar de Wet op de waterhuishouding en de Wet milieubeheer. Daarnaast is juli 2003 een ‘Nationaal Bestuursakkoord Water’ (NBW) gesloten tussen de departementen van V&W, VROM en LNV en de koepelorganisaties IPO, VNG en de Unie van Waterschappen.63 Ten behoeve van de implementatie is een organisatiestructuur opgezet op internationaal, landelijk en regionaal niveau.64 Bij het schrijven van dit rapport wordt door Rijkswaterstaat en de waterschappen gewerkt aan de opstelling van beheersplannen. In termen van haalbaarheid en kosten van implementatie is het nodige op te merken (zie hieronder). Maar volgens de SER is geen sprake van problemen in termen van implementatie en uitvoering die maar enigszins vergelijkbaar zijn met die met betrekking tot de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit. Wel heeft Nederland inmiddels aangegeven dat niet alle doelstellingen van de KRW haalbaar zijn binnen de termijn van 2015. Voor delen van het binnenwater wil Nederland gebruik maken van de maximale uitstelmogelijkheden tot 2027. De verantwoordelijke staatssecretaris heeft recentelijk (december 2007) in de Tweede Kamer aangegeven dat implementatie van de KRW behoorlijk kostbaar zal zijn. Zij kwam toen met een inschatting ten bedrage van 7,3 miljard euro. In nieuwe berekeningen zal dit bedrag lager uitkomen.65 De SER constateert wel een discussie over de bestuurlijke aanpak, vooral omdat een omslag wordt gevraagd voor wat betreft organisatie, planning en cultuur. Zo gaven een aantal jaren geleden waterschappen en provincies aan dat zij het zogeheten WB21-proces (acroniem voor Waterbeheer 21e Eeuw) vooralsnog belangrijker vonden dan de KRW. Het verschil is echter dat de KRW een harde juridische status heeft, gericht op het behalen van resultaten in 2015 dan wel uiteindelijk 2027. 66 Het verschil in status is echter cruciaal en zal vooral een rol gaan spelen als het stadium van plannen maken gepasseerd en daadwerkelijk gewerkt moet worden aan de resultaatverplichtingen van de KRW. Dan zullen, volgens de SER, de kosten een belangrijk punt van zorg worden, met name doordat de landbouw een forse bijdrage zal moeten gaan leveren aan het bereiken van een ‘goede toestand’ van de Nederlandse watersystemen.67 Het ministerie van Verkeer en Waterstaat schatte enige jaren geleden de kosten voor de landbouwsector op 200 miljoen euro per jaar.68 De Tweede Kamer heeft als reactie op dit soort calculaties te kennen gegeven dat de landbouw geen extra inspanning hoeft te leveren. Omdat de landbouw in aanzienlijke mate bij63 Deze koepelorganisaties binden hun achterban overigens niet; de bindende werking heeft, m.a.w., vooral betrekking op de drie meest betrokken departementen. Voor dit NBW zie: www.helpdeskwater.nl (geraadpleegd: 26 maart 2008). 64 SER (2006: 56 e.v.). 65 NRC Handelsblad 21 februari 2008. 66 Arcadis (2002: 38). 67 SER (2006: 57-58). 68 V&W, 2005, Decembernota KRW/WB21; Beleidsbrief 2005 (zie: www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2006/LEB/LEB_samenvatting.pdf (geraadpleegd maart 2008).


25

draagt aan de slechte waterkwaliteit in Nederland kan dit consequenties hebben voor het voldoen aan de verplichtingen van de KRW. Eindverantwoordelijke voor de KRW-verplichtingen en rapportages is de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. De wettelijke instrumenten voor diffuse bronnen valt echter goeddeels buiten de verantwoordelijkheid van V&W. Het beleid voor stoffen, bouwmaterialen en producten, het mestbeleid en de toelating van bestrijdingsmiddelen is de verantwoordelijkheid van VROM en LNV.69 Kortom, de bestuurlijke indeling in Nederland sluit niet direct aan op de intrinsieke ruimtelijke samenhang waarvan sprake is in het geval van watersystemen en het door de EU vereiste beleid ter zake; het NBW poogt dit te ondervangen. In het kader van de resultaatverplichtingen is uiteraard van belang of Nederland de kwaliteitsdoelstelling van de KRW zal gaan halen. Op basis van een inschatting van de beheersplannen die waterschappen en Rijkswaterstaat voorjaar 2008 in concept hebben opgesteld komt het Milieu- en Natuurplanbureau tot de uitspraak dat maximaal veertig tot zestig procent van de Nederlandse wateren in 2027 een goede ecologische kwaliteit zal bereiken als de huidige (concept)maatregelen worden uitgevoerd. Met het nodige voorbehoud raamt het bureau de kosten op 6,5 miljard euro. De baten zijn volgens het MNP nauwelijks in euro's uit te drukken, zodat een objectieve vergelijking met de kosten zeer moeilijk wordt.70 2.5

Grondwaterrichtlijn

Er zijn twee Grondwaterrichtlijnen: de huidige, die dateert uit 1980 en nog tot 2013 geldt, en de nieuwe, die de komende jaren zal worden geïmplementeerd71 en die een dochterrichtlijn is van de Kaderrichtlijn Water. Omdat in een overgangsperiode tussen 2009 en 2013 beide richtlijnen van kracht zijn, kunnen beide relevant zijn voor deze studie. Motivatie Grondwaterrichtlijnen De huidige Grondwaterrichtlijn (uit 1980) is gericht op het tegengaan van verontreiniging van het grondwater door lozingen van gevaarlijke stoffen. Daarbij gaat het vooral om lozingen door de industrie en landbouw; lozingen van huishoudelijk afvalwater en radioactief water zijn van de richtlijn uitgezonderd, evenals lozingen die zo klein zijn dat ze in feite onschadelijk zijn. De richtlijn dient om het milieu te beschermen en om de voorwaarden voor lozingen in lidstaten gelijk te trekken om ongelijke concurrentievoorwaarden binnen de gemeenschappelijke markt te voorkomen. De nieuwe Grondwaterrichtlijn is meer algemeen geformuleerd en is gericht op het voorkomen of verminderen van de kwalitatieve achteruitgang van het grondwater door verontreiniging of andere oorzaken, om ‘het milieu, en de menselijke gezondheid in het bijzonder’ te beschermen. Een belangrijke motivatie voor deze richtlijn is het veiligstellen van de drinkwatervoorziening of, zoals de richtlijn stelt: “In de Europese Unie is grondwater de meest kwetsbare en grootste zoetwatervoorraad en is 69

SER (2006: 56-57). http://www.waterforum.net/nieuwsbrief.asp?file=template_a1.asp&nr=5730; geraadpleegd 28 april 2008. 71 Respectievelijk Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 en Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006. De Grondwaterrichtlijn uit 1980 moet niet worden verward met de Lozingsrichtlijn (76/464/EEG) uit 1976, waarin echter wel de Grondwaterrichtlijn wordt aangekondigd. 70

26


het, vooral, tevens een kapitale drinkwatervoorzieningbron in tal van regio’s.” De Grondwaterrichtlijn moet voorkomen dat grondwaterlichamen waaruit drinkwater wordt of zal worden gewonnen zo sterk worden verontreinigd dat ze niet meer bruikbaar zijn voor de drinkwatervoorziening en de volksgezondheid in gevaar kunnen brengen. De nieuwe richtlijn weerspiegelt derhalve het toegenomen besef dat schoon en zoet water steeds schaarser dreigt te worden. Inhoud Grondwaterrichtlijnen in hoofdlijnen De huidige Grondwaterrichtlijn onderscheidt twee lijsten met gevaarlijke stoffen. Lijst I bevat de meest gevaarlijke, lijst II de minder gevaarlijke maar wel schadelijke. Lidstaten dienen directe lozing van stoffen van lijst I te verbieden, evenals handelingen die leiden tot indirecte lozing van deze stoffen (zoals storten). Lozing mag wel worden toegestaan als het grondwater ter plaatse blijvend ongeschikt is voor ieder mogelijk gebruik; ook mag water uit de mijnbouw of geothermische activiteiten worden teruggepompt naar dezelfde grondlaag. Lidstaten moeten lozingen van stoffen van lijst II beperken.72 Daarbij stelt de richtlijn een groot aantal eisen aan de te verlenen lozingsvergunning. Opvallend genoeg bevat de richtlijn geen normen voor de hoeveelheid vervuiling. De nieuwe Grondwaterrichtlijn specificeert grondwaterkwaliteitsnormen en drempelwaarden73 en een procedure voor de beoordeling en monitoring van de chemische toestand van het grondwater. De hoofdlijnen hiervan waren al vastgesteld in de KRW.74 Een samenvattende beoordeling moet worden opgenomen in door de KRW vereiste beheersplannen voor stroomgebiedsdistricten of voor het gedeelte daarvan dat op het grondgebied van een lidstaat ligt. Lidstaten moeten verontreiniging door de meest gevaarlijke stoffen voorkomen en voor wat betreft minder gevaarlijke stoffen beperken (de betreffende stoffen worden in de KRW gespecificeerd). Gebruik kan worden gemaakt van alle maatregelen die in de KRW zijn genoemd.75 Daarbij stelt de richtlijn een groot aantal eisen aan de te verlenen lozingsvergunning. De gehanteerde waterkwaliteitsnormen en drempelwaarden worden om de zes jaar herzien. De nieuwe Grondwaterrichtlijn kent een aantal uitzonderingen waarin vervuiling van het grondwater wel kan worden toegestaan. Sommige van deze uitzonderingen zijn voor Nederland zeer relevant, zoals het kunstmatig aanvullen van grondwaterlichamen. Infiltratie in de drinkwatergebieden in de duinen blijft dus mogelijk (overigens bestaat deze uitzondering ook onder de huidige richtlijn). Een andere uitzondering betreft verontreinigingen die het gevolg zijn van ingrepen in het oppervlaktewater om het gevaar van overstromingen en droogte te beperken of vaarwegen te beheren. Dit wijst erop dat de later vastgestelde Hoogwaterrichtlijn76 prioriteit heeft op de Grondwaterrichtlijn in gevallen waarin de richtlijnen tegenstrijdig zijn, en dat de bescherming tegen overstromingen boven het belang van schoon grondwater gaat.77 Hetzelfde geldt voor het uitbaggeren van vaarwegen. In vergelijking met de huidige Grondwaterrichtlijn kent de nieuwe dus een breder geformuleerd doel, terwijl bovendien normen en procedures in overeenstemming worden gebracht met de KRW en bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn. Dat betekent dat de aanpak van de grondwaterbescherming plaatsvindt binnen het kader van de in de 72

Richtlijn 80/68/EEG, art. 4 en 5. Hiermee wordt ook de in de Nitraatrichtlijn (91/676/EEG) gestelde norm van 50 mg/l in de nieuwe Grondwaterrichtlijn opgenomen. 74 Namelijk in Richtlijn 2000/60/EG, bijlage V. 75 Richtlijn 2006/118/EG art.6, verwijzend naar Richtlijn 2000/60/EG art.11. 76 Richtlijn 2007/60/EG van 23 oktober 2007. 77 Zie ook de paragraaf over de Hoogwaterrichtlijn. 73


27

KRW geïntroduceerde stroomgebiedsdistricten en -beheersplannen. Tenslotte stelt de nieuwe richtlijn ondubbelzinnige waterkwaliteitsnormen. Implementatie Grondwaterrichtlijn De huidige Grondwaterrichtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de Grondwaterwet, de Wet Milieubeheer en de Wet Bodembescherming, en verder in een aantal aanvullende besluiten zoals het Infiltratiebesluit en het Lozingsbesluit Bodembescherming.78 Deze wetten regelen de verlening van lozings- en infiltratievergunningen door provinciebesturen, volgens de in de richtlijn gestelde voorwaarden. De implementatie van de richtlijn in Nederland duurde flink langer dan toegestaan en was niet naar de wens van de Commissie, met als gevolg een aantal veroordelingen door het Europese Hof.79 Een deel van de problemen is te wijten aan het toekennen van teveel discretionaire vrijheid aan bestuursorganen, wat door de Commissie wordt gezien als onjuiste implementatie. Een voorbeeld is de toekenning van de vrijheid aan de provinciebesturen om de verontreiniging van infiltratiewater te beoordelen, zonder de hiervoor in de richtlijn gestelde voorwaarde ‘indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater’ expliciet in de wetgeving op te nemen. In deze zaak speelde ook dat in de ogen van de Commissie het verbod op het verontreinigen van het grondwater ook gold voor niet in lijst I of II genoemde gevaarlijke stoffen, maar hierin stelde het Hof de Commissie in het ongelijk.80 In het algemeen lijken de problemen rond de implementatie van de Grondwaterrichtlijn erop te wijzen dat het zaak is de criteria en kwaliteitsnormen in de richtlijnen tamelijk letterlijk te nemen en ook zo in de nationale wetgeving op te nemen. De nieuwe Grondwaterrichtlijn moet voor 16 januari 2009 in nationale wetgeving worden omgezet. In Nederland zal de richtlijn waarschijnlijk worden geïmplementeerd via de Wet Milieubeheer en de Wet Bodembescherming.81 De huidige Grondwaterrichtlijn uit 1980 wordt per 22 december 2013 ingetrokken. In een overgangsperiode tussen 2009 en 2013 zijn beide richtlijnen van kracht en wordt bij het verlenen van lozingsvergunningen volgens de huidige richtlijn rekening gehouden met de beoordelingscriteria uit de nieuwe richtlijn.82 2.6

Hoogwaterrichtlijn

Motivatie Hoogwaterrichtlijn Op initiatief van het toenmalige Nederlandse Voorzitterschap van de EU kwam de Europese Commissie in 2004 met een voorstel voor een richtlijn ter “preventie van, bescherming tegen en verzachting van de gevolgen van overstromingen” van zowel de zee als rivieren. De directe aanleiding voor de Hoogwaterrichtlijn83 is een reeks overstromingen tussen 1998 en 2002 van onder andere de Donau en de Elbe. De Engelse benaming Flood Directive klinkt wat dat betreft urgenter dan de Nederlandse. Het doel is niet om overstromingen helemaal te voorkomen, maar wel te vermijden 78

De Kramer e.a. (2004: 41-2). Donkers (1993), heeft het zelfs over de Grondwaterrichtlijn als ‘probleemkind’. 80 Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (1987, 291/84); zie ook Jans (1994: 335-6) en Jans e.a. (2000: 216-7). Overigens werden ook België, Italië en Duitsland veroordeeld voor het onvoldoende implementeren van verschillende bepalingen uit de richtlijn. 81 Zie www.europadecentraal.nl; geraadpleegd 21 november 2007. 82 Richtlijn 2006/118/EG, de dertiende overweging van de considerans en art.7 en 12. Een en ander is gedeeltelijk geregeld in de KRW. 83 Richtlijn 2007/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s. 79

28


dat door menselijk handelen de kans op een overstroming en de omvang van de schade toenemen. Daarbij gaat het om schade aan “de gezondheid en het leven van de mens, het milieu, het cultureel erfgoed, de economische bedrijvigheid en de infrastructuur”. Menselijke activiteiten kunnen deze schade vergroten door bijvoorbeeld permanente bebouwing in uiterwaarden of het verminderen van de wateropnamecapaciteit van de bodem (het met name voor Nederland heikele punt van bodemafdekking uit de in procedure zijnde Bodemrichtlijn; zie verderop), maar ook door bij te dragen aan klimaatverandering.84 De Raad en het Parlement stellen dat de maatregelen opgenomen in de Kaderrichtlijn Water uit 2000 weliswaar helpen om de gevolgen van overstromingen te verkleinen, maar “Die richtlijn is evenwel niet prioritair gericht op de vermindering van het overstromingsrisico en houdt evenmin rekening met eventuele toekomstige veranderingen in het overstromingsrisico als gevolg van de klimaatverandering.”85 De Hoogwaterrichtlijn is dus specifiek gericht op overstromingsrisico’s en houdt expliciet rekening met nieuwe inzichten voor wat betreft de klimaatverandering die tussen 2000 en 2007 zijn ontstaan. Inhoud Hoogwaterrichtlijn in hoofdlijnen De Hoogwaterrichtlijn bestaat naast de KRW86 en leunt procedureel en organisatorisch hierop. Uitgangspunt is dezelfde stroomgebiedbenadering, hoewel afwijkingen mogelijk zijn.87 De richtlijn is voor een belangrijk deel gebaseerd op een ruimtelijke logica: omdat stroomgebieden vaak meerder landen bestrijken, gaat de richtlijn uit van gezamenlijk beleid.88 Per stroomgebiedsdistrict moeten lidstaten de volgende maatregelen nemen: • een Voorlopige Overstromingsrisicobeoordeling: deze bestaat uit een kaart en een beschrijving van overstromingen die zich in het verleden hebben voorgedaan, een beoordeling van de schade, de kans op herhaling en (indien gewenst) de mogelijke schade in dat geval. Op basis van de Voorlopige Overstromingsrisicobeoordeling bepalen de lidstaten voor welke gebieden op hun grondgebied een significant overstromingsrisico bestaat; • een Overstromingsgevaar- en Overstromingsrisicokaart: deze toont de gebieden die kunnen overstromen in drie scenario’s (met een kleiner of groter overstromingsrisico). Voor elk scenario moet een aantal vastgestelde criteria worden getoond met betrekking tot de omvang van de overstroming en de omvang en de aard van de schade. In kustgebieden of daar waar overstromingen te wijten zijn aan grondwater kan worden volstaan met één scenario; • een Overstromingsrisicobeheersplan: dit bevat de conclusies van de voorgaande fasen en een overzicht van de te nemen maatregelen om het overstromingsrisico te beperken, inclusief een kosten-batenanalyse, inspraak- en voorlichtingsprocedures, maatregelen ter preventie en voorspelling van overstromingen en een lijst van prioriteiten in het geval van een overstroming.89 De overstro84

Richtlijn 2007/60 EG, tweede overweging van de considerans. Richtlijn 2007/60/EG, vierde overweging. 86 Vooral als het gaat om overstromingsrisico’s langs rivieren. Met betrekking tot overstromingsrisico’s in kustgebieden bestaat een vergelijkbare relatie tussen de Hoogwaterrichtlijn en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie. 87 Het is voorafgaand aan de implementatie van de richtlijn mogelijk afzonderlijke stroomgebieden of kustgebieden vast te stellen en gebieden toe te wijzen aan een andere beheerseenheid dan op grond van de KRW is gebeurd (Richtlijn 2007/60 EG, art.3). 88 Zie ook VROM-raad (2008: 109). 89 Voor gebieden waarvoor voor 22 december 2010 al dergelijke kaarten en plannen zijn gemaakt die aan de in de richtlijn gestelde eisen voldoen, hoeft dit niet opnieuw te gebeuren. 85


29

mingsrisicobeheersplannen worden zoveel mogelijk geïntegreerd in de stroomgebiedsbeheersplannen die in het kader van de KRW worden opgesteld. Al deze onderdelen worden om de zes jaar getoetst en waar nodig herzien, zo mogelijk in combinatie met de door de KRW voorgeschreven toetsingen.90 Ook het regelgevend Comité is hetzelfde. Een belangrijk aspect van de richtlijn is dat alle elementen van overstromingsrisicobeheer in de plannen worden opgenomen, zoals ruimtelijke planning, infrastructuur, milieu, gevaarlijke stoffen, preventie, voorlichting en kosten. Welke maatregelen concreet worden genomen en op wat voor soort schade de nadruk wordt gelegd, is voor een deel afhankelijk van de situatie in de verschillende lidstaten en stroomgebieden. Belangrijk is verder het solidariteitsprincipe. In het geval van grensoverschrijdende stroomgebiedsdistricten dienen de betrokken lidstaten één onderling afgestemd risicobeheersplan op te stellen, zodat er voor elk internationaal stroomgebied één integraal risicobeheersplan is. Dit dwingt lidstaten samen te werken bij het beperken van de overstromingsrisico’s. Verder zegt de richtlijn: “In het belang van de solidariteit mogen overstromingsrisicobeheersplannen die in een lidstaat worden opgesteld geen maatregelen omvatten die door hun omvang en gevolgen leiden tot een aanzienlijke toename van het overstromingsrisico in stroomopwaarts of stroomafwaarts gelegen andere landen in hetzelfde stroomgebied of deelstroomgebied.”91 Dit artikel is van groot belang voor Nederland, als waterputje van Noordwest-Europa, want het impliceert dat bijvoorbeeld Duitsland of Frankrijk niet zonder instemming van Nederland activiteiten mogen ondernemen in de bovenloop van de Rijn of de Maas als daardoor de kans op overstromingen in Nederland toeneemt, ook niet als het gaat om activiteiten ter voorkoming van overstromingen in die bovenloop.92 In gevallen waarin richtlijnen strijdig zijn zal waarschijnlijk het belang van hoogwaterbescherming prevaleren. De Grondwaterrichtlijn bevat hiertoe een uitzonderingsgrond. Ook de Kaderrichtlijn Water, de Kaderrichtlijn Maritieme Strategie en de Vogel- en Habitatrichtlijnen kennen een uitzonderingsgrond voor maatregelen in het kader van de hoogwaterbescherming vallend onder ‘redenen van dwingend algemeen belang’.93 Volstrekte duidelijkheid hierover bestaat echter nog niet. Implementatie Hoogwaterrichtlijn De Hoogwaterrichtlijn dient voor 26 november 2009 in nationale wetgeving te worden omgezet. In Nederland zal dit waarschijnlijk net als met de KRW gebeuren door een wijziging van de Wet op de waterhuishouding en de Wet Milieubeheer. De Overstromingsrisicobeoordelingen en Overstromingsrisicobeheersplannen moeten vervolgens worden ingediend tussen 22 december 2011 en 22 december 2015. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is gestart met de implementatiestrategie. Aangezien de richtlijn voor decentrale gebiedsautoriteiten nogal wat interpretatievrijheid biedt heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat gekozen voor een centrale implementatiestrategie, waarna lokale besturen met concrete implementatieplannen kunnen komen.94 Het huidige beleid in Nederland, bijvoorbeeld in het kader van de PKB Ruimte voor de rivier, stemt voor een groot deel overeen met de in de Hoogwaterrichtlijn voorge90

Richtlijn 2007/60/EG, art.9 en Richtlijn 2000/60/EG, art. 5. Richtlijn 2007/60/EG, art.7 lid 4. 92 Zie ook Van der Vlist (2006: 110). 93 Richtlijn 2006/118/EG art.6 lid 3; CAWSW (2007: 41). 94 VROM-raad (2008: 111). 91

30


schreven aanpak. Zo onderzoekt V&W al de mogelijke introductie van risicokaarten, maar deze dienen primair om burgers bewust te maken van het risico op overstroming in bepaalde gebieden.95 Er zijn wel verschillen, volgens de VROM-raad.96 Relatief nieuw is de aandacht voor het minimaliseren van de gevolgen mocht zich toch een overstroming voordoen. Dit kan ruimtelijke gevolgen hebben, bijvoorbeeld in termen van al of niet buitendijks bouwen. Bovendien is Nederland gedwongen meer te kijken naar stroomgebieden als geheel, in plaats van naar andere afbakeningen.97 Hoewel de Hoogwaterrichtlijn in het casus-onderzoek verder niet meer aan de orde komt is het wel van belang te benadrukken dat de verschillen tussen in Nederland vigerend beleid en de inhoud van de Hoogwaterrichtlijn juist vanuit het oogpunt van ruimtelijk beleid relevant zijn. 2.7

Overige sectorale richtlijnen

Hieronder wordt een reeks van richtlijnen besproken die allemaal een zekere ruimtelijke relevantie hebben, maar niet of nauwelijks een rol hebben gespeeld in de onderzochte cases. De bespreking is daardoor kort gehouden, gebruik makend van algemene bronnen zoals websites. Nitraatrichtlijn98 Deze richtlijn heeft als doel om het gebruik van stikstofhoudende meststoffen terug te dringen om aldus de kwaliteit van het oppervlaktewater te verbeteren.99 In de richtlijn zijn maatregelen opgenomen die boeren moeten nemen om nitraatuitspoeling te verminderen. Deze maatregelen hebben betrekking op de hoeveelheid stikstofhoudende meststoffen die mag worden gebruikt en op de manier waarop deze meststoffen worden aangewend. Het gevolg is dat de landbouw slechts een beperkte hoeveelheid dierlijke mest op het land mag aanbrengen, waardoor plaatselijk een mestoverschot ontstaat dat op de een of andere wijze verwerkt moet worden. Vanwege het feit dat de veehouderij in Nederland door de bank genomen veel intensiever is dan in de meeste andere Europese landen is de impact van de richtlijn hier zeer groot (geweest). In de landbouwsector en op politiek niveau is van zeer veel onrust sprake geweest over de vraag hoe om te gaan met de mestoverschotten. Nederland vond de in de Nitraatrichtlijn opgenomen limiet voor het gebruik van dierlijke meststoffen te streng. Bij de Europese Commissie werd betoogd dat vanwege de hoge gewasopbrengst in Nederland en de klimaatomstandigheden een intensievere landbouw mogelijk is, waarbij meer stikstof wordt afgevoerd (doordat gewassen worden geoogst) dan bij de minder intensieve landbouw in andere landen. Met de Europese Commissie is daarom afgesproken dat Nederlandse boeren onder voorwaarden meer dierlijke mest kunnen gebruiken. Deze afspraak geldt tot en met 2009, waarna opnieuw onderhandelingen moeten plaatsvinden. In de tussentijd worden de nitraatconcentraties in het grondwater intensief gemeten om zeker te zijn dat het

95

Pols e.a. (2007: 166). VROM-raad (2008: 110-111). 97 De VROM-raad noemt hier als voorbeeld de 53 dijkringen die het land kent, de gebieden die waterstaatkundig bij elkaar horen. Door een wetswijziging in 2005 is het aantal gebieden overigens gestegen tot 57; voor een kaart zie http://www.gisactief.nl/water-dijkringennormering.html (geraadpleegd maart 2008). 98 Het onderstaande is vooral gebaseerd op informatie van het ministerie van VROM (www.vrom.nl; geraadpleegd maart 2008), gecombineerd met elementen uit de toelichting van de richtlijn. 99 Voluit: Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen 96


31

aanbrengen van meer mest niet slecht is voor het milieu.100 De Nitraatrichtlijn vormde mede aanleiding (het voorkomen van varkenspest vormde de belangrijkste reden) voor een ingrijpende reconstructie van gebieden met intensieve veehouderij. De Nitraatrichtlijn heeft, mede hierdoor, impact op de ruimtelijke organisatie van de veehouderijsector en daarmee op de inrichting van het landelijk gebied. Zwemwaterrichtlijn De oorspronkelijke Zwemwaterrichtlijn dateert van 1976, maar is dertig jaar later opgevolgd door een nieuwe richtlijn.101 De oude richtlijn blijft echter tot eind 2014 van kracht. Lidstaten vallen pas onder het regime van de nieuwe richtlijn als zij alle ‘wettelijke, bestuursrechtelijke en praktische maatregelen’ hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen. De nieuwe richtlijn van 2006 is van toepassing op elk oppervlaktewater waar, naar verwachting van de bevoegde autoriteit, een groot aantal mensen zal zwemmen, en waar zwemmen niet permanent verboden is of waarvoor geen permanent negatief zwemadvies bestaat.102 De nieuwe richtlijn is strenger dan de oude en legt veel nadruk op communicatie richting publiek. De strengere normen hebben echter wel betrekking op slecht twee ‘parameters’: twee met name genoemde bacteriën.103 De richtlijn van 1976 stelt dat de kwaliteit van het zwemwater aan een veel groter aantal parameters moet voldoen, niet alleen een veel groter aantal bacteriën, maar ook zaken als zuurgraad, de aanwezigheid van vuil, schuim, geur en olie en doorzicht (minimaal één meter). Pas als de richtlijn van 2006 goed is omgezet en toegepast vervallen deze parameters. Volgens de nieuwe richtlijn voldoet in Nederland zo’n acht procent van het zwemwater in binnenwateren niet aan de nieuwe, strengere normen. Voor zwemwater aan de kust geldt dit voor circa één procent van de locaties. Nederland heeft tot uiterlijk 2015 de tijd om de zwemwaterkwaliteit naar het verplichte kwaliteitsniveau te brengen. Voor iedere locatie die niet voldoet aan de normen van de nieuwe richtlijn, bestaat de keus om maatregelen te nemen of, als deze maatregelen te duur zijn, de locatie te sluiten. Voor iedere locatie moet worden gezocht naar de oorzaken van de verontreiniging en moeten maatregelen genomen worden om de kwaliteit te verbeteren. Nederland krijgt vijf jaar om deze informatie voor alle locaties te verzamelen. Er zijn verschillende maatregelen die genomen kunnen worden, zoals het aanpakken van riooloverstorten, het verbeteren van de waterzuivering door afvalwaterzuiveringsinstallaties en het lozingenverbod voor de recreatievaart. Dit laatste speelt een rol in één van de geselecteerde cases (Loosdrecht). Richtlijn omgevingslawaai Het doel van deze richtlijn uit 2002 is om op basis van prioriteiten, de schadelijke gevolgen (inclusief hinder) van blootstelling aan omgevingslawaai te vermijden, voorkomen of verminderen.104 Daarnaast moet de richtlijn een grondslag gaan bieden voor het ontwikkelen van Europees bronbeleid. Het gaat daarbij om eventuele aanscherping van de maximale geluidsniveaus (bronvermogens) van de belangrijkste 100 De implementatie van de richtlijn in Nederlandse wetgeving heeft plaats door de Meststoffenwet, de Wet Bodembescherming en het Besluit Gebruik Meststoffen, het Lozingenbesluit en de Wet Milieubeheer (www.europa-nu.nl; geraadpleegd 26 maart 2008). 101 Richtlijn 2006/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG. 102 www.infomil.nl (geraadpleegd maart 2008). 103 Dit zijn: intestinale enterokokken en escherichia coli. 104 Richtlijn nr. 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai.

