VÍZGAZDÁLKODÁS ÉS SZENNYVIZEK
3.1
A vízdíjszabás reformja: a megvalósítás gondjai Tárgyszavak: vízfelhasználás; díjszabás; vízgazdálkodás.
A készletek csökkenésével a gazdálkodásnak egyre hatékonyabbá kell válnia. A vízkészletek esetében ez a szabály nem valósul meg. Az, hogy a megújuló mennyiséghez korlátozottan lehet hozzájutni, az igények pedig folyamatosan növekednek, a vízkészletek szűkösségét az egyik legnagyobb világméretű gonddá tették, amely komoly helyi, nemzeti, regionális és globális következményekkel jár. A vízkészletek végességének felismerése új elgondolásokhoz és megközelítésekhez vezetett a velük való gazdálkodásban. Ezt számos nemzetközi fórumon megvitatták az elmúlt két évtizedben. Egységes álláspont alakult ki, amely szerint a korszerű vízkészlet-gazdálkodásnak három alapelvre kell épülnie. Ezek az úgynevezett dublini alapelvek. Közülük az első az ökológiai elv. Ez kimondja, hogy a vízgazdálkodásnak átfogónak, integráltnak és több szektorra kiterjedőnek kell lennie, a folyó vízgyűjtő medencéjének kell az elemzés egységét alkotnia, meg kell valósítani föld- és vízgazdálkodás egységességét, és sokkal nagyobb figyelmet kell fordítani a környezetvédelemre. A második alapelv az intézményekre vonatkozik: a vízkészlet-gazdálkodás akkor a legeredményesebb, ha az összes érdekelt fél, így a kormányok, a magánszektor, a civil társadalom, a nők, a döntéshozatal aktív résztvevői elfogadják a szubszidiaritás elvét, tehát azt, hogy a készletekkel való rendelkezés a lehető legalacsonyabb szinten valósuljon meg. A harmadik alapelv szerint a vízkészlet szűkös, ösztönzőket és gazdasági elveket kell bevezetni a méltányosabb elosztás és jobb minőség érdekében. Innen adódik, hogy a vízdíjszabását is vizsgálni kell. A díjszabási mechanizmus önmagában nem cél, de hatásos eszköz a vízkészletgazdálkodás és a vízszolgáltatás számára. A vízdíjszabás reformjának bevezetésekor tekintetbe kell venni a fenti három alapelvet, valamint az
adott ország vagy térség politikai, társadalmi, természeti, jogi és kulturális jellegzetességeit. Fel kell ismerni, hogy még kedvező körülmények között is nehéz bevezetni a vízdíjszabás reformját. Bár számos országban jelentős haladást értek el ebben a tekintetben, mindez csak kezdetnek tekinthető. A folyamat kitartást és türelmet igényel. A Világbank vízkészletgazdálkodással foglalkozó részlege szerint „minden országnak, beleértve az iparilag fejletteket is, hosszú utat kell megtennie, hogy vízkészletgazdálkodása megfeleljen a legjobb gyakorlat alapelveinek.” Az emberek vízzel kapcsolatos felfogása az utolsó három évtizedben fokozatosan változott. Ez a változás nyomon követhető számos nemzetközi és regionális konferencia nyilatkozatában, határozatában. E tanácskozások közül a legfontosabbak: az ENSZ által rendezett 1977.évi Mar del Plata-i, az 1992. évi dublini, az 1992. évi Rio de Janeiró-i, az 1998. évi párizsi, a 2000. évi hágai, a 2001. évi bonni és johannesburgi, valamint 2003-ban Japánban megtartott konferencia. A dublini konferencia után nemzetközi egyetértés született arról, hogy mi a teendő a hatékonyabb és igazságosabb vízhasznosítás érdekében. A főbb alapelvek: az integrált irányítás, a víz gazdasági értékének elismerése, az érdekeltek részvétele a döntéshozatalban, a vízszolgáltatás elérhetősége a legszegényebb felhasználók számára is, az ökológiai szemlélet és a magánszektor bevonása. A fentiek közül a fejlődést a leginkább az az alapelv biztosítja, amely a vizet gazdasági terméknek tekinti. Sokakat ez a magángazdaságnak az áramszolgáltatásban és az egészségügyben való részvételére emlékeztet. E szolgáltatásokat a mai nemzedék a közösségi szektorral és a közjóval köti össze. Ennek az alapelvnek alkalmazása azonban nem új. A vízszolgáltatást a XX. század előtt az USA-ban és Európában magáncégek végezték, számos országban az 1920-as, 1940-es vagy éppen az 1950-es években került a vízszolgáltatás az önkormányzat, az állam vagy a nemzeti kormányok kezébe. A fejlődő országok közül Guatemala fővárosának egyes részein a vízszolgáltatás magánkézben volt a Községi Vízmű (EMPAGUA) létesítéséig, azaz az 1960-as évekig. Guatemalában még 20 évvel ezelőtt is létezett vízpiac. Valahányszor az EMPAGUA szélesíteni kívánta működési körét, a Központi Bank viselte a költségeket, majd vízbirtokleveleket bocsátott ki. Mindenki vehetett ilyen birtoklevelet. Ezek napi 2 m3 vízre jogosították a tulajdonost, illetve eladhatóak voltak. Ez a piac azonban összeomlott, mert a lakosság gyors növekedése miatt nem tudták biztosítani a birtoklevél tulajdonosát megillető vízmennyiséget.
Érdekes a Panama-csatorna példája is, amelyet két nagy víztározó segítségével működtettek. E víztározók biztosították a lakossági és ipari vízellátást Panama központi régiójában, így Panamavárosban is. A Panama-csatorna Hatóság a szükségessé vált bővítések során, az erőforrások hosszú távú megőrzése és a működtetéshez szükséges bevételek növelése érdekében, megfontolja új vízdíjszabás bevezetését. A fenti példák ellenére a vízszolgáltatás biztosítása a közszféra feladata volt az 1980-as végek végéig; ekkor újra felfedezték, hogy a víz gazdasági áru, ezt számos multilaterális és regionális pénzügyi szervezet megerősítette az 1990-es évek végén.
