Hij begrijpt er dus helemaal niets van!

professional. Het vormt het eindresultaat van een verkenning van Roel in ‘t Veld en Albert Jan Kruiter, naar het vermogen van publieke professionals om in hun dagelijkse werk tot samenwerking te komen.

Hij begrijpt er dus helemaal niets van!

‘Hij begrijpt er dus helemaal niets van!’ is een handzaam boek voor de publieke

Hij begrijpt er dus helemaal niets van!

Samenwerking is een voorwaarde om publieke waarde te creëren. Of eenvoudiger

Over de omgang met botsende rationaliteiten in de publieke sector

gezegd, om ook daadwerkelijk ‘waar’ voor het publieke geld te kunnen leveren. Het boek geeft diepgaand inzicht in hoe oriëntaties op professionaliteit tot ‘botsende rationaliteiten’ leiden. Samen met publieke professionals is vervolgens de dialoog gevoerd, over de competenties die nodig zijn om die botsingen als professional zelf te kunnen begrijpen én om te kunnen omzetten in gerichtheid op een vruchtbare samenwerking. Het boek, samengepakt in de pakkende titel ‘Hij begrijpt er dus helemaal niets van’ is geschreven in opdracht van IKPOB. Het boek past naadloos in een reeks van studies en experimenten die IKPOB met benodigde competenties van publieke professionals te verscherpen en verankeren. IKPOB doet dit door subsidies en dialoog, vaak in samenwerking met verwante organisaties in het publieke domein. Voor meer initiatieven en publicaties zie www. IKPOB.nl

Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter

heeft geïnitieerd en nog steeds initieert, om het inzicht in en de ervaringen

Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter DE ZOEKTOCHT NAAR HET HANDWERK VAN DE OVERHEIDSMANAGER

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! Over de omgang met botsende rationaliteiten in de publieke sector

Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter

7 4

11

Inhoud Voorwoord

7

1. Inleiding

11

2. Waarden

16

3. Rationaliteiten

23

4. Rationaliteiten en practitioners

37

5. Aanbevelingen voor competenties en voor de totstandkoming daarvan

51

6. Het vervolg

59

Bijlagen

60

16

51 59

23

37

60 Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 5

Voorwoord Komen tot samenwerking. Het is één van de belangrijkste opgaven voor bestuurders en voor professionals in het publieke domein. Zonder samenwerking komen we niet ver in deze wereld van netwerken en ketens. Maar samenwerken blijkt ook een moeilijke opgave. We doen ons best, maar zoals bij de zogenaamde 3 Decentralisaties wel blijkt, is het hard werken om die samenwerking vorm te geven. Waarom is samenwerking eigenlijk zo moeilijk? Staan we als bestuurders en professionals niet allemaal voor dezelfde opgave, namelijk het behartigen van publieke belangen? Of in de termen Waarom is samenwerking

van Mark Moore, ‘het creëren van publieke waarde?’ Ja, dat staan

eigenlijk zo moeilijk? Staan

we. Maar met een zelfde opgave is er nog geen samenwerking.

we als bestuurders en profes-

In dit boek laten de auteurs zien hoe publieke professionals heel

sionals niet allemaal voor

verschillende waardenoriëntaties hebben bij dat werken aan

dezelfde opgave, namelijk

publieke waarde. Mede daardoor verschilt hun rationaliteit van

het behartigen van publieke

handelen vaak ingrijpend. Op zichzelf kent dat thema van ver-

belangen? Of in de termen van Mark Moore, ‘het creëren van publieke waarde?’

schillende rationaliteiten een lange traditie waar de auteurs ook naar verwijzen. Zoals naar Weber, met zijn onderscheid naar doelen waardenrationaliteit. De auteurs laten zien hoe ingrijpend de omgang met die botsende rationaliteiten verschilt: van streven naar hegemonie, tot synergie door tolerantie en pluralisme. Dit boek is overigens ook zo interessant omdat samen met publieke professionals de waarden inzake professionaliteit zelf gefileerd zijn. Het is verrassend om te zien hoe ingrijpend die

6

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 7

We zien nu verschillen zijn. Bijvoorbeeld door de verschillen in relaties in het werk, zoals met de politiek.

al uit naar de uitkomsten!

Of door verschillen in de aard van de taak, bijvoorbeeld van ontwikkeling en uitvoering. Ik noem hier twee bekende voorbeelden, maar de auteurs hebben in intensieve workshops met

moeilijk is dat nu ook weer niet, als we maar

publieke professionals die waardenoriëntaties

willen. De auteurs zijn inmiddels bezig met

diepgaand geanalyseerd.

een verdieping van de inzichten in dit boek door in ‘laboratoria’ met publieke professionals

De gevolgde werkwijze levert een in de praktijk

die gang van botsing naar samenwerking

bruikbare basis op om na te denken hoe van

verder te beproeven. We zien nu al uit naar de

botsingen naar samenwerking te komen. De

uitkomsten!

inzichten zijn gebaseerd op reflectie, samen met publieke professionals. De auteurs gaan

Sjaak van der Tak

uitgebreid in op welke competenties, ja ook

Voorzitter IKPOB

welke waardenoriëntaties, worden vereist

Burgemeester Westland

om met die verschillende rationaliteiten om te gaan. Het boek geeft daarover nieuwe inzichten. De publicatie is een volgende stap in de reeks van publicaties en bijeenkomsten die IKPOB mogelijk maakt, met in de praktijk bruikbare inzichten en ervaringen van wenselijke competenties bij publiek professionals. Dat doen we in samenwerking met andere organisaties gericht op publieke waarde, zoals de Vereniging voor OverheidsManagement (VOM), Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) en A+O Fonds Gemeenten. In die zoektocht verscheen bijvoorbeeld onlangs het essay van Paul ’t Hart over Ambtelijk Vakmanschap 3.0. Dat streven geven we vorm in goede samenwerking en zo

