IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS REFORMJA A magyarországi igazságszolgáltatás hatékony, számonkérhetı és átlátható mőködését elısegítı program e-mail:
[email protected] Összefoglalás A rendelkezésünkre álló tudományos adatok alapján a hazai igazságszolgáltatás nem a megfelelı hatékonysággal mőködik. A mőködési anomáliák (ügyhátralékok, felkészültség hiánya, egyenlıtlen terhelés, stb.) hátterében elsısorban igazgatási és munkaszervezési problémák állnak. Az igazságszolgáltatás, mint a demokratikus hatalmi struktúra független hatalmi ágának számonkérhetı és átlátható mőködésének elısegítése érdekében a Transparency International Magyarország (TI-H) az Igazságszolgáltatás reformja címmel programot indít. A program átfogó célja Átlátható és számonkérhetı igazságszolgáltatási rendszer alapjainak megteremtése A program céljai 1. A bíróságok mőködésében érintett szakemberek széleskörő tájékoztatása 2. Jogszabályi és szervezeti és eljárásrendi reformok bevezetése 3. A reformok szükségességét megalapozó további kutatások kivitelezése Tevékenységek 1. Tudatosítás Cél: A bíróságok mőködésében érintett szakemberek széleskörő tájékoztatása A tájékoztatás célcsoportja a bírák, ügyvédek, ügyészek és médiamunkások köre, valamint a média nyilvánossága révén a társadalom egésze. A tájékoztatás célja, hogy a jelenlegi problémákat minél szélesebb körben megismertessük, annak érdekében, hogy a reformelképzelésekrıl minél több érintett szereplınek saját elképzelése alakulhasson ki.
Módszerek: Konferencia, Regionális konzultációsorozat, Képzések, Nyilvánosság 2. Érdekérvényesítés Cél: jogszabályi és szervezeti és eljárásrendi reformok A reformok bevezetéséhez a döntéshozókat célzó érdekérvényesítési stratégiára van szükség, amely egyrészt tájékoztatást ad a jelenlegi helyzetrıl, másrészt megoldási javaslatokat fogalmaz meg az azonosított problémák orvoslására. módszerek: személyes megbeszélések, magas szintő szakmai kerekasztal beszélgetések, jogszabályok véleményezése, konzultáció, konferencia 3. Kutatások A bírói döntést befolyásoló korrupcióról kevés adatunk van. Ezért a legfontosabb kérdés, hogy adatokat szerezzünk a problémák természetérıl, arról, hogy milyen típusú korrupció veszélyezteti leginkább a bíróságok mőködését. Empirikus kutatások és konkrét dokumentumok elemzése szükséges ahhoz, hogy reális problématérképet tudjunk felrajzolni, és jelzéseinket a bírói szervezet és a jogalkotó is komolyan vegye. Projekt menedzsment A program lebonyolításának vezetıje a Transparency International Magyarország Alapítvány (TI-H). A TI-H a megvalósítás során szorosan együttmőködik a programban részt vevı együttmőködı partnerszervezetekkel és kutatókkal. Projekt idıszak 2008 április 1-tıl 2009 június 30-ig Költségvetés: 16 055 000 Ft
Háttér A Transparency International 2007. évi Globális korrupciós jelentése1 az igazságszolgáltatás korrupciós jelenségeivel foglalkozik. A 32 országról készített felmérés ábrázolja, hogy a bírósági korrupció számos formát ölthet, és számos jogi, társadalmi, kulturális vagy politikai tényezı befolyásolhatja. Ezen látszólag összetett jelenségek mögött olyan közös jellemzık húzódnak meg, amelyek a reform irányát mutatják. Az országtanulmányokban leggyakrabban megjelenı, közös problémák a következık: 1. Bírói kinevezések: ha a bírák kinevezése nem érdemeik alapján történik, az eljárás könnyen megvesztegethetı bírák kiválasztásához vezethet; 2. Munkafeltételek: az alacsony illetmények és a bizonytalan munkakörülmények, beleértve az elıléptetéshez, valamint az áthelyezéshez köthetı tisztességtelen eljárásokat, illetve a bírák és a vesztegetésnek kitett személyzet folyamatos továbbképzésének a hiányát; 3. Számonkérhetıség és fegyelmi szabályok: a fegyelmi eljárások, valamint a megvesztegethetı bírák eltávolítása érdekében lefolytatott vizsgálatok tisztességtelensége és hatékonyságának hiánya, ami a politikától való függés miatt könnyen és gyakran a független bírák elmozdításához vezethet; 4. Átláthatóság: átláthatatlan bírósági eljárások, amelyek megakadályozzák, hogy a média és a civil társadalom figyelemmel kísérhesse a bírósági tevékenységet és felfedje a bírósági korrupciót.” Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet a magyarországi bíróságok mőködésérıl szóló tanulmányában2 megfogalmazza: „A bírósági szervezet totális, minden ellensúly nélküli függetlensége azzal a következménnyel járhat, hogy az adófizetık egy olyan rendszert kénytelenek finanszírozni, amelytıl senki nem tudja számon kérni azt, hogy a tevékenységére fordított pénz milyen módon hasznosul. Egy ilyen szervezet belsı mőködése teljesen átláthatatlanná és ellenırizhetetlenné válik, és kiszolgáltatottá válhat mind a korrupció, mind a korporatív, szervezeti önérdek számára.” Bár Magyarországon statisztikailag kimutatható bírósági korrupcióról nem beszélhetünk, az EBRD és a Világbank által 2005-ben végzett kutatás3 2002 és 2005 közötti folyamatokat vizsgálva a bíróságok teljesítményének és korrupciós megítélésüknek romlásáról tudósít. Fleck Zoltán „Az igazságszolgáltatás 10 éve” címő kéziratában idézi az Országos Igazságszolgáltatási Tanács által 2005-ben megrendelt felmérés eredményét, amely szerint a válaszadók 20%-a gondolja, hogy Magyarországon lehet korrupcióval befolyásolni egy bírósági döntést. A zárt, egyéni hatalmi érdekek által is motivált rendszer mőködése nem egységes, és sok helyen nem hatékony. A bíróságok mőködése nem átlátható, számonkérhetıségükre a jelenlegi szabályozás és igazgatási struktúra mellett nincs mód; a kutatók által kimutatott4 problémák mielıbbi kezelése a bírósági igazgatási rendszer reformját igényli. Az igazságszolgáltatási korrupció jogállamban elfogadhatatlan jelenség, mert ezen keresztül veszélybe kerül az igazságszolgáltatásba vetett bizalom. A demokratikus mőködésre és a gazdasági növekedésre kedvezı hatást gyakorol a bíróságok határozott, következetes és szigorú ítélkezési gyakorlata: a közélet tisztasága elleni bőncselekményeknél a megfelelı visszatartó erıt alakíthatja ki, amely tevékenységnek közvetett, de nagyon súlyos hatása van az ország gazdasági helyzetére és a nemzeti jövedelemre. Probléma meghatározása Jelenleg az OIT tagjainak döntı többsége olyan bírósági vezetı, akiket az OIT ellenırizni hivatott, így a megyei elnökök gyakorlatilag önmagukat ellenırzik. Az összeférhetetlenségi esetek kiküszöbölése érdekében módosítani szükséges az OIT összetételét. Amint ez megtörtént, megfontolandó a szavazati rend újragondolása oly módon, hogy a külsı demokratikus legitimációval rendelkezı tagoknak nagyobb hatása legyen a döntésekre. A tagok a következı ciklusra ne legyen újraválaszthatók, de az 1
Transparency International: Global Corruption Report 2007. Corruption in Judicial Systems, Cambridge University, 2007 2 http://www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/biroi_fuggetlenseg.pdf (utoljára látogatva: 2008. március 7.) 3 EBRD-World Bank Business Enviroment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), Elérhetı: http://siteresources.worldbank.org/INTECAREGTOPANTCOR/Resources/BAAGREV20060208Hungary.pdf 4 Eötvös Károly Közpolitikai Intézet: Bírói függetlenség, számonkérhetıség, igazságszolgáltatási reformok, http://www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/biroi_fuggetlenseg.pdf és Transparency International Magyarország: Corruption risks in Hungary, Judiciary, http://transparency.hu/drupal/files/active/0/Judiciary.pdf