Mai trendek Dél-Amerikában Az Amerika-közi Fejlesztési Bank (IDB) a legrégibb és legnagyobb regionális multilaterális fejlesztési pénzintézmény. 1959-ben hozták létre a latin-amerikai és a Karib-tengeri országok gazdasági és szociális fejlődésének előmozdítása érdekében; 46 tagországa közül 26 kölcsönfelvevő. Az elmúlt négy évtized során az IDB jelentős pénzügyi támogatást nyújtott kölcsönfelvevő tagjainak vízügyi fejlesztési terveik megvalósításához. Ezek közt szerepeltek vízművek, közegészségügyi létesítmények, öntözőművek, csatornázás, árvízvédelem és vízerőmű. A beruházások csaknem kivétel nélkül a közszférában valósultak meg. Az 1990es évek közepétől Latin-Amerika vízgazdálkodásában új tendenciák körvonalazódtak. A centralizáció helyett az újra felfedezett decentralizáció vált az uralkodó paradigmává. A gazdasági eszközök alkalmazását, és a magánszektor bevonását a vízszolgáltatásba Chile sikeres példája, valamint a közszférának e szolgáltatások ellátásában tanúsított rossz hatékonysága bátorította. Ez és a visszatérő gazdasági válságok rámutattak, hogy e szolgáltatásokban meg kell változtatni a közszféra szerepét: ellátásról át kell térnie a szabályozásra. Világossá vált, hogy a lakosság vízproblémáinak megoldásáért felelős intézményi hátteret korszerűsíteni kell. 1998 májusában az IDB jóváhagyta vízgazdálkodási stratégiáját. Ennek legfontosabb irányelve a szervezeti megújulás és az integrált vízgazdálkodás megvalósításához szükséges kapacitásépítés. A szervezeti elrendezésnek számos módja van. Az egyes országoknak kell kijelölniük a vízhasználatban az elsőbbségi szempontokat. A legtöbb esetben az emberi vízszükségletek kielé-
gítése elsődleges cél. Vannak esetek, amikor a vízerőmű vagy az állatállomány vízszükségletének kielégítése a legfontosabb. Az utolsó évtizedben intézményi változások következtek be a vízfelhasználói szektorban. E változások közül a legfontosabb a vízellátás és az ellátás szabályozásának a szétválása. Új típusú szervezet jött létre: a „független” szabályozó intézmény. Kezdetben kevés figyelmet fordítottak arra, hogy az intézményi változások és szabályozások a víz felhasználását, nem pedig az erőforrások kezelését érintették. Feltételezték, hogy a vízkészlet mindig rendelkezésre fog állni, és a felhasznált víz is a megfelelő helyre jut. A vízhasználat során fellépő konfliktusokat, amelyek mind a víz minőségét, mind a mennyiségét, valamint az egymással ütköző igényeket érintették – legalábbis kezdetben – nem vették tekintetbe. Ez a helyzet a vízgazdálkodási szervezet új modelljét eredményezte, amely nem a szolgáltatók és a felhasználók kapcsolatát, hanem a vízkészletnek a konkurens felhasználási módok közötti elosztását szabályozza. E független szabályozó testület célja az egységes vízgazdálkodás, amit a vízhasználat és vízvisszavezetés jogának elosztásával valósít meg. Az elosztás szempontjai a gazdasági hatékonyság, a pénzügyi fenntarthatóság és a szociális igazságosság, úgy, hogy az ellátás biztosítható legyen a különböző felhasználásokra, és a konfliktusok még hiány esetében is elkerülhetőek legyenek. Felmerülhet egy szabályozott (vagy nem szabályozott) „vízhasználati jog piac” létrehozása is. Az emberi fogyasztásra és a környezetvédelemre szolgáló vízmennyiség prioritást élvezhet (vagy nem élvezhet) és kivonható (vagy nem vonható ki) a piacról. Minden egyéb felhasználás versenyezni kényszerülne e piacon. Ha szükséges e mechanizmus, egyegy folyó vízgyűjtő medencéjében hozható létre. E modell különböző változatait tevékenységük során előnyben részesítették a multilaterális szervezetek, így a Világbank és az IDB.
Miért fontos a vízdíjszabás A Vízügyi Világbizottság (WCW) becslése szerint a vízellátás, az egészségügy, az öntözés, az ipar és a környezetvédelem igényeinek kielégítéséhez a jelenlegi évi 75 Mrd USD helyett évi 180 Mrd USD-t kell befektetni a vízügyi infrastruktúrába. Ennek az óriási hiánynak az áthidalása célirányos, támogatott közberuházásokat is igényel. A szükséges
infrastruktúra fejlesztése és hosszú távú fenntartása integrált vízkészletgazdálkodást és megfelelő vízdíjszabási mechanizmust igényel. Kellő vízdíjszabás bevezetése nélkül a fogyasztókat nem ösztönzi semmi hatékonyabb vízhasználatra, mivel nem kapnak jelzést a víz érékéről. Hasonlóan, ha a vízszolgáltatók nem kapják meg tevékenységük ellenértékét, a rendszer tönkremegy, a szolgáltatások minősége romlik. A vízszolgáltató rendszerek elhasználódása világszerte, kiváltképpen a fejlődő országokban tapasztalható. Végül a víz tisztaságának a fenntartási költségei nem szerepelnek a szennyezésért felelős felhasználók által fizetett költségekben, így nem ösztönzi őket semmi a vízszennyezés csökkentésére. Ezáltal az édesvízkészlet egyre veszélyeztetebbé válik. Az ingyenes vagy veszteséges erőforrásokat gyakran rosszul osztják fel, rosszul gazdálkodnak velük és elpocsékolják őket. A WCW jelentése szerint, „ahol a szolgáltatások ingyenesek, a következmény elkerülhetetlenül a megfelelő ügynökségek függősége a politikától, a nem kielégítő hatékonyság, a számonkérhetőség hiánya, a támogatások eltulajdonítása, a szolgáltatások rossz minősége, a víz adagolása, a működtetéshez, fenntartáshoz és fejlesztéshez szükséges források hiánya. Majdnem minden esetben a szegények azok, akik nem jutnak vízhez. Uzsoraárat fizetnek gyatra, megbízhatatlan, nem szabályozott szolgáltatásokért, és viselik a környezetpusztulás terheit.” A vízdíjszabás megfelelő reformja alapvető változásokat hoz: 1. tudatosítja a felhasználókban a víz gazdasági értékét, így elősegíti hatékonyabb felhasználását; 2. pénzügyi forrást biztosít a vízszolgáltató infrastruktúra megfelelő irányításához, működtetéséhez és karbantartásához; és 3. pénzt biztosít (részben) a vízkészlet-gazdálkodáshoz és fejlesztéshez.