32


bronnen van geluidhinder, zoals wegen spoorwegvoertuigen en -infrastructuur, vliegtuigen, materieel voor gebruik buitenshuis en in de industrie en verplaatsbare machines.105 Naast inrichtingen en wegbeheerders richt de richtlijn zich op stedelijke agglomeraties. De inwerkingtreding van de richtlijn zal in twee tranches plaats vinden. De eerste tranche richt zich op agglomeraties met een bevolking van meer dan 250.000 inwoners106, (spoor-)wegen en burgervliegvelden met een hoge intensiteit (resp. 6 miljoen auto's , 60.000 treinen of 50.000 vliegtuigen) en Wm-inrichtingen107 met een geluidsproductie hoger dan 55 dB Lden. Hiervoor moeten in 2007 geluidsbelastingkaarten worden aangeleverd en in 2008 actieplannen zijn opgesteld. In een tweede tranche zijn agglomeraties met een bevolking van meer dan 100.000 inwoners aan de beurt, alsmede (spoor-) wegen en vliegvelden met een iets lagere intensiteit (resp. 3 miljoen auto's, 30.000 treinen of 50.000 vliegtuigen). Hiervoor moeten in 2012 geluidsbelastingkaarten klaar zijn en in 2013 de actieplannen. In hoofdlijnen is de aanpak vergelijkbaar met die van bijvoorbeeld de VHR: eerst informatie richting ‘Brussel’ sturen, daarna laten zien wat de aanpak zal zijn. De richtlijn is geïmplementeerd via een specifieke implementatiewet108, waarmee in één keer verschillende wetten zijn aangepast, en het Besluit Omgevingslawaai en de Regeling omgevingslawaai, alle 18 juli 2004 in werking getreden. M.e.r.-richtlijnen De Europese Unie kent twee richtlijnen ten aanzien van milieu-effectbeoordeling. De oudste, van 1985109, heeft betrekking op afzonderlijke projecten en is sindsdien twee keer gewijzigd, in 1997 en 2003. Van belang voor gebiedsontwikkeling is de richtlijn voor de beoordeling van de milieu-effecten van plannen en programma’s van 2001, in Nederland ook wel aangeduid als de SMB-richtlijn: Strategische Milieubeoordeling.110 De rapportage waartoe deze richtlijn verplicht staat bekend als plan-MER. De richtlijn had op 21 juli 2004 omgezet moeten zijn in nationale wetgeving. Dat is niet gelukt. De implementatiewetgeving – een wijziging van de Wet milieubeheer en een wijziging van het Besluit m.e.r. – trad pas 28 september 2006 in werking.111 In de tussentijd werkte de richtlijn rechtstreeks door: de bepalingen moesten in de praktijk al toegepast worden.112 In de overgangssituatie verschafte SenterNovem (via de website infomil) allerlei informatie over deze toepassing want de veronderstelling was dat vooral op decentraal niveau sprake zou zijn van een grote behoefte hieraan. De Europese richtlijn is bedoeld om milieueffecten van plannen en programma’s tijdens de voorbereiding ervan in beeld te brengen in de vorm van een milieurapport. 105

www.infomil.nl (geraadpleegd maart 2008). In de Regeling omgevingslawaai heeft de minister van VROM deze aangewezen. Het gaat om zes agglomerties: Amsterdam/Haarlem; Den Haag/Leiden; Eindhoven; Heerlen/Kerkrade; Rotterdam/Dordrecht; Utrecht (zie www.polka.org; geraadpleegd maart 2008). 107 Wm: Wet Milieubeheer. 108 Wet van 30 juni 2004 tot wijziging van de Wet geluidhinder, de Wet luchtvaart en de Spoorwegwet in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, PbEG L 189. 109 Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (85/337/EEG). 110 Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's. 111 http://news.eia.nl (geraadpleegd maart 2008). 112 www.infomil.nl (geraadpleegd maart 2008). 106


33

De richtlijn is relevant voor alle overheden op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. De plan-MER is gekoppeld aan plannen die (uiteindelijk) kunnen leiden tot concrete projecten of activiteiten met mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Meer concreet, zoals valt te lezen in een handleiding van het ministerie van VROM, geldt de plan-MER plicht in geval van wettelijk of bestuursrechtelijk verplichte plannen die 1) het kader vormen voor toekomstige besluiten waarvoor de verplichting van een project-MER geldt of 2) waarvoor een passende beoordeling nodig is op grond van de Europese Habitatrichtlijn.113 De plannen waar het vooral om gaat zijn de planfiguren van de huidige WRO: rijksnota's, streekplannen, structuurplannen en bestemmingsplannen. Als de nieuwe Wro van kracht wordt zijn dat structuurvisies, inpassingsplannen en bestemmingsplannen. In vergelijking met de situatie zoals die gold voor de Europese SMB-richtlijn van kracht werd is de m.e.r.-plicht niet langer meer beperkt tot het eerste plan dat in een ontwikkeling voorziet. Er kan zelfs sprake zijn van een cascade van milieueffectrapportages. Voor dezelfde activiteit wordt eerst ten behoeve van de hogere plannen een plan-MER (of een reeks van dergelijke rapportages) opgesteld. Tot slot, bij bijvoorbeeld het opstellen van een gedetailleerd bestemmingsplan, een wijzigingsof een uitwerkingsplan, moet ook een project-MER worden opgesteld. Uit de literatuur en de uitbundige informatievoorziening op internet kan worden afgeleid dat sprake is van een enorme informatiebehoefte voor wat betreft de m.e.r.procedures waartoe de huidige wetgeving verplicht. Het verschil tussen een projectMER en een plan-MER is lang niet voor eenieder duidelijk, ook niet welk type meegenomen wordt in een besluitvormingsprocedures waarin van algemeen (een ‘plan’) naar meer specifiek (een ‘besluit’) wordt toegewerkt. 2.8

Meta-regelgeving: aanbesteding

Europese meta-regelgeving die relevant is voor gebiedsontwikkeling betreft vooral het aanbestedingsrecht. De kern van de Europese aanbestedingsregelgeving, die betrekking heeft op overheidsopdrachten, wordt, naast het EG-Verdrag zelf, gevormd door specifieke richtlijnen. De eerste richtlijnen ontstonden begin jaren zeventig. In de twee decennia daarna ontstond een ware lappendeken aan regels.114 Begin deze eeuw is het aantal richtlijnen teruggebracht tot twee: de Algemene Aanbestedingsrichtlijn115 en de Richtlijn Speciale Sectoren.116 Beide richtlijnen zijn in 2004 van kracht geworden.117 Het Europese aanbestedingsrecht komt erop neer dat overheidsopdrachten waarvan de waarde voldoet aan bepaalde drempelwaarden ‘coördinatie van nationale procedures’ behoeven. De drempelwaarden worden vastgelegd in verordeningen, de vorm van ‘onontkoombare’ Europese regelgeving die rechtstreeks doorwerkt.118 De coör113

VROM (2006). Kennisportal Europese Aanbesteding: www.europeseaanbestedingen.eu. 115 Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. 116 Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 Maart 2004 houdende coordinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren wateren energievoorziening, vervoer en postdiensten. 117 Naast deze aanbestedingsrichtlijnen is nog een tweetal z.g. rechtsbeschermingsrichtlijnen relevant (zie Van den Berg e.a., 2007: 303). 118 Voor 2004 gold een drempelwaarde van €6.242.000, voor 2005 van €5.923.000, voor 2006-2007 van €5.278.000 en voor 2008/2009 van €5.150.000 (Europees Parlement/Europese Raad (2004); Eu114

34


dinatie is vastgelegd in procedurevoorschriften die deel uitmaken van de hierboven genoemde twee richtlijnen. Het gaat hier om verschillende soorten aanbestedingsprocedures, de termijnen die gelden voor stappen binnen deze procedures, de criteria die kunnen worden gehanteerd om de geschiktheid van kandidaat-opdrachtnemers te bepalen en de criteria die gebruikt moeten worden bij de uiteindelijke gunning.119 De Europese richtlijnen zijn omgezet door de uit 1993 daterende Raamwet EEGvoorschriften aanbestedingen. Op dit moment loopt een wetgevingsprocedure om deze wet te vervangen door een nieuwe raamwet, kortweg aangeduid als de Aanbestedingswet.120 De huidige raamwet, dus die van 1993, is uitgewerkt via twee Algemene Maatregelen van Bestuur, die 1 december 2005 van kracht zijn geworden: het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass). Hiermee werd aan de implementatieverplichtingen van de Europese richtlijnen voldaan. Als de nieuwe raamwet van kracht wordt, en dat gebeurt waarschijnlijk in de loop van 2009, zullen deze AMvB’s hieraan worden opgehangen. Bao is voor gebiedsontwikkeling meer relevant dan Bass, aangezien de laatste betrekking heeft op nutssectoren. Met als basis het Europese aanbestedingsrecht kunnen aanbieders kiezen uit tien verschillende procedures.121 In het casus-onderzoek komen we de zogeheten concurrentiegerichte dialoog tegen. Dit is een procedure die alleen mag worden toegepast bij bijzonder complexe projecten. Hiervan is sprake als de aanbestedende partij niet alleen in staat is de technische oplossingen te vinden of de juridische en/of financiële randvoorwaarden te formuleren maar hiervoor mede afhankelijk is van de expertise van potentiële opdrachtnemers. Met name voor bepaalde infrastructuurprojecten is deze procedure daarmee relevant. De formulering van de opdracht vindt plaats in samenwerking met geselecteerde marktpartijen. Aan het begin van het proces moeten dit er minimaal drie zijn. In de dialoog doen de deelnemers voorstellen die de aanbesteder vertrouwelijk behandelt. Aan het slot van de dialoog stelt de aanbesteder per deelnemer een verslag op (tijdens de rit kan het aantal deelnemers overigens verminderen ten opzichte van het aantal waarmee van start is gegaan). Daarna doen de deelnemers een definitieve inschrijving. De aanbesteder evalueert de inschrijvingen aan de hand van tevoren expliciet gemaakt gunningcriteria en zal de opdracht gunnen aan de inschrijver die daaraan het beste voldoet. Daarna mag niet meer worden onderhandeld, alleen maar verduidelijkt.122 In de literatuur wordt opgemerkt dat deze procedure zich – in theorie althans – goed leent voor vervlechting met ruimtelijke ordenings- en milieuprocedures, zoals een tracé- of m.e.r.-besluit.123 De ‘tussenproducten’ uit de dialoog kunnen dan bij inspraakronden worden ingebracht. Wel wordt opgemerkt dat het maar de vraag is of een dergelijke vervlochten procedure efficiënt kan worden gevoerd en of de maatstaven die in de ruimtelijke ordenings- en milieuprocedures worden aangelegd wel voldoende transparant en objectief zijn volgens de criteria van het Europese aanbesteropese Commissie (2004); www.pianoo.nl; www.europeseaanbestedingen.eu (geraadpleegd 14 maart 2008). 119 Van den Berg e.a. (2007: 304). 120 Voluit: Regels voor het gunnen van overheidsopdrachten door aanbestedende diensten en opdrachten door speciale-sectorbedrijven. 121 Voor een typering zie Van den Berg e.a. (2007: 316-327). Eén van deze procedures geldt niet voor ‘werken’ en is voor gebiedsontwikkeling dus niet relevant. 122 Beschrijving ontleend aan Van den Berg, e.a. (2007: 317). 123 Van den Berg e.a. (2007: 319). Onderzoeksinstituut OTB

35

dingsrecht die nogal sterk de nadruk leggen op de vertrouwelijkheid van de informatie die over tafel gaat. Uit de casus A2 Maastricht blijkt dat na de gunning nog inspraakprocedures krachtens de Wro moeten worden doorlopen, terwijl de gekozen bieding niet meer mag veranderen. Aanbestedingsrecht is een bijzonder complexe materie die vraagt om een goede juridische scholing. Overheden zijn in dit opzicht kwetsbaar omdat nogal eens gereorganiseerd wordt waardoor kennis makkelijk verloren kan gaan of niet meer op de goede plaats in de organisatie zit. Onwetendheid en ondeskundigheid liggen hierdoor op de loer.124 De complexiteit van het aanbestedingsrecht wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt doordat de relevante regelgeving op een aantal essentiële onderdelen nader geïnterpreteerd moet worden. Zo vormen ‘publiek’ en ‘privaat’ vandaag de dag uiteinden van een langgerekt continuüm van organisatievormen waardoor niet altijd meteen duidelijk is wanneer een aanbesteder of aanbieder publiek dan wel privaat is. Ook is niet altijd duidelijk wat de waarde van een opdracht is: wat valt er wel onder en wat niet? Dit is van cruciaal belang voor het beantwoorden van de vraag of drempelwaarden overschreven worden, zodat Europese aanbesteding moet plaats vinden. De rechter moet dan bij geschillen uitsluitsel geven. Fundamentele kwesties worden voorgelegd aan het Europees Hof van Justitie. Voor gebiedsontwikkeling – en ruimtelijke ordening tout court – is het arrest in de zaak Auroux van groot belang.125 Dit ging om een overeenkomst tussen de Commune de Roanne en de Societé du département de la Loire. De laatste is net als de gemeente een aanbestedende dienst, maar zou hier in de rol van projectontwikkelaar treden.126 De overeenkomst werd aangevochten door leden van de gemeenteraad van Roanne (!). In zijn arrest in deze zaak heeft het Hof van Justitie bepaald dat bij de ontwikkeling van een recreatiepark door de Franse gemeente Roanne, waarbij zowel publieke als commerciële voorzieningen werden gerealiseerd, de opdracht in zijn geheel aanbestedingsplichtig is. Om vast te stellen of de drempelwaarde wordt overschreden neemt het Europese Hof vervolgens de totale waarde van het project in aanmerking gezien vanuit het oogpunt van een potentiële inschrijver. Het Hof komt dan tot de slotsom dat de totale waarde van het project niet alleen alle bedragen die de gemeente Roanne zal moeten betalen omvat, maar ook alle inkomsten die van derden zullen worden verkregen. Ook de inkomsten uit de commerciële voorzieningen worden dus meegenomen bij het bepalen of de drempelwaarde wordt overschreden. Met dit arrest is niet gezegd dat hierdoor een aantal cruciale vraagstukken tot klaarheid is gekomen. Na dit arrest heeft zich namelijk in de literatuur een discussie ontsponnen over de vraag wat nu de concrete gevolgen zijn voor de Nederlandse praktijk op onder meer het vlak van ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling.127 Anders gezegd, op het vlak van het Europees aanbestedingsrecht zal nog wel sprake blijven van een zekere mate van trial and error.

124

NRC Handelsblad, 20 maart 2008. Arrest in de zaak Auroux; Hof van Justitie EG C-220/05, Auroux vs Roanne, 2007. 126 Bovendien zou de gemeente Roanne in verregaande mate garant staan voor de risio’s. 127 Zie onder meer Bregman (2007); Heemskerk en Peeters (2007); Van Harten (2007). 125

36


2.9

Conclusie

In het casus-onderzoek zal worden vastgesteld wat de beleidseffecten zijn van de verschillende vormen van EG-regelgeving. Naar aanleiding van de analyses in dit hoofdstuk willen we niettemin een aantal conclusies trekken. Een hoofdconclusie is dat de veelgehoorde stelling dat de Europese Unie door het ontbreken van formele bevoegdheden geen directe invloed heeft op het terrein van ruimtelijke ordening niet meer kan worden volgehouden. Dit komt vooral doordat sprake is van richtlijnen die inhoudelijke verplichtingen opleggen aan nationale en gebiedsgerichte ruimtelijke ordening. Een voorbeeld wordt gevormd door de Vogelen Habitatrichtlijnen. Deze richtlijnen leggen a) de verplichting op dat ruimtelijke ordening plaats vindt; b) dat deze ordening in ieder geval beoefend moet worden met een specifiek doel voor ogen, namelijk het voldoen aan de resultaatverplichtingen van beide richtlijnen. Daarbij gaat de Habitatrichtlijn expliciet uit van een ruimtelijk concept, een streefbeeld voor de inrichting van de (Europese) ruimte: het samenhangende ecologische netwerk dat bekend staat als Natura 2000. De Europese Unie legt bovendien niet alleen verplichtingen op maar ziet er, via de Europese Commissie en het Hof van Justitie, op toe dat deze verplichtingen niet alleen in nationale regelgeving maar ook in beleid worden omgezet. Een dergelijke directe implementatieverplichting kent het Nederlandse WRO-stelsel in de praktijk niet. Het instrument van de aanwijzingsbevoegdheid wordt immers zeer spaarzaam gehanteerd, met name door de nationale overheid. Hoewel de Europese Unie formeel geen ruimtelijkeordeningsbevoegdheid heeft wordt die in de praktijk wel uitgeoefend. Dit laatste is wat ons betreft een nieuw gezichtspunt in de discussie. Een conclusie die hiermee verband houdt is dat de afwegingsdoelstelling van ruimtelijk ordening onder druk komt te staan. Het Nederlandse stelsel wordt vanuit internationaal vergelijkend onderzoek aangeduid als een integrale afwegingsbenadering.128 Dat wil zeggen dat keuzevraagstukken – bijvoorbeeld in relatie tot doelen en instrumenten – worden afgewogen op basis van meerdere principes die betrekking (kunnen) hebben op uiteenlopende terreinen.129 Dit betekent dat soms het ene belang moet wijken voor het andere, terwijl dat in andere gevallen weer omgekeerd kan zijn. Europese regelgeving, in combinatie met daarop berustende nationale regelgeving en jurisprudentie, zorgt voor een dusdanige versterking van sectorale kaders dat dit type afweging niet goed meer mogelijk is. Wel worden in sommige gevallen ontsnappingsclausules geboden zoals het geval is bij de Habitatrichtlijn: een project dat niet de habitattoets doorstaat kan toch worden gerealiseerd als alternatieven ontbreken en sprake is van ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Niettemin geldt naar ons idee dat ruimtelijke ordening (in Nederland, maar ongetwijfeld ook daarbuiten) steeds meer bepaald wordt door sectorale uitgangspunten. Onder invloed van EG-regelgeving, met name vanwege de directe doorwerking van richtlijnen in het geval van niet-tijdige of (al of niet vermeende) incorrecte omzetting in nationale wetgeving, hebben belanghebbenden een beroep gedaan op de rechter om bepaalde plannen of projecten tegen te houden. De juridisering van de ruimtelijke ordening – die op zichzelf al een trend is, voor een belangrijk deel veroorzaakt door een, ook vanuit internationaal vergelijkend perspectief gezien, ruime toegang van de burger tot de rechter130 – wordt hierdoor nog verder versterkt. De implicatie 128

‘Integrated comprehensive approach’; CEC (1997). Naar onze mening zijn ook de doelen van de Nota Ruimte het resultaat van een afwegingsproces, zo ook de keuze van de beleidsinstrumenten die worden ingezet om deze doelen te bereiken. 130 Zie VROM-raad (2008). 129


37

hiervan is dat bepaalde beleidsafwegingen van het politieke domein worden verplaatst naar het juridische domein. De afwegingsambitie van het ruimtelijke ordeningsstelsel staat hierdoor onder druk (zie ook de voorgaande conclusie). De resultaatverplichting die EG-richtlijnen met zich meebrengen hebben vaak tot gevolg dat plannen en projecten moeten worden aangepast om eventuele strijdigheid met deze richtlijnen op te heffen. De aanpassing kan een fysieke dimensie hebben (bijvoorbeeld natuurcompensatie), maar ook een organisatorische, bijvoorbeeld in het geval van een aanpassing van een PPS-constructie. Naast resultaatverplichtingen is sprake van een groot aantal andere verplichtingen voor wat betreft de wijze waarop het betreffende resultaat bereikt moet worden. Wij komen in ieder geval tot de volgende verplichtingen (niet vermeld is dat sommige verplichtingen een aanzienlijke hoeveelheid werk met zich mee brengen): • aanpassing bestuurlijke organisatie (voorbeeld: Kaderrichtlijn Water); • onderzoeksverplichtingen, in combinatie met verplichte rapportages aan de Europese Commissie (voorbeelden: Kaderrichtlijn Water; Aankomende bodemrichtlijn; Hoogwaterrichtlijn; m.e.r.-richtlijnen); • verplichtingen voor het opstellen van plannen, in combinatie met verplichte rapportage Commissie (Kaderrichtlijn Water; Habitatrichtlijn; Hoogwaterrichtlijn); • gebiedsaanwijzingen, meestal in combinatie met het bovenstaande, dus planvorming, met inbegrip van rapportage aan Commissie (VHR); • rapportageverplichtingen, die meestal na een bepaalde termijn weer gelden (KRW).

38


3

A2 Maastricht

3.1

Project

Het project A2 Maastricht betreft een integraal ruimtelijk ontwikkelingsproject en is daarmee meer dan puur een infrastructuurproject. Dit, en de gevolgde Europese aanbestedingsprocedure, maken het project bijzonder. Het project heeft ten doel doorstroming op de A2 en bereikbaarheid van Maastricht te verbeteren, de leefbaarheid en verkeersveiligheid te bevorderen, barrières in de stad weg te nemen en kansen te creëren voor stedelijke en landschappelijke ontwikkeling. Europese regelgeving waarmee het project in aanraking komt betreft: Luchtkwaliteitsrichtlijn, TransEuropese Netwerken, Vogel- en Habitatrichtlijnen en aanbestedingsregelgeving. In 2003 is een Bestuursovereenkomst131 getekend waarin Rijk (vertegenwoordigd door de ministers van V&W en VROM), provincie Limburg en de gemeenten Maastricht en Meerssen zich committeren aan het project. De in dezelfde periode opgerichte A2-projectorganisatie bestaat uit Rijkswaterstaat Limburg, provincie Limburg en de gemeenten Maastricht en Meerssen. Dit betreft de moederorganisatie. Voor de dagelijkse uitvoering is het Projectbureau A2 Maastricht in het leven geroepen. De Bestuursovereenkomst is in februari 2006 verder uitgewerkt in een aanvullend Bestuursakkoord.132 Hierin wordt uitgegaan van een totaal budget van 631,3 miljoen euro, waarvan 499 miljoen voor rekening van het Rijk komt, 87,7 voor de gemeente Maastricht, 43,6 voor de provincie Limburg en 1 miljoen voor de gemeente Meerssen. In de hierop volgende Samenwerkingsovereenkomst van juni 2006133 is vastgelegd wat binnen het A2-plangebied (zie figuur 3.1) gerealiseerd moet worden en binnen welke randvoorwaarden. Dit betreft onder meer: • volledige verknoping van de A2 en de A79; • verbindingsweg tussen de A2 en bedrijventerrein Beatrixhaven; • verbetering verkeersfunctie Viaductweg; • tunnelpassage met 2 x 4 rijbanen en volledige aansluiting op de knooppunten De Geusselt en Europaplein; • aanleg nieuwe bovengrondse Stadsboulevard ter plaatse van de huidige A2passage; • vastgoedontwikkeling in relatie tot stedelijke vernieuwing; ruim 1100 woningen voor nieuwbouw en herbouw en 30.000 m2 bruto vloeroppervlakte voor commercieel gebruik; • mogelijk extra vastgoed, indien dit past binnen de stedelijke programmering van gemeente Maastricht. Het project wordt als geheel gerealiseerd. Alle onderdelen worden in samenhang en als totaalproduct beoordeeld in één plan van aanpak. Via de ‘concurrentiegerichte dialoog’, die afkomstig is uit de EU aanbestedingsregelgeving, wordt in februari 2009 131 Bestuursovereenkomst A2 Passage C.A. Maastricht, afgesloten op 15 januari 2003. Zie: http://www.maastricht.nl/maastricht/ (geraadpleegd april 2008). 132 Tweede aanvullende bestuursovereenkomst Project A2 passage c.a. Maastricht, getekend op 22 februari 2006. Zie: http://www.maastricht.nl/maastricht/ (geraadpleegd april 2008). 133 Zie nieuwsbericht: Samenwerkingovereenkomst voor aanleg A2-tunnel ondertekend (bericht geplaatst 30 juni 2006), op: http://www.maastricht.nl/maastricht/ (geraadpleegd april 2008).


39

een definitieve keuze gemaakt voor één van de drie plannen. Belangrijke kenmerken van de project organisatie zijn: • samenwerking tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, gemeenten Maastricht en Meerssen en provincie Limburg; • gecombineerde aanpak van Tracéwet, bestemmingsplan- en aanbestedingsprocedure; • gezamenlijke aanpak van gebiedsontwikkeling en verkeersinfrastructuur; • ‘Aanbestedingswedstrijd’ tussen marktpartijen voor het beste plan binnen bepaalde minimumeisen en een maximaal budget. Figuur 3.1: Plangebied (bron: Samenwerkingsovereenkomst, 2006).

40


3.2

Kennismaking met EU-regelgeving

Het project komt, zoals aangegeven, met de volgende EU of daarvan afgeleide regelgeving in aanraking: • VHR; • luchtkwaliteit; • aanbesteding; • TEN. Via de m.e.r.-procedure is het project ook nog in aanraking gekomen met door Europese richtlijnen beïnvloede regelgeving omtrent geluid en veiligheid, maar aangezien hier geen significante invloed vanuit is gegaan wordt hier niet verder op in gegaan.134 Van al deze regelgeving was in 2003 bij het tekenen van de bestuursovereenkomst bekend dat ze een rol zou spelen. Het Projectbureau A2-Maastricht dat belast is met de dagelijkse uitvoering heeft van meet af aan ingespeeld op deze regelgeving. Bij aanvang van het project bestond er nog geen duidelijkheid over de scherpte van het luchtkwaliteitvraagstuk, dat vooral speelt bij de tunnelmonden. Vanaf 2005 is dit in toenemende mate wel het geval. Kennis over Europese richtlijnen (al dan niet omgezet in Nederlandse weten regelgeving) was grotendeels in huis. Rijkswaterstaat Limburg en met name de gemeente Maastricht zijn goed ingevoerd op dit vlak. Gezien de complexiteit van met name luchtkwaliteit en aanbestedingsregelgeving is tijdens de uitvoering van het project wel externe kennis ingehuurd. 3.3

Impact EU-regelgeving

Het project A2 Maastricht kan opgedeeld worden in een aantal fases: voorbereiding, tracékeuze, uitwerking/aanbesteding, uitvoering. Al deze fases komen met EU- of daarvan afgeleide regelgeving in aanraking. In de voorbereidingsfase heeft de TENregelgeving een rol gespeeld in de zin van subsidie voor studie. De tracékeuze is mede bepaald door afweging ten opzichte van VHR, luchtkwaliteit, geluid, archeologie en veiligheid. Tijdens de uitwerkingsfase die loopt van 2006 tot 2009 staat aanbesteding regelgeving centraal, terwijl ook luchtkwaliteit en VHR een rol spelen. Hieronder wordt ingegaan op de impact van afzonderlijke richtlijnen. 3.3.1

Voorbereidingsfase – TEN

TEN zat aan de voorkant van het project en er is energie gestoken om het project A2 Maastricht op de prioritaire lijst van TEN-projecten te krijgen. Op de lijst komen gaat in twee stappen. Stap 1 betreft het in aanmerking komen voor een studiesubsidie; stap 2 voor een uitvoeringssubsidie. In 2003/2004 is subsidie aangevraagd en gekregen voor het dekken van studiekosten (hier gaat het alsnog om een bedrag van boven de miljoen euro). Teneinde deze subsidie binnen te halen is gebruik gemaakt van een extern bureau dat gespecialiseerd is op dit terrein en in dit geval op ‘no cure no pay’ basis werkt. Aanvankelijk is een brede subsidiescan uitgevoerd waarbij niet alleen is gekeken naar EU maar ook naar bij134

Ook archeologie speelde nog een rol. Het kader hier wordt gevormd door het Verdrag van Malta, een conventie afgesloten binnen de Raad van Europa en ook door Nederland ondertekend. De omzetting van dit verdrag heeft plaats gevonden middels de Wet op de archeologische monumentenzorg. Onderzoeksinstituut OTB

41

voorbeeld rijk en provincie. Uit deze lijst is onder meer de mogelijkheid om studiekosten door TEN te laten subsidiëren geselecteerd. Het project is hier beter van geworden, zo geven respondenten aan. Het project A2 Maastricht heeft nu een studiesubsidie en hoopt in aanmerking te komen voor een uitvoeringssubsidie. Dit laatste zal in 2009/2010 duidelijk worden. Op bestuurlijk niveau wordt veel waarde gehecht aan de TEN-status, die dan ook grote politieke betekenis heeft. Een TEN-prioriteit wordt opgevat als een soort van kwaliteitslabel en is positief voor de publieke opinie. Tevens kan ‘Den Haag’ een project met TEN-status minder makkelijk van lijstjes schrappen. TEN prioritering is het resultaat van een samenspel tussen EU en rijk en is erg afhankelijk van nationale inhoudelijke en politieke overwegingen. De lobby heeft zich dan ook op zowel Brussel als Den Haag gericht. Brussel is via het Huis der Provincien gelopen, althans voor wat betreft het contact krijgen met de juiste mensen in Brussel. Vanaf dat moment is vooral de gemeente Maastricht actief geweest. Ook richting Den Haag heeft de gemeente veel lobbywerk verricht. Gerekend wordt op een bijdrage via TEN van 10 miljoen, wat in absolute zin beperkt is op de totale begroting. 3.3.2

Tracébepaling – M.e.r., VHR, luchtkwaliteit

De bepaling van het uiteindelijke tracé is in belangrijke mate afhankelijk geweest van de uitkomsten van de eerste fase van de m.e.r.-procedure. Tijdens deze eerste fase, waarvan het rapport werd vastgesteld op 14 december 2005135, zijn 4 mogelijke tracés onderzocht (zie figuur 3.2): • Randweg ten oosten van Maastricht (2 subvarianten); • Randweg ten westen van Maastricht (2 subvarianten); • Traverse: o Tunnelvariant: conventionele tunnel 2x2 banen + weefvak kort (TT1); conventionele tunnel 2x2 banen + weefvak lang (TT2); conventionele tunnel 2x3 banen + weefvak kort (TT3); dubbeldeks boortunnel 2x2 banen (BT1); dubbeldeks boortunnel 2x2 banen met aansluiting bij Geusselt (BT2); o Luik-alternatief (bovengrondse aanpassing van huidige situatie). In het M zijn de varianten afgezet tegen acht (verzamel-) indicatoren: • verkeer (doorstroming, bereikbaarheid Maastricht, toekomstvastheid); • leefbaarheid (geluid, luchtkwaliteit); • natuur (flora en faunawet, VHR); • veiligheid (externe, interne); • landschap, cultuurhistorie en archeologie (o.a. Provinciale Ecologische Hoofdstructuur); • water (grondwater, oppervlaktewater); • ruimtegebruik en ruimtelijke ordening; • economie.

135

42

Rijkswaterstaat Limburg (2005). Onderzoeksinstituut OTB

De westvariant en het Luik-alternatief scoren gemiddeld genomen slechter dan de oostvariant en de tunneloplossingen. Op het vlak van geluid en luchtkwaliteit bestaat een significant verschil vanuit het perspectief van spreiding over de stad. Voor wat betreft emissies concludeert de Commissie m.e.r. in haar tussentijds toetsingsadvies van 14 april 2006 (als reactie op de eerste fase van de m.e.r.-procedure en het aanvullend onderzoek) dat de varianten onderling niet verschillen op totale uitstoot – in alle gevallen wordt uitgegaan van evenveel verkeersbewegingen – en dat alle varianten te maken krijgen met overschrijdingen per etmaal en jaargemiddelde.136 Wel wijst de commissie op verschillen voor wat betreft spreiding over de stad, waarbij ze concludeert dat de westvariant het best scoort. Figuur 3.2: Overzicht 4 tracé alternatieven (bron: Provincie Limburg, 2005, 1e fase m.e.r.).

Voor wat betreft de impact van Europese regelgeving kan gewezen worden op de Habitatrichtlijn. Deze vormt een belangrjke reden voor afwijzing van de westelijke randweg. De variant loopt door aangewezen Habitat-gebied (Jekerdal, Cannerberg en Pietersberg) en voorziet in tunnels door de Cannerberg en Pietersberg. Dit valt op moeizaam te compenseren door mitigerende maatregelen.137

136 137

Commissie voor de m.e.r. (2006). Rijkswaterstaat Limburg (2005). Onderzoeksinstituut OTB

43

Ook de oostelijke randweg heeft met de Habitatrichtlijn van doen omdat deze het leefgebied van de korenwolf en andere beschermde soorten doorkruist. Omdat het oostelijke alternatief ook matig scoort op het vlak van natuur en cultuur/archeologie wordt dit alternatief in de eerste fase m.e.r. vanuit milieuoogpunt minder positief beoordeeld dan de tunnelvariant. Hoewel de uiteindelijke motivering voor de selectie van de tunnelvariant in het Trechteringsbesluit van 29 juni 2006138 breder is, is het vanuit het perspectief van de centrale onderzoeksvraag binnen dit onderzoek van belang om de rol van de Habitatrichtlijn hier expliciet aandacht te geven. Een erkend probleem bij de tunnelvarianten is evenwel de luchtkwaliteit bij de tunnelmonden en de onduidelijke uitwerking op het watersysteem. Wel scoort de tunnelvariant gemiddeld beter op de andere indicatoren die in het Trechteringsbesluit zijn meegenomen. Van de vijf subvarianten scoort de brede conventionele tunnel (TT3) het meest positief, waarbij kosten, toekomstvastheid en veiligheidsoverwegingen doorslaggevend zijn.139 3.3.3

Uitwerkingsfase – aanbesteding, luchtkwaliteit en habitat

Vanaf de start van het project in 2003 is al bekend dat EU aanbestedingsregels van toepassing zijn op dit project. Van begin af aan is voorgesorteerd op het aanbesteden volgens bestaande richtlijnen. Innovatief, maar zoals we zullen zien ook risicovol, is de keuze om de aanbestedingsprocedure te vervlechten met publiekrechtelijke procedures in het kader van het Tracébesluit en het bestemmingsplan. Binnen de aanbestedingsregels is gekozen voor de figuur van concurrentiegerichte dialoog (voor een korte beschrijving zie hoofdstuk 2). De keuze voor deze aanbestedingsprocedure vindt haar oorsprong in de ervaringen in 2004 rond aanpassingen van de A59, waarbij na aanbesteding op de ‘oude manier’ bleek dat de techniek inmiddels was voortgeschreden en efficiëntere en goedkopere oplossingen mogelijk waren dan waar de door de overheid uitgeschreven definitieve opdrachtformulering vanuit ging. Figuur 3.3 laat schematisch de stappen zien die het project A2-Maastricht doorloopt. Op het moment van schrijven, maart 2008, bevindt het project zich tussen ‘samenwerkingsovereenkomst’ en ‘concept OTB/MER en Stedenbouwkundig plan’, ook wel Variantennota genoemd. Dit betekent dat de concurrentiegerichte dialoog volop in gang is en er in samenwerking met de marktpartijen die het project eventueel gaan uitvoeren op zoek wordt gegaan naar de formulering van de definitieve opdracht. Verwacht wordt dat deze opdracht in het najaar van 2008 kan worden geformuleerd en dat na een brede consultatie begin 2009 de uiteindelijke gunning in februari 2009 kan plaatsvinden. De dialoog is begonnen in 2006 na de uitschrijving van een initiële uitvraag. Hierop reageerden vijf consortia, waaronder één met een Engelse en één met een Belgische lead partner, die overigens wel beide beschikken over Nederlandse vestigingen en dus op de hoogte zijn van Nederlandse weten regelgeving. De opdracht is in het Nederlands uitgeschreven; dit mag volgens de aanbestedingsregelgeving en is gezien de opdracht onvermijdelijk. Op basis van startvisies zijn uiteindelijk drie consortia geselecteerd waarmee de dialoog is aangegaan.

