Hoofdstuk Onderwerp Pagina. Samenvatting 2. 1 Opa in Europa 3. 2 Problemen met de staatspensioenen 6. 3 Gevaren voor het aanvullend pensioen 13

Inhoudsopgave Hoofdstuk

Onderwerp

Pagina

Samenvatting

2

1

Opa in Europa

3

2

Problemen met de staatspensioenen

6

3

Gevaren voor het aanvullend pensioen

13

4

Scenario-analyse

19

5

De tijdbom bijtijds ontmanteld ?

26

Appendix

Overzicht pensioenen in Europa

30

Opa in Europa

Samenvatting

Europeanen worden ouder en krijgen minder kinderen. Het gevolg is dat de bevolking in snel tempo vergrijst. Het percentage van de inwoners boven 65 jaar zal in de komende decennia verdubbelen, terwijl het aantal werkenden daalt. Als de arbeidsparticipatie in Europa niet fors toeneemt, dan zijn er op den duur bijna evenveel gepensioneerden als werkenden. Voor de betaalbaarheid van pensioenen gefinancierd via een omslagstelsel pakt dit desastreus uit, maar ook de aanvullende pensioenen en de overige besparingen worden erdoor bedreigd. Om de staatspensioenen in Europa, waaronder de Nederlandse AOW, ook in de toekomst betaalbaar te houden zijn snelle hervormingen noodzakelijk. Deze hervormingen zullen moeten zorgen voor een stijging van de premie-inkomsten. Het beleid moet er op gericht zijn om meer mensen naar de arbeidsmarkt te trekken en om het aantrekkelijker te maken om langer te werken. Een verhoging van de productiviteit kan leiden tot hogere lonen en daarmee tot meer premieafdrachten, maar dit heeft alleen zin wanneer de koppeling tussen lonen en pensioenen (gedeeltelijk) wordt afgeschaft. Dit laatste leidt namelijk tot een minder explosieve stijging van de uitgaven. De uitgaven kunnen bovendien worden beperkt door de pensioenleeftijd op te trekken of door in ieder geval werken na het vijfenzestigste levensjaar te stimuleren. Enige verlichting voor de houdbaarheid van het stelsel kan worden geboden door een jaarlijkse bijdrage van de overheid en door een deel van de staatspensioenen via kapitaaldekking te financieren. Rekening houdend met de omvang van het probleem en de huidige budgettaire ruimte van overheden, mogen van deze twee opties echter geen wonderen worden verwacht. Overheden hoeven overigens geen keus te maken tussen de verschillende hervormingsvoorstellen. De ernst van de situatie is zo groot dat ze gewoon allemaal zullen moeten worden uitgevoerd. Een dergelijke radicale omslag is alleen mogelijk als deze in heel Europa wordt gesteund door werknemers, werkgevers en gepensioneerden. Het is dan ook zaak dat deze betrokken partijen zo snel mogelijk tot een vergelijk komen over de te varen koers. Een Europese variant op het Nederlandse poldermodel. Minder zichtbaar, maar net zo belangrijk zijn de vooruitzichten voor de aanvullende pensioenen en overige besparingen. Vergrijzing zorgt voor een opwaartse druk op de prijzen en daarmee voor een afname van de reële waarde van deze besparingen. Bij defined benefit regelingen en defined contribution met een gegarandeerd rendement wordt de kans op een mismatch tussen bezittingen en verplichtingen van pensioenfondsen steeds groter. Bovendien zorgt een daling van het aantal premie-betalenden ervoor dat het steeds moeilijker wordt om deze mismatch te verhelpen. De lasten voor zowel werknemers als werkgevers worden daardoor steeds afhankelijker van de resultaten van pensioenfondsen en daarmee van de conjunctuur. Het procyclische karakter van pensioenregelingen ondergebracht bij pensioenfondsen neemt daardoor in de komende jaren alleen maar toe. Om dit tegen te gaan verdient het de voorkeur om toekomstige pensioentoezeggingen meer afhankelijk te maken van de beleggingsresultaten van de pensioenfondsen. Economisch Bureau, februari 2003 Harrie Dielen, (020) 6 280 491, [email protected] Charles Kalshoven, (020) 6 283 279, [email protected]

2

2003

Opa in Europa

Hoofdstuk 1

Opa in Europa Europa vergrijst! Steeds meer Europeanen mogen zich in de toekomst opa noemen, maar dan wel van steeds minder kleinkinderen. Heeft de gemiddelde Europese grootvader nu zo'n zes kleinkinderen, over een halve eeuw zijn dit er nog maar twee. Een dergelijke demografische verschuiving veroorzaakt problemen, onder andere met pensioenen. Wat moet er veranderen, zodat elke opa in Europa nog kan vertrouwen op een mooi pensioeninkomen? Dit eerste hoofdstuk bespreekt de vergrijzing in de verschillende Europese landen en de betaalbaarheid van de huidige pensioenstelsels. Mogelijke verbeteringen komen in de volgende twee hoofdstukken aan bod. Bevolking grijzer door stijgende levensverwachting en minder baby's

Gemiddelde levensverwachting pasgeborenen

De stijgende welvaart en een betere gezondheidszorg hebben de levensverwachting van de gemiddelde Europese man de afgelopen decennia fors verhoogd. In 1950 varieerde de levensverwachting nog tussen zestig (Spanje) en zeventig jaar (Nederland). Inmiddels ligt deze in de Europese Unie tussen tweeënzeventig (Portugal) en zevenenzeventig jaar (Zweden). De levensverwachting voor vrouwen liet in dezelfde periode een soortgelijke ontwikkeling zien, waarbij de verwachte leeftijd gemiddeld zo'n vijf jaar hoger ligt dan bij mannen.

2000

België Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg

78,2 76,6 77,7 77,6 79,0 78,1 76,5 79,4 78,0

Nederland Oostenrijk Portugal Spanje VK Zweden EU15 VS Japan

78,0 78,1 75,6 79,1 77,4 79,7 78,1 76,2 80,0

Bron: Europese Commissie

Een tweede demografische ontwikkeling die leidt tot een vergrijzing van de bevolking is een afname van het aantal geboortes. Op het lage aantal geboortes vóór en tijdens de Tweede Wereldoorlog volgde een geboortegolf: 'de 'babyboom'. Hierna is het aantal kinderen per vrouw gestaag gedaald. De vruchtbaarheidsratio, het gemiddeld aantal kinderen per vrouw, bedroeg eind jaren '50 in Europa zo'n 2,5. In de late jaren '70 was deze al gedaald tot 2 en nu ligt de ratio onder de 1,5. Dit lage aantal houdt overigens in dat het bevolkingsaantal op langere termijn niet op natuurlijke wijze op peil wordt gehouden. Hiervoor zou een vrouw namelijk gemiddeld 2,1 kinderen moeten krijgen. Alleen via migratie zou de Europese bevolking nog op peil kunnen worden gehouden, maar hiervoor zouden er jaarlijks zo'n 2,5 miljoen immigranten bij moeten komen, bijna vier maal zoveel als het huidige aantal.

Vruchtbaarheidsratio's

Gemiddeld aantal kinderen per vrouw in 2000


1,65 1,76 1,34 1,73 1,89 1,30 1,89 1,25 1,78



1,72 1,32 1,54 1,22 1,64 1,54 1,53 2,06 1,41

Forse stijging van het aantal 65-plussers De stijging van het aantal 65-plussers is relevant, omdat in de meeste Europese landen de pensioengerechtigde leeftijd vijfenzestig jaar is. Op dit moment is ruim 16% van alle burgers in de Europese Unie vijfenzestig of ouder. Over vijftien jaar zal dit ruim 20% zijn, waarna het cijfer gestaag oploopt tot 30% in 2050. Kortom, in relatieve termen bijna een verdubbeling van het aantal 65-plussers in vijftig jaar. Deze trend doet zich overigens niet alleen voor binnen Europa. In Japan bijvoorbeeld neemt het aantal 65-plussers nog sneller en harder toe dan in Europa. In het land van de rijzende zon is in 2015 reeds een kwart van de bevolking vijfenzestig of ouder en in 2050 gaat het zelfs om bijna 35%. Dankzij een hogere vruchtbaarheidsratio en een groter aantal immigranten slaat de vergrijzing minder hard toe in de Verenigde Staten. In 2050 zal daar de bevolking slechts voor 20% bestaan uit 65-plussers en ook de gemiddelde leeftijd van de bevolking zal er de komende vijftig jaar nauwelijks toenemen.

3

2003

Opa in Europa 65-plussers

% van de totale bevolking

De grafiek hiernaast toont aan dat ook binnen Europa aanzienlijke verschillen bestaan. Met name de mediterrane landen vergrijzen fors. Door de zeer sterk gedaalde vruchtbaarheidsratio ligt het percentage 65-plussers in Spanje en Italië in 2050 boven 36%, en is één op de drie Grieken een 65-plusser. Binnen de EU zijn de verwachte ontwikkelingen het minst ongunstig in een aantal kleine landen, waaronder Ierland, Luxemburg en Nederland. Toch zal daar over vijftig jaar nog altijd een kwart van de bevolking de vijfenzestig gepasseerd zijn. Frankrijk en Duitsland bevinden zich rond het gemiddelde in de Europese Unie.

35 30 25 20 15 10 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Een daling van het aantal werkenden per gepensioneerde .... Europese Unie

VS

Japan

Voor de pensioenen telt ook een andere maatstaf voor vergrijzing: het aantal gepensioneerden ten opzichte van de potentiële beroepsbevolking - de mensen tussen de vijftien en vijfenzestig jaar. Dit zegt iets over het draagvlak van de pensioenen, omdat in vrijwel alle landen een groot deel van de pensioenuitkeringen via omslagstelsel gefinancierd worden. Op dit moment staan in Europa tegenover elke 65-plusser nog vier mensen met een leeftijd tussen vijftien en vierenzestig. In 2020 zijn dit er waarschijnlijk nog maar drie en in 2040 al minder dan twee.

Bron: U.S. Bureau of the Census

65-plussers

% potentiële beroepsbevolking

70 60 50 40 30 20 2000

2010

2020

Nederland

2030

2040

Italië

2050

Japan

Bron: U.S. Bureau of the Census

65-plussers

% van de werkenden, bij een constante participatiegraad

125

De situatie wordt nog zorgwekkender als men er rekening mee houdt dat lang niet iedereen tussen de vijftien en vijfenzestig jaar ook daadwerkelijk betaalde arbeid verricht. Als de arbeidsparticipatie niet verder toeneemt dan zullen in Nederland over zo'n veertig jaar nog slechts vier werkenden staan tegenover drie gepensioneerden. In landen waar de arbeidsparticipatie de afgelopen jaren veel minder hard is gestegen, zoals de landen rond de Middellandse Zee, is de situatie nog erger. Indien in deze landen niet een groter deel van de bevolking gaat werken dan zullen er over veertig jaar meer gepensioneerden dan werkenden zijn. ... leidt tot een bedreiging van de pensioenen

100 75 50 25 2000

2010

2020

Nederland

2030

2040

Italië

2050

Spanje

Bron: U.S. Bureau of the Census, berekeningen ABN AMRO

Herkomst pensioeninkomen % van het totaal, 1998

100 75 50 25 0 Duitsland Staatspensioen

Nederland

VK

Aanvullend pensioen

VS Overig inkomen

De daling van het aantal werkenden ten opzichte van het aantal 65-plussers vormt een grote bedreiging voor dat deel van de pensioenen dat gefinancierd wordt via een omslagstelsel. Daarbij gaat het in Europa met name om de pensioenen die worden uitbetaald door de staat, zoals in Nederland de AOW. Deze zogenaamde staatspensioenen vormen overigens verreweg de grootste inkomstenbron voor gepensioneerden in Europa. Dit blijkt ook uit de nevenstaande grafiek wanneer wordt bedacht dat de situatie in de niet getoonde Europese landen het meest lijkt op de situatie in Duitsland. In het volgende hoofdstuk zal nader worden ingegaan op de problemen rond de staatspensioenen. Nederland, het Verenigd Koninkrijk en - in iets mindere mate - Denemarken en Ierland kennen een flink belang van het aanvullend pensioen, gefinancierd via kapitaaldekking. Hoofdstuk drie bespreekt de bedreigingen voor deze aanvullende pensioenen. Behalve uit het staatspensioen en het aanvullend pensioen is een relatief klein deel van het pensioeninkomen van Europeanen afkomstig uit een andere bron. Bijvoorbeeld uit inkomen dat men verdient door nog -parttime- te werken, rente- en dividendopbrengsten, maar ook inkomen uit levensverzekeringen en de verkoop van activa zoals aandelen of het eigen huis. Ook hier liggen de gevaren van vergrijzing op de loer, zoals in hoofdstuk drie zal worden besproken.

Bron: OECD Family Resources Data, berekeningen ABN AMRO

4

2003

Opa in Europa

Belangrijkste punten •

•

•

•

5

Door een stijgende levensverwachting en een afname van het aantal geboortes neemt het aantal ouderen de komende jaren zowel absoluut als relatief fors toe. De vergrijzing slaat het hardst toe in de in de Mediterrane landen. In Nederland, Denemarken, Ierland en Luxemburg zijn de vooruitzichten relatief het minst slecht, maar nog steeds zorgwekkend. Het percentage 65-plussers zal bijna verdubbelen van 16% naar meer dan 30% van de totale bevolking. Wanneer geen verbetering van de arbeidsparticipatie optreedt, dan hebben meerdere Europese landen straks meer gepensioneerden dan werkenden. De daling van het aantal werkenden per gepensioneerde legt een bom onder dat deel van de pensioenen dat gefinancierd wordt via een omslagstelsel, maar ook het overige pensioeninkomen wordt bedreigd door vergrijzing.

2003

Opa in Europa

Hoofdstuk 2

Problemen met de staatspensioenen De meeste Europese pensioenen zijn gebaseerd op een omslagstelsel. Zonder verregaande maatregelen exploderen de uitgaven aan staatspensioenen en komt de gezondheid van de publieke financiën van vrijwel alle EU-landen in gevaar. Dit hoofdstuk behandelt een aantal mogelijke maatregelen. Hoofdstuk 4 toont vervolgens door middel van scenario-analyse het effect van de maatregelen ten opzichte van niets doen. Financiering van staatspensioenen via het omslagstelsel Een groeiend aantal uitkeringsontvangers en een dalend aantal premiebetalers zetten de instandhouding van de huidige staatspensioenen steeds verder onder druk. Aan de hand van de volgende figuur kunnen de pijnpunten van de huidige staatspensioenvoorziening, maar ook de oplossingsrichtingen worden besproken:

X

X

Links in de figuur staan de premiebetalenden. Zij staan belastingen en/of premies af aan de overheid, afgebeeld door het gebouw in het midden. De verkregen middelen gebruikt de overheid om - rechts in de figuur - pensioenen uit te keren. Tekorten of overschotten veranderen de staatsschuld, afgebeeld als de geldbuidel. Bij de huidige hoogtes van pensioenen en afdrachten betekent een afname van de beroepsbevolking en een toename van het aantal vijfenzestigplussers, dat de staatsschuld fors oploopt. De grafiek hiernaast laat prognoses van de Europese Commissie zien voor de overheidsuitgaven aan pensioenen bij ongewijzigd beleid. Vanaf 2010 zullen de uitgaven fors stijgen. Zonder hogere inkomsten of lagere overige collectieve uitgaven zullen de hogere pensioenuitgaven het begrotingssaldo in de landen van de eurozone gemiddeld met 4% van het BBP verminderen!

Overheidsuitgaven voor pensioenen % BBP

16 13 10

Met behulp van de voorgaande figuur bespreken wij een aantal oplossingen om het huidige stelsel in stand te houden:

7 2000

2010

Eurozone

2020

2030

Nederland

2040

2050

Duitsland

Bron: Europese Commissie, berekeningen ABN Amro

1 2 3 4 5

Verhoging van het aantal premiebetalers Verhoging van de afgedragen premie per werkende Creatie van ruimte op de overheidsbegroting Vermindering van het aantal rechthebbenden op een pensioenuitkering Verlaging of verminderde verhoging van de pensioenuitkering

De volgende paragrafen gaan in op deze vijf oplossingsrichtingen.

6

2003

Opa in Europa

1. Verhoging van het aantal premiebetalenden X

$

Arbeidsparticipatie mannen tussen 55 en 64

Van de huidige ruim 300 miljoen inwoners van de eurozone is ruim tweederde tussen de vijftien en de vierenzestig jaar. Dit betekent dat er ruim 200 miljoen potentiële premiebetalers zijn. Daarvan betalen zo'n 130 miljoen ook daadwerkelijk premie. Het aan het werk krijgen van de resterende 70 miljoen mensen zou het pensioenprobleem verkleinen. Uiteraard zal een groot deel van de 70 miljoen mensen niet zomaar kunnen toetreden tot de arbeidsmarkt. Zo bevinden zich in deze groep veel studenten. Van de Europeanen tussen vijftien en vierentwintig werkt op dit moment bijvoorbeeld minder dan de helft. Daarnaast tellen ook arbeidsongeschikten en mensen met een vervroegd pensioen mee, terwijl het de vraag is of deze weer eenvoudig aan het werk kunnen. Van de burgers in de eurozone tussen de vijftig en de vierenzestig werkt op dit moment bijvoorbeeld slechts de helft, deels door arbeidsongeschiktheid en voor een ander belangrijk deel door het gebruik van regelingen voor een vervroegd pensioen. Ten slotte bevinden zich onder de 70 miljoen inactieven ook veel mensen die helemaal geen behoefte hebben aan betaalde arbeid. Denk daarbij aan vrouwen die aan de opvoeding van hun kind de voorkeur geven boven werk.