8

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 9

1. Inleiding Opdracht Deze brochure is het resultaat van de opdracht die ons door Ikpob werd verstrekt. Die opdracht luidde als volgt: ’Professionals in de publieke sector hebben relaties met politici, burgers, stakeholders, toezichthouders, en tal van professionals van andere snit.’ Elk van deze aangeduide groepen is ook intern weer heterogeen. De verschillen komen voort uit afkomst, opleiding, geloofsovertuiging, gewoonten en zo meer. Of professionals nu werken in hiërarchische verhoudingen, contractuele dan wel netwerkrelaties, telkens is het van groot belang dat zij in staat zijn de rationa-

Rationaliteiten zijn gestold in taal, gedrag, houding en argumentaties

liteit van de ander te herkennen, en er effectief op in te spelen. De relaties van professionals in de publieke sector zijn soms veel gevarieerder dan die in de private sector omdat zij intensief te maken hebben met politici, burgers, media en andere stakeholders. Rationaliteiten hebben van doen met standaarden, met een bepaald ‘format’ of ‘patroon’ van redeneren en handelen en berusten op kennis, waarden en keuzen. Rationaliteiten zijn vaak verbonden met het bekleden van een bepaalde positie, een specifieke culturele achtergrond, maar evengoed met persoonlijke eigenschappen. Rationaliteiten zijn gestold in taal, gedrag, houding en argumentaties. De steeds meer heterogene samenleving leidt tot een intensivering van confrontaties van verschillende rationaliteiten. In politiek-bestuurlijke en professionele organisaties blijkt die confrontatie ook voortdurend. Die confrontatie tussen ambtelijke en politieke rationaliteit is bekend, maar even goed is er de confrontatie op de werkvloer van rationaliteiten verbonden

10

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 11

met verschillen van generaties. Opmerkelijk daarbij is dat die confrontaties eerder heftiger lijken te worden dan dat er een ze-

een democratie zijn in ieder geval deels poli-

kere overbrugging optreedt vanuit besef en de ervaring van deze

tieke en deels professionele rationaliteiten aan

heterogeniteit. Ook lijkt de tolerantie ten opzichte van andere

de orde. Maar geen van beide is eenvormig of

rationaliteiten afgenomen. Dat maakt het dringend noodzakelijk

homogeen. Nadere beschouwing zal leren dat

om voor professionals in het publieke domein competenties te

sprake is van een veelvoud aan rationaliteiten.

benoemen en te ontwikkelen die tot ‘interrationaliteit’ in staat

Botsingen ertussen zijn boeiend, maar leveren

stellen. Aan die noodzaak proberen wij met de onderstaande

ook vaak belemmeringen voor samenwerking

brochure te voldoen op de volgende manier. Allereerst zullen we

op.

‘botsende rationaliteiten’ in het kader van maatschappelijke ontwikkelingen verder problematiseren. Dat doen we meteen hier-

Al geruime tijd zijn deskundigen, professionals,

onder. Vervolgens bespreken we in hoofdstuk 2 waarden als het

beleidsmakers, politici en adviseurs het eens

fundament waarop rationaliteiten steunen. In hoofdstuk 3 gaan

over het centrale probleem van het openbaar

we in op rationaliteiten en de aard van verschillende botsingen

bestuur: er wordt te weinig samengewerkt. Door ambtenaren en bestuurders, door beleids-

die mogelijk zijn. Die theoretische oriëntatie hebben we gespiegeld aan de ervaringen van practitioners in het openbaar bestuur.

Al geruime tijd zijn des-

als gevolg van de technologische ontwikkeling.

makers en uitvoerders, door uitvoerders on-

Hun ervaringen vormen voor ons niet alleen een aanscherping

kundigen, professionals,

Hier onderzoeken we een van de oorzaken van

derling, door beleidsmakers van verschillende

van het begrip rationaliteiten, maar werpen ook een blik op de

beleidsmakers, politici en

dit laatste, met name de gevolgen van bot-

afdelingen en ministeries, door het OM en de

toepasbaarheid en bruikbaarheid van het begrip. Dat beschrijven

adviseurs het eens over het

sende rationaliteiten. Deze botsingen leveren

politie, door toezichthouders en inspectie, door

we in hoofdstuk 4. Tot slot zullen we ingaan op de competenties

centrale probleem van het

complexiteit op. Omdat de complexiteitstheorie

volksvertegenwoordigers uit verschillende frac-

die nodig zijn om verschillende rationaliteiten in het openbaar

openbaar bestuur: er wordt

zelf geen oplossingen biedt, zoeken wij deze in

ties, door overheid en bedrijfsleven, eigenlijk

bestuur productief te maken (hoofdstuk 5).

te weinig samengewerkt

de kweek van die competenties die de omgang

door iedereen die ook maar iets met het open-

met deze botsingen tot effectiviteit brengen.

baar bestuur te maken heeft. Hoe gevarieerd

Daarvoor is nodig dat we eerst de aard van de

de oplossingen die door de jaren heen zijn

Problematisering en vraagstelling

botsingen en hun consequenties begrijpen,

ontwikkeld ook mogen klinken, alle instellingen

Maatschappelijke vooruitgang aantonen is problematisch, terwijl

om vervolgens de gevraagde competenties te

pogen soelaas te bieden voor het zelfde manco:

tegelijk onmiskenbaar wel technologische vooruitgang is waar te

beschrijven.

