2015 Huisvesten van arbeidsmigranten “Hoe kunnen de beleidskaders van de gemeente Borsele aangepast worden zodat kan worden voorzien in de huidige en toekomstige behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten?”
Onderzoeksrapport naar aanleiding van afstudeerstage: Sander Ventevogel Bedrijfskunde – MER HZ University of Applied Sciences Gemeente Borsele 23 juni 2015 Versie 1.0
Huisvesten van arbeidsmigranten “Hoe kunnen de huidige beleidskaders van de gemeente Borsele aangepast worden zodat kan worden voorzien in de huidige en toekomstige behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten?”
Auteur: Sander Ventevogel Studentnummer: 00061745 Periode: Februari 2015 – Juni 2015 Opleiding: Bedrijfskunde – MER Eerste beoordelaar: P.B. Schuman Tweede beoordelaar: M. van Noort Cursus: Afstuderen Bedrijfskunde – MER Cursuscode: 13269
Onderwijsinstelling: HZ University of Applied Sciences Opdrachtgever: Gemeente Borsele Stagebegeleiders: F. Davidse, B. de Kuijper Datum: 23 juni 2015 Plaats van uitgave: Heinkenszand Versienummer: 1.0
Voorwoord Het vinden van een afstudeerstage was geen gemakkelijke opgave. Dankzij Jolanda Boerjan (stage begeleidster bij mijn meewerkstage) kwam ik weer bij de organisatie terecht waar ik ook mijn meewerkstage gevolgd heb. Hier heb ik geen moment spijt van gehad. Op de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente Borsele wordt hard werken gecombineerd met een fijne sfeer tussen collega’s onderling. Dit heeft ervoor gezorgd dat ik dat iedere werkdag met veel plezier naar mijn stage ging. Na vele weken aan het onderzoek te hebben gewerkt, ligt het eindrapport voor u. De aanbevelingen in dit rapport kunnen ervoor zorgen dat het huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten in de gemeente Borsele aangepast kan worden. Hierdoor voldoet het beleid beter aan de (toekomstige) wensen en behoeften van de ondernemers, maar ook van de gemeente Borsele zelf. Ik hoop dat u dit rapport met interesse zult lezen. Voordat u begint, eerst nog een dankbetuiging voor de mensen die een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van dit onderzoeksrapport. Ik wil graag alle collega’s van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling bedanken, maar in het bijzonder Frank Davidse en Bart de Kuijper voor de goede begeleiding en hun kritische blik. Daarnaast maakten jullie steeds tijd vrij om mijn vragen te beantwoorden. Dank hiervoor! Verder dank ik ook de respondenten die hun medewerking hebben verleend aan dit onderzoek. Zonder deze inbreng had ik de benodigde wensen en behoeften niet in kaart kunnen brengen.
Sander Ventevogel Heinkenszand, 23 juni 2015
Samenvatting Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Borsele. Vanuit de gemeente is aangegeven dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de huisvestingsmogelijkheden die het huidige huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten biedt. Het doel van dit onderzoek is het opstellen van aanbevelingen zodat het huidige beleid ten aanzien van arbeidsmigranten aangepast wordt waardoor het voldoet aan de huidige, maar vooral ook aan de toekomstige behoeftes. Onder arbeidsmigranten worden in dit onderzoek de migranten verstaan die tot de short- en mid stay migranten behoren. Short stay migranten hebben een verblijfsduur van maximaal drie maanden. Mid stay migranten verblijven niet langer dan zes maanden in de gemeente. De centrale vraag in dit onderzoek luidt als volgt: “Hoe kunnen de beleidskaders van de gemeente Borsele aangepast worden zodat kan worden voorzien in de huidige en toekomstige behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten?” Bovenstaande centrale vraag is verder uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Wat is het geldende beleid van Rijk, provincie en de gemeente Borsele met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en in hoeverre is dit beleid vertaald in wet- en regelgeving? 2. Welke voorzieningen bestaan er al op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten in zowel de eigen gemeente als omringende gemeenten, maar ook op landelijk niveau en in hoeverre voldoen deze voorzieningen aan de wensen en behoeften? 3. Wat zijn de wensen en behoeften van de arbeidsmigranten en de (lokale) ondernemers met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten? 4. Welke scenario’s zijn mogelijk gelet op de verwachte toename van het aantal arbeidsmigranten in de gemeente Borsele? Voor de beantwoording van bovenstaande vragen is gebruik gemaakt van deskresearch, semigestructureerde interviews en een vragenlijst. Uit de resultaten blijkt dat de tien aaneengesloten weken regel niet voorziet in de behoefte van de agrariërs, aangezien zij te maken hebben met meerdere piekperiodes die verspreid zijn over het hele jaar. Verder geven de respondenten aan dat een grootschalige voorziening voor short stay migranten een utopie is. Investeerders zijn bereid te investeren in voorzieningen gericht op het Sloegebied, maar niet in de agrarische sector omdat ze dan teveel risico lopen. In het Sloegebied zijn het hele jaar door een groot aantal arbeidsmigranten werkzaam. Dit in tegenstelling tot de agrarische sector die uit korte pieken bestaat. Verder blijkt uit de resultaten dat de gemeente niet meer wil dat migranten gehuisvest worden in woningen die bestemd zijn voor recreatie. Niet alle eigenaren van recreatiewoningen zijn het hier mee eens. Zij zullen niet vrijwillig vertrekken. De enige manier om dit probleem op te lossen is striktere handhaving. Al met al komt het er op neer dat het huidige huisvestingsbeleid verbeterd kan worden door de tien aaneengesloten weken regel te verlengen, strikter te gaan handhaven en actief op zoek te gaan naar alternatieve huisvestingslocaties. Deze veranderingen dienen duidelijk gecommuniceerd te worden naar de inwoners van de gemeente Borsele. Verder onderzoek is nodig naar de migranten uit het Sloegebied. Het is nog niet duidelijk hoeveel er zijn en waar die migranten allemaal gehuisvest worden. Op de lange termijn kan onderzocht worden of het huisvestingsbeleid verder regionaal uitgewerkt kan worden.
Abstract This research is done for the ‘gemeente Borsele’ (local government). ‘Gemeente Borsele’ noticed that the people who house migrant workers are not fully using the housing opportunities that are currently available. The aim of this research is to set recommendations to adjust the current policy for migrant workers. So it meets current and future needs. This study refers to migrant workers for migrants divided in two groups. Short stay migrants will stay up to three months. And medium stay migrants (called mid stay migrants) wil stay between three and six months. The key question in this research is: “How the current policies ‘gemeente Borsele’ can be adjusted to meet current and future needs of organisations who house migrant workers ?” This central question is divided in four questions: 1. What is the current policy of the government, province and ‘gemeente Borsele’ in relation to the housing of migrant workers and how is this policy translated into legislation? 2. Which housing options are already in use in the ‘gemeente Borsele’, in surrounding areas and nationwide. And to what extent do these facilities meet the demands and desires? 3. What are the demands and desires of the migrant workers and the (local) business owners in relation to the housing of migrant workers? 4. Wich scenarios are possible given the expected increase of migrant workers in the ‘gemeente Borsele’? The following methodes are used to answer these questions: deskresearch, semi-structured interviews and a questionnaire. According to the farmers, the rule about the endurence of the stay for a mobile home, wich is limited to a maximum of 10 weeks in a row, does not provide in the needs of farmers. They have multiple peak periods over the year. Respondents indicate that a large-scale housing facility for short stay migrants is impossible. Investors are willing to invest in housing facilities for migrants who work in the industrial zone called ‘Sloegebied’. They’re not willing to invest in housing facilities for short stay migrants who are employed in the agricultural sector because the risk is to high. ‘Sloegebied’ employes a larger group of migrant workers throughout the whole year, in comparison to the agricultural sector which consist of short peaks. The results also show that ‘gemeente Borsele’ wants to forbid the owners of recreation houses, to lodge migrant workers in their houses. The problem is that owners won’t stop voluntarily with this way of housing. At the moment ‘gemeente Borsele’ conducts a tolerance policy which alows the owners of recreation houses to lodge migrant workers in theire recreation houses. The only way to solve this problem is to stop the tolerance policy. To better meet the needs of employers and employees, the researcher advises to extend the duration of time migrant workers can be housed in caravans from ten to twelve weeks, ‘Gemeente Borsele’ has to stop with the tolerance policy and finally has actively searchfor alternative housing locations. Further research is needed for migrants who work in ‘Sloegebied’. The exact number of migrant workers who work in this area is still unknown. It is also unclear were they live.
Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................. Samenvatting ......................................................................................................................... Abstract.................................................................................................................................. Inhoudsopgave ...................................................................................................................... Inleiding ............................................................................................................................... 1 1.1 Probleemstelling .......................................................................................................... 1 1.2 Doelstelling .................................................................................................................. 2 1.3 Centrale vraag en deelvragen ...................................................................................... 2 1.4 Leeswijzer .................................................................................................................... 2 2. Theoretisch kader............................................................................................................ 3 2.1 Categorieën arbeidsmigranten ..................................................................................... 3 2.2 Beleid........................................................................................................................... 4 2.2.1 Juridische indeling bestuurslagen .......................................................................... 4 2.2.2 Rijksoverheid ......................................................................................................... 6 2.2.3 Provinciaal niveau ................................................................................................. 7 2.2.4 Gemeentelijk niveau .............................................................................................. 8 2.2.5 Aanbieders van woonruimtes ................................................................................ 9 2.2.6 Werkgevers ........................................................................................................... 9 2.3 Netwerkbenadering .....................................................................................................10 2.3.1 Wicked Problems..................................................................................................10 2.3.2 Actoren .................................................................................................................10 2.3.3 Wederzijdse afhankelijkheid .................................................................................11 2.3.4 Percepties ............................................................................................................12 2.3.5 Link tussen netwerkbenadering en juridisch gedeelte ...........................................12 2.4 Scenarioplanning ........................................................................................................13 3. Methode van onderzoek .................................................................................................14 3.1 Onderzoeksmethode ...................................................................................................14 3.2 Onderzoekseenheden .................................................................................................14 3.2.1 Werkgevers ..........................................................................................................14 3.2.2 Aanbieders van woonruimte .................................................................................15 3.2.3 Gemeenten...........................................................................................................15 3.2.4 Populatie ..............................................................................................................15 3.3 Methode van dataverzameling ....................................................................................16 3.3.1 Indicatoren............................................................................................................16 3.4 Analyseren van gegevens ...........................................................................................16 3.5 Betrouwbaarheid en Validiteit......................................................................................16 4. Resultaten .......................................................................................................................18
4.1 Uitkomsten deskresearch............................................................................................18 4.2 Empirisch onderzoek ..................................................................................................18 4.2.1 Vergelijking beleid gemeenten ..............................................................................18 4.2.2 Wensen en behoeften van de ondernemers en gemeente Borsele .......................19 4.2.3 Wensen en behoeften van arbeidsmigranten........................................................20 5. Discussie ........................................................................................................................21 5.1 Verbanden en verklaringen .........................................................................................21 5.1.1 Theorie en praktijk ................................................................................................21 5.1.2 Tegengestelde belangen ......................................................................................22 5.1.3 Aantal arbeidsmigranten en meldpunt ..................................................................24 5.2 Beperkingen onderzoek ..............................................................................................25 5.3 Validiteit en betrouwbaarheid ......................................................................................25 6. Conclusie en aanbevelingen .........................................................................................26 6.1 Conclusie ....................................................................................................................26 6.2 Aanbevelingen ............................................................................................................29 Referenties..........................................................................................................................31 Bijlagenoverzicht................................................................................................................34
Inleiding Nederland kent een lange traditie van arbeidsmigranten die tekorten opvangen op de arbeidsmarkt. Deze arbeiders werken onder andere in de land- en tuinbouw, industrie, logistiek en in de bouwsector. De verblijfsduur is zeer divers. De ene arbeider komt voor een seizoen, terwijl een ander de intentie heeft zich permanent in Nederland te vestigen. Dan is er ook nog de groep arbeiders die van plan is na een aantal maanden weer terug te keren naar het land van herkomst, maar toch besluiten om in Nederland te blijven. Als een arbeidsmigrant besluit zich permanent in Nederland te vestigen en een gezin heeft, dan is de kans groot dat het gezin ook naar Nederland verhuist (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties; Expertisecentrum Flexwonen voor Arbeidsmigranten, 2014).
De afgelopen jaren kwamen de meeste arbeidsmigranten uit Midden- en Oost Europa. Deze arbeiders worden ook wel MOE-landers genoemd. Uit cijfers van het CBS blijkt dat Polen, Roemenië en Bulgarije de top drie vormen qua aantal arbeidsmigranten in Nederland. Volgens het CBS waren er op 1 juli 2014 ongeveer 400.000 arbeidsmigranten in Nederland. Daarvan kwamen er 145.600 uit Polen, 6.000 uit Roemenië en 3.900 uit Bulgarije. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de toestroom van Roemenen en Bulgaren meevalt. Het is de verwachting dat het totale aantal arbeidsmigranten de komende jaren nog verder toeneemt (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015).
1.1 Probleemstelling Dit onderzoek richt zich op het huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten in de gemeente Borsele. De gemeente Borsele ligt midden in de provincie Zeeland en bestaat uit vijftien dorpen. In totaal wonen er ongeveer 22.500 inwoners. Het belangrijkste bestuursorgaan is de gemeenteraad. Deze bestaat uit negentien leden. Naast de gemeenteraad bestaat de organisatie uit het college van burgemeesters en wethouders (B&W). Het college van B&W vormt het dagelijks bestuur van de gemeente en bestaat uit drie wethouders en de burgemeester. De ambtelijke organisatie is verder ingedeeld in dertien afdelingen. Eén van die afdelingen is de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling (RO). RO is een samenvoeging van de vroegere afdelingen Bouwen & Wonen en Ruimtelijke Ordening. Het huisvestingsbeleid valt onder deze afdeling. Borsele wordt ook wel een gemeente van contrasten genoemd omdat de gemeente rust en ruimte combineert met dynamiek en bedrijvigheid. Met rust en ruimte wordt het Nationaal Landschap de Zak van Zuid-Beveland bedoeld, terwijl het Sloegebied betrekking heeft op de dynamiek en bedrijvigheid. Het Sloegebied is een grootschalig industriegebied waar onder andere de kerncentrale gevestigd is. Arbeidsmigranten in de gemeente Borsele zijn zowel werkzaam in de agrarische als de industriële sector. De gemeente heeft beleidskaders met verschillende huisvestingsmogelijkheden die gericht zijn op de verschillende verblijfsduren van de arbeidsmigranten. De gemeente Borsele geeft aan dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het huidige beleid biedt. Ook is de gedachte van de gemeente dat er spanningen bestaan tussen de gemeente, werkgevers en aanbieders van woonruimte door de verschillende visies op het gemeentelijk huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten.