2000, in procenten


35,1 61,9 48,2 43,7 38,5 55,3 63,0 40,9 37,9


50,0 40,2 62,5 55,2 59,8 67,8 49,0 65,5 78,4

Bron: OESO

Dan resteert nog altijd een aanzienlijke groep Europeanen die tot werken valt te prikkelen. Per land verschillen de gewenste maatregelen omdat deze mede afhangen van de arbeidsmarktsituatie. Zo is in landen met een lage werkloosheid en een groot aantal openstaande vacatures meer nadruk nodig op vergroting van het arbeidsaanbod en een betere afstemming van arbeidsvraag en -aanbod. Het arbeidsaanbod valt onder andere te stimuleren door een groter financieel verschil tussen werken en niet-werken. Dat kan bijvoorbeeld door (belasting)kortingen meer afhankelijk te maken van deelname aan het arbeidsproces en subsidies minder te laten afhangen van het inkomen. Daarnaast bevordert terugdringing van het aantal arbeidsongeschikten ook het arbeidsaanbod. Betere afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt zal vooral moeten komen van stimulering van (om)scholing van werkloze werknemers. Verder is ook binnen bedrijven een adequaat aanbod van scholingsmogelijkheden van belang om de interne doorstroming te bevorderen.

Arbeidsparticipatie eurozone

100 80 60 40 20 0 Totaal 15-24

Mannen 25-49

Vrouw en

Naast deze algemene maatregelen valt een groter arbeidsaanbod te bereiken met beleid gericht op groepen in de samenleving die op dit moment nog ondervertegenwoordigd zijn op de arbeidsmarkt: vrouwen en ouderen. Om de toetredingsdrempel voor vrouwen te verlagen valt te denken aan grotere mogelijkheden voor kinderopvang, deeltijdwerk en flexibele werktijden bij zowel de overheid als in het bedrijfsleven. Om de arbeidsdeelname van ouderen te verhogen is de komende jaren in ieder geval een afbouw nodig van de huidige vervroegde uittredingsmogelijkheden. Daarnaast is het vooral bij deze groep van belang om arbeidsongeschikten zo veel mogelijk te laten herintreden. Enerzijds door grotere financiële prikkels en anderzijds door aanbod van geschikt werk.

50-64

Bron: U.S. Bureau of the Census, berekeningen ABN Amro

Indien in een land sprake is van een hoge werkloosheid en slechts een beperkt aantal open vacatures, zoals bijvoorbeeld in Duitsland en in enkele Mediterrane landen, dan wordt de arbeidsparticipatie het meest bevorderd via een grotere arbeidsvraag. Om dat te stimuleren is het van belang dat de factor arbeid aantrekkelijker wordt voor ondernemers, bijvoorbeeld door lastenverlichting en vermindering van belemmeringen op de arbeidsmarkt.

7

2003

Opa in Europa

Tot dusver is in deze paragraaf alleen nog gesproken over extra premiebetalenden onder de potentiële beroepsbevolking, hier gedefinieerd als iedereen tussen vijftien en vierenzestig. Er is echter nog een andere grote groep in de samenleving die zou kunnen bijdragen aan de premie-inkomsten: de gepensioneerden. Elke vijfenzestigplusser die werkt in plaats van pensioen ontvangt, verhoogt de inkomsten voor de overheid en verlaagt de uitgaven. Op deze manier snijdt het mes aan twee kanten. Dit valt in principe eenvoudig te bereiken door verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, maar een dergelijke ingreep zal alleen politiek haalbaar zijn als deze over vele jaren wordt uitgespreid. Op basis van vrijwilligheid, met bijvoorbeeld een financiële stimulans om langer door te werken, is de maatregel makkelijker in te voeren. Denk aan een verhoging van het staatspensioen, als men langer doorwerkt of het afdragen van minder belasting over inkomen verdiend na het vijfenzestigste levensjaar. De pensioenbalans verbetert daar niet door - het saldo van uitgaven en inkomsten ten behoeve van pensioenen kan gelijk blijven -, maar de belastinginkomsten stijgen wel, doordat over het extra inkomen ook belasting wordt betaald. 2. Verhoging van de afgedragen premie per werkende

X

$

X

$

De totale premieafdrachten ten behoeve van de staatspensioenen zijn gelijk aan het product van het aantal werkende personen en het gemiddelde bedrag dat een ieder betaalt. Dit laatste bedrag is weer opgebouwd uit drie onderdelen: Premieafdracht per persoon = premiepercentage x uurloon x aantal uren Verhoging van elk van de onderdelen leent zich dus voor verhoging van de premieafdracht. Het meest eenvoudig uit te voeren, maar ook het meest politiek gevoelig, is het ophogen van het premiepercentage. Om enig effect te hebben op de totale overheidsinkomsten zou het premiepercentage aanzienlijk moeten stijgen. Vanuit het oogpunt van arbeidsparticipatie is dit onwenselijk omdat de lastenverzwaring de 'wig' tussen bruto- en nettoloon vergroot, werken minder aantrekkelijk maakt en de concurrentiepositie onder druk zet. De arbeidsparticipatie in uren zou - als een van de componenten van de totale premieafdracht van een werknemer - juist gestimuleerd moeten worden. De tendens van de afgelopen decennia richting een kortere werkweek zal de komende jaren moeten omkeren. Daar zullen vakbonden niet zonder meer mee akkoord gaan, als daar niet stevige voordelen voor de werknemer tegenover staan. Ook zal een aantal knelpunten die een langere werkweek in de weg zitten, moeten worden aangepakt. Denk aan de eerder besproken verbetering van kinderopvang en flexibilisering van de arbeidstijden. Wat verder kan helpen, is meer mogelijkheden voor thuiswerk, een grondige aanpak van de files en een verbetering van het openbaar vervoer, waardoor reistijden worden verkort. Het blijft echter de vraag of het effect van al deze maatregelen op de gemiddelde werkweek groot genoeg zal zijn. Rest de verhoging van de premieafdrachten door een verhoging van het uurloon. Op de lange termijn is een zowel theoretische als empirische wetmatigheid dat de stijging van de lonen gelijk is aan de groei van de arbeidsproductiviteit plus de inflatie. Achterliggende gedachte is dat de toegevoegde waarde van één werknemer stijgt wanneer deze meer produceert of wanneer er een hogere prijs voor diens producten kan worden verkregen.

8

2003

Opa in Europa Arbeidsproductiviteit per werknemer in 2001 Verenigde Staten = 100

Hoe nu de arbeidsproductiviteit per uur van werknemers te verhogen? Een goed 1 antwoord op deze vraag zou waarschijnlijk leiden tot een volledig nieuw rapport , maar hierbij kan onder andere gedacht worden aan verbetering van het onderwijs, een grotere prioriteit aan research and development en voldoende investeringen in kennis en infrastructuur. Een vergelijking van het niveau van de productiviteit in de Europese Unie en Amerika leert dat groei van de arbeidsproductiviteit zeker mogelijk moet zijn: de gemiddelde productiviteit ligt in de EU 22 procent lager in Amerika. Alleen de Benelux komt in de buurt van de Verenigde Staten. De andere landen hebben een grote productiviteitsachterstand en dus ook mogelijkheden voor verbeteringen.

100 90 80 70 Benelux

Frankrijk

Duitsland

VK


3. Creatie van ruimte op de overheidsbegroting X $

X

$

De zorg baart zorgen

Vergrijzing vergroot het beroep op zorg. Ondanks soms grote verschillen tussen nationale zorgstelsels in de EU, zijn overal problemen te verwachten. Vanuit het oogpunt van solidariteit worden nu de meeste zorguitgaven collectief gefinancierd. Als die uitgaven onder invloed van vergrijzing en nieuwe technologische ontwikkelingen fors gaan toenemen, dan stijgt het prijskaartje van solidariteit. De zorgquote, het percentage van het nationaal inkomen dat aan zorg wordt besteed, varieerde in 2000 in de Europese Unie tussen 6,0% (Ierland) en 10,3% (Duitsland), waarbij opgemerkt dat het eerstgenoemde land een relatief jonge bevolking heeft (OECD 2002). Naar verwachting zullen in de EU de zorguitgaven veel harder groeien dan de economie waardoor de zorgquote fors omhoog gaat. Bij collectieve financiering van alle medische handelingen zouden de premies omhoog schieten, waardoor de loonkosten van werknemers stijgen of andere collectieve uitgaven in de verdrukking komen. Overheden kunnen en zullen de kosten van zorg op hun begrotingen omlaag brengen door het collectief verzekerde pakket te verkleinen en meer eigen risico's en eigen betalingen te introduceren. Ook de krimpende beroepsbevolking, in combinatie met een stijging van de vraag naar zorg kan een probleem worden. Zorg is namelijk arbeidsintensief en leent zich niet altijd voor productiviteitsverbeteringen.

In een zuiver omslagstelsel bij de financiering van staatspensioenen heeft de overheid alleen een taak als distributeur van gelden. In de praktijk fungeert de overheidskas echter ook als een buffer tussen de inkomsten- en uitgavenkant. Beide kanten zijn namelijk - mede onder invloed van de conjunctuur - voortdurend in beweging. Voortdurende afstemming van beide kanten is praktisch ondoenlijk en onwenselijk, gezien de voortdurende fluctuaties van de premiepercentages en daarmee de loonkosten. Daarom vinden aanpassingen aan inkomsten- of uitgavenkant alleen plaats bij structurele veranderingen, bijvoorbeeld als een hoge economische groei ervoor heeft gezorgd dat de inkomsten voortdurend groter zijn dan de uitgaven. In dat geval kan het premiepercentage worden verlaagd of kunnen de uitkeringen worden verhoogd. Uiteraard kan het omgekeerde ook voorkomen, indien de inkomsten structureel ontoereikend zijn. Er is echter zwaar weer op komst en is het is de vraag of de Europese overheden zich kunnen blijven beperken tot hun huidige rol als ze het stelsel van de staatspensioenen willen handhaven. Het is waarschijnlijker dat overheden in de toekomst steeds meer geld bij moeten leggen, aangezien de pensioenuitgaven fors gaan stijgen en de groei van de inkomsten hierbij waarschijnlijk achter zal blijven. Wat de situatie nog verergert, is dat vergrijzing niet alleen de uitgaven voor pensioenen aanzienlijk verhoogt, maar dat ook de zorguitgaven fors zullen stijgen (zie box). Dus is het zaak voor overheden om de eigen financiële huishouding zo goed mogelijk op orde te hebben alvorens zij te maken krijgen met de grote budgettaire gevolgen van vergrijzing. Wat dit precies voor het begrotingssaldo en de 2 staatsschuld betekent, verschilt per land , maar duidelijk is dat aflossing van een substantieel deel van de huidige schuld in de komende jaren nodig is. Met de vrijvallende interestbetalingen kunnen andere uitgaven worden bekostigd. 4. Vermindering van het aantal rechthebbenden op een pensioenuitkering

X $

X

$

Dit hoofdstuk droeg eerder een al dan niet vrijwillige verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd aan als mede-oplossing voor het pensioenprobleem. Het totaal aan premie-inkomsten gaat omhoog en de uitgaven omlaag, want als er minder gepensioneerden zijn, neemt het totaal uit te keren pensioenbedrag ook af.

1 Zie bijvoorbeeld 'Nederland in het nieuwe Europa: Op weg naar hogere economische groei', van het Economisch Bureau van ABN Amro in samenwerking met de RUG (1998) 2 In Nederland adviseert de Studiegroep Begrotingsruimte bijvoorbeeld om de staatsschuld volledig af te lossen voor 2025. Hiervoor zou volgens de Studiegroep het gemiddelde begrotingssaldo tot die tijd circa 1,25% -1,35% moeten zijn.

9

2003

Opa in Europa Effecten verhoging van de pensioenleeftijd aandeel gepensioneerden in de totale potentiële beroepsbevolking van de Europese Unie

0.55 0.45 0.35 0.25 0.15 2000

2010

2020

65+ / 15-64

2030

66+ / 15-65

2040

2050

70+ / 15-69*

* Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd met 1 jaar aan het begin van elk decennium. Bron: U.S. Bureau of the Census, berekeningen ABN AMRO

X $

X $

De grafiek hiernaast toont welk effect een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd kan hebben. Een aanzienlijke verhoging van de leeftijd heeft een groot effect. In het getoonde scenario waarin de leeftijd in stappen naar zeventig jaar gaat, daalt het percentage gepensioneerden ten opzichte van de potentiële beroepsbevolking met meer dan een kwart (van 52% naar 37%). Hierbij moet echter de kanttekening worden gemaakt dat de uiteindelijke effecten van het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd kleiner zullen zijn. De lage participatiegraad van ouderen - van vijfenzestigplussers zal die nog lager liggen dan voor vijftig- tot vijfenzestig-jarigen - dempt het effect van de maatregel: het aantal werknemers stijgt dan nauwelijks. Weliswaar daalt het aantal pensioengerechtigden, maar het aantal mensen dat op andere sociale uitkeringen is aangewezen stijgt, al zijn die regelingen veelal soberder. 5. Verlaging of verminderde verhoging van de pensioenuitkering In vrijwel alle Europese landen is het arbeidsverleden bepalend voor de hoogte 3 van het staatspensioen . Vervolgens vindt jaarlijks indexering plaats met de inflatie, de lonen of zoals in de meeste landen een combinatie van beide. Een vermindering van toekomstige pensioenuitgaven via de hoogte van de uitkering kan derhalve op twee manieren: via een verlaging van de huidige uitkeringen en via een lagere indexatie in de toekomst. Met de politieke haalbaarheid en de toenemende macht van de ouderenbonden in het achterhoofd zullen we hier alleen ingaan op de tweede mogelijkheid. Verlaging van toekomstige pensioenen is mogelijk door beperking van de pensioenrechten die de huidige werkenden opbouwen. Vooral wanneer de hoogte van het staatspensioen van het arbeidsverleden afhangt, is het mogelijk om het uit te keren bedrag te maximeren of om de grondslag voor het pensioen te verkleinen. Spanje is een mooi voorbeeld: menig gepensioneerde krijgt nu 90% van het laatstverdiende loon uitbetaald als men stopt met werken. Door de rechten van de toekomstige gepensioneerden meer te baseren op een gemiddeld loon, of door het percentage in stapjes omlaag te brengen, zou de Spaanse regering een goede stap zetten in de richting van een houdbaar pensioenstelsel.

Koppeling van staatspensioenen Koppeling aan lonen: • Denemarken • Duitsland • Nederland Koppeling aan inflatie: • Italië • Spanje • Verenigd Koninkrijk In alle overige landen van de Europese Unie wordt de koppeling met een meer ingewikkelde formule berekend. Daarbij ligt de uitkomst tussen de hierboven geschetste extremen. Bron: Consensus-inc

Netto inkomen uit staatspensioen

% gemiddeld loon, bij maximaal opgebouwd recht

100

Niet alleen de pensioenen van toekomstig gepensioneerden kunnen worden gekort. Ook de huidige gepensioneerden kunnen bijdragen tot een gezonder pensioenstelsel. Hiervoor is verandering van de bestaande koppelingen nodig. Vooral in de landen waarin de ontwikkeling van de lonen voor een groot deel de hoogte van de pensioenen bepaalt, verdient het de voorkeur om over te stappen op een koppeling die meer nadruk legt op de ontwikkeling van de prijzen. Door het loslaten van de welvaartsvastheid van de pensioenen kan hierdoor de toekomstige waardevastheid beter worden gewaarborgd.

90 80 70 60 50 SP*

PT

FR**

BE

DU

NL

IT***

* Het betreft hier het percentage ten opzichte van het eindloon ** Inclusief inkomsten uit het bedrijfspensioen *** Voor de pensioenhervormingen in 1995 was dit nog 80% Bron: OECD, CPB

Wanneer men de betaalbaarheid van de staatspensioenen wil verbeteren door een verhoging van de productiviteit en daarmee de premie-inkomsten, zoals eerder in dit hoofdstuk besproken, dan is het loslaten van de (gedeeltelijke) koppeling aan de lonen overigens onontbeerlijk. Doet men dit namelijk niet, dan zouden de uitgaven net zo hard stijgen als de inkomsten en is er dus geen enkele 4 verbetering .

Een overzicht van de kenmerken van de nationale pensioenstelsels in de EU is opgenomen in de appendix. In de figuur die de financiering van de staatspensioenen weergeeft kan dit gezien worden als een evenredige stijging van beide dollartekens.

3 4

10

2003

Opa in Europa

De enige oplossing: een pakket aan maatregelen Een flink aantal maatregelen om de staatspensioenen financierbaar te houden is inmiddels in dit hoofdstuk de revue gepasseerd. De gevolgen van de aanstaande demografische ontwikkelingen zijn echter zodanig ingrijpend dat het voor de houdbaarheid van het pensioenstelsel niet de vraag is voor welke maatregel gekozen wordt, maar meer hoe al deze maatregelen het best gecombineerd kunnen worden. Om de uitbetaling van staatspensioenen ook in de toekomst te kunnen blijven garanderen, zullen de premie-inkomsten omhoog moeten, zullen de uitgaven moeten worden beperkt en zal de overheid bovendien een handje moeten helpen door ruimte te creëren op de begroting. Dit kan alleen wanneer alle betrokken partijen bereid zijn om concessies te doen, waardoor uiteindelijk een vernieuwd stelsel ontstaat, dat financieel gezond is en dat ouderen voorziet van een toereikend inkomen. Het zal daarbij belangrijk zijn om de noodzaak van de maatregelen goed aan alle burgers uit te leggen, zodat zij een dergelijk vernieuwd stelsel zullen vertrouwen en steunen.