138

Minister van Verkeer en Waterstaat (2006) Trechteringsbesluit 1e fase MER A2 Maastricht, Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 29 juni 2006. 139 Rijkswaterstaat Limburg (2005). 44


De procedure van concurrentiegerichte dialoog stelt eisen aan de aanbestedende partij. Deze voert tegelijkertijd vertrouwelijke gesprekken met drie verschillende partijen en moet ervoor waken dat geen concurrentiegevoelige informatie van de ene naar de andere potentiële aanbieder vloeit. Hoewel de nadruk in deze fase ligt op aanbesteding gaat veel, volgens respondenten onevenredig veel, aandacht uit naar luchtkwaliteit en dan met name hoe om te gaan met de concentraties fijnstof nabij de tunnelmonden. Om te kunnen voldoen aan de eisen van het Besluit Luchtkwaliteit wordt geïnvesteerd in het bedenken van slimme ruimtelijke en bouwtechnische oplossingen en constructies. Hoewel Rijkswaterstaat over veel kennis is gezien de complexiteit van het project besloten om specialistische kennis in te huren. Figuur 3.3: Stappenplan A2 Maastricht (bron: Projectbureau A2 Maastricht, 2006: http://www.maastricht.nl/maastricht/show/id=240777).


45

De goedkeuring van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit kan een positieve uitwerking hebben op de besluitvorming rond A2 Maastricht omdat effecten van landelijk beleid, die leiden tot een lagere achtergrondconcentratie, in dat geval meegenomen worden in de beoordeling. Men is op de hoogte van het huidige besluitvormingstraject ten aanzien van een nieuwe Europese richtlijn, waarbij overwogen wordt om ook limieten te stellen aan het aantal PM2.5 deeltjes. Verwacht wordt dat dit tot grotere problemen zal leiden dan de huidige verplichtingen met betrekking tot PM10 deeltjes. Ondertussen zijn al aanpassingen verricht in de zogenaamde landschapszone aan de noordzijde van het project. In verband met het voorkomen in dit gebied van de zeldzame kamsalamander (die op de Habitat-lijsten voorkomt) zijn eind 2007 poelen verder uitgediept en landschappelijk aanpassingen gedaan als mitigerende maatregel. Of verstoringen zullen optreden in de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur als gevolg van het aansluiten van de A79 op de A2 zal blijken wanneer de plannen bekend worden. 3.3.4

Gunning en vervlechting met Tracébesluit en bestemmingsplan

De gunning van het project staat gepland voor februari 2009. Omdat het project A2 Maastricht niet alleen de inpassing van infrastructuur betreft, maar ook de ontwikkeling van vastgoed, woningbouw en landgoederen, dient het te worden onderworpen aan zowel de tracéwetprocedure als de bestemmingsplan-procedure uit de WRO. Het afstemmen van aanbestedings- en publiekrechtelijke procedures levert tot het moment van gunning geen probleem op. De drie biedingen zullen de status van concept-Ontwerp Trajectbesluit/MER en ontwerp-bestemmingsplan. Dit is mogelijk gemaakt door per aanbieder een subsidie van 3 miljoen euro toe te kennen, waarmee een deel van de kosten werden gedekt. Alleen de winnaar zal de formele m.e.r. en bestemmingsplan procedure doorlopen. Een mogelijk knelpunt bij de vervlechting betreft de eindfase. Wanneer een project gegund is via de aanbestedingsregelgeving, mag het inhoudelijk niet meer (of hoogstens in zeer beperkte mate) gewijzigd worden. Een achterliggende reden is dat hiermee de mogelijkheid tot cherry picking uit de verschillende biedingen wordt ontnomen. Vanaf het moment van gunning moeten echter nog de inspraakprocedures worden doorlopen die vanuit de tracéwet en de WRO verplicht zijn. Het valt niet uit te sluiten dat alsnog bezwaren naar voren worden gebracht die aanpassing van het ontwerp vereisen. 3.4

Beoordeling impact EU-regelgeving

Met uitzondering van luchtkwaliteit wordt de werking van EU-regelgeving door de respondenten neutraal tot positief beoordeeld. Richtlijnen worden onderling niet strijdig bevonden. Wel vereist de inpassing van elke richtlijn een zekere hoeveelheid werk. Het project zou niet anders worden uitgevoerd met de huidige kennis. De Vogel- en Habitatrichtlijnen zijn als randvoorwaarden in het project meegenomen. De afweging in de m.e.r. voor wat betreft Habitat gebieden en soorten heeft geleid tot selectie van het in de ogen van velen beste tracé en meest duurzame oplossing voor de stad Maastricht. Hoewel de Habitat-richtlijn zeker niet de enige en beslissende factor was heeft die wel een rol gespeeld. In tegenstelling tot vijf à zes jaar terug is de wijze waarop de VHR wordt toegepast nu wel helder. Deze helderheid is

46


niet alleen het gevolg van omzetten in nationale wetgeving, maar ook van leereffecten binnen de provincie en in dit verband vooral Rijkswaterstaat. De TEN-studiesubsidie heeft eveneens positief bijgedragen aan het project. Hoewel de subsidie niet groot is kan er wel extra onderzoek mee worden gedaan, wat leidt tot een hogere kwaliteit van het project. Met name de politieke status die TENprioritering met zich meebrengt wordt hoog gewaardeerd. Publicitair werkt de TENprioritering ook positief. De waardering binnen de projectorganisatie voor het Besluit Luchtkwaliteit en de koppeling tussen luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening is minder groot. Vanaf 2005 zijn de eisen voor wat betreft luchtkwaliteit duidelijker geworden. Het project is hierdoor inhoudelijk niet veranderd, wel is de nadruk anders komen te liggen en is meer aandacht aan luchtkwaliteitissues besteed. Gezien de complexiteit van het project is specialistische kennis ingehuurd. De grote aandacht voor luchtkwaliteit leidt tot een sectorale beslissing in plaats van een integrale beoordeling. Tot dusver heeft de luchtkwaliteitsproblematiek nog niet geleid tot vertraging en extra kosten, maar dit wordt wel als een risico gezien. Waar het project duidelijk wel beter van wordt is het werken via de concurrentiegerichte dialoog. De procedure wordt als helder ervaren. Het project is aangemeld bij het officiële bureau voor aanbestedingen in Brussel en verder via de gebruikelijke Nederlandse kanalen. Vanaf de start van de dialoog is duidelijk dat het hele project voor 420 miljoen euro moet worden uitgevoerd. Er is dus geen sprake van concurrentie op prijs, maar puur op inhoud (het heeft voor een aanbieder geen enkele zin om lager dan het maximum in te zetten). De dialoog zelf is te omschrijven als een proces met een oneindig aantal stapjes. Dit is helemaal zelf in te richten: EUregelgeving zegt niets over de te volgen procedure. Hier is gekozen om een periode van 2 jaar uit te trekken. Bij aanvang is een aantal eisen neergelegd voor wat betreft de invulling van het plan. Marktpartijen komen vervolgens met aanpassingen van deze eisen waarbij ze redeneren vanuit de huidige stand van de techniek etc. Dit proces duurt net zolang totdat een realistische vraag geformuleerd kan worden in de richting van de concurrerende marktpartijen. De vorm van aanbesteding en met name het moment waarop de markt bij dit traject betrokken is, heeft nu al geleid tot kwalitatief zeer hoogwaardige plannen, die, volgens een van RWS afkomstige respondent, veel hoogwaardiger zijn dan vanuit RWS zou kunnen worden geleverd. Samenvattend is het project A2 Maastricht een complex ruimtelijk ontwikkelingsproject dat in aanraking komt met verschillende vormen van EU-regelgeving. In dit geval betreft het met name TEN, VHR, Luchtkwaliteitsrichtlijn en aanbestedingsregelgeving. Het project biedt daardoor goede mogelijkheden om eventuele problemen met EU-regelgeving op het spoor te komen. Opvallend genoeg zijn de ervaringen met de meeste regels, met uitzondering van luchtkwaliteit, neutraal tot positief. Effecten in termen van stapeling komen minder pregnant naar voren dan vanuit de vraagstelling van het onderzoek verwacht werd. EU-regelgeving blijkt onderling niet tegenstrijdig. Wel tegenstrijdig is de aanbestedingsprocedure en de nationale publiekrechtelijke procedures in relatie tot de vaststelling van het tracébesluit en bestemmingsplan. Dit laatste verdient de aandacht omdat de ervaringen met aanbesteding via de concurrentiegerichte dialoog positief zijn en het daarom in de verwachting ligt dat in de toekomst meer van deze procedure gebruik zal worden gemaakt.


47

Hoewel stapeling inhoudelijk niet tot problemen leidt, leidt elke extra regel (nationaal dan wel Europees) tot extra verplichtingen in termen van onderzoek of maatregelen. Dit uit zich onder meer in een vraag naar meer kennis binnen de eigen organisaties. Het sectorale karakter van veel richtlijnen vereist echter zulke specialistische kennis dat organisaties veelal afhankelijk worden van externe kennis die ingehuurd wordt. De inhoud van projecten verandert daarmee niet, de weg om er te komen wel en deze wordt in het algemeen langer en complexer. Algemeen kan worden gesteld, afgaande op reactie van de respondenten, dat er leergeld moet worden betaald om te leren omgaan met EU-richtlijnen. Hierbij helpt het niet dat in tegenstelling tot nationale regelgeving, die doorgaans in samenwerking met provincies wordt voorbereid en geïmplementeerd, er voorafgaande aan de totstandkoming van een richtlijn relatief weinig communicatie is vanuit zowel Europa als het rijk. Afgaande op de respondenten was het project niet anders aangepakt als het nu van start zou zijn gegaan en met de wetenschap van de huidige EU-richtlijnen. Het doel blijft hetzelfde, EU-richtlijn of niet. Ten aanzien van de vraag of een project verbetert of verslechtert als gevolg van EU-richtlijnen kan gesteld worden dat het op bepaalde punten inhoudelijk wellicht wat beter wordt, maar procedureel een iets langere doorlooptijd kent. De weg om ergens te komen wordt lastiger. Het is niet mogelijk om te zeggen dat EU-regelgeving zwaarder weegt dan nationale wetgeving.

48


4

IJburg

4.1

Project

IJburg zal, bij voltooiing, bestaan uit een zevental nieuw aangelegde eilanden waarop in totaal circa 18.000 woningen zullen zijn gebouwd, bewoond door ongeveer 45.000 mensen. IJburg is het resultaat van een fundamentele wijziging in de ruimtelijkeontwikkelingsstrategie van Amsterdam, nu ruim twintig jaar geleden: in het Structuurplan van 1986 werd namelijk onomwonden afstand genomen van het overloopen groeikernenbeleid en gekozen voor verstedelijking volgens het concept van de compacte stad.140 Voor de locatie van nieuwe stedelijke uitleggebieden werd aangesloten bij het structuurmodel dat de stad al sinds het Algemeen Uitbreidingsplan van 1934 hanteert, namelijk het lobbenmodel.141 Gezien de structuur van de stad impliceerde dit uitbreiding aan de westzijde en de creatie van een nieuwe ‘lob’ aan de noordoost-zijde van de binnenstad. Aangezien hier geen land, maar water ligt moest derhalve nieuwe land gemaakt worden. Eind jaren tachtig begon het tekenen aan wat aanvankelijk nog Nieuw-Oost heette, een naam die later werd omgedoopt tot IJburg omdat deze beter past in de historische reeks van kunstmatig aangelegde eilanden aan de noordoostzijde van de historische binnenstand: Kattenburg, Wittenburg, Oostenburg, Sporenburg en Zeeburg.142 De gemeenteraad stemde in 1996, via de ‘Nota van Uitgangspunten’, in met de bouw van IJburg. Dit vormde tegelijk het startschot van een heftige campagne om IJburg tegen te houden, met Natuurmonumenten als de belangrijkste organisatie. Tegenstanders betoogden dat de aanleg van IJburg zou leiden tot een onherstelbaar verlies aan natuurwaarden en inging tegen het nationale beleid om een Ecologische Hoofdstructuur te creëren.143 Sinds het Natuurbeleidsplan van 1990 is namelijk het IJmeer onderdeel van de EHS. Dit verklaart waarom aan het concept van de EHS in de planvorming voor IJburg – en het verzet daartegen – aanvankelijk een veel groter gewicht werd toegekend dan aan de in 1992 van kracht geworden Habitatrichtlijn en de nog veel oudere Vogelrichtlijn: de politieke status van de EHS was tweede helft jaren negentig veel groter dan de slechts in kleine kring bekende Europese natuurrichtlijnen, waarvan de Habitatrichtlijn op het moment dat besloten werd tot aanleg van IJburg nog (steeds) niet correct was omgezet in nationale wetgeving. De geschiedenis is bekend: tegenstanders van IJburg slaagden erin een correctief referendum af te dwingen dat op 19 maart 1997 plaats vond. Hoewel een meerderheid (60%) van de uitgebrachte stemmen tegen IJburg was, werd aan de opkomstdrempel niet voldaan.144 Aangezien tegenstanders van IJburg langs politieke weg geen succes 140

Overigens 16 jaar nadat Amsterdam, vooral met het oog op de realisatie van de stadsvernieuwingsstrategie, bewust gekozen had voor het overloop-concept (nota ‘Amsterdam behoeft woningproductie in het gewest’ van de Dienst Publieke Werken en Dienst Volkshuisvesting). 141 Zie Wallagh (1994). 142 www.ijburg.nl (geraadpleegd 18 maart 2008). 143 Anderen, zoals de activist Martin Bierman, o.a. bekend vanwege zijn visie ‘Nederland is vol’, betoogden dat Amsterdam helemaal geen uitbreiding behoefde. 144 Bij een correctief referendum in Amsterdam moet minimaal de helft van de opkomst bij de laatste raadsverkiezingen tegen het raadsbesluit stemmen dat onderwerp is van het referendum. In relatie tot de beslissing tot realisatie van IJburg waren 155.000 tegenstemmen nodig; dit werden er 133.000. Voorstemmers: 93.000 (www.ijburg.nl; geraadpleegd 18 maart 2008). Onderzoeksinstituut OTB

49

hadden zocht een aantal de juridische weg die hen uiteindelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bracht. Het bestemmingsplanproces, dat tijdens de aanloop naar het referendum was stilgelegd (althans: naar buiten toe, in termen van ter visie legging en dergelijke), werd op gang gebracht. Met de aanleg van een z.g. proefeiland was overigens al begonnen; dat kwam begin 1995 boven water.145 Najaar 1997 werd het bestemmingsplan IJburg 1e fase ter visie gelegd, om het jaar daarop door de gemeenteraad vastgesteld te worden. In januari 2000 werd het plan, na een uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (zie verderop) onherroepelijk. De aanleg van de eerste eilanden kon formeel beginnen: Haveneiland, de (drie) Rieteilanden en Steigereiland. Nog vier eilanden moeten volgen in de 2e fase: IJburg 2. Het was oorspronkelijk de bedoeling dat het laatste eiland van IJburg 2 rond 2012 opgeleverd zou worden. Dit wordt bij lange na niet gehaald. De oorzaak ligt vooral in de vernietiging door de Raad van State op 24 november 2004 van het bestemmingsplan IJburg 2. Grond voor vernietiging vormde de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Sinds de vernietiging van het bestemmingsplan is hard gewerkt aan een nieuw plan en de opstelling van een geheel nieuw Milieueffectrapport. Drieëneenhalf jaar later kan het werk hieraan nog steeds niet afgerond worden. Bottleneck voor de verdere afwikkeling van het planproces is thans niet zozeer de VHR maar het dossier Luchtkwaliteit. Kortom: de (verdere) ontwikkeling van IJburg wordt direct beïnvloed door Europese regelgeving, hiervan afgeleide nationale regelgeving en de (stringenter wordende) interpretatie van de Raad van State van dit alles. 4.2


De ontwikkeling van IJburg is een planproces dat inmiddels al bijna twintig jaar loopt. Op het moment dat deze planvorming een juridisch relevante vorm aanneemt, namelijk wanneer gewerkt gaat worden aan het bestemmingsplan voor de 1e fase van IJburg, begint de impact van Europese regelgeving tastbaar te worden. De verplichtingen in het kader van de Europese richtlijn van 1985 over de beoordeling van de milieueffecten van projecten waren op dat moment al geïntegreerd in Nederlandse wetgeving en beleidspraktijk en wel op een manier dat velen, ook in Amsterdam, de koppeling met Europese regelgeving niet meer legden. Respondenten noemen geen speciale knelpunten inzake de m.e.r. behalve waar het gaat om de inhoudelijk koppeling tussen het MER en het bestemmingsplan (zie verderop). De effecten van plannen en projecten op natuur werden in de loop der jaren negentig in Amsterdam en elders vooral in relatie gebracht tot het concept van de ecologische hoofdstructuur, vooral toen dat concept een meer bindende status kreeg op het moment dat de EHS onderdeel ging uitmaken van de PKB rond het Structuurschema Groene Ruimte. Dit blijkt ook uit de wijze waarop het bestemmingsplan voor de eerste fase van IJburg tot stand is gekomen. Tijdens het maken van het bestemmingsplan kwam nog even ter sprake of niet expliciet ‘iets’ in de toelichting zou moeten worden opgenomen over de VHR als gevolg van ingediende inspraakreacties tijdens de gemeentelijke inspraakronde. Hier werd toen geen gevolg aan gegeven. In de toelichting op het bestemmingsplan wordt geen expliciet verband gelegd met de VHR, overigens ook niet voor wat betreft de EHS. Het feit dat het bestemmingsplan compensatie van een verlies aan natuurwaarden in het vooruitzicht stelt werd als voldoende gekwalificeerd. 145

50

Trouw, 17 januari 1995 Onderzoeksinstituut OTB

Na de vernietiging van het Bestemmingsplan IJburg 2, die ambtelijk, bestuurlijk en publicitair als een bom insloeg, is en wordt uitgebreid geïnvesteerd in het ontwikkelen en actueel houden van kennis over Europese regelgeving binnen het Amsterdamse ambtelijke apparaat. Het feit dat het Besluit Luchtkwaliteit veel plannen en projecten in Amsterdam (op zijn minst tijdelijk) heeft doen stopzetten is hier voor een belangrijk deel debet aan.146 Zo is een Europees Diensten Overleg opgezet, dat overigens al van 2003 dateert. Dit EDO is het platform binnen de brede Amsterdamse ruimtelijke sector waar de Europese dimensie van het gemeentelijk beleid samengebracht wordt.147 Binnen de Dienst Ruimtelijke Ordening (DRO) is sinds begin 2007 een specialist op het gebied van Europees recht werkzaam aangetrokken die binnen DRO verantwoordelijk is voor kennisontwikkeling en –verspreiding op het vlak van Europese regelgeving en voor DRO participeert in EDO. Voor de kennishuishouding van het gemeentelijk apparaat is het voorts relevant te melden dat Amsterdam (namens de G4), samen met het ministerie van VROM (DG Ruimte), het ‘Huis van de Nederlandse Provincies’ (HNP), de VNG en het IPO een informeel Signaleringsnetwerk Europese Regelgeving en Ruimtelijke Ordening heeft opgezet. Dit netwerk wil Europese wetgeving met een mogelijke impact op de ruimtelijke ontwikkeling vroegtijdig signaleren. Ook wil dit netwerk tot een inschatting komen van de (potentiële) effecten voor het nationale ruimtelijke beleid en de uitvoering daarvan op zowel het nationale niveau, als op het niveau van de decentrale overheden. Het achterliggende doel is dat in de onderhandelingen over nieuwe Europese regelgeving in Brussel de effecten op de ruimtelijke ordening goed worden meegewogen, zo ook voor wat betreft de omzetting van Europese naar nationale regelgeving. DRO als eerstverantwoordelijk dienstonderdeel voor ruimtelijke plannen schenkt binnen de juridische ‘poot’ veel aandacht aan het verspreiden van kennis over Europese regelgeving. Naast het aantrekken van een gespecialiseerde, hierop gepromoveerde deskundige kan gewezen worden op het feit dat binnen de dienst een team van juristen gevormd op het moment dat een bepaalde richtlijn relevant lijkt te worden. Recentelijk is dit nog gebeurd ten aanzien van de Kaderrichtlijn Water. Doel is het voorkomen van een foute implementatie van Europese regels en daarvan afgeleide nationale regelgeving. Dat plan- en projectontwikkeling ondanks al deze (en bovenstaande) investeringen in kennis niet leidt tot rimpelloze plan- en projectontwikkeling komt voor een belangrijk deel door de dynamiek die samenhangt met Europese regelgeving, zo wordt door respondenten benadrukt: de vaststelling van nieuwe richtlijnen, de ‘omzetting’ daarvan en de interpretatie door de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State. 4.3


Voor wat betreft de planontwikkeling rond IJburg zijn de volgende Europese richtlijnen relevant: • VHR, in samenhang met de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet; 146 De overgrote meerderheid van ruimtelijke projecten in Amsterdam zijn binnen bestaand stedelijk gebied gesitueerd, zodat de VHR daar eigenlijk niet relevant is, in tegenstelling tot het vraagstuk van luchtkwaliteit. 147 Het EDO wordt voorgezeten door DRO en komt met een hoge frequentie (gemiddeld één keer per zes weken) bij elkaar (www.oga.amsterdam.nl; geraadpleegd 18 maart 2008).


51

• Luchtkwaliteitsrichtlijn en dochterrichtlijnen, in samenhang met (thans) de Wet Luchtkwaliteit; • Richtlijn Strategische Milieubeoordeling. De richtlijnen met betrekking tot aanbesteding zijn in de planvormingsfase minder relevant, maar spelen wel een rol in de uitvoeringsfase (realisatie eilanden, publieke werken en infrastructuur, woningbouw en dergelijke). De meeste impact ging en gaat uit van de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Luchtkwaliteitsrichtlijn. Derhalve gaat deze paragraaf juist daar over. 4.3.1

Bestemmingsplan IJburg, 1e fase

De VHR speelden een betrekkelijk geringe rol bij dit bestemmingsplan. In slechts één van de beroepen die zijn ingediend bij de Raad van State is expliciet gewag gemaakt van de VHR. Zoals reeds gesteld: de relatie tussen IJburg en de Ecologische Hoofdstructuur speelde een veel belangrijkere rol dan de VHR. Het IJmeer was namelijk in het kader van de PKB Structuurschema Groene Ruimte aangewezen als deel van het kerngebied IJsselmeer. Aan de status van kerngebied werd veel meer gewicht toegekend dan aan de (potentiële) status van het IJmeer als Speciale Beschermingszone (SBZ) in het kader van de Vogelrichtlijn. De compensatie waar in het bestemmingsplan gewag van wordt gemaakt, overigens vanuit hedendaagse optiek (met inbegrip van de wijze waarop de Raad van State daar tegenaan kijkt) betrekkelijk vaag, betreft compensatie die expliciet is gekoppeld aan de status van het IJmeer als onderdeel van de EHS. Geoordeeld werd dat in de zin van de Vogelrichtlijn geen sprake zou zijn van verstoring, wel in het kader van de EHS, wat ook verklaart waarom aan het EHS-concept veel meer gewicht werd toegekend dan aan de Vogelrichtlijn. Hierdoor werden de compensatiemaatregelen geplaatst in het kader van deze EHS en niet in het kader van de Vogelrichtlijn. In het bestemmingsplan wordt ook nergens de Vogelrichtlijn expliciet genoemd. Een eerste citaat uit de paragraaf ‘Ecologie en landschap’ uit de toelichting, die overigens uit niet meer dan tien regels tekst bestaat: “Hoofduitgangspunt [ten aanzien van ecologie en landschap] is handhaving van bestaande ecologische waarden in het plangebied. Waar handhaving niet mogelijk is, wordt naar maatregelen gezocht die het verlies aan natuurwaarde zoveel mogelijk ondervangen.” Elders in de toelichting valt een tamelijk flexibele formulering van het compensatiebeginsel te lezen: “Verloren gegaan natuurgebied zal zoveel mogelijk door natuurontwikkeling worden ondervangen”. Dit laatste staat ook wel bekend als compensatie in kwalitatieve zin, aangezien het verlies aan natuurwaarden in kwantitatieve zin niet gecompenseerd kon worden. Inhoudelijk werd uit de aanwezigheid van watervogels in het IJmeer (want daar gaat het om bij de EHS en bij de VHR in relatie tot IJburg) wel een consequentie getrokken. Op basis van het MER werd namelijk de conclusie getrokken dat met het oog op een vermindering van de verstoring van foeragerende watervogels en een gunstiger spreiding van recreatieve druk de (in het plan) voorziene jachthaven in noordwestelijke richting opgeschoven moest worden, dus verder van het open water van het IJmeer af. Niet alleen uit het bestemmingsplan zelf, maar ook uit de goedkeuring ervan door het college van Gedeputeerde Staten (d.d. 15 april 1997) blijkt dat: 1. de relatie met de EHS van groter belang wordt geacht dan de Vogelrichtlijn;

52


2. compensatie in kwalitatieve zin mogelijk en daardoor voldoende is: “Door het toevoegen van goed gekozen ruimtelijke maatregelen, op basis van selectie naar natuurrendement in combinatie met ruimtelijke zonering en zonering in de tijd, kan in kwalitatieve zin het effect van de aanleg van IJburg worden ondervangen.” Frappant is overigens dat GS van Noord-Holland de Vogelrichtlijn in één adem noemt en derhalve op één hoop veegt met twee andere kaders, namelijk het Verdrag van Ramsar en het zogeheten Trekvogelverdrag. Uit het goedkeuringsbesluit valt niet af te leiden dat de Vogelrichtlijn een zwaardere werking heeft dan genoemde verdragen, terwijl het verschil nochtans fundamenteel is.148 Dit kan worden opgevat als een indicatie dat in deze fase nog sprake was van onvolledige kennis over het gewicht en de impact van een Europese richtlijn als de Vogelrichtlijn. In de beslissing van de Raad van State over het bestemmingsplan wordt wel expliciet en relatief uitvoerig (dat wil zeggen: in verhouding tot het bestemmingsplan zelf en de goedkeuring ervan door GS) ingegaan op de Vogel- en Habitatrichtlijnen.149 In beroep werd namelijk de stelling opgeworpen dat de goedkeuring van het bestemmingsplan in strijd is met internationale regelingen op het gebied van natuurbescherming. De afdeling Rechtspraak is het hier niet mee eens en onderschrijft de beslissing van de Amsterdamse gemeenteraad. Geconcludeerd wordt dat Amsterdam wel degelijk voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit de VHR: 1) er is sprake van ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’; 2) er is aannemelijk gemaakt dat geen alternatieve locaties voor handen zijn; 3) er is geen aanleiding om te oordelen dat de te treffen compenserende maatregelen te kort zouden schieten; 4) het ten behoeve van het bestemmingsplan opgestelde MER mag gelden als een ‘passende beoordeling’ conform de VHR. Kortom: de Raad van State oordeelde dat Amsterdam procedureel en inhoudelijk correct de ADC-systematiek (zie hoofdstuk 2) had toegepast. Belangrijk om te benadrukken is dat ten tijde van de goedkeuring van het bestemmingsplan door de Amsterdamse gemeenteraad het IJmeer nog niet was aangewezen als speciale beschermingszone krachtens de Vogelrichtlijn. Enkele maanden nadat het bestemmingsplan onherroepelijk werd als gevolg van de beslissing van de Raad van State (d.d. 11-1-2000), nam het Europees Hof van Justitie een belangrijke beslissing ten aanzien van een casus in het Franse Bas Corbières. Deze beslissing kwam erop neer dat de ‘ontsnappingsmogelijkheden’150 van de Vogelrichtlijn alleen gelden indien een gebied als SBZ is aangewezen. Dit betekent dat de Raad van State anders had moeten oordelen omdat het IJmeer op het moment van goedkeuring van het bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (nog) niet als SBZ krachtens de Vogelrichtlijn door het Rijk was aangewezen. Gezien de uitspraak van het Europese Hof had een partij nog revisie van de uitspraak van de Raad van State kunnen aanvragen. Dat is echter niet gebeurd.

148 Het Trekvogelverdrag heet (in het Engels) voluit: Agreement on the Conservation of AfricanEurasian Migratory Waterbirds of AEWA (zie www.unep-aewa.org; geraadpleegd 18 maart 2008). De opstelling van het AEWA werd voltooid in juni 1995 in Den Haag. De ‘Agreement’ is een verdrag geworden sinds 1 november 1999, toen het was ondertekend door het minimum van zeven landen uit Afrika en zeven uit Eurazië. Nederland ondertekende op deze datum (dus na de datum van goedkeuring van het bestemmingsplan door de Amsterdamse gemeenteraad). 149 De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State noemt niet expliciet het Verdrag van Ramsar en het Trekvogelverdrag. 150 Kortweg samengevat: de eerste drie van de hierboven genoemde overwegingen van de Raad van State.