gebrekkige samenwerking. Of het nu gaat om

nemen. Dat komt omdat bijna iedere vorm van organisatie door

12

de ketenbenadering, netwerkmanagement,

mensen zichzelf na verloop van tijd overleeft. Om doelmatigheid

De auteurs koesteren geen illusies over een vol-

trajectmanagement, integraal werken, de klant-

te bereiken standaardiseren we immers methoden, procedures,

maakt openbaar bestuur. Het openbaar bestuur

benadering, de procesbenadering, de eigen

en processen. Maar deze stolling beperkt de adaptiviteit en dus

is van deze wereld, functioneert allerminst on-

krachtcentrale, de effectenarena, het INK-model,

het vermogen tot aanpassing aan veranderende omstandighe-

afhankelijk van zijn omgeving en maakt deel uit

ontkokerd werken, horizontaal managen, hori-

den. Crises en stagnatie zijn het gevolg. Wij slagen er bijvoor-

van een deels gestolde of stagnerende institu-

zontaal verantwoorden, om er maar eens enkele

beeld maar zeer ten dele in om de nieuwe vormen van bestuur

tionele verhouding maar ook van stormachtige

te noemen. Alle varianten duiden feitelijk op

en organisatie te realiseren die mogelijk of zelfs noodzakelijk zijn

ontwikkeling in diezelfde samenleving. Binnen

hetzelfde: blijkbaar zijn professionals in en om Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 13

‘We moeten het openbaar bestuur maar moeilijk vanzelf in staat om effectief, efficiënt en legitiem samen te werken.

meer en beter samenwerken’

Vanzelfsprekend heeft ieder nieuw model, dan wel iedere nieuwe benadering een eigen focus. Sommigen richten zich op begrotingssystematieken, andere op de uitvoering, weer andere op

merken vinden we de voornaamste verklaring

politiek-ambtelijke verhoudingen, maar de kern

voor gebrekkige samenwerking. Althans, het

blijft hetzelfde: samenwerking is geen vanzelf-

vormt de meest vruchtbare verklaring op ba-

sprekendheid in de publieke sector om het

sis waarvan we oplossingsrichtingen kunnen

maar eens eufemistisch te formuleren. Een reeks

ontwikkelen voor het tweede probleem: het

aan beloftes, intentieverklaringen, regiegroepen,

ontwikkelen van een leeromgeving waarin

stuurgroepen, integrale overleggen, interdepar-

gebrekkige samenwerking geagendeerd, ge-

tementale afstemmingen, gedeelde informatie-

adresseerd, geanalyseerd, geproblematiseerd,

systemen en gezamenlijk geformuleerde ambi-

en opgelost wordt op een dusdanige wijze dat

ties ten spijt.

professionals er na afronding van het traject in

Een andere, meer fundamentele conclusie, luidt

de praktijk van alle dag ook daadwerkelijk iets

dat professionals ondanks een palet aan trainin-

mee kunnen. We gaan daar later nader op in.

gen, opleidingen, cursussen en coachingstrajec-

Hieronder zullen we eerst ingaan op waarden

ten, samenwerken maar moeilijk leren. En dat

als de bodem waarop veel botsingen ontstaan.

komt niet omdat er maar nauwelijks aandacht

Vervolgens onderscheiden we in hoofdstuk 2

aan wordt besteed. In tegendeel. Gebrekkige

verschillende soorten rationaliteiten. Daarnaast

samenwerking is vaak reden om leertrajecten

gaan we in op de praktische kant van de zaak.

te ontwikkelen. Maar vaak blijft het ook na de

Wat betekenen rationaliteitsbotsingen voor

leergang over als: ’op te pakken ontwikkelpunt’,

practioners? (Hoofdstuk 4). En wat zijn de com-

of als conclusie voor een volgende leergang:

petenties die nodig zijn om er mee om te gaan?

‘We moeten meer en beter samenwerken’.

(Hoofdstuk 5).

Aldus staan we voor een uitdagende constatering: publieke professionals werken gebrekkig samen, terwijl bovendien samenwerking moeilijk te ontwikkelen en te leren is. Hieronder zullen we op beide ingaan. In de botsende rationaliteiten die het openbaar bestuur ken-

14

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 15

2.Waarden

Als uiteenlopende waarden strijdige zekerhe-

zijn. Voor zover waarden betrekking hebben op

den opleveren, is het noodzakelijk de voorwaar-

de samenleving, leiden ze mogelijk tot normen,

den te formuleren waaronder die strijdigheid

gedragsvoorschriften voor mensen, organisa-

maatschappelijk is in te passen. Een voorbeeld

ties en overheden. Waarden bepalen ook onze

is de levendige discussie over de spanning

betrokkenheid bij mensen, organisaties en

tussen artikel 6 van de Grondwet (vrijheid van

gebeurtenissen.

geloof ) en artikel 7 (vrijheid van meningsui-

Het kan gebeuren dat waarden onderling strij-

ting). Vindt men een dergelijk stelsel van voor-

dig zijn. Bijvoorbeeld als geldende normen de

vloeden ons handelen. Waarden betreffen

waarden niet, dan is immers een voortdurende

waarden van sommigen aantasten. Handelin-

het goede en het schone. Die samen geven

maatschappelijke strijd − in het extreemste

gen of gebeurtenissen conform die aangetaste

geval een burgeroorlog − onvermijdelijk. Dat

waarden worden dan belemmerd of onmogelijk

wil zeggen: voor zover die waarden via daaruit

gemaakt. Dat is problematisch, omdat daardoor

tige. In een samenleving zijn instituties zin-

afgeleide normen leiden tot onderling strijdige

een deel van de maatschappij niet kan leven

gevende arrangementen, omdat ze uitdruk-

handelingsrepertoires. Wij gebruiken de term

volgens de eigen waarden.