Egy kívülálló kérdései Ma már általánosan elfogadott, hogy a víz értékkel rendelkező áru, használatáért fizetni kell. Gyakorlati szempontból azonban felmerül: kinek kell fizetnie kinek, miért, hogyan és mennyit? A leírtak szerint a vízkészletek felhasználását szabályozó szervezetnek önfenntartónak kell lennie: a működési költségét fedező jövedelmét a vízhasználati jogok kiadása biztosítja. Miután a vízhasználati jogokat kiosztották, a piac biztosítja a víz legeredményesebb felhasználását – ez megfelel a chilei modellnek. Külső megfigyelő számára azonban felmerül néhány kérdés: a szabályozó szervezet azonos „szolgáltatási
díjat” fog-e követelni minden felhasználótól? Ha nem, hogyan tesz különbséget az egyes felhasználók között? További kérdések: – Ha gazdasági eszközöket, pl. a piacot, nem használják a víz különböző célokra és különböző felhasználók számára való kiosztásakor, a vízdíjszabás hogyan segítheti elő a hatékonyságot? – Ha csak „szolgáltatási díj” létezik, azt jelenti-e ez, hogy a jog elnyerése után a vízhasználat díjtalan? Felszámíthat-e a kormány vízhasználati díjat azon az alapon, hogy a víz nemzeti tulajdon? Ha magántulajdon lenne, a tulajdonos biztos felszámítana ilyen díjat. – E beszedett díjak a nemzeti jövedelem részét képezik-e? – A vízszolgáltatókra vagy „viszonteladókra” az egyéni felhasználókkal azonos díjszabás legyen-e érvényes? Ha nem, akkor milyen díjszabást kell rájuk alkalmazni? – A vízszolgáltatók vagy „viszonteladók” milyen díjszabást alkalmazzanak az ügyfelekkel szemben? – A díjszabást általában a határköltségek alapján kell-e megtervezni? – A díjszabás tervezésekor csak a felszíni vizeket kell-e tekintetbe venni, vagy a talajvízkivételt és a környezetszennyezést is? – Létezik-e „helyes” vízdíjszabás? – A víznek használati értéke van, de használata is költséggel jár. Egyes iskolák szerint a vízdíjaknál a „víz teljes árát” kell tartalmazniuk, de mit értük ezen? – Az irodalom gazdasági árat említ, ezt könnyebb meghatározni, mint a környezeti externáliákat, azaz külső hatásokat. A gazdasági költség összetevői: a tőkeköltség, a működtetési és fenntartási költségek, a haszonáldozat-költségek és a gazdasági externáliák. – Elérhető-e a gyakorlatban a „teljes díjszabás” (a költséges teljes fedezete), és ha igen, milyen feltételek mellett? Az elv korábbi támogatói körében kételyek merültek fel, mivel a fejlődő országokban jelentős lakossági csoportok jövedelme igen alacsony, és a mezőgazdaság jövedelme csökken. – Ilyen körülmények között a vízhasználati díj alkalmazása elősegíti-e az esélyegyenlőséget? – Ha a vízhasználat értéke a felhasználó számára meghaladja a vízhasználat költségeit, akkor az adott célra érdemes a vizet használni, de lehetnek olyan esetek, amikor a költségek meghaladják a használati értéket.
– Van-e a víznek „belső” értéke, és tekintetbe kell-e ezt venni a „teljes ár” meghatározásakor? – Milyen hatással vannak a különböző árrendszerek az egységes vízkészlet-gazdálkodásra? – Kell-e az árképzésnek a helyi körülményekhez igazodnia, hogy befolyásolni tudja a vízügyi irányítók és a felhasználók viselkedését? – Elérhetők-e bizonyos célok a vízdíjszabás segítségével? – A vízdíjszabás politikai eszköz vagy csak jövedelemforrás?