1
1.2 Doelstelling Het doel van dit onderzoek is het opstellen van aanbevelingen zodat het huidige beleid ten aanzien van arbeidsmigranten van de gemeente aangepast kan worden waardoor het voldoet aan de huidige, maar vooral ook aan de toekomstige behoeftes. Die behoeftes hebben betrekking op werkgevers, aanbieders van woonruimte en op de gemeente zelf. Het beleid dient zo aangepast te worden dat de werkgevers en de aanbieders van woonruimte gebruik willen én kunnen maken van het beleid van de gemeente.
1.3 Centrale vraag en deelvragen Bovenstaande probleem- en doelstelling hebben geleid tot de volgende centrale vraag en deelvragen: “Hoe kunnen de beleidskaders van de gemeente Borsele aangepast worden zodat kan worden voorzien in de huidige en toekomstige behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten?” De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Wat is het geldende beleid van Rijk, provincie en de gemeente Borsele met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en in hoeverre is dit beleid vertaald in wet- en regelgeving? 2. Welke voorzieningen bestaan er al op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten in zowel de eigen gemeente als omringende gemeenten, maar ook op landelijk niveau en in hoeverre voldoen deze voorzieningen aan de wensen en behoeften? 3. Wat zijn de wensen en behoeften van de arbeidsmigranten en de (lokale) ondernemers met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten? 4. Welke scenario’s zijn mogelijk gelet op de verwachte toename van het aantal arbeidsmigranten in de gemeente Borsele?
1.4 Leeswijzer Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk twee bestaat uit het theoretisch kader. Hierin worden bestaande, relevante theorieën beschreven die voor de theoretische onderbouwing van dit onderzoek zorgen. In hoofdstuk drie wordt de methode van onderzoek beschreven. Hierin wordt uitgelegd hoe het onderzoek uitgevoerd gaat worden. Vervolgens worden in hoofdstuk vier de relevante resultaten van het onderzoek weergegeven. In het volgende hoofdstuk vindt de discussie plaats. Hierin worden verklaringen gegeven en verbanden gelegd tussen theorie en praktijk. Het laatste hoofdstuk bestaat uit de conclusie en de uiteindelijke aanbevelingen.
2
2. Theoretisch kader Het theoretisch kader is ingedeeld in een juridisch gedeelte en een management gedeelte. Het juridische gedeelte beschrijft het bestaande beleid op Rijks-, provinciaal- en gemeentelijk niveau. Het management gedeelte richt zich op de verschillende belangenafwegingen die gemeenten moeten maken.
2.1 Categorieën van arbeidsmigranten Dit onderzoek richt zich op arbeidsmigranten die in Nederland wonen en werken. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft verschillende onderzoeken uitgevoerd naar arbeidsmigranten die zich in Nederland hebben gevestigd. Er is niet één officiële definitie van arbeidsmigrant. In de Dikke van Dale komt het woord ‘arbeidsmigrant’ niet eens voor. Het CBS definieert arbeidsmigranten als: “Alle personen die zich in Nederland gevestigd hebben met het motief om hier te werken”. Hieruit kan worden geconcludeerd dat een arbeidsmigrant een persoon is die zijn land van herkomst verlaat, om in een ander land te gaan werken voor een bepaalde periode. Er zijn verschillende oorzaken voor de stroom arbeiders die naar Nederland komt om te werken. Eén daarvan is dat er in Europa een vrij verkeer van personen geldt. Doordat de lonen in West-Europa, waaronder Nederland valt, vaak hoger zijn dan de lonen in Oost-Europa, komen veel Oost-Europeanen naar West-Europa. Zoals eerder vermeld waren er in 2014 ongeveer 400.000 arbeidsmigranten in Nederland. De grootste groep arbeidsmigranten zijn de migranten uit Midden en- Oost Europa. Dit zijn er ongeveer 170.000. De MOE-landers zijn dus de grootste groep arbeidsmigranten, maar dit wil niet zeggen dat zij ook centraal staan in dit onderzoek. Zoals eerder vermeld worden de arbeidsmigranten in dit onderzoek niet specifiek ingedeeld naar land van herkomst (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015).
Uit onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties & Expertisecentrum Flexwonen voor Arbeidsmigranten (hierna: het onderzoek) blijkt dat arbeidsmigranten ingedeeld kunnen worden op basis van hun verblijfsduur. Die indeling ziet er als volgt uit: -
Short stay- huisvesting: Deze groep arbeiders verblijft slechts enkele maanden in Nederland. Dit betreft de seizoenarbeiders. Zij hebben over het algemeen geen behoefte een zelfstandig huishouden op te bouwen. Het gaat deze arbeiders er meer om dat ze in een goedkope en veilige woonruimte leven die meteen beschikbaar is als ze in Nederland komen werken. Ook is het van belang dat de woonruimte direct opgezegd kan worden als de migrant weer teruggaat naar zijn land van herkomst. Uit het onderzoek van het Ministerie blijkt dat de ondervraagde short stay arbeidsmigranten het vaak niet erg vinden een kamer te delen als dat ervoor zorgt dat de huurprijs lager wordt.
-
Mid stay-huisvesting: Deze groep arbeiders verblijft meer dan zes maanden in Nederland, maar heeft wel de intentie terug te keren naar het land van herkomst. Doordat deze arbeiders redelijk lang in Nederland verblijven, hebben ze ook andere behoeften. Zij kunnen bijvoorbeeld meer waarde hechten aan comfort en wonen liever alleen op een kamer dan dat ze een kamer met meerdere personen moeten delen. Het onderzoek geeft aan dat deze migranten het beste vergeleken kunnen worden met studenten. 3
-
Permanent stay-huisvesting: Deze categorie arbeiders gaat werken in Nederland en wil ook in Nederland blijven. Deze personen hebben de intentie zich hier permanent te vestigen. Het komt ook voor dat een migrant eerst van plan is bijvoorbeeld één jaar te blijven, maar er na verloop van tijd achter komt dat hij zich permanent in Nederland wil vestigen. Als die arbeidsmigrant ook nog een gezin heeft in zijn land van herkomst, is de kans groot dat het gezin herenigd wordt in Nederland en hier een toekomst op gaat bouwen. Arbeiders uit deze categorie gaan op zoek naar een huurwoning of een koopwoning. Vergeleken met de twee bovenstaande categorieën, zijn deze arbeiders op zoek naar het meeste comfort en privacy (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties; Expertisecentrum Flexwonen voor Arbeidsmigranten, 2014), (Berkhout & Hof, 2012).
Dit onderzoek richt zich op de short- en mid stay huisvesting van arbeidsmigranten. De reden, volgens de gemeente Borsele, hiervoor is dat elke verantwoordelijke partij het erover eens is dat de arbeiders die de intentie hebben zich permanent in de gemeente te vestigen, gehuisvest kunnen worden in de leegstaande woonruimte in de kernen. Vanuit de gemeente gezien verloopt het huisvesten van permanente arbeidsmigranten op dit moment naar wens. Er zijn meer vragen over de huisvesting van arbeidsmigranten die slechts een bepaalde periode in de gemeente verblijven.
2.2 Beleid Er zijn verschillende partijen verantwoordelijk voor veilige en kwalitatief goede huisvesting voor arbeidsmigranten. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu geeft aan dat werkgevers verplicht zijn zelf voor huisvesting te zorgen voor hun arbeidsmigranten. De overige verantwoordelijke partijen zijn aanbieders van woonruimtes en de overheid. De overheid is indirect verantwoordelijk en kan onderverdeeld worden in Rijksoverheid, Provincies en Gemeenten. De indirecte verantwoordelijkheid wordt in paragraaf 2.2.2 uitgelegd. Allereerst wordt de juridische gelaagdheid in kaart gebracht tussen de drie bovengenoemde bestuurslagen (Ministerie van VROM(inmiddels ministerie van Infrastructuur en Milieu), 2006). 2.2.1 Juridische indeling bestuurslagen Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit betekent dat er naast de centrale Rijksoverheid ook nog andere overheidslagen zijn die elk hun eigen bevoegdheden hebben. De overheid is verder gedecentraliseerd in provincies en gemeenten. Zij hebben elk eigen bevoegdheden geattribueerd gekregen vanuit de Grondwet. De verkregen bevoegdheden zijn onder te verdelen in autonome bevoegdheden en medebewindsbevoegdheden. Bij autonomie stelt het bevoegde orgaan zelf haar doelen vast en bepaalt het zelf met welke middelen het doel wordt bereikt. Bij medebewind is er sprake van meewerken aan beleid dat door een ander overheidsorgaan is vastgesteld. Zoals uit artikel 21 Grondwet blijkt is het vaststellen van een bestemmingsplan door de gemeenteraad een geattribuerende bevoegdheid die zijn oorsprong dus in artikel 21 Grondwet vindt. Artikel 21 Grondwet vermeld: ‘De zorg van de overheid is gericht op de woonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. Deze zorgplicht is verder uitgewerkt in wetten. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is zo’n uitwerking van art. 21 Grondwet. In artikel 3.1 Wro wordt de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen geattribueerd aan de gemeenteraad (Kortmann, 2008).
4
Wanneer de wetgever bestuursbevoegdheden toekent aan een gemeente en het verder nauwelijks uitwerkt in andere wetten, ontstaan er discretionaire bevoegdheden voor de gemeente. Discretionaire bevoegdheden zijn bevoegdheden die, in tegenstelling tot gebonden bevoegdheden, in concrete gevallen het bevoegde orgaan de vrijheid geven naar eigen inzicht besluiten te nemen. Over het algemeen bestaan geattribueerde bevoegdheden zowel uit gebonden als discretionaire bevoegdheden. Bij elk besluit dat genomen is gaat het dus om de vraag in hoeverre het bevoegde orgaan vrij was om het besluit te nemen. In 1978 heeft Duk deze lastige vraag ondervangen door de discretionaire bevoegdheid verder te verdelen in beslissingsvrijheid en beoordelingsvrijheid (Duk, Beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid, 1988), (Duk, De zachte kern van het bestuursrecht, 1978).
Bij beleidsvrijheid is het bestuursorgaan vrij om af te wijken van een bevoegdheid in gevallen waarin wel is voldaan aan het wettelijke bevoegdheidscriteria. De keuze om af te wijken moet genomen worden door belangen af te wegen. Artikel 3:4 Awb geeft aan dat als een bestuursorgaan beleidsvrijheid heeft en het dus belangen af kan wegen, het bestuursorgaan verplicht is om deze belangen ook daadwerkelijk af te wegen. Op elke bevoegdheid zijn de verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing. Hieronder worden de belangrijkste uitgelegd: - Legaliteitsbeginsel: Elke bevoegdheid dient een wettelijke grondslag te hebben. Naast de wettelijke grondslag is de bevoegdheid vaak voorzien van toepassingscriteria. Aan deze criteria moet zijn voldaan voordat het orgaan de bevoegdheid mag uitoefenen. Het bestuur kan beleidsregels vaststellen voor de uitoefening van bepaalde bevoegdheden (artikel 1:3 lid vier van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 4:84 Awb is vastgelegd dat een bestuursorgaan verplicht is om volgens de vastgestelde beleidsregels te handelen. - Zorgvuldigheidsbeginsel: art. 3:2 Awb geeft onder andere aan dat burgers correct behandeld moeten worden en dat er zorgvuldig onderzoek moet plaatsvinden naar alle relevante feiten en belangen. In het kader van het huisvesten van arbeidsmigranten kan de gemeente beleid vaststellen waarbij onder andere het algemeen belang (veilig woon-, werk- en leefklimaat) en het ondernemersbelang zorgvuldig tegen elkaar afgewogen moeten worden. Het ondernemersbelang is niet altijd gericht op het belang van één organisatie/belangengroep. Vandaar dat eerst alle belangengroepen geïdentificeerd moeten worden zodat alle verschillende belangen bekend zijn. De netwerkbenadering geeft goed weer hoe belangengroepen geïdentificeerd kunnen worden en hoe het proces van belangenafweging verder verloopt. De netwerkbenadering wordt in paragraaf 2.3 uitgebreid behandeld. Toch zijn er ook beperkingen aan die beleidsvrijheid. Zo mogen besluiten die het autonome orgaan neemt, niet in strijd zijn met regelgeving van hogere bestuursorganen. In de Provinciewet is ook nog opgenomen dat de gemeente haar beleid moet actualiseren als een hoger bestuursorgaan beleidsveranderingen doorvoert die in strijd zijn met het huidige gemeentebeleid. Als de Provincie bijvoorbeeld zou besluiten dat een bepaald gebied natuurgebied blijft, dan kan de gemeente er bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen industriegebied van maken.
5
Dit blijkt ook uit artikel 3.8 Wro. Hierin wordt bepaald dat Gedeputeerde Staten (GS) en de Minister aanwijzingen mogen geven die de gemeenteraad over moet nemen. Bijvoorbeeld het aanwijzen van natuurgebieden. Op deze manier kunnen GS en de Minister het provinciaal en nationaal belang beschermen (Kortmann, 2008). Een tweede beperking van de eerder genoemde beleidsvrijheid is dat een hoger overheidsorgaan kan ingrijpen als het bevoegde orgaan te weinig initiatief toont om een probleem op te lossen. De rechter toetst of de gemeenteraad haar autonome bevoegdheden niet overschrijd. De rechter kijkt dan naar de zogeheten ‘bovengrens’ en ‘benedengrens’. De bovengrens houdt in dat de rechter controleert of het genomen besluit niet in strijd is met regelgeving van een hoger bestuursorgaan. De ondergrens betekent dat een genomen besluit het openbaar belang moet dienen. Het besluit mag niet teveel inbreuk doen op de privésferen van burgers. Met andere woorden: een besluit van de gemeenteraad moet voldoende afgebakend en niet te ruim geformuleerd zijn (Kortmann, 2008). 2.2.2 Rijksoverheid Het huisvesten van arbeidsmigranten is wettelijk gezien geen overheidstaak, het is een sociaal grondrecht. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ministerie van BZK) besloot om zelf met een oplossing voor het probleem te komen. (zie beperking beleidsvrijheid, paragraaf 2.2.1). Het Ministerie van BZK vond dat de verantwoordelijke partijen te weinig initiatief toonden om kwalitatief goede en veilige huisvesting voor arbeidsmigranten te regelen. Dit heeft op 28 maart 2012 geleid tot de ondertekening van een nationale intentieverklaring. Deze intentieverklaring is dus door het Ministerie van BZK tot stand gekomen en onder andere ondertekend door: Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen (NBBU), Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU), CNV Vakmensen, FNV Bondgenoten, Aedes (Vereniging van woningcorporaties) en de Land- en Tuinbouw Organisatie (LTO). Dit zijn allemaal overkoepelende organisaties van belangengroepen die in de gemeente Borsele actief zijn. Actief in gemeente Borsele Zeeuwse Land- en Tuinbouw Organisatie Borsele (ZLTO Borsele) Gemeente Borsele Uitzendbureaus zoals Apex en AB Werkt
Arbeidsmigranten die werkzaam in de gemeente Borsele Woningbouwvereniging R&B Wonen
Overkoepelend orgaan Land- en Tuinbouw Organisatie (LTO) Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen(NBBU) + Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) CNV Vakmensen, FNV Bondgenoten, Migrada Aedes
In deze nationale intentieverklaring is het keurmerk dat door de Stichting Normering Flexwonen (SNF) is opgesteld, opgenomen. De NBBU, Abu en de LTO hebben overeenstemming bereikt met de vakbonden om het SNF-keurmerk op te nemen in de cao’s. Uitzendbureaus die aangesloten zijn bij de NBBU of bij de Abu, zijn verplicht om het SNF keurmerk te halen (The Orange Touch, 2014), (Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen, 2015).