53

Na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan IJburg 1e fase begon het rijk werk te maken van de aanwijzing van beschermingszones in het kader van de Vogelrichtlijn. Het IJmeer kreeg deze status omdat meer dan 1% van een aantal in de Vogelrichtlijn genoemde soorten hier verblijft. Later bleek op de tekentafel door LNV bij de afbakening een voor IJburg cruciale zo niet fatale vergissing te zijn gemaakt, zoals in 2004 zou blijken bij de uitspraak van de Raad van State over het Bestemmingsplan IJburg 2. 4.3.2

Natuur en natuurcompensatie in het IJmeer

Als onderdeel van de ontwikkeling van IJburg moest Amsterdam de bouw van IJburg compenseren met maatregelen die bijdragen aan de natuurontwikkeling in het IJmeergebied. Hiertoe heeft de gemeente in 1996 afspraken gemaakt met het Rijk en de provincie Noord-Holland over een aantal natuurprojecten, die zijn vastgelegd in het convenant ROM-IJmeer. Daar bovenop zijn in een later stadium nog meer investeringen in de natuurkwaliteit van het IJmeer gedaan. Na het referendum besloot Natuurmonumenten een pragmatische weg te bewandelen en de realisering van IJburg niet langer meer aan te vechten.151 In 1999 sloot Natuurmonumenten met de provincie Noord-Holland en de gemeente het convenant Natuurontwikkelingsfonds IJmeer (NOF-IJmeer). Doel hiervan was het samenwerken aan extra investeringen in de natuur van het IJmeergebied152, dus bovenop de verplichte compensatie in het kader van de EHS zoals vastgelegd in het convenant ROM-IJmeer. Iedere partner stortte vijf miljoen gulden in het fonds dat een looptijd heeft van tien jaar. Zes projecten zijn/worden hieruit bekostigd, gesitueerd aan de randen van het IJmeer en het gebied daaromheen. Hoewel het bestemmingsplan voor de tweede fase van IJburg nog steeds niet afgerond is (zie hieronder) is al wel een begin gemaakt met natuurontwikkeling ten behoeve van de realisering van eilanden die deel uitmaken van de tweede fase. Omdat het plangebied voor de tweede fase van IJburg grenst aan de krachtens de Vogelrichtlijn aangewezen SBZ mag de bouw van de tweede fase geen verstorend effect hebben op de binnen de SBZ levende vogels. Een onderzoek wees uit dat de aanleg van IJburg geen nadelige invloed heeft op de vogelstand in de SBZ IJmeer.153 Niettemin zou een aantal maatregelen nodig zijn, waaronder de aanleg van een zogeheten mosselbank voor driehoeksmosselen, de voornaamste voedingsbron voor de in het IJmeer levende duikeenden. Op de waterbodem waar de eilanden voor IJburg 2 moeten worden aangelegd bevinden deze mosselen zich. Door het landmaken worden deze bedolven onder zand en slib.154 Een nieuwe mosselbank is derhalve nodig. Deze zal uiteindelijk 130 ha groot zal en naar schatting € 25 miljoen kosten. November 2007 is de eerste fase van de aanleg gestart (kosten € 3,5 miljoen), die 1 april 2008 klaar moet zijn.155 De kosten drukken op de exploitatieopzet van IJburg. Kortom, de koppeling tussen IJburg en natuurontwikkeling en is zeer direct geworden. Wat echter door verschillende respondenten in het onderzoek wordt benadrukt is dat het IJmeer geen stabiel ecosysteem vormt. Zelfs zonder IJburg zou de natuurkwaliteit van het IJmeer achteruit lopen. Een organisatie als Natuurmonumenten is 151

Hierop is wel kritiek uitgeoefend door onder meer Milieudefensie (zie b.v. http://www.ijmeerbrug.org/Trouw_4jan2006.html (geraadpleegd 20 maart 2008). 152 Zie ook: http://www.dro.amsterdam.nl/Docs/pdf/S&G%202,3_2004.pdf. 153 Schekkerman e.a. (2006). 154 www.ijburg.nl (geraadpleegd 20 maart 2008). 155 De zogeheten broedval van de driehoeksmosselen vindt namelijk in het voorjaar plaats. In de winter van 2008 zijn de mosselen dan eetbaar voor watervogels (www.ijburg.nl; geraadpleegd 20 maart 2008). 54


dan ook van mening dat hoe dan ook maatregelen noodzakelijk zouden zijn geweest, ook zonder IJburg. De oorzaak is de constante aanwezigheid van zwevende deeltjes in het water die belemmerend werkt op de groei van de driehoeksmossel, overigens een exoot want vastgekleefd aan binnenvaartschepen in Nederland terecht gekomen. Deze zwevende deeltjes zijn het gevolg van wervelingen in het water en het gegeven dat dit deel van het IJsselmeer een min of meer afgesloten waterbak is geworden als gevolg van de aanleg van de dijk Enkhuizen-Lelystad. Van invloed is ook dat het IJmeer qua dynamiek een tegennatuurlijk watersysteem is geworden: in de winter staat het waterpeil lager dan in de zomer, terwijl dit normaal andersom is.156 De waterbeheerders zijn echter niet geneigd hierin verandering te brengen. Ruimtelijk gezien zou voor een effectief beheer van de natuur in het IJmeer verder moeten worden gekeken dan de onmiddellijke nabijheid van IJburg. De systematiek van de VHR dwingt er echter toe kostbare compensatiemaatregelen te treffen in de nabijheid van de plek waar de ‘verstoring’ optreedt. Het ecosysteem van het IJmeer als geheel zou wel eens meer baat kunnen hebben, zo wordt vanuit de gemeente geopperd, bij investeringen in het meer robuust maken van het ecosysteem, bijvoorbeeld door de aanleg van vooroevers, moerassen, rietlanden en dergelijke.157 Het nabijheidsbeginsel dat in het kader van natuurcompensatie volgens de VHR moet worden gehanteerd moet te stringent gehanteerd worden, zo zou het bovenstaande kunnen worden samengevat. Dit wijst op een mogelijke systeemfout in de VHR. De gemeente heeft dit ter sprake gebracht bij het voor de implementatie van de VHR verantwoordelijke ministerie van LNV maar dat heeft hierop niet gereageerd. Een tweede hieraan gerelateerde (mogelijke) systeemfout in de VHR is dat deze richtlijn statische ecosystemen veronderstelt. In een land als Nederland, waar de natuur over het algemeen kleinschalig en versnipperd is geworden, is van statische natuursystemen, systemen die zichzelf in stand kunnen houden zonder menselijk ingrijpen, hoegenaamd geen sprake. 4.3.3

Bestemmingsplan IJburg 2

Bij het maken van het bestemmingsplan voor IJburg 2 is veel meer expliciet rekening gehouden met de VHR. In het bestemmingsplan wordt, zeker in vergelijking tot het bestemmingsplan IJburg 1e fase, uitvoerig ingegaan op de VHR en de Flora- en Faunawet 2002, zo ook op het Verdrag van Ramsar.158 Vooral uit de reactie van het gemeentebestuur op ingebrachte zienswijzen ten aanzien van het ontwerpbestemmingsplan blijkt de interpretatie van effecten die de VHR zouden kunnen hebben op de (verdere) ontwikkeling van IJburg. Allereerst wordt vastgesteld dat de minister van LNV besloten heeft IJburg buiten de SBZ IJmeer te laten op grond van de overweging dat over de realisering van IJburg besluitvorming heeft plaats gevonden in het kader van de PKB-procedure rond de Vierde nota Extra: “Als zodanig moet IJburg worden beschouwd als een onderdeel van de bestaande situatie.” In de aanwijzing van de SBZ van 24 maart 2000 is uiteindelijk letterlijk het volgende opge156

In de winter staat het peil, in verband met het waterbergend vermogen, op -0,4 NAP; in de zomer op -0,2. 157 Het IJmeer is thans meer een waterbak, met steile oevers. Voor de natuur zijn echter geleidelijke overgangen tussen land en water beter. Een aantal projecten in het kader van NOF-IJmeer is hier overigens op gericht. 158 Ten aanzien van dit verdrag wordt geconcludeerd dat het IJsselmeer noch het Markermeer als wetland kunnen worden aangeduid (wetlands zijn het object van het Verdrag van Ramsar; zie www.ramsar.org; geraadpleegd 20 maart 2008) omdat het huidige gebruik zo multifunctioneel is dat bescherming niet gegarandeerd kan worden. In het Plan van Aanpak ROM-IJmeer zijn niettemin delen van de Waterlandse en Muidense kust aangewezen als Ramsargebied (Gemeente Amsterdam, 2002, Toelichting bestemmingsplan IJburg Tweede fase, p.54). Onderzoeksinstituut OTB

55

nomen: 1) De bouwlocatie IJburg maakt geen onderdeel uit van de speciale beschermingszone IJmeer; 2) Daar waar de kaart en de nota van toelichting, niet overeenstemmen, is de tekst doorslaggevend.159 Voor wat betreft de vraag of de aanleg van IJburg significante gevolgen heeft op de te beschermen waarden binnen de SBZ IJmeer wordt een beroep gedaan op verschillende studies. Hieruit “…is gebleken dat de aanleg van IJburg geen significante invloed heeft op de te beschermen waarden binnen de SBZ. Aldus zijn de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijnen die betrekking hebben op compensatie van het verloren gaan van deze waarden, in het kader van dit bestemmingsplan niet relevant.”160 Benadrukt wordt dat waar in het bestemmingsplan gewag wordt gemaakt van compenserende maatregelen deze voortvloeien uit de bepalingen van het Structuurschema Groene Ruimte. Met andere woorden, de visie op de gevolgen van de realisatie van IJburg 2 voor de natuur in het IJmeer stemt overeen met de conclusies die in het kader van het bestemmingsplan voor de eerste fase van IJburg werden getrokken: er treedt geen verstoring op. De context is in die zin anders dat inmiddels (d.d. 24 maart 2000) de SBZ IJmeer is aangewezen. Wel wordt geconcludeerd dat preventieve maatregelen moeten worden getrokken om toekomstige verstoring te voorkomen. Deze preventieve maatregelen omvatten de hierboven besproken mosselbank – overigens nog niet opgenomen in de hier besproken versie van het bestemmingsplan dat in 2004 zou worden vernietigd – en de in het bestemmingsplan op te nemen clausule dat in IJburg 2 geen jachthaven mag worden gerealiseerd als mocht blijken dat hiervan een verstorende werking uitgaat (door vaarbewegingen) op de SBZ IJmeer. Om de beslissing van de Raad van State ten aanzien van dit bestemmingsplan te kunnen begrijpen is het nodig de aanwijzing van de SBZ nader te bezien. Tegen de goedkeuring van het bestemmingsplan IJburg 2 door gemeenteraad en GS werd beroep ingesteld, onder meer door de Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer (VBIJ). De beroepsprocedure bij de RvS houdt in dat een adviseur langs komt van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB).161 Deze adviseur wilde een tweetal kaarten zien die van belang zijn in het kader van de status van (een deel van) het IJmeer als SBZ. Ten eerste de kaart waarmee het ministerie van LNV de omgrenzing van de SBZ heeft aangegeven. Ten tweede een gemeentelijke kaart met daarop de contouren van IJburg, waarbinnen voor de zekerheid ook een verstoringszone is gelegen van ettelijke honderden meters om weg te blijven van de SBZ. Wat bleek nu: de contouren van IJburg en de grenzen van de SBZ IJmeer zoals LNV die heeft getekend bleken over elkaar heen te vallen! Achteraf, zo wordt door respondenten vastgesteld, valt niet goed te reconstrueren waarom LNV de betreffende kaart heeft getekend zoals die was getekend. LNV heeft waarschijnlijk de grens van de SBZ willen laten samenvallen met de gemeentegrens van Amsterdam in het IJmeer uitgaande van de veronderstelling dat de IJburg-eilanden deze grens niet zouden overschrijden. Ter plekke is de gemeentegrens echter aangepast omwille van de aanleg van IJburg. Muiden heeft namelijk een strook van ettelijke honderden meters breed aan Amsterdam overgedaan: de oostelijke omgrenzing van IJburg lag hierdoor meer oostelijk dan de betreffende ambtenaren van LNV veronderstelden. Vervolgens heeft niemand zich de moeite getroost om te controleren of de kaart van LNV klopte, wat

159

Besluit Minister van LNV N/2000/331, 24 maart 2000. Behandeling zienswijzen Ontwerp-bestemmingsplan IJburg tweede fase; Concept 6 september 2002, p.8. 161 Voluit: Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (zie: www.stab.nl). 160

56


deze kaart an sich eigenlijk ook niet mogelijk maakte aangezien deze één A4 groot was en niet-digitaal was verstrekt. Figuur 4.1: De begrenzing van de SBZ IJmeer krachtens een in 2005 nieuw genomen besluit van de Minister van LNV (Bron: Ministerie van LNV). De fout in het besluit van 2000 werd hiermee hersteld: de overlap tussen IJburg en de SBZ is verdwenen.

De Raad van State moet uiteindelijk oordelen of Gedeputeerde Staten van NoordHolland een correct besluit hebben genomen om het bestemmingsplan IJburg 2 goed te keuren.162 Gezien de ingebrachte beroepen wordt door de Raad van State als hoofdcriterium genomen of Gedeputeerde Staten “op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan […] significante gevolgen heeft voor de SBZ, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ.” Geconcludeerd wordt dat dit niet het geval is. Allereerst wordt de stelling verworpen dat IJburg buiten de SBZ IJmeer ligt.163 Ten tweede worden de conclusies van onderzoek dat de aanleg van IJburg geen verstorende werking heeft verworpen. In dit onderzoek is namelijk uitgegaan van een configuratie van eilanden die niet in het bestemmingsplan is vastgelegd. 162

Deze beslissing vond plaats op 27 mei 2003. Door middel van een in 2005 opnieuw genomen besluit wordt dit door de minister van LNV herstelt. Middels dit besluit is de kaart in overeenstemming gebracht met de nota van toelichting (Besluit Minister van LNV N/2005/2646, 27 september 2005). 163


57

Mocht uiteindelijk een andere inrichting gerealiseerd worden, dan kloppen de resultaten van het onderzoek niet. Uit het onderzoek haalt de Raad van State ook dat slibafzetting in de omgeving van de op te spuiten eilanden zou kunnen leiden tot het afsterven van driehoeksmosselen. In de planvoorschriften wordt echter anders beweerd, namelijk dat geen significante verstoring van de SBZ zal optreden. Bovendien had de mogelijkheid van een jachthaven niet open mogen worden gelaten zolang niet vaststaat dat hiervan geen verstorende werking op de SBZ uitgaat. Dit laatste houdt dan weer verband met het uitgangspunt dat door onderzoek (‘objectieve gegevens’; zie boven) uitgesloten moet worden dat sprake is van ‘significante gevolgen’ voor de SBZ. Figuur 4.2: De globale ligging van de eilanden van IJburg 2 zoals aangegeven in het door de Raad van State in 2004 vernietigde bestemmingsplan (Bron: DRO Amsterdam).

Dit uitgangspunt impliceert een aanzienlijke aanscherping ten opzichte van de wijze waarop de Raad van State zijn (positieve) beslissing ten aanzien van IJburg 1 een kleine vijf jaar eerder motiveerde. Thans geldt dat door onderzoek significante gevolgen (voor de SBZ) moeten worden uitgesloten. Destijds gold dat aannemelijk moet worden gemaakt dat verplichtingen die voortvloeien uit internationale regelingen niet worden geschonden.164 Het verschil tussen beide is aanzienlijk. Sterker nog, het is de vraag of door middel van welk onderzoek dan ook aan het criterium van uitsluiting kan worden voldaan. Overigens beweert de jurist Struiksma dat in zijn argumentatie de Raad van State in wezen een stok heeft gezocht om de hond mee te slaan: voor wat betreft de overlapping tussen IJburg en de SBZ IJmeer geldt deze enkel een klein puntje aan de zuidoostzijde van het Strandeiland. Struiksma spreekt de veronderstelling uit dat de Raad van State met een boog loopt om de wijze waarop de minister van LNV de SBZ IJmeer heeft afgebakend, namelijk op basis van economische en niet op basis van ornitologische motieven. En dat zou niet mogen op basis van de letter van de Vogelrichtlijn en Europese Jurisprudentie.165 164

Zie voor het laatste: Raad van State; Afdeling Bestuursrechtspraak, Uitspraak E01.97.0234, dd. 11 januari 2000, paragraaf 2.6.4. 165 http://www.nul20.nl/nr18/kb_2.html (geraadpleegd 20 maart 2008). 58


4.3.4

Naar een nieuw bestemmingsplan IJburg 2

Gemeentelijke respondenten in het onderzoek beklemtonen dat Amsterdamse bestuurders en beleidsvoorbereiders de mening waren toegedaan dat het afgekeurde bestemmingsplan voor IJburg 2 qua inhoud en kwaliteit zeker niet onderdeed voor dat voor IJburg 1. Na het positieve besluit ten aanzien van het bestemmingsplan voor de eerste fase van IJburg volgden nog een aantal andere uitspraken van de Raad van State die evenzeer positief uitpakten voor de verdere ontwikkeling van het nieuwe stadsdeel. In 2002 werden de bezwaren afgewezen die waren ingebracht tegen het verlenen van een concessie, door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, ten behoeve van het landmaken voor de tweede fase van IJburg.166 Een volgende beslissing van de Raad van State leek evenzeer de seinen op groen te zetten. 27 mei 2003 keurde het College van Gedeputeerde Staten het bestemmingsplan IJburg 2e fase goed. De ‘Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer’ en de ‘Stichting Centrale Dorpenraad Landelijk Noord’ dienden vervolgens bij de Raad van State een verzoek in tot schorsing van dit besluit. Dit werd afgewezen. Tegen de achtergrond van dit soort gebeurtenissen benadrukken respondenten dat de Raad van State in zijn opvattingen is opgeschoven. De Raad heeft de aanleg van IJburg 1 destijds toegestaan met het argument dat hier sprake was van een groot maatschappelijk belang in de zin van de VHR. Omdat ten behoeve van de compensatie van natuurwaarden die door de aanleg van IJburg 1 verloren zouden gaan ‘mooie’ projecten zijn uitgevoerd, was Amsterdam dan ook van mening dat de gang van zaken rond IJburg 1 een precedent vormde voor IJburg 2, met dien verstande dat het zeker de intentie was om een goed bestemmingsplan op te stellen. De vernietiging van het plan IJburg 2 in de bodemprocedure die bij de Raad van State was aangespannen vormt an sich een oorzaak van vertraging. Niet alleen moest een herzien plan worden opgesteld, ook werd nieuw onderzoek nodig, met name vanwege de nieuwe eisen op het gebied van luchtkwaliteit. Niet de luchtkwaliteit in het (nieuwe) stadsdeel zelf is het probleem, als wel de veranderende luchtkwaliteit als gevolg van de verkeersbewegingen van en naar IJburg. Het college van B&W besloot een m.e.r.-procedure te doorlopen,die ook betrekking zou hebben op de oostelijke auto-ontsluiting naar de A1-A9.167 Overweging was om zo zorgvuldig mogelijk de effecten op milieu, natuur en luchtkwaliteit van de bouw van de tweede fase IJburg in kaart te brengen. De belangrijkste reden was dat een uitspraak van de Raad van State over een vergelijkbare situatie in Leeuwarden (november 2004) negatief was uitgevallen. De consequentie van de beslissing om een nieuw MER op te stellen impliceerde wel een aanzienlijke vertraging voor IJburg 2. Aanvankelijk was de verwachting dat de m.e.r.-procedure in de eerste helft van 2006 zou worden afgerond. Nu is dat voorjaar 2008. Voor wat betreft de m.e.r. in relatie tot het (nieuwe) bestemmingsplan speelt een andere uitspraak van de Raad van State een belangrijke rol. De Raad heeft in een uitspraak (22-3-2006) over het bestemmingsplan voor een bedrijventerrein in Deventer (Linderveld) bepaald dat compenserende maatregelen zoals aangeduid in een MER moeten doorwerken in het bestemmingsplan.168 Het gevolg is wel dat dit ertoe dwingt

166 Dat het rijk toestemming moet verlenen volgt uit de Wet van 14 juli 1904, houdende bepalingen omtrent het ondernemen van droogmakerijen en indijkingen. 167 Ten behoeve van het afgekeurde bestemmingsplan was besloten om een bestaand MER te hanteren. Op 21 Juni 2002 oordeelde de Commissie voor de milieueffectrapportage positief over dit MER. 168 www.raadvanstate.nl; zaaknummer 200502510/1 d.d. 22 maart 2006.


59

om zeer gedetailleerde bestemmingsplannen op te stellen169, wat op gespannen voet staat met het planningprincipe om in verband met flexibiliteit globale bestemmingsplannen te maken. Anders gezegd: een indirect gevolg van Europese richtlijnen (indirect want het resultaat van jurisprudentie van de Raad van State) is dat de vorm van bestemmingsplannen beïnvloed wordt. Het staat lokaal bestuur niet meer vrij om zonder meer te kiezen voor een globaal bestemmingsplan. Een ander (potentieel) gevolg van de Linderveld-uitspraak is dat de opstellers van een MER voorzichtig kunnen gaan worden bij het opnemen van milieuvriendelijke en/of compenserende maatregelen in het rapport. Wat expliciet wordt genoemd, zou wel eens op een dwingende wijze in een bestemmingsplan moeten worden opgenomen. Zo kan een ‘verkrampt’ MER ontstaan, zo menen respondenten. Figuur 4.3: De tweede fase van IJburg (Bron: DRO Amsterdam).

Het nieuwe ontwerp-bestemmingsplan IJburg 2, dat zo lang het nieuwe MER niet gereed is en geïntegreerd is in het plan, is volgens betrokkenen bij DRO inmiddels ‘VHR-proof’, gezien de jurisprudentie van de Raad van State. De regelgeving rond luchtkwaliteit, die bij de vorige versie van het bestemmingsplan geen rol speelde, is nu sterk bepalend aan het worden. Voor wat betreft de relatie tussen luchtkwaliteit en de ontwikkeling van IJburg geldt in zijn algemeenheid dat voor de verbetering van de luchtkwaliteit (in Amsterdam via het Actieplan Luchtkwaliteit van 2006 met inbegrip van recente plannen tot instelling van een milieuzone) vaak een lange periode nodig is. Dit impliceert dat het tempo van de ontwikkeling van IJburg geremd wordt door het tempo van de verbetering van de luchtkwaliteit in de stad als geheel. Hierbij speelt een rol dat ook in tijdelijke situaties aan de normen moet worden voldaan. Het gegeven dat bijvoorbeeld in 2020 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid aan de normen voor luchtkwaliteit zal worden voldaan, kan niet worden gebruikt om het tempo van de ontwikkeling van IJburg hoog te houden.

169

Waarbij dan telkens de keuze moet worden gemaakt wat wel en wat niet in het bestemmingsplan wordt opgenomen aangezien niet-ruimtelijke zaken niet in een bestemmingsplan geregeld mogen worden. 60


Een complicerende factor in het dossier luchtkwaliteit betreft de berekening ervan. Om de effecten van ruimtelijke plannen en projecten op het verkeer en dus de luchtkwaliteit in te schatten wordt in Amsterdam een eigen model gehanteerd, het Genmod, afkorting voor General Model.170 Genmod wordt op zijn beurt gebruikt om de effecten op luchtkwaliteit te berken, maar Rijkswaterstaat hanteert een ander model om de effecten voor het verkeer van ruimtelijke ingrepen als IJburg te modelleren: het Nieuw Regionaal Model (NRM) Randstad.171 In het kader van de nieuwe IJburg m.e.r. voert TNO berekeningen uit over de luchtkwaliteit. Voorjaar 2008 komt het Milieu- en Natuurplanbureau met de nieuwe zogeheten GCN-kaarten. Deze kaarten (Grootschalige Concentratiegegevens Nederland) bevatten gegevens met betrekking tot de gemiddelde concentraties op een schaalniveau van één bij één km.172 Hoewel de modellen rekening houden met foutenmarges, kunnen toch discrepanties ontstaan. Naast het feit dat dit voor leken niet valt uit te leggen, moeten grote inspanningen geleverd worden om de resultaten uit de modellen op elkaar af te stemmen. Daar kunnen maanden over heen gaan.173 Als blijkt dat tussen deze kaarten en de rekengegevens van TNO ten behoeve van het nieuwe MER een substantiële discrepantie zit moet dit deel van de m.e.r. opnieuw worden uitgevoerd. Ten aanzien van twee bestemmingsplannen voor onderdelen van de Amsterdamse Zuidas, die vanwege de datum van goedkeuring nog vielen onder het oude ‘regime’ van het Besluit Luchtkwaliteit, heeft de Raad van State vastgesteld dat door de Amsterdamse GGD gehanteerde methode voor het bepalen van zogeheten achtergrondconcentraties afwijkt van de algemeen aanvaarde methode zoals gehanteerd door het RIVM. Dit vormde door de Raad van State mede een grond om deze bestemmingsplannen (het besluit tot goedkeuring ervan) te vernietigen.174 Hoewel het nieuwe bestemmingsplan voor IJburg 2 zal gaan vallen onder het nieuwe nationale juridische kader voor luchtkwaliteit (zie hoofdstuk 2) impliceren de uitspraken van de Raad van State ten aanzien van de twee bestemmingsplannen voor deelgebieden van de Zuidas (in combinatie met een reeks van andere uitspraken over de wijze waarop luchtkwaliteit een rol speelde in concrete beslissingen) dat het onderzoek dat gebruikt wordt om tot besluiten te komen van een zeer hoog niveau moet zijn. De jurisprudentie doet in dit verband uitspraken over de toelaatbaarheid van bepaalde berekenings- en modelleringstechnieken in relatie tot bepaalde methoden die, op basis van de door de Raad van State ingeschakelde externe deskundigen, als referentie zouden moeten gelden.175 Vier jaar eerder, zo beklemtonen respondenten, was luchtkwaliteit voor de Raad van State bij de vernietiging van het bestemmingsplan IJburg 2 nog helemaal geen issue. Nu gaat de Raad van State zelfs zo ver dat uitspraken worden gedaan over de methoden en technieken van empirisch onderzoek. Dit leidt tot grote twijfels over de vraag of het überhaupt nog mogelijk is een ‘goed’ bestemmingsplan te maken. Dit sluit aan bij de door respondenten met instemming aangehaalde visie van Struiksma, bijzonder hoogleraar ruimtelijk bestuursrecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam, opgenomen in het Amsterdamse tijdschrift Nul20 naar aanleiding van de ver170 Zie: http://www.nieuwsbrief.amsterdam.nl/infrastructuur_verkeer_en_vervoer/2005/ezine_ infrastructuur_verkeer_en_vervoer_3_20-04-2005150136.html#Genmod (geraadpleegd 20 maart 2008). 171 Zie: http://www.nrm-randstad.nl (geraadpleegd maart 2008). 172 Zie: http://www.mnp.nl/nl/themasites/gcn/index.html (geraadpleegd 20 maart 2008. 173 Een alternatief zou kunnen zijn om de berekening voor luchtkwaliteit op basis van resultaten uit beide modellen (Genmod en NRM Randstad) te doen. Maar ook dat kost veel tijd, levert dubbel werk op en er bestaat een risico dat fouten worden gemaakt. 174 Zie www.raadvanstate.nl; zaaknummer 200607251/1 d.d. 12 maart 2008 (‘Gershwin’); zaaknummer 200604662/1 (‘Mahler 4’). 175 Zie de uitspraak over ‘Mahler 4’ (zie vorige noot).


61

nietiging van het bestemmingsplan IJburg 2: “Het is in langdurige planprocessen, de ontwikkeling van IJburg beslaat misschien wel twintig jaar, heel moeilijk om alle regelgeving en relevante jurisprudentie goed in de gaten te houden […] Het maken van bestemmingsplannen wordt steeds moeilijker. Er zijn steeds meer onderwerpen waar aandacht aan moet worden geschonken. Dat is vaak het gevolg van Europese regelgeving. Die regelgeving is vaak algemeen van aard en heel rigide geformuleerd. Vervolgens is het zeer de vraag hoe je dat op een correcte manier moet doorvoeren in wetgeving in eigen land. Nog ingewikkelder is het vervolgens te bedenken wat daarvan precies de gevolgen zijn voor lagere overheden.”176 4.4


Een hoofdconclusie is dat de planvorming rond IJburg, en daarmee de ontwikkeling van IJburg zelf, gaandeweg steeds meer beïnvloed is geraakt door Europese regelgeving. De lengte van de (bestemmings)planprocedures en de tijd die nodig is om een nieuw, groot stadsdeel aan te leggen dragen hier voor een deel aan bij. In processen die meer dan tien jaar duren is altijd wel sprake van dynamiek in de (bestuurlijkjuridische) context. Maar er lijkt voor wat betreft IJburg meer aan de hand te zijn. Opvallend is namelijk dat alle betrokkenen – gemeente Amsterdam, provincie Noord-Holland én Raad van State – betrekkelijk gemakkelijk omgaan met de consequenties van de VHR op het moment dat besloten moet worden over het bestemmingsplan voor de eerste fase van IJburg. Het op één hoop gooien van beleidskaders (VHR, Verdrag van Ramsar en dergelijke) die wezenlijk verschillend zijn, is hier een indicatie van. De Raad van State deed dit overigens niet: daar is het scherp houden van verschillen tussen dit soort kaders immers deel van het dagelijkse werk. In dit historisch perspectief gezien is het gewicht dat bij IJburg 2 is toegekend aan de VHR dan ook verrassend te noemen. Immers, de VHR bestonden als juridisch kader ook al op het moment dat het bestemmingsplan IJburg 1 aan de orde was. Dat omzetting in nationale regelgeving nog niet voltooid was had juridisch geen rol mogen spelen, aangezien rechtstreekse doorwerking gold (zie hoofdstuk 2). Kennelijk is sprake geweest van een groeiend bewustzijn over het belang en de implicaties van de VHR, ook bij de Raad van State. Het onderzoek kan dit echter niet geheel verklaren. Van belang vanuit het oogpunt van stapeling van regelgeving is dat deze stapeling bij IJburg 1 in feite louter bestond uit de combinatie van implicaties van de planologische kernbeslissing rond het Structuurschema Groene Ruimte (in het bijzonder de aanwijzing van het IJmeer als kerngebied binnen de nationale EHS) en de Vogelrichtijn, waarbij op politiek niveau meer gewicht werd toegekend aan de EHS dan aan de Vogelrichtlijn. Vanuit het oogpunt van regelgeving was dit niet juist. Deze conclusie heeft overigens niet betrekking op de Raad van State, die de betekenis van EHS en Vogelrichtlijn scherp uit elkaar heeft gehaald. De gang van zaken rond het bestemmingsplan IJburg 2 laat goed zien dat de betekenis van een bestemmingsplan als integraal afwegingskader voor het nemen van ruimtelijke beslissingen, een hoofddoel van ruimtelijke ordening naar Nederlandse snit, aan het verschuiven is. Die sectorale belangen gaan prevaleren welke als gevolg van regelgeving het sterkst staan, waarmee overigens niets gezegd is over de relevantie van overwegingen die verband houden met natuur dan wel luchtkwaliteit, de twee vraagstukken die in het kader van IJburg 2 de plan- en besluitvorming zijn gaan domineren.

176

62

Nul20; Tijdschrift voor Amsterdam woonbeleid, nr. 18, januari 2005. Onderzoeksinstituut OTB

Ook in andere zin wijst de casus IJburg op veranderingen op het niveau van het bestemmingsplan als ruimtelijk-ordeningsinstrument. De Raad van State is van mening dat in een bestemmingsplan op een dwingende wijze compenserende maatregelen moeten zijn geborgd. Dit dwingt ertoe om, in ieder geval op onderdelen, zeer gedetailleerde bestemmingsplan op te stellen. Geconstateerd is dat dit op gespannen voet staat met het planningprincipe om in verband met flexibiliteit een globaal bestemmingsplan op te stellen. Deze beïnvloeding van de keuze voor een bepaalde bestemmingsplanvorm is aangeduid als een indirect effect van Europese regelgeving, i.c. van de VHR. Een element dat in de casus IJburg duidelijk naar voren komt is het gecombineerde effect van de werking van verschillende Europese richtlijnen in een planvormingsproces, eerder in deze studie als ‘stapeling’ aangeduid. Het gaat hier dan om de planvorming rond IJburg 2. De casus IJburg laat zien dat met het begrip ‘stapeling’ behoedzaam moet worden omgesprongen. Het gaat namelijk niet om de wijze waarop Europese richtlijnen op elkaar ingrijpen. Het gaat er eerder om dat elke richtlijn een bepaalde mate van dynamiek kent. In de regel kent een Europese richtlijn een traject dat de volgende fasen kent: 1) de richtlijn wordt van kracht; 2) er volgt een implementatietraject; 3) dit traject gaat eventueel vergezeld van meet- en regelvoorschriften en andere voorgeschreven systematieken; 4) dan volgen in de regel uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in relatie tot concrete plannen en besluiten (jurisprudentie). Voordat een richtlijn compleet is uitgekristalliseerd zijn in de regel vijf tot tien jaar gepasseerd. Telkens kunnen zich nieuwe inzichten vormen over de consequenties van een richtlijn voor projecten als IJburg. Richtlijnen zijn immers niet altijd duidelijk. De gang van zaken rond de aanwijzing van het IJmeer c.q. IJsselmeer als beschermingszone en het al of niet van toepassing zijn van de ontsnappingsclausules van de Vogelrichtlijn bij niet-aanwijzing is een voorbeeld van een dergelijke onduidelijkheid. Jurisprudentie moet dan duidelijkheid bieden. De gang van zaken rond IJburg suggereert dat de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State een proces van meningsvorming heeft doorgemaakt over de wijze waarop Europese richtlijnen als de VHR gehanteerd moeten worden. De oordeelsvorming van de Raad van State is geen onderwerp van dit onderzoek geweest. Maar in ieder geval voor wat betreft de VHR is er grond voor de stelling dat de Raad van State strenger is gaan oordelen. Ook dit maakt deel uit van de dynamiek waaraan de planvorming rond IJburg onderhevig is geweest. Als dan verschillende richtlijnen tegelijkertijd worden geïmplementeerd en toegepast, veranderen de omstandigheden voortdurend. Tegelijk vindt ook nog eens regelmatig aanpassing plaats van Nederlandse wetgeving, zoals de Wet ruimtelijke ordening of de Wet Geluidhinder. Ook hiervan kunnen gevolgen uitgaan voor planvormingsprocessen. Daarnaast veranderen ook plannen in de omgeving van Amsterdam. Bijvoorbeeld: op het moment dat Rijkswaterstaat een nieuw plan voor het wegennet rond Amsterdam lanceert, moet Amsterdam alle relevante onderzoeken bijstellen. De hierboven aangehaalde stelling van Struiksma dat het opstellen van bestemmingsplan steeds moeilijker wordt is wellicht zelfs een eufemisme. Waardoor de case IJburg afwijkt ten opzichte van de andere casussen die in het onderzoek een rol spelen is het feit dat de (verdere) ontwikkeling van IJburg ‘hangt’ op een bestemmingsplan. Een dergelijk plan is een integraal plan, waar dus een groot aantal factoren (inclusief Europese richtlijnen) tegelijk op kunnen inspelen.


63

Opvallend aan de casus IJburg zijn de steeds scherpere eisen die in de loop der jaren worden gesteld aan het onderzoek waarop een ruimtelijk plan voor een deel stoelt. Zo is sprake van een zich ontwikkelende jurisprudentie van de Raad van State over de toelaatbaarheid van bepaalde methoden en technieken van empirisch onderzoek. Dit geldt dan het onderzoek op basis waarvan uitspraken worden gedaan over luchtkwaliteit. Meer fundamenteel van aard is de vraag wat onderzoek zou moeten aantonen. Op dit moment geldt dat door onderzoek moet worden uitgesloten dat een plan, project of activiteit gevolgen heeft voor een Speciale Beschermingszone als het IJmeer. Eerder, dat wil zeggen in het kader van het bestemmingsplan voor IJburg 1, gold dat aannemelijk moest worden gemaakt dat verplichtingen die voortvloeien uit internationale regelingen niet worden geschonden. Eerder is opgemerkt dat het de vraag is of door middel van welk onderzoek dan ook aan het criterium van uitsluiting kan worden voldaan. Dit is een meer algemeen vraagpunt waar wij geneigd zijn negatief op te antwoorden. Aangezien dit aanleiding kan zijn tot een wetenschapsfilosofische discussie die minder aansluit bij de bedoelingen van dit onderzoek ligt voor de hand om aansluiting te zoeken bij Europese regelgeving zelf. De VHR stellen als eis dat een passende beoordeling plaats moet vinden in het geval van een Speciale Beschermingszone (met inbegrip van externe effecten). In jurisprudentie heeft het Europese Hof van Justitie aangegeven dat een bevoegde autoriteit pas toestemming voor een activiteit mag geven “wanneer zij de zekerheid heeft verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn."177 De vraag is natuurlijk wat verstaan kan worden onder ‘redelijkerwijs’. De Raad van State is geneigd de lat heel hoog te leggen en bij twijfel (bijvoorbeeld wanneer ‘deskundigen’ het niet eens kunnen worden over de interpretatie van de resultaten van onderzoek) de activiteit te verbieden. De aanname dat bepaalde meettechnieken zoals Amsterdam die hanteert gelijkwaardig zijn aan die van een nationale instelling als het RIVM kan, wanneer deskundigen het hier niet mee eens zijn, in een bodemprocedure aangespannen bij de Raad van State leiden tot vernietiging van een bestemmingsplan zoals recente jurisprudentie laat zien. Hier wordt het recente betoog van de VROM-raad relevant om juridisch de mogelijkheid te openen om tekortkomingen in onderzoek te repareren, zodat de procedure rond de goedkeuring van een bestemmingsplan niet langer meer volledig moet worden overgedaan.