A vízdíjszabási reform megvalósításának nehézségei A Világbank részletesen értékelte az 1993. évi vízkészlet-gazdálkodási politikájának megvalósítása során szerzett tapasztalatait; 100 országban több mint 400 projektet finanszírozott. A végkövetkeztetés szerint nem sikerült megvalósítani a költségarányos ellátást, és olyan vízdíjszabás bevezetését, amely összhangban van a gazdasági hatékonysággal, a társadalmi igazságossággal, a pénzügyi szempontokkal és az autonóm, független szabályozó rendszerekkel. Valóban, a részt vevő országok 78%-a nem teljesítette a bankkal kötött szerződését. A kudarc egyik oka az lehetett, hogy a Világbank túl gyorsan követelte a reformok bevezetését. Ez arra utal, hogy még tekintélyes külső technikai és pénzügyi támogatás mellett is, a vízdíjszabás reformja rendkívül összetett és időigényes. Az iparosított országok példája is tanulságos. A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) beszámolója szerint, még a legfejlettebb országokban is sok a tennivaló, ilyenek: 1. a szennyező fizet elv következetesebb alkalmazása; 2. szükséges, hogy a díjak tükrözzék a gazdasági és környezeti költségeket; 3. növelni kell a vízfelhasználás hatékonyságát; 4. csökkenteni kell a víz mezőgazdasági célokra való alkalmazásának támogatását. Az OECD-beszámoló szerint „hosszú évek erőfeszítése áll az elért eredmények mögött”. A vízkészlet-gazdálkodás nem könnyű feladat. Sajátos tulajdonságai közé tartozik, hogy: infrastruktúrája tőkeigényes, közszükségletet elégít ki és harmadik félre is hatást gyakorol (lásd az 1. mellékletet). Mindez bonyolulttá teszi a vízkészlet-gazdálkodás pénzügyi egyenletét. Néhány elvi és gyakorlati kérdés tovább nehezíti a vízdíjszabási reform bevezetését. Ilyenek többek közt:
1. a vízdíjszabás kettős célja – gazdasági hatékonyság és a költségek megtérülése; 2. a közgazdászok és a felhasználók eltérő felfogása a megfelelő díjszabásról; 3. az öntözési szektor bonyolultsága; 4. a felelősségre vonhatóság hiánya a vízellátásban; és 5. a haszonáldozati-költségek tekintetbevételének nehézsége.
A vízdíjszabás egyes nehézségei Az a tény, hogy a víz létszükséglet, valamint, hogy társadalmi és környezetvédelmi értéke is van, rendkívül nehézzé teszi árának megfelelő megválasztását. Egyes esetekben a víz magán- más esetekben köztulajdon. Olykor a víz határhaszna igen nagy (így aszály esetében, ha öntözésre használják), más esetekben pedig igen csekély, ami megnehezíti a vízpiac működését. Ehhez még további nehézségek járulnak: egy folyó medencéjében a vízáramlás bonyolult, az ügyintézés költséges lehet, a tulajdonjogok bizonytalanok, externáliák gyakran előfordulnak. Mivel a víz emberi létszükséglet, sokak szerint a társadalom köteles az emberek vízszükségletét ésszerű mértékben kielégíteni.
Néhány fontos irányelv Négy alapvető és két kisegítő cél adható meg a törvényes tarifa tervezésekor. A négy főcél: – A jövedelem növelése (a pénzügyi fenntarthatóság, a stabilitás és a kiszámíthatóság érdekében). – A költségek felosztása a különböző felhasználási módok és felhasználók között (a társadalmi igazságosság és a politikai elfogadhatóság érdekében). – A viselkedés megváltoztatása (a felhasználók hatásos ösztönzésével). – A gazdasági hatékonyság elősegítése (mind a vízfelhasználásban, mind az új beruházásokban). A két kisegítő cél: – Az ügyintézés megkönnyítése (átláthatóság és egyszerűsítés révén). – A környezetre káros externáliák elkerülése és a környezet fenntarthatóságának elősegítése.
A tarifa tervezése a céloktól függ, a célok a körülményektől függően változhatnak. Néha a jövedelem növelése a befektetett költségek megtérülését szolgálja, ez visszafelé tekintő szemlélet. Ez esetben a hangsúly a pénzügyi kötelezettségek teljesítésén és a víz minél olcsóbb szolgáltatásán van. A jövedelem növelése (az első cél) mindaddig ésszerű, amíg nem kerül éles ellentmondásba a második céllal (a költségek felosztásával a különböző felhasználási módok és felhasználók között). Megfelelő vízhozamra van továbbá szükség, és hogy belátható időn belül ne kelljen újabb beruházásokat megvalósítani. Ha e kikötések nem teljesülnek, előretekintő szemléletre van szükség a viselkedés megváltoztatásához (harmadik cél) és a hatékonyság elősegítéséhez (negyedik cél). Könnyű belátni, hogy a fenti célok ellentétes hatást gyakorolhatnak a tarifa tervezése során. Így pl.: – A felhasználó által fizetett összeg csökkenése növeli a felhasználó jólétét, de nem ösztönzi a víz hatékony felhasználását, csökkenti a jövedelmet. – A rögzített ár elősegíti a stabilitást és a kiszámíthatóságot, de nem ösztönzi a hatékony felhasználást. – A fogyasztásfüggő díjszabás elősegíti a takarékosságot és a hatékony felhasználást, de bizonytalanságot idéz elő a bevételekben. Az a következtetés vonható le, hogy nincs általánosan alkalmazható eljárás. Egy adott közösségen belül és adott körülmények között az a legjobb eljárás, amely elfogadható kompromisszumot biztosít az adott közösség számára fontos célok között. A valóságban nem hat, hanem sokkal több célt kell megfontolni. A vízhasználati tarifák megállapításánál az OECD-országok a következő elemek valamilyen kombinációját használják: – bekötési díjak, – állandó díjak, – a fogyasztott térfogatnak megfelelő díjak, – lépcsőzetes (progresszív) díjszabás, – minimális díjak. Így pl. egyes országok két részből álló díjszabást használnak, amely rögzített és változó elemekből tevődik össze. Más országok lépcsőzetes progresszív tarifát alkalmaznak a díjszabás változó részére. Ez esetben el kell dönteni, hány fokozatot használnak, az egyes fokozatoknak mekkora térfogat és milyen egységár felel meg (ez utóbbi két döntés: szociális és politikai).