Zonder waarden heeft ons leven geen betekenis. Waarden drijven ons tot opvattingen en oordelen; opvattingen en oordelen beïn-

uitdrukking aan de notie van het waarach-

king geven aan onze waarden. Instituties zijn onmisbaar, omdat ze de socialisatie van onze waarden belichamen.

waarde hier als een oordeel over wat behoort te Omgaan met waarden kan op verschillende manieren. Een eerste omgangsvorm is hegemonie: mijn waarde is beter dan die van de ander, dus probeer ik de hegemonie van mijn waarde te vestigen. Zelfs als dat geweld en onder-

De houdbaarheidsdatum op een pak melk drukt bijvoorbeeld de waarde-

omgangsvorm is separatisme: ik wens niet te

waarde veiligheid. Wij beschermen onze waarden door onwaarden, die

worden geconfronteerd met de gevolgen

het slechte en het lelijke veroordelen, als verboden te formuleren en in

van die andere waarde, dus dat doen ze

regels vast te leggen. Wij leven in een meervoudige wereld van percepties.

maar in hun eigen kring. Gescheiden-

Er is meer dan één werkelijkheid, en wij weten dat ook. Geleidelijk heb-

heid van leefwerelden, van instituties,

ben we de pretentie opgegeven dat onze perceptie van de werkelijkheid universeel is. Dat heeft vergaande consequenties voor de wijze waarop maatschappelijke besluiten tot stand komen: het pluricentrisme wortelt uiteindelijk in het besef van en respect voor die meervoudigheid. Dat respect is begrensd: daar waar de universaliteitspretentie, de pretentie dat mijn waarden voor iedereen behoren te gelden, van onze waarden domineert,

16

drukking met zich meebrengt. De tweede

ring voor veilig voedsel uit, en dient zodoende de verwezenlijking van de

van organisatorische verbanden maakt het min of meer mogelijk om naast elkaar te bestaan in één gebied zonder al te grote conflicten. De recente geschiedenis lijkt echter uit te wijzen dat deze vorm van naast elkaar bestaan nauwelijks stabiel is, om-

zal de bereidheid ontbreken om de ander ‘in zijn waarden te laten’. Dan kan

dat de overal aanwezige en vaak omvangrijke

er ook geen sprake zijn van pluricentrisme: macht zal het absolute gelijk

overheid volgens een set van normen opereert,

ondersteunen.

die niet neutraal kan zijn, en dus een keuze Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 17

Het is duidelijk dat een groot aantal overwegin-

tentie leidt tot het streven naar hegemonie.

gen bijdraagt tot de keuze van een houding ten

Op het eerste gezicht is die pretentie gevaarlijk

opzichte van andermans waarden. Ten dele zul-

plausibel: als er betere waarden zouden bestaan

len deze collectief gestalte krijgen, en ten dele

dan de mijne, zou ik die toch wel overnemen?

individueel. Ze veroorzaken gezamenlijk een

Wellicht juist daarom neemt in onze cultuur de

momentaan maatschappelijk beeld van norma-

structuur van waarden dikwijls de vorm van een

tieve verhoudingen. Van belang is ook hoe de

dichotomie aan: het goede sluit het kwade uit,

ontwikkeling van waarden gestalte krijgt. Wij

en eveneens het mooie het lelijke. Daaruit vloeit

weten dat onze waarden veranderen, maar vaak

logischerwijze voort dat het aanbevelenswaar-

niet precies hoe. Leerprocessen vinden op tal

dig is om de hegemonie van het goede en het

van niveaus plaats. Ons gedrag past zich voort-

schone te vestigen. Het is echter ook mogelijk

impliceert ten gunste van de machtigste groep.

proval to the humanity or the moral standing

durend aan op grond van ervaring; onze waar-

een waardestructuur te bedenken waarin niet

De derde omgangsvorm is pluralisme: misschien

of the subject before them”. De vijfde omgangs-

den wijzigen zich trager, maar de verandering

heeft de ander ook wel een waardevolle waar-

vorm is onverschilligheid: ik neem het risico en

is vaak fundamenteler. Ook daar speelt ervaring

de. Als ik mezelf wil beschermen, moet ik ervoor

laat de ander begaan. Desinteresse brengt met

een rol, en is een vorm van leren aan de orde.

zorgen dat de ander geen grote honger krijgt.

zich dat ik zelfs geen poging onderneem de

Voortdurend zijn ook processen van hybridise-

Pluralisme in combinatie met een categorisch

ander van mijn waarden te overtuigen.

ring en creolisering (versmelting) van waarden aan de gang. De vraag is of regelmatigheden

imperatief schept wederkerigheid. Als ik niet zo

Vanzelfsprekend heeft ieder nieuw model, dan wel iedere

handel dat ik anderen schade berokken, zullen

Waarvan hangt de keuze tussen deze alterna-

zijn te ontdekken in waardedynamiek. Som-

anderen ook niet zo handelen dat ze mij schade

tieve omgangsvormen af? Van mijn gevoel over

migen lijken te betogen dat pluralisme steeds

berokkenen.

de redelijkheid van de waarde van de ander?

meer de overhand krijgt, maar dat is moeilijk te

De vierde omgangsvorm is tolerantie: hoewel

Hoe redelijk kan die zijn als ik mijn eigen waarde

onderscheiden van onverschilligheid. Anderen

ik de waarde van de ander niet hoogschat, en

serieus neem? Dus naarmate de waarde van de

zijn van oordeel dat tolerantie in westerse sa-

in ieder geval inferieur acht aan de mijne, laat

ander meer op die van mij lijkt, zal ik bij gelijk

menlevingen geleidelijk afneemt.

ik hem begaan omdat ik ervan uitga dat de

blijvende omstandigheden (ceteris paribus)

In meer psychologische zin vormen waarden

de uitsluiting maar de insluiting, niet het ‘of’

ander een rationeel of autonoom wezen is. Hier

minder geneigd zijn tot hegemonie en meer

onze identiteit. Je kan ze niet aan of uit doen als

maar het ‘en’ centraal staat. Dan zal het plurale,

aanvaarden we de opvatting van David Heyd

tot tolerantie. Of is de keuze afhankelijk van

een kledingstuk. ‘Mijn waarden zijn de beste die

het tolerante dus ook centraal komen te staan.

dat tolerantie vooral een perceptual virtue is:“

mijn oordeel over de autonomie van de ander?