Pensioenhervorming in Chili Met het oog op de stijgende pensioenlasten en de demografische ontwikkelingen heeft Chili in 1981 besloten om vrij radicaal de financiering van pensioenen te veranderen van een omslagstelsel naar kapitaaldekking, waarbij elke werknemer zijn eigen pensioenspaarrekening heeft en waarop jaarlijks een vast bedrag wordt gestort. Voor de hoogte van de uitkering is sprake van defined contribution. De toenmalige werkenden kregen in 1981 de keus om in het oude stelsel te blijven, waarbij de pensioenen door de overheid betaald zouden worden, of om de opgebouwde rechten in te ruilen voor een pakket overheidsobligaties die gestort werden in het persoonlijke pensioenfonds. De Chileense overheid financierde deze maatregel door het vergroten van de schuld, het verkopen van staatsbezit, een kleine verhoging van de belastingen en bezuinigingen op de uitgaven. Inmiddels is de pensioenhervorming zo'n groot succes geworden dat verschillende andere Zuid-Amerikaanse landen en ook Polen er delen van hebben overgenomen in het eigen pensioenstelsel. Mede als gevolg van de hervormingen namen de besparingen en daarmee de investeringen toe en groeide de economie als kool. Daardoor namen ook de belastinginkomsten de afgelopen jaren flink toe. Bovendien heeft op dit moment meer dan 95% van de Chileense arbeiders zijn eigen pensioenspaarrekening, met een totale waarde van USD 34 miljard, zo'n 42% van het BBP, en ziet het er naar uit dat Chili met een gerust hart de vergrijzing tegemoet kan zien. De door Chili gekozen oplossing is overigens geen garantie voor succes in andere landen. In Argentinië heeft een soortgelijke hervorming van het pensioenstelsel door de economische crisis ertoe geleid dat werknemers hun opgebouwde pensioenrechten hebben zien verdwijnen als sneeuw voor de zon.

Het is van cruciaal belang dat er zo snel mogelijk in alle landen overeenstemming komt tussen werknemers, werkgevers, de overheden en ook de ouderenorganisaties over de te varen koers, waarbij elke partij onvermijdelijk een duit in het zakje zal moeten doen. In de Nederlandse poldercultuur wordt van een dergelijk samenwerkingsverband niet meer zo gek opgekeken, maar in de meeste andere Europese landen zou dit een ware politieke aardverschuiving betekenen. Gezien de belangen die op het spel staan, zal deze echter onvermijdelijk zijn. Een belangrijke rol is daarbij weggelegd voor de overkoepelende Europese instanties van de betrokken partijen. Wanneer deze partijen al een verregaande consensus weten te bereiken over de te nemen maatregelen, dan is het eenvoudiger om ook op nationaal niveau tot overeenstemming te komen. Van omslag- naar kapitaaldekking Naast een combinatie van een aantal van de hiervoor genoemde maatregelen is ook de introductie van een aantal elementen van kapitaaldekking mogelijk. Overheden richten dan fondsen op door jaarlijks een bijdrage te storten en gespreid te beleggen. Een gedeeltelijke overgang naar kapitaaldekking heeft als voordeel dat de pensioenen van de huidige werkenden steeds minder via een omslagstelsel gefinancierd hoeven te worden, waardoor de vergrijzingslasten in de toekomst enigszins af zullen nemen. Naast de grotere gevoeligheid voor beleggingsopbrengsten is het grote nadeel echter de last die het legt op de schouders van de huidige werkende. Deze moet namelijk zorg dragen voor het pensioen van de ouderen en ook nog eens steeds meer zijn eigen pensioen bij elkaar gaan sparen. Om deze reden lijkt een verregaande overgang van het omslagstelsel naar kapitaaldekking dan ook politiek onhaalbaar. Ook wanneer de overheid financieel een handje helpt, door bijvoorbeeld zorg te dragen voor de bekostiging van de huidige pensioenen, dan nog zullen de financiële consequenties van een dergelijke maatregel te groot zijn om deze politiek geaccepteerd te krijgen. In het laatste geval zal de staatsschuld namelijk zeer snel stijgen naar onacceptabele niveaus. De staatsschuld zal in ieder geval exploderen indien gekozen wordt voor de meest drastische variant van een overgang van omslag- naar kapitaalfinanciering, het afkopen van de huidige pensioenrechten door de overheid door storting van de prijs voor dit recht in een nieuw op te richten pensioenfonds, een werkwijze die in

11

2003

Opa in Europa

1981 door de Chileense overheid is gevolgd (zie box in de kantlijn van de vorige bladzijde). Data van de OESO suggereren dat de schuldquote van de gezamenlijke landen van de Europese Unie in dat geval in één keer met meer dan 150 procentpunt stijgt, met als uitschieter Italië, waar de schuldquote zelfs met bijna 250 procentpunt zou stijgen. Samengevat kan gesteld worden dat de introductie van kapitaaldekking de financiële gezondheid kan verbeteren, maar dat hiervan geen wonderen verwacht mogen worden. Omslagfinanciering blijft dus een grote rol spelen en dus is het noodzakelijk om deze ook in de toekomst te behouden door het verhogen van de premie-inkomsten, het verlagen van de uitgaven en het creëren van ruimte op de overheidsbegroting. Haast is daarbij geboden want de vergelijking met de tandarts dient zich aan: des te langer men wacht, des te pijnlijker de ingreep zal worden. Belangrijkste punten •

•

•

•

•

•

•

•

12

Bij ongewijzigd beleid zullen de stijgende pensioenlasten volgens berekeningen van de Europese Commissie leiden tot een gemiddelde stijging van het begrotingstekort van meer dan 4 procent van het BBP in de eurozone. De overheidsschuld in de verschillende landen zal hierdoor explosief stijgen. De houdbaarheid van het pensioenstelsel kan worden verbeterd via een verhoging van de inkomsten, een verlaging van de uitgaven en door het creëren van ruimte op de overheidsbegroting. Voor verhoging van de inkomsten is een stijging van zowel de arbeidsproductiviteit als de arbeidsparticipatie onontbeerlijk. Een hogere productiviteit zorgt voor hogere lonen en daarmee voor meer inkomsten. Een stijging van de participatie zorgt voor meer premiebetalenden. Op dit moment is de participatie in Europa nog veel te laag, mede vanwege de vele mogelijkheden om vervroegd met pensioen te gaan en vanwege de nog te geringe deelname van ouderen en vrouwen op de Europese arbeidsmarkt. Door middel van de juiste financiële prikkels moet het aantrekkelijk gemaakt worden voor al deze groepen, inclusief de gepensioneerden, om weer te gaan werken. Vervroegde uittredingsmogelijkheden zoals de VUT in Nederland en het brugpensioen in België zullen zo snel mogelijk moeten worden afgeschaft. Verlaging van de uitgaven kan het best bewerkstelligd worden door een minder riante indexering. Met name de koppeling aan de lonen zal moeten worden verminderd, want anders leidt een stijging van de inkomsten door hogere lonen, alleen tot een evenredige stijging van de uitgaven. De uitgaven kunnen ook verminderd worden door ouderen meer ruimte te geven om langer door te gaan met werken in ruil voor een hoger staatspensioen op latere leeftijd. Vanwege de omvang van het pensioenprobleem zal een mix van bovenstaande maatregelen noodzakelijk zijn. Hiervoor is overleg tussen werkgever, werknemers, overheden en ouderenbonden onmisbaar. Iedere partij zal concessies moeten doen om de situatie in de toekomst niet te laten ontsporen. Om enige verlichting te bieden kan een deel van de omslagfinanciering vervangen worden door kapitaaldekking. De omvang waarin een dergelijke verschuiving kan plaatsvinden, is echter gering en dus mogen hiervan geen al te grote resultaten verwacht worden.

2003

Opa in Europa

Hoofdstuk 3

Gevaren voor het aanvullend pensioen

Activa t.b.v. aanvullende pensioenen in 2000 % BBP

België Denemarken

De vergrijzing in Europa heeft niet alleen gevolgen voor pensioenen gefinancierd door een omslagstelsel. Ook de aanvullende voorzieningen, al dan niet primair bedoeld om het pensioen te verhogen, worden in de komende decennia bedreigd. Dit hoofdstuk besteedt aandacht aan de betekenis van de aanvullende 5 voorzieningen en de gevaren die vergrijzing met zich meebrengt .

Duitsland

Bronnen voor verhoging van het pensioeninkomen

F inland

Een inkomen uit het staatspensioen alleen wordt door veel mensen als ontoereikend beschouwd en dus wordt vaak voor een aanvullend pensioeninkomen gespaard. Een groot deel van dit inkomen is daarbij afkomstig van collectieve pensioenvoorzieningen die direct gekoppeld zijn aan het arbeidsverleden, maar ook de individuele voorzieningen zijn inmiddels omvangrijk. Uit de grafiek hiernaast blijkt dat vooral in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de getoonde Scandinavische landen inmiddels flink is gespaard voor de oude dag. Deze spaarzin is overigens deels ingegeven door het relatief lage staatspensioen. Omdat het Spaanse staatspensioen nauwelijks lager ligt dan het laatst verdiende salaris zal een Spaanse gepensioneerde veel minder drang voelen om voor zijn aanvullende pensioen te sparen dan bijvoorbeeld zijn Nederlandse collega.

F rankrijk Ierland Italië Nederland Portugal Spanje VK Z w eden 0

50

100

150

Bron: European Federation for Retirement Provision

Overige financiële activa van huishoudens 2001 % BBP

België Denemarken Duitsland Frankrijk Ierland

De getoonde verschillen hebben daarnaast ook te maken met institutionele verschillen. Aanvullende collectieve pensioenregelingen zijn in Nederland bijvoorbeeld al decennia lang gemeengoed, terwijl deze in de meeste andere Europese landen tot op heden nauwelijks van belang zijn. Om het pensioen te verhogen, zijn mensen in deze landen aangewezen op de 'reguliere' spaarvormen, zoals spaarrekeningen en het beleggen in obligaties, beleggingsfondsen en aandelen. Uit de gepresenteerde cijfers blijkt dat vooral de Belgen een aardig vermogen bij elkaar hebben gespaard, maar ook in de meeste andere landen is het financiële vermogen van de gezinnen groter dan het BBP. Zoals misschien wel te verwachten, wordt in landen waarin al relatief veel gespaard wordt voor het pensioen niet extreem veel extra gespaard. Het financiële vermogen van Nederlandse en Britse huishoudens ligt (exclusief pensioenen) zo rond het Europese gemiddelde, terwijl in Denemarken en Zweden juist heel weinig additioneel wordt gespaard.

Italië

Naast de genoemde financiële activa kan ook het bezit van andersoortige activa het inkomen van gepensioneerden verhogen. Hierbij speelt vooral het huizenbezit een voorname rol, aangezien meer dan de helft van de Europese huishoudens een eigen huis heeft (zie grafiek op de volgende bladzijde). Weliswaar staat hiertegenover in de meeste gevallen een hypotheekschuld, maar deze schuld is gemiddeld niet hoger dan de helft van de waarde van het huis. Bij verkoop van het huis houdt een gepensioneerde dan ook geld over dat eventueel gebruikt kan 6 worden voor consumptie .

Nederland Spanje VK Z w eden 0%

100%

n Spaarrekeningen o Aandelen

200%

300%

Beleggingsfondsen

Obligaties Aangezien de pensioenen uit de Franse tweede pijler gefinancierd worden via het omslagstelsel zullen deze hier buiten beschouwing worden gelaten. Voor de financiering van deze pensioenen is het belangrijker wat in het vorige hoofdstuk geschreven is. 6 Omdat de gevolgen van vergrijzing op deze niet-financiële activa moeilijk te bepalen zijn, zullen deze verder in dit hoofdstuk niet meer aan bod komen. 5

Bron: Datamonitor 2003

13

2003

Opa in Europa Eigen huisbezit

% woningen in eigen bezit , 1999

De risico's voor aanvullende voorzieningen

90 80 70 60 50 40 30 Be

Du

Sp

Fr

It*

NL

Zw*

VK

* 1990

Hypotheekschuld % BBP

80 60 40 20 0 Be

Du

Sp

Fr

It

NL

VK

In het vorige hoofdstuk is uitvoerig stilgestaan bij de desastreuze gevolgen van vergrijzing voor staatspensioenen, gefinancierd via een omslagstelsel. Ook bij een kapitaaldekkingsstelsel liggen gevaren op de loer. Een dergelijk stelsel is wel beter bestand tegen demografische schokken, maar veel minder goed bestand tegen een oplopende inflatie en tegenvallende rendementen op beleggingen. Rekening houdend met de demografische ontwikkelingen in de nabije toekomst zijn beide effecten echter zeker niet onwaarschijnlijk. Vergrijzing in Europa zal al in de komende jaren gaan leiden tot een absolute en relatieve daling van de potentiële beroepsbevolking. Hierdoor zal het aantal consumenten van goederen en diensten in Europa sterk stijgen ten opzichte van het aantal 'producenten' ervan. Er kan dus een situatie ontstaan waarin meer van een economie gevraagd wordt dan deze kan produceren. Dit is deels op te lossen door producten uit andere regio's te importeren, maar dit is niet per se afdoende. Ook in de meeste niet-Europese landen slaat vergrijzing toe, dus ook daar kan een spanning ontstaan tussen productie en consumptie. Bovendien zijn sommige goederen en vooral diensten lastig in te voeren. Zo kan een Nederlandse huizenkoper moeilijk geholpen worden door een makelaar die in de Verenigde Staten is gevestigd en ook het gesprek met de notaris zal bij voorkeur in het Nederlands worden gehouden. Als de productiviteit in Europa in de komende jaren niet snel genoeg stijgt, dan wordt het gat tussen productie en verlangde consumptie groter. De druk op de prijzen en daarmee de inflatie zal daardoor toenemen. Ook de loonontwikkeling kan een gevaar vormen voor de prijsontwikkeling. De afname van de beroepsbevolking kan de macht van werknemers vergroten en leiden tot loonstijgingen en vervolgens weer tot prijsstijgingen. De opwaartse druk op de lonen neemt waarschijnlijk toch al toe door stijgende belastingen en premies. De invloed van vergrijzing op aandelen is moeilijk te bepalen. Onderzoek naar het verband tussen demografie en beleggingsrendement geeft tot dusver geen eenduidig resultaat. Voor de toekomstige koersontwikkeling zal veel afhangen van de mate waarin de productie in de Westerse én de niet-Westerse landen kan worden verhoogd en de mate waarin de financiële markten in de minder vergrijzende landen open worden gesteld voor internationaal kapitaal. Op die manier kunnen investeringen hun weg vinden naar het hoogste rendement. Lukt dit niet dan moet gevreesd worden voor de opbrengsten van beleggingen en daarmee voor de waarde van de opgebouwde pensioengelden. Kortom, naast humanitaire overwegingen om de economische ontwikkeling van de derde wereld te stimuleren, is het ook van groot eigenbelang voor de toekomst van Europa. Naast demografische ontwikkelingen kunnen ook pensioenfondsen het rendement op beleggingen in de toekomst in gevaar brengen. Doordat steeds meer mensen met pensioen gaan, zullen pensioenfondsen en verzekeraars op den duur een deel van het effectenbezit moeten verkopen om zo te blijven voldoen aan de betalingsverplichtingen. Hierdoor zal in de loop der jaren het aanbod van effecten op de kapitaalmarkt steeds groter worden. Indien de extra vraag hierbij achterblijft, bijvoorbeeld omdat de wereldeconomie de negatieve gevolgen van vergrijzing niet aankan, dan dreigt een vicieuze cirkel waarbij de waarde van effecten daalt en pensioenfondsen en verzekeraars steeds grotere getale ervan moeten verkopen om aan de betalingsverplichtingen te blijven voldoen.

14

2003

Opa in Europa

Gevaren bij regelingen met een gegarandeerd inkomen De solvabiliteit van pensioenfondsen De solvabiliteit van pensioenfondsen kan grofweg op twee manieren worden gemeten: statisch en dynamisch. In het eerste geval wordt op een bepaald moment de waarde van de bezittingen afgezet tegen de waarde van de verplichtingen. Dit resulteert dan in een dekkingsgraad, een beladen begrip sinds deze door de malaise op de aandelenbeurzen voor flink wat pensioenfondsen onder de 100% dreigt te komen. Indien de 100% wordt genaderd, en de verplichtingen groter dreigen te worden dan de bezittingen, dan worden in Nederland door de toezichthouder (PVK) maatregelen geëist.

Dekkingsgraad pensioenfondsen (NL)

140 130 120 110 100 1996

1997

1998

1999

2000

2001

Bron: CPB

Meting van de solvabiliteit van bedrijfspensioenfondsen via de International Accounting Standards (IAS) is een meer dynamische manier. De IAS vereisen namelijk dat bij de berekening van de verplichtingen rekening wordt gehouden met de verwachte toename van de verplichtingen in de toekomst, bijvoorbeeld als gevolg van loonsstijgingen. Aan de bezittingenkant mag men echter ook rekening houden met een bepaald toekomstig rendement op beleggingen. Naast de voorschriften voor berekening van de 'fair value' van bezittingen en verplichtingen vereisen de IAS overigens ook dat deze beide op de balans van de onderneming komen te staan, ook al staan het ondernemingspensioenfonds en de onderneming juridisch los van elkaar, economisch worden ze als één geheel gezien. Gevolg is dat tegenvallende rendementen op de pensioenbeleggingen direct ten laste komen van de winst. De winst van bedrijven wordt daardoor afhankelijk van de ontwikkelingen op de financiële markten en zal daardoor meer fluctueren dan nu het geval is.