Gazdasági hatékonyság – költségmegtérülés Egyes közgazdászok azt tartják a vízdíjszabás ideális elvi megoldásának, ha a gazdasági hatékonyságot tekintik főcélnak, és az árakat a teljes gazdasági költségek megtérülése kritériumának megfelelően állapítják meg. Az ideális megoldás azonban nem célszerű. Adminisztratív és/vagy információs nehézségekkel és a politikai realitásokkal is számolni kell, ez elérhetőbb célokhoz vezet. A gazdasági hatékonyságnak megfelelő árak megállapítása, bár helyes cél, részletes információt igényel a haszonáldozat-költségről és a víz értékéről alternatív felhasználások esetében, ez pedig költséges és félrevezető lehet a döntéshozatal és a megvalósítás során. A brazil példa rávilágít, mennyire különböznek a díjszabás céljai az elméletben és a gyakorlatban. Bár számos vizsgálatot végeztek Brazília különböző államaiban és folyómedencéiben az optimális árak becslése céljából, mégis a két fő esetben az árakat a legnagyobb felhasználókkal folytatott tárgyalások alapján határozták meg. Ez történt a szegényebb, száraz észak-keleti területen lévő Ceará államban, ez az egyetlen állam Brazíliában, ahol a vízért fizetni kell; valamint a Paraíba do Sul folyó medencéjében, itt most fogadták el a vízdíj bevezetését. Ezekben az esetekben a kialkudott árak alacsonyabbak a közgazdasági hatékonyság szempontjából optimális értékeknél, de mégis előmozdíthatják a víz hatékonyabb használatát, és pénzügyi hozzájárulást adhatnak a megfelelő és fenntartható vízkészlet-gazdálkodáshoz és a fejlesztésekhez. A hatékonyságot az is növeli, ha a díjszabás elsődleges célja a költségek fedezése, mivel a reformok előtt egyáltalán nem volt fizetési kötelezettség. Világos az is, hogy a költségek fedezését több módon lehet értelmezni. Általában a tőkeigényes infrastruktúra bizonyos szubvenciót igényelhet. Ennek megfelelően a díjszabás fedezheti a teljes költséget vagy pusztán a működési költséget. Ez a projekt céljától és a nyújtott szubvenciók természetétől függ. Az infrastruktúra építéséért és működéséért felelős köztestület hajlamos az árakat a hosszú távú működtetést és karbantartást biztosító értéknél jóval alacsonyabb szinten meghatározni. Ez gazdaságilag rövid távon ésszerű , ha az árakat az igények növekedésével párhuzamosan emelik. Sajnos a kezdeti alacsony árak azt a hitet erősítik a felhasználókban, hogy sosem kell reális árat fizetniük a vízért. Mindez akadályozhatja a vízdíjszabás reformját.
A megfelelő díjszabás A közgazdászok és a felhasználók eltérő módon ítélik meg, mi tekinthető megfelelő díjszabásnak. Az előbbiek szerint a felhasználók díjszabásának a határköltségen kell alapulnia, ez biztosítja a következő termelőegység létrehozását. A felhasználók szerint a törvényes ár az, amely fedezi a hatékony szolgáltató költségeit. Nincs egyetértés abban sem, hogy a díjszabásnak milyen összetevőkből kell állni. A felhasználók szerint indokolt a meglévő infrastruktúra működtetési és a fenntartási költségeinek fedezése, valamint a felújítási költségeké is. Tiltakoznak azonban a korábban felmerült költségek tekintetbe vétele ellen, mert ezt már az adók révén kiegyenlítették. Hasonlóan, a vízkészlet-gazdálkodás, az árvízvédelem, az aszály enyhítésére szolgáló intézkedések és a környezetvédelem költségei sem háríthatók teljes mértékben a magánfelhasználókra. Mivel e költségek nehezen választhatók el a vízszolgáltatás költségeitől, részleges bevonásuk a díjszabásba megállapodás kérdése lehet.
Az öntözési szektor bonyolultsága A mezőgazdaság részesedése a világ édesvíz-felhasználásából kb. 70%. Az arány országonként változó, de majdnem mindenhol az öntözés részesedése a legnagyobb. A tapasztalatok szerint ez a szektor a vízdíjszabás reformjának egyik legaktívabb ellenzője. Általában, mennél nagyobb a mezőgazdasági szektor politikai befolyása, annál keményebb az ellenállás a reformmal szemben. Számos vizsgálat és a tapasztalat szerint is a működő megállapodások világszerte a nagy felhasználóknak kedveznek a kis farmerek kárára. Ha a felhasználóknak nem kell fizetniük a vízhasználatért, akkor a nagy, befolyásos felhasználók biztosítani tudják a maguk számára a megbízhatóbb vagy nagyobb terjedelmű szolgáltatást. Így a nagy felhasználók keveset nyernek a jobb gazdálkodást elősegítő díjszabás bevezetésével. A kis gazdálkodók, akik hosszú távon nyertesek lehetnek, nem szívesen támogatják a nagyobb költségeket és a jobb szolgáltatásra és nagyobb bevételekre vonatkozó nem biztos ígéreteket. Lényeges különbség van az öntözővízpiac és a városi vízellátás piaca között. A városi vízellátás végterméke a szolgáltatás által helyben nyújtott, kereskedelmi forgalomba nem hozható víz, az öntözés végtermékei a mezőgazdasági áruk, amelyek a globális piacon jelennek meg. A mezőgazdasági támogatások az OECD-országokban hatalmasak (évi
350 milliárd dollárt tesznek ki), ez nagy hatással van a fejlődő országok mezőgazdasági áraira, amit a gazdák érvként használnak a vízdíjszabás reformjának bevezetése ellen.