er zijn, want anders zou ik wel andere hebben’,

De en-notie leidt tot spectrumbegrippen: alle

Tolerant people overcome the drive to interfere

Naarmate dat positiever is, zal ik ceteris paribus

zo geloven we maar al te graag. Tegelijkertijd

mengingen die reëel zijn, vinden we op het

in the life of another, not because they come to

minder geneigd zijn tot hegemonie, en meer

is de universaliteitpretentie (‘mijn waarden zijn

spectrum terug. De uitersten van het spectrum,

believe that the reasons for restraint are weighti-

tot pluralisme of tolerantie. Is de keuze afhanke-

de beste waarden en daarom moeten anderen

die niet van deze wereld zijn omdat daar de

er than the reasons for disapproval, but because

lijk van de intensiteit van mijn eigen waarden?

die eigenlijk ook aanvaarden’) van waarden een

menging verloren is gegaan, zijn een beetje

the attention is shifted from the object of disap-

Naarmate die geringer is, zal ik ceteris paribus

belangrijke hindernis voor het bevredigend

absurd. Neem het onderscheid tussen een

minder geneigd zijn tot hegemonie, en meer

maatschappelijk onderhandelen bij uiteenlo-

mensgerichte en een taakgerichte leiderschaps-

tot onverschilligheid.

pende waarden, omdat de universaliteitpre-

stijl. In feite is een stijl die zich tot een van beide

1

1 Heyd (1996: 14-16)

18

nieuwe benadering een eigen focus.

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 19

beperkt absurd. De uitersten van het spectrum zijn absurd, en de

elk geval een redelijke omgang met joden heeft

De identiteit van een organisatie is niet alleen

gemengde posities zijn in beginsel redelijk.

bewerkstelligd gedurende eeuwen, waarin dat

gevormd door zingevende waarden aangaande

in christelijke naties niet het geval was.’

de verhouding met een materiële werkelijkheid,

Het lijkt erop alsof in geavanceerde samenlevingen, zoals we die

Multiculturaliteit heeft niet alleen van doen

maar evenzeer of zelfs sterker door waardeoor-

bijvoorbeeld in West Europa aantreffen, andere vormen zijn ge-

met allochtonen; veeleer is het vraagstuk van

delen over de relatie tussen de eigen identiteit

vonden om een verzoening tot stand te brengen tussen strijdige

multiculturaliteit gelijkwaardig aan interorga-

en invloed uit en op de omgeving.

waarden. Het beginsel van extended sympathy stelt ons in staat

nisatorische verhoudingen. Sedert eeuwen is

om deze arrangementen te begrijpen. Deze extended sympathy

multiculturaliteit ook een eigenschap van groot-

Bij botsende rationaliteiten spelen relationele

komt tot stand door een combinatie van pluralisme en tolerantie.

stedelijkheid. Het besef van meervoudigheid

waarden een belangrijke rol. Als ik van oordeel

Een grootstedelijke samenleving kent een aanzienlijke ‘dichtheid’

van werkelijkheden kan tot zeer uiteenlopende

ben dat mijn rationaliteit vruchten oplevert

van maatschappelijke relaties en dus van waarden. Er bestaat

tendenties leiden en verschillende impulsen

die slechts een aspect van de werkelijkheid

bijna alleen gemeenschappelijke ruimte, ook daar waar de

teweegbrengen, vooral afhankelijk van de waar-

betreffen zal ik bereid zijn ter wille van het

ruimte niet strikt publiekelijk is. Het ligt dus niet voor de hand

dering die de culturele diversiteit als zodanig

ontwerp van een handelingsperspectief om

zich aanpast

te veronderstellen dat ‘waardesoevereiniteit in eigen kring’ een

geniet. Onder andere pedagogen verklaren dat

complementaire rationaliteiten te aanvaarden

duurzame oplossing biedt. Normatieve convergentie is dan de

de vorming van identiteit niet alleen de individu

ter wille van een meer compleet beeld. Iedere

aan de ander

enige begaanbare weg als men dominantie wil vermijden en

schept, maar ook het onderscheid tussen indi-

monodisciplinaire wetenschapper zou op deze

assimilatie achterwege blijft. Aandacht daarvoor in (de vormge-

vidu en buitenwereld. Op dezelfde manier leidt

wijze behoren te redeneren indien hij zich be-

ving van) processen waarin waardevorming plaatsvindt, zoals het

ieder verschil van perceptie tot zowel bewust-

wust is van de epistemologische aard van zijn

onderwijs, lijkt dan geboden.

zijn van het eigene als van wat anders is. En zo

wetenschappelijke inzichten. Wetenschappers

Het gaat dan niet om een vorm van dynamiek waarbij de een

kan verschil leiden tot de impressie van rijkdom,

die in de buurt van het beleid geraken, lijken

zich aanpast aan de ander, want dat is de eerder aangeduide

variëteit en dierbaar onderscheid, maar ook tot

echter hun methodologische voorzichtigheid

assimilatie. In het geding is een meer ingewikkelde evo-

de waarneming van iets dat niet hoort, verwart

niet zelden geheel uit het oog te verliezen, en

lutie, waarbij de waarden van alle betrokkenen in een

en lelijk maakt. Zo is het bij een negatieve waar-

praktiseren geheel andere relationele waarden

bepaalde gemeenschappelijke richting veranderen. Die

dering van diversiteit heel goed mogelijk dat

en adviseren vanuit hun mono invalshoek, dus

verandering verloopt wellicht inderdaad in de richting

het besef van meervoudigheid van werkelijkhe-

hegemonisch. Een politicus daarentegen die

van het beginsel van extended sympathy, maar dan op

den het streven naar hegemonie oproept. Als de

in de wereld van de wil vertoeft, redeneert en

het niveau van waarden: ‘Misschien is het wel een goed

geschapen diversiteit schadelijk wordt gevon-

streeft in de richting van collega’s en ambtena-

den, of bijvoorbeeld de andere werkelijkheden

ren hegemonisch. In de richting van de kiezer

als inferieur worden beleefd, bestaat immers

stelt hij zich anders op, namelijk meer pluriform

de neiging om de diversiteit te elimineren door

om verschillende groepen te binden. Wij kun-

Het gaat dan niet om een vorm van dynamiek waarbij de een

idee dat islamitische meisjes een hoofddoekje dragen; misschien getuigt het wel van respect jegens andersgezinden om ze toe te staan hun religieuze praxis op eigen