arra érdemesek egy ciklussal késıbb újra lehessenek OIT tagok. Az OIT ülései jelenleg semmilyen értelemben nem nyilvánosak, ezért megfontolandó a fıszabály szerinti nyilvános ülés, illetve a jegyzıkönyvek, emlékeztetık, kapcsolódó dokumentumok nyilvánossá tétele. A bírósági és igazságügyi tájékoztatásról szóló jogszabályok jelenleg sem formai, sem a tartalmi alkotmányossági követelményeket nem elégítik ki, ezért javasolt új törvényben, az átláthatóság kritériumait figyelembe véve szabályozni ezt a területet. A belsı forráselosztási rendszer nem hatékony mőködésér mutatja az egyes bíróságokon jelentkezı túlterheltség, halmozott ügyhátralék. Az ügyek szignálási rendje visszaélésekre adhat okot oly módon, hogy bírósági vezetık az adott ügytípussal vagy ügymennyiséggel egyes bírákat hozhatnak elınyösebb vagy hátrányosabb helyzetbe. Javasolt a források bíróságonként és ügyszakonként való elosztásának normatív alapon történı, szubjektív elemeket kizáró optimalizálása. Az új rendszerben a teljesítményértékelés objektívvé válna. Javasolt továbbá bevezetni a bírósági vizsgáló intézményét, amely öt évente, alaposan kidolgozott program alapján minden bíróságon ellenırzést végez. A jelenlegi túlterheltség csökkenthetı lenne továbbá középfokú végzettségő szakemberek alkalmazásának növelésével. A bírák kiválasztási és elımeneteli rendje nem átlátható, és nem kiszámítható, ami nagyfokú bizonytalanságot jelent. Az egységes versenyvizsga eredményei nem kötelezı érvényőek a kiválasztás során. Javasolt továbbá a bírói karrier nyílt rendszerővé alakítása. A bírói elımenetel rendszere nem világos, és kifejezetten a vezetıi posztok felé motiválja a bírákat. Fontos lenne, hogy vezetı bírók csak megfelelı vezetési képességekkel rendelkezı személyek lehessenek, illetve a szakmáját jól teljesítı bíró elıtt is álljon nem vezetıi elımeneteli karrier, és ezt a javadalmazás is tükrözze. Javasolt változtatások Reformelképzelések a Transparency International által javasolt struktúrában: Bírói kinevezések Egységes, kötelezı érvényő kiválasztási rend bevezetése Nyílt karrieri rend bevezetése Munkafeltételek Belsı forráselosztás reformja Bíróképzés fejlesztése Rekreációs szabadság bevezetése Vezetıi követelmények pontos definiálása Rendszeres ítélkezési gyakorlat megtartása a vezetıknél Ítélkezıi bírói karrier erısítése Középfokú szakemberek számának növelése Számonkérhetıség és fegyelmi szabályok Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács mőködésének reformja (összetétel, szavazati, újraválasztási rend, nyilvánosság) Állami Számvevıszék kötelezı éves vizsgálata minden bíróságon Bírósági vizsgáló intézményének bevezetése Teljesítményrendszer reformja Automatikus szignálás bevezetése Átláthatóság A bíróságok szervezetérıl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény reformja Törvényalkotás az igazságszolgáltatási tájékoztatásról Igazságszolgáltatás reformja program A program átfogó célja Átlátható és számonkérhetı igazságszolgáltatási rendszer alapjainak megteremtése A program céljai 4. A bíróságok mőködésében érintett szakemberek széleskörő tájékoztatása 5. Jogszabályi és szervezeti és eljárásrendi reformok bevezetése 6. A reformok szükségességét megalapozó további kutatások kivitelezése
Tevékenységek 4. Tudatosítás Cél: A bíróságok mőködésében érintett szakemberek széleskörő tájékoztatása A tájékoztatás célcsoportja a bírák, ügyvédek, ügyészek és médiamunkások köre, valamint a média nyilvánossága révén a társadalom egésze. A tájékoztatás célja, hogy a jelenlegi problémákat minél szélesebb körben megismertessük, annak érdekében, hogy a reformelképzelésekrıl minél több érintett szereplınek saját elképzelése alakulhasson ki.
a) Konferencia A program indító eleme egy széleskörő, nagy sajtónyilvánosságot élvezı konferencia, amelynek célja, hogy a program indulásáról a szakma és a széles közvélemény értesüljön
b) Regionális konzultáció A konzultációsorozat célja, hogy elıre meghatározott struktúra szerint a hét régióban valamint Budapesten konzultációt folytassunk a reformelképzelésekrıl bírák, ügyvédek, ügyészek és civil szervezetek körében. A konzultáció sorozat következtében nı a résztvevı érintettek probléma iránti tudatossága, és helyi szintő inputot kapunk a reformok megfelelı alakításához.