Naast de gevaren van inflatie en tegenvallende rendementen voor alle aanvullende voorzieningen zijn er specifieke risico's voor collectieve regelingen, waarbij een pensioentoezegging wordt gedaan aan de werknemer die afhankelijk 7 is van het verdiende loon en niet van het rendement op de belegde gelden . Op basis van verwachtingen wordt bij deze regelingen getracht om het vermogen in overeenstemming te brengen met de verplichtingen, rekening houdend met een buffer om ook in mindere tijden aan de verplichtingen te kunnen blijven voldoen. Het risico bestaat echter dat deze verwachtingen voor de inkomsten en/of de verplichtingen te optimistisch zijn geweest. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan lagere beleggingsrendementen, hogere lonen en een hogere levensverwachting. Of de stijging van de gemiddelde levensverwachting op dit moment foutief wordt ingeschat, is moeilijk te bepalen. In de vorige paragraaf zagen we al wel dat vergrijzing kan zorgen voor lagere rendementen en hogere lonen. Indien een verschil tussen de bezittingen en verplichtingen dreigt te ontstaan bij een pensioenfonds, dan kan dit fonds zijn inkomsten proberen te verhogen en zijn verplichtingen proberen te beperken. Aan de inkomstenzijde heeft een fonds twee of drie mogelijkheden, afhankelijk van het type pensioenfonds. Ten eerste kan het premiepercentage worden verhoogd, waardoor werkgevers en/of werknemers hogere premies moeten betalen. Een tweede mogelijkheid is het verhogen van de beleggingsopbrengsten, bijvoorbeeld door meer in risicovolle activa te beleggen. Keerzijde hierbij is uiteraard de toename van het risico. Bij een dreigend gat tussen vermogen en verplichtingen kunnen ondernemingspensioenfondsen ten slotte ook nog geholpen worden door een storting van het bedrijf. Aan de uitgavenzijde heeft een pensioenfonds de mogelijkheid om de opbouw van pensioenrechten te versoberen. De reeds opgebouwde rechten blijven daarbij in stand. Deze mogen alleen in uitzonderlijke gevallen worden aangetast. Bij de huidige pensioenen speelt met name de indexatie een belangrijke rol. Hoewel dit tot voor kort zeer gebruikelijk was, heeft een fonds niet de verplichting om de pensioenen jaarlijks te verhogen met de stijging van de inflatie of de lonen. Afzien van de indexatie werkt positief voor de solvabiliteit van een fonds. Indien dit nog niet voldoende is, dan bestaat zelfs de mogelijkheid dat de bestaande pensioenen worden gekort, maar het moge duidelijk zijn dat dit een maatregel is die slechts in uiterste noodgevallen zal worden toegepast. De solvabiliteit van een fonds kan ook worden verbeterd door de rechten van toekomstige gepensioneerden te versoberen. Hierbij kan gedacht worden aan een overgang van een eindloon- naar een middelloonstelsel of aan maximering van het uiteindelijke pensioen. Afhankelijk van de gekozen oplossing ligt het risico van een dreigend tekort in een pensioenfonds bij werkgevers, werknemers of de gepensioneerden. Bij zeer zwaar weer moeten echter alle drie de genoemde partijen offers brengen. Het gevolg is aantasting van de koopkracht van gepensioneerden en werknemers en lastenstijging voor werkgevers. Daarmee heeft de huidige opzet - met meer aandelenbeleggingen dan begin jaren negentig - van de collectieve pensioenen een sterk procyclisch karakter. Een neergaande conjunctuur leidt tot lagere winsten voor het bedrijfsleven en daarmee ook tot lagere rendementen voor

7 Hetzelfde verhaal gaat op voor Defined Contribution regelingen, waarbij de spaarder een minimum rendement op de belegde gelden wordt beloofd.

15

2003

Opa in Europa

pensioenfondsen. Hierdoor neemt de koopkracht van gezinnen af en nemen de lasten voor de werkgevers toe, waardoor de economische groei en de winsten van bedrijven verder onder druk komen te staan. De procyclische invloed van pensioenen op de economie zal in de toekomst alleen maar groter gaan worden, omdat de solvabiliteit van pensioenfondsen steeds heftigere schommelingen zal laten zien. Door de vergrijzing neemt het aantal werknemers namelijk af, terwijl de pensioenfondsen relatief veel middelen bezitten. Hierdoor is een fonds voor zijn inkomsten steeds meer afhankelijk van het rendement op de beleggingen, een inkomstenbron die veel volatieler is dan de inkomstenstroom uit de premieheffing. Daar komt nog bij dat verhoging van de premie-inkomsten door de afname van het aantal premiebetalers in de toekomst tot een lagere opbrengst zal leiden tenzij het premiepercentage wordt verhoogd. De pensioenlasten van werknemers zullen daardoor steeds meer fluctueren, zonder dat daar extra rendement tegenover staat. Dit zet de huidige solidariteit tussen gepensioneerden en werknemers onder druk. Werknemers zullen zich steeds vaker willen onttrekken aan de bestaande regelingen. Indien zij hierin slagen dan dreigt een vicieuze cirkel, waarin de werknemers die solidair blijven steeds meer risico lopen en daardoor ook overwegen om zelf voor het eigen pensioen te zorgen.

Portefeuille pensioenfondsen en verzekeraars Nederland

Pensioenfondsen

Verzekeraars

100 75 50 25 0 1996

2001

n Leningen o Obligaties Bron: CBS

Vanwege de afwijkende opzet van de regelingen is de conjuncturele impact van pensioenen ondergebracht bij verzekeraars iets minder groot. In tegenstelling tot pensioenfondsen hebben verzekeraars een winstdoelstelling bij het aanbieden van pensioenregelingen, maar dit houdt tevens in dat zij een deel van het risico dragen wanneer de zaken minder voorspoedig lopen dan gedacht. Zo kan bij tegenvallende beleggingsopbrengsten de werkgever noch de werknemer worden aangesproken om extra geld te storten en loopt de verzekeraar ook het risico dat de levensverwachting meer toeneemt dan gedacht. De werknemer daarentegen ziet in de meeste gevallen zijn pensioen alleen geïndexeerd als de beleggingsresultaten dit toelaten en de werkgever zal moeten opdraaien voor de backservice kosten, wanneer de lonen harder stijgen dan verwacht.

1996 Aandelen

2001 Overige

Een ander belangrijk verschil tussen pensioenen ondergebracht bij pensioenfondsen en verzekeraars is de verschillende samenstelling van de beleggingsportefeuille. Enthousiast gemaakt door de torenhoge rendementen die eind jaren '90 met aandelen behaald konden worden en de wetenschap dat op zeer lange termijn aandelen beter renderen dan obligaties, gingen zowel pensioenfondsen als verzekeraars steeds meer in aandelen beleggen. Door de aanpassing van de beleggingsportefeuille nam het percentage aandelen bij Nederlandse verzekeraars bijvoorbeeld toe van 20% in 1996 tot 30% in 2001. Voor pensioenfondsen steeg dit percentage in dezelfde periode echter van 32% naar 50%. Ten opzichte van verzekeraars zijn pensioenfondsen daardoor afhankelijker van de conjunctuur en deze afhankelijkheid is alleen maar gestegen door het grotere aandelenbezit.

16

2003

Opa in Europa

Aanpassingen voor een gezonder stelsel van aanvullende pensioenen

Pensioenen en Europese regelgeving Lange tijd is de pensioenproblematiek door de Europese Commissie gezien als een nationale aangelegenheid van de verschillende lidstaten, maar sinds 2001 vormt dit toch een vast punt op de Europese agenda. Elk jaar moet ieder land zijn eigen actieplan opstellen, waarin de belangrijkste problemen worden beschreven en de manier waarop men deze denkt aan te pakken. De Commissie probeert echter zelf ook zijn steentje bij te dragen door obstakels voor zowel de arbeids- als kapitaalmobiliteit binnen de EU zoveel mogelijk weg te nemen. De arbeidsmobiliteit wordt op dit moment bijvoorbeeld nog teveel gehinderd doordat men bij werk in het buitenland vaak geen rechten opbouwt voor het staatspensioen en bovendien ook de fiscale voordelen van het sparen voor het aanvullend pensioen niet krijgt. Op het gebied van de kapitaalmobiliteit streeft de Commissie zoveel mogelijk naar één interne markt. Voor pensioenfondsen betekent dit dat de beleggingsrestricties die op dit moment nog in een aantal landen zoals België en Frankrijk van kracht zijn, langzaamaan worden afgebouwd. Voor de fondsen is dit goed nieuws, omdat hierdoor administratieve lasten kunnen worden verminderd en door meer diversificatie in de beleggingsportefeuille hogere rendementen kunnen worden gehaald.

Het is van belang dat in de toekomst de bezittingen en de verplichtingen van met name pensioenfondsen meer synchroon bewegen, zodat tegenvallende rendementen niet direct leiden tot een lastenverzwaring. Ook het omgekeerde geldt dan. Hoge rendementen zoals eind jaren '90 leiden niet tot lastenverlichtingen en extra olie op het vuur van de conjunctuur. Dit kan door een (gedeeltelijke) koppeling van de pensioenen aan de behaalde rendementen. In goede tijden krijgen gepensioneerden er dan iets extra's bij en bouwen de werknemers iets meer rechten op, in slechte tijden gebeurt het tegenovergestelde. Voordeel van deze regeling is dat de premies minder fluctueren en dat een pensioenfonds veel minder vaak een beroep hoeft te doen op de werkgever voor een additionele storting, waardoor ook de bedrijfswinsten minder worden 8 beïnvloed . De dekkingsgraad fluctueert minder. Nadeel van een dergelijke maatregel is de onzekerheid over de hoogte van het eigen pensioen. Of de aanvulling op het staatspensioen acceptabel is voor een gepensioneerde, hangt af van de beursontwikkelingen. Om dit te ondervangen is een tussenvorm mogelijk, waarbij een bepaald deel van het pensioen afhankelijk is van het salaris dat men tijdens het werkzame leven verdiende, terwijl een aanvullend deel afhankelijk is van de prestaties van het pensioenfonds. Voor dat deel dat afhankelijk is van het salaris zouden pensioenfondsen er verstandig aan doen om tegenover de verplichtingen vooral vastrentende waarden aan te houden. Deze geven een goed rendement in economisch slechte tijden en omgekeerd. Het procyclische karakter van het huidige stelsel kan hierdoor verder worden verminderd. Om een vicieuze cirkel te voorkomen, waarbij steeds meer premiebetalers (werknemers en werkgevers) afzien van een collectieve pensioenregeling en de risico's daardoor op steeds minder schouders komen te liggen, kan het verstandig zijn om een maximum te stellen aan de solidariteit, bijvoorbeeld door een maximale premie of een maximaal defined benefit deel. Bij aanpassing van het pensioenstelsel zijn informatie en transparantie van wezenlijk belang. Omwille van de politieke haalbaarheid moet de huidige en de toekomstige gepensioneerden duidelijk worden gemaakt hoe groot de problemen zijn die pensioenhervormingen noodzakelijk maken. Transparantie is noodzakelijk om de betrokkenen duidelijk te maken wat ze wel en niet van het pensioenfonds mogen verwachten, iets waar op dit moment nog wel eens misverstanden over kunnen bestaan. Een van de mogelijkheden om de transparantie te vergroten is het opstellen van een expliciet pensioencontract, waarin op voorhand al duidelijk wordt aangegeven onder welke voorwaarden indexatie plaatsvindt en waarmee in 9 dat geval geïndexeerd wordt . Daarnaast moet ook de voorwaarde voor mogelijke premie-kortingen worden opgenomen in een dergelijk contract.

Aanpassing van het percentage en/of bijstorting door de werkgever kan hierbij nog wel noodzakelijk zijn wanneer blijkt dat andere aannames, zoals die voor de gemiddelde levensverwachting, niet kloppen. 9 Zie E.H.M. Ponds, Fair pensioen voor jong en oud, ESB nr 4393, 2003 8

17

2003

Opa in Europa

Belangrijkste punten •

•

•

•

• •

•

18

Alleen in het VK, Nederland en de Scandinavische landen is aanzienlijk gespaard voor een aanvullend pensioen, mede door het relatief lage staatspensioen in deze landen. De Italianen, Spanjaarden, Fransen en vooral Belgen hebben overigens wel veel geld in obligaties, spaarrekeningen en beleggingsfondsen gestopt. Inflatie vormt één van de grootste bedreigingen voor de opgebouwde spaargelden, waaronder aanvullende pensioenvoorzieningen. Vergrijzing kan door een discrepantie tussen de vraag en het aanbod van goederen en diensten, leiden tot een opwaartse druk op de lonen en prijzen. De krimp van de beroepsbevolking kan de lonen opstuwen, ook al door de stijgende belastingen premiedruk door ontsporende overheidsfinanciën. De invloed van vergrijzing op beleggingen is niet eenduidig te bepalen. In ieder geval zijn voldoende investeringskansen in de Westerse maar vooral ook de derde wereld nodig voor een gezond rendement. Indien een bepaald pensioeninkomen gegarandeerd wordt (defined benefit) dan bestaat het risico dat foutieve aannames zijn gemaakt voor bijvoorbeeld de levensverwachting en/of het beleggingsrendement. In dat geval lopen alle betrokken partijen bij een regeling (uitkeringsgerechtigden, premiebetalenden en eventueel de verzekeringsmaatschappij) het risico op extra lasten. Door vergrijzing nemen de gevolgen van foute aannames en daarmee het risico voor de betrokkenen alleen maar toe. Om het huidige stelsel van aanvullende pensioenen in stand te houden is het noodzakelijk het procyclische karakter te verminderen. Dit kan gebeuren door toezeggingen afhankelijker te maken van de rendementen op de ingelegde gelden. Ook valt te denken aan een maximering van de pensioenpremies en uitkeringen, om zo een grens te stellen aan de solidariteit. De fluctuaties die de solidariteit onder druk zetten worden ook minder wanneer pensioenfondsen weer meer in vastrentende waarden gaan beleggen. Vergroting van de transparantie en een goede informatievoorziening zijn essentiële voorwaarden voor het succesvol doorvoeren van hervormingen in de pensioenen.

2003

Opa in Europa

Hoofdstuk 4

Scenario-analyse Dit hoofdstuk kwantificeert met behulp van scenario-analyse het nut van verschillende maatregelen die tot doel hebben de houdbaarheid van de staatspensioenen te garanderen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een fictief Europees pensioenstelsel dat de gemiddelde kenmerken bevat van de vijftien verschillende pensioenstelsels. Ook voor de economische variabelen van het model, zoals inflatie, productiviteit en werkloosheid, is een gewogen Europees gemiddelde genomen. De scenario-analyse in dit hoofdstuk is bedoeld om de ernst van de problemen weer te geven, inclusief de mate waarin verschillende maatregelen op Europees niveau effectief zullen zijn. De analyse is uitdrukkelijk niet bedoeld om een blauwdruk voor pensioenhervormingen in Europa op te stellen die voor elk land gelijk zou zijn. Elk land heeft zijn eigen kenmerken en problemen en dus zal de aanpak van de vergrijzing voor elk land verschillend zijn. Dit hoofdstuk bespreekt slechts de grote lijnen. Het OPA-model Ten behoeve van de scenario-analyse maken wij gebruik van het OPA-model (Overheids Pensioen Analyse), dat op de volgende bladzijde grafisch is weergegeven. Variabelen waarvan de analist de waarde bepaalt, de exogene variabelen, zijn weergegeven in de gele blokken. De endogene variabelen, die op voorhand vastliggen of die worden bepaald door het model, staan in de groene blokken. De bevolkingsprognose voor de Europese Unie is bepalend voor het aantal gepensioneerden en de grootte van de potentiële beroepsbevolking. Het basisscenario gaat uit van een pensioengerechtigde leeftijd van vijfenzestig, hoewel deze in een aantal landen lager ligt. Met behulp van de participatiegraad berekenen wij vervolgens welk deel van de potentiële beroepsbevolking ook daadwerkelijk zijn arbeid aanbiedt op de arbeidsmarkt. Daarbij wordt de beroepsbevolking opgedeeld in drie groepen (15-24, 25-49, 50-64) met elk een eigen participatiegraad. De participatiegraad in de jongste groep is vrij laag vanwege de vele scholieren en studenten in deze groep. Bij de ouderen ligt de participatiegraad in Europa lager vanwege de grotere arbeidsongeschiktheid, de vervroegde uittreding van werknemers en vanwege het gering aandeel van oudere vrouwen op de arbeidsmarkt. Het arbeidsaanbod verminderd met het aantal werklozen levert het aantal werkenden, ofwel de werkgelegenheid. Het OPA-model veronderstelt dat de lonen gelijke pas houden met de inflatie plus de groei van de arbeidsproductiviteit. Vermenigvuldiging van de lonen met de werkgelegenheid geeft de totale loonsom die door de werkgevers aan de werknemers wordt betaald. Uitgaande van een constante arbeidsinkomensquote (aiq) kan met behulp van deze loonsom het totale Bruto Binnenlands Product (BBP) worden berekend. Daarnaast is de totale loonsom ook de input voor de berekening van de totale premie-inkomsten. Het premiepercentage is daarbij gelijk 10 aan het gewogen gemiddelde van de Europese Unie . De overheid kan de inkomsten verhogen door zelf geld toe te voegen aan de pensioeninkomsten. Op deze manier kan een escalatie van de pensioenschuld deels worden voorkomen door tijdig geld te reserveren. Voor landen waarin de pensioenuitgaven uit de algemene middelen worden betaald is een premiepercetage verondersteld, waarmee de pensioenvoorziening in 2000 kostendekkend was.

10

19

2003

Opa in Europa

ABN AMRO: Het Overheids Pensioen Analyse Model (OPA) Bevolkingsprognose

Aantal gepension.

Pensioenleeftijd

Arbeidsparticipatie

Beroepsbevolking

Werkloosheid

Arbeidsaanbod

Inflatie

Werkgelegenheid

Bruto loon

Loonsom

BBP

Pensioenuitkering

Premieinkomsten

Pensioenbalans

Pensioen uitgaven

Storting van het Rijk

Pensioen schuld

Rente

Pensioenpremie

Exogene variabelen

Arbeidsproductiviteit

Endogene variabelen

De pensioensuitgaven worden in het model bepaald door vermenigvuldiging van het aantal gepensioneerden en de gemiddelde uitkering, welke weer afhankelijk is van de onwikkeling van de lonen en/of de prijzen. Omdat in de Europese Unie in sommige landen gekoppeld wordt aan de prijzen en in andere landen aan de lonen, gaan wij er in het basisscenario van uit dat de pensioenen stijgen met de inflatie plus de helft van de reële loonstijging.