177 Arrest Europees Hof van Justitie, 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02. Het betreft hier de beantwoording van door de Raad van State gestelde prejudiciële vragen in het kader van de behandeling van beroepen die de Vogelbescherming en de Vereniging tot behoud van de Waddenzee hebben aangetekend tegen de verlening van Natuurbeschermingswetvergunningen voor mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee.

64


5

Loosdrecht

5.1

Inleiding

De casus Loosdrechtse Plassen wijkt enigszins af van de vier overige cases in dit rapport omdat het geen gebiedsontwikkelingsproject betreft. De reden om deze case op te nemen betreft de verondersteling dat bestaande functies in hun voortbestaan worden bedreigd als gevolg van de implementatie van EU-regelgeving, meer in het bijzonder de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Kaderrichtlijn Water. De Loosdrechtse Plassen vervullen een functie als recreatie- en natuurgebied en worden formeel aangeduid als “recreatieplas met natuurwaarden”. De plassen vormen een onderdeel van de in het kader van de VHR voorgenomen aanwijzing van de speciale beschermingszone (SZB) Oostelijke Vechtplassen als Natura 2000-gebied (nummer 95). Het ontwerp-besluit voor de Oostelijke Vechtplassen voorziet in een aanwijzing van vrijwel het volledige gebied als vogelrichtlijngebied, habitatgebied, beschermd natuurmonument of een combinatie van deze mogelijkheden (zie figuur 5.1). Voor de Loosdrechtse Plassen zelf betekent dit dat van de vijf plassen alleen de zogenaamde Eerste Plas en de zuidelijke en oostelijke oevers, waar sprake is van recreatie en woonfuncties, buiten de aanwijzing worden gehouden. Een aan de Nota Ruimte gerelateerd nationaal beleidskader dat op de Loosdrechtse Plassen van toepassing is betreft de status van de Vechtstreek als potentieel icoonproject Groene Hart.178 Eerder, namelijk in het kader van het Structuurschema Groene Ruimte, waren de plassen aangewezen als Strategisch Groenproject. De Loosdrechtse Plassen gelden als representatief voor veel Nederlandse laagveenwateren en kunnen derhalve met de voorgenomen uitdieping als referentiecase dienen voor wat betreft de implementatie van de KRW. In het gebied spelen op dit moment drie projecten die inzicht zouden kunnen bieden in de nieuwe ontstane situatie als gevolg van EU-regelgeving in het kader van de VHR en de KRW. Twee kleinere projecten betreffen de uitbreiding van een jachthaven aan de zuidkant van het gebied en de aanleg van een 2e heul179 als onderdeel van de vernieuwing van het dorpscentrum. Het nieuwe dorpscentrum als zodanig komt niet in aanraking met EU-regelgeving. Dit geldt wel voor de 2e heul, een (tweede) doorvaartroute naast de al bestaande heul, die de eerste Loosdrechtse plas verbindt met de Vuntusplas. De Vuntusplas is aangewezen als VHR-gebied (zie figuur 1). Het meest in het oog springende en grootste project betreft de uitdieping Loosdrechtse Plassen. Met de uitdieping wordt beoogd het water van de plassen weer helder te maken, wat ten goede komt aan zowel recreatie als de natuur. Tegelijkertijd kan een duurzame oplossing worden gevonden voor de baggerproblematiek. Mede omdat het verloop van dit project inzicht geeft in de wijze waarop KRW en VHR samengaan en in de mate waarin KRW en VHR tot maatschappelijke onrust kunnen leiden, staat dit project centraal in dit hoofdstuk.

178

Zie: http://www.toekomstgroenehart.nl/Projecten/Potentiele+iconen/default.aspx (geraadpleegd april 2008). 179 Dijkdoorgang. Onderzoeksinstituut OTB

65

Figuur 5.1: Uitsnede ‘werkkaart’ behorende bij ontwerp besluit SBZ Oostelijke Vechtplassen (bron: http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase).

Naast bewoners en bedrijven is een aantal sleutelactoren te identificeren in het gebied. Een centrale actor betreft de gemeente Wijdemeren, ontstaan op 1 januari 2002 door het samenvoegen van de gemeenten Loosdrecht, Nederhorst den Berg en ’s Gravenland. Van belang vanuit het perspectief van de KRW is het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vechtstreek (AGV) dat verantwoordelijk is voor de water66


kwaliteit en -kwantiteit van onder meer de Loosdrechtse Plassen. Ook relevant is Natuurmonumenten als eigenaar en beheerder van grote hoeveelheden grond. De recreatiefunctie van het gebied is ondergebracht bij het Plassenschap Loosdrecht, opgericht onder een gemeenschappelijke regeling tussen de gemeenten Wijdemeren, Loenen, Breukelen en de provincies Utrecht en Noord-Holland. Het Plassenschap is nautisch beheerder van de plassen en ook voor een groot deel eigenaar. . Met de KRW en de voorgenomen aanwijzing van Natura 2000 gebied ontstaat een nieuwe beleidsmatige situatie in het gebied. Hoe deze situatie er precies uit zal zien en wat de eventuele gevolgen zullen zijn is op het moment van schrijven nog niet duidelijk. Zowel de KRW als de beheerplannen in het kader van de Habitatrichtlijn zijn nog niet uitgewerkt, waardoor doelen en maatregelen nog niet helder zijn omschreven. De huidige periode wordt gekenmerkt door een zoektocht voor alle actoren afzonderlijk naar de betekenis van de richtlijnen voor hun toekomstige positie en functie. 5.2


5.2.1

De beleidsgevolgen van Europese richtlijnen

Zoals inmiddels duidelijk is geworden draait het in het gebied van de Loosdrechtse Plassen vooral om de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Kaderrichtlijn Water. Op de achtergrond speelt ook nog de Zwemwaterrichtlijn en de subsidies in het kader van het Europese plattelandsontwikkelingsbeleid een rol. Dit laatste heeft echter vooral betrekking op het gebied rondom de plassen. De Zwemwaterrichtlijn is in zoverre relevant dat in 2006 een nieuwe richtlijn is aangenomen die vanaf 2008 in fases in nationale wetgeving wordt omgezet. De nieuwe richtlijn is strenger dan de huidige, die stamt uit 1976. Volgens de nieuwe richtlijn voldoet niet 98 procent (zoals onder de oude regeling), maar 92 procent van het Nederlandse zwemwater aan de eisen.180 De norm voor doorzicht (> 1 meter) voor oppervlaktewateren met als functie zwemwater, afkomstig uit de oude richtlijn (zie hoofdstuk 2) blijft vrijwel zeker van kracht in de Nederlandse wetgeving.181 In 2015 moet worden voldaan aan de eisen van de nieuwe richtlijn. Volgens verschillende respondenten heeft de nieuwe richtlijn wel duidelijke doelen, maar zijn er geen strafmaatregelen aan verbonden, waardoor de richtlijn voorlopig geen urgentie heeft. De Oostelijke Vechtplassen zijn al op 25 april 2003 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Voor de genoemde actoren kent deze richtlijn en de werking ervan volgens de respondenten dan ook weinig geheimen. Men is er aan gewend en in ruimtelijke ontwikkelingsprojecten wordt er bij voorbaat rekening mee gehouden. Met de voorgenomen aanwijzing in het kader van Natura 2000 krijgt een deel van het gebied daar bovenop ook de status van Habitat-gebied. De betekenis van deze status en de gevolgen ervan zijn grotendeels duidelijk, hoewel de effecten op de (middel)lange termijn moeilijker zijn in te schatten, zo wordt gevonden. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat de verplichte beheerplannen, het instrument om de in de gebiedsaanwijzing bepaalde doelstellingen te realiseren, pas in 2009 of 2010 zullen worden opgesteld. De opstelling ervan is een gemeenschappelijke zaak van alle in het gebied aanwezige partijen. Tegelijkertijd zijn de Oostelijke 180

Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Tineke Huizinga-Heringa 2007, Blauwe Vlaggen, toespraak uitgesproken op 22 mei 2007 te Katwijk. 181 Dit is de Wet Hygiëne en Veiligheid van Bad- en Zweminrichtingen; zie Waternet (2008a/b). Onderzoeksinstituut OTB

67

Vechtplassen formeel nog niet aangewezen als Habitatrichtlijngebied. Het zit in de zogenaamde 2e tranche (de 1e tranche, waar bijvoorbeeld het Naardermeer in zit, valt in 2009), waarmee een kans ontstaat dat de formele aanwijzing wordt ingehaald door de vaststelling van de beheerplannen. Dit leidt tot de verwarrende situatie waarin beheerplannen zowel doelstellingen als werkwijze zullen moeten bepalen. Ondertussen biedt het uitblijven van zowel de formele gebiedsaanwijzing als de beheerplannen veel ruimte voor vrije interpretatie van de gevolgen en effecten van Natura 2000. Partijen positioneren zich al naar gelang hun belangen. Hoewel dit niets nieuws is, het gebied in en rond de Loosdrechtse Plassen combineert immers al langer natuurfuncties met andere functies, is de vraag hoe de nieuwe status van het gebied het bestaande krachtenveld zal beïnvloeden. De te verwachten effecten en gevolgen van de Kaderrichtlijn Water zijn vooralsnog het minst duidelijk. Vergelijkbaar met de beheerplannen die in het kader van de VHR moeten worden opgesteld zullen in het kader van de KRW lokaal doelen en maatregelen moeten worden vastgesteld. Hiervoor zal het al bestaande waterbeheerplan worden gebruikt. Dat de doelen ecologisch van aard zijn en er een resultaatverplichting aan vast zit is ook bekend. De vaststelling en interpretatie van de KRW is echter een traag en moeizaam proces. En omdat de richtlijn zelf geen doelen voorschrijft zetten lokale overheden in het algemeen laag in, waarbij de doelen veelal afhangen van de voorhanden zijnde instrumenten. Het stroomgebiedbeheersplan voor de Loosdrechtse Plassen, een verplicht onderdeel van de KRW, wordt pas in 2009 vastgesteld en wordt getrokken door hoogheemraadschap AGV. De inhoud van dit plan is nog niet naar bevolking gecommuniceerd. 5.2.2

Aanwezige kennis over deze beleidsgevolgen

Alle partijen zijn, afgaand op de respondenten, op de hoogte van het bestaan van de verschillende richtlijnen en de werking ervan, althans voor wat betreft de grote lijnen. Wat de richtlijnen concreet betekenen voor de eigen organisatie en de doelen die worden nagestreefd is voor betrokkenen echter niet in een oogopslag helder en vereist een flinke investering in termen van kennisvergaring en verspreiding. Natuurmonumenten investeert vooral in kennis over de VHR, die deze organisatie als belangrijk middel ziet om het doel van natuurbescherming te bereiken. Kennis over de werking van EU-richtlijnen bevindt zich ten eerste in het hoofdkantoor, maar wordt van daaruit actief verspreid over de regio- en beheerskantoren, bijvoorbeeld door workshops over Natura 2000. Hoogheemraadschap AGV is vanaf 2003 bezig met het helder krijgen van de KRW. De betekenis van de KRW voor het waterschap is groot, vooral ook omdat de richtlijn niet vrijblijvend is. De interpretatie en daaraan gekoppeld implementatie is een proces tussen voornamelijk het rijk, provincies en waterschappen. De KRW werkt door in heel de organisatie van AGV, eerst in de beleidsafdeling, vervolgens in de afdelingen die zich bezig houden met de analyse van het watersysteem en tenslotte bij de afdelingen beheer en uitvoering. Bij het plassenschap Loosdrecht komt kennis via verschillende kanalen binnen, en wordt vooral opgedaan tijdens projecten, overleggen en processen. Onder meer wordt ook bekeken hoe andere overheden omgaan met EU-regelgeving. Via een klankbordgroep, waarin ook het plassenschap zitting heeft, worden onder meer de betekenis en de te volgen aanpak krachtens de KRW besproken, in het bijzonder de verplichte opstelling van stroomgebiedplannen. Kennismaken met EU regels gaat in eerste instantie via AGV. Het rijk is van belang voor wat betreft Natura 2000. Af68


gaand op de respondenten lijkt de communicatie te wensen over te laten. Voor een aantal blijft onduidelijk in welk stadium besluitvormingstrajecten zich precies bevinden. Op basis van uitlatingen van respondenten kan geconcludeerd worden dat de provincie Noord-Holland moeite heeft om te voldoen aan de kennisvraag met betrekking tot de inhoud en implicaties van Europese regelgeving. Door recente reorganisaties is veel kennis verdwenen. De aanwezigheid van kennis verschilt per richtlijn. Voor wat betreft de VHR lijkt de provincie de zaken op orde te hebben. 5.3


Gezien het feit dat veel instellingen aanzienlijke geïnvesteerd hebben kennis over EU-richtlijnen zou verwacht kunnen worden dat deze richtlijnen veel impact hebben op ruimtelijke beslissingen sec. Wanneer de verschillende projecten worden langsgelopen blijkt dit echter wel mee te vallen en blijkt er in de visie van de respondenten nog steeds veel mogelijk. 5.3.1

Uitbreiding jachthaven en aanleg 2e heul

Voor de uitbreiding van de jachthaven wordt momenteel door gemeente Wijdemeren het bestemmingsplan aangepast. Hoewel de jachthaven precies in de strook ligt buiten het vogelrichtlijngebied zal het toch beoordeeld worden door middel van een habitattoets en eventueel een m.e.r. Er zal een ontheffing nodig zijn voor de uitbreiding, maar de verwachting is dat dit geen problemen zal opleveren. De aanleg van de tweede vaarheul dient ter ontlasting van de enige bestaande vaarheul tussen de Vuntusplas enerzijds en de Eerste Plas anderzijds. Omdat de Vuntusplas aangewezen is als VHR-gebied kan de vraag kan worden gesteld wat het effect is van een tweede verbinding op de leefomgeving die geboden wordt door de Vuntusplas, en meer specifiek, wat betekent dit voor de beschermde soort, de Zwarte Stern? Natuurmonumenten, eigenaar van de Vuntusplas, heeft zich kritisch opgesteld ten opzichte van de voorgenomen vaarverbinding en zorgen geuit over de gevolgen voor de waterkwaliteit. De gemeente Wijdemeren heeft daarop twee onderzoeken laten uitvoeren, waaronder een habitattoets. Beide onderzoeken kwamen tot de conclusie dat er geen significante effecten zullen optreden.182 5.3.2

Verdieping Loosdrechtse Plassen

Van alle projecten loopt het verdiepingsplan voor de Loosdrechtse Plassen het meest in het oog. Zoals gezegd is de betekenis van deze case niet zozeer gerelateerd aan de directe impact van de VHR en de KRW, maar is vooral de (indirecte) relatie die door actoren gelegd wordt tussen het project en de KRW van belang. Het project verdient daarom enige toelichting. Projectbeschrijving Waar de Loosdrechtse Plassen in jaren vijftig van de vorige eeuw nog helder waren is, als gevolg van onder meer fosfaatbelasting, het doorzicht in de loop der jaren verminderd tot hooguit enkele decimeters. Halverwege de jaren negentig ontstond het plan om hier verandering in aan te brengen. Een stuurgroep Loosdrechtse Plas182

Provincie Noord-Holland (2007). Onderzoeksinstituut OTB

69

sen werd opgericht bestaande uit: de (voormalige) gemeente Loosdrecht, het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, de provincie Utrecht, het plassenschap Loosdrecht, Waterleidingbedrijf Amsterdam, Natuurmonumenten, de HISWAvereniging en het Koninklijk Nederlands Watersportverbond. In 1998 zette deze stuurgroep de handtekening onder het Herstelplan Loosdrechtse Plassen. Om het Herstelplan mogelijk te maken moet het geldende bestemmingsplan ‘Plassengebied’ van de gemeente Loosdrecht worden herzien. Daartoe hebben Burgemeester en Wethouders van de gemeente Wijdemeren de ‘Partiële herziening bestemmingsplan Plassengebied 2002’ in procedure gebracht. In januari 2005 heeft de gemeente Wijdemeren echter besloten het ontwerp-bestemmingsplan niet verder in procedure te brengen. Volgens respondenten berust dit op een combinatie van factoren. Ten eerste is met de gemeentelijke herindeling een nieuwe burgemeester benoemd die meer communicatief richting burger is ingesteld. Tegelijkertijd betekende de gemeentelijke herindeling dat de leiding binnen de stuurgroep in handen kwam van de provincie NoordHolland, wat tegen het zere been was van de provincie Utrecht. Ondertussen bestond er veel onduidelijkheid over het plan en de gevolgen ervan bij de lokale bevolking. Verschillende respondenten wijten dit aan gebrekkige communicatie van AGV, de trekker van het plan. Het gevolg is dat de verdieping van de Loosdrechtse Plassen ten onrechte wordt vergeleken met die van de Vinkeveense Plassen. Deze plassen zijn destijds ten behoeve van aanleg van de Bijlmer tot 55 à 60 meter uitgegraven. Dit heeft onder andere geleid tot het instorten van één van de eilanden, hetgeen niet zo verwonderlijk was gezien het profiel en hellingshoek van de afgraving. Het Herstelplan Loosdrechtse Plassen gaat daarentegen uit van een uitdieping tot maximaal 14 meter en een grotere afstand van de uitgediepte wateren tot de wal. Niettemin zullen er gevolgen zijn voor de recreatie: een iets hogere golfslag en later dichtvriezen. Wellicht het grootste probleem is echter dat AGV niet voor honderd procent kan garanderen dat verdieping werkelijk tot helder water leidt. Bestuurders willen deze garantie echter wel. Het gevolg is nu dat ondernemingen en watersportverenigingen tegen zijn. Het ‘wij-gevoel’ binnen Loosdrechtse gemeenschap groeit; niemand durft meer voor de verdieping te zijn. Ook worden de voordelen van helder water gebagatelliseerd. De gemeente Wijdemeren doet, blijkens uitlatingen van verschillende respondenten, weinig pogingen om de publieke opinie te keren. Ondanks dat de gemeente haar medewerking weigert heeft het wel een ‘10puntenplan’ opgesteld als reactie op het plan van AGV. De belangrijkste maatregel in dit alternatief was baggeren, terwijl het AGV-plan uitgaat van de aanleg van drie verdiepingen door middel van zandzuigtechniek (zie figuur 5.2). Vervolgens is in een Strategische Milieubeoordeling (plan-MER) een vergelijking gemaakt tussen de effecten van het Voorkeursalternatief van AGV en het ‘10-puntenplan’ van de gemeente Wijdemeren. De commissie voor de milieueffectrapportage heeft hierover een toetsingsadvies gegeven. De conclusies uit het plan-MER. vormen het vertrekpunt voor een nieuwe m.e.r., waarin de uitwerkingen genoemd in het plan-MER en het toetsingsadvies verder geconcretiseerd en gedetailleerder getoetst worden op hun milieueffecten. Eén van de conclusies in het plan-MER was dat significant negatieve gevolgen van het 10-puntenplan, wegens het bergen van bagger, niet konden worden uitgesloten. De provincie Noord-Holland heeft, om de verdieping en daarmee het Herstelplan mogelijk te maken, een aanwijzing ex art. 37 WRO aan de gemeente Wijdemeren ge-

70


geven.183 Volgens deze aanwijzing moet het bestemmingsplan voor de Loosdrechtse Plassen gewijzigd worden. De gemeente heeft op 11 mei 2007 aangegeven niet aan deze aanwijzing mee te werken, waardoor Gedeputeerde Staten van Noord-Holland nu in plaats treedt van de gemeente. Figuur 5.2: Het AGV-plan (bron: Waternet, 2008a: 18).

Figuur 5.3: Het Wijdemeren-plan (bron: Waternet, 2008a: 20)

Wel heeft de gemeente, onder voorwaarde dat aangetoond kan worden dat de verdieping werkelijk werkt, een tweede alternatief meegegeven, het zogenaamde Wijdemeren-plan. Dit alternatief gaat net als het AGV-plan uit van onderzuigen maar stelt onder andere voor grotere en minder diepe (8 in plaats van 14 meter) putten te graven die bovendien verder uit de oever liggen (zie figuur 5.3). September 2007 advi-

183 Zie: http://www.noord-holland.nl/thema/nieuws/archief/persberichten/2007/ (geraadpleegd maart 2008).


71

seert de Commissie m.e.r. dit alternatief te vergelijken met het AGV-plan.184 Verder concludeert de commissie dat, gezien de kans op significant negatieve effecten, het terecht is dat het 10-puntenplan niet als alternatief in beschouwing wordt genomen. De stand van zaken bij schrijven is dat het ontwerp-bestemmingsplan en het bijbehorende MER voor 11 mei 2008 moeten worden vastgesteld. Beide hebben vanaf 4 februari 2008 ter inzage gelegen.185 Verdieping en EU-regelgeving In het verdiepingsplan wordt de verwachting uitgesproken dat dit plan een bijdrage levert aan het ‘voldoen aan de doelstellingen zoals beschreven in Natura 2000 en de Kaderrichtlijn Water’.186 Vanuit dit perspectief gezien is een mogelijke botsing met EU-regelgeving niet plausibel. Hoewel het verdiepingsplan volledig in het betreffende Vogelrichtlijngebied ligt, zijn geen negatieve effecten te verwachten van het plan, eerder juist positieve, zo geven respondenten aan. In de uitvoeringsfase bijt het plan wel. De werkzaamheden en de impact daarvan zijn echter tijdelijk en zeer lokaal van aard, zoals de ligging van een zandafvoerbuis door een Natura 2000 gebied. Bovendien worden de werkzaamheden afgestemd op het seizoen, waarbij aangetekend dat dit niet voor de zandzuigfase zelf geldt. Hoewel het plan vooral aan de Kaderrichtlijn Water wordt gekoppeld, is het ontstaan in een periode waarin er nog geen sprake was van deze richtlijn. De algemene indruk onder de respondenten is dan ook dat het plan ook zonder KRW zou zijn doorgezet. Wel versterkt de KRW de legitimiteit van het project. Het is dan ook de bedoeling om in het stroomgebiedbeheersplan (vast te stellen in 2009) eerdere ambities over te nemen. Mocht het verdiepingsproject stranden, dan zou het stroomgebiedbeheersplan als achtervang kunnen fungeren. Een probleem is echter wel dat instrumenten ontbreken. Bovendien hangt in een dergelijke situatie veel af van de juridische hardheid van dit plan. Deze is momenteel echter nog niet duidelijk, zo benadrukken respondenten. Afgaande op het oordeel van de respondenten kan niettemin de achtervang wel eens noodzakelijk worden. Het zand dat uit de Loosdrechtse Plassen wordt afgevoerd door middel van een buis naar het Amsterdam-Rijnkanaal moet over het grondgebied van de gemeente Loenen. Deze gemeente wil dit niet. Dit maakt de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onmogelijk. De Raad van State kan dit aandragen om het plan te vernietigen. Een bijkomende, complicerende factor is dat de gemeente Loenen onder de provincie Utrecht valt. Hoewel de directe relatie met de KRW hier minder duidelijk wordt, heeft het hele verdiepingsplan volgens een aantal respondenten tot een moeizame relatie geleid tussen alle betrokkenen. De aanwijzing van de provincie kost voor alle betrokken partijen veel tijd en levert veel bestuurlijke drukte op. De vraag is wat er gebeurt bij eventuele vernietiging. Uiteindelijk zullen de betrokken partijen toch weer gezamenlijk moeten optrekken. De rol van het stroomgebiedbeheersplan voor de Loosdrechtse Plassen is momenteel ook een onduidelijke. Hoewel het pas in 2009 wordt vastgesteld, lopen AGV en de 184 Verbetering waterkwaliteit Loosdrechtse Plassen; Advies voor richtlijnen voor het milieueffectrapport, 24 september 2007, rapportnummer 1954-49; http://news.eia.nl/start-nl.htm (geraadpleegd maart 2008). 185 http://www.agv.nl/regelgeving_en/plannen_en_inspraak/overige_plannen/herstelplan (geraadpleegd maart 2008). 186 Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (2007: 2).

72


provincie er in het verdiepingsplan al op vooruit. Bij sommige respondenten bestaat de indruk bestaat dat AGV, als trekker van dit plan, in het thans lopende bestemmingsplanproces de suggestie wil wekken dat het stroomgebiedbeheersplan al bestaat. 5.3.3

Algemeen – snelvaart, recreatie

Een ander aspect dat aan de orde is gekomen tijdens de interviews betreft niet direct een project als wel een bestaand gebruik: het gaat om het snelvaren op de plassen. Doelstelling van het Plassenschap is om zoveel mogelijk vormen van recreatie op de plassen mogelijk te maken. Daarom biedt het schap relatief veel mogelijkheden om de kunnen snelvaren; veel meer dan elders in de Randstad. Er is op de Loosdrechtse Plassen van de kant van de recreanten veel vraag naar mogelijkheden om te mogen snelvaren. Bovendien zit er een aanzienlijk economisch belang aan: er zijn veel bedrijven die zich bezighouden met de bouw, handel, reparatie, stalling ed. van snelle motorboten (waaronder tegenwoordig ook veel sloepen gerekend moeten worden). Hoewel onder de Vogelrichtlijn bestaande functies mogen worden gehandhaafd worden wel vraagtekens gesteld bij het snelvaren. Snelvaren wordt als gevolg van de KRW en VHR kritisch bekeken. Voorlopig hebben de richtlijnen nog niet tot verslechtering van de watersportmogelijkheden geleid. De vraag die binnen de gemeenschap leeft is echter hoe dit zich dit in de toekomst zal ontwikkelen. Eveneens bestaat vanuit recreatieperspectief onduidelijkheid over de impact van de voorgenomen aanwijzing van een deel van het omringende land als Habitatgebied. Voorbeeld hiervan is de Bethunepolder direct ten zuiden van de plassen. Aan de zuidkant van het plassengebied ligt een intensief gebruikte dagrecreatiestrook (dus buiten het habitatgebied). De aantrekkingskracht van dit terrein leidt tot veel verkeer en parkeerdruk in het habitatgebied; voorlopig is er geen perspectief om deze problematiek op te lossen. Onduidelijk is in hoeverre activiteiten op het recreatieterrein (bijv. evenementen) belemmerd zullen worden door de aanwijzing van het habitatgebied. 5.4


De algemene teneur bij betrokken partijen, afgaand op het oordeel van respondenten, is dat er strikt genomen niet heel veel last wordt ondervonden van Europese regelgeving. Dat deze regelgeving er is wordt wel gevoeld, maar, zo wordt wel geredeneerd, als er geen Europese regel was, dan was er wel een Nederlandse regel geweest. Het is voor alle partijen evident dat de natuur er is en in zekere mate beschermd moet worden. Wel leidt de regelgeving en vooral de late implementatie ervan tot veel vragen en onzekerheid over wat wel en niet mag. De aanwijzing tot VHR-gebied heeft veel vragen opgeleverd bij de plaatselijke middenstand met betrekking tot het kunnen blijven uitoefenen van de bedrijfsvoering en de mogelijkheden om, ondanks de aanwijzing van een deel van de Loosdrechts Plassen als Vogelrichtlijngebied, toch te kunnen uitbreiden. Er was sprake van opluchting dat de Eerste Plas niet tot Vogelrichtlijngebied is aangewezen. De vragen bestaan echter nog steeds. De verwachting is dat er, voor wat betreft de VHR, met de vaststelling van de beheersplannen een eind komt aan de onduidelijkheid. Hetzelfde geldt voor de KRW en de stroomgebiedbeheersplannen. In beide gevallen wordt echter gevreesd (door Onderzoeksinstituut OTB

73

AGV en Natuurmonumenten) dat de beschikbare instrumenten en maatregelen bepalend zullen zijn voor wat betreft het vaststellen van de doelen, terwijl de logica andersom zou moeten zijn. Over het algemeen bekruipt een aantal respondenten het gevoel dat de Nederlandse vertaling van de VHR en de KRW ondanks waarschuwingen in veel gevallen scherper is dan noodzakelijk. Bovendien maakt Nederland het zichzelf moeilijk, zo wordt beweerd. Zowel voor wat betreft de waterlichamen als de Habitatgebieden heeft Nederland de neiging om op postzegelniveau gebieden aan te wijzen, een aanpak die veel bestuurlijke en ambtelijke inzet vraagt. Geen van de respondenten geeft aan dat EU-regelgeving onderling tegenstrijdig is, althans niet voor wat betreft de VHR en KRW. De ruimtelijke impact van de KRW is nog niet duidelijk, maar hoeft niet al te groot te zijn. Veel maatregelen hebben betrekking op de ecologische toestand van waterlichamen en hebben, afgezien van oeverinrichting, veelal geen duidelijke ruimtelijke component. Andersom is het wel zo dat water, vanwege de verplichte watertoets, een belangrijkere rol speelt in ruimtelijke planvorming. Algemeen wordt aangegeven dat EU regels tot extra regelgeving leidt en daarmee tot meer werk en meer onderzoeksverplichtingen. Dit geldt voor zowel de habitattoets als de watertoets die verplicht wordt voor bestemmingsplannen. In het geval van de tweede heul wordt aangegeven dat dergelijke instrumenten niettemin wel tot een bewustwordingsproces leiden. Kritische kanttekeningen worden door verschillende respondenten gemaakt over de werking van de afzonderlijke richtlijnen, met name de VHR. Zo wordt aangegeven dat de toetsingsmogelijkheden in het kader van de VHR beperkt zijn en alleen betrekking hebben op individuele gevallen. Projecten als de verdieping, de tweede heul en de uitbreiding van de jachthaven worden individueel getoetst met als conclusie dat geen van deze projecten verstorend werkt. Een aantal respondenten vraagt zich af of een dergelijke conclusie gehandhaafd kan blijven wanneer naar cumulatieve effecten wordt gekeken. Beheerplannen zouden de beoordeling van projecten in samenhang wel mogelijk moeten kunnen maken. Natuurmonumenten verwacht dat dit soort plannen de maatregelen vaststelt (inclusief financiering) die ervoor zorgen dat de instandhoudingsdoelen worden gehaald en dat hierbij gebruik gemaakt zal worden van zonering. Sommige respondenten zijn van mening dat de VHR een te rigide en statisch karakter hebben voor wat betreft natuurontwikkeling. De richtlijn zou hierdoor niet optimaal werken. Natuur in Nederland wordt gekenmerkt door een hoge dynamiek, terwijl de VHR uitgaan van natuur die in een tijdspanne van 100 tot 150 jaar nauwelijks verandert. Volgens de VHR moeten huidige kwaliteiten in stand worden gehouden, ook al zijn de ecologische condities sub-optimaal. In de praktijk worden verbeteringen daarom afgewogen ten opzichte van een mogelijke verslechtering van de ‘huidige kwaliteiten’. Het zogenaamde ‘inwisselen’ van één beschermde soort voor bijvoorbeeld een aantal andere wordt hiermee onmogelijk terwijl het voor de ruimtelijke en ecologische kwaliteit van een gebied een vooruitgang kan betekenen. Ook rijzen bij betrokkenen twijfels over de objectiviteit waarmee de in het kader van de VHR opgestelde lijsten met voorkomende soorten per gebied zijn samengesteld. Vogels die voor de Loosdrechtse Plassen zijn geselecteerd komen volgens experts van het plassenschap niet of nauwelijks voor. Het gevoel leeft dat de wetgeving is 74


opgesteld door direct belanghebbenden. Dit is niet goed voor de beeldvorming en een evenwichtig beleid. Een meer algemene zorg betreft de zin en waarde van al het onderzoek dat EUregelgeving met zich meebrengt. Hoewel onderzoek tot bewustwording leidt, levert geen enkel onderzoek de absolute ‘waarheid’ op, zo wordt van verschillende kanten benadrukt. Voor wat betreft het meten van effecten is het maar zeer de vraag wat eigenlijk gemeten kan worden. Geen enkel onderzoek kan precies aangeven wat de gevolgen zijn voor een bepaalde soort. Alles overziend leidt de case Loosdrechtse Plassen tot de ogenschijnlijke tegenstrijdige conclusie dat ondanks het geringe aantal concrete voorbeelden van een blokkerende werking van Europese richtlijnen er toch een grote dreigende werking van uitgaat. Duidelijk is dat dit niet voor alle actoren geldt, maar in ieder geval wel voor (een deel van) de bewoners en gebruikers van het gebied. Europese regelgeving en initiatieven die daaruit voortkomen, of terecht of onterecht daaraan gerelateerd worden, roepen veel vraagtekens op en brengen zodoende onrust met zich mee. Veel onrust lijkt terug te voeren op gebrekkige informatie en communicatie. In realiteit is, zoals aangegeven, namelijk weinig terug te vinden dat erop duidt dat bestaande functies werkelijk onder druk zijn komen te staan als gevolg van VHR en/of KRW. Het valt niet uit te sluiten dat dit in de toekomst wel gebeurt, bijvoorbeeld als een bestemmingsplan (het besluit tot goedkeuring daarvan althans) wordt voorgelegd aan de Raad van State). Met de vaststelling van beheerplannen in het kader van de VHR en de stroomgebiedbeheerplannen zal in ieder geval meer duidelijkheid ontstaan. Dat ecologische doelen en belangen een steviger fundament hebben gekregen met de VHR en de KRW valt op basis van de situatie in de Loosdrechtse Plassen moeilijk te weerleggen. Hoe dit zal uitwerken in termen van verschuivingen in het krachtenveld rond ruimtelijke planning aldaar is moeilijk te voorspellen. Evenmin is moeilijk te voorspellen of de Loosdrechtse Plassen de status behouden van ‘recreatieplas met natuurwaarden’, of, zoals wel gesuggereerd wordt, verworden tot een natuurplas met een beperkte recreatiefunctie.