Leden van de VNG zijn nog niet verplicht om het SNF keurmerk te verwerken in het huisvestingsbeleid, maar het wordt wel van ze verwacht. Er zijn al gemeenten die het keurmerk in gebruik hebben. De gemeente Borsele heeft dit nog niet gedaan omdat het 6
huidige huisvestingsbeleid nog niet echt van de grond komt. Het uitgangspunt is wel om op den duur het SNF keurmerk te gaan gebruiken, maar dit kan pas nadat er verschillende huisvestingslocaties in gebruik zijn. Dat is nu nog niet het geval. Op dit moment is het Bouwbesluit leidend. Dit betekent dat als een bouwwerk aan het Bouwbesluit voldoet, dat het bouwwerk veilig genoeg is om mensen in te laten wonen. Ook de woningcorporatie R&B Wonen heeft het keurmerk niet ingevoerd. Het keurmerk wordt ook niet verplicht door Aedes. LTO-Nederland voorzitter Albert-Jan Maat geeft aan dat arbeidsmigranten ‘een wezenlijke bijdrage geleverd hebben aan het economisch herstel in Nederland’. Dhr. Maat geeft ook aan dat er door het ontduiken van de regels nog steeds misstanden bestaan. LTO-Nederland wil deze misstanden aanpakken door samen te werken met de verantwoordelijke partijen (Sociaal Economische Raad, 2014).
Het is de verwachting dat de ZLTO ook samen wil werken met de verantwoordelijke partijen en zich in wil zetten voor kwalitatief goede en veilige huisvesting. Of dit klopt, zal moeten blijken uit de interviews die gehouden gaan worden in het kader van dit onderzoek. De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft al veel onderzoek verricht naar het ontwikkelen van beleid voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Zij geven aan dat gemeenten in eerste instantie niet verantwoordelijk zijn om arbeidsmigranten te huisvesten, maar dat gemeenten de beleidskaders opstellen waarbinnen die kwalitatief goede en veilige huisvesting plaats dient te vinden. Gemeenten zijn dus indirect verantwoordelijk voor goede huisvestingsvoorzieningen. Gemeenteraden hebben een bepaalde beleidsvrijheid om zelf te bepalen welke regels gelden voor het huisvesten van arbeidsmigranten. De gemeente Borsele heeft haar eigen beleid opgesteld naar aanleiding van de Handreiking De Bevelanden. Deze handreiking biedt verschillende huisvestingsmogelijkheden aan gemeenten uit de regio om hun huisvestingsbeleid op te stellen. Alle overkoepelende organisaties hebben dus de intentie om kwalitatief goede en veilige huisvesting te regelen voor arbeidsmigranten. Uit dit onderzoek moet blijken wat de intenties van de lokale partijen zijn. 2.2.3 Provinciaal niveau Het provinciale Omgevingsplan is een integraal provinciaal beleidsplan voor ruimte, milieu en water. Het plan heeft een wettelijke basis in de Wet ruimtelijke ordening, de Wet Milieubeheer en de Waterwet. In het Omgevingsplan 2012-2018 heeft de Provincie beleid opgesteld dat betrekking heeft op de Zeeuwse economie, het woon- en werkklimaat en de kwaliteit van het water en landelijk gebied. Verder heeft de Provincie in 2012 de Verordening ruimte vastgesteld. Hierin staan juridisch bindende onderdelen die gemeenten in acht moeten nemen bij het opstellen van bestemmingsplannen en het verlenen van omgevingsvergunningen zoals bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het huisvesten van arbeidsmigranten speelt ook een rol in het Omgevingsplan en de Verordening ruimte. Gemeenten worden de mogelijkheid geboden arbeidsmigranten te huisvesten in leegstaande agrarische bebouwing in het buitengebied. Uit onderzoek van InnovatieNetwork blijkt dat er de komende vijftien jaar in de gemeente Borsele minstens 14% van het aantal agrarische erven vrij komt. Dit komt neer op minstens 50.000 tot 150.000 vierkante meter. Dit is 20% tot 30% van de totale oppervlakte aan agrarische erven in de gemeente Borsele! (Gies, Nieuwenhuizen, Smidt, & Beun, 2014). De Provincie beschrijft in het Omgevingsplan mogelijkheden om die verwachte leegstand op te vangen. Voor dit onderzoek is de mogelijkheid van het huisvesten van arbeidsmigranten in 7
het buitengebied interessant. In eerste instantie dient gezocht te worden in het stedelijk gebied, maar als dit niet lukt dan mag er ook in het buitengebied naar huisvesting gezocht worden. Dit zijn dan de leegstaande boerderijen die verbouwd mogen worden tot logiesgebouw. Een eis is wel dat de culturele- en landschappelijke waarde van de boerderij behouden blijft. De binnenkant mag dus verbouwd worden, maar de buitenkant moet hetzelfde blijven (Provincie Zeeland, 2012). Andere mogelijkheden om tijdelijke arbeidsmigranten te huisvesten zijn hotels, pensions en/of logiesgebouw. De Provincie laat gemeenten vrij in de keuze wanneer een arbeidsmigrant in aanmerking komt voor een reguliere woning (Provincie Zeeland, 2012). 2.2.4 Gemeentelijk niveau In deze paragraaf wordt het huidige huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten in de gemeente Borsele weergegeven. Het huisvestingsbeleid van de gemeente Borsele is afgeleid van de Handreiking Regio De Bevelanden (hierna: de handreiking), de geldende bestemmingsplannen en de Beeldkwaliteitsnota. De handreiking biedt een kader waarbinnen gemeenten uit de regio regels op mogen stellen en is te raadplegen op de website van de gemeente Kapelle (Bevelanden, Bestuurlijk Platform De, 2011). Het is in feite een gereedschapskist waaruit gemeenten zelf mogen bepalen welke gereedschappen eruit gehaald worden. Het beleid richt zich op de short stay en mid stay arbeidsmigranten. Het huidige beleid ten aanzien van permanente arbeidsmigranten verloopt goed genoeg. In bijlage I is het huidige huisvestingsbeleid van de gemeente Borsele weergegeven. Het beleid van andere gemeenten die ook te maken hebben met arbeidsmigranten is weergegeven in bijlage II. Het totaal aantal arbeidsmigranten in de gemeente is niet exact bekend. In september 2012 (één van de piekperiodes) is er een controle geweest op dertien van de veertig agrarische bedrijven waarvan bij de gemeente bekend is dat er arbeidsmigranten gehuisvest worden. De resultaten van deze controle zijn terug te vinden in bijlage III. Op deze dertien bedrijven was in totaal plaats voor 166 arbeidsmigranten. Dat zijn ongeveer dertien migranten per bedrijf. Er zijn 40 bedrijven bekend. Dit komt, ruw geschat, neer op 40 x 13= 520 arbeidsmigranten in de gemeente Borsele. Deze schatting is waarschijnlijk niet volledig omdat: - De short stay arbeidsmigranten te kort in de gemeente verblijven om zich in te moeten schrijven in de Basis Registratie Personen (BRP, voorheen GBA). Degene die wel ingeschreven staan, kunnen zowel mid- als permanent stay arbeidsmigranten zijn. - Als de migrant al weet dat de BRP bestaat, dan wil dat niet zeggen dat de migrant zich ook daadwerkelijk inschrijft. Het is meer regel dan uitzondering dat deze eis wordt overtreden. Sinds vorig jaar is het mogelijk voor niet-ingezetenen zich in te schrijven in een niet-ingezetenen register. Dit is een landelijk register. Op dit moment kunnen niet-ingezetenen zich nog maar in achttien gemeenten inschrijven. Dit register is er voor mensen die korter dan vier maanden in een gemeente verblijven. De gemeenten Goes en Terneuzen zijn de enige gemeenten in Zeeland waar nietingezetenen zich in kunnen schrijven in dat register. Resultaten van dit register zijn nog niet bekend (Gemeente Goes, 2014). - Om privacy redenen stelde de gemeente Borsele de gegevens uit de BRP niet beschikbaar voor dit onderzoek.
8
-
-
-
De gemeente gaat ervan uit dat het aantal arbeidsmigranten nog hoger ligt dan 520 arbeidsmigranten omdat er maar 40 locaties bekend zijn bij de gemeente waar arbeidsmigranten worden gehuisvest. Dit zijn enkel agrarische bedrijven. Het Sloegebied zit hier dus nog niet eens bij. Daarnaast heeft de ZLTO alleen al 355 leden. Hiervan hebben de 80 fruitteeltbedrijven elk jaar arbeidsmigranten in dienst. De controle uit 2012 is gehouden in september. Dit is in een piekperiode. De piekperiode ligt voor de meeste agrarische bedrijven tussen september en december. Er zijn ook bedrijven die meerdere piekperiodes hebben in één jaar. Het aantal arbeidsmigranten kent dus geen gelijk verloop. De gegevens waarop onderstaande schatting gebaseerd is, zijn al drie jaar oud. Volgens het CBS is het aantal arbeidsmigranten de laatste drie jaar alleen maar toegenomen en het is de verwachting dat het de komende jaren nog verder zal stijgen (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014).
2.2.5 Aanbieders van woonruimten In de gemeente Borsele zijn twee groepen aanbieders van woonruimtes actief. De één is Woningbouwvereniging R&B Wonen. De andere groep bestaat uit particuliere verhuurders. In het ondernemingsplan 2014-2018 van R&B staat dat de groep arbeidsmigranten niet als specifieke aandachtsgroep wordt gezien. De arbeidsmigranten die zich hier permanent willen vestigen, worden onder de reguliere groep huurders geschaard. R&B huisvest op dit moment zelf geen arbeidsmigranten. In 2011 is een project gestart om vier arbeidsmigranten te huisvesten in de reguliere woningvoorraad. Dat project is in eerste instantie goed verlopen en R&B wilde er graag mee verder gaan, maar toch heeft het project geen vervolg gekregen. Door de heer DutourGeerlings van R&B Wonen te interviewen kan de oorzaak achterhaald worden en gevraagd worden of, en onder welke voorwaarden, R&B Wonen bereid is om (tijdelijke) arbeidsmigranten te huisvesten (R&B Wonen, 2014). 2.2.6 Werkgevers Werkgevers zijn verantwoordelijk voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Vaak gaan werkgevers in de gemeente Borsele naar uitzendbureaus toe als ze arbeidsmigranten nodig hebben. In dat geval regelt het uitzendbureau de huisvesting. Vandaar dat uitzendbureaus ook onder werkgevers worden geschaard. In de gemeente zijn twee uitzendbureaus die zich specifiek richten op arbeidsmigranten. Dit zijn de uitzendbureaus AB Werkt en Apex. Beide zijn aangesloten bij de overkoepelende organisatie Abu. Zoals eerder vermeld heeft de Abu overeenstemming bereikt met de vakbonden om het SNF-keurmerk in de cao’s op te nemen. De inspectiedienst van het voormalig Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, tegenwoordig Ministerie van Infrastructuur en Milieu, heeft in 2008 normen van een goed werkgeverschap geformuleerd. De belangrijkste normen zijn: a. Lid van branchevereniging: LTO, Abu, NBBU. b. In het bezit van certificatie: SNF-keurmerk, NEN 4400-1(certificatie voor uitzendbureaus). c. Werkgever geeft schriftelijk aan wat de huis-, leef- en veiligheidsregels zijn en welke cao van toepassing is in de taal van de werknemer. d. Werkgever bevordert de integratie van de werknemer in de samenleving. e. Werkgever verschaft ook informatie aan de omringende bewoners over zijn arbeidsmigranten (Inspectie Veiligheid en Justitie, 2013), (Bakels, 2014).
9
2.3 Netwerkbenadering Dit hoofdstuk beschrijft de netwerkbenadering. Deze benadering wordt gebruikt om belangengroepen te identificeren om vervolgens samen met de belangengroepen tot een oplossing te komen voor een bestuurlijk probleem. Elke paragraaf beschrijft een onderdeel van de netwerkbenadering. 2.3.1 Wicked Problems Zoals Mendelow aangeeft, kan een organisatie pas optimaal succesvol zijn als alle belangengroepen op hetzelfde spoor zitten. Om dit voor elkaar te krijgen dient een organisatie haar netwerk te analyseren. Koppenjan en Klein (2004) hebben hier een theorie over gepubliceerd: De netwerktheorie. Centraal in deze theorie staan ‘wicked problems’. Een andere benaming hiervoor is een ‘ongetemd politiek probleem’. Dit soort problemen komen zowel bij overheden als bij profitorganisaties voor. In dit onderzoek wordt de theorie van de wicked problems vanuit overheidsperspectief beschreven. Een wicked problem kenmerkt zich doordat de overheid weinig kennis heeft over het probleem dat zich voordoet. Daarnaast is er weinig overeenstemming over hoe het probleem aangepakt moet worden. Vaak zijn er veel verschillende partijen (actoren) bij betrokken die elk hun eigen belang hebben. Het gevolg hiervan is dat er discussie ontstaat over wat nou eigenlijk het probleem is. Er heerst dus veel onduidelijkheid over de probleemdefinitie, het aantal betrokkenen, maar bovenal is onduidelijk hoe het probleem opgelost kan worden. Voorbeelden van wicked problems zijn het terugdringen van voetbalvandalisme, aids en armoede (Korsten, 2012), (Koppenjan & Klijn, 2004). De problematiek rondom huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente Borsele kan als een wicked problem gezien worden. De gemeente heeft niet in beeld welk partijen allemaal betrokken zijn bij dit probleem. Verder is er op dit moment geen consensus tussen alle partijen, degenen waarmee contact wordt onderhouden, over wat het probleem nou eigenlijk is en hoe het probleem opgelost kan worden. Daar komt nog bij dat vergelijkende gemeenten ook geen panklare oplossing hebben. Onder het probleem wordt dus de vraag geschaard hoe het komt dat er weinig tot geen gebruik wordt gemaakt van de huidige mogelijkheden die het huisvestingsbeleid biedt. 2.3.2 Actoren Om een wicked problem op te lossen is steeds vaker samenwerking vereist tussen de overheid en haar belangengroepen. Alle belangengroepen bij elkaar vormen het netwerk. Uit onderzoek van Klijn (2010) blijkt dat interactie tussen actoren van groot belang is om tot een oplossing te komen. Koppenjan en Klijn (2004) definiëren actoren als volgt: “ Individuals, groups and organizations from both the public and the private domains”. Deze actoren hebben aparte doelstellingen, strategieën en belangen bij het probleem. Pas nadat actoren interactie met elkaar hebben gehad, en dus op de hoogte zijn van elkaar belangen, ontstaat er een netwerk. Het opbouwen van een netwerk gebeurd dus niet van zelf. Het gaat stap voor stap. Door de interactie komen actoren erachter dat samenwerken noodzakelijk is om het probleem op te lossen. Dit wil niet zeggen dat elke actor hetzelfde doel voor ogen heeft of dezelfde oplossing. Het gaat erom dat actoren van elkaar weten dat ze elkaar nodig hebben en dat er vanuit dat oogpunt oplossingen gezocht worden (Koppenjan & Klijn, 2004), (Klijn, Steijn, & Edelenbos, 2010), (Korsten, 2012).