het vestigen van de hegemonie van de eigen

nen dus aan uiteenlopende rollen en inzichten

ling om islamitische scholen toe te staan op

werkelijkheid. Anderzijds is het ook heel goed

waarschijnlijke relationele waarden toekennen

dezelfde wijze als christelijke. En

wijze te beleven; misschien verdient het wel aanbeve-

20

mogelijk dat diversiteit op zichzelf als rijkdom,

die variëren met rol (aard positie), maar ook met

misschien kunnen we ook wel

als creatieve potentie is gewaardeerd, en dus

de aard van de relatie, met de ander. Het expli-

iets leren van de islam, die in

het streven naar behoud daarvan centraal staat.

citeren van de gepraktiseerde relationele waarHij begrijpt er dus helemaal niets van! | 21

hand. Binnen deze theorie luidt een centrale veronderstelling dat de leerprocessen tijdens het organiseren op zeker moment stokken en dat fixatie, voldoening en rust gaan domineren:

3. Rationaliteiten

de configuratie stopt met adaptatie. Uiteraard is dit onheilspellend voor zover endogene of exogene processen juist om verdere adaptatie vragen. Rationaliteiten ontwikkelen zich vaak in configuraties, zodat botsende rationaliteiten duiden op de verhouding tussen configuraties. Volgens

Het openbaar bestuur is oneindig versnipperd. Niet alleen territoriaal (nationaal, provinciaal, regionaal,

de strenge variant van voornoemde theorie

lokaal en in toenemende mate op

is wezenlijke beïnvloeding tussen configura-

wijkniveau) maar ook functioneel

ties alleen mogelijk door middel van multipel den kan opheldering verschaffen over framing,

geїncludeerde actoren, die in beide confi-

scripting en casting.

guraties zijn ingesloten. In meer gematigde

(we onderscheiden beleidsmakers, uitvoerders, toezichthouders, hand-

Daarnaast valt er te differentiëren naar mensen die direct voor de overheid werkzaam zijn, en mensen die dan wel niet ‘op de loonlijst van de overheid staan’ maar wel degelijk het publieke domein tot het domein van hun beroep verklaren (media, wetenschap, bedrijfsleven, middenveldorganisaties, lobbyisten, et cetera).

varianten van dezelfde theorie is beïnvloeding

havers, inspecteurs, bestuurders, ver-

Ook de configuratietheorie slaat daarop aan.

ook wel mogelijk door interventies. De interven-

tegenwoordigers, rechters, et cetera)

Ooit zag de wereld eruit als een open toegan-

tietheorie heeft echter een paradoxaal karakter:

kelijk bestel: de systeemtheorie behandelde tot

een fixatie in de sociale dimensie is niet door

diep in de vorige eeuw organisaties als open,

een sociale interventie los te maken, maar

of tenminste halfopen, systemen waar je met

slechts door een cognitieve, terwijl een cogni-

organisatiedeskundigen, ontwikke-

sturingssignalen en planning kon binnentreden

tieve fixatie een sociale interventie vergt. Voor

en effectiviteit kan nastreven. De configuratie-

zover rationaliteiten gefixeerde configuraties

lingsdeskundigen).

theorie heeft de nadruk gelegd op het geleide-

betreffen, zou voornoemde interventietheorie

Veel van de aanpakken die we eerder noemden (netwerkbenade-

lijk gesloten raken vanuit organiseerprocessen

dus de aanbeveling bevatten om sociale inter-

ring, ketenaanpak et cetera) zijn gebaseerd op het overzichtelijk ma-

voortgekomen entiteiten: een binnen de enti-

venties te ontwerpen.

ken van die versnippering om vervolgens op basis van dat overzicht

teit in toenemende mate gemeenschappelijke

en disciplinair (economen, juristen, sociologen, psychologen, pedagogen,

Daarnaast zijn instituties intern versnipperd. Gemeenten kennen net als ministeries en provincies verschillende afdelingen en directies met verschillende doelstellingen, verantwoordelijkheden en middelen. Wie de publieke sector nauwkeurig bestudeert, treft een continue en dynamische cocktail aan van taken, bevoegdheden, middelen, beleid, regels en effecten.

een effectief werkproces te kunnen inrichten. Althans, achter bu-

werkelijkheidsbeleving langs de cognitieve en

Hieronder zullen we daar verder op in gaan.

reaus van adviseurs of wetenschappers worden netwerken en ketens

de relationele-sociale dimensies bleek immers

Hier volstaat de conclusie dat veel botsingen

overzichtelijk uitgetekend. Al minder vaak wordt ook daadwerkelijk

de voornaamste vrucht van de door organise-

tussen rationaliteiten, geworteld zijn in ver-

in een ‘keten’ gewerkt. De weerbarstige natuur van de publieke sec-

ren opgeroepen communicatieprocessen. Met

schillende waarden, en juist daardoor ernstige

tor alsmede de oneindige differentiatie werpt altijd roet in het eten

de toenemende interne identificering en identi-

gevolgen kunnen hebben waardoor het streven

van de blauwgedrukte logica van het theoretische ideaalmodel. De

teitsgroei is ook de hoogte van de buitenmuren

naar hegemonie verhardt. Nu zullen we eerst

complexiteit (verschillende rollen, taken en verantwoordelijkheden)

gestegen. Inclusie en exclusie gingen hand in

het begrip “rationaliteit” verder verkennen.