75

76


6

IJsseldelta-Zuid

6.1

Project

De IJsseldelta-Zuid is het gebied tussen Kampen en de Veluwerandmeren. In de regio is een aantal grootschalige ontwikkelingen gepland:187 • aanleg van een bypass van de IJssel met ruim 300 hectare nieuwe natuur, uitmondende in het Drontermeer. Deze wordt aangelegd om de afvoercapaciteit van de rivier te vergroten, in het kader van de PKB Ruimte voor de rivier, maar kan ook worden gebruikt als alternatieve vaarweg voor de recreatievaart, ter vervanging van de huidige (onveilige) verbinding via het Ketelmeer. De bypass moet in 2015 gereed zijn; • de Hanzelijn, een spoorwegverbinding tussen Lelystad en Zwolle. De oplevering hiervan is gepland voor 2013. Als onderdeel van de lijn wordt een nieuw station Kampen-Zuid geopend, met daaraan gekoppeld nieuwbouw van kantoren, woningen, winkels en voorzieningen; • woningbouw op nader te bepalen locaties ten zuidwesten van Kampen. Dit zal vooral plaatsvinden tussen 2012 en 2018, met een uitloop tot 2030; • verbreding van de N50 (Emmeloord-Hattemerbroek) tot A50, aansluitend op de huidige A50; • opwaardering van de N307 (Dronten-Kampen) tot vierbaans N23. Deze plannen zijn weergegeven in figuur 6.1. Daarnaast zal in het gebied een agrarische herstructurering plaatsvinden. Figuur 6.1: Eindbeeld van de integrale gebiedsontwikkeling IJsseldelta-Zuid op basis van het gekozen Voorkeursalternatief (Provincie Overijssel, 2008).

187

Zie: Project IJsseldelta (2006). Onderzoeksinstituut OTB

77

De IJsseldelta-Zuid is aangewezen als een van de Voorbeeldprojecten Gebiedontwikkeling. In het project werken de ministeries van V&W, VROM en LNV, de provincies Flevoland en Overijssel, verschillende gemeenten en andere diensten samen. De provincie Overijssel heeft de regie van het project. Vertegenwoordigers van de drie ministeries zijn in wisselende samenstelling lid van de stuurgroep, projectgroep en werkgroepen. De belangrijkste geplande ontwikkelingen in de regio zijn sterk met elkaar verbonden, zowel in positieve (voorwaardenscheppende) zin als in negatieve (beperkende) zin. In de praktijk betekent dit in de eerste plaats dat veel ontwikkelingen verband houden met de geplande bypass, waarnaar in het onderzoek dan ook als vanzelf de meeste aandacht is gegaan. Voor de noodzakelijke vergroting van de afvoercapaciteit van de IJssel was in de PKB Ruimte voor de rivier in eerste instantie om budgettaire redenen gekozen voor een verdieping van het zomerbed van de IJssel over 22 kilometer. Niettemin is na 2015 toch de aanleg van een bypass noodzakelijk, indien de maatgevende afvoercapaciteit groter wordt dan 16.000 m3 per seconde bij Lobith. Daarom is een groot gebied ten westen en zuiden van Kampen in de PKB planologisch gereserveerd voor de toekomstige aanleg van een bypass (figuur 6.2). Met het een in de PKB opgenomen zogenaamde Omwisselbesluit is het mogelijk direct de bypass aan te leggen en niet eerst het zomerbed te verdiepen. Hiervoor moeten de streekplannen van Overijssel en Flevoland, onderbouwd met een plan-MER worden aangepast.188 Ook moet daarvoor de financiering van de hogere kosten zijn geregeld en moet het project een toetsingsprocedure bij Rijkswaterstaat met goed gevolg hebben doorstaan. Figuur 6.2: Reserveringsgebied bij Kampen (Project IJsseldelta, 2006).

De ontwikkeling van nieuwe woningbouwlocaties in de gemeente Kampen staat op verschillende manieren in verband met de IJsselbypass. Zo schept het eerder vaststellen van het tracé van de bypass duidelijkheid over de locaties die beschikbaar zijn voor toekomstige woningbouw, doordat het vanwege de PKB Ruimte voor de rivier gereserveerde gebied wordt verkleind tot dat wat daadwerkelijk nodig is voor de bypass. De woningbouwopgaaf waarvoor Kampen staat vloeit overigens voort uit de afspraken in het kader van Zwolle Kampen Netwerkstad. Een deel van de te bouwen woningen wordt via inbreiding gerealiseerd. Voor uitbreiding is Kampen aangewezen op de IJsseldelta-Zuid; woningbouw ten oosten van de stad stuit namelijk op beperkingen vanwege het Nationaal Landschap IJsseldelta. Dit ‘vrijmaken’ van bouwlocaties in het gebied van de bypass is daarom voor Kampen een belangrijk doel van het pro188

78

Zie: Commissie voor de m.e.r. (2007); Project IJsseldelta (2007). Onderzoeksinstituut OTB

ject. Bepaald is dat de woningbouw in redelijkheid zal bijdragen aan de financiering van de gebiedsontwikkeling. De realisering van de bypass wordt door Kampen gezien als een middel om met een aantrekkelijk en gevarieerd aanbod aan woonmilieus, waaronder een bijzonder, aan de bypass gekoppeld water-woonmilieu, bij te dragen aan het versterken van het vestigingsmilieu van Zwolle Kampen Netwerkstad. 189 Verder is een deel van de woningbouw gepland rond het toekomstige station Kampen-Zuid van de Hanzelijn, zodat ook met dit project een verband bestaat. Het tracé van de Hanzelijn, tenslotte, moet weer rekening houden met de bypass.190 Kortom, een reeks van ruimtelijke projecten is met elkaar verbonden, waardoor gekozen is voor een integrale aanpak op gebiedsniveau. 6.2


In de IJsseldelta-Zuid zijn verschillende Europese richtlijnen van belang. De belangrijkste zijn wel de Vogel- en Habitatrichtlijnen. De Veluwerandmeren ten westen van het gebied zijn VHR-gebied en zullen worden beïnvloed door de IJsselbypass. De compenserende en mitigerende maatregelen die hierdoor nodig zijn, zijn van invloed op ontwikkelingen in de gehele regio. Behalve de VHR zijn ook de Kaderrichtlijn Water, Europese aanbestedingsregels en archeologiewetgeving (Verdrag van Malta) van belang. Al bij de start van het project in 2004 was bekend dat Europese regelgeving van belang zou zijn. Er is dan ook van meet af aan rekening mee gehouden. Dit geldt voor alle relevante richtlijnen, zij het dat verschillende partijen niet in gelijke mate bij alle specifieke richtlijnen betrokken zijn. Zo houdt het waterschap Groot Salland zich in de eerste plaats bezig met de KRW en is het ministerie van LNV het meest gericht op Natura 2000 en de VHR. De eerste jaren is het project inhoudelijk extern voorbereid door adviesbureaus als DHV, H+N+S en Arcadis. Deze nemen de eisen van de Europese richtlijnen als vanzelfsprekend mee in hun werk, zo benadrukken respondenten. De snelle voortgang van het project geldt in dit verband als een voordeel, want het betekent dat er gedurende het project nog geen nieuwe regelgeving is bijgekomen die moest worden ingepast. Aanwezige kennis Bij alle betrokken partijen is voldoende kennis aanwezig over het bestaan en het belang van de Europese regelgeving, zo geven respondenten aan. Dit betreft uiteraard vooral die richtlijnen waarmee men zelf het meeste te maken heeft. Enkele partijen hebben bovendien specifieke kennis van bepaalde gebieden, die vaak voortkomt uit hun taken. Zo heeft de provincie Flevoland kennis op het terrein van het verlenen van vergunningen onder de geldende natuur- en milieuwetgeving in het gebied van de Veluwerandmeren en geldt het waterschap als specialist voor de KRW. Ook bij de provincies en gemeenten in de projectgroep bestaan afdelingen of werkgroepen met specifieke kennis over bijvoorbeeld aanbestedingswetgeving of de KRW. Toch bestaat er vooral over de KRW nog veel onduidelijkheid; de regelgeving wordt als abstract ervaren. Hoewel er dus in het algemeen genoeg kennis over de Europese regelgeving aanwezig is binnen de projectgroep, wordt bij de uitvoering van de richtlijnen regelmatig een beroep gedaan op bovengenoemde externe bureaus. Daarbij gaat het bijvoor189

Denk aan de aanleg van watersportvoorzieningen en buitendijkse woningen op ‘terpen’, min of meer naar het model van de Blauwe Stad in Groningen 190 V&W (2007). Onderzoeksinstituut OTB

79

beeld om het voorbereiden van de plan-MER voor de streekplanherziening, archeologisch onderzoek, onderzoek naar de doorwerking van de KRW en de voorbereiding van Europese aanbestedingen. Soms wordt specifieke kennis ingehuurd, in andere gevallen gaat het puur om capaciteit die nodig is voor het extra werk dat de EUrichtlijnen met zich meebrengen. De eigen organisatie verandert niet, maar er wordt meer uitbesteed. De interviews maken duidelijk dat het bij de samenwerking tussen partijen in het ontwikkelingsproces niet alleen gaat om de vraag of er voldoende kennis aanwezig is en bij wie, maar ook om de manier en het moment waarop het belang van verschillende richtlijnen naar voren wordt gebracht en om de wijze waarop andere partijen hierop reageren. Het ministerie van LNV wees bijvoorbeeld al in een vroeg stadium van het project op de noodzaak rekening te houden met de VHR en Natura 2000 om geen onnodig afbreukrisico te lopen, maar merkte dat deze boodschap de gemeente Kampen en marktpartijen niet welgevallig was. Vaak reageren andere partijen pas effectief op het moment dat de betreffende richtlijn concreet een rol gaat spelen, bijvoorbeeld als een milieueffectrapportage moet worden opgesteld of als er moet worden aanbesteed. 6.3


De invloed van richtlijnen en andere regelgeving verschilt sterk. Sommige relevante regelgeving heeft in de praktijk tot nu toe weinig effect gehad, andere heeft geleid tot belangrijke inhoudelijk aanpassingen. Omdat hiermee vanaf de start van het project rekening is gehouden worden deze niet altijd als veranderingen ervaren. Vogel- en Habitatrichtlijnen Zoals gezegd is de belangrijke Europese richtlijn die de gang van zaken in IJsseldeltaZuid beïnvloedt de VHR. Een direct effect van de VHR is de verplaatsing van de Roggebotsluis bij Kampen, die het Vossemeer en het Drontermeer van elkaar scheidt. Momenteel mondt de IJssel uit in het Vossemeer. Dit staat in open verbinding met het IJsselmeer, wat betekent dat het water in het meer relatief vuil is en dat de waterstand fluctueert met die in het IJsselmeer. De bypass zal uitkomen in het zuidelijker gelegen Drontermeer, dat schoner is en een meer constante waterstand heeft. In het Drontermeer komen beschermde kranswieren voor, die zouden worden bedreigd door het relatief vuile IJsselwater uit de bypass. De oplossing is de scheiding tussen beide meren drie kilometer naar het zuiden te verplaatsen, waardoor het (verkleinde) Drontermeer schoon blijft. Verplaatsing van de Roggebotsluis dient een tweede doel. De bypass zal op deze manier onder de meer fluctuerende peildynamiek van het Vossemeer en het IJsselmeer vallen, waardoor het mogelijk wordt langs de bypass circa 150 hectare rietmoeras te ontwikkelen, die als habitat kan dienen voor de grote karekiet en roerdomp. Daarmee kan bijgedragen worden aan de landelijke herstelopgave die voortkomt uit de VHR en Natura 2000 om in het IJsselmeergebied meer rietmoerassen te scheppen en kan het beperkte verlies van rietmoerassen langs het Drontermeer door de bypass (4 hectare) worden gecompenseerd. Verplaatsing van de Roggebotsluis kost 30 miljoen euro. Op de plaats van de huidige Roggebotsluis is een vervangende oeververbinding nodig voor de toekomstige N23, in combinatie met een hoogwaterkering (bijvoorbeeld een klepstuw); gezocht wordt naar financiering om deze al voor 2015 te realiseren.

80


Eind februari 2008 hebben GS van Overijssel de ontwerp-streekplanherziening voor het gebied vastgesteld, nodig vanwege het Omwisselbesluit.191 Deze is gebaseerd op het Voorkeursalternatief, dat uitgaat van een combinatie van buiten- en binnendijks wonen en de mogelijkheid van waterrecreatie op en langs de IJsselbypass. Beide beperken de ontwikkelingsmogelijkheden van nieuwe natuurwaarden. Het Meest Milieuvriendelijke Alternatief zegt dat binnendijks wonen, alleen een recreatievaart en geen verder recreatief medegebruik de minst negatieve effecten heeft op de ontwikkeling van natuurwaarden, maar deze variant heeft niet de voorkeur van de meeste betrokken partijen. Wel wordt een voorbehoud gemaakt met betrekking tot de hydrologische effecten: blijken deze onoverkomelijk te zijn, dan kan alsnog voor een alternatieve variant worden gekozen.192 Daarnaast wordt in het Besluit m.e.r. verder onderzocht op welke wijze met inrichtingsmaatregelen de beperking in ontwikkeling van natuurwaarden zo min mogelijk wordt. Kaderrichtlijn Water De KRW speelt tot nu toe geen prominente rol in het project, hoewel partijen aangeven dat dit mogelijk wel gerechtvaardigd zou zijn. De KRW geeft aan kansen te zien in het bevorderen van de uitwisseling van vissen en zaden tussen de IJssel en Veluwerandmeren via een uitlaat in de IJsseldijk. In het Voorkeursalternatief is deze voorziening overgenomen. De KRW is alleen van toepassing op waterlichamen, terwijl er zolang de bypass niet is aangelegd strikt genomen geen sprake is van een waterlichaam. De Buiten-Reve is wel aangemerkt als waterlichaam, maar zal als gevolg van de plannen juist verdwijnen. Het beheer van de IJssel valt onder Rijkswaterstaat en staat dus los van het beheer van de bypass en de Veluwerandmeren. Voor het waterschap Groot Salland betekent de KRW (en andere Europese richtlijnen) geen andere aanpak of organisatie maar wel meer werk, zodat het soms nodig is extra mensen in te huren. Archeologiewetgeving De IJsseldelta maakt deel uit van het Zuiderzeesysteem, wat betekent dat er in het gebied kans bestaat op bodemvondsten. Hier wordt het Verdrag van Malta relevant, overigens zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven geen juridisch kader gevestigd op het EG-Verdrag maar een conventie afgesloten binnen het kader van de Raad van Europa. Rond Kampen worden oude terpen aangetroffen, maar voor zover nu bekend zijn er in het bypassgebied geen archeologische monumenten. In het Besluit m.e.r. vindt nu nog nader onderzoek plaats. De regelgeving heeft ook nog niet tot vertraging geleid; proefboringen die nodig zijn voor bodemonderzoek worden ook gebruikt voor archeologisch onderzoek. Aanbestedingsregelgeving Europese aanbestedingregels zijn in de IJsseldelta-Zuid wel aan de orde, maar spelen tot nu toe geen grote inhoudelijke rol. Wel wordt de Europese aanbesteding van een Design en Construct contract voorbereid. De Europese regels leiden naar verwachting niet tot problemen. Over het effect hiervan zal pas over een half jaar echter meer bekend zijn, wanneer de aanbesteding heeft plaatsgevonden. Of Europese aanbesteding financieel positief of negatief is hangt af van hoe de aanbesteding zal uitvallen.

191 192

Provincie Overijssel (2008). Provincie Overijssel/Provincie Flevoland (2008). Onderzoeksinstituut OTB

81

6.4


Tot nu toe hebben de Europese regels niet tot vertraging geleid. Uit bijna alle interviews blijkt dat de richtlijnen veel extra werk met zich meebrengen en dus ook meer tijd kosten; dit is echter van begin af aan ingecalculeerd en wordt niet gezien als vertraging. Wel wordt opgemerkt dat de richtlijnen in een laat stadium nog tot onverwachte vertragingen kunnen leiden als tegenstanders van bepaalde onderdelen van het project ze aangrijpen om bezwaar te maken. Zou men hetzelfde project opnieuw moeten beginnen met de huidige inzichten dan zou de aanpak in grote lijnen niet anders zijn. Wel denken sommige partijen dat het wat sneller zou kunnen gaan omdat je bijvoorbeeld eerder met bepaalde partijen om tafel gaat zitten of bepaalde onderzoeken eerder laat uitvoeren. De inschatting is echter dat dit op de totale duur van het project niet meer dan enkele maanden zou schelen. Geen van de gesprekspartners signaleert grote tegenstrijdigheden tussen verschillende Europese richtlijnen of tussen Europese richtlijnen en nationale wetgeving.193 Wel wordt opgemerkt dat de VHR intern tegenstrijdig zijn, als deze verschillende types habitat beschermt die tegengestelde eisen hebben. In de IJsseldelta-Zuid speelt dit bijvoorbeeld met betrekking tot de opgave om in het IJsselmeergebied meer rietmoerassen te creëren. Hiervoor is het nodig dat de waterstand in de bypass fluctueert volgens de peildynamiek van het IJsselmeer. Dit gaat echter ten koste van weidevogelgebieden (veenweidegebied), die eveneens beschermd zijn, waardoor ook ‘rodelijstsoorten’ zullen verdwijnen. Dit verlies moet dan weer elders worden gecompenseerd. De verplichting een bepaalde beschermde habitat tot stand te brengen leidt tot de vernietiging van een andere, eveneens beschermde habitat. Dat impliceert dat een keuze moet worden gemaakt waarbij van belang is welk (juridisch) gewicht in de schaal wordt gelegd door de bestaande situatie in vergelijking tot een nieuw te creëren situatie. Binnen de systematiek van de VHR ligt de nadruk sterk op het beschermen van wat er al is, terwijl hier kansen liggen om een groot areaal rietmoeras toe te voegen als bijdrage in de herstelopgave voor de grote karekiet en roerdomp. Het verlies aan weidevogelgebieden rond de bypass kan in Flevoland, Kampereiland en wellicht ook ten zuiden van de bypass worden gecompenseerd. Hierover wordt opgemerkt dat dit gebeurt in gebieden die ook voorheen al weidevogelgebied waren, maar nu officieel als zodanig worden aangewezen. Compensatie wordt zo een theoretische exercitie, terwijl er per saldo veenweidegebied verdwijnt dat niet wordt gecompenseerd. Bovendien is het niet altijd duidelijk hoeveel moet worden gecompenseerd; dit geldt ook bij het compenseren van de rietmoerassen die verdwijnen. De wijze waarop Europese milieurichtlijnen in Nederland zijn geïmplementeerd maakt bepaalde ontwikkelingen moeilijker en wordt ervaren als erg sterk gericht op het behoud van het bestaande (zie boven). Probleem is vooral de eis dat er bij de ontwikkeling in VHR-gebied sprake moet zijn van een dwingend maatschappelijk belang. Voor de bypass zelf is dit makkelijk hard te maken, aangezien het primaire doel hiervan het verminderen van het overstromingsrisico is en de hoogwaterveiligheid ook in de EU-richtlijnen voor andere criteria gaat. Ten aanzien van woningbouw in het algemeen is het criterium ‘dwingend maatschappelijk belang’ lastiger te bewijzen. 193 Het wordt opgemerkt dat tegenstrijdigheden zouden kunnen voorkomen tussen de VHR en KRW, bijvoorbeeld als beschermde soorten gedijen bij voedselrijk water dat volgens de normen van de KRW als ‘vuil’ geldt. Er zijn echter geen aanwijzingen dat een dergelijke tegenstelling zich in de IJsseldelta voordoet.

82


Normaliter moeten verschillende potentiële woningbouwlocaties tegenover elkaar worden afgewogen. In het casusgebied geldt dat bouwen in een Nationaal Landschap ongewenst is. Daarom is ervoor gekozen een deel van de woningen in het plangebied te realiseren. De geplande woningbouw bij de bypass wordt op een dusdanige wijze gerealiseerd dat de aantrekkelijkheid van de regio vergroot wordt. Planvorming is gericht op integraliteit, wat onder meer impliceert dat waterveilig wonen gecombineerd wordt met de ontwikkeling van nieuwe natuur. Woningbouw draagt voorts financieel bij aan de gebiedsontwikkeling en maakt zo mede een versnelde aanleg van de bypass mogelijk. Op deze wijze is invulling gegeven aan het criterium van dwingend maatschappelijk belang. Het is onduidelijk in hoeverre de verbetering van de vaarverbinding als dwingend maatschappelijk belang wordt geaccepteerd. Het is evenzeer de vraag of de grotere veiligheid voor de recreatievaart geldt als maatschappelijk belang. Verder lijkt vooral de VHR uit te gaan van een ‘ongebreidelde’ natuur waarin geen andere functies mogelijk zijn: geen woningbouw, landbouw of recreatie. De vergelijking met IJburg wordt hierbij door respondenten gemaakt: Europese regels verbieden niet het wonen aan het water op zichzelf, maar wel datgene wat wonen aan het water zo aantrekkelijk maakt – het kunnen beschikken over ligplaatsen in de woonomgeving. Dit wordt als een groot probleem ervaren, dat nog toeneemt doordat VHR-gebieden het projectgebied worden ‘binnengebracht’ als de bypass als compensatiegebied zou worden aangemerkt. De integrale aanpak die in de IJsseldelta wordt gehanteerd is hierbij overigens een voordeel, omdat toekomstige ontwikkelingen op elkaar kunnen worden afgestemd. Dit wordt gezien als een kracht van het project. Meer kritiek is er als het gaat om de nationale uitwerking van de Europese richtlijnen. De indruk bestaat bij sommige partijen dat dit gebeurt door een groep ‘fanatieke specialisten’ die vooral uit de ‘milieuhoek’ afkomstig zijn en met veel meer kennis van de materie hebben dan de besluitvormers die naderhand bij de besluitvorming over concrete projecten zijn betrokken, waardoor onvoldoende de gevolgen van de EUregelgeving in de doorwerking naar planvorming en uitvoering worden geanalyseerd. Hierdoor zou vooral het milieubelang worden veiliggesteld, maar andere belangen veel minder. Het gevoel bestaat dat de Europese regels daardoor in Nederland een grotere belemmering voor ruimtelijke plannen vormen dan elders het geval is. Hoewel deze bezwaren meestal worden geuit met betrekking tot de Luchtkwaliteitsrichtlijn, blijken ze in deze casus dus ook te gelden voor de VHR. Overigens lijkt dit gevoel zeker niet algemeen te zijn. Het belang van Europese regelgeving ten opzichte van nationale wetgeving is moeilijk aan te geven, temeer omdat de EU-richtlijnen uiteindelijk doorwerken via nationale wetgeving waarin ze zijn geïmplementeerd. Bovendien is moeilijk in te schatten wat de nationale wetgeving zou zijn als er geen EU-richtlijnen zouden zijn: er zou nog steeds een Ecologische Hoofdstructuur zijn en een deel van het Drontermeer zou nog steeds Natuurmonument zijn. Ook de maatregelen in het kader van de KRW betreffen voor een groot deel zaken die men ‘toch al van plan was’. Een verschil zou zijn dat projecten niet Europees hoeven te worden aanbesteed, maar het wordt opgemerkt dat dit in de praktijk weinig verschil maakt omdat de opdracht meestal toch naar Nederlandse inschrijvers gaat. De meningen verschillen over de vraag of de Europese regelgeving per saldo positie of negatief is in de zin dat een project er ‘beter’ of ‘slechter’ van wordt. Bepalend hiervoor lijkt te zijn vanuit welke doelstelling men bij het project betrokken is. De meerwaarde van de KRW wordt gering geacht, hoewel de aanpak op stroomgebiedniveau, de daaruit voortvloeiende samenwerking buiten de regio en de gestandaardiOnderzoeksinstituut OTB

83

seerde normering als voordelen worden gezien. Over de VHR is met name het ministerie van LNV positief. Men beschouwt de regelgeving als een vangnet om te zorgen dat de natuurwaarden in het gebied worden gerespecteerd. De provincie Overijssel en de gemeente Kampen zijn kritischer; zij vrezen dat de Europese regels moeten leiden tot concessies die afbreuk doen aan de doelstellingen van de integrale gebiedsontwikkeling. Over het algemeen bestaat er wel begrip voor de motivatie achter de richtlijnen en voor de beweegredenen van andere partijen. Waar men het over eens is is dat de Europese regelgeving veel extra werk kost en projecten complexer maakt, maar je soms ook dwingt goed over zaken na te denken.

84


7

Leidsche Rijn

7.1

Project

Leidsche Rijn is de grootste VINEX-locatie. De term ‘Vinexwijk’ is hier met recht misplaatst; het gaat hier om een stadsdeel ter grootte van een redelijke stad, met uiteindelijk rond de 80.000 inwoners, 30.000 woningen, 720.000 m2 kantoren, 95.000 m2 winkels en een centraal park. De bouw van Leidsche Rijn begon in 1997 en eind 2005 lag het inwonertal rond de 30.000. Pas rond 2025 zal het hele project gereed zijn.194 Figuur 7.1: Leidsche Rijn (Gemeente Utrecht, 2003, p.4-5).

Leidsche Rijn ligt direct ten westen van de stad Utrecht, ingeklemd tussen de A2 en de A12 (figuur 7.1). De gemeente Utrecht heeft, via het Projectbureau Leidsche Rijn, de regie bij de ontwikkeling van het gebied. Het Projectbureau stuurt de planvorming aan, heeft de rol van grondbedrijf dat grond aankoopt en uitgeeft en bouwclaims behandelt en is opdrachtgever voor openbare werken. De precieze rolverdeling verschilt van locatie tot locatie. Leidsche Rijn bestaat uit een groot aantal deelprojecten, waarvan de meeste worden ontwikkeld onder verantwoordelijkheid van de gemeente. In enkele projecten ligt de verantwoordelijkheid bij private partijen; het belangrijkste voorbeeld hiervan is tot nu toe De Woerd. Vleuterweide wordt ontwikkeld door de gemeente en een groot aantal private partijen samen (50% publiek en 50% privaat) via een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM).

194

Leidsche Rijn - feiten & cijfers, www.utrecht.nl (geraadpleegd 11 maart 2008). Onderzoeksinstituut OTB

85

De spoorlijn Utrecht-Gouda doorsnijdt het gebied en hieraan is in 2003 het nieuwe station Terwijde geopend.195 Vóór 2012 komt hier nog het station Leidsche Rijn bij, ter hoogte van de kruising met de A2. De spoorlijn zelf zal worden verdubbeld. De A2 wordt over een lengte van 1,6 kilometer gedeeltelijk overkapt. Bovendien wordt de weg verbreed tot tien rijstroken en plaatselijk naar het westen verlegd. Op de overkapping is plaats voor bijvoorbeeld sport- en recreatievoorzieningen, maar eventueel ook bebouwing.196 Het westelijk deel van Leidsche Rijn zal worden ontsloten via een nieuwe ontsluitingsweg en een nieuwe open afrit op de A12, ter hoogte van de huidige tankstations bij Harmelen. Momenteel leidt ontsluitingsverkeer tot veel congestie in Harmelen. 7.2


In Leidsche Rijn heeft men te maken met verschillende soorten Europese regelgeving. Vanwege de ligging van het gebied nabij snelwegen en spoorwegen is de Luchtkwaliteitsrichtlijn van belang. Daarnaast is de Europese aanbestedingsregelgeving zeer relevant, vanwege de verschillende vormen van publieke, private en publiekprivate ontwikkeling die in het project voorkomen. De Vogel- en Habitatrichtlijnen en het Verdrag van Malta spelen een relatief kleine rol in het project, maar zijn niettemin in het onderzoek aan de orde gekomen. Over het algemeen was al bij aanvang van het project bekend dat Europese regelgeving een rol zou spelen. Dat geldt zeker voor de aanbestedingsregelgeving, de VHR en de archeologiewetgeving.197 Het belang van de Luchtkwaliteitsrichtlijn was ook bekend, zeker met betrekking tot de A2. Het werd des te duidelijker in 2004-2005, toen problemen ontstonden rond de goedkeuring van het bestemmingsplan voor het deelproject De Woerd. Aanwezige kennis Over het algemeen is er in de eigen organisatie genoeg kennis aanwezig om te weten welke regels van belang zijn, zo geven respondenten aan, maar voor de uitwerking wordt vaak capaciteit ingehuurd bij adviesbureaus (vergelijk IJsseldelta-Zuid, waar zich dit ook voordeed). Dat geldt voor het onderzoek dat nodig is voor de VHR en de archeologiewetgeving en om een geluidsrapport te maken. Ook is er bij de projectorganisatie een jurist betrokken, die bijvoorbeeld zelf de luchtkwaliteitsregelgeving heeft uitgezocht. Toch blijft er onduidelijkheid bestaan, bijvoorbeeld met betrekking tot het gebied dat in de beoordeling van de luchtkwaliteit moet worden meegenomen. Ook Rijkswaterstaat is als gevolg van de Europese richtlijnen meer gaan uitbesteden.198 Bij de gemeente Utrecht bestaat een Bureau Aanbestedingen met specifieke kennis op dat terrein. Niettemin is er ook rond de Europese aanbestedingsregels nog veel onduidelijk. In Leidsche Rijn komt een aantal publiek-private constructies voor waarvan het niet duidelijk is in hoeverre deze ‘Europa-proof’ zijn. Ten eerste geldt in een aantal deelprojecten het Nederlandse ‘zelfrealisatieprincipe’, dat er kort gezegd 195

Aanvankelijk als tijdelijk station (VROM, 2007: 31). Volkers (2005); Gemeente Utrecht (2006); www.utrecht.nl (geraadpleegd 12 maart 2008). 197 Wel wordt opgemerkt dat de Flora- en Faunawet pas in de loop van het traject (2002) is ingevoerd en in het project moest worden ingepast. Er wordt niet altijd een scherp onderscheid gemaakt tussen nationale en Europese wetgeving. De rechtstreekse doorwerking van de VHR voor de omzetting in Nederlandse wetgeving, waaronder de Flora- en Faunawet, is kennelijk niet opgevallen. 198 Mede als gevolg van de huidige strategie ‘markt tenzij’; in vroeger jaren zouden extra mensen zijn aangenomen. 196

86


op neer komt dat ontwikkelaars die een grondpositie in het gebied hebben het recht krijgen deze zelf – zonder tussenkomst van een aanbestedingsprocedure – te ontwikkelen. Ten tweede is het onbekend hoe de GEM volgens de Europese regelgeving moet worden beoordeeld. De gemeente opereert hierin feitelijk als via een exploitatiemaatschappij, wat de vraag oproept of een private partij mag aanbesteden. De uitspraken rond de aanbestedingen in Vathorst en het Franse Roanne scheppen in dit alles niet veel duidelijkheid, omdat deze situaties verschillen van die in Leidsche Rijn. Zo ging het in Roanne om een overeenkomst tussen overheden (aanbestedende diensten) onderling, iets dat in Leidsche Rijn niet aan de orde is.199 Bovendien gaf de gemeente Roanne vergaande garanties voor een feitelijk commercieel project, iets dat in Nederland ook bijna niet gebeurt; maar in de weinige gevallen dat het wel aan de orde is, is het ook hier niet duidelijk waar wat dit betreft de grenzen liggen.200 7.3


Zoals al werd opgemerkt zijn in de case Leidsche Rijn vooral de Luchtkwaliteitsrichtlijn en de Europese aanbestedingsregelgeving van belang. Het zijn dan ook vooral deze richtlijnen die de grootste invloed op het project hebben. Luchtkwaliteitsrichtlijn De problematiek van luchtkwaliteit speelt vooral langs de A2. Deze wordt overkapt, wat het probleem in een groot gebied oplost. Het schep echter juist weer extra problemen rond de tunnelmonden, waar de emissie- en fijnstofwaarden veel hoger zullen zijn. De situatie wordt extra complex doordat men steeds nieuwe of gewijzigde regels moet inpassen in het plan; de regelgeving was van tevoren bekend, maar voornamelijk in algemene lijnen. Het extra onderzoek dat dan nodig is kost tijd. Dit alles vertoont grote overeenkomsten met de casus IJburg. Er is vertraging opgetreden, maar deze is niet alleen het gevolg van Europese regelgeving. Zeker twee jaar vertraging is ontstaan door problemen rond het bestemmingsplan. Tot nu toe heeft men echter alle belangrijke zaken gewonnen De inhoudelijke aanpassingen van het plan als gevolge van de luchtkwaliteitseisen zijn dan ook gering. Momenteel loopt er nog een procedure bij de Raad van State. De Raad is van mening dat een ruimer gebied rond de A2 moet worden bekeken bij het beoordelen van de luchtkwaliteit. Hierop heeft de gemeente een nadere onderbouwing gemaakt van de verkeersprognoses. Afhankelijk van de uitkomst zou deze zaak eventueel voor vertraging kunnen zorgen. Aanbestedingsregelgeving De meeste aanpassingen naar aanleiding van de Europese aanbestedingsregelgeving zijn niet een direct gevolg van die regelgeving, maar van de onzekerheid en onduidelijkheid die hierover bestaat. Het betreft zaken die men voor de zekerheid heeft aangepast, veelal naar aanleiding van problemen die elders zijn opgetreden. Zo is Leidsche Rijn Centrum ‘veiligheidshalve’ Europees aanbesteed. In de wijk Vleuterweide is halverwege het project alsnog besloten tot een Europese aanbesteding.