10
Mendelow geeft in zijn onderzoek aan hoe een organisatie belangengroepen kan identificeren. Actoren kunnen aan de hand van vier categorieën geïdentificeerd worden. Dat identificatieproces is gericht op de mate waarop een actor invloed (power) kan uitoefenen op het beleid van de organisatie. Het tweede onderdeel van het identificatieproces heeft betrekking op het belang (interest) dat de stakeholder heeft bij de strategie die de organisatie voert (Mendelow, 1983). Nadat de mate van macht en belang in de organisatie zijn vastgesteld, kan uit de matrix in figuur 1 worden afgeleid welke aanpak voor welke categorie geldt. Zoals uit de matrix is af te leiden, horen stakeholders die weinig macht hebben en daarnaast weinig belang hebben bij de strategie van de organisatie, de minste aandacht te krijgen vergeleken met Figuur 1: Matrix stakeholder mapping (Mobbs, 2012). de andere categorieën. Categorie A is dus het minst belangrijk voor de organisatie en wordt als laatst of helemaal niet geïnformeerd. Categorie B zijn de belangengroepen die weinig macht hebben in een organisatie, maar wel een groot belang hebben bij de strategie van de organisatie. Vandaar dat deze groep altijd geïnformeerd dient te worden omdat categorie B andere categorieën kan beïnvloeden. Categorie C heeft veel macht, maar weinig belang bij de organisatie. Groepen in deze categorie blijven vaak op de achtergrond, maar als ze niet tevreden gehouden worden, kunnen ze hun macht laten gelden waardoor ze naar categorie D opschuiven. Vandaar dat het van belang is dat deze categorie tevreden gehouden wordt. De laatste categorie is de meest belangrijke. Groepen in categorie D hebben veel belang bij de strategie van de organisatie en hebben daarnaast ook nog eens veel macht. Zij zijn dus de belangrijkste groepen die altijd volledig geïnformeerd moeten worden. Vaak wordt met deze belangengroepen samengewerkt zodat hun belangen meegenomen worden in het besluit. Groepen uit deze categorie zijn noodzakelijk om de continuïteit van de organisatie te waarborgen. Voor een overheidsorganisatie kunnen dit inwoners of andere overheden zijn. (Johnson, Scholes, & Whittington, 2008), (Mendelow, 1983), (Friedman & Miles, 2006).
2.3.3 Wederzijdse afhankelijkheid De door Koppenjan en Klijn bedachte netwerkbenadering geeft dus aan dat, voor een succesvolle benadering, de verschillende actoren afhankelijk van elkaar zijn. Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid omdat de actoren niet over alle middelen beschikken om het probleem zelf op te lossen. Als dit wel het geval was geweest dan was de samenwerking 11
natuurlijk niet nodig. In het onderzoek van Koppenjan & Klijn worden middelen omschreven als “het scala van formele en informele bezittingen van actoren waardoor hun doelstellingen gehaald kunnen worden”. Formele middelen zijn bijvoorbeeld beslissingsbevoegdheden, financiële middelen en mankracht. Onder informele middelen worden middelen verstaan zoals autoriteit, strategisch vermogen en mobilisatievermogen. Naast het onderzoek van Koppenjan en Klijn (2004) hebben Bovens, ’t Hart en van Twist (2012) ook onderzoek verricht naar de wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren. Zij komen tot dezelfde bevindingen als Koppenjan en Klijn, namelijk dat de afhankelijkheid tussen actoren niet evenredig is verdeeld. Het kan dus zo zijn dat actor A meer afhankelijk van actor B is dan dat B afhankelijk van A is. Dit geldt ook voor de mate van afhankelijkheid tussen de overheid en een actor zoals te lezen valt in figuur 1. De afhankelijkheid ligt natuurlijk aan de aanwezige middelen per actor. De mate van afhankelijkheid heeft invloed op de positie van de actor in het netwerk. Actoren met belangrijke of unieke middelen hebben een hogere positie en dus meer macht in het netwerk dan een actor die middelen bezit die niet van groot belang zijn. Doordat de overheid niet altijd over de benodigde middelen beschikt om het probleem zelf op te lossen, hebben andere actoren invloed op de besluitvorming van de overheidsorganisatie (Koppenjan & Klijn, 2004), (Bovens & 't Hart, 2012).
2.3.4 Percepties Naast de wederzijdse afhankelijkheid spelen percepties ook een rol in de netwerkbenadering van Koppenjan & Klijn (2004). Het ontstaan van percepties vertoont paralellen met het ontstaan van een netwerk. Beide processen verlopen stap voor stap door de ervaringen die in de loop der tijd worden opgedaan. Actoren nemen hun percepties als uitgangspunt voor het bepalen van hun strategie. Percepties kunnen omschreven worden als het beeld dat actoren hebben van hun omgeving waar zich problemen en oplossingen in voordoen. Naast de omgevingsperceptie bestaan er ook nog probleempercepties en oplossingspercepties. Actoren hebben dus verschillende visies over het ontstaan en oplossen van het bestuurlijk probleem. Die verschillende visies ontstaan weer doordat er verschillen zijn in de doelstelling, de beschikbare middelen en de te hanteren strategie om het bestuurlijk probleem op te lossen. Het gevolg van die verschillende percepties is dat er spanningen kunnen ontstaan tussen actoren onderling, maar ook tussen de overheid en actoren (Koppenjan & Klijn, 2004).
De netwerkbenadering gaat verder nog in op verschillende strategieën die actoren kunnen voeren om tot een oplossing van het bestuurlijk probleem te komen. Deze strategieën zijn afgeleid van de percepties die een actor heeft. De theorieën worden toegepast tijdens de ‘beleidsspellen’. Onder beleidsspellen worden de verschillende overleggen verstaan waarin de actoren gezamenlijk tot een oplossing proberen te komen. De strategieën en beleidspellen komen in dit onderzoek verder niet aan bod omdat deze onderwerpen gericht zijn op de uitvoering van beleid. Dit onderzoek richt zich op de beleidsvorming. Er worden immers aanbevelingen gedaan zodat het huidige beleid anders vorm kan worden gegeven. 2.3.5 Link tussen netwerkbenadering en juridisch gedeelte De koppeling naar het juridisch gedeelte is dat de gemeente Borsele niet primair verantwoordelijk is voor kwalitatief goede en veilige huisvesting voor arbeidsmigranten die in de gemeente verblijven, maar de gemeente Borsele schept wel de kaders waarbinnen de verantwoordelijke partijen voor kwalitatief goede en veilige huisvesting moeten zorgen. De 12
gemeente constateert dat het huidige beleidskader ervoor zorgt dat er sprake is van een wicked problem omdat de gemeente afhankelijk is van andere partijen, maar de andere partijen zijn ook afhankelijk van de gemeente. De netwerkbenadering is uitermate geschikt om een wicked problem op te lossen door eerst alle betrokken partijen te identificeren. Van daaruit kan de gemeente samen met alle betrokkenen de verschillende belangen en percepties in kaart brengen. Vervolgens is het zaak om al die belangen tegen elkaar af te gaan wegen. Deze belangenafweging moet er uiteindelijk toe leiden dat het huidige huisvestingsbeleid ten behoeve van arbeidsmigranten aangepast wordt zodat er meer gebruikt van gemaakt gaat worden.
2.4 Scenarioplanning In 2001 publiceerden Chermack, Lynham en Ruona een studie over alle literatuur die is verschenen over scenarioplanning. In de studie van Chermack, Lynham en Ruona staan verschillende definities van scenario’s die zijn bedacht door verschillende wetenschappers/ervaringsdeskundigen: Jaar 1967
Naam deskundige Kahn
1985
Porter
1991
Schwartz
1998
Ringland
Definitie scenario ‘Een reeks hypothetische gebeurtenissen van wat zich af zou kunnen spelen in onze omgeving, in de vorm gegoten van een levendig, maar realistisch dat de aandacht vestigt op causale relaties tussen ontwikkelingen en mogelijke interventiemogelijkheden’ (Kahn & Wiener, 1967). ‘Een door de organisatie gedragen mening van wat de toekomst zou kunnen blijken te zijn. Geen voorspelling, maar een mogelijk toekomstig resultaat’ (Porter, 1985). ‘Een hulpmiddel om orde te scheppen in een alternatieve toekomstige omgeving waarbinnen beslissingen moeten worden genomen’ (Schwartz, 1991).
‘Dat deel van strategische planning dat betrekking heeft op de instrumenten en methodieken om onzekerheden van de toekomst te beheren’ (Ringland, 1998).
1995
Schoemaker
‘Een gedisciplineerde methodiek om mogelijke toekomsten te verbeelden waarin organisaties beslissingen moeten nemen’ (Schoemaker, 1995).
Zoals hierboven vermeld, is er niet één algemene definitie van scenarioplanning. Schwartz heeft in zijn onderzoek een stappenplan ontwikkeld om tot scenario´s te komen. Zijn stappenplan wordt in verschillende rapporten en studies als leidraad gebruikt voor scenarioplanning. Het stappenplan van Schwartz staat in bijlage IV. Scenario’s kunnen de gemeente Borsele alvast inzicht geven in de toekomst. Door actielijsten samen te stellen per scenario kan de gemeente Borsele snel handelen mocht een scenario werkelijkheid worden.
13
3. Methode van onderzoek Voordat de resultaten van het onderzoek beschreven worden, is het van belang om de methode van dataverzameling en analyse te verantwoorden. In dit hoofdstuk wordt de keuze voor de onderzoeksmethode, onderzoekseenheden en de methode van dataverzameling uitgelegd. In paragraaf 3.3.1 wordt duidelijk welke indicatoren een rol spelen in het onderzoek. Die indicatoren leiden weer tot de interviewvragen. De laatste paragraaf beschrijft de betrouwbaarheid en validiteit.
3.1 Onderzoeksmethode Het onderzoek bestaat uit een literatuuronderzoek en een empirisch onderzoek. Het literatuuronderzoek belicht het probleem vanuit zowel juridisch als managementperspectief. Voor het empirische onderzoek is gebruikt gemaakt van een kwalitatieve survey omdat in een survey verschijnselen uit de werkelijkheid worden beschreven. Die verschijnselen uit de werkelijkheid worden verklaard op basis van bestaande theorieën die beschreven zijn in het theoretisch kader. Daarnaast vraagt de probleemstelling om deze aanpak omdat er weinig informatie bekend is over de wensen en behoeften van werkgevers en aanbieders van woonruimtes voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Er is niet voor een case study gekozen omdat een case study op één persoon of één groep gericht is. De eenheden uit dit onderzoek kunnen niet onder één groep geschaard worden. Een survey is dan een goede methode om een antwoord te vinden op de centrale vraag en deelvragen van dit onderzoek (Boeije, 2014), (Korzilius, 2000), (Baarda B. , 2009).
3.2 Onderzoekseenheden De onderzoekseenheden in dit onderzoek zijn werkgevers, aanbieders van woonruimte, gemeenten en de arbeidsmigranten zelf. Deze komen in de volgende paragrafen verder aan bod. De laatste subparagraaf beschrijft de populatie en de selecte steekproef. 3.2.1 Werkgevers Er heeft al een verkennend gesprek plaatsgevonden met de ZLTO op 23-02-2015. Uit dit gesprek met dhr. Rijk is gebleken dat de ZLTO Borsele niet volledig op de hoogte is van het huisvestingsbeleid van de gemeente. Tijdens het gesprek kwam wel naar voren dat fruitteeltbedrijven, vergeleken met andere agrarische bedrijven die lid zijn van de ZLTO Borsele, het meest gebruik maken van arbeidsmigranten. Naar aanleiding van dit gesprek is afgesproken dat er een vragenlijst wordt opgesteld die naar alle fruitteeltbedrijven, die zijn aangesloten bij de ZLTO Borsele, verzonden wordt. Dit komt neer op 80 fruitteeltbedrijven. Het is de bedoeling dat door de vragenlijst duidelijk wordt of het huidige huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten aan de wensen en behoeften van de agrarische werkgevers voldoet. De verzonden vragenlijst is terug te vinden in bijlage V. Het is de verwachting dat de respons niet erg hoog zal zijn omdat uit eerdere ervaringen van de gemeente is gebleken dat de agrariërs in de gemeente Borsele niet veel informatie met de overheid willen delen. Er vindt ook een interview plaats met de uitzendbureaus Apex en AB Werkt. Van deze twee uitzendbureaus is bekend dat zij zich specifiek richten op arbeidsmigranten. De interviews met de uitzendbureaus belicht het onderwerp van twee kanten omdat uitzendbureaus zowel bij de categorie werkgevers als bij de categorie aanbieders van woonruimte horen.