c) Képzések A Transparency International Magyarország 2008 ıszén kezdi meg a Bíróképzı Akadémián a bírák képzését. A képzés egyik célja, hogy a bíró a saját munkája során felismerje és elkerülje azokat a helyzeteket, amelyek korrupcióhoz vezethetnek, vagy a korrupció látszatát megteremtik. A képzés másik célja, hogy a bírókat felkészítse arra, hogy igazgatási munkájuk során olyan munkakörülményeket teremtsenek, amely kizárja a korrupció lehetıségét, illetve amennyiben ez nem sikerül, akkor megkönnyíti annak leleplezését. A képzéshez szükséges tananyag magyar nyelven rendelkezésre áll, szakmai és nyelvi lektorálása, valamint kiadása szükséges. A tananyag ügyvédek és ügyészek képzésére, valamint egyetemi kurzusokon való oktatásra is alkalmas.
d) Nyilvánosság A sajtó bevonásával az igazságszolgáltatási reform kérdésének folyamatos napirenden tartása sajtóközleményeken, véleményeken stb. keresztül. 5. Érdekérvényesítés Cél: jogszabályi és szervezeti és eljárásrendi reformok A reformok bevezetéséhez a döntéshozókat célzó érdekérvényesítési stratégiára van szükség, amely egyrészt tájékoztatást ad a jelenlegi helyzetrıl, másrészt megoldási javaslatokat fogalmaz meg az azonosított problémák orvoslására. A döntéshozók köre alatt értjük a köztársasági elnököt, az igazságügyi és rendészeti minisztert, a Legfelsıbb Bíróság elnökét, az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Kodifikációs Fıosztályát, a Bíróképzı Akadémia vezetıjét, a parlamenti pártok vezetıit, és frakcióvezetıit, illetve a témában érintett parlamenti bizottságok tagjait. Az érdekérvényesítés során alkalmazandó módszerek: Célcsoport írásos tájékoztatása, személyes megbeszélések kezdeményezése Magas szintő szakmai kerekasztal beszélgetések kezdeményezése, moderálása Jogszabályok véleményezése, konzultáció Az 1. pont alatt végrehajtott regionális konzultációs folyamat eredményeinek becsatornázása Zárókonferencia 6. Kutatások A bírói döntést befolyásoló korrupcióról kevés adatunk van. Ezért a legfontosabb kérdés, hogy adatokat szerezzünk a problémák természetérıl, arról, hogy milyen típusú korrupció veszélyezteti leginkább a bíróságok mőködését. Hack Péter és Fleck Zoltán tanulmányai érintenek bizonyos problémákat, de empirikus kutatások és konkrét dokumentumok elemzése lenne szükséges ahhoz, hogy reális problématérképet tudjunk felrajzolni, és jelzéseinket a bírói szervezet és a jogalkotó is komolyan vegye. A kutatás menete és módszere:
I. szakasz - Empíria
Az empirikus kutatás a gyakorlat résztvevıinél tudakozódna. Bírák, ügyvédek, peres eljárásban részt vevı állampolgárok, bíróságok mőködésével kapcsolatos azon a negatív tapasztalatainak összegyőjtése, melyek mögött korrupció sejthetı. A kutatáshoz fel lehet használni az interneten közzétett beszámolókat a bíróságok mőködési anomáliáiról, illetve a bíróságon belüli fegyelmi eljárások és Bírói Etikai Tanács elmarasztaló határozatait. Az így nyert adatok természetesen csak akkor használhatóak fel, ha sikerül megtalálni, beazonosítani és ellenırizni azon konkrét ügyek tényanyagát, amelyeket a panaszosok említettek. A kutatás kellı elemszám összegyőjtése után már alkalmas lehet arra, hogy felhívja a figyelmet a probléma létezésére. A vizsgálódások módszere: interjúk készítése, illetve a látókörbe került ügyek anyagainak beszerzése, és azok elemzése.