Belangrijkste veronderstellingen basisscenario • • • • • • • • • •

Constante productiviteitsgroei van 1,9%. Constante reële rente 3,5%. Inflatie constant op 1,75%. Werkloosheid oplopend naar 9% in 2010, dan constant. Participatie per leeftijdsgroep gelijk aan die in 2000. Constante pensioenpremie werkgevers en werknemers van totaal 16,3%. Op de pensioenschuld moet de geldende nominale rente worden vergoed. De gemiddelde pensioenuitkering bedraagt EUR 13.000 in 2000. Nieuw gepensioneerden ontvangen 63,8% van het gemiddelde loon als pensioen. Er is sprake van een volledige koppeling aan de prijzen en een gedeeltelijke koppeling aan de stijging van de lonen.

Vergelijking van de inkomsten en de uitgaven voor overheidspensioenen levert jaarlijks een saldo op de zogenaamde pensioenbalans. Dit is het onderdeel van het overheidssaldo dat valt toe te rekenen aan de staatspensioenen. Jaarlijks wordt het saldo op de pensioenbalans toegevoegd aan de bestaande pensioenschuld, waarover bovendien een nominale rente zal moeten worden betaald. Er is in het model geen beginschuld in het jaar 2000. Vooral deze pensioenschuld is in ons model een belangrijke variabele, aangezien deze aangeeft welke aanslag de pensioenen plegen op de overheidsfinanciën in Europa. Het basisscenario Met behulp van het OPA-model en de demografische vooruitzichten voor de vijftien lidstaten van de Europese Unie worden in het basisscenario de gevolgen van vergrijzing op de staatspensioenen doorberekend, wanneer sprake zou zijn van een ongewijzigd beleid. De meest belangrijke veronderstellingen staan daarbij in de box in de kantlijn. In de volgende tabel staan de resultaten van het basisscenario opgesomd.

20

2003

Opa in Europa Economische groei EU15 Basisscenario

Basisscenario (geen beleidsveranderingen)

2.0 1.5 1.0 0.5 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Pensioenuitgaven en inkomsten Basisscenario

30

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Economische groei

1.9

1.6

1.3

1.0

1.1

1.2


1.9

1.9

1.9

1.9

1.9

1.9

Reële rente

3.5

3.5

3.5

3.5

3.5

3.5

Inflatie

1.8

1.8

1.8

1.8

1.8

1.8

Werkloosheid

8.5

9.0

9.0

9.0

9.0

9.0

Werkgelegenheid

0.0

-0.3

-0.6

-0.9

-0.8

-0.7

Loonstijging

3.7

3.7

3.7

3.7

3.7

3.7

Pensioenleeftijd

65

65

65

65

65

65

Participatiegraad

0.66

0.66

0.64

0.64

0.64

0.64

Pensioenpremie

16.3

16.3

16.3

16.3

16.3

16.3

Pensioeninkomsten (% BBP)

11.3

11.3

11.3

11.3

11.3

11.3

Storting van het Rijk (% BBP)

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

Pensioenuitgaven (% BBP)

10.1

13.3

16.8

21.9

26.6

27.9

25

Pensioenbalans (% BBP)

1.2

-2.0

-5.5

-10.7

-15.3

-16.6

20

Pensioenschuld (% BBP)

1.2

-5.1

-48.0

-149.7

-340.6

-605.9

15

NCW pensioenschuld

-4.2

-33.0

-82.3

-148.1

-211.2

10 5 2000

2010

2020

Uitgaven (%BBP)

2030

2040

2050

Inkomsten (% BBP)

Als gevolg van een daling van de potentiële beroepsbevolking vanaf 2003 daalt de economische groei de komende jaren geleidelijk van bijna 2% naar 1% rond 2030. Het positieve effect van de productiviteitsstijging van arbeid wordt steeds meer teniet gedaan door een afname van het arbeidsaanbod. Verder beïnvloedt het grotere aandeel van de 50-plussers in de beroepsbevolking de arbeidsparticipatie negatief. Na 2030 is de grootste afname van het aantal mensen tussen vijftien en vierenzestig ten einde en trekt de economische groei lichtjes aan.

Pensioenschuld

% BBP, Basisscenario

In het basisscenario wordt op dit moment zo'n tien procent van het BBP aan 11 pensioenen uitgegeven . Omdat de inkomsten nog iets groter zijn, resulteert een positief effect op de overheidsbegroting. Dit duurt echter niet lang. Vanaf 2004 slaat het pensioenoverschot om in een tekort, dat in 2050 opgelopen is tot ruim zestien procent. Als gevolg van een sneeuwbaleffect leiden de grotere pensioentekorten en de verhoogde renteuitgaven ter financiering van de pensioenschuld tot een explosieve toename van deze schuld tot meer dan 600% van het BBP.

600 450 300 150 0 -150 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Netto contante waarde pensioenschuld % BBP, Basisscenario

250 200 150 100 50 0

In de laatste regel van de bovenstaande tabel staat de netto contante waarde van de getoonde pensioenschuld. Hierbij is de nominale rente als disconteringsvoet gebruikt. De cijfers in de laatste regel zijn genoteerd als een percentage van het BBP van 2000 en geven aan hoe groot het bedrag moet zijn dat in 2000 in één keer door de overheden opzij moest worden gezet om toekomstige lastenstijgingen mee op te kunnen vangen. Wanneer in 2000 bijvoorbeeld eenmalig een bedrag gelijk aan 4,2% van het BBP in een pensioenpot zou zijn gestopt, van waaruit extra pensioenlasten zouden worden gefinancierd, dan zou deze pot in 2010 leeg zijn. Om tot 2050 zonder beleidswijzigingen toch de pensioenen te kunnen blijven betalen zou een bedrag van ruim twee maal het totale BBP eenmalig moeten worden gespaard, ofwel een kleine 20 biljoen euro!

-50 2000

2010

2020

2030

2040

2050

11

Dit komt nagenoeg overeen met de cijfers die de Europese Commissie presenteert in haar publicaties vermeldt.

21

2003

Opa in Europa

Acht mogelijke beleidsmaatregelen en hun effect 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Maatregel Verhoging van de arbeidsproductiviteit tot 2,5% vanaf 2010 Verhoging van de gemiddelde arbeidsparticipatie met 0,2% per jaar vanaf 2000 Verlaging van de werkloosheid met 0,5% per decennium vanaf 2000 Verlaging van de uitkering van nieuw gepensioneerden naar 60% van het gemiddelde loon vanaf 2010. Geleidelijke Verhoging van de pensioenleeftijd naar 68 in 2050. Verhoging van de pensioenpremie met 1% vanaf 2010 Storting van het Rijk van 1% van het BBP per jaar vanaf 2000. Loslaten loonindexatie (alleen nog prijscompensatie)

Effect* 89% 191% 57% 64%

Draaien aan de knoppen: Welke maatregelen zijn het meest zinvol? Alvorens te bekijken wat een pakket aan maatregelen teweeg kan brengen, bekijkt deze paragraaf eerst de gevolgen van de afzonderlijke maatregelen. Hierdoor kan worden bepaald welke beleidsaanpassingen het meest bijdragen aan de houdbaarheid van het pensioenstelsel. De vergelijking met het basisscenario vindt plaats aan de hand van de pensioenschuld als percentage van het BBP in 2050. De getoonde maatregelen lijken een enorm effect te hebben, maar hierbij moet dus vergeleken worden met de schuld van 606% die uit het basisscenario volgt.

254% 55% 95% 161%

* Het effect van de genoemde maatregelen wordt hier weergegeven als een verlaging van de pensioenschuld als percentage van het BBP in procentpunten in 2050 (Totaal 606%).

Bij de presentatie van de effecten in de nevenstaande tabel dient te worden opgemerkt dat de neveneffecten van sommige ingrepen niet zijn meegenomen. Zo is het bijvoorbeeld zeer waarschijnlijk dat de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd niet volledig tot uitdrukking komt in de totale arbeidsparticipatie, omdat de participatie van de alleroudsten lager zal zijn dan het gemiddelde van de groep vijftig- tot vijfenzestigjarigen. De werkloosheid gaat bijvoorbeeld omhoog. Een ander voorbeeld van een neveneffect waarmee geen rekening is gehouden is de vergroting van de wig, het verschil tussen het netto- en bruto loon van een werknemer, die een negatieve uitwerking kan hebben op de hoogte van de werkloosheid en de stijging van de arbeidsparticipatie, waardoor de uiteindelijke premie-inkomsten lager uitvallen dan verwacht. Aan de andere kant zijn er ook effecten die elkaar kunnen versterken. Zo kan een verhoging van de arbeidsproductiviteit tot hogere lonen leiden en daarmee tot een grotere prikkel om te gaan werken, wat positief zou zijn voor zowel de werkloosheid als de arbeidsparticipatie. Voorwaarde daarbij is wel dat het zogenaamde substitutieeffect groter is dan het inkomenseffect. Zoniet, dan gaan werknemers per saldo minder werken en meer van hun vrije tijd genieten indien de lonen stijgen. Wanneer we de resultaten langslopen dan zien we dat de eerste maatregel, een verhoging van de arbeidsproductiviteit, relatief weinig zoden aan de dijk zet. De reden hiervoor ligt in de gedeeltelijke koppeling van de pensioenen aan de loonontwikkeling. Hierdoor leidt de loonsverhoging die het gevolg is van een hogere productiviteit niet alleen tot meer inkomsten, maar ook tot meer uitgaven. Indien dezelfde maatregel zou worden genomen in combinatie met het loslaten van de loonindexatie dan zou dit in totaal de pensioenschuld in 2050 terugbrengen met 263%. Een verhoging van de arbeidsproductiviteit in 2020 naar 3% zou vervolgens de lasten nog eens met een extra 56% kunnen verlichten. Verhoging van de werkgelegenheid door een hogere participatie en een lagere werkloosheid leiden beide tot een verminderde pensioenlast. Met name op het gebied van de participatie liggen daarbij kansen, wanneer men rekening houdt met de relatief lage participatiegraad van met name ouderen en vrouwen in een groot aantal Europese landen. Verlaging van de pensioenuitkeringen door het verlagen van de replacement 12 rate leidt tot een gewenste besparing, maar echt effectief wordt het pas als iets aan de koppeling aan de lonen wordt gedaan. Wanneer alleen voor de prijzen wordt gecompenseerd dan levert dit een aanzienlijke verlichting van de pensioenlasten. Keerzijde is echter de voortdurende vergroting van het

12 De replacement rate is de hoogte van de uitkering op het moment dat iemand met pensioen gaat ten opzichte van het inkomen dat men met werken verdiende.

22

2003

Opa in Europa

welvaartsverschil tussen werkenden en gepensioneerden, die een dergelijke maatregel vanuit sociaal oogpunt onwenselijk kan maken. Een geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd heeft in het model de meeste invloed van de voorgestelde maatregelen, omdat het mes bij deze maatregel aan twee kanten snijdt. De inkomsten stijgen vanwege het groter aantal werkenden en de uitgaven dalen vanwege de daling van het aantal gepensioneerden. Uiteraard ligt de implementatie van deze maatregel sociaal gevoelig en kan getwijfeld worden aan de politieke haalbaarheid, zeker als men rekening houdt met de stijgende politieke macht van de ouderenbonden. Een alternatief kan zijn dat mensen als ze dat willen langer doorwerken en in ruil daarvoor een hoger pensioen krijgen. Dat verbetert de pensioenbalans op zich niet, maar verhoogt wel de belastinginkomsten. Ook kan de pensioenleeftijd aan de gemiddelde levensverwachting worden gekoppeld. Hierdoor blijft de huidige pensioenleeftijd in stand, maar staan toekomstige verhogingen ook al gepland. Een dergelijke maatregel is bovendien vanuit sociaal oogpunt iets makkelijker te verantwoorden omdat daarbij elke generatie even lang van zijn pensioen gebruik kan maken. Een probleem bij deze maatregel blijft echter de daling van de participatiegraad naarmate de leeftijd stijgt. Indien een verhoging van de pensioenleeftijd niet gepaard gaat met maatregelen om meer ouderen op de arbeidsmarkt te houden, zal het genoemde mes aan beide kanten bot blijken. De pensioenuitkeringen nemen weliswaar af, maar daartegenover staat een toename van andere sociale uitkeringen, zoals die voor arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, die overigens veelal wel soberder zijn. Daarnaast zullen ook de premie-inkomsten niet veel stijgen als slechts een enkele oudere daadwerkelijk extra betaalde arbeid verricht. Daarnaast is het de vraag hoe zeer bedrijven staan te springen om ouderen in dienst te nemen of te houden - zeker op terreinen waarin de technologische ontwikkelingen elkaar in snel tempo opvolgen. In andere sectoren daarentegen kan de kennis en ervaring van ouderen zeer wenselijk en bruikbaar zijn. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het onderwijs, de zorg en de kinderopvang. Een timmerman van zesenzestig jaar oud heeft zeer veel ervaring om door te geven aan de jeugd en een oma van dezelfde leeftijd is niet alleen geschikt om op haar eigen kleinkinderen te letten. De laatste knop waaraan gedraaid kan worden is een storting van het Rijk als mogelijk hulpmiddel om de toekomstige pensioenen betaalbaar te houden. Elke storting van 1% van het BBP per jaar verlaagt de toekomstige pensioenschuldenlast met 95%-punt. Dit betekent dat overheden vanaf heden jaarlijks een bedrag gelijk aan bijna 6,5% van het BBP op de begroting vrij zouden moeten spelen om de huidige voorzieningen te kunnen handhaven. Reeds eerder zagen we dat dit ook mogelijk is door eenmalig een bedrag van meer dan twee keer het BBP opzij te leggen. Het alternatieve scenario: offers van alle betrokken partijen De vooruitzichten in het basisscenario zijn zeer somber te noemen en er zijn niet veel verschillende oplossingen van het probleem waaruit gekozen kan worden. Eigenlijk zullen alle mogelijke maatregelen die normaliter uitvoerbaar zijn genomen moeten worden. Dit betekent dat alle vier de betrokken partijen (werkgevers, werknemers, gepensioneerden en de overheden) een duit in het zakje zullen moeten doen. Daarbij is het bovendien zaak om niet te lang te

23

2003

Opa in Europa Maatregelen alternatief scenario • • • • • •

Toename arbeidsproductiviteit naar 2,5% in 2020 Geleidelijke daling werkloosheid naar 6% Geleidelijke stijging van de pensioenleeftijd naar 67 0,2%-punt stijging van de participatiegraad per jaar Verhoging pensioenpremie met 1% Jaarlijkse storting door de overheden ter waarde van 0,8% van het BBP Daling replacement ratio naar 60% Pensioenstijging gelijk aan prijsstijging plus een kwart van de additionele loonstijging

• •

wachten met implementatie van de maatregelen, omdat men er anders helemaal niet meer uit zal komen. In de tabel staan de resultaten van een scenario waarbij een mix aan maatregelen wordt ingevoerd.

Alternatief scenario: een mix aan maatregelen

Pensioenuitgaven en inkomsten % BBP

30 25 20 15

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Economische groei

1.9

2.6

2.4

2.3

2.0

2.2


1.9

2.3

2.5

2.5

2.5

2.5

Reële rente

3.5

3.5

3.5

3.5

3.5

3.5

Inflatie

1.8

1.8

1.8

1.8

1.8

1.8

Werkloosheid

8.5

8.0

7.5

7.0

6.5

6.0

Werkgelegenheid

0.0

0.3

-0.1

-0.2

-0.5

-0.3

Loonstijging

3.7

4.1

4.3

4.3

4.3

4.3

Pensioenleeftijd

65

66

66

67

67

67

0.00

0.02

0.04

0.06

0.08

0.10

Participatiegraad

10 5 0

Pensioenpremie

17.3

17.3

17.3

17.3

17.3

17.3

Pensioeninkomsten (% BBP)

12.0

12.3

12.3

12.9

12.7

12.8

0.8

0.8

0.8

0.8

0.8

0.8

Pensioenuitgaven (% BBP)

10.0

11.2

12.8

13.9

16.5

16.1

Pensioenbalans (% BBP)

2.0

1.1

-0.4

-1.0

-3.8

-3.3

Pensioenschuld (% BBP)

2.0

20.9

33.9

39.0

26.4

0.0

19.2

28.2

29.4

17.2

0.0

Storting van het Rijk (% BBP)

2000

2010

2020

2030

2040

inkomsten

Basisscenario: Alternatief scenario:

2050 Uitgaven

Inkomsten

Uitgaven

NCW pensioenschuld

Pensioenbalans % BBP

In het alternatieve scenario worden al snel extra inkomsten gegenereerd die zorgen voor de opbouw van een buffer. Deze buffer is te gebruiken op het moment dat de uitgaven fors toe gaan nemen. De overheden worden in het alternatieve scenario geacht om jaarlijks een storting ter hoogte van 0,8% van het BBP te doen, waardoor de buffer nog groter wordt. Het indammen van de stijging van de pensioenuitgaven voorkomt dat te snel op het gespaarde geld wordt ingeteerd.

5 0 -5 -10 -15 -20 2000

2010

2020

Basisscenario

2030

2040

2050

Alternatief scenario

Pensioenschuld % BBP

250 0 -250 -500 -750 2000

2010

2020

Basisscenario

2030

2040

2050

Het alternatieve scenario toont aan dat een scala aan maatregelen het aankomende pensioenprobleem adequaat kan beheersen, maar zoals gezegd haast is geboden. Wanneer we de invoering van de genoemde maatregelen twintig jaar in de toekomst opschuiven dan komt het sneeuwbaleffect uit het basisscenario weer om de hoek kijken. In dat geval loopt de pensioenschuld ondanks alle genomen maatregelen op naar bijna 270% van het BBP! Bij de bovenstaande scenario-analyse zijn de economische gegevens van de vijftien verschillende lidstaten telkens opgeteld tot één Europees totaal. Tussen de landen onderling bestaan echter grote verschillen, waardoor een uniforme aanpak van het probleem, zoals voorgesteld in het alternatieve scenario, onmogelijk en onwenselijk is. Elk Europees land heeft te maken met zijn eigen kenmerken en bovendien is het probleem niet in alle landen even groot. Dit betekent dat voor elk land een eigen pakket aan beleidsmaatregelen moet worden uitgedacht. Snelheid is echter bij elk van de lidstaten van belang.