Az elszámoltathatóság hiánya a vízszolgáltatásban Mi történik, ha a vízszolgáltató nem hatékony? A tapasztalat szerint az elszámoltathatóság hiányában a költségek megtérülése érdekében tett kísérletek sikertelenek maradnak, a felhasználók nem éreznek ösztönzést a fizetésre. Az ilyen esetekben a díjszabás reformjához szervezeti átalakítások és ösztönzők bevezetése szükséges oly módon, hogy a vízszolgáltatók felelősséggel tartozzanak a felhasználóknak és a vízdíjszabás a szolgáltatás irányító eszköze legyen. Az elszámoltathatóság hiánya nemcsak a költségek megtérülését akadályozhatja, egyéb káros hatásai is vannak. A vízellátásban és az egészségügyben – tapasztalat szerint – a nem elszámoltatható, pénzügyileg nem stabil szolgáltatók kevés figyelmet fordítanak a szennyvízre és a vízminőségre vonatkozó előírásokra. Az elszámoltatható közművek viszont tisztában vannak, hogy üzletmenetük a megfelelő mennyiségű, jó minőségű víz biztonságos szolgáltatásától függ. Így érthető módon a hatékony vízkészlet-gazdálkodás szószólói.
A haszonáldozati költségek figyelembevételének nehézségei Szükséges-e, hogy a vízdíjszabás tükrözze a haszonáldozatköltséget mindenféle felhasználás esetében? A helyes válasz elméletben vitatható „igen”, gyakorlatban határozott „nem” (lásd a 2. mellékletet). A haszonáldozat-költségek csak ideális esetben határozhatók meg. Működő piac hiányában mennyire lenne megbízható becslésük? Öntözés esetében azért lenne szükség a haszonáldozat-költségek ismeretére, hogy a felhasználók jelzést kapjanak az általuk használt víz értékéről. Ezekben az esetekben azonban a díjszabási mechanizmus nem a megfelelő eljárás. Ahhoz, hogy haszonáldozat-költségek a felhasználók döntéseiben szerepet játsszanak, a legjobb eszköz az átruházható vízhasználati jog megalkotása, és megfelelő körülmények biztosítása a vízpiac fejlődéséhez. Ez azonban a világ számos részén nehezen megvalósítható, a legtöbb országban a törvényes keretek és intézmények nem elég fejlettek a piaci mechanizmusok működtetéséhez.
A vízkészlet-gazdálkodással szemben támasztott követelmények azonban nőnek, lehet, hogy bővíteni kell a vezetők lehetőségeinek körét a közgazdasági eszközök (a díjszabás és a piac) bevonásával.
A tökéletesítés politikai gazdaságtana Az elmúlt két évtized tapasztalata szerint a vízdíjszabás reformjának megvalósítása összetett folyamat, amely kétségbe von régóta fennálló jogi és kulturális értékeket. A vízdíjszabás reformjának szükségességét régóta mindenki elfogadja. A gyakorlati megvalósításuk azonban legfeljebb közepesen sikerült. A vízügyi szakemberek közössége alábecsülte a reform széles körű, számos országra kiterjedő megvalósításának nehézségeit. Másrészt az elmúlt évek során sok tapasztalat gyűlt össze, amelyek felhasználhatók a továbbiakban: – A reformot csak akkor szabad elkezdeni, ha erre erős, jól kifejezett és világosan felismert igény van. A reform szükségességének felismerése nem lehet külső eredetű és elsősorban külső erőkkel támogatott, hanem belső indíttatásúnak kell lennie – nagyszámú érdekelt felismerésén kell alapulnia. – Az összes felhasználót és érdekeltet be kell vonni a folyamatba. Ez is olyan alapelv, amiben a szakértők egyetértenek, de gyakorlati megvalósítása nehéz. Mégis a felhasználók és érdekeltek részvétele a döntési folyamatokban a sikeres reform lényeges követelménye. – Tudatában kell lenni, hogy a reform nem mechanikus, hanem dialektikus folyamat, amely nem lineárisan megy végbe. Szubjektív természetű változókat tartalmaz, amelyek nem teszik lehetővé a mechanikus megközelítést. – Az általános elveket figyelembe kell venni, de eltérő körülmények között kell őket alkalmazni. Nincs olyan egységes modell és bűvös képlet, amely mindenhol, minden körülmények között alkalmazható. Az elvek megvalósítása innovatív gondolkozást igényel, hogy azok eltérő körülményekre használhatók legyenek. – A reformfolyamat megindítását a megfelelő lendület elérése érdekében a könnyebb problémákkal kell kezdeni. E könnyebb problémák ésszerű időkereten belüli sikeres megoldása tanulságokkal jár, és ösztönzést ad a nehezebb feladatok megoldásához. – Tudomásul kell venni, hogy tökéletes megoldás nem létezik. A víz használata és/vagy elosztása a legtöbb helyen bonyolult, és vitákra ad okot. Konszenzus nagyon ritkán valósul meg, mivel a kész-
leteknek az egyik szektor vagy a folyó felső szakaszán lévő felhasználók általi kisajátítása nem optimális egy másik szektor vagy az alsó folyásnál lévő felhasználók számára. Fel kell ismerni, hogy a reformok tárgyalások és világosan megfogalmazott kompromisszumok útján fogadtathatók el. Néhány javaslat a vízdíjszabási reform sikeres megvalósításának elősegítéséhez: 1. a vízdíjszabás reformjának megkezdését széles körű felvilágosító kampánynak kell megelőznie; 2. a reformok megvalósítását célul kitűző szakembereknek világos közgazdasági érveket kell megfogalmazniuk, meg kell adniuk a reformok céljait, igazodniuk kell a politikai realitásokhoz, továbbá tekintetbe kell venniük a szokásokat és a társadalmi szerkezetet; 3. a sikeres reformprogramnak az érdekeltekkel egyeztetett kompenzációs mechanizmusokat is tartalmaznia kell; 4. szükséges, hogy a reformerek pontosan adják meg céljaikat; 5. a reform végrehajtóinak jól felkészülteknek kell lenniük, mert amit már megvalósítottak, azt nehéz módosítani; 6. a végrehajtó szerveknek érzékenyeknek kell lenniük a politikai eseményekre a reformok bevezetésekor; 7. a reform elemeinek kifejtését és sorrendjét úgy kell megválasztani, hogy az ellenállás minimális legyen; 8. külső támogatást kell keresni az érdekeltek között – a támogatókat mozgósítani kell; 9. a reform előnyeit meg kell osztani az érdekeltek között; 10. a vízdíjszabás reformja során tekintetbe kell venni a folyó felső és alsó folyása közti és az egyéb vízforrások (talajvíz, felszíni vizek) közt meglévő különbségeket; 11. az újítóknak fel kell ismerniük a reform végrehajtásának egyedi jellegét.