14
3.2.2 Aanbieders van woonruimte Het totaal aantal aanbieders van woonruimtes in de gemeente is niet bekend. Wel is bekend dat uitzendbureaus en de woningcorporatie R&B Wonen hierin een belangrijke rol (kunnen) spelen. Ook hier worden dus de uitzendbureaus Apex en AB Werkt geïnterviewd. Aangezien R&B Wonen de enige woningcorporatie in de gemeente Borsele is, vindt er in ieder geval een interview met hen plaats. Er zijn ook particuliere verhuurders die woningen in bezit hebben. Doordat de gemeente weinig particuliere verhuurders in beeld heeft, wordt er maar één particuliere verhuurder geïnterviewd, namelijk dhr. Lampert. De particuliere verhuurders zijn ook niet verenigd in een overkoepelende organisatie. Dit maakt het lastig om een representatief beeld weer te geven. Daarnaast vindt er een gesprek plaats met De Jager Detachering. Zij zijn eigenaar van het klooster te Rilland in de gemeente Reimerswaal. In dit voormalige klooster mogen 200 arbeidsmigranten gehuisvest worden. Borsele heeft (nog) geen grootschalige locatie, maar de gemeente is wel bereid mee te werken als er een grootschalige locatie beschikbaar komt. Doordat De Jager Detachering daar dus ervaring mee heeft, kan achterhaald worden hoe dat proces verlopen is. Dit kan dan mogelijk als voorbeeld dienen wanneer er een grootschalige locatie vrij komt in Borsele. 3.2.3 Gemeenten De gemeente Borsele is de derde partij. Gemeenten zijn indirect verantwoordelijk voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Om het standpunt van de gemeente te bepalen wordt de wethouder met huisvesting in de portefeuille geïnterviewd. Naast de gemeente Borsele wordt er ook geïnformeerd naar het huisvestingsbeleid van de gemeente Reimerswaal. Er is voor de gemeente Reimerswaal gekozen omdat zij een meldpunt hebben ingesteld voor vragen over arbeidsmigranten en omdat Reimerswaal al een grootschalige huisvestingslocatie heeft. Er zijn geen interviews gehouden met arbeidsmigranten omdat er niet genoeg tijd is om een grote groep arbeidsmigranten te interviewen. Deze beperking is ondervangen door dhr. Commandeur van de belangenorganisatie Migrada te interviewen. Deze belangenorganisatie komt op voor de belangen van arbeidsmigranten in Nederland. Op deze manier kan toch een beeld geschetst worden van de wensen en behoeften van arbeidsmigranten in Nederland. De geselecteerde partijen die tot de onderzoekseenheden behoren zijn dus: gemeente Borsele, gemeente Reimerswaal, uitzendbureau Apex, uitzendbureau AB Werkt, R&B Wonen, belangenorganisatie ten behoeve van arbeidsmigranten Migrada, particuliere verhuurder Lampert, De Jager Detacheringsbureau van het klooster in Rilland en dhr. Rijk van de ZLTO Borsele. Als hierbij de 80 fruitteeltbedrijven die lid zijn van de ZLTO Borsele meegerekend worden, komt dit neer op 89 onderzoekseenheden. Deze zijn in bijlage VI overzichtelijk weergegeven. 3.2.4 Populatie De populatie bestaat uit alle bedrijven in de gemeente Borsele die een belang hebben bij arbeidsmigranten die in de gemeente verblijven. Op dit moment niet bekend hoe groot die populatie is (Baarda B. , 2009). Aangezien de populatie niet bekend is, worden enkel partijen benaderd waarvan bekend is dat ze te maken hebben met arbeidsmigranten. Dit gebeurt door middel van een selecte steekproef. In de subparagrafen hierboven is verklaard waarom voor een bepaalde partij gekozen is om deel te nemen aan de selecte steekproef van dit onderzoek.
15
3.3 Methode van dataverzameling Er wordt gebruikt gemaakt van drie methoden om de benodigde data te verzamelen: -
-
-
Deskresearch: Het verzamelen van gegevens uit bronnen zoals websites, databanken, boeken en rapporten. Op deze manier is het theoretisch kader tot stand gekomen. Semigestructureerde interviews: Er is voor deze manier van dataverzameling gekozen omdat uit een interview duidelijk wordt welke mening en motivaties de geïnterviewde heeft. Deze methode van dataverzameling is geschikt voor kwalitatief onderzoek omdat een semigestructureerd interview nog redelijk flexibel is. Er zijn wel vragen opgesteld, maar de vragen hoeven niet in een bepaalde volgorde afgenomen te worden. Als het gesprek een bepaalde wending neemt, kan het voorkomen dat bijvoorbeeld vraag tien eerder aan bod komt dan vraag acht. Het kan ook zo zijn dat er extra vragen gesteld worden naar aanleiding van welke wending het gesprek neemt. Voor een kwalitatief onderzoek is juist die flexibiliteit tijdens de interviews van belang (Baarda, van der Meer-Middelburg, & de Goede, 1996). Vragenlijst: Op deze manier kan een duidelijk beeld geschetst worden van de fruitteeltsector sector (80 van de 355 leden van de ZLTO Borsele).
3.3.1 Indicatoren In het schema met indicatoren wordt overzichtelijk weergegeven hoe de interviewvragen zijn ontstaan. De interviewvragen zijn gebaseerd op de indicatoren. Een indicator geeft in enkele woorden het onderwerp van de interviewvraag weer. Dat onderwerp is gerelateerd aan de theorie die de basis biedt voor de interviewvraag. Het overzicht met de interviewvragen is in bijlage VII terug te vinden. De vragenlijst voor de ZLTO zijn gebaseerd op het verkennend gesprek met dhr. Rijk van de ZLTO en in overleg met dhr. De Kuijper en dhr. Davidse van de gemeente Borsele.
3.4 Analyseren van gegevens Om te beginnen worden de gegevens uit de gehouden interviews geordend. De verkregen informatie wordt ingedeeld op relevantie. De irrelevante gegevens worden geschrapt. Vervolgens worden de gegevens gelabeld. Aan de hand van deze labels wordt gezocht naar verbanden tussen de relevante gegevens. Deze verbanden zorgen ervoor dat er in hoofdstuk vier een algemeen beeld geschetst kan worden van de verkregen antwoorden (Baarda B. , 2009). De volledige uitgewerkte interviews zijn te vinden in bijlage VIII.
3.5 Betrouwbaarheid en validiteit Uit het Basisboek Kwalitatief Onderzoek blijkt dat een onderzoek betrouwbaar is als een andere onderzoeker dezelfde methode en onderzoeksprocedures toe kan passen op ongeveer dezelfde situatie. Hierdoor zou het onderzoeksresultaat nagenoeg hetzelfde moeten zijn als de resultaten van dit onderzoek. Door gebruik te maken van indicatoren uit bijlage VII, zal een andere onderzoeker tot ongeveer hetzelfde resultaat komen. Uit de steekproefcalculator blijkt dat de vereiste steekproefgrootte 81 moet zijn. Dit aantal komt tot stand door: -
Foutmarge: 10% omdat het de verwachting is dat de antwoorden redelijk eenduidig zullen zijn. Hierdoor kan een grotere foutmarge genomen worden. De kans op een bepaald antwoord zal bijvoorbeeld eerder 70-30 zijn dan 55-45. 16
-
Betrouwbaarheidsniveau: 95% omdat op deze manier de mate van onzekerheid voldoende verkleind wordt. Grootte populatie: Indien onbekend, 20.000 kiezen. Dus 20.000. Spreiding kenmerk: 70% omdat het de verwachting is dat de antwoorden redelijk in dezelfde richting zullen wijzen.
De steekproefcalculator geeft na invulling van bovenstaande factoren een minimale steekproefgrootte van 81 aan. De steekproefgrootte van dit onderzoek is 89. Dat is dus voldoende betrouwbaar. Daarnaast is de onderzoeker onafhankelijk. De onderzoeker wordt niet beïnvloed door de betrokken partijen en was aan het begin van het onderzoek niet eens op de hoogte van het probleem. Tevens wordt er in dit onderzoek gebruik gemaakt van triangulatie. Triangulatie betekent dat er van verschillende manieren gebruik wordt gemaakt voor het verzamelen van gegevens. In dit onderzoek wordt, zoals in paragraaf 3.1 beschreven, gebruik gemaakt van meerdere onderzoeksmethoden. Hiermee wordt de betrouwbaarheid van dit onderzoek vergroot (Baarda, et al., 2013). De validiteit van een onderzoek zegt iets over de geldigheid van de resultaten, met andere woorden: meet het meetinstrument wat deze hoort te meten (Baarda B. , 2009). In dit onderzoek behoren de afgenomen interviews tot het meetinstrument. Door gebruik te maken van indicatoren meet het instrument (het interview) wat het moet weten omdat de interviewvragen afgeleid zijn van de indicatoren. De indicatoren zijn weer afgeleid van het theoretisch kader. Om de validiteit te waarborgen worden tijdens het interview de geformuleerde antwoorden besproken met de respondent. De respondent controleert of de antwoorden overeenkomen met zijn gegeven antwoorden. Als de respondent bepaalt dat de antwoorden goed geïnterpreteerd zijn door de interviewer, wordt de respondent gevraagd om zijn handtekening te zetten. Voor dit onderzoek zijn alle verantwoordelijke partijen benaderd om mee te werken aan dit onderzoek. Zoals hiervoor al vermeld, zijn er geen arbeidsmigranten geïnterviewd omdat er geen tijd beschikbaar was om daar een representatief beeld van te kunnen schetsen. Om toch de arbeidsmigranten te betrekken in dit onderzoek, vindt er een interview plaats met de landelijke belangenorganisatie Migrada (Middenmeer, kop van Noord-Holland). Er is voor Migrada gekozen omdat zij één van de weinige belangenorganisaties ten behoeve van arbeidsmigranten zijn in Nederland. Aangezien er in de provincie Zeeland geen enkele belangenorganisatie ten behoeve van arbeidsmigranten actief is, wordt er voor Migrada gekozen (Swanborn, 1996), (Baarda, et al., 2013).
17
4. Resultaten Dit hoofdstuk beschrijft de relevante resultaten van deskresearch, de semigestructureerde interviews en de verstuurde vragenlijst. In elke paragraaf wordt een algemeen beeld geschetst. Deze zijn door de verschillende onderzoeksmethoden aan het licht gekomen. De volledig uitgewerkte interviews zijn te vinden in bijlage VIII.
4.1 Uitkomsten deskresearch Uit deskresearch is het vigerend beleid van de gemeente Borsele naar voren gekomen, zoals te lezen is in bijlage I. Het beleid kenmerkt zich door een tien aaneengesloten weken regel voor de agrarische camping. Ook zijn ‘zichtcriteria’ van toepassing op de caravans/woonunits. Als aan alle zichtcriteria wordt voldaan, mogen de caravans/woonunits na de tien aaneengesloten weken op het erf blijven staan. Zo niet, dan moeten de ze na de tien aaneengesloten weken van het agrarisch erf verwijderd worden. Verder blijkt uit het beleid dat het niet is toegestaan om arbeidsmigranten te huisvesten in recreatiewoningen.
4.2 Empirisch onderzoek Voor het empirisch onderzoek is contact gezocht met partijen die arbeidsmigranten te werk stellen en/of arbeidsmigranten huisvesten. Daarnaast zijn ook de wensen en behoeften van de gemeente Borsele in kaart gebracht en is het huisvestingsbeleid van Borsele vergeleken met dat van Reimerswaal. De volgende partijen zijn benaderd om mee te werken aan dit onderzoek: Wethouder Weststrate (gemeente Borsele), Dhr. Lievense (gemeente Reimerswaal), fruittelers die lid zijn van de ZLTO Borsele, dhr. Rijk (ZLTO Borsele), dhr, Sinke (Apex), dhr. Doens (AB Werkt), dhr. De Jager (Detacheringsbureau), dhr. Lampert (Particuliere verhuurder) en dhr. Dutour-Geerlings (R&B Wonen). 4.2.1 Vergelijking beleid gemeenten Er is onderzocht welke omringende gemeente met dezelfde huisvestingsproblemen kampt. Dit bleek de gemeente Reimerswaal te zijn. Reimerswaal bestaat net als Borsele voornamelijk uit dorpskernen en heeft geen grote steden. Ook beschikken beide gemeenten over recreatieparken en een fruitteelt- en industriesector. Uit de interviews blijkt dat Reimerswaal en Borsele qua huisvestingsbeleid niet veel op elkaar lijken. Dat komt omdat Borsele het beleid van de handreiking heeft overgenomen en Reimerswaal niet. De reden hierachter is dat het beleid van Reimerswaal al in 2009 is vastgesteld, terwijl de handreiking dateert van 2011. Het beleid van Reimerswaal richt zich op de dorpskernen. De huisvesting in het buitengebied is vastgelegd in het bestemmingsplan. Het beleid in de dorpskernen kenmerkt zich door de 250 meter regel. Dit houdt in dat sinds 2010 alleen vergunningen voor het huisvesten van arbeidsmigranten worden verleend als er binnen een straal van 250 meter geen andere vergunning is verleend voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het algemene beeld van de gemeente Reimerswaal is dat ze strikt handhaven in de dorpskernen, terwijl in het buitengebied het tegenovergestelde gebeurt. Daar wordt slechts gehandhaafd als er een verzoek voor wordt ingediend. De strikte handhaving zorgt voor meer duidelijkheid over het aantal migranten in de kernen en dat de kwaliteit van de voorzieningen voldoende is. Net als in de gemeente Borsele heeft ook Reimerswaal te maken met arbeidsmigranten die in recreatiewoningen gehuisvest worden. Dit is tegen de zin van beide gemeenten. Wethouder Weststrate geeft aan dat het huidige handhavingsbeleid ontoereikend is aangezien er nog genoeg migranten in recreatiewoningen verblijven.