en de dynamiek (veranderlijk door de tijd) maakt het ontwerpen van

22

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 23

voornaamste reden voor zijn dat mensen niet

de literatuur en wetenschappelijke methodiek

automatisch gaan samenwerken. Met name

zoeken. Economen kijken vooral naar geldstro-

omdat ze vertrouwen, inlevingsvermogen, en

men, vraag en aanbod en hebben hun eigen

daarmee inzicht in de beweegreden van de

methode om te achterhalen wat waar en niet

ander in de weg staan. Daarnaast zijn de meeste

waar, goed en slecht is. De kosten-batenanalyse

professionals zich niet bewust van die rationa-

bijvoorbeeld. Tot slot de politici. In principe zijn

liteiten. Ze zijn zeer impliciet aanwezig in het

zij pragmatisch en spelen leentje buur bij de

denken en doen aanwezig.

andere rationaliteiten, zolang ze de kiezersgunst

Wij gaan er van uit dat je eerst je eigen rationali-

maar kunnen bevorderen, of tenminste op gelijk

teit moet herkennen en expliciteren voordat je de

niveau kunnen houden. De differentiatie in

rationaliteit van een andere kunt herkennen.

rationaliteiten is veel breder dan zojuist weergegeven. Waarden en emoties, waaronder angst,

Herbert Simon lanceerde de term ‘bounded

spelen belangrijke rollen.

rationalities’. Daarmee zette hij zich af tegen die wetenschappers die dachten dat je het openbaar bestuur ex ante en door veel theorie te benutten kon verbeteren. Mensen zijn beperkte wezens. Dat geldt ook voor ons vermogen om te rationaliseren en te begrijpen. Onze rationaliteit is dus beperkt. Niet alleen is ons vermogen om te begrijpen beperkt, maar er bestaan meerdere rationaliteiten die elkaar beperken. Een klassiek onderscheid is het onderscheid in vier verschillende rationaliteiten:

24

Zo baseert een jurist zich op wetboeken en jurisprudentie als ultieme bron van waarheid

standard operating procedures tot een hachelijke strategie. Het systeem van

1. Juridische rationaliteit

checks and balances dat ten diepste het handelen van het openbaar bestuur

2. Politieke rationaliteit

bepaalt, compromitteert de voorspelbaarheid van het gedrag van actoren en

3. Financiële / Economische rationaliteit

daarmee het uittekenen van ideaalmodellen als effectieve strategie. Daarnaast

4. Wetenschappelijke rationaliteit

Wat verstaan wij onder een rationaliteit? Een ra-

blijkt het overzicht in de praktijk zelden compleet te zijn. Een enkele Kamer-

De verschillende rationaliteiten verschillen in

tionaliteit is een specifieke wijze van denken en

vraag kan nieuwe actoren ten tonele doen verschijnen (Om, inspectie, et

opvattingen over de werkelijkheid, methode

handelen. Ze houdt verband met de discipline

cetera), waar te voren geen rekening mee was gehouden. Wij denken dan ook

van waarheidsvinding, en normativiteit over

die iemands professionaliteit vorm geeft, met

niet dat het overzichtelijke maken van de versnippering een noodzakelijke

hoe je maatschappelijke problemen het beste

iemands positie en relaties, met de structuur

voorwaarde is om samenwerking in het openbaar bestuur te verbeteren.

aan kunt passen. Zo baseert een jurist zich op

van mijn werk, met iemands inzicht in situaties,

We stellen een andere aanpak voor. Namelijk het conceptualiseren van de

wetboeken en jurisprudentie als ultieme bron

met iemands oriëntatie en ambitie.

publieke sector als een construct van rationaliteiten. Rationaliteiten die er de

van waarheid. Wetenschappers zullen het in

Een rationaliteit is dus opgebouwd uit een Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 25

aantal dimensies die handelen richten. Elke dimensie is te beschrijven, en

Hieronder beschrijven we ze nader.

stelden. Wij typeren de spanningsboog van dimensies van rationaliteiten voorlopig als een bipolaire karakteristiek van twee tegengestel-

1. Politiek – ambtelijk – uitvoerend

nis): de eed van Hippocrates is er zo een. Weten

(naar positie onderscheiden)

we nu zeker wanneer sprake is van een politieke

De positie die mensen in de publieke sector

waarde en wanneer van een professionele?

len van subculturen zoals die van geloof of leefwijze, maar

innemen is bepalend voor hun handelen. Po-

Of geldt hier het Rang beginsel: Rang is alleen

om de wijze waarop in het optreden in het openbaar

litici hebben een andere rol dan ambtenaren

Rang als er Rang op staat. Zodra een politicus

en beleidsambtenaren een andere rol dan

zegt dat een waarde of norm politiek van aard

Die tegenstellingen zijn zoals gezegd vaak verbonden

uitvoerders. In een notendop houden politici

is, verdringt deze de professionele waarde of

met achtergrond en positie, maar zullen dus blijken

zich bezig met het formuleren van ambities en

norm? In de praktijk informeren ambtenaren

uit rationaliteiten ‘paren’, die relevant zijn binnen het

waarden. Beleidsmakers zetten die om in beleid,

politieke bestuurders, en informeren uitvoerders

openbaar bestuur. Hierna te onderscheiden naar drie

doelstellingen en instrumenten om die doel-

ambtenaren. Of er nu iets met die informatie

den. Het gaat daarbij niet om de inhoudelijk culturele verschil-

bestuur confrontatie van rationaliteiten plaatsvindt.

soorten van paren die tot confrontaties leiden in de

stellingen te realiseren. Uitvoerders ten slotte,

gedaan wordt of niet. Daarnaast bestaat er in de

praktijk van het openbaar bestuur. In de eerste plaats

hanteren die instrumenten om effect te sorte-

beleids- en uitvoeringswereld vaak voldoende

patronen verbonden met het relatienetwerk ( 1 t/m 3).