Következtetések A tapasztalatok szerint könnyebb abban egyetértésre jutni, hogy szoros kapcsolat van a vízdíjszabás és a vízkészlet-gazdálkodás tökéletesítése között, mint megvalósítani a vízdíjszabás reformját. Bár számos vizsgálat és kísérlet készült, csak néhány helyen valósult meg a vízdíjak és/vagy vízszennyezési díjak behajtása. Mégis a kezdeményezések eredményeként, bővültek az ismeretek a vízdíjszabás gazdasági és
egyéb vonatkozásairól. Ennek eredményeként a vízügyi szakemberek jobban felkészültekké váltak. A vízdíjszabási reform végrehajtásának a következő öt elvi és gyakorlati nehézsége van: 1. a vízdíjszabás kettős célja – a gazdasági hatékonyság és a költségmegtérülés; 2. a közgazdászok és a felhasználók eltérő véleménye a helyes díjszabásról; 3. az öntözési szektor bonyolult volta; 4. a vízszolgáltatók elszámoltathatóságának hiánya; és 5. a haszonáldozat-költség tekintetbevételének nehézségei. A fenti lista azonban nem teljes. A vízdíjszabás reformjának legfontosabb célja – a fejlett országokban is – a költségek megtérülése. Sokak szerint az az ideális elvi megoldás, ha a fő cél a gazdasági hatékonyság, ennek megfelelően az árakat úgy kell megszabni, hogy a teljes gazdasági költség megtérüljön, ez azonban a gyakorlatban nem célszerű. Az egyik fő nehézség a haszonáldozat-költség meghatározása a különféle felhasználásoknál. Ennek becslése jobb esetben is nagyon bonyolult és költséges, rosszabb esetben pedig félrevezető. Szakértők szerint ésszerűbb a haszonáldozat-költségek meghatározásánál a piacra hagyatkozni. Ehhez azonban létre kell hozni a megfelelő körülményeket a vízpiac fejlődéséhez, ami önmagában is óriási feladat. A második gyakorlati nehézség, hogy a vízszolgáltatók már akkor is megfelelően dolgoznak, ha működési és monitoring (O&M) költségeik és beruházási költségeik egy része megtérül a folyóvíz szolgáltatása révén. Általában a vízszolgáltatás részben vagy egészben köztámogatásból működik. Ez nagyrészt történelmi/kulturális probléma. A legtöbb országban a vízfelhasználók hozzászoktak, hogy a vezetékes vízért keveset vagy semmit sem kell fizetniük. Ez politikai nehézséghez vezet, mert a politikusok vonakodnak vízdíjszabási reformot bevezetni. Félnek ugyanis elidegeníteni maguktól a befolyásos vízfelhasználó csoportokat és egyéni felhasználókat, illetve a szavazókat. Mivel a vízdíjszabás reformjának bevezetése politikailag nagy kihívás, el kell tekinteni (kezdetben legalábbis) az ideális megoldástól és főcélként a költségek megtérülését kell kitűzni. A tapasztalat szerint a díjszabás bevezetése, a környezetvédelmi költségek tekintetbevétele mellett vagy anélkül, hatékonyabbá teszi a vízkészletek elosztását. A költségek megtérülése elősegítette a felmerülő összes költség tekintetbevételét és az új beruházásokra vonatkozó döntések meghozatalát. Végül, az
elszámoltathatóság és a vízfelhasználók jobb kiszolgálása is a sikeres reform fontos elemei. A felhasználókat a magasabb vagy újabb költségek nem vonzzák, ha ezek számukra nem járnak előnyökkel. A vízdíjreformok bevezetési módjától függetlenül lényeges tényező az érdekeltek bevonása a reformfolyamatba. Ez magában foglalja a díjszabás tervezésében, a megvalósításban, a jövedelmek beszedésében és elosztásában való részvételt. Ennek gyakorlati megvalósítása nem könnyű feladat. 1. melléklet A víz sajátságos tulajdonságai – A nagy tőkeigény és a nagyságrendből adódó megtakarítás a vízügyi infrastruktúrában monopóliumokat eredményez. Ez túlszámlázást akadályozó szabályokat hív életre. Számos vízügyi beruházás egyszerre biztosít üdülési lehetőséget, villamos áramot, árvízvédelmet, öntözési lehetőséget, ami megnehezíti a díjszabásra és az elosztásra vonatkozó döntéseket. – A nagy méret és egyes beruházások nagy időigénye nem ösztönzi a magánberuházásokat. Így ebben a szektorban a közberuházás az uralkodó forma. – Egy folyó medencéjében vagy egy akviferben (vízhordozóban) kölcsönösen függenek egymástól a vízfelhasználás módjai. A vízkivétel a medence egyik szakaszán csökkenti egy másik szakasz felhasználói számára rendelkezésre álló vízmennyiséget. Ha egy felhasználó talajvizet szivattyúz ki, csökkenti a talajvíz szintjét, így növeli a többi felhasználó költségeit, egy felhasználó okozta szennyezés a folyómedencén belül (különösen a folyó alsóbb szakaszán) hat a medencében lévő többi felhasználóra is. E kölcsönös függések indokolják, hogy a felhasználók megegyezzenek a követendő szabályokban, ha azonban ilyen megegyezés nincs, állami szabályozás vagy/és adók növelhetik a vízkészletek társadalmi értékét. – A vízügyi tevékenység egyes részei, így az árvízvédelem és a víz által terjesztett betegségek elleni védelem nehezen köthetők a vízdíjakhoz. Ezekben az esetekben közkezdeményezésre van szükség a megfelelő szintű beruházás biztosításához. – A vízhasznosítást gyakran a nemzetbiztonság és a területfejlesztés érdekei indokolják. A kormányok fenntartják a vízi átjárók tulajdonjogát, biztosítva a parti őrséget és a hajóforgalom szabályozását. – Egyes területek megismétlődő aszálynak vannak kitéve. Mivel a víz létfontosságú, a vízügyek felügyelete állami kézben van.