18
Reimerswaal heeft in het bestemmingsplan een uitsterfconstructie opgenomen. Zodra er een half jaar lang geen arbeidsmigranten in een recreatiewoning gehuisvest worden, verliest de eigenaar van de woning het recht om er nog langer migranten in te huisvesten. Op dit moment wordt nieuw beleid ontwikkeld voor het buitengebied. Het is de bedoeling dat caravans/woonunits op de agrarische erven mogen blijven staan. Om de kwaliteit van de caravans/woonunits te waarborgen wordt nu onderzocht of bepaalde regels uit het SKIA keurmerk opgenomen kunnen worden in het beleid. 4.2.2 Wensen en behoeften van de ondernemers en gemeente Borsele Uit de verschillende gesprekken is gebleken dat de leden van de ZLTO Borsele gebruik maken van de agrarische camping. De overige partijen huisvesten arbeidsmigranten in reguliere woningen, recreatiewoningen en in een grootschalige voorziening. Doordat dhr. Rijk van de ZLTO Borsele alleen namens zichzelf kon spreken en niet namens alle fruittelers, is besloten om een vragenlijst op te stellen. Negen van de tachtig geadresseerden hebben de vragenlijst ingevuld, waarvan er één aangaf niet met migranten te werken. Er is dus een respons van 10% behaald. Uit de vragenlijst is gebleken dat het huidige huisvestingsbeleid ten aanzien van arbeidsmigranten niet voorziet in de behoefte van de leden van de ZLTO Borsele. Volgens de leden komt dit doordat: - De gemeente uitgaat van één piekperiode per jaar die maximaal tien weken duurt. Zes van de acht respondenten geven aan dat er op hun bedrijf sprake is van meerdere piekperiodes per jaar. Overigens zijn vijf van deze zes bereid om te investeren in een inpandige voorziening als de tien aaneengesloten weken regel voor inpandige voorzieningen versoepeld wordt. De tien aaneengesloten weken regel geldt nu nog voor zowel caravans als inpandige voorzieningen. Tenslotte geven de leden unaniem aan dat ze de behoefte hebben om arbeidsmigranten langer dan tien aaneengesloten weken op het erf te mogen huisvesten. - Slechte informatievoorziening vanuit de gemeente omtrent de geldende regels voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Zeven van de acht respondenten geven dit aan. Hierbij moet wel vermeld worden dat er ook agrariërs zijn die geen behoefte hebben aan informatievoorziening vanuit de gemeente. Uit de interviews met de overige ondernemers kwam naar voren dat zij gebruik maken van reguliere woningen, recreatieparken en van een grootschalige voorziening om arbeidsmigranten in te huisvesten. Hierbij moet vermeld worden dat Apex geen migranten meer huisvest in de gemeente Borsele. R&B Wonen speelt ook geen belangrijke rol in het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten omdat er, volgens dhr. Dutour-Geerlings, goedkopere huisvestingsvoorzieningen beschikbaar zijn. Daar komt nog bij dat R&B arbeidsmigranten niet als specifieke doelgroep ziet. Alle migranten zijn welkom om een woning te huren, maar ze gaan zich er niet specifiek op richten. Het algemene beeld van de partijen, die arbeidsmigranten te werk stellen en/of huisvesten in allerlei huisvestingsvoorzieningen behalve de agrarische camping, is dat het huidige huisvestingsbeleid voorziet in hun behoefte. Dat komt omdat zij veel op de recreatieparken huisvesten. Doordat er zelden gehandhaafd wordt, huisvesten eigenaren van recreatiewoningen zowel recreanten als migranten in hun recreatiewoningen. Dit zorgt ervoor dat ze buiten het hoogseizoen ook inkomsten kunnen genereren van hun recreatiewoning. 19
Een ander beeld dat uit de interviews naar voren kwam is dat de bereidheid om te investeren in een grootschalige voorziening wel degelijk aanwezig is. De gemeente ziet graag dat de short stay migranten niet meer in caravans op de agrarische erven gehuisvest worden, maar in een grootschalige voorziening. De ondernemers die bereid zijn om te investeren, geven expliciet aan dat ze enkel willen investeren in een grootschalige voorziening die gericht is op arbeidsmigranten die werkzaam zijn in het Sloegebied. Ondernemers zoals dhr. Lampert en dhr. De Jager geven aan dat het investeringsrisico in de agrarische sector te groot is doordat de verblijfsduur van de short stay migranten te kort is en het aantal elk jaar onbekend is. Verder bleek dat er verschillen bestaan in de kwaliteit van de huisvestingsvoorzieningen tussen de agrarische en industriële sector. Agrariërs huisvesten vooral in goedkopere voorzieningen zoals caravans of woonunits, terwijl migranten uit het Sloegebeid veelal in recreatiewoningen worden gehuisvest. Dhr. Lampert geeft aan dat bedrijven uit het Sloegebied als volgt redeneren: zolang de kwaliteit van de huisvesting voldoende is, levert de migrant kwalitatief goed werk. 4.2.3 Wensen en behoeften van arbeidsmigranten Aan het begin van dit onderzoek werd alleen belangenorganisatie Migrada hieronder geschaard. Tijdens het onderzoek is ook nog contact gezocht met de gemeente Peel en Maas (Limburg) en met welzijnsorganisatie Vorkmeer (Limburg). Dit in verband met het meldpunt voor arbeidsmigranten. Uit het gesprek met dhr. Commandeur bleek dat arbeidsmigranten de volgende behoeften hebben ten aanzien van hun huisvestingsvoorziening: - Short stay: Migranten met één doel en dat is geld verdienen. De huisvestingsvoorziening dient zo goedkoop mogelijk te zijn zoals een caravan. - Mid stay: Willen al wat meer privacy en hebben hogere kwaliteitseisen. Dit soort migranten kunnen het beste vergeleken worden met studenten. Deze groep zou ook al in een bestaande woning willen, maar vaak ontbreekt het aan de financiële middelen. Er is één behoefte altijd aanwezig, ongeacht de verblijfsduur, en dat is internet. Dhr. Commandeur gaf aan dat arbeidsmigranten behoefte hebben aan algemene informatie zodra ze in Nederland verblijven. Het gaat om informatie over rechten en plichten, verzekeringen en medische zorg. Deze informatie biedt Migrada. De gemeente Reimerswaal heeft dit soort informatie proberen te verschaffen door het instellen van een meldpunt. Hier konden migranten informatie opvragen en ook klachten indienen over ondeugdelijke werk/leefomstandigheden. Dit meldpunt werkt niet. De gemeente Peel en Maas was de eerste gemeente die zo’n meldpunt instelde. Ook zij antwoordden dat het meldpunt geen succes was. Zelfs niet toen het meldpunt overgedragen werd aan een welzijnsorganisatie die dichter bij de arbeidsmigranten stond. De reden hierachter was dat de migranten bang zijn om hun werk en/of verblijfsplaats te verliezen zodra ze een klacht indienen. Dhr. Commandeur gaf verder aan dat er in de kop van Noord-Holland een regionaal samenwerkingsverband is opgezet in de vorm van Kompas. Binnen deze organisatie wordt samengewerkt tussen gemeenten en landelijke organisaties zoals de politie, Belastingdienst en Arbeidsinspectie. Op deze manier kan de kwaliteit van de huisvestingsvoorzieningen gewaarborgd worden. Zodra een locatie onder de aandacht van Kompas komt, wordt er direct op geanticipeerd. Iedere week worden er verschillende locaties gecontroleerd.
20
5. Discussie In dit hoofdstuk worden de overeenkomsten en verschillen tussen het theoretisch kader en de praktijk verklaard. Verder worden in paragraaf 5.2 enkele beperkingen van dit onderzoek weergegeven. In de laatste paragraaf wordt de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek behandeld.
5.1 Verbanden en verklaringen In deze paragraaf worden verbanden tussen de theorie en de praktijk behandeld. Hierin staat de netwerkbenadering centraal. Vervolgens komen in de volgende subparagrafen de tegenstelde belangen aan bod. In de laatste subparagraaf wordt het verschil in aantal arbeidsmigranten, die in de gemeente verblijven, verklaard. Daarnaast wordt verklaard waarom het instellen van een meldpunt niet werkt. 5.1.1 Theorie en praktijk Door de interviews zijn verschillende actoren in beeld gebracht. Zoals uit de netwerkbenadering (zie paragraaf 2.3) blijkt, heeft elke actor zijn of haar eigen percepties. Deze verschillende percepties leveren tegengestelde belangen op. Dit duidt er maar weer op dat er sprake is van een wicked problem. Aan de hand van stakeholdermapping zijn de volgende actoren ingedeeld naar de mate van afhankelijkheid. De afhankelijkheid is gezien vanuit het perspectief van de gemeente Borsele. (A) Minimal effort: R&B Wonen: kan vrij weinig betekenen omdat migranten niet als specifieke aandachtsgroep gezien worden. Daarnaast blijkt uit het afgeronde project dat er goedkopere huisvestingsvoorzieningen zijn waar arbeidsmigranten gehuisvest kunnen worden. Hierdoor speelt R&B Wonen een kleine rol. Apex: huisvest geen arbeidsmigranten meer in Borsele en gaat zich zo min mogelijk richten op het huisvesten ervan omdat dat voor hem niet rendabel genoeg is. (B) Keep informed: ZLTO Borsele: hebben de kans gehad om hun wensen en behoeften aan te geven ten aanzien van het huidige huisvestingsbeleid. De lage respons getuigt van weinig interesse in het onderwerp. Dit kan veranderen zodra het beleid aangepast wordt. Vandaar dat deze partij toch op de hoogte gehouden moet worden. AB Werkt: vindt dat het huidige beleid in zijn behoefte voorziet. Heeft de kans gehad om mee te denken, maar heeft deze laten liggen. AB Werkt is wel een grote speler in de gemeente. De kans bestaat dat deze partij weer in beeld komt zodra het beleid veranderd wordt omdat AB Werkt ook op recreatieparken migranten huisvest. Gemeenten in Regio De Bevelanden: doordat er een handreiking is opgesteld door de gemeenten in de regio is het verstandig om elkaar op de hoogte te houden. Andere gemeenten hebben weinig invloed op het beleid van de gemeente Borsele, maar moeten wel geïnformeerd worden. (C) Keep satisfied: Arbeidsmigranten: de arbeidsmigranten zijn noodzakelijk om het werk uit te voeren. Hierdoor is het belangrijk dat de migranten in deugdelijke huisvestingsvoorzieningen 21
verblijven. Vooral de bedrijven uit het Sloegebied vinden dit belangrijk. Zij redeneren dat de kwaliteit van het geleverde werk goed blijft zolang de migranten tevreden zijn. (D) Key players: Lokale bevolking: deze groep dient niet onderschat te worden. Inwoners hebben veel belang bij beslissingen over het huisvesten van arbeidsmigranten. Daarnaast heeft deze groep veel macht door procedures te starten waardoor het huisvestingsproces vertraging op kan lopen. Door deze groep tijdig in het proces te betrekken en uit te nodigen voor informatiebijeenkomsten kan er draagvlak gecreëerd worden. Zolang er geen draagvlak is, zal deze groep haar macht uiten door te gaan procederen. De Jager Detachering: deze partij hoort bij de key players omdat De Jager Detachering ervaring heeft met het huisvesten van arbeidsmigranten in een grootschalige voorziening. Daarnaast heeft deze partij ook de financiële middelen om te investeren in een grootschalige locatie. Dhr. Lampert: net als dhr. De jager heeft ook dhr. Lampert de ervaring en de financiële middelen om te investeren in een grootschalige voorziening. Beide partijen zijn ook bereid om te investeren zodra er een geschikte locatie beschikbaar komt. 5.1.2 Tegengestelde belangen Uit de resultaten blijkt dat bovenstaande actoren verschillende wensen en behoeften hebben. Hieronder is weergegeven welke wensen en behoeften met elkaar botsen: Wat gewenst
Door wie gewenst
Tegengesteld belang
Aantal caravans/woonunits verminderen op de agrarische erven.
Gemeente Borsele
Agrariërs willen dit niet. Hebben juist de behoefte om langer dan tien weken migranten op het erf te mogen huisvesten.
Handhaven op recreatieparken, zoals in het bestemmingsplan is vastgelegd.
Gemeente Borsele
Niet gewenst door eigenaren recreatiewoningen die er inkomsten door genereren.
Grootschalige voorziening creëren voor short stay migranten.
Gemeente Borsele
Wel gewenst door eigenaren die er slechts recreatief verblijven. Investeerders zoals dhr. De Jager en dhr. Lampert zijn niet bereid om te investeren in een voorziening voor short stay migranten.
De vragenlijst die naar de tachtig fruittelers van de ZLTO Borsele is verzonden, heeft een respons van 10% opgeleverd. Deze lage respons komt niet geheel onverwacht. Het 22
onderwerp leeft niet (genoeg) binnen de ZLTO. Daar is deze respons van 10% weer een goed voorbeeld van. Ze hebben nu een kans gehad om mee te praten om het beleid te veranderen, maar hier heeft een grote groep blijkbaar geen behoefte aan. Een mogelijke verklaring voor deze lage respons is dat de gemeente op dit moment enkel handhavend optreedt wanneer hiervoor een verzoek wordt ingediend. Deze handelswijze van de gemeente zorgt niet voor problemen waardoor de behoefte niet (genoeg) aanwezig is om het huidige beleid te veranderen. Zodra de gemeente het huidige huisvestingsbeleid aanpast, is de kans aanwezig dat de agrarische sector ‘wakker’ wordt en wel van zich laat horen. Uit de vragenlijst valt ook op dat elk lid zijn of haar eigen belang boven het belang van de fruitteeltsector in Borsele stelt. Dit blijkt wel uit het antwoord van één van de respondenten op de vraag of er knelpunten zullen ontstaan als het huidige beleid niet wordt aangepast: “Overal, maar niet voor mijn bedrijfje”. Dezelfde respondent gaf bij de vraag over verbeterpunten van het huidige beleid aan: “Voor mij persoonlijk hoeft er niets veranderd te worden, maar voor mijn collega’s wel”. Wat er dan veranderd moet worden, wordt niet aangegeven. Wat uit de vragenlijst opvalt, is dat er wel eenduidigheid bestaat over de tien aaneengesloten weken regel voor de agrarische camping. Deze periode wordt als te kort ervaren. Dit valt te verklaren omdat een agrarisch bedrijf elk jaar meerdere piekperiodes kent. Naast het plukseizoen zijn er ook nog periodes waarin gesnoeid, gedund of gesorteerd moet worden. Zoals uit de resultaten blijkt, is het de wens van de respondenten om de tien aaneengesloten periode te versoepelen. Hierbij hebben meerdere respondenten de behoefte om het hele jaar door gebruik te mogen maken van de agrarische camping of in ieder geval meerdere periodes die uit ‘losse’ weken bestaan. Hierdoor zouden ook de mid stay migranten in deze voorzieningen gehuisvest kunnen worden. Het versoepelen van de tien aaneengesloten weken regel is begrijpelijk vanuit het ondernemersperspectief. Vanuit gemeentelijk perspectief is het een stuk lastiger om dit te realiseren. Ten eerste houdt de Wabo dezelfde omschrijving aan van het begrip ‘bouwwerk’, zoals dat in de Woningwet stond. Hierin werd aangegeven wanneer een bouwwerk (lees: caravan/woonunit) vergunningplichtig is. Het plaatsgebonden karakter speelt daarin een belangrijke rol. Uit een uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Hoge raad volgt dat als een caravan/woonunit langer dan drie maanden op het erf geplaatst wordt, er sprake is van een plaatsgebonden karakter. De plaatsgebondenheid zorgt ervoor dat de caravan/woonunit vergunningplichtig is (Hoger beroep Bestuursdwang/Dwangsom , 2006). De wens van de agrariërs is om langer dan drie maanden migranten in caravans op het erf te huisvesten. Dit betekent dat aan de geldende regels van de Beeldkwaliteitsnota, Bestemmingsplannen en het Bouwbesluit moet worden voldaan. In dat geval kan het voordeliger zijn te investeren in een inpandige voorziening waarin, zie aanbeveling, het hele jaar door arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden. Ten tweede vindt de gemeente, gezien de verblijfsduur, het niet wenselijk om ook mid stay migranten te huisvesten in caravans of woonunits. Uit het interview met dhr. Commandeur blijkt ook dat een caravan of woonunit niet voorziet in de behoefte van een mid stay migrant. Zij hebben hogere kwaliteitseisen die niet in een caravan aanwezig zijn. Om de agrarische sector tegemoet te komen, zou de tien aaneengesloten weken regel verlengd kunnen worden naar twaalf aaneengesloten weken regel. Twaalf aaneengesloten weken komt ook overeen met de maximale duur van de short stay migranten. Daarna mogen er geen migranten meer in gehuisvest worden. De geldende zichtcriteria kunnen voor 23
problemen gaan zorgen, want wie gaat controleren dat agrariërs, die voldoen aan de zichtcriteria, geen migranten meer in hun caravans/woonunits gaan huisvesten na afloop van de twaalf aaneengesloten weken? Dat is niet te controleren voor de gemeente. Het tweede discussiepunt gaat over het handhavingsbeleid van de gemeente Borsele. Op dit moment worden er migranten gehuisvest in recreatiewoningen. Zeker gezien de geldende bestemmingsplannen is dat opvallend. In beide bestemmingsplannen, één voor elk recreatieterrein, staat vermeld dat het niet is toegestaan om arbeidsmigranten te huisvesten in een recreatiewoning. Wethouder Weststrate gaf aan dat de gemeente het niet meer wenselijk vindt dat er zelden gehandhaafd wordt op de recreatieterreinen. Uit de gesprekken met bedrijven die migranten op de recreatieterreinen huisvesten, bleek dat het handhavingsbeleid (lees: gedoogbeleid) van de gemeente de oorzaak van hun tevredenheid was. De gemeente kan wel uitdragen dat het niet wenselijk is dat migranten op de recreatieterreinen gehuisvest worden, maar door deze woorden niet om te zetten in daden blijven de huisvesters migranten op de recreatieterreinen huisvesten. De partijen die nu migranten op de recreatieterreinen huisvesten, gaan simpelweg niet vrijwillig nadenken over alternatieve huisvestingsmogelijkheden die beter in het huisvestingsbeleid passen. Het derde en laatste discussiepunt waar de wensen en behoeften van verschillende partijen botsen, gaat over een grootschalige voorziening voor short stay migranten. Wethouder Weststrate zou zo’n grote voorziening graag realiseren zodat er minder caravans/woonunits op de agrarische erven komen te staan. Om dit te realiseren zijn investeerders nodig. Uit de interviews blijkt dat een grootschalige locatie voor short stay migranten een utopie is. Dat komt door de korte verblijfsduur van maximaal drie maanden en de onzekerheid over het aantal short stay migranten die elk jaar in de gemeente verblijven. Dit werd door zowel dhr. De Jager als door dhr. Lampert aangegeven. Beiden gaven wel aan bereid te zijn om te investeren in een grootschalige voorziening, maar dan richten zij zich wel op arbeidsmigranten die werkzaam zijn in het Sloegebied. In het Sloegebied bestaat er meer zekerheid dat er het hele jaar door migranten werkzaam zijn en daarnaast is de groep arbeidsmigranten groter vergeleken met de fruitteeltsector. 5.1.3 Aantal arbeidsmigranten en meldpunt Zoals werd verwacht klopte de erg ruime schatting uit paragraaf 2.2.4 niet. Vanuit de gemeente is de gedachte geuit dat er enkele honderden arbeidsmigranten in de gemeente Borsele verblijven. Uit het interview met dhr. Lampert bleek dat er al meer dan duizend werkzaam zijn in het Sloegebied. Deze verblijven volgens hem in Borsele, Vlissingen en andere gemeenten. Daar komen de migranten die in de gemeente Borsele verblijven en werkzaam zijn in de fruitteeltsector nog bij. Exacte aantallen zijn nog steeds niet bekend, maar de schatting uit paragraaf 2.2.4 zit wel aan de lage kant. De reden dat het meldpunt voor arbeidsmigranten niet werkt is omdat veel migranten de overheid niet vertrouwen. Ze zijn bang om hun baan en/of verblijfsplaats te verliezen. Aangezien migranten dus niet snel een klacht in zullen dienen, is het juist de taak van de gemeente om op te komen voor de belangen van de migranten. Om voldoende kwaliteit van de huisvestingsvoorziening, die een migrant verdient, te kunnen garanderen is het noodzakelijk dat er strikter gehandhaafd wordt.