II. szakasz - Analitika A korrupciótól leginkább veszélyeztetett igazságszolgáltatási területekrıl származó ügyek és döntések szisztematikus elemzése. Elsı lépésben az eddigi tapasztalatokból kiindulva meg kell határozni, hogy melyek ezek a területek (pl. azok a nem peres bírói eljárások, amelyekben jelentıs összegek forognak, vagy az elızetes mentesítésekrıl szóló döntések a büntetıügyekben). A szükséges kutatási engedélyek birtokában a konkrét bírói döntések elemzése. Ha lesznek olyan ügyek, amelyekben a döntés érdemi része jogilag nem tartható, és az indokolás hiányos, akkor arra lehet következtetni, hogy a háttérben valamilyen jogon kívüli tényezı (pl. korrupció) befolyásolta a döntést. Ezután fel lehetne hívni az illetékes bírósági vezetıket, hogy világítsák meg, mi egy-egy ilyen döntés vagy gyakorlat indoka. A módszer ebben az esetben a vizsgált jogterület jogszabályainak, és az ezekkel összhangban álló gyakorlat meghatározása, majd ennek az „ideális” gyakorlatnak az összevetése az egyes ügyekben született döntésekkel és indokolásokkal.
III. szakasz - Összegzés Az eredmények összegzése, zárótanulmány elkészítése, következtetések, illetve a megoldási javaslatok megfogalmazása. Programban érintett szervezetek Bíróképzı Akadémia Magyar Ügyvédi Kamara Budapesti Ügyvédi Kamara Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Legfelsıbb Bíróság Országos Igazságszolgáltatási Tanács Ügyészség Parlamenti pártok Projekt menedzsment A program lebonyolításának vezetıje a Transparency International Magyarország Alapítvány (TI-H). A TI-H a megvalósítás során szorosan együttmőködik a programban részt vevı együttmőködı partnerszervezetekkel és kutatókkal. Eddigi együttmőködı szervezetek, kutatók Bencze Mátyás, Budapesti Ügyvédi Kamara, Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Kar, Fleck Zoltán, Hack Péter, Halmai Gábor, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, Magyar Helsinki Bizottság, Magyar Kriminológiai Társaság, Magyar Ügyvédi Kamara, Nézıpont Intézet, Nyilvánosság Klub, Rozsnyai Krisztina,Társaság a Szabadságjogokért A projekt megvalósítását egy, a résztvevı szervezetekbıl álló, 15 tagú Bizottság kíséri figyelemmel. A Bizottság feladata, hogy értékelje az egyes projektszakaszokban elért eredményeket, és iránymutatást adjon a projekt további megvalósításában alkalmazandó eszközök, stratégiák megválasztásában.
A projektben részt vevı személyek feladata, hogy folyamatosan tájékoztassák a projekt vezetését azokról a forrásokról, amelyek a program megvalósításához rendelkezésre állnak, pályázhatók, lehívhatók. A projekt vezetése legjobb tudásához mérten igyekszik a program megvalósításához szükséges forrásokat biztosítani. Projekt idıszak 2008 április 1-tıl 2009 június 30-ig Költségvetés: 16 055 000 Ft Tevékenység Tudatosítás Konferencia Regionális konzultációs sorozat (7 alkalom) Képzés Tananyag (lektorálás, kiadás) Képzés (bírák, ügyvédjelöltek) Nyilvánosság (sajtó kapcsolattartás, anyagok koordinációja)
Költségvetés (Ft) 1 500 000 3 000 000 750 000 700 000 600 000
Tudatosítás összesen
6 550 000
Érdekérvényesítés Tájékoztatás Személyes egyeztetések Kerekasztal beszélgetések (2 alkalom) Konzultáció (szakmai vélemények és anyagok készítése) Zárókonferencia
1 200 600 1 800 600 1 500
Érdekérvényesítés összesen
5 700 000
Kutatások Empirikus szakasz: Adminisztratív költségek Kutatási költség Analitikus szakasz Adminisztratív költségek Kutatási költség Szakértıi költségek Összegzés Zárótanulmány Szerkesztés, lektorálás
Kutatások összesen Programkoordináció Adminisztratív költségek Mindösszesen Indikátorok Képzésben részesült bírák, ügyvédek, ügyészek száma Lebonyolított regionális konzultációk száma Sajtómegjelenések száma Kézikönyv megjelenése Döntéshozókkal folytatott személyes konzultációk száma Döntéshozókkal folytatott kerekasztal beszélgetések száma Kockázatok Nem áll rendelkezésre megfelelı mennyiségő forrás Állami/politikai szféra, és/vagy szakma egy része nem nyitott a reformra
000 000 000 000 000
250 000 300 000 250 000 300 000 300 000 150 000 300 000
1 850 000 1 050 000 905 000 16 055 000