Alternatief scenario

24

2003

Opa in Europa

Een vergelijking tussen landen: de weerbaarheidsindicator Pensioenschuld* % BBP België Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië

296 264 188 327 332 698 150 230

Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Spanje VK Zweden

230 199 85 223 327 665 14 201

* De pensioenschuld wordt hier berekend als de netto contante waarde van de pensioenschuld in 2050.

De ABN Amro weerbaarheidsindicator De betaalbaarheid van staatspensioenen kan op vele manieren worden verbeterd. Voor de berekening van de weerbaarheidsindicator gaan we uit van de volgende zes: • • • • • •

Verhoging van de arbeidsparticipatie met x%-punt. Verhoging van de productiviteit met x%-punt. Verlaging van de werkloosheid met x%-punt. Overheidsbijdrage per jaar ten grootte van x% v.h. BBP Verhoging van de premie met x%-punt Verhoging pensioengerechtigde leeftijd met x jaar.

Met behulp van het eerder gepresenteerde model wordt nu de waarde van x berekend waarvoor het pensioenstelsel kostendekkend is tot en met 2050. Let wel, het is de bedoeling dat alle zes getoonde maatregelen gelijktijdig worden genomen. Dit geeft de volgende resultaten: Griekenland

3,97

EU15

1,71

Spanje

3,62

Zweden

1,61

Finland

3,30

Duitsland

1,53

Frankrijk

2,63

Italië

1,48

Denemarken

1,93

Luxemburg

1,48

Portugal

1,93

Ierland

1,34

België

1,86

Nederland

0,88

Oostenrijk

1,85

VK

0,11

Een index van 0 betekent in dit geval dat er niets hoeft te verbeteren, dus des te hoger de waarde van de index, des te groter de problemen.

Tot dusver hebben we in dit hoofdstuk Europa één geheel beschouwd, maar de ernst van het probleem verschilt nogal per land. Deze paragraaf vergelijkt de situatie in de verschillende landen van de Europese Unie, gebruik makend van het OPA-model. Rekening houdend met de demografische vooruitzichten en de huidige karakteristieken van elk nationaal pensioenstelsel levert dit voor elk land een 'pensioenschuld' op, die aangeeft hoeveel een land op dit moment opzij zou moeten zetten om zonder beleidswijzigingen de staatspensioenen betaalbaar te houden tot en met 2050. In de tabel staan de resultaten per land opgenomen. Hieruit blijkt de problemen het grootst zijn in de Spanje en Griekenland, maar ook in andere landen zijn de problemen enorm. In Nederland lijkt het allemaal mee te vallen, maar ook hier is de pensioenschuld nog meer dan anderhalf keer zo groot als de huidige staatsschuld! Als gevolg van vergaande hervormingen van het pensioenstelsel in de afgelopen jaren lijkt alleen het Verenigd Koninkrijk klaar voor wat komen gaat. Veranderingen zijn dus in bijna alle landen noodzakelijk, maar wat moet er eigenlijk veranderen en in welke mate? Het antwoord op deze vragen is wederom voor elk land verschillend en geeft net als de hoogte van de pensioenschuld een goede kijk op de problemen per land. Op de vraag wat er moet veranderen zijn we in het tweede hoofdstuk uitvoerig ingegaan. Met behulp van de zogenaamde weerbaarheidsindicator doen we een poging om de mate waarin dit moet gebeuren te kwantificeren. Zoals verwacht mag worden komen de resultaten van de weerbaarheidsindicator overeen met de eerdere berekeningen. Wederom blijken de problemen in Griekenland en Spanje het grootst en komt het VK als beste uit de bus, op gepaste afstand gevolgd door Nederland en Ierland. Bij Duitsland en Italië begint de middenmoot. Met een index van 2,63 komt Frankrijk dicht in de buurt van de drie landen met de grootste problemen, waarbij ook nog eens bedacht moet worden dat dit land ook de loden last van de aanvullende pensioenen gebaseerd op een omslagstelsel met zich meedraagt. Belangrijkste punten •

•

•

•

25

Bij ongewijzigd beleid wordt het huidige staatspensioenstelsel al snel onbetaalbaar. De extra schuldenlast die pensioenen veroorzaken zou in 2050 meer dan zes maal het BBP bedragen. De oplossing kan niet gevonden worden in het nemen van een enkele maatregel. Hiervoor is het probleem te groot. Een heel pakket aan maatregelen is noodzakelijk. Hierbij zullen werkgevers, werknemers, gepensioneerden en de overheid hun steentje bij moeten dragen. Snelheid is onmisbaar, wanneer men het probleem adequaat wil aanpakken. Als maatregelen niet snel komen dan wordt het pensioenstelsel op den duur onhoudbaar. Binnen de Europese unie zijn de problemen het grootst in Spanje en Griekenland, maar ook de vooruitzichten voor Frankrijk zijn zeer zorgwekkend. Nederland behoort tot één van de minst slechten. Alleen het Verenigd Koninkrijk lijkt (bijna) klaar voor de toekomst.

2003

Opa in Europa

Hoofdstuk 5

De tijdbom bijtijds ontmanteld?

Schuldproblemen: waar is hier de nooduitgang?

Maatregelen nu! Het straatbeeld van Europa gaat door de vergrijzing de komende decennia drastisch veranderen. De bankjes in het park raken steeds drukker bezet met opa's en oma's. Tegelijkertijd wordt het in de fabrieken en kantoren steeds rustiger. Deze ontwikkelingen zetten de verworvenheden van de welvaartstaten onder druk. In een 'beleidsarm' scenario zonder maatregelen zou de Europese pensioenschuld oplopen tot meer dan 600% van het nationaal inkomen in 2050 een absurd, niet te lenen bedrag. Zonder ingrepen die de samenleving vergrijzingsbestendiger maken zullen grote economische (en sociale) moeilijkheden ontstaan. Een dergelijk doemscenario laat zich schetsen langs een aantal lijnen. De steeds hogere pensioenpremies maken arbeid duurder, waardoor opwaartse druk ontstaat op zowel de inflatie als de werkloosheid. Als bedrijven of zelfs sectoren internationaal niet meer concurrerend zijn, kan het tempo waarin werknemers hun baan verliezen hoog zijn. Dat maakt de pensioenen nog minder betaalbaar en zo gaat de spiraal verder. Alternatief is dat overheden hun pensioenverplichtingen nakomen door te lenen op de kapitaalmarkt. De staatsschuld explodeert dan en door de stijgende renteuitgaven komen andere collectieve uitgaven in de verdrukking, of komen overheden in betalingsproblemen. Een hogere risico-opslag op de rente op overheidspapier kan die situatie nog eens verergeren. De verschillende paden zijn alle onhoudbaar. Ze monden uit in een economische crisis die het inkomen van gepensioneerden bedreigt. Het is de vraag of er dan nog iets als pensioenvoorziening overblijft.

In één van de hiernaast geschetste scenario's loopt de staatsschuld van overheden door pensioenproblemen uit de hand. Dat roept de vraag op wat dit betekent voor de EMU en hoe overheden uiteindelijk uit een dergelijke crisis geraken. Voorkoming van de crisis door inflatie Omdat de staatsschuld in nominale euro's luidt, biedt inflatie in principe uitkomst om de reële waarde van de schuld uit te hollen. Het is echter de vraag of het in de praktijk zou werken en zelfs valt te bewerkstelligen. Alleen als de hogere inflatie als een verrassing komt voor beleggers, heeft het effect - en slechts eenmalig. Want vervolgens drijft de hogere inflatie de nominale rente op die over nieuwe schuld moet worden betaald - naast een compensatie voor inflatie zal de overheid ook een hogere risicopremie moeten betalen. Overigens stijgen ook de pensioenverplichtingen met de prijzen mee. Theoretisch kan een EMU-lidstaat zijn nationale inflatie verhogen door expansief fiscaal beleid en een verschuiving van directe naar indirecte belastingen. Echter, door het hogere prijsniveau in euro's verslechtert de concurrentiepositie en de economische groei. Met druk op de onafhankelijke Europese Centrale Bank kan gepoogd worden om via monetair beleid de inflatie te verhogen. Als dat al zou lukken, dan moeten beleggers verrast worden om de beoogde reële schuldverlaging te bereiken. De toekomstige financieringslasten zullen er door stijgen. Schuldencrisis bij één EMU-lidstaat Als de staatsschuld van één EMU-lidstaat betalingsproblemen veroorzaakt, dan zouden de overige landen kunnen zorgen voor een bail-out - dat wil zeggen dat zij garant staan voor de rentebetalingen en aflossing van de obligaties. Zij lossen dus een liquiditeitsprobleem op - dat is iets anders dan de schuld zelf overnemen. Dit zullen zij echter niet doen zonder voorwaarden aan de schuldenaar. In tegenstelling tot de problematische handhaving van het Groei- en Stabiliteitspact, kunnen de helpende landen het schuldenland dwingen zich neer te leggen bij de gestelde voorwaarden. Het alternatief is voor de schuldenaar weinig aantrekkelijk: een faillisement van de staat. De angst dat een land in problemen een greep in bijvoorbeeld de Nederlandse pensioenkas doet, of dat de Nederlanders moeten meebetalen aan het pensioengat van anderen, is ongefundeerd. Daarvoor is geen enkele wettelijke basis: fiscale transfers tussen landen behoren niet tot het Europese beleidsrepertoire. Naast een faillissement of voorwaardelijke hulp van de andere EMU-landen zou een overheid met schuldproblemen uit de EMU kunnen stappen. Als de schulden in euro's blijven gelden, schiet het land er weinig mee op. Het zou de schuldeisers schuld in de nieuwe munt moeten laten aanvaarden. Maar erg hard zal de nieuwe munt van een probleemland niet zijn. De overheid moet die eisers dan ook voor het blok zetten, door alleen nog obligaties af te lossen in de nieuwe munt - dit is te zien als een gedeeltelijke default. Met een eigen munt en zelfstandig monetair beleid kan de inflatie worden opgevoerd om de reële waarde van de schuld uit te hollen. Hierdoor zal de waarde van de munt dalen en dreigt een spiraal van inflatie en depreciatie, met zeer schadelijke gevolgen voor de reële economie. Al met al lijkt het scenario te verkiezen waarin het land in problemen de voorwaardelijke hulp van de overige EMUlanden accepteert. Dit lijkt ook het meest waarschijnlijk. Uiteindelijk is er geen nooduitgang waardoor een land kan ontsnappen. Vroeg of laat zal men door de zure appel heen moeten bijten. Vluchten kan niet meer.

Niet ingrijpen is dus geen optie. Met de juiste maatregelen valt bovenstaand scenario te voorkomen. Wij hebben een alternatief scenario gepresenteerd dat in 2050 een pensioenschuld van nul genereert. Dat gaat er overigens wel van uit dat Europa daar nu mee aan de slag gaat. Wachten maakt zwaardere ingrepen nodig. Ter illustratie: als ons alternatief scenario twee decennia later ingaat, dan levert dat in 2050 alsnog een pensioenschuld op ter hoogte van 270% van het nationaal inkomen. Omdat de problemen omvangrijk zijn, ontbreekt de luxe van het kiezen: het hele menu aan - soms pijnlijke - beleidsopties, is noodzakelijk. Er moeten meer mensen aan het werk, hun productiviteit moet omhoog en bij de pensioenen zijn aanpassingen noodzakelijk. Het gaat om een radicale omslag en de overheden kunnen dit niet alleen. Ook werknemers, werkgevers en gepensioneerden zullen een bijdrage moeten leveren. Kortom, het Nederlandse poldermodel moet Europa in. Daarbij is het van belang dat er een expliciet pensioencontract komt waarin rechten en plichten van alle betrokkenen zijn vastgelegd. Transparantie en informatievoorziening schieten nu tekort. De twee p's: participatie en productiviteit Met meer mensen aan het werk is het draagvlak voor heffing van premies en belastingen groter. Gezien de lage arbeidsparticipatie in Europa is hier nog een 'grote sprong voorwaarts' mogelijk. Vooral ouderen en vrouwen werken weinig. Bij ouderen komt dat onder andere door de financieel aantrekkelijke vervroegde uittreding. Die prikkels werken de verkeerde kant op en zouden moeten worden vervangen door prikkels om langer door te werken. Vrouwen blijven thuis vanwege praktische dingen als gebrek aan kinderopvang of deeltijdbanen maar ook door negatieve prikkels. Die belemmeringen moeten minder. Verder zouden in sommige landen de pensioenaanspraken meer dan nu gekoppeld kunnen worden aan het arbeidsverleden. In algemene zin bevordert een betere werking van de

26

2003

Opa in Europa

arbeidsmarkt de participatiegraad. Denk aan minder belemmeringen op deeltijdwerk of tijdelijke banen. Verder zou het verschil tussen uitkering en werken (ter voorkoming van de 'armoedeval') in veel landen groter kunnen. Ook hoe men regels in de praktijk handhaaft is van belang: een streng sanctiebeleid zal eerder vruchten afwerpen. Zowel de vraag- als de aanbodkant op de arbeidsmarkt behoeft aandacht, al verschilt de focus per land. Ook een hogere productiviteit vergroot het pensioendraagvlak, omdat de winsten en lonen er door stijgen. Als de pensioenen vervolgens door een koppeling aan de lonen weer even hard meestijgen, zijn we weer terug bij af. In ieder geval een (gedeeltelijke) ontkoppeling is daarom noodzakelijk. De productiviteit is gebaat bij onderwijs dat goed aansluit op de behoeftes in het bedrijfsleven. Van belang is een klimaat waarin onderzoek en ontwikkeling goed gedijen. Waar knelpunten de economie belemmeren, denk aan verstopte wegen, kan aanleg van fysieke infrastructuur uitkomst bieden. Minder marktbelemmeringen (zoals bij post of financiële dienstverlening) en een gezonde mededinging binnen de EU-economie is de grootste stimulans voor productiviteitsgroei. De ontwikkeling van één Europese kapitaalmarkt kan een forse impuls gebruiken. Ook voor pensioenfondsen zelf biedt dit overigens schaalvoordelen en diversificatiemogelijkheden. Verder zal Europa meer dan ooit gebaat zijn bij een vrije wereldhandel en ontwikkeling van de derde wereld om in haar behoeftes te kunnen voorzien. Daarom is het van belang de vrijmaking van handel in exportproducten van ontwikkelingslanden krachtig te steunen. Immigratie is overigens geen oplossing voor de vergrijzing. Ten eerste zorgt het voor een braindrain uit arme landen. Ten tweede worden immigranten ook ouder en moeten voor hen ook premies worden opgebracht bij hun pensioen: immigratie is een piramide spel. Overheidsfinanciën: kwaliteit en kwantiteit De collectieve uitgaven zijn in economische zin deels consumptief (uitkeringen, zorg, defensie) en deels investeringen (onderwijs en infrastructuur). Met het oog op de toekomst is het zaak de consumptieve uitgaven zoveel mogelijk te verlagen en te investeren daar waar het maatschappelijk goed rendeert en tegelijkertijd de markt faalt. Als het rendement niet de rente op staatsobligaties overstijgt, dan kan de overheid beter tot schuldaflossing overgaan. Een vermindering van consumptieve uitgaven is zo vorm te geven dat het de participatie maximaal bevordert: denk aan strafkortingen voor werkzoekende uitkeringsgerechtigden na weigering van een bepaald aantal aangeboden geschikte banen. Kwaliteit van collectieve uitgaven heeft zowel met doelmatigheid, als met doeltreffendheid te maken. Bedrijfsmatiger werken door de overheid kan beide bevorderen. Meer transparantie en verantwoording over de te bereiken doelen en in te zetten middelen, kunnen leiden tot betere politieke beslissingen. Ook daar, waar volledige marktwerking niet acceptabel wordt geacht, kan heldere informatievoorziening burgers helpen te kiezen en overheidsinstellingen aanzetten tot een efficiënte en effektieve werkwijze. Staatspensioenen Zowel verhoging van de arbeidsparticipatie en arbeidsproductiviteit als de creatie van ruimte op de overheidsbegroting, draagt bij aan de betaalbaarheid van de staatspensioenen. Daarnaast is er de mogelijkheid om de pensioenpremies te verhogen. Probleem is, dat dit de verhoging van de participatie doorkruist - een grotere wig tussen bruto en netto loon maakt werken namelijk onaantrekkelijker.