24
5.2 Beperkingen onderzoek -
-
-
Achteraf gezien meer uitzendbureaus moeten interviewen aangezien Apex en AB Werkt weinig bijgedragen hebben aan dit onderzoek. Apex huisvest geen migranten meer in de gemeente Borsele en AB Werkt verleende geen medewerking aan een interview. Hierdoor blijft De Jager Detachering over, terwijl deze vooral in andere gemeente actief is. Dhr. Lampert is een particuliere verhuurder en geen uitzendbureau. Aan de andere kant gaf AB Werkt toch een duidelijk signaal af door niet mee te werken aan interview. De reden was dat het huidige beleid in de behoefte van AB Werkt voorziet. Dus zonder AB Werkt te interviewen kan wel een beeld van dit uitzendbureau worden geschetst. Sloegebied is nog steeds niet goed in kaart gebracht. Vanuit de gemeente werd vooraf gedacht dat er enkele honderden migranten in de gemeente werden gehuisvest. Naar aanleiding van de gehouden interviews kan deze schatting naar boven bijgesteld worden. In het hele Sloegebied zijn meer dan duizend migranten werkzaam. Deze vinden huisvesting in verschillende gemeenten waaronder dus de gemeente Borsele. Hierdoor is het niet aannemelijk dat er slechts enkele honderden in Borsele gehuisvest worden. Het gesprek met dhr. De Jager van De Jager Detachering is niet opgenomen omdat het geen officieel interview was. Het was meer een kennismakingsgesprek tussen De Jager Detachering en de gemeente Borsele. Vandaar dat ook wethouder Weststrate en juridisch medewerker dhr. Davidse aanwezig waren. Van het gesprek is wel een verslag gemaakt en dit verslag is ook ondertekend door dhr. De Jager. Vandaar dat het toch betrouwbaar is.
5.3 Validiteit en betrouwbaarheid Er is alles aan gedaan om het onderzoek zo betrouwbaar mogelijk uit te voeren. Zo mochten de respondenten de vragenlijst anoniem beantwoorden omdat anders de kans bestond dat er niemand zou reageren. Toch reageerde er maar 10%. Dhr. Rijk stelde zelf voor dat een responstermijn van twee weken voldoende zou zijn. Dat is vervolgens afgesproken. Uit de lage respons kwam wel een redelijk eenduidig beeld naar voren in de vorm van de ontevredenheid over de tien aaneengesloten weken regel. Dit komt de betrouwbaarheid ten goede. De gehouden interviews zijn betrouwbaarder dan de vragenlijst omdat er gebruik gemaakt is van triangulatie. Daarnaast zijn de belangrijkste partijen in de gemeente benaderd om mee te werken aan dit onderzoek. Zelfs de partij die niet wenste mee te werken (AB Werkt) gaf een duidelijk signaal af door als reden op te geven dat het huisvestingsbeleid voldoet omdat Ab Werkt migranten in recreatiewoningen kan huisvesten zonder dat de gemeente handhavend optreedt. Het onderzoekinstrument meet wat het hoort te meten omdat na elk interview is nagevraagd of het geformuleerde antwoord overeenkomt met het gegeven antwoord van de respondent. Pas nadat elke respondent vond dat zijn antwoorden goed geïnterpreteerd waren, werd het uitgewerkte interview te bevestiging ondertekend. Elk interview duurde een half uur tot een uur. Dit heeft ervoor gezorgd dat er voldoende diepgang in de gesprekken zat om de wensen en behoeften van de respondenten in kaart te brengen.
25
6. Conclusie en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden eerst de vier deelvragen beantwoord om vervolgens een antwoord te formuleren op de centrale vraag. Paragraaf 6.2 beschrijft de aanbevelingen om het huidige huisvestingsbeleid ten behoeve van arbeidsmigranten te verbeteren.
6.1 Conclusie 1. Wat is het geldende beleid van Rijk, provincie en de gemeente Borsele met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en in hoeverre is dit beleid vertaald in wet- en regelgeving? Landelijk gezien is er geen eenduidig beleid waaraan gemeenten moeten voldoen. Er is een nationale intentieverklaring ondertekend, maar niet elke organisatie hoeft zich daar aan te houden. Lagere overheden dienen bij het opstellen van beleid wel rekening te houden met wetten zoals: Wet ruimtelijke ordening, Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, Woningwet en het Bouwbesluit. Op provinciaal niveau dient rekening gehouden te worden met de Verordening ruimte van de provincie Zeeland en het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018. In het provinciale beleid is opgenomen dat gemeenten arbeidsmigranten in eerste instantie moeten huisvesten in het stedelijk gebied en daarna pas mogelijkheden in het buitengebied zoeken. In het buitengebied moet rekening gehouden worden met de culturele en landschappelijke waarde. Op gemeentelijk niveau dient rekening gehouden te worden met de geldende Beeldkwaliteitsnota, bestemmingsplannen(kernen en buitengebied) en met de Handreiking De Bevelanden. Dit is een gereedschapskist waaruit gemeenten vrij zijn om bepaalde gereedschappen te gebruiken. Deze handreiking biedt nog voldoende beleidsvrijheid voor gemeenten. 2. Welke voorzieningen bestaan er al op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten in zowel de eigen gemeente als omringende gemeenten, maar ook op landelijk niveau en in hoeverre voldoen deze voorzieningen aan de wensen en behoeften? De volgende voorzieningen worden in vrijwel elke gemeente gebruikt: agrarische camping (caravans en woonunits), inpandige voorziening op bouwblok (nieuwbouw en verbouw), hotels/pensions, bestaande woningvoorraad, grootschalige voorzieningen (klooster in Reimerswaal) en recreatieparken. Deze voorzieningen voorzien in de behoefte van de ondernemers, maar zijn niet altijd wenselijk voor gemeenten omdat er kwalitatief nogal wat verschillen kunnen zijn. Dit probleem wordt steeds vaker ondervangen door keurmerken in te stellen (SKIA, SNF). Helaas worden deze nog niet altijd gehanteerd. De voorzieningen voldoen ook aan de behoefte van de arbeidsmigranten. Kortgezegd geldt: hoe langer de verblijfsduur van een migrant, hoe hoger de eisen voor de huisvestingsvoorziening worden. 3. Wat zijn de wensen en behoeften van de arbeidsmigranten en de (lokale) ondernemers met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten? Arbeidsmigranten: - Short stay: een zo goedkoop mogelijke voorziening. - Mid stay: studentenhuisvesting zoals logiesgebouw. - Permanent stay: woning in de bestaande woningvoorraad. Dit kan via een woningcorporatie of via de particuliere markt. 26
Ondernemers: Dit verschilt echt per ondernemer. Agrariërs hebben vaak een agrarische camping omdat dat goedkoop is en de werknemers dan dicht bij het werk verblijven. De agrariërs hebben ook sterk de behoefte om langer dan tien aaneengesloten weken migranten op het erf te mogen huisvesten. De voorkeur gaat hierbij uit naar caravans/woonunits. Toch zijn er ook agrariërs die geïnvesteerd hebben in een inpandige voorziening of gebruik maken van de diensten van een uitzendbureau. Bedrijven in de industriële sector hebben hogere kwaliteitseisen dan ondernemers in de agrarische sector. Zij huisvesten hun arbeidsmigranten in recreatiewoningen of in de bestaande woningvoorraad. Er wordt ook nog gebruik gemaakt van camping Stelleplas. Stelleplas wordt gezien als extra opslag zodra de recreatiewoningen, agrarische campings en/of inpandige voorzieningen niet (meer) beschikbaar zijn. 4. Welke scenario’s zijn mogelijk gelet op de verwachte toename van het aantal arbeidsmigranten in de gemeente Borsele? Caravans/woonunits: Scenario A: verminderen van caravans/woonunits op erven. Voordeel: landschap wordt niet aangetast, kwaliteit voorzieningen gaat omhoog doordat er meer geïnvesteerd wordt in inpandige voorzieningen. Nadeel: waar moeten de migranten dan gehuisvest worden? Grootschalige voorziening is niet haalbaar voor short stay migranten. Scenario B (aanbeveling): behouden van caravans/woonunits op erven. Voordeel: overlast voor omwonenden wordt beperkt, kwaliteit kan verbeterd worden door regels uit een keurmerk op te nemen in beleid en door strikter te gaan handhaven. Nadeel: agrariërs vinden de twaalf aaneengesloten weken nog steeds te kort. Handhaving: Scenario A (aanbeveling): strikt gaan handhaven op de recreatieterreinen. Voordeel: bestemmingsplan wordt gevolgd, overlast voor recreanten wordt beperkt. Nadeel: alternatieve locaties zijn vereist. Deze zijn nog niet in beeld gebracht. Probleem zal zich verplaatsen. Gaat de gemeente geld kosten. Scenario B: huidig ‘handhavingsbeleid’ aanhouden. Voordeel: inkomsten voor ondernemers, recreatieparken blijven bezet. Nadeel: bestemmingsplan wordt niet gevolgd, overlast voor recreanten, eigenaren recreatiewoningen voelen geen druk om alternatieve locaties te zoeken. Grootschalige voorziening: Scenario A: Er komt een grootschalige voorziening die het hele jaar in gebruik is door shorten mid stay migranten die zowel in de agrarische sector en industriële sector werkzaam zijn. 27
Voordeel: eenvoudig te controleren, kwaliteit huisvestingsvoorziening is voldoende, caravans kunnen verwijderd worden, recreatieparken zijn arbeidsmigranten vrij. Nadeel: geen realistisch scenario omdat investeerders niet bereid zijn om hierin te investeren. Scenario B (aanbeveling): Er komt een grootschalige voorziening voor mid stay migranten die het hele jaar door in gebruik is door migranten die werkzaam zijn in zowel de agrarische en de industriële sector. Voordeel: eenvoudiger te controleren, kwaliteit huisvestingsvoorziening is voldoende, recreatieparken zijn arbeidsmigranten vrij. Nadeel: short stay migranten blijven op de agrarische erven (agrariërs vinden dit geen probleem), het is niet bekend of er een grootschalige voorziening in de gemeente Borsele aanwezig is en of er investeerders bereid zijn om hierin te investeren. Scenario C: Er komt een grootschalige voorziening voor migranten die enkel werkzaam zijn in het Sloegebied. Voordeel: eenvoudig te controleren, kwaliteit huisvesting migranten Sloegebied is voldoende, investeerders zijn bereid om hierin te investeren. Nadeel: short stay migranten blijven op de agrarische erven (agrariërs vinden dit geen probleem) en/of recreatieparken, het is niet bekend of er een grootschalige voorziening in de gemeente Borsele aanwezig is. Scenario D: Er komt geen grootschalige voorziening. Hierdoor blijven migranten op de erven en recreatieparken gehuisvest omdat anders het probleem zich verplaatst. Voordeel: Ondernemers blijven tevreden. Nadeel: Er verandert niets. Er zal weinig gebruik worden gemaakt van het huidige beleid. Beantwoording centrale vraag Hoe kunnen de huidige beleidskaders van de gemeente Borsele aangepast worden zodat kan worden voorzien in de huidige en toekomstige behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten? Het beleid kan aangepast worden door de tien aaneengesloten weken regel bij de agrarische camping te verlengen naar twaalf aaneengesloten weken. Voorwaarde is wel dat de zichtcriteria afgeschaft worden. Vervolgens de tien aaneengesloten weken regel bij de inpandige voorziening afschaffen zodat agrariërs gestimuleerd worden daarin te investeren. Verder dient het bestemmingsplan gevolgd te worden. Dit betekent dat er strikter gehandhaafd moet worden op recreatieparken. Door een overgangsdatum in te stellen worden ondernemers gestimuleerd om zelf ook alternatieve huisvestingsopties te zoeken. Voordat besloten wordt om strikter te gaan handhaven, is het van belang dat de gemeente al verschillende opties in beeld heeft waar het wel is toegestaan om arbeidsmigranten te 28
huisvesten. Een grootschalige locatie waarin het hele jaar door arbeidsmigranten gehuisvest kunnen worden is dan het ideale scenario. Door op bovenstaande manier het beleid aan te passen wordt er in ieder geval meer bekend over het aantal migranten dat in de gemeente verblijft. Ook zorgen deze maatregelen ervoor dat de kwaliteit van de huisvestingsvoorzieningen verbeterd wordt. Voor de aanbevelingen verwijs ik u naar paragraaf 6.2.