199

Bedoeld wordt hier het inmiddels befaamde Auroux-arrest (zie hoofdstuk 2). Toch vertoont de situatie in Roanne overeenkomsten met de GEM-constructie, waardoor deze constructie toch niet ‘Europa-proof’ zou kunnen blijken te zijn (vgl. Bregman, 2007). 200


87

Een extra complicatie is dat woningbouw en openbare werken zijn gescheiden. Openbare werken worden door de gemeente verzorgd en moeten hoe dan ook Europees worden aanbesteed. Dit is in Leidsche Rijn dan ook gebeurd. Voor wat betreft de woningbouw is de situatie onduidelijker. Er wordt in dit verband verwezen naar Ypenburg, waar woningbouw en openbare werken steeds zijn gecombineerd en alles Europees is aanbesteed, maar binnen Nederland is dat een uitzondering. Vooral de positie van het zelfrealisatieprincipe is onduidelijk. Nieuwe gevallen hiervan zullen zich in Leidsche Rijn niet meer voordoen, maar men kan nog steeds achteraf bezwaar maken tegen beslissingen uit het verleden. Dit speelt bijvoorbeeld in De Woerd. De ontwikkelaar van De Woerd gaat ervan uit dat volgens het zelfrealisatieprincipe de woningbouw niet hoeft te worden aanbesteed – een aanname die uiteraard in zijn belang is – maar de openbare werken wèl. Hiervoor geldt echter een drempelwaarde van 5,4 miljoen euro.201 Het totaal van de aanbestedingen kwam hier bovenuit, de afzonderlijke aan te besteden projecten echter niet. Er is dus onderhands aanbesteed. Het is de vraag of deze redenering correct is. Het is immers niet toegestaan projecten op te knippen c.q. niet samen te voegen wat intrinsiek bij elkaar hoort. Waar het hier echter om gaat is dat men de richtlijn zelf interpreteert omdat de regelgeving onduidelijk wordt gevonden. Verder wordt opgemerkt dat ook de positie van andere ingewikkelde contractvormen, zoals de ‘competitive dialogue’ (zie de casus A2-Maastricht), in het Europese aanbestedingsproces vaak onduidelijk is, maar in Leidsche Rijn heeft men hiermee weinig te maken. Qua tijd en geld zijn de ervaringen met Europees aanbesteden goed. Door langere termijnen kost het enkele maanden meer, maar dat wordt geen probleem gevonden. Financieel is het gunstig voor de opdrachtgever. De voorbereiding kost geld, maar er hoeft niet over contracten onderhandeld te worden. Bovendien is men in Leidsche Rijn tot nu toe altijd onder de begroting uitgekomen. Tevens wordt gesteld dat vooral bij het opstellen van plannen aanbesteding een betere kwaliteit oplevert door het wedstrijdelement dat optreedt. Wel zijn er in het begin fouten gemaakt die geld hebben gekost. Tenslotte kan scopeverandering een proleem zijn, dat wil zeggen het wijzigen van het project nadat het is aanbesteed. In Leidsche Rijn is echter dit niet aan de orde geweest. Een beperkte hoeveelheid meerwerk is altijd in het contract inbegrepen. Vogel- en Habitatrichtlijnen Leidsche Rijn is geen VHR-gebied, maar er komen enkele beschermde soorten voor, zoals de bruine pad. Hiervoor was een ontheffing nodig, waarvoor onderzoek moest worden gedaan. Dit was van tevoren bekend. Men is er tijdig mee begonnen, zodat het geen vertraging van betekenis heeft opgeleverd. Archeologieregelgeving Het Verdrag van Malta (geen EU-verdrag) heeft een rol gespeeld bij een van de belangrijkste inhoudelijke veranderingen in het plan. In 1996-1997 werd De Hoge Woerd, direct ten noorden van de huidige wijk De Woerd, tot rijksmonument verklaard. In het gebied bevonden zich resten van een Romeinse legerplaats, nederzetting, badhuis en haven. Bouwfond Fortis, eigenaar van de grond en ontwikkelaar van De Woerd, mocht de grond niet bebouwen. De Hoge Woerd is nu een park, onderdeel van het Leidsche Rijn Park. Het is de bedoeling de Romeinse legerplaats boven-

201 Andere bronnen noemen iets andere bedragen, maar de exacte waarden worden om de twee jaar aangepast (zie hoofdstuk 2).

88


gronds zichtbaar te maken in het Castellum, met daarin onder andere een archeologiepaviljoen.202 Het wordt opgemerkt dat de samenhang tussen procedures de impact van Europese regelgeving kan versterken. Dit kan het geval zijn als het aanbestedingstraject en het publiekrechtelijke traject (tracébesluit, onteigening en dergelijke) parallel lopen. Dit is vooral het geval bij projecten waarbij spoed is vereist, zoals de aanpassing van snelwegen. Het kan dan gebeuren dat een project vertraging oploopt ten gevolge van bijvoorbeeld een bezwaarprocedure op grond van de Luchtkwaliteitsrichtlijn, terwijl het al is aanbesteed. Dan kunnen de kosten van de vertraging extra oplopen door boeteclausules of meerwerk buiten de offerte om (scopeverandering). In Leidsche Rijn is dit aan de orde bij de aanleg van de open afrit van de A12. Dit is echter niet het gevolg van een Europese richtlijn, maar van problemen bij de onteigening van een cruciaal perceel. 7.4


Als men nu terugkijkt zou het project een volgende keer niet anders worden aangepakt, zo stellen respondenten. Het zelfrealisatieprincipe is een potentieel probleem, maar (vooralsnog) onontkoombaar. Dit neemt niet weg dat de gemeente het niet zou betreuren als dit principe als gevolg van Europese aanbestedingsregelingen zou sneuvelen. Men zou liever ontwikkelen via onteigeningen dan via de preferente posities van bepaalde marktpartijen. Een volgende keer zou de gemeente vaker een combinatie van woningbouw en werken via een Europese tender willen aanbesteden, om zo een efficiëntere en beter afgestemde ontwikkeling van een gebied door één partij mogelijk te maken. Kritiek is er op de nationale uitwerking van de EU-regels. Het wordt opgemerkt dat het ‘dom’ was de Europese regelgeving, in het bijzonder de Luchtkwaliteitsrichtlijn, direct aan de ruimtelijke ordening te koppelen. Dit wordt ervaren als een belangrijke oorzaak van de achterblijvende woningbouw in Nederland. Daarnaast wordt de luchtkwaliteitsregelgeving ervaren als onduidelijk. Deze kritiek betreft wederom niet de richtlijn zelf, maar de uitwerking ervan in nationale wetgeving, die ‘alleen een specialist kan begrijpen’. Het resultaat is dat de luchtkwaliteitsregelgeving meer als een ‘loterij’ wordt ervaren dan als serieuze wetgeving. Ontwikkelaars en gemeente zijn op dit punt overigens even scherp in hun kritiek. Wel wordt verwacht dat de nieuwe wetgeving een verbetering zal zijn vanwege de mogelijkheid tot gebiedsgewijs salderen, waardoor een verbetering van de luchtkwaliteit op de ene plaats een verslechtering elders kan compenseren. Maar men betwijfelt of dit binnen de Europese regels is toegestaan of, anders gezegd, dat de Nederlandse wetgever de Europese regels correct heeft omgezet. Ook op het gebied van de aanbesteding is veel onduidelijk, maar dit wordt niet zozeer geweten aan de nationale regelgeving. De nationale aanbestedingsregels zijn tot nu toe tot op artikelniveau gelijk aan de Europese, dus de invloed ervan is gelijk. Aanvullende aanbestedingsregels van bijvoorbeeld ministeries zijn echter vaak zwaarder dan de EU-richtlijn. Overigens wordt opgemerkt dat de beslotenheid van de aanbestedingsprocedure enigszins in strijd is met de openbaarheid van de publiekrechtelijke procedure, wat vooral wringt als beide trajecten tegelijkertijd lopen.

202

Zie www.utrecht.nl (geraadpleegd 12 maart 2008). Onderzoeksinstituut OTB

89

Verder wordt gesteld dat de invoering van EU-regelgeving in nationale wetgeving te lang duurt en dat de betrokken ministeries meer moeten nadenken over de mogelijk nadelige gevolgen van Europese regels. Dat moet niet leiden tot het te vaak wijzigen van regelgeving: dit leidt tot grote onzekerheid in de praktijk. Hierbij wordt verwezen naar de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening, waarbij de geplande tijdswinst in de procedure op het laatste moment teniet werd gedaan door allerlei aanvullingen en aanpassingen op verzoek van het parlement. Alles bij elkaar heeft Europese regelgeving geen wezenlijke invloed gehad op de aanpak van het project, maar het is wel een vertragende factor. Doordat dit grotendeels is ingecalculeerd is er geen sprake van grote vertraging, maar het kost wel veel extra tijd en werk. Het wordt hierbij opgemerkt dat het onderzoek dat nodig is voor de Europese regelgeving voor een groot deel overbodig is. Het is verplicht, maar het leidt niet tot een beter plan. Wel maken de Europese regels het project ingewikkelder. Daardoor, en doordat er ook steeds meer regels komen, wordt de kans steeds groter dat er in de voorbereiding van een project wat fout gaat, dat mensen bezwaar kunnen maken en oponthoud ontstaat. Dat leidt tot onzekerheid en het leidt ertoe – zo wordt opgemerkt – dat er minder wordt gebouwd. Uit de commentaren komt het enigszins tegenstrijdige beeld naar voren dat ‘je eigenlijk nergens meer kunt bouwen’, terwijl het toch niet zo is dat er in Leidsche Rijn niets meer mogelijk is.

90


8

Conclusies en aanbevelingen

8.1

Vooraf

In dit hoofdstuk worden inhoudelijke conclusies getrokken, aanbevelingen gedaan voor een betere beleidspraktijk en, tot slot, aanbevelingen gedaan voor het doen van nader onderzoek, met name voor wat betreft de vraag hoe in de beleidspraktijk met Europese regelgeving wordt omgegaan. Deze drie elementen komen in de hieronder volgende paragrafen aan de orde. Omdat dit onderzoek vooral een inhoudelijk doel heeft, is de eerste paragraaf het omvangrijkst. In deze paragraaf wordt een onderscheid aangebracht tussen hoofdconclusies en overige conclusies. Deze laatste geven een verdere uitwerking aan bepaalde onderdelen van de hoofdconclusie. 8.2

Bevindingen

Dit onderzoek had als centrale onderzoeksvraag: Is het Europese sectorbeleid al of niet ondersteunend voor wat betreft het nationaal ruimtelijk gebiedsgericht beleid en op welke wijze werkt Europese sectorbeleid in op dit beleid? Het onderzoek laat zien dat de invloed van Europees sectorbeleid, in dit onderzoek opgevat als EU-regelgeving, inhoudelijk minder groot is dan de gevolgen in termen van hoe beleidsprocessen verlopen. In onderstaande conclusies wordt deze bevinding uitgewerkt. Hoofdconclusie 1: De EU als planactor. De Europese Unie heeft door middel van richtlijnen een directe invloed op nationale ruimtelijke ordening, ongeacht of sprake is van een nationale kop voor wat betreft de verplichte omzetting van Europese richtlijnen. De veelgehoorde stelling dat de Europese Unie door het ontbreken van formele bevoegdheden geen directe invloed heeft op het terrein van ruimtelijke ordening kan niet meer worden volgehouden. Dit komt vooral doordat sprake is van richtlijnen die inhoudelijke verplichtingen opleggen aan nationale en gebiedsgerichte ruimtelijke ordening. Een voorbeeld wordt gevormd door de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze richtlijnen leggen a) de verplichting op dat ruimtelijke ordening plaats vindt; b) dat deze ordening in ieder geval beoefend moet worden met een specifiek doel voor ogen, namelijk het voldoen aan de resultaatverplichtingen van beide richtlijnen. Daarbij gaat de Habitatrichtlijn expliciet uit van een ruimtelijk concept, een streefbeeld voor de inrichting van de (Europese) ruimte: het samenhangende ecologische netwerk dat bekend staat als Natura 2000. De Europese Unie legt bovendien niet alleen verplichtingen op maar ziet er, via de Europese Commissie en het Hof van Justitie, op toe dat deze verplichtingen niet alleen in nationale regelgeving maar ook in beleid worden omgezet. Een dergelijke directe implementatieverplichting kent het Nederlandse WRO-stelsel in de praktijk niet eens.


91

Hoofdconclusie 2: Naar een andere ruimtelijke planning. Europese regelgeving versterkt, mede door de vertaling in Nederlandse wetgeving en jurisprudentie, de trend van een steeds meer gedetailleerde en technische ruimtelijke planning. De WRO kent de figuur van een globaal bestemmingsplan met uitwerkingsbevoegdheid. Juristen in het algemeen en de Raad van State in het bijzonder zijn geneigd, omwille van de borging van rechtszekerheid voor de burger, te vragen om gedetailleerde bestemmingsplannen. De juridische interpretatie van Europese regelgeving in Nederland (de omzetting in nationale beleidsregels en de interpretatie hiervan door de rechter) werkt in dit opzicht versterkend. Het casus-onderzoek wijst uit dat dit vooral een gevolg is van de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Compenserende en mitigerende maatregelen in relatie tot natuur, zoals bijvoorbeeld opgenomen in een MER, moeten worden geborgd in een bestemmingsplan om de zekerheid te verkrijgen dat deze maatregelen ook daadwerkelijk getroffen worden. De mogelijkheid om gebruik te maken van een globaal bestemmingsplan wordt hierdoor verkleind. In samenhang met de hoge eisen die worden gesteld aan onderzoek (Habitattoets; berekening en modellering van luchtkwaliteit) kan tegelijk worden gesproken van een trend in de richting van een steeds meer technische planning. Conclusie 2.1: De verplichtingen die het gevolg zijn van in nationale regelgeving omgezette Europese richtlijnen zorgen ervoor dat de betekenis van procedurele, inhoudelijke en juridische kennis bij gebiedsontwikkeling groter wordt. Europese richtlijnen brengen de noodzaak met zich mee om voortdurend kennis te ontwikkelen over de implicaties van deze richtlijnen. Deze kennis heeft betrekking op procedurele (bijvoorbeeld: wanneer moet een bepaald plan klaar zijn en wat moet daarin staan?), inhoudelijke (welke kennis is nodig om tot een bepaald plan of besluit te komen?) en juridische aspecten (welke jurisprudentie van de Raad van State en het Europese Hof van Justitie is relevant en wat zijn daarvan de gevolgen?). Het werkveld van gebiedsontwikkeling komt sterk onder invloed te staan van specialisten terwijl het concept van gebiedsontwikkeling berust op een integrale benadering. Conclusie 2.2: De kans dat ruimtelijke plannen of projecten uiteindelijk stuiten op juridische bezwaren wordt door de werking van in nationale regelgeving omgezette Europese richtlijnen significant vergroot. Dit is vooral het gevolg van feit dat om vaak zeer diepgaand en complex onderzoek wordt gevraagd. De verhoogde kans op fouten vergroot de kans dat planof projectbesluiten stranden bij de bestuursrechter. Hierbij speelt een rol dat vanuit internationaal vergelijkend perspectief in Nederland sprake is van ruime mogelijkheden om besluiten voor te leggen aan de bestuursrechter.203 Mede hierdoor heeft zich in Nederland een cultuur ontwikkeld om daadwerkelijk op grote schaal van deze mogelijkheid gebruik te maken. Het gevolg is een ruime jurisprudentie die een duidelijke trend laat zien van steeds scherpere eisen aan het onderzoek waarop besluiten zijn gestoeld, met name berekeningen en modelleringen en de wijze waarop de Habitattoets wordt uitgevoerd. Bestuursrechtelijke beslissingen die negatief uitpakken voor planof projectbesluiten hebben tot gevolg dat een besluitvormingstraject opnieuw doorlopen moet worden, wat in veel gevallen gepaard gaat met aanzienlijke vertraging en kostenstijging.

203

92

Zie VROM-raad (2008). Onderzoeksinstituut OTB

Conclusie 2.3: Onzekerheid over Europese regelgeving en de omzetting daarvan in nationale regelgeving en gebiedsplannen leidt tot risicovermijding. De voorbeelden van Leidsche Rijn en IJburg laten zien dat sterk ingezet wordt op risicomijding waardoor bepaalde onderdelen van projecten en plannen een dermate groot gewicht krijgen dat dit ten koste kan gaan van andere onderdelen en de integrale kwaliteit. Zo bestaat er thans veel onduidelijkheid over de positie van bepaalde, al dan niet specifiek Nederlandse, constructies binnen de Europese regelgeving. Voorbeelden hiervan zijn het zelfrealisatieprincipe in Leidsche Rijn en verschillende andere aanbestedingsvormen in diverse casussen. Ook is het bij partijen bijvoorbeeld onduidelijk in hoeverre het nieuwe luchtkwaliteitsbesluit, waarin gesaldeerd mag worden, uiteindelijk ‘Europaproof’ zal blijken te zijn. Hoofdconclusie 3: Stapeling. Er blijkt in de praktijk van gebiedsontwikkeling nauwelijks sprake te zijn van onderlinge tegenstrijdigheid van Europese richtlijnen. In gebiedsontwikkeling spelen in de meeste gevallen verschillende richtlijnen tegelijkertijd een rol. Bij de ontwikkeling van deelgebieden c.q. de uitvoering van deelprojecten is daarentegen in de meeste gevallen sprake van de dominantie van één of slechts een beperkte set van richtlijnen. In de regel zitten deze elkaar niet in de weg. Wel kan sprake zijn van een tegenstrijdigheid tussen de Kaderrichtlijn Water (KWR) en de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR). In Nederland worden ecologische condities sterk bepaald door de kenmerken van watersystemen, met name de dynamiek daarvan. In termen van regelgeving echter zijn de VHR belangrijker dan de KWR. Daarnaast kunnen de VHR tegenstrijdigheden oproepen in de beleidspraktijk omdat gunstige condities voor de ontwikkeling van de ene habitat een negatieve invloed kunnen hebben op een andere habitat. Conclusie 3.1: De verplichtingen die het gevolg zijn van Europese richtlijnen kunnen conflicteren met ruimtelijke ordeningsprocedures en omgekeerd. De Wet (op de) Ruimtelijke Ordening is een procedurewet evenals bijvoorbeeld de Tracéwet. Ook de richtlijnen voor aanbesteding schrijven voor hoe procedures moeten worden aangepakt. Wordt gekozen voor een bepaalde wijze van aanbesteding die in overeenstemming is met de Europese richtlijnen, bijvoorbeeld de procedure van de concurrentiegerichte dialoog, dan moeten op een gegeven moment zaken worden vastgelegd die nog aan latere (inspraak)procedures krachtens de WRO (of andere wetten) onderhevig zijn. Komt het bevoegd gezag tot conclusies dat inhoudelijke veranderingen noodzakelijk zijn, dan kan dat niet meer volgens de aanbestedingsprocedure. Deze zou dan opnieuw moeten worden uitgevoerd, waarna het proces zich kan herhalen. Anders gezegd: de beslotenheid van bepaalde, op Europese richtlijnen berustende aanbestedingsprocedures verdragen zich niet goed met de openbaarheid van publiekrechtelijke procedures rond bijvoorbeeld de goedkeuring van een bestemmingsplan. Bovendien kan vertraging in het publiekrechtelijke traject aanleiding zijn voor schadeclaims als het project reeds is aanbesteed. Deze problemen treden uiteraard met name op in gevallen waarin het publiekrechtelijke traject en het aanbestedingstraject gelijktijdig lopen.


93

Conclusie 3.2: Het gecombineerde effect van de werking van verschillende Europese richtlijnen in planvormings- en gebiedsontwikkelingsprocessen vergroot de onzekerheid en draagt ertoe bij dat dit soort processen voortdurend achterloopt op de bestuurlijk-juridische realiteit. Elke Europese richtlijn kent een bepaalde mate van dynamiek. In de regel kunnen de volgende fasen worden onderscheiden: 1) de richtlijn wordt van kracht; 2) er volgt een implementatietraject waarbij de Europese richtlijn wordt omgezet in nationale weten regelgeving; 3) dit traject gaat eventueel vergezeld van respectievelijk wordt gevolgd door meet- en regelvoorschriften en andere voorgeschreven systematieken; 4) dan volgen in de regel uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in relatie tot concrete plannen en besluiten (jurisprudentie). Voordat een richtlijn compleet is uitgekristalliseerd zijn in de regel 5 tot 10 jaar gepasseerd. Telkens kunnen zich nieuwe inzichten vormen over de consequenties van een richtlijn. Tegelijk vindt ook nog eens regelmatig aanpassing plaats van Nederlandse wetgeving, zoals de Wet Ruimtelijke Ordening of de Wet Geluidhinder. Het maken van een goed ruimtelijk plan is door dit alles zeer moeilijk. Het risico dat inhoudelijke en procedurele fouten worden gemaakt is zeer groot. Conclusie 3.3: Het statische karakter van de Vogel- en Habitatrichtlijnen verhoudt zich slecht tot het dynamische karakter van de Nederlandse natuur en ruimtegebruik. Volgens de VHR moeten huidige kwaliteiten in stand worden gehouden ook al zijn deze sub-optimaal of zouden deze ook verslechteren zonder ruimtelijke ingrepen. In de praktijk moeten verbeteringen daarom worden afgewogen ten opzichte van een mogelijke verslechtering van de ‘huidige kwaliteiten’. Als gevolg hiervan kan een plan dat een duidelijke ruimtelijk-ecologische vooruitgang betekent voor verschillende soorten, maar niettemin nadelige consequenties heeft voor één beschermde soort die thans in het gebied aanwezig is, geen doorgang vinden. Deze bevinding heeft niet zozeer betrekking op een tegenstrijdigheid tussen Europese en nationale regelgeving maar betreft vooral een spanning tussen de systematiek van de VHR en de staat van de natuur in Nederland, onder meer voor wat betreft de kenmerken van watersystemen (zie de hoofdconclusie). Hoofdconclusie 4: Impact. De beleidsmatige impact van Europese regelgeving is groter dan de ruimtelijke impact. De vijf onderzochte voorbeelden van gebiedsontwikkeling laten zien dat de impact van Europese regelgeving vooral ligt op het vlak van hoe zaken worden aangepakt. Er moet bijvoorbeeld extra of aanvullend onderzoek worden gedaan. Er moet bijvoorbeeld een keuze worden gemaakt uit verschillende aanbestedingsprocedures. Vertraging in de tijd, die in een aantal gevallen optreedt (IJburg is het belangrijkste voorbeeld), kan als een indirect ruimtelijk effect worden aangemerkt aangezien de ruimtelijke transformatie op een later tijdstip zal gaan optreden dan oorspronkelijk gedacht. Er zijn andere meer directe ruimtelijke effecten met een sterk plaats gebonden karakter. Deze zijn vooral in verband te brengen met compenserende en mitigerende maatregelen in relatie tot de VHR. Overigens valt niet uit te sluiten dat (op zijn minst) een deel van deze maatregelen ook zou zijn getroffen zonder Europese regelgeving. Bijvoorbeeld: het nationale beleid voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur brengt ook verplichtingen met zich mee (zie de gang van zaken rond IJburg 1). Hoewel dus wel degelijk sprake kan zijn van consequenties voor de inrich-

94


ting en het gebruik van de fysieke ruimte is de beleidsmatige impact van Europese regelgeving groter.204 Conclusie 4.1: De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de afwegingsdoelstelling van ruimtelijk ordening wordt door Europese richtlijnen beïnvloed: die inhoudelijke perspectieven die op basis van Europese regelgeving het meest dwingend zijn voorgeschreven moeten in planvorming en gebiedsontwikkeling geborgd worden en kunnen niet (meer) uitgeruild worden. Het Nederlandse stelsel wordt vanuit internationaal vergelijkend onderzoek aangeduid als een integrale afwegingsbenadering. Dat wil zeggen dat keuzevraagstukken – bijvoorbeeld in relatie tot doelen en instrumenten – worden afgewogen op basis van meerdere principes die betrekking (kunnen) hebben op uiteenlopende terreinen. Dit betekent dat soms het ene belang moet wijken voor het andere, terwijl dat in andere gevallen weer omgekeerd kan zijn. Europese regelgeving, in combinatie met daarop berustende nationale regelgeving en jurisprudentie, zorgt voor een dusdanige versterking van sectorale kaders dat dit type afweging niet goed meer mogelijk is. Wel worden in sommige gevallen ontsnappingsclausules geboden zoals het geval is bij de Habitatrichtlijn: een project dat niet de habitattoets doorstaat kan toch worden gerealiseerd als alternatieven ontbreken en sprake is van ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Hoofdconclusie 5: Waardering. De resultaatverplichtingen die Europese richtlijnen met zich meebrengen kunnen leiden tot betere inhoudelijke plannen en gebiedsontwikkelingstrajecten. Casusonderzoek laat verschillende voorbeelden zien waarin toepassing van de Europese richtlijnen leidt tot inhoudelijke verbeteringen van plannen en gebiedsontwikkelingstrajecten. Zo leidt toepassing van de VHR in IJburg, de IJsseldelta en Maastricht tot bescherming van de natuurlijke omgeving en het in stand houden van de habitat van specifieke plant- of diersoorten. In de casussen A2 Maastricht en Leidsche Rijn zorgt de plicht tot Europese aanbesteding vooral in de planvormingsfase tot betere resultaten voor wat betreft de uitvoering van de betreffende projecten. De waardering van de invloed van Europese regelgeving is echter sterk afhankelijk van het perspectief van waaruit men bij het project is betrokken. Bijvoorbeeld: natuur- en milieuorganisaties zijn zeer tevreden met de effecten van Europese regelgeving ten aanzien van de natuur en de luchtkwaliteit. Voor andere partijen kan het betekenen dat de eigen doelstelling niet of onvolledig wordt gehaald, waardoor men met gemengde gevoelens naar de Europese richtlijnen kijkt. Slechts een enkeling is ronduit negatief. Conclusie 5.1: De ontvangst van Europese regelgeving en van de implicaties voor gebiedsontwikkeling is in de praktijk over het algemeen mild. In geen van vijf onderzochte voorbeelden van gebiedsontwikkeling is sprake van een grote weerzin tegen Europese richtlijnen die in de praktijk moeten worden meegenomen. Voor zover sprake is van een gebrek aan acceptatie geldt dit niet zozeer voor de doelen (de resultaatverplichtingen) maar vooral voor verplichtingen in termen van onderzoek en dergelijke, waar tijd, geld en mens204 Dit onderscheid sluit aan bij het onderscheid dat in een recent beleidsadvies van het Ruimtelijk Planbureau is gemaakt tussen enerzijds het handelingskader van ruimtelijk relevante actoren en hun concrete handelen en anderzijds de feitelijke gevolgen voor de fysieke ruimte (Tennekes en Hornis (2008)).


95

kracht in moet worden gestoken: stapeling van werk. Doorgaans wordt hier rekening mee gehouden en worden deze verplichtingen vooraf, zo goed als mogelijk ingecalculeerd in het planvormingstraject. Dit neemt overigens niet weg dat het wordt betreurd als bepaalde doelstellingen als gevolg van Europese regelgeving niet of onvoldoende kunnen worden gerealiseerd. Van grote bezwaren tegen nationale koppen in relatie tot enkele richtlijnen is geen sprake, met uitzondering van de rechtstreekse koppeling tussen luchtkwaliteitseisen en ruimtelijke projecten, zoals gelegd in het Besluit Luchtkwaliteit. Dit wordt algemeen als een dwaling van de nationale overheid gezien. Hoofdconclusie 6: Kennis. De kennis over Europese regelgeving en de consequenties voor de beleidspraktijk wordt onnodig gefragmenteerd en vaak te laat aangeboden. Informatie is verdeeld over een groot aantal informatiebronnen, veelal beheerd door nationale instellingen (SenterNovem, Unie van Waterschappen en dergelijke). Zelfs als compleet bedoelde websites als Infomil geven niet alle kennis relevant voor gebiedsontwikkeling. Een treurig stemmende bevinding van dit onderzoek is dat belangrijke informatie in sommige gevallen aanvankelijk onnodig diep verstopt is op websites, zoals de omgrenzing van Vogel- en Habitatrichtlijngebieden.205 Conclusie 6.1: Kennisontwikkeling wordt bemoeilijkt als de implementatie van Europese richtlijnen en het invulling geven aan de verplichtingen die richtlijnen met zich meebrengen te lang duren. De concrete gevolgen van Europese richtlijnen worden pas echt duidelijk wanneer een richtlijn volledig en correct is omgezet en alle meet- en regelvoorschriften en andere voorgeschreven systematieken zijn uitgewerkt. De praktijk (zie met name de casus Loosdrecht) wijst uit dat als dit lang op zich laat wachten een grote onzekerheid bij betrokkenen het gevolg is en zelfs stuurloosheid van gebiedsontwikkeling, in dit specifieke geval mede door de afwezigheid van een centrale actor. 8.3

Beleidsaanbevelingen

Uit het onderzoek vloeit een aantal beleidsaanbevelingen voort. Deze hebben voornamelijk betrekking op het Rijk en decentrale overheden en doen vooral uitspraken over zaken die op de middellange termijn aangepakt kunnen worden. Dit neemt niet weg dat actie op korte termijn zeer gewenst is, vooral daar waar het de organisatie van de kennishuishouding en de verspreiding van kennis betreft. In een schema zijn de aanbevelingen samengevat. 1. Zet een helpdesk / kennisportaal gebiedsontwikkeling en Europese richtlijnen op. De kennis over de werking van huidige en toekomstige Europese richtlijnen bevindt zich op verschillende plekken en bij verschillende personen. Het bundelen van deze kennis in een door VROM (eventueel in samenwerking met decentrale overheden) op te zetten helpdesk of kennisportaal zou de toegankelijkheid ervan kunnen vergroten voor decentrale overheden, voor welke het zelf aanzienlijke moeite kost om informatie te vergaren. De helpdesk zou kunnen aansluiten bij het door VROM inmid205 Recentelijk (7 april 2008) is informatie op een meer toegankelijke wijze beschikbaar gekomen via een ‘Handleiding Natura 2000 / Natuurbeschermingswet 1998 en gemeenten’ (zie: http://www.minlnv.nl/portal/page?_pageid=116,1640330&_dad=portal&_schema=PORTAL&p_fil e_id=26657).