ren dat overeenstemt met de door politici ge-

ruimte om ‘persoonlijk’ invulling te geven aan

formuleerde ambities en waarden. Politici, amb-

de gewenste ambities en waarden van de poli-

van de taakuitvoering

tenaren en uitvoerders hebben zeer specifieke

tiek. Daarnaast bestaat er niet zelden een groot

( 4 t/m 6) en in de derde plaats patronen verbonden

taken en verantwoordelijkheden. Het politieke

verschil tussen de gerealiseerde effecten en de

primaat heeft betrekking op het monopolie

daaraan ten grondslag liggende waarden en

van politici om politieke waarden en normen te

ambities. Berucht zijn de zogenaamde onver-

formuleren en gezaghebbend op te leggen. Zo

wachte en ongewenste effecten die als gevolg

houdt de ministeriële verantwoordelijkheid niet

van de ingezette instrumenten precies het om-

1. Politiek – ambtelijk (naar positie onderscheiden)

alleen in dat de ‘koning onschendbaar is’ maar

gekeerde bewerkstelligen dan politiek gewenst

2. Hiërarchisch – horizontaal (naar relatie onderscheiden)

ook dat de minister verantwoordelijk is voor het

was. En nog akeliger is het inzicht dat deze cate-

3. Extern – intern (naar ‘klant’ relatie onderscheiden)

handelen van de onder hem of haar gestelde

gorie van effecten in de loop van de tijd steeds

4. Proces – project (naar werkwijze onderscheiden)

ambtenaren. Die verantwoordelijkheid brengt

meer de overige effecten gaat verdringen.

5. Juridisch – economisch – technisch et cetera (naar relevante

als voorwaarde voor overleving met zich mee

In ’t Velds wet van de afnemende effectiviteit.

dat ambtenaren zo goed en integer mogelijk

Hoe dan ook, de plek die men inneemt in de

zullen proberen de minister te dienen. Los van

publieke sector is een belangrijke determinant

het feit of hun persoonlijke politieke voorkeuren

van rationaliteiten. Of men waarden en ambities

7. Causaal – reflexief (naar zicht op complexiteit onderscheiden)

overeenstemmen met die van de minister. Op

bepaalt (politiek), die waarden en ambities na-

8. Substantieel – symbolisch (naar oriëntatie onderscheiden)

een zelfde wijze zullen uitvoerders de aange-

der mag uitwerken (beleid) of die waarden en

9. Analytisch (empirical) – framend (persuasive) ( naar ambitie

reikte beleidsconcepten en instrumenten han-

ambities daadwerkelijk moet zien te realiseren

teren. Zo ziet althans het ideaalmodel van de

(uitvoering) bepaalt in grote mate de beweeg-

publieke sector er uit. Maar professionele syste-

redenen voor iemands handelen.

In de tweede plaats patronen verbonden met de aard

met de wijze van denken en communiceren (7 t/m 9). De opsomming vormt geen gesloten reeks en is ook niet limitatief.

disciplines onderscheiden) 6. Ontwikkeling – uitvoering (naar fase in het beleidsproces onderscheiden)

onderscheiden)

26

men hanteren praktijken die eveneens deels zijn gebaseerd op waarden en normen (naast ken-

het verschil tussen rationaliteiten vaak in een begrippenpaar van tegenge-

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 27

2. Hiërarchisch – horizontaal (naar relatie onderscheiden)

riëteit aan horizontale en verticale relaties zien. Daarnaast bestaan er semihiërarchische rela-

Naast de positie die men inneemt, is de manier

ties, zoals convenanten en contracten. Daarin

waarop de relatie met anderen vorm krijgt ook

spreekt men af om samen te werken op basis

van belang. Mede ingegeven door het werk van

van vertrouwen, maar als dat niet werkt treden

Max Weber denken we traditioneel over bureau-

er opnieuw hiërarchische structuren (uitgewerkt

cratieën als uitgebalanceerde hiërarchische sys-

in bijvoorbeeld boetes of sancties) in werking.

temen. De ministeriële verantwoordelijkheid die

Naast de positie die men in de publieke sector

we hierboven noemden kan naast de juridische

bezet is de aard van de samenwerkingsrelatie

waarde, alleen substantieel en effectief zijn op

met andere partijen van groot belang voor het

het moment dat politieke waarden en ambities

handelen van mensen.

ook daadwerkelijk worden overgenomen door ondergeschikten. Een hiërarchische structuur

3. Extern – intern (naar ‘klantrelatie’

waarin men ‘gedepersonaliseerd’ instructies op-

onderscheiden)

volgt, is daarvoor de meest effectieve methode.

Een derde determinant van het relatienetwerk

In de praktijk heeft zich de afgelopen decennia

is de mate waarin men contact heeft met de

een andere manier van werken ontwikkeld. Niet

‘buitenwereld’. Dat klinkt alsof we het open-

het formeel hiërarchische ‘dienstbevel’ is het

baar bestuur omschrijven als inrichting waar

voornaamste sturingsmechanisme, maar onder-

medewerkers af en toe verlof krijgen, maar zo

ling vertrouwen en empathie. De differentiatie

ernstig bedoelen we het niet. Wat we bedoelen

in de publieke sector heeft daar ongetwijfeld

is het volgende. De publieke sector is te zien

aan bijgedragen. Die differentiatie heeft er im-

als systeemwereld. Een gerationaliseerd geheel

mers toe geleid dat niemand meer over alles de

van wetten, beleid, waarden, en instrumenten.

baas is. Publieke dienaren moeten steeds vaker

Daarmee wordt getracht in de samenleving te

samen werken met organisaties en mensen die

interveniëren. Die samenleving kunnen we zien

‚formeel hiërarchisch’ gezien niet onder de-

als de leefwereld. Vanuit de systeemwereld be-

zelfde baas vallen. In die samenwerkingsrelatie

keken is de leefwereld weerbarstig en chaotisch.

kan dus niets worden ‘afgedwongen’ en moet

Veel van de mensen die in de publieke sector

meer worden onderhandeld en overtuigd. Op

werkzaam zijn, hebben nauwelijks contact met

dat moment vervangt een meer horizontale

de buitenwereld. Dat wil zeggen, het contact is

relatie de meer verticale. Een onderhandelings-

niet direct. Neem een beleidsmaker