27

2003

Opa in Europa

Dan resten nog oplossingen die de totale som aan pensioenuitkeringen beïnvloeden: de hoogte van de uitkering en het aantal uitkeringen. Beperking van de pensioenrechten die werkenden opbouwen, is een mogelijkheid om de toekomstige pensioenen te verlagen. In bijvoorbeeld Spanje krijgen veel gepensioneerden 90% van het laatstverdiende loon. Dat betekent dat goedbetaalde carriéremakers op volledige solidariteit van hun minderverdienende collega's kunnen rekenen. Maximering van het pensioen tot een bepaald bedrag in euro's vermindert deze solidariteit van 'arm' met 'rijk'. Ook kunnen landen de replacement rate - de uitkering als percentage van het loon - verlagen. Een verdere verschuiving van eindloon naar middelloon als basis voor de uitkering maakt het stelsel meer houdbaar. De betaalbaarheid neemt verder toe door aanpassing van de jaarlijkse indexering, daar waar pensioenen nog gekoppeld zijn aan de loonontwikkeling. Dit is een luxe die in de toekomst niet valt te handhaven. Een dergelijke koppeling maakt dat een hogere arbeidsproductiviteit geen enkele zoden aan de dijk zet om de pensioenen betaalbaarder te maken. Beter is koppeling aan de prijsontwikkeling. Zo blijven de pensioenen een vaste waarde vertegenwoordigen en is de houdbaarheid van het stelsel beter gewaarborgd. Verhoging van de pensioenleeftijd is een eenvoudige manier om het aantal pensioenuitkeringen te verminderen. Politiek gezien heeft het uiteraard meer voeten in aarde, maar aan die discussie valt niet te ontkomen. De afgelopen decennia is de levensverwachting toegenomen terwijl de leeftijd van uittreding uit het arbeidsproces gestaag daalde. De levensverwachting zal verder stijgen. De pensioenleeftijd zou best mee mogen stijgen - elke generatie geniet dan even lang van zijn pensioen. Naast een verplicht hogere pensioenleeftijd kan ook de pensioenleeftijd flexibiler naar boven toe: langer werken betekent een hogere uitkering. Dat verbetert de pensioenbalans niet, maar vergroot wel de belastinginkomsten. Vervroegde uittreding moet financieel worden ontmoedigd. Versterking van het verzekeringskarakter kan het aantal pensioenuitkeringen verminderen. In bijvoorbeeld Nederland, maken mensen die nooit actief zijn geweest op de arbeidsmarkt toch aanspraak op een AOW-uitkering. Verandering hierin heeft als bijkomend voordeel dat het de arbeidsparticipatie - van veelal vrouwen - bevordert. Aanvullende pensioenen Gemiddeld genomen spelen aanvullende pensioenen een ondergeschikte rol in Europa. Voorzieningen uit deze contractuele besparingen zijn alleen in het VK, Nederland en de Scandinavische landen aanzienlijk. Om de problemen met de op omslag gebaseerde staatspensioenen te verminderen, moet in de overige landen de mate van kapitaaldekking stijgen. Vooral door de riante staatspensioenen blijft dit achter. Zowel een stelsel van kapitaaldekking als omslagfinanciering kent risico's. Het eerste is minder bestand tegen inflatie en tegenvallend rendement, het tweede is niet opgewassen tegen sommige demografische ontwikkelingen. Uit het oogpunt van risicospreiding is daarom een mix van beide systemen optimaal. Nu nog invoeren van kapitaaldekking stuit op het bezwaar dat werknemers in feite dubbel betalen: de omslagpremie voor de huidige gepensioneerden en een premie voor (een deel van) hun eigen pensioen. Toch is fondsvorming nodig om de problemen het hoofd te bieden. Bovendien stimuleert dit de ontwikkeling van een Europese kapitaalmarkt en daarmee de Europese economische groei. Een bedreiging voor het opgebouwde vermogen is de inflatie. De lonen en prijzen kunnen stijgen als gevolg van tekortschietend aanbod bij een stijgende vraag. Ook

28

2003

Opa in Europa

Belangrijkste beleidsaanbevelingen:

• De staatspensioenen moeten soberder. Daaraan dragen bij: een lagere replacement-rate, hogere pensioenleeftijd (daarna doorwerken moet mogelijk zijn), van eindloon naar middelloon, van welvaartsvaste naar waardevaste indexering, maximering van de pensioenuitkering, versterking van het verzekeringskarakter. • Uitbreiding is nodig van de aanvullende pensioenen op basis van kapitaaldekking. Versobering van de staatspensioenen helpt daarbij. Ook overheden zelf moeten kapitaal reserveren voor de financiering van de pensioenen, jaarlijks minimaal 0,8% van het BBP. • Deze fondsvorming draagt bij aan de vorming van een Europese kapitaalmarkt. Het biedt voordelen aan pensioenfondsen en bedrijven en bevordert de economische groei. • De aanvullende pensioenen werken pro-cyclisch uit op de economie door een combinatie van het beleggingsbeleid en de gegarandeerde uitkeringen. Daardoor fluctueert de dekkingsgraad meer dan nodig is en krijgen werknemers en bedrijven in een laagconjunctuur extra lastenverzwaringen. Voorts moeten beleggingsrisico's door een steeds kleiner aantal premiebetalers worden opvangen. Dit probleem kan worden verminderd door de gegarandeerde uitkering te verlagen ten gunste van het defined contribution deel. Voor het eerste deel richt het beleggingsbeleid zich op zekerheid, voor het tweede deel op een mooi rendement (en meer risico). • Om risico's op te vangen moeten werkenden in staat worden gesteld langer door te werken in ruil voor een hogere uitkering. • De arbeidsparticipatie moet omhoog. Vooral bij ouderen en vrouwen is nog veel verbetering mogelijk. Vervroegde uittreding moet worden ontmoedigd in plaats van gestimuleerd. Ook belemmeringen en negatieve prikkels voor arbeidsdeelname van vrouwen moeten verminderen. • Een grotere stijging van de arbeidsproductiviteit is noodzakelijk. Naast aandacht voor onderwijs, onderzoek en ontwikkeling is een sterk mededingingsbeleid van belang. • Achterblijvende economische ontwikkeling van de derde wereld schaadt Europa. Enerzijds vermindert het de noodzakelijke investeringsmogelijkheden, anderzijds vergroot het de kans dat op termijn niet in de Europese consumptiebehoefte kan worden voorzien. Het is in het eigen belang van Europa om de ontwikkeling van de derde wereld krachtig te ondersteunen door de wereldhandel vrij te maken voor hun exportproducten. • Immigratie is geen oplossing tegen de vergrijzing. Het zou zéér grootschalig moeten zijn. Bezwaarlijk is dat het een braindrain in arme landen veroorzaakt. Een tweede fundamenteel probleem is dat immigranten ook ouder worden, zodat steeds nieuwe immigratie nodig is. Het komt in feite neer op een piramide-spel. • Er moet een expliciet pensioencontract komen met rechten en plichten van alle betrokken partijen. Informatie, transparantie en communicatie is van groot belang. Naast overheden spelen ook sociale partners een belangrijke rol. Het Nederlandse poldermodel moet Europa in. • De maatregelen dulden geen uitstel, omdat dit de problemen alleen maar groter zou maken.

een stijgende belastingen premiedruk kunnen de lonen opstuwen. Verder kunnen bedrijven of bedrijfstakken gedecimeerd raken (of zelfs omvallen), waardoor de basis van sponsor en premiebetalers kleiner wordt. Sinds enige tijd is men er ook weer van doordrongen dat beleggingsresultaten kunnen tegenvallen. Tegenvallers die door een steeds kleinere groep premiebetalers moeten worden opgevangen. In een systeem met een gegarandeerd inkomen (defined benefit) is er nauwelijks risico voor de uitkeringsgerechtigde. Een groot probleem met dergelijke systemen is dat ze in hun huidige vorm procyclisch uitwerken op de conjunctuur. Toen pensioenfondsen nog volop in obligaties belegden ging nog de regel op dat moeilijke economische tijden, mooi weer voor de pensioenfondsen betekende. Met een theoretisch hoger renderende, maar ook risicovoller portefeuille gaat dat niet meer op. Als de economie tegenzit, dan dalen de winsten en aandelenkoersen. De dalende dekkingsgraad noopt de pensioenfondsen dan hogere premies te vragen aan de werknemer en werkgever, iets dat problemen in een laagconjunctuur slechts verergert. Andersom, in tijden van hoogconjunctuur stijgt de dekkingsgraad en is de verleiding groot om 'premievakantie' te geven. Wanneer de conjunctuur afkoeling nodig heeft, gooien ze olie op het vuur. Een aantal aanpassingen kan deze problemen verminderen. De dekkingsgraad fluctueert minder als de opbouw van rechten door werknemers en de indexatie van de uitkeringen minder afhangt van het behaalde rendement. Wat de macroeconomische stabiliteit voorts ten goede zou komen, zijn rendementen die zelf ook minder fluctueren. Dat kan als pensioenfondsen een groter deel anti-cyclisch beleggen (in vastrentende waarden). Het gedeelte van het pensioeninkomen dat wordt gegarandeerd (defined benefit) kan omlaag ten gunste van het niet gegarandeerde inkomen (defined contribution). Het beleggingsbeleid van pensioenfondsen kan zich dan richten op zekerheid voor het gegarandeerde deel, en voor het deel daarboven op een mooi rendement. Dat maakt het risico voor de werknemer die nog met pensioen moet gaan wel hoger. Een flexibele pensioenleeftijd maakt dit risico echter hanteerbaar. Zo zou een werknemer zijn pensioenuitkering moeten kunnen verhogen door bijvoorbeeld een jaar langer te werken en een jaar minder pensioen te genieten. Om de risico's voor de steeds kleinere groep premiebetalers te beperken, is het zaak om ook hier eindloonstelsels om te zetten in middelloonstelsels. Het is beter op voorhand in overleg de solidariteit te beperken, dan dat de wal het schip keert, bijvoorbeeld als de pensioenpremies zo sterk stijgen dat bedrijven of sectoren niet meer kunnen concurreren en er massaal banen op de tocht komen. Te denken valt aan een maximering van de pensioenpremies. Verder is een plafond in euro's voor het gegarandeerde pensioeninkomen denkbaar - de solidariteit van arm met rijk mag best grenzen kennen. Conclusie De vergrijzing die de Europese welvaartstaten bedreigt kan alleen het hoofd geboden worden door een grote krachtinspanning van overheden en sociale partners. De arbeidsparticipatie en productiviteit in Europa moeten omhoog en de pensioenen moeten soberder. Overheden moeten daartoe hun uitgaven productief aanwenden en reserves aanleggen voor de toekomst. Europa moet werk maken van marktwerking en de ontwikkeling van de derde wereld krachtig stimuleren dat kan door het bevorderen van vrijhandel in producten uit de derde wereld. Alleen zo kunnen de opa's en oma's in het park rustig genieten van hun pensioen, en hebben ze voldoende te besteden om hun kleinkind naar een pretpark mee te nemen en te trakteren op een grote sorbet met slagroom.

29

2003

Opa in Europa

Appendix

Overzicht pensioenen in Europa Deze appendix bespreekt in het kort de pensioenstelsels van de vijftien lidstaten van de Europese Unie. Als bron hiervoor zullen de ‘Nationale Actieplannen’ worden gebruikt, die de landen jaarlijks moeten inleveren bij de Europese Commissie om aan te geven welke voortgang is geboekt ten behoeve van de 13 houdbaarheid van het pensioenstelsel . De landen zullen op alfabetische volgorde worden besproken. België De uitkering van het Belgische staatspensioen is afhankelijk van het inkomen dat iemand in zijn totale werkzame leven heeft verdiend. Financiering geschiedt via een omslagstelsel, waarbij zowel werkgevers als werknemers premie betalen. Werkgevers mogen zelf beslissen of zij een regeling opzetten voor een bedrijfspensioen. In 1999 bouwde 35% van alle werknemers een aanvullend pensioen op via een dergelijke bedrijfsregeling, maar de laatste jaren neemt dit aantal snel toe. In de meeste gevallen gaat het daarbij om defined contribution waarbij de werknemer een gegarandeerd minimum rendement op zijn inleg krijgt. Individuele spaarregelingen voor het eigen pensioen zijn in België mede dankzij de fiscale voordelen zeer populair. Bijna de helft van de Belgen heeft reeds gebruik gemaakt van een dergelijke regeling. Dit zijn er dus aanzienlijk meer dan gebruik maken van een bedrijfspensioen. Door het totale arbeidsinkomen als basis te gebruiken en ook nog eens een plafonds in te stellen voor de grootverdieners, is het Belgische staatspensioen relatief laag. Daar komt nog bij dat pensioenen alleen geïndexeerd worden voor de prijsontwikkeling. Hierdoor bestaat een relatief groot inkomensverschil tussen werkenden en gepensioneerden. Ouderen die onder een bepaalde inkomensgrens dreigen te komen kunnen gebruik maken van een speciale sociale voorziening, de GRAPA (Garantie de Resources Aux Personnes Agées). Om de staatspensioenen ook in de toekomst te kunnen blijven betalen hecht de Belgische regering grote waarde aan het afbouwen van de hoge staatsschuld. Via verminderde rentebetalingen komen zodoende middelen vrij die kunnen worden ingezet voor de pensioenen. Het afbouwen van de ruime mogelijkheden om vervroegd met pensioen te gaan en het verhogen van de arbeidsparticipatie van met name ouderen is een tweede weg die de Belgische regering bewandelt om de toekomstige pensioenlasten te verminderen. Ten derde is in 1997 een nieuwe berekeningswijze afgesproken voor de hoogte van het pensioen, waardoor de replacement rate van nieuw gepensioneerden in de komende decennia verder zal dalen. Om de inkomensval bij pensionering te verkleinen probeert de regering, door wetgeving en fiscale voordelen, om bedrijfspensioenregelingen aantrekkelijker te maken. Voorwaarde daarbij is dat dergelijke regelingen gebaseerd zijn op collectieve afspraken en een zekere mate van solidariteit in zich hebben.

Europese Commissie (2002), Joint report by the Commission and the Council on Adequate and sustainable pensions, Brussel. 13

30

2003

Opa in Europa

Denemarken Alle gepensioneerde Denen hebben recht op een staatspensioen, waarvan de hoogte gedeeltelijk afhankelijk is van het verdiende inkomen. Korting op dit pensioen vindt alleen plaats als de gepensioneerde minder dan veertig jaar in Denemarken heeft gewoond. De pensioenen worden betaald uit de algemene belastingmiddelen en de hoogte ervan is gekoppeld aan de lonen in de marktsector. Voor de beroepsbevolking wordt het staatspensioen aangevuld met een bijdrage uit de ATP-regeling. Deze wordt gefinancierd via kapitaaldekking. Werknemers betalen de premies, maar bij uitbetaling hebben ook werklozen en arbeidsongeschikten recht op een deel van de uitkering. Ondanks dat de regeling slechts voor een beperkte aanvulling zorgt op het arbeidsonafhankelijke staatspensioen, is hierdoor toch sprake van een aanzienlijke inkomensherverdeling. Het aantal bedrijfspensioenen is in de afgelopen decennia sterk gestegen. Op basis van collectieve afspraken op sectoraal niveau neemt inmiddels meer dan 80% van de Deense werknemers deel aan een dergelijke pensioenregeling. Deze zijn meestal van het type defined contribution, maar de vakbonden hebben daarbij toch voor een zekere solidariteit gezorgd. Zo mogen geen gezondheidseisen worden gesteld voor deelname aan de regeling en is bovendien een arbeidsongeschiktheidsverzekering erin opgenomen. Pensioenrechten zijn onmiddellijk en volledig overdraagbaar, dus vormt het systeem geen belemmering voor de arbeidsmobiliteit. Denemarken probeert de stijgende pensioenlasten op te vangen door creatie van overschotten op de overheidsbegroting van rond de 2%. Indien dit lukt dan zal rond 2010 de volledige staatsschuld zijn afgebouwd. Vanwege de lage werkloosheid is het lastig om vanuit deze hoek de situatie te verbeteren, maar via een effectiever arbeidsmarktbeleid denkt de Deense regering de arbeidsdeelname van ouderen, migranten en arbeidsongeschikten nog te kunnen verbeteren. In 2001 zijn bijvoorbeeld maatregelen ingevoerd om het vervroegd pensioen te ontmoedigen en om langer doorwerken aan te moedigen. Duitsland Het Duitse staatspensioen wordt net als in bijna alle andere landen gefinancierd via een omslagstelsel. Overheid, werkgevers en werknemers betalen ieder ongeveer eenderde van de huidige staatspensioenen. Het pensioen van ambtenaren wordt volledig door de overheid betaald. Met name in het voormalige Oost-Duitsland is het staatspensioen vrijwel de enige inkomstenbron van gepensioneerden. De hoogte van het staatspensioen is daarbij afhankelijk van het inkomen dat men heeft verdiend in het verleden. Indien het pensioen ontoereikend is, dan kan een beroep worden gedaan op aanvullende voorzieningen. Bedrijfspensioenregelingen zijn meestal georganiseerd op ondernemingsniveau. Er bestaan daarbij verschillende financieringsvormen, variërend van een systeem van boekreserves -waarbij pensioenverplichtingen op de balans van een onderneming worden gezet- tot het afsluiten van een verzekering voor de werknemers. Sinds de hervorming in 2001 worden pensioenvoorzieningen op basis van kapitaaldekking aangemoedigd, ook op sectoraal niveau.