96


dels opgezette signaleringsnetwerk en bijvoorbeeld bij de het al bestaande Europa Decentraal. De aan te bieden kennis heeft onder meer betrekking op huidige en toekomstige richtlijnen, de werking ervan, best practices en jurisprudentie. De meerwaarde van de helpdesk zou moeten liggen in het perspectief op gebiedsontwikkeling. 2. Richt Nederlandse overheidsorganisaties zo in dat ze in staat zijn tot organisatorisch leren om daarmee kennis over EU richtlijnen te waarborgen. Europese richtlijnen brengen de noodzaak met zich mee om voortdurend kennis te ontwikkelen over de implicaties van deze richtlijnen. Overheden, en dan met name de decentrale overheden waar immers het zwaartepunt ligt voor de toepassing van Europese richtlijnen, moeten hun organisaties zo inrichten dat sprake is van organisatorisch leren waardoor een volledige en actuele kennishuishouding geborgd is. Organisaties zijn kwetsbaar wanneer het noodzakelijke ‘leren’ beperkt blijft tot één of slechts enkele personen. Wanneer de schaal van de betreffende organisatie niet groot genoeg is of wanneer de aard van de gevraagde kennis erg specialistisch is (en niet permanent nodig), moet tijdig kennis van buitenaf worden ingebracht. Bij het ontwerpen van plan- en projectprocedures hoort de organisatie van de kennishuishouding ten aanzien van Europese richtlijnen een verplicht element te zijn. 3. Zorg dat de implementatie van EU richtlijnen in nationale regelgeving direct aanvangt na vaststelling van de Europese richtlijn, houdt het traject zo kort mogelijk, wees transparant en betrek decentrale overheden bij dit proces. Veel problemen en onduidelijkheden over de werking van EU richtlijnen in de praktijk zijn terug te voeren op een trage en ondoorzichtige implementatie. In het verleden heeft trage implementatie in Nederland tot problemen geleid. Dit komt onder meer doordat bij het verstrijken van de termijnen die staan voor implementatie direct getoetst wordt aan de richtlijn zelf. Hiermee verliest Nederland echter controle over eigen weten regelgeving. Zoals ook door de VROM-raad is geconstateerd telt in dit soort gevallen de tijd.206 Om de transparantie te vergroten en ongewenste effecten – al dan niet in de vorm van nationale ‘koppen’ zoals bij het Besluit Luchtkwaliteit – te vermijden zou ook omzetting van richtlijnen moeten worden begeleid door interbestuurlijk samengestelde dossierteams. Hiermee zijn al goede ervaringen opgedaan in de periode dat op EU-niveau gewerkt wordt aan de totstandkoming van nieuwe regelgeving, maar zou ook praktijk moeten worden bij de omzetting ervan naar nationale, Nederlandse regelgeving. Op dit moment is dit een aandachtspunt in het project ‘professionalisering dossierteams’ van het Ministerie van VROM. 4. Communiceer ervaringen met de implementatie en werking van EU richtlijnen richting Brussel. Richtlijnen zijn niet statisch en worden om de zoveel tijd herzien of aangepast. Na vaststelling van een Europese richtlijn wordt de werking ervan gemonitord in zogenaamde management comités, waarvan er voor elk Europees beleidsveld een aantal bestaan. In de regel bestaat dit soort comités uit nationale vertegenwoordigers, die voor Nederland veelal afkomstig zijn uit het verantwoordelijke ministerie. Maak gebruik van deze vertegenwoordigers en comités door positieve dan wel negatieve ervaringen op het vlak van gebiedsontwikkeling kenbaar te maken en zodoende toekomstige beleidsdiscussies te beïnvloeden.

206

VROM-raad, 2008. Onderzoeksinstituut OTB

97

Aanbeveling 1. Zet een helpdesk / kennisportaal gebiedsontwikkeling en Europese richtlijnen op

Aanleiding Kennis over werking EU richtlijnen is gefragmenteerd en niet toegespitst op gebiedsontwikkeling, decentrale overheden verliezen tijd bij het vinden van de juiste informatie Fragmentatie kennis in organisaties en toenemende kwetsbaarheid decentrale overheden

Adressant - VROM / DGR - Decentrale overheden

Acties - Op korte termijn mogelijkheden onderzoeken tot optuigen helpdesk / kennisportaal - Contact Europa Decentraal

Effecten - Bundeling kennis vanuit gebiedsontwikkelingsperspectief - Verbeteren wisselwerking beleid en praktijk - Onderzoek; bijhouden jurisprudentie; samenstelling ‘best practice’ handleidingen

- Decentrale overheden - Rijk

- Verhogen continuïteit in kennis van en over nationaal/EU beleid

Gesignaleerde ruimtelijke problemen en onduidelijkheden zijn vaak het gevolg van trage en onzichtbare implementatie

- Rijk, - VROM: DGM ↔ DGR - Departementen

- Rijk: faciliteren, b.v door modellen te ontwikkelen - Decentrale overheden: veranderen (sectorale) routines, opzetten kennisuitwisseling, dossiers etc. - Maak omzetting bestuurlijke prioriteit - Formeer interbestuurlijke dossierteams / klankbordgroepen, betrek ook NL departementale trekkers

4. Communiceer ervaringen met de implementatie en werking van EU richtlijnen richting Brussel

Richtlijnen worden om de zoveel tijd aangepast; dit zijn momenten die NL in zijn voordeel moet gebruiken

- Departementen, - VROM / DGR

- Betere aansluiting toekomstige richtlijnen op Nederlandse ruimtelijke kenmerken / kenmerken beleidsstelsel - Evenwichtiger Nederlandse standpunten

5. Ontwikkel een mechanisme (‘bestuurlijke lus’) om door de Raad van State op onderzoekstechnische gronden afgewezen bestemmingsplannen in aanmerking te laten komen voor een verkorte goedkeuringsprocedure

Wegens ‘technificering’ mede als gevolg van EU richtlijnen: toenemende kans op vernietiging bestemmingsplannen door RvS op grond van onderzoeksmodellen en meetmethoden

- ‘De Wetgever’ - VROM / DGR

- Identificeer NL vertegenwoordiger in Brusselse management comités en richt feedback kanalen in - Rapporteer ervaringen (dec. overheden) - Organiseer workshops (VROM) e.d. - Departementen / VROM: creëer duidelijkheid over status meetmethoden en modellen - VROM: onderzoek alternatieve bestemmingsplanprocedures in geval van ‘technische gebreken’

2. Richt Nederlandse overheidsorganisaties zo in dat ze in staat zijn tot organisatorisch leren om daarmee kennis over EU richtlijnen te waarborgen 3. Zorg voor snelle en transparante implementatie van EU richtlijnen in nationale regelgeving en betrek decentrale overheden bij dit proces

98


- Zorgvuldiger implementatie (zie casus luchtkwaliteit) - Beter inzicht in (aanstaande) verplichtingen/effecten van EU beleid voor gebiedsontwikkelaars / stakeholders

- Betere hanteerbaarheid onderzoeksverplichtingen - Snellere realisatie gebiedsontwikkelingsprojecten

5. Ontwikkel een mechanisme (‘bestuurlijke lus’) dat het mogelijk maakt om door de Raad van State op onderzoekstechnische gronden afgewezen bestemmingsplannen in aanmerking te laten komen voor een verkorte goedkeuringsprocedure. Door de toenemende complexiteit en technificering van ruimtelijke planning als gevolg van Europese richtlijnen neemt de kans op vernietiging door de Raad van State van goedgekeurde plannen toe. Zoals blijk uit de casussen (met name IJburg) en dagelijkse krantenberichten betreft de reden voor vernietiging in veel gevallen een technische, gerelateerd aan gebruikte onderzoeksmodellen en meetmethoden. Volgens de huidige wetgeving dient een vernietigd bestemmingsplan dat opnieuw in procedure wordt gebracht de volledige goedkeuringsprocedure te doorlopen. Zoals de casus IJburg laat zien dreigt als gevolg van steeds nieuwe onderzoeksverplichtingen en daarmee toename van risico’s een eindeloze loop te ontstaan met nadelige gevolgen voor ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Omdat ook meetmethoden en onderzoeksmodellen continue veranderen, is de ontwikkeling wenselijk van een nieuwe goedkeuringsprocedure ‘op maat’.207 8.4

Aanbevelingen verder onderzoek

1. Internationaal onderzoek zou moeten uitwijzen hoe in andere lidstaten wordt omgegaan met de implementatie en beleidsimpact van Europese richtlijnen. Op welke wijze implementeren andere lidstaten EU-regelgeving en welke effecten sorteert dat met betrekking tot gebiedsontwikkeling? Onderzoek naar de implementatie van richtlijnen zou uit moeten wijzen of andere lidstaten tegen vergelijkbare problemen aanlopen en of hun aanpak bruikbare oplossingen of benaderingen oplevert voor Nederland. Speciale aandacht zou hierbij moeten uitgaan naar de gehanteerde implementatieprocedures en het schaalniveau waarop de richtlijnen worden toegepast (bijvoorbeeld het schaalniveau waarop beschermde zones worden aangewezen). Tevens zou internationaal vergelijkend onderzoek moeten worden uitgevoerd naar de effecten en beleidsimpact van Europese regelgeving op gebiedsontwikkeling. Dergelijk onderzoek zou bij voorkeur ondergebracht moeten worden in het ESPONprogramma omdat dit voor alle Europese lidstaten alsmede de Europese Commissie van belang is.208 Analoog aan de RPB studie Ruimtelijke-effectanalyse van EU-beleid: een leidraad zou aandacht moeten uitgaan naar de effecten van EU-regelgeving op achtereenvolgens het handelingskader voor gebiedsontwikkeling, het handelen van actoren zelf en tenslotte de ruimtelijke ontwikkeling.209 De uitkomsten van dergelijk onderzoek zou kunnen leiden tot een overzicht aan best practices, maar mogelijk ook tot coalities tussen lidstaten en een politieke agenda. 2. Nader onderzoek is gewenst naar de toepassing van de Vogel- en Habitatrichtlijnen gezien de onduidelijkheid die in de praktijk bestaat ten aanzien van deze richtlijnen, hun invloed en de afstemming tussen deze richtlijnen enerzijds en de Kaderrichtlijn Water anderzijds. Dit onderzoek kan twee kanten opgaan: • Het huidige onderzoek, dat met een aantal van vijf casussen relatief beperkt is, zou moeten worden uitgebreid met een aantal casussen die specifiek zijn gericht op de invloed van de VHR. Aandachtspunten hierbij zouden onder meer 207

Zie noot 48. ESPON: European Spatial Planning Observation Network. 209 Tennekes & Hoornis 2008. 208


99

moeten zijn de versnippering van VHR-gebieden en de hoeveelheid en het nut van het onderzoek dat verplicht is bij projecten en gebiedsontwikkeling (‘habitattoets’). • Internationaal onderzoek zou moeten aantonen in hoeverre de problemen die samenhangen met de invoering van de VHR het gevolg zijn van de hoge ruimtedruk en het sterk gespreide stedelijke patroon in Nederland.210 Dit vereist vergelijkend onderzoek in een aantal gebieden die in dit opzicht vergelijkbaar zijn met Nederland, zoals Vlaanderen en delen van bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië. 3. Een discussie is gewenst over de afwegingen van de Raad van State en andere ‘toetsers’. De technificering en daarmee gepaard gaande juridificering van ruimtelijke planning leidt tot risicomijdend gedrag van gebiedsontwikkelaars. Planontwikkeling draait steeds meer om de vraag hoe een plan over de streep kan worden getrokken en steeds minder over de vraag welke gebiedsontwikkeling het meest wenselijk is. Onderzoek zou moeten uitwijzen in hoeverre deze praktijk ‘omgekeerd’ kan worden. Hierbij zou aandacht moeten uitgaan naar de mogelijkheid om de Raad van State en andere toetsers een alternatieve rol in het planproces te geven gericht op ontwikkeling. Tevens zou aandacht moeten uitgaan naar de Raad van State als zodanig. In Nederland is de gang naar de rechter relatief eenvoudig.211 De mogelijkheden om dit te doen zijn door Europese regelgeving verder vergroot. Tegelijk is de Raad van State in zijn wijze van afweging in hoge mate gesloten. De afweging en de werkwijze van de Raad van State zijn echter nauwelijks onderwerp van discussie. Het is echter wel nodig om een dergelijke discussie te voeren. Zo is het nodig uitspraken van de Raad van State te bezien tegen de achtergrond van de vraag wat redelijkerwijs kan worden aangetoond met het onderzoek waartoe Europese regelgeving verplicht.

210

In het Alterra-onderzoek ‘Streken vergeleken’ (Neven en Kistenkas, 2005) is dit geen onderdeel van de onderzoeksopgave geweest. 211 Vgl. VROM-raad, 2008. 100


Literatuur

Arcadis (2002) Consequenties Europese kaderrichtlijn water voor provincies en waterschappen, Opdrachtgever Interprovinciaal Overleg i.s.m. Unie van Waterschappen, Arcadis, Den Bosch. Backes, Ch.W. (2006) Internationale vergelijking implementatie EU-richtlijnen Luchtkwaliteit, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Universiteit Utrecht, Utrecht. Backes, Ch.W., A.A. Freriks en A.G.A. Nijmeijer (2006) Article 6 Habitats Directive, a comparative law study on the implementation of art. 6 Habitats Directive in some member states, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Utrecht. Backes, Ch.W. en T. van Nieuwerburgh (2005) Transformatie van Richtlijn 1999/30/EG in het recht van enkele EG-landen en –regio’s en toepassing van de grenswaarden voor NO2 en PM10 in de praktijk, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Universiteit Utrecht, Utrecht. Berg, M.A.M.C. van den, Bregman, A.G., Chao-Duivis, M.A.B. (2007) Bouwrecht in kort bestek, Kluwer, Deventer. Bregman, A. (2007) Gebiedsontwikkeling en aanbesteden, Instituut voor Bouwrecht, Den Haag. Brink, A. van den (2004) Regelgeving in Nederland ter implementatie van EU-recht, Europese Monografieën nr.77, Kluwer, Deventer. CAWSW, Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (2007) Kaderrichtlijn Mariene Strategie; kansen voor het mariene milieu, CAWSW, Den Haag. CEC, Commission of the European Communities (1997) The EU compendium of spatial planning systems and policies, Regional development studies 28, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. Commissie voor de m.e.r. (2006) Nota “Eén plan voor stad en snelweg” Planstudie/m.e.r. A2 Passage Maastricht. Tussentijds toetsingsadvies over de nota en aanvullende informatie, 14 april 2006/rapportnummer 744-204, Utrecht. Commissie voor de m.e.r. (2007) IJsseldelta-Zuid; advies over de reikwijdte en het detailniveau van de milieueffectrapportage, Utrecht. Donkers, R.H. (1993) Uitvoering van EG-beleid in Europees perspectief; het EGmilieubeleid als voorbeeld, Bestuurskunde, 2(4), pp.175-180. ECORYS, OpdenKamp Adviesgroep en Europa Instituut (2006) Nationale Koppen op EG-regelgeving, Eindrapportage definitief, ECORYS, Rotterdam. Gemeente Utrecht (2006) Masterplan Leidsche Rijn, Utrecht.


101

Harten, H. van (2007) Commentaar bij het arrest C-220/05, Auroux, uitspraak van het Hof van Justitie (Eerste kamer) van 18 januari 2007, Europa-instituut, Universiteit van Amsterdam, http://europainstituut.blogspot.com/2007/02/commentaar-bij-het-arrestc-22005.html (28 november 2007). Heemskerk, P.F.C. en T.L.H. Peeters (2007) Aanbesteden met de Franse slag; gebiedsontwikkeling in Roanne. Oude wijn in nieuwe vaten; of zijn de rapen gaar, Vastgoed, 12, april 2007. Hessel, B. (2000) Europa bedreiging voor gemeenten?, De Europese Gemeente, Tijdschrift van de Raad der Europese Gemeenten en Regio’s, jrg. 2000, nr. 1, pp.5-9. Jans, J.H. (1994) Europees Milieurecht in Nederland, Wolters-Noordhoff, Groningen. Jans, J.H., H.G. Sevenster, en H.H.B. Vedder (2000) Europees milieurecht in Nederland, Boom, Den Haag. Janssen-Jansen, L en B. Waterhout, B. (red.) (2006) Grenzeloze ruimte?; Regionale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in een Europees perspectief, Reeks Planologie nr. 7, Sdu Uitgevers, Den Haag. Koelemeijer, R.B.A., Ch.W. Backes, W.F. Blom, A.A. Bouwman en P. Hammingh (2005) Consequenties van de EU-Luchtkwaliteitsrichtlijnen voor ruimtelijke ontwikkelingsplannen in verschillende EU-landen, Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven. Kramer, T. de, M. van Rijswijk, F. Minderhoud en J. Berns (2004) Europagids; handreiking Europees recht voor waterschappen, STOWA/Unie van Waterschappen, Den Haag/Utrecht. Minister van Verkeer en Waterstaat (2006) Trechteringsbesluit 1e fase MER A2 Maastricht, Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 29 juni 2006. Neven, M.G.G., Kistenkas, F.H. (2005) Streken vergeleken; hoofdlijnen imago, implementatie, interpretatie en integratie van Natura 2000 in Europees perspectief, Alterra-rapport 1222.2, Alterra, Wageningen. Pols, L., P. Kronberger, N. Pieterse en J. Tennekes (2007) Overstromingsrisico als ruimtelijke opgave, NAI Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag. Project IJsseldelta (2006) Masterplan IJsseldelta-Zuid, Kampen/Zwolle. Project IJsseldelta (2007) Notitie reikwijdte en detailniveau partiële provinciale planherzieningen IJsseldelta-Zuid, Kampen/Zwolle. Provincie Noord-Holland (2007) Aanleg tweede vaarheul Oud-Loosdrecht, UNAprojectnota, Haarlem. Provincie Overijssel (2008) Voorkeursalternatief IJsseldelta-Zuid vastgesteld, Persbericht Provincie Overijssel (http://provincie.overijssel.nl/?NwsIdt=140460). Provincie Overijssel/Provincie Flevoland (2008) Aanpassingvoorstel advies voorkeursvariant ter verwerking in partiële streekplanherziening IJsseldelta-Zuid [interne notitie]. 102


Ravesteyn, N. van, en D. Evers (2004) Unseen Europe; A survey of EU politics and its impact on spatial development in the Netherlands, NAi Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag. Rob, Raad voor het Openbaar Bestuur (2004) Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces, Den Haag. Rijkswaterstaat Limburg (2005) Eén plan voor stad en snelweg - Onderzoek alternatieven en varianten A2-passage Maastricht. Schekkerman, H., M.E. van Eerden, S. van Rijn en M. Roos (2006) Een analyse van de mogelijke gevolgen van de aanleg van IJburg tweede fase voor de watervogels in de SBZ IJmeer, Rapport in opdracht van de Dienst Ruimtelijke Ordening, Gemeente Amsterdam, Alterra-rapport 1363; RIZA rapport 2006.017, Alterra, Wageningen. SER, Sociaal-Economische Raad (2006) Advies Nederland en EU-milieurichtlijnen, SER, Den Haag. Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Tineke Huizinga-Heringa 2007, Blauwe Vlaggen, toespraak uitgesproken op 22 mei 2007 te Katwijk. Tennekes, J. en W. Hornis (2008) Ruimtelijke-effectanalyse van EU-beleid: een leidraad, Beleidsadviezen nr. 08, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag. Vlist, M. van der (2006) Europa als noodzaak: stroomgebiedplanning. In: L. JanssenJansen en B. Waterhout (red.) Grenzeloze ruimte; regionale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in Europees perspectief, Sdu Uitgevers, Den Haag, pp.101-119. Volkers, M. (2005) D&C-contract Rijksweg A2 Leidsche Rijn: snelweg als volwaardig onderdeel van de stad Utrecht, Bouwdienst Magazine, december 2005, pp.10-13. VROM, Ministerie van VROM (2006) Handreiking milieueffectrapportage van plannen (planmer), Den Haag. VROM, Ministerie van VROM (2007) Evaluatie verstedelijking VINEX 1995 tot 2005; Onderzoeksrapport deel 1: realisatie afspraken, Den Haag. VROM-raad (2008) Brussels lof; Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid, Advies 066, VROM-raad, Den Haag. V&W, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007) Tracébesluit Hanzelijn; anticiperen bypass IJssel, Den Haag. Wallagh, G. (1994) Oog voor het onzichtbare; 50 jaar structuurplanning in Amsterdam 19552005, Van Gorcum, Assen/Maastricht. Waternet (2008a) Plan-MER Waterkwaliteitsverbetering Loosdrechtse Plassen Deel A Hoofdrapport, Amsterdam. Waternet (2008b) Plan-MER Waterkwaliteitsverbetering Loosdrechtse Plassen Deel B - Achtergrondrapport, Amsterdam.


103

Witsen, J. (1967) Ruimtelijke ordening in Noordwest-Europa, Nieuw Europa, nr. 12, pp. 297-299. Europese richtlijnen en arresten Europees Hof van Justitie (1987) Arrest van het Hof van 17 september 1987 (zaak 291/84), Jurisprudentie, 1987, p.03483. Europees Hof van Justitie (2004) Arrest van het Hof (Grote kamer) van 7 september 2004 (zaak C-127/02), Jurisprudentie, 2004, p.I-07405. Europees Hof van Justitie (2007) Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 18 januari 2007 (zaak C-220/05), Publicatieblad van de Europese Unie, C56 pp.4-5. Europees Parlement/Raad (2000) Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid. Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L327, pp.1-72. Europees Parlement/Raad (2001) Richtlĳn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L197, pp.30-37. Europees Parlement/Raad (2002) Richtlĳn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai - Verklaring van de Commissie in het Bemiddelingscomité over de richtlĳn inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L189, pp.12-25. Europees Parlement/Raad (2004) Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren wateren energievoorziening, vervoer en postdiensten, Publicatieblad van de Europese Unie, L134, pp.1-13. Europees Parlement/Raad (2004) Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, Publicatieblad van de Europese Unie, L134, pp.114-240. Europees Parlement/Raad (2006) Richtlijn 2006/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG, Publicatieblad van de Europese Unie, L64, pp.37-51. Europees Parlement/Raad (2006) Rectificatie van Richtlijn 2006/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG, Publicatieblad van de Europese Unie, L111, p.15. Europees Parlement/Raad (2006) Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grond104


water tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand, Publicatieblad van de Europese Unie, L372, pp.19-31. Europees Parlement/Raad (2007) Richtlijn 2007/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s, Publicatieblad van de Europese Unie, L288, pp.27-34. Europese Commissie (2004) Verordening (EG) Nr.1874/2004 van de Commissie van 28 oktober 2004 tot wijziging van Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot hun toepassingsdrempels inzake procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, Publicatieblad van de Europese Unie, L326 pp.17-18. Europese Raad (1976) Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L31, pp.1-7. Europese Raad (1976) Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L129, pp.23-29. Europese Raad (1979) Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L103, pp.1-18. Europese Raad (1980) Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L020, pp.43-48. Europese Raad (1985) Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L175, pp.40-48. Europese Raad (1991) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L375, pp.1-8. Europese Raad (1992) Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L206, pp.7-50. Europese Raad (1996) Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L296, pp. 55–63. Europese Raad (1999) Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, L163, pp.4160.


105

Bijlage 1: Selectie casusgebieden

Voor wat betreft de selectie van de cases die in dit onderzoek centraal is een aantal criteria geformuleerd die verband houden met de doelstellingen van het onderzoek: • De stapeling van Europese regelgeving moet hoog lijken en bovendien moet deze regelgeving betrekking hebben op meerdere beleidssectoren. Hierbij moet worden bedacht dat de belangrijkste richtlijnen bijna alle betrekking hebben op natuur- en milieubescherming. • Het moet gaan om projecten en gebieden waar de ruimtedruk groot is. De hoge ruimtedruk in een groot deel van het land speelt veel minder in andere Europese landen, zelfs is in feite de ruimtedruk in landelijke gebieden in Nederland in Europees perspectief nog relatief hoog. • Er moet een goede verdeling zijn in termen van gebiedstypen (stedelijk gebied; landelijk gebied; gebieden waar waterproblematiek domineert). • Er moet een goede ruimtelijke spreiding zijn over het land, waarbij tenminste één case in het Groene Hart valt (Loosdrecht). • Het moet gaan om cases in verschillende stadia van de beleidscyclus. Concreet betekent dit dat specifiek is gekozen voor één case die zich in het begin van de beleidscyclus bevindt (IJsseldelta) en een case waarbij juist de bestaande situatie het uitgangspunt vormt (Loosdrecht). De zoektocht naar goede voorbeelden begon met een groslijst. Hierna is een quick scan uitgevoerd om te bezien welke het beste aan de criteria leken te voldoen. Het bleek uiteindelijk lastiger dan gedacht om voor het onderzoek geschikte casestudies te vinden waarin stapeling van EU-regelgeving vanuit verschillende beleidssectoren aan de orde is. Er lijkt minder dan gedacht sprake te zijn van de stapeling van verschillende Europese richtlijnen. Verder bleken verschillende voorbeelden die in discussies zijn aangemerkt als problematisch, onder meer vanwege door EU-regelgeving veroorzaakte vertragingen, eigenlijk niet zo heel problematisch te zijn. Uiteindelijk is gekozen voor de volgende vijf cases: 1. A2 Maastricht; 2. IJburg; 3. Loosdrecht; 4. IJsseldelta; 5. Leidsche Rijn. Hieronder zijn de vijf cases schematisch en beknopt gepresenteerd. Een kaart laat de ligging zien.

106


Casus

Type casus

Waarom?

A2 Maastricht

projectcasus

Grote rol EU-richtlijnen in locatiekeuze, en in uitvoering. Rondweg onmogelijk vanwege habitat, tunnel vanwege lucht. Uiteindelijke tunnelvariant moeilijker inpasbaar en tegen hogere kosten. Eindresultaat waarschijnlijk wel mooier. Gebiedsontwikkelingscasus. Deelpro• Vogelrichtlijn jecten lopen tegen EU-regelgeving aan. • KRW Vogelrichtlijn leidt tot afstel bouw • Luchtkwaliteit jachthaven. Uitstel 2e toegangsbrug vanwege lucht kwaliteit (en EHS). Mogelijke impact KRW. Gebied in het Groene Hart waar be• VHR staande initiatieven/functies (recrea• KRW tie/wonen) onder druk komen te staan • Zwemwatervanwege VHR en KRW. I.v.m. KRW richtlijn wil de provincie Noord Holland de Loosdrechtse Plassen verdiepen. Gemeente Wijdemeren werkt niet mee, provincie gaat over tot aanwijzing. In de IJsseldelta Zuid is een aantal gro- • Vogelrichtlijn te, samenhangende ontwikkelingen ge- • KRW pland (N50, Hanzelijn, IJsselbypass, • Hoogwaterwoningbouw). Het gebied is omgeven richtlijn door VHR-gebieden; IJsseldelta Noord is bovendien Nationaal Landschap. Project is aangewezen als Voorbeeldproject Gebiedsontwikkeling. Grootschalige stedelijke ontwikkeling • Aanbesteding ten westen van Utrecht: woningbouw, • Luchtkwaliteit werklocaties, voorzieningen. Vraag bij deze casus is o.a. de verhouding tussen PPS-ontwikkeling met ten dele privaat grondbezit en de recente aanbestedingsregelgeving.

verkeer, binnenstedelijk

IJburg

ontwikkelingscasus Vinex woningbouw, stedelijk

Loosdrecht

gebiedscasus Groene Hart, bestaande functies

IJsseldelta

ontwikkelingscasus water, woningbouw

Leidsche Rijn

ontwikkelingscasus Vinex woningbouw, stedelijk


Relevant EU beleid/richtlijn • Habitatrichtlijn • Luchtkwaliteit • Aanbesteding • TEN (subsidie)

107

108


Bijlage 2: Geïnterviewde personen

A2 Maastricht: Jeroen Maas – projectbureau A2 Maastricht Raymond Fasen – Provincie Limburg Alex Jansen – Movisense IJburg Amsterdam: Francine Hijmans van den Bergh – Natuurmonumenten, Regio Noord-Holland en Utrecht Ymke Hofhuis – Dienst Ruimtelijke Ordening, Gemeente Amsterdam John Smit – Dienst Ruimtelijke Ordening, Gemeente Amsterdam Jeroen van Straten – ProjectManagement Bureau, Gemeente Amsterdam Loosdrecht: Bram Schout – provincie Noord Holland Karin Vrielink – gemeente Wijdemeren Ad Huizing – gemeente Wijdemeren Jacques van Alphen – Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht Tamara Overbeek-Van Jaarsveld – Natuurmonumenten Reinout Broos – Plassenschap Loosdrecht (Recreatie Midden Nederland) IJsseldelta-Zuid: Jean Buskens – projectleider Projectteam IJsseldelta-Zuid, Provincie Overijssel Helawis Gast – Ministerie van LNV Directie Oost, tot 1 januari 2008 lid ambtelijk overleg IJsseldelta-Zuid Bert Bijkerk – beleidsmedewerker/hydroloog Waterschap Groot Salland Wim Bots – coördinator Europese regelgeving, Waterschap Groot Salland Nico Butterman – projectmanager IJsseldelta-Zuid, Gemeente Kampen Jos Bisschops – Landschap Overijssel Leidsche Rijn: Wouter van der Poel – directeur Projectbureau Leidsche Rijn, Gemeente Utrecht. Tjakko Smit – directeur Projecten, Bouwfonds Fortis. Obbe Wassenaar – juridisch medewerker aanbestedingsrecht, Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland Monninkhof – juridisch medewerker ruimtelijke ordening, Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland


109

Bijlage 3: Interviewprotocol

Project: • Wat zijn de hoofdkenmerken van het project: wat zijn de doelstellingen en wat is de stand van zaken? • Wat is uw positie in het project? Kennismaking met EU-regelgeving: • Welke onderdelen van uw project zijn in aanraking gekomen met EUregelgeving dan wel daaraan afgeleide nationale regelgeving? • Welke richtlijnen of regelgeving betrof dit? (per onderdeel) • Kwam het project in aanraking met EU-regelgeving toen het project in uitvoering was of is hier van meet af aan op geanticipeerd? Op welk tijdstip (jaar/maand) gebeurde dit? Voor of na het in werking treden van EUregelgeving? • Is het feit dat EU-regelgeving van invloed is (geweest) tijdens het project ‘ontdekt’ of zijn er spelers geweest die van buitenaf op deze impact hebben gewezen? • Was naar uw idee binnen uw (project)organisatie voldoende kennis voor handen? • Zo niet, hoe is hiermee omgesprongen (b.v. aantrekken nieuwe mensen, inhuren consultants e.d.)? Impact regelgeving (beantwoorden per richtlijn/regelgeving): • Op welke wijze heeft deze regelgeving uw project beïnvloed? Om welke regelgeving ging het? Was sprake van: o Veranderingen in de organisatie/aanpak van het project? o Veranderingen in de uitvoering van het project, dus inhoudelijke veranderingen? o Versnelling/vertraging van het project? o Zijn er financiële gevolgen geweest? o Zijn er dusdanige veranderingen geweest dat feitelijk van een nieuw project sprake is geweest? Beoordeling impact regelgeving: • Heeft u ervaren dat verschillende vormen van EU-regelgeving resp. daarvan afgeleide nationale regelgeving onderling strijdig waren? Welke en hoe dan? En zo ja: hoe is hiermee omgegaan? • Zou, met de kennis die nu bij de projectorganisatie aanwezig is, het project op een andere wijze zijn aangepakt? • Heeft de impact van EU-regelgeving dan wel daarvan afgeleide vormen van nationale regelgeving uw project inhoudelijk verbeterd of verslechterd? • Wat is uw oordeel over de impact van EU-regelgeving: is deze impact zwaarder geweest dan die van louter nationale regelgeving en nationale beleidskaders? Met andere woorden: hoe bepalend en doorslaggevend is EU-regelgeving volgens u geweest?

110


Bijlage 4: Leden klankbordgroep onderzoek

Ellen Driessen – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening David Evers – Planbureau voor de Leefomgeving Marten van der Gaag – Interprovinciaal Overleg Simone Goedings – Vereniging Nederlandse Gemeenten Mireille Groet – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Gebiedsontwikkeling Fenna Gutter – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Gebiedsontwikkeling Marja Hilders – Vereniging Nederlandse Gemeenten Jos Notenboom – Planbureau voor de Leefomgeving Dirk Schaap – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening Louisa Tan – Ministerie VROM, Directie Internationale Zaken Peter Louwerse – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening


111

Bijlage 5: Deelnemers workshop

Ellen Driessen – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening Mireille Groet – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Directie Gebiedsontwikkeling Fenna Gutter – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Gebiedsontwikkeling Douwe Jan Harms – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Gebiedsontwikkeling Hans Hillebrand – Innovatieplatform/Habiforum Ymke Hofhuis – Gemeente Amsterdam, Dienst Ruimtelijke Ordening Liesbeth Jorna – Rijkswaterstaat, Directoraat-Generaal Water Peter Louwerse – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening Lodewijk van Nieuwenhuijzen – H+N+S Landschapsarchitecten Peter Petrus – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening (voorzitter) Jan Willem Rijn van Alkemade – Natuurmonumenten Dirk Schaap – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening Tjakko Smit – Bouwfonds Fortis Jan Jacob Trip – Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft Wim van Urk – Ministerie V&W, Directoraat-Generaal Water, programma Water en Ruimtelijke Ontwikkelingen Germt de Vries – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Ruimte, Directie Leefomgevingskwaliteit Bas Waterhout – Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft Thorsten Wege – Ministerie VROM, Directoraat-Generaal Milieu, Directie Leefomgevingskwaliteit Hilde Weststra – Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard, Afdeling extern beleid 112


Wil Zonneveld – Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft Reinier Zweers – Provincie Gelderland, Dienst Ruimte, Economie en Welzijn (REW), Afdeling Ruimtelijke Ordening


113

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] www.otb.tudelft.nl

Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk. Vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling

Recommend Documents