2. melléklet Pénzügyi és haszonáldozat-költség (gyakorlati következtetések) A pénzügyileg fenntartható vízszolgáltatási rendszer alapkövetelménye, hogy a felhasználók megfizessék a kapott szolgáltatások árát. Azonban, ha az ár megállapításánál igényelt összeg meghaladja az infrastruktúra fenntartásának és működtetésének költségeit, azt kell sugallnia: ha az árak megfelelőek, a források elosztása optimális lesz. A felhasználók szempontjából kiindulva, különbséget kell tenni két gyökeresen különböző típusú ár között. Az első típust minden felhasználó megérti, ez a szivattyúkkal, vízkezelő üzemekkel és csőhálózattal kapcsolatos pénzügyi költség. A második típus nehezebben megfogható fogalom, a haszonáldozat-költség, és a vízkészletre vonatkozik. Számos (nagyrészt sikertelen) javaslat létezik a haszonáldozat-költség számítására és a felhasználókra való áthárításra, hogy biztosítsák a vízkészlet megfelelő kiosztását. Ez azonban két alapvető okból nem működött. Először, mert nem lehet elmagyarázni a közösségnek (pl. a dühös gazdáknak), hogy miért kell valamiért fizetniük, aminek a termelése nem igényel költségeket. Másodszor, mert akiknek joguk van a készlet használatára, e javaslatra úgy tekintenek, mint a tulajdonuk elkobzására. (Ez olyan, mintha a háztulajdonostól az általa birtokolt ház használatáért az állam piaci árat követelne.) További nagyon fontos tényező, hogy a pénzügyi költség és a haszonáldozati-költség aránya az egyes szektorokban gyökeresen eltérő lehet. Bár a vízügyeknél minden helyi, létezik két átfogó szabály. A gátak, víztisztító művek, szivattyúk és a csőhálózat működtetése költséges – ezek biztosítják a háztartások viszonylag csekély vízigényének kielégítését. E magas költségek mellett a víz haszonáldozat-költsége - ennek mértéke a kezeletlen víz értéke a második legkedvezőbb felhasználás (gyakran az öntözés) mellett - viszonylag csekély. Háztartási és ipari víz esetében a pénzügyi költségek túlsúlyban vannak a haszonáldozatiköltségekhez viszonyítva. Öntözés esetében a helyzet pont a fordított. Viszonylag olcsó építeni, működtetni és fenntartani egy szokásos gravitációs rendszert, amely nagy mennyiségű vizet biztosít. Azonban a víz haszonáldozat-költsége hiány esetében sokkal, gyakran tízszer nagyobb, mint a vízszolgáltatás pénzügyi költsége. Ebből következik, ha az a cél, hogy a felhasználók tekintetbe vegyék az általuk használt vízkészlet költségét, városi víz esetében a pénzügyi
költségeket, öntözés esetében pedig a haszonáldozati-költségeket kell hangsúlyozni. (A költségek megtérülése öntözés esetén nagyon fontos a fenntarthatóság, de nem a hatékony elosztás szempontjából.) Összeállította: Schultz György Azevedo, L. G. T.; Baltar, A. M.: Water pricing reforms: issues and challenges of implementation. = Water Resources Development, 21. k. 1. sz. 2005. márc. p. 19–29. García, L. E.: Water pricing: An outsider’s perspective. = Water Resources Development, 21. k. 1. sz. 2005. p. 9–17.
Egyéb irodalom Szlávik L.: Belvizek, belvízvédelem. = Környezetvédelem, ökológiai, környezettechnikai és környezetvédelmi Szaklap, 2006. 2. sz. ápr. p. 7–8. Gayer J.; Ligetvári F.: Változás-hatás-válasz, városi vízgyűjtőkön.= Környezetvédelem, ökológiai, környezettechnikai és környezetvédelmi szaklap, 2. sz. 2006. ápr. p. 10–11. Öllős G.: Gerinctelenek a vízelosztó rendszerekben. = Vízmű Panoráma, 14. k. 1. sz. 2006. p. 25–25. Degné A.; Szűcs I.: Dombóvári ivóvízminőség-javító program. = Vízmű Panoráma, 14. k. 1. sz. 2006. p. 22–24. Barreto S.: Az ivóvíz biológiai eredetű problémái. = Vízmű Panoráma, 14. k. 1. sz. 2006. p. 13–17. Nagy Z.: Tiszta vizet a fővárosi patakokba! = Mérnök Újság, 12. k. 6. sz. 2005. p. 16. Bense L.; Szász A. stb.: Strukturált mezőgazdasági szennyvizek levegőztetésének, keverésének elmélete és gyakorlata. = Mezőgazdasági Technika, 46. k. 12. sz. 2005. p. 2–4.