31

2003

Opa in Europa

Door deze recente hervorming zullen de overheidsuitgaven voor pensioenen in de komende jaren minder hard stijgen. Zo is het bijvoorbeeld minder aantrekkelijk gemaakt om vervroegd met pensioen te gaan en is ook de stijging van de staatspensioenen aan banden gelegd. Parallel aan de stijging van de inkomsten afkomstig uit de bedrijfspensioenen wordt de uitkering van het staatspensioen minder verhoogd. De overheid wil haar bijdrage van ruim eenderde aan de huidige staatspensioenen proberen terug te brengen naar 20% in 2020. Door het sparen voor een aanvullend individueel pensioeninkomen te stimuleren, hoopt de overheid dat de daling van het staatspensioen niet leidt tot een veel grotere inkomensval voor toekomstig gepensioneerden. Los van de hervorming in 2001 is de strategie van de overheid vooral gericht op en stijging van de werkgelegenheid en van de productiviteit, ofwel een stijging van de premiegrondslag. Daarnaast meldt de overheid in haar actieplan voor pensioenen dat een evenwicht op de begroting in 2006 het doel is. Finland Het Finse staatspensioen bestaat uit twee onderdelen. Het eerste deel betreft een vaste uitkering om alle gepensioneerden een bepaald bestaansminimum te garanderen. Het tweede deel is inkomensafhankelijk en moet de inkomensval van werknemers beperken, wanneer die stoppen met werken. Het eerste deel is gekoppeld aan de prijsontwikkeling, het tweede aan een combinatie van prijzen en lonen. Financiering van dit inkomensgerelateerde gedeelte geschiedt voor een aanzienlijk deel op basis van kapitaaldekking. Doordat vrijwel alle Finnen een staatspensioen opbouwen is de betekenis van de aanvullende pensioenbesparingen zeer gering. Slechts 4% van het Finse pensioen is hiervan afkomstig. Hervormingen die in de afgelopen jaren zijn doorgevoerd, zijn gericht op het ontmoedigen van vervroegde uittreding (de gemiddelde pensioenleeftijd van 59 is één van de laagste binnen de Europese Unie). Daarnaast is ook de hoogte van toekomstige uitkeringen verlaagd en is de koppeling van het inkomensgerelateerde deel aan de lonen versoberd. Frankrijk Het overgrote deel van de Franse pensioenen wordt gefinancierd via een omslagstelsel. Daarbij gaat het niet alleen om de staatspensioenen, maar ook om de bedrijfspensioenregelingen, waaraan men verplicht deel moet nemen. Ambtenaren en werknemers van staatsbedrijven kennen hun eigen regeling, die in het algemeen voordeliger is dan die van werknemers in de private sector. Door de verplichte deelname aan de bedrijfspensioenregeling blijft weinig ruimte over voor aanvullende besparingen, ook al worden deze fiscaal gestimuleerd. De Franse regering is inmiddels in gesprek met de sociale partners om te zien op welke manier de pensioenen ook in de toekomst betaalbaar kunnen blijven. Een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd (met 60 één van de laagste van Europa) is daarbij één stap te ver, maar er worden wel pogingen gedaan om langer werken aantrekkelijker te maken. Daarnaast hoopt men de grondslag te verbreden door de werkloosheid terug te dringen en de werkgelegenheid van vrouwen en jongeren te verbeteren. In de jaren '90 is inmiddels een aantal maatregelen genomen om de hoogte van de toekomstige pensioenen te

32

2003

Opa in Europa

beperken. Het aantal arbeidsjaren voor een maximaal pensioen is verhoogd van 37,5 naar 40, de hoogte van de uitkering is afhankelijk van het gemiddelde loon in de beste 25 jaar in plaats van 10 jaar en de pensioenen zijn inmiddels geïndexeerd aan de prijzen in plaats van de lonen. In 1999 is een spaarfonds opgericht om premiebetalingen beter te kunnen spreiden in de tijd, rekening houdend met het pensioen van de babyboomers. Dit spaarfonds is tot op heden echter leeg en het zal moeilijk worden om dit nog goed te vullen, aangezien Frankrijk als één van de eerste Europese landen te maken krijgt met de nadelige gevolgen van vergrijzing. Griekenland In Griekenland kent elke sector zijn eigen pensioenfonds, dat via een omslagstelsel zorgdraagt voor de pensioenen. De grootste fondsen zijn IKA (private sector) en OGA (boeren). Het pensioen bedraagt in de meeste gevallen zo'n 80% van het laatst verdiende inkomen. Elk fonds kent echter zijn eigen premiepercentages en opgebouwde rechten. Er bestaan aanvullende regelingen om ook voor de resterende 20% van het inkomen in aanmerking te komen. De overheid staat garant wanneer een pensioenfonds in de problemen geraakt. Wanneer een gepensioneerde onder een bepaald inkomensminimum dreigt te komen, dan heeft men recht op een aanvullende uitkering van de staat. Overigens kunnen veel Grieken rondkomen van een bescheiden pensioen, omdat ze inwonend zijn bij hun kinderen of omdat ze nog een eigen inkomen hebben, bijvoorbeeld uit de landbouw of uit het toerisme. Door het vangnet voor gepensioneerden en vooral door de relatief hoge uitkeringen wordt in Griekenland nauwelijks gespaard voor een aanvullend pensioen. Door middel van hervormingen wil de Griekse regering de pensioenen ook in de toekomst betaalbaar houden, een stijging van de participatiegraad wordt daarbij als onontbeerlijk gezien. De Grieken gaan er vanuit dat de economische potentie die het land heeft in de komende jaren zal leiden tot een forse economische groei. De extra belastinginkomsten die een dergelijke groei met zich meebrengt zullen in een speciaal fonds worden gestopt, dat is opgericht om ook in de toekomst de pensioenen betaalbaar te houden. Ierland Het Ierse staatspensioen bestaat uit twee delen. Degenen met een arbeidsverleden hebben recht op een vast pensioen, dat gefinancierd wordt via een omslagstelsel. Ieren die niet hebben gewerkt of die onvoldoende rechten hebben opgebouwd, krijgen een minimum uitkering van de overheid. Utkeringen in natura, zoals gratis openbaar vervoer en gratis gezondheidszorg, spelen ook een belangrijke rol. Aanvullende bedrijfspensioenen worden in de meeste gevallen aangeboden door de eigen werkgever en worden fiscaal gestimuleerd, net als de individuele pensioenbesparingen. Mede hierdoor is het aantal Ieren die sparen voor een aanvullend pensioen flink toegenomen. Ruim tweederde van de aanvullende pensioenen is defined benefit. Het restant defined contribution. De Ierse regering ziet een verdere stijging van mensen met een aanvullende pensioenvoorziening cruciaal voor de houdbaarheid van het pensioenstelsel. Daarnaast wordt Ieren in

33

2003

Opa in Europa

de toekomst de mogelijkheid geboden om door te werken na het vijfenzestigste levensjaar in ruil voor een hoger pensioen als men echt stopt met werken. Om de toekomstige stijging van de pensioenlasten beter op te kunnen vangen heeft de regering een spaarfonds opgericht, waarin jaarlijks een bedrag wordt gestort ter waarde van 1% van het BBP. Als vanaf 2025 de gelden in dit fonds mogen worden aangesproken om de staatspensioenen mee te betalen, dan wordt de omvang van het spaarfonds geschat op 43% van het BBP. Italië Afhankelijk van iemands beroep is het staatspensioen ondergebracht bij één van de ruim vijftig verschillende regelingen. Bij de hervormingen van de jaren '90 zijn deze regelingen overigens grotendeels op één lijn gebracht. Financiering gaat via een omslagstelsel en ook de staat leverde de afgelopen jaren een bijdrage om de pensioenen betaalbaar te houden. De hervormingen bevatten bovendien een verschuiving naar defined benefit naar defined contribution. Het pensioen van werknemers die na 1995 begonnen met werken, is afhankelijk van de ingelegde premies plus het (fictieve) rendement dat door de overheid gelijk wordt gesteld aan de BBP-groei. Werknemers die al voor 1995 rechten voor een pensioen opbouwden mogen (deels) gebruik blijven maken van de oude regeling, die hoogstwaarschijnlijk een hoger pensioen oplevert dan de nieuwe regeling. Tijdens de hervormingen is ook een wettelijk kader geschapen voor aanvullende pensioenbesparingen, zowel collectief als individueel. Deelname aan dergelijke spaarregelingen, vrijwel altijd defined contribution, blijft vrijwillig. In 2001 spaarde een kleine 10% van de werkende Italianen voor een aanvullend pensioen. Hoewel Italië al aardig wat hervormingen heeft doorgevoerd, zijn verdere maatregelen noodzakelijk. Om de welvaartsdaling van gepensioneerden tegen te gaan, moet het aanvullend sparen verder worden gestimuleerd. Bovendien moet via een grotere werkgelegenheid onder met name vrouwen en ouderen, de belastingbasis worden vergroot. Door de hoge staatsschuld versneld af te bouwen kan bovendien budgettaire ruimte gecreëerd worden voor de toekomst. Luxemburg De hoogte van het Luxemburgse staatspensioen is afhankelijk van het loon dat men verdiende, maar bij veertig dienstjaren is het staatspensioen bijna net zo hoog als het laatst verdiende loon. De rol van aanvullende besparingen is mede hierdoor niet groot. Financiering van de staatspensioenen vindt plaats via een omslagstelsel waarbij werknemers, werkgevers en de overheid allen eenderde van de lasten dragen. De hoogte van de pensioenpremie wordt slechts één keer per zeven jaar bepaald. Dit is mogelijk omdat schokken in de uitgaven kunnen worden opgevangen met behulp van geld uit een speciaal fonds dat hiervoor is opgericht. Dit fonds moet minimaal anderhalf keer de waarde van de jaarlijkse verplichtingen bevatten, maar bezit op dit moment zelfs het drievoudige. Luxemburg kent een hoge groei van de werkgelegenheid, maar de banen worden daarbij meestal ingenomen door forenzen. De arbeidsparticipatie van Luxemburgers zelf ligt zelfs onder het Europese gemiddelde. Met het oog op de stijgende pensioenlasten zijn inmiddels verschillende maatregelen genomen om arbeidsongeschikten en werklozen weer deel te laten nemen aan het arbeidsproces. Daarnaast wordt langer werken gestimuleerd. De ongelijkheid

34

2003

Opa in Europa

tussen het pensioen van mannen en vrouwen, die een aantal jaren geen pensioenrechten opbouwen omdat zij niet werken, wordt verkleind. Nederland Alle inwoners van Nederland krijgen een vast bedrag als staatspensioen (AOW). De enige voorwaarde is dat men tussen de 15 en 65 jaar in Nederland heeft gewoond of gewerkt: een opbouw van 2% per jaar. De hoogte van de AOW is gekoppeld aan de minimumlonen, die op hun beurt de gemiddelde loonontwikkeling volgen. Naast het staatspensioen heeft Nederland als geen ander Europees land een goed ontwikkelde tweede pijler. Minstens 91% van de werknemers spaart (collectief) voor een aanvullend pensioen, in verreweg de meeste gevallen op basis van defined benefit. Individuele pensioenbesparingen zijn tot op zekere hoogte aftrekbaar van de belasting en zorgen gemiddeld voor 10% van het totale pensioeninkomen. De Nederlandse regering probeert zich te wapenen tegen wat komen gaat door een afbouw van de staatsschuld en een vergroting van het arbeidsaanbod. Dit laatste kan enerzijds door het aantal mensen op de arbeidsmarkt te vergroten (vooral vrouwen, ouderen en arbeidsongeschikten), maar ook door verlenging van de werkweek Op dit moment werkt een groot deel van de Nederlanders parttime, een verlenging van de gemiddelde werkweek kan de belastinginkomsten van de overheid al flink vergroten. Oostenrijk Circa 95% van de Oostenrijkse werknemers heeft recht op een staatspensioen, gefinancierd via een omslagstelsel, waarvan de hoogte afhankelijk is van het salaris en het aantal gewerkte jaren. Deelname aan bedrijfspensioenregelingen is vrijwillig. Van oudsher zijn deze regelingen gefinancierd via een systeem van boekreserves, maar meer recentelijk heeft ook kapitaaldekking zijn intrede gedaan. Sinds de belastinghervorming in 2000 is het fiscaal aantrekkelijk gemaakt om ook individueel aanvullend voor het pensioen te sparen. Voor gepensioneerden die onder een bepaald minimum dreigen te vallen bestaat een inkomensafhankelijke uitkering. Met name gepensioneerde boeren en ook weduwen moeten vaak van deze regeling gebruik maken. Oostenrijk is nog één van de weinige landen in Europa met een verschillende pensioenleeftijd voor mannen (65) en vrouwen (60). In de komende decennia zal dit verschil worden opgelost, door de pensioenleeftijd van vrouwen gradueel te verhogen. Naast deze maatregel bereidt de Oostenrijkse regering zich voor op de stijgende lasten door een versobering van de pensioenaanspraken, nu ongeveer 80% van het laatst verdiende loon. Bovendien wordt vervroegd uittreden minder aantrekkelijk zoniet onmogelijk gemaakt. Het huidige systeem, waarin een 55plusser zijn carrière langzaam af kan bouwen, wordt grondig herzien. Portugal Werknemers bij de overheid en in de private sector zijn verplicht deel te nemen aan een regeling voor een staatspensioen (omslagfinanciering). Iedereen die buiten deze regeling valt kan vrijwillig deelnemen aan een andere regeling voor het staatspensioen. Hoewel er sinds kort een wettelijk kader voor gecreëerd is, spelen bedrijfspensioenen in Portugal geen rol van betekenis. Het aantal

35

2003

Opa in Europa

Portugezen met een bedrijfspensioenregeling is de laatste jaren zelfs licht gedaald. Individueel sparen voor een aanvullend pensioeninkomen wordt fiscaal gestimuleerd en vindt dan ook wat vaker plaats. Indien het totale pensioen onder een bestaansminimum komt, voor alleenstaanden vastgesteld op 30% van het minimumloon, dan heeft men recht op een sociale uitkering. In de jaren '90 en in 2000 is reeds een aantal hervormingen doorgevoerd om een explosieve stijging van de overheidsuitgaven te beperken. Zo zijn de voorwaarden voor het recht op een pensioen aangescherpt en is de hoogte van nieuwe uitkeringen verminderd, waarbij ook een maximum is ingesteld. Verder is het aantrekkelijker en eenvoudiger gemaakt om door te werken tot aan het zeventigste levensjaar. In 1989 is een spaarfonds opgericht, dat op termijn een waarde moet hebben van 12% van het BBP, gelijk aan twee jaar de overheidsuitgaven voor pensioenen. Op dit moment is de waarde van de activa gelijk aan ongeveer 5% van het BBP. Het fonds wordt gevuld door de sociale premies van de werknemers met 2%-punt te verhogen. Het is de bedoeling om met het geld uit het fonds de extra uitgaven tussen 2015 en 2030 te kunnen betalen. Daarna moeten de uitgaven weer op de normale manier worden bekostigd. Spanje Na minimaal vijftien werkzame jaren heeft een Spanjaard recht op een staatspensioen. Financiering geschiedt via een omslagstelsel, waarbij de werkgever het grootste deel van de premie betaalt. De hoogte van het uiteindelijke pensioen is afhankelijk van de betaalde premies, het aantal jaren dat men gewerkt heeft en de leeftijd waarop men met pensioen gaat. Er is een minimum pensioen voor iedereen die te weinig rechten heeft opgebouwd. De pensioenen zijn geïndexeerd aan de inflatie. Bijna zes miljoen Spanjaarden sparen voor een aanvullend pensioen, maar in de meeste gevallen is dit niet via een arbeidsovereenkomst geregeld. Individuele regelingen of spaarregelingen via bijvoorbeeld de vakbond komen vaker voor. Het grootste deel van de aanvullende pensioenen wordt gefinancierd via kapitaaldekking, maar in de financiële sector komt ook het systeem van 'boekreserves' nog voor, waarbij bedrijven de pensioenverplichtingen op de balans van de onderneming zetten, met alle gevolgen van dien bij een faillissement. Spanje wordt relatief hard getroffen door vergrijzing en zal dan ook grote problemen krijgen om het pensioenstelsel betaalbaar te houden. De Spaanse regering hoopt dit te bereiken door de participatie van met name ouderen en vrouwen te vergroten, het oprichten van een spaarfonds en het stimuleren van beroepspensioenen. Via de instroom van migranten kan de werkgelegenheid en daarmee het aantal premiebetalenden fors blijven groeien. Verenigd Koninkrijk Het Britse staatpensioen bestaat uit een vast basispensioen en een inkomensgerelateerd aanvullend pensioen. Beide gefinancierd via een omslagstelsel. Uniek aan het stelsel is de mogelijkheid om niet deel te nemen aan de regeling voor het inkomensgerelateerde gedeelte. In plaats daarvan kan gekozen worden voor een bedrijfspensioen of een andere pensioenregeling die in

36

2003

Opa in Europa

ieder geval minimaal hetzelfde aanvullend pensioen moet opleveren. Inmiddels heeft 60% van de werknemers van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Mede dankzij de relatief geringe vergrijzing en de sobere opzet is het Britse pensioenstelsel vrijwel klaar voor de toekomst. Probleem is het lage inkomen van een groot aantal gepensioneerden. Via allerhande inkomensafhankelijke maatregelen probeert de regering dit te verbeteren. Daarnaast wordt ook langer werken gestimuleerd. Zweden Het Zweedse staatspensioen bestaat uit een vast deel (gefinancierd via de algemene belastinginkomsten en gekoppeld aan de inflatie) en een inkomensafhankelijk deel (gefinancierd via een omslagstelsel en gekoppeld aan de loonontwikkelingen). Zweedse werknemers betalen een pensioenpremie van 18,5% waarvan 16% bestemd is voor de inkomensgerelateerde pensioenen en 2,5% wordt belegd in een fonds dat de werknemer zelf mag kiezen. Indien men met pensioen gaat dan kan aanspraak gemaakt worden op dit belegde geld. Circa 90% van de Zweedse werknemers spaart ook via een bedrijfspensioenregeling. Deze regelingen waren in het verleden vooral defined benefit, maar gaan steeds meer over op defined contribution. De aanvullende pensioenpremie is echter vrij laag (2 tot 5%) en dus is ook het aanvullend pensioeninkomen relatief laag. Zo'n 14% van de totale pensioenuitkeringen is afkomstig van een bedrijfspensioenregeling. Individuele pensioenbesparingen, fiscaal aftrekbaar, nemen 5% van het totaal voor hun rekening. Zweden probeert de budgettaire gevolgen van vergrijzing op te vangen door de hoogte van de uitkeringen variabel te maken. De premie van 18,5% blijft constant en afhankelijk van de inkomsten wordt de hoogte van de uitkering bepaald. Daarmee wordt de hoogte van de uitkering dus afhankelijk van de conjunctuur en van de toename van het aantal gepensioneerden. Daarnaast heeft de Zweedse regering reeds in 1960 een bufferfonds opgezet om al te grote fluctuaties in de uitgaven op te kunnen vangen. Dit fonds was in 2001 gevuld met activa ter waarde van 26% van het BBP. Het hervormde pensioenstelsel kent een grote politieke consensus en is zeer flexibel waar het gaat om de tijd van pensionering en de eventuele combinatie met parttime werk. Daarbij worden gepensioneerden zo goed mogelijk ingelicht. Elk jaar ontvangen zij een overzicht met hun toekomstig pensioen onder verschillende veronderstellingen van economische groei, pensioenleeftijd en rendement op beleggingen. ***

37

2003

Hoofdstuk Onderwerp Pagina. Samenvatting 2. 1 Opa in Europa 3. 2 Problemen met de staatspensioenen 6. 3 Gevaren voor het aanvullend pensioen 13

Recommend Documents