6.2 Aanbevelingen Het meest aannemelijke scenario, dat het best rekening houdt met de wensen en behoeften van de ondernemers en gemeente, is dat de caravans/woonunits op de erven blijven staan, er strikter gehandhaafd gaat worden en er (grootschalige) locaties in beeld worden gebracht waar migranten dan wel gehuisvest kunnen worden. Concreet betekent dit het volgende: 1. Eerst in kaart brengen wat de gemeente wil, waar de gemeente het wil en hoe de gemeente het wil. Dit concreet benoemen en ervoor zorgen dat alle belanghebbende partijen deze informatie krijgen. Dit kan door middel van nieuwsbrieven (ZLTO, dorpsraden) website gemeente, internet, weekblad/maandblad. Door deze proactieve houding zullen partijen ook zelf contact opnemen met de gemeente zodra ze een plan hebben. 2. Tien aaneengesloten weken regel versoepelen. Er is geen markt om te investeren in een grootschalige voorziening voor short stay migranten. Vandaar dat deze het beste op het erf gehuisvest kunnen blijven worden. Verleng de tien aaneengesloten weken regel naar twaalf aaneengesloten weken in de periode 1 februari t/m 15 november van elk jaar. Hiervoor dient het bestemmingsplan gewijzigd te worden. Na de twaalf aaneengesloten weken dienen de caravans verwijderd te worden van het terrein. Deze periode komt overeen met de maximale verblijfsduur van short stay migranten. De zichtcriteria worden dus afgeschaft. De reden hiervoor is omdat het voor de gemeente niet te controleren is of een agrariër, die voldoet aan de zichtcriteria, geen migranten in zijn caravans/woonunits blijft huisvesten na afloop van de twaalf aaneengesloten weken. Door de caravans te verwijderen wordt dit probleem opgelost. Er zullen genoeg agrariërs zijn die de twaalf weken nog onvoldoende vinden. Deze agrariërs kunnen contact zoeken met uitzendbureaus of zelf investeren in een inpandige voorziening. Uitzendbureaus zoals Ab Werkt zijn lid van de Abu of de NBBU. Dit betekent dat het SKIA of SNF keurmerk van toepassing is waardoor de kwaliteit van de huisvestingsvoorziening van voldoende niveau is. Om agrariërs te stimuleren in een agrarische voorziening te investeren, wordt geadviseerd om de tien aaneengesloten weken regel af te schaffen voor de inpandige voorziening. 3. Begin met handhaven op de recreatieparken. Dit is de enige manier om ervoor te zorgen dat daar geen migranten meer gehuisvest worden. Op dit moment voelen de huisvesters geen druk om op een andere locatie arbeidsmigranten te gaan huisvesten. Stel wel een overgangsdatum in waarop het park arbeidsmigrantenvrij moet zijn (let op: niet zoals in Reimerswaal, want die constructie valt eenvoudig te omzeilen). Dit zorgt ervoor dat huisvesters wel die druk voelen om zelf ook op zoek te gaan naar andere huisvestingsmogelijkheden. De gemeente dient zelf ook verschillende locaties te benoemen waaraan ze bereid zijn om medewerking te verlenen om er migranten te huisvesten. 29
Een volgende stap in de handhaving kan het overnemen van regels uit een keurmerk zijn, zoals SKIA of SNF. Die regels kunnen verwerkt worden in de toetsingscriteria die van toepassing zijn op de vergunningverlening. De gemeente Reimerswaal doet daar op dit moment onderzoek naar. Wacht de resultaten van dat onderzoek eerst af. Voordat er gehandhaafd kan worden, moet er gezocht worden naar beschikbare alternatieve locaties: a. Grootschalige locaties in kaart brengen: De Jager en Lampert gaven aan dat ze hierin geïnteresseerd zijn, maar dan wel gericht op het Sloegebied. Beiden zijn niet geïnteresseerd in arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de fruitteeltsector omdat dat niet rendabel is. b. In kaart brengen welke boerderijen leeg komen te staan. Zie onderzoek NetworkInnovation wat in opdracht van de provincie Zeeland is uitgevoerd. In het Omgevingsplan 2012-2018 biedt de provincie de mogelijkheid aan gemeenten om in leegstaande boerderijen arbeidsmigranten te huisvesten. Hiervoor dient de functie van de boerderij veranderd te worden in ‘logiesgebouw’. Dit kan sinds 111-2014 met de reguliere procedure (acht weken). Voorheen was hier de uitgebreide procedure op van toepassing (26 weken). 4. Verder onderzoek doen naar het aantal arbeidsmigranten in het Sloegebied. Het daadwerkelijke aantal migranten dat in de gemeente Borsele verblijft, is door dit onderzoek niet duidelijk geworden. Een nauwkeuriger aantal is vereist om in beeld te kunnen brengen hoeveel alternatieve locaties er nodig zijn (zie aanbeveling 3). Ga hiervoor actief in gesprek met bedrijven uit het Sloegebied en met (particuliere) verhuurders zoals dhr. Lampert. 5. Verder onderzoek naar regionale samenwerking. Belangrijk is dat de gemeente Borsele het ‘wicked problem’ erkent en het probleem ook echt wil aanpakken. Door de aanbevelingen door te voeren zal het beeld van de gemeente veranderen van een gemeente met een ‘gedoogbeleid’ naar een gemeente met een strikt handhavingsbeleid. Het is de vraag of dit het juiste effect heeft en de migranten niet in een buurtgemeente gehuisvest worden waar het handhavingsbeleid mogelijk minder strikt is. Dit blijkt ook uit de reacties van de ondernemers die geïnterviewd zijn. Die kijken gewoon naar het beleid per gemeente en het beleid wat voor hen het meest gunstigst is, daar gaan ze huisvesten. Vandaar dat het op de lange termijn verstandig is om het huisvestingsbeleid regionaal aan te pakken. Regionale samenwerking is tevens een belangrijk uitgangspunt in de nationale intentieverklaring uit 2012. De handreiking uit 2011 is hier een goed begin van, maar biedt dus nog teveel mogelijkheden om individuele beleidsregels op te stellen. Hierdoor blijft er duidelijk onderscheid bestaan tussen gemeenten. De laatste jaren zijn steeds meer zaken in regio De Bevelanden ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling. Er dient onderzocht te worden of dit ook op het gebied van huisvesting voor arbeidsmigranten mogelijk is. Een begin kan gemaakt worden door een werkgroep samen te stellen op het gebied van arbeidsmigranten in de regio. Een goed en werkend voorbeeld is organisatie Kompas in de regio de kop van Noord-Holland (Zie uitgewerkt interview in bijlage VIII met dhr. Commandeur van Migrada). 30
Referenties Baarda, B. (2009). Dit is onderzoek! Handleiding voor kwantitatief en kwalitatief onderzoek. Houten: Noordhoff Uitgevers. Baarda, B., Bakker, E., Fischer, F., Julsing, M., Peters, V., Van der Velden, T., et al. (2013). Basisboek Kwalitatief Onderzoek: Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. In B. Baarda, E. Bakker, F. Fischer, M. Julsing, V. Peters, T. Van der Velden, et al., Basisboek Kwalitatief Onderzoek: Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek (pp. 73-77). Houten: Noordhoff uitgevers. Baarda, D. B., van der Meer-Middelburg, A. G., de Goede, M. (1996). Basisboek Open Interviewen. Groningen: Noordhoff Uitgevers. Bakels, H.L. (2014). Schets van het Nederlandse arbeidsrecht. Deventer: Kluwer. Berkhout, E., & Hof, B. (2012). De economische bijdrager van tijdelijke arbeidsmigranten. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Bevelanden, Bestuurlijk Platform De. (2011, Oktober 21). gemeente Kapelle. Opgeroepen op Juni 3, 2015, van gemeente Kapelle: file:///C:/Temp/Handreiking%20huisvesting%20arbeidsmigranten%20okt%202011.pdf Boeije, H. (2014). Analyseren in kwalitatief onderzoek: denken en doen. DenHaag: Boom/Lemma. Bovens, M., & 't Hart, P. v. (2012). Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek. In M. Bovens, & P. v. 't Hart, Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek (pp. 237-242). Deventer: Kluwer. Centraal Bureau voor de Statistiek. (2014). Persbericht: Immigratie loopt op. Den Haag: CBS. Centraal Bureau voor de Statistiek. (2015). Arbeidsmigranten. Opgeroepen op Februari 10, 2015, van CBS: http://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/dossiers/eu/publicaties/archief/2011/2011-3442-wm.htm Centraal Bureau voor de Statistiek. (2015). Geringe toestroom van Roemeense en Bulgaarse werknemers. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Duk, W. (1978). De zachte kern van het bestuursrecht. Rechtsgeleerdheid Magazijn Themis, 564-587. Duk, W. (1988). Beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid. Rechtsgeleerdheid Magazijn Themis, 156-189. Friedman, L., & Miles, S. (2006). Stakeholders: Theory and Practice. Oxford: Oxford University Press.
31
Gemeente Goes. (2014, Januari 6). registratie niet-ingezetenen. Opgeroepen op April 7, 2015, van Goes: http://www.goes.nl/zelf-regelen/onderwerpen-a-tmz_43794/product/registratie-niet-ingezetenen-rni_755.html Gies, T., Nieuwenhuizen, W., Smidt, R., & Beun, I. N. (2014). Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied. Utrecht: InnovatieNetwork. Hoger beroep Bestuursdwang/Dwangsom , 200602330/1 (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State December 6, 2006). Inspectie Veiligheid en Justitie. (2013, Januari 10). Inspectie Veiligheid en Justitie. Opgeroepen op Maart 4, 2015, van Inspectie Veiligheid en Justitie: https://www.ivenj.nl/organisatie/wat_is_toezicht/ Johnson, G., Scholes, K., & Whittington, R. (2008). Exploring corporate strategy. Harlow: Pearson Educated Limited. Kahn, H., & Wiener, A. (1967). The year 2000: A framework for speculation on the next thirty-three years. New York: The Macmillian Company . Klijn, E., Steijn, B., & Edelenbos, J. (2010). The impact of network management on outcomes of governance networks. Public Administration, 1063-1082. Koppenjan, J., & Klijn, E. (2004). Managing uncertainties in networks. Abingdon: Routledge. Korsten, A. (2012). Wat een manager doet met beleidsproblemen. Opgeroepen op Februari 26, 2015, van Arnokorsten.nl: http://www.arnokorsten.nl/PDF/Beleid/Wat%20een%20manager%20doet%20met%20 beleidsproblemen.pdf Kortmann, C. (2008). Constitutioneel Recht. Deventer: Kluwer. Korzilius, H. (2000). De kern van survey-onderzoek. Assen: Van Gorpen & Cromp. Mendelow, A. (1983). Setting corporate goals and measuring organizational effectiveness: A practical approach. Long Range Planning vol. 16, 70-76. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties; Expertisecentrum Flexwonen voor Arbeidsmigranten. (2014). Routekaart naar goede huisvesting voor EU- arbeidsmigranten. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties; Expertisecentrum Flexwonen voor Arbeidsmigranten. Ministerie van VROM(inmiddels ministerie van Infrastructuur en Milieu). (2006). Tijdelijke werknemer onder dak: Handreiking huisvesting tijdelijke werknemers. Den Haag: Ministerie van VROM(inmiddels ministerie van Infrastructuur en Milieu). Mobbs, C. (2012, Mei 1). Stakeholders: exepectations and mapping. Opgeroepen op Februari 24, 2015, van Innovation for growth: http://www.innovationforgrowth.co.uk/Blog/?p=783 32
Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen. (2015). NBBU. Opgeroepen op Maart 31, 2015, van https://www.nbbu.nl/pagina/huisvestingskeurmerk-snf Porter, M. (1985). Competitive advantage: creating a sustaining superior performance. New York: The Free Press. Provincie Zeeland. (2012). Omgevingsplan Zeeland 2012-2018. In Provincie Zeeland, Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 (pp. 53-54). Middelburg: Provincie Zeeland. R&B Wonen. (2014). Ondernemingsplan R&B Wonen 2014-2018. Opgeroepen op Mei 18, 2015, van Ondernemingsplan R&B Wonen 2014-2018: http://www.renbwonen.nl/public/upload/files/322612-rb-wonenondernemingsplanlageresolutiedef.pdf Ringland, G. (1998). Scenario planning: Managing for the future. New York: John Wiley & Sons . Schoemaker, P. (1995). Scenarioplanning: A tool for strategic thinking. Sloan Management Review, 25-40. Schwartz, P. (1991). The art of the Long View. New York: Doubleday. Sociaal Economische Raad. (2014, December 19). SER stelt unaniem advies over arbeidsmigratie vast. Opgeroepen op April 7, 2015, van https://www.ser.nl/nl/actueel/persberichten/2010-2019/2014/20141219arbeidsmigratie.aspx Swanborn, P. (1996). Case-stiudy's. Wat, wanneer en hoe? Amsterdam: Boom. The Orange Touch. (2014, Augustus 1). The Orange Touch. Opgeroepen op Maart 31, 2015, van http://www.theorangetouch.nl/2014/08/
33
Bijlagenoverzicht Bijlage I: Huidig huisvestingsbeleid van de gemeente Borsele ten aanzien van arbeidsmigranten Bijlage II: Huisvestingsbeleid van andere gemeenten ten aanzien van arbeidsmigranten Bijlage III: Resultaten controle 2012 Bijlage IV: Stappen van Schwartz Bijlage V: Vragenlijst leden ZLTO Borsele Bijlage VI: Onderzoekseenheden Bijlage VII: Indicatoren Bijlage VIII: Uitgewerkte interviews Bijlage IX: Eindbeoordeling verwerving beroeps- en onderzoekscompetentie Bijlage X: Toestemmingsformulier HBO Kennisbank Bijlage XI: Eindbeoordeling functioneren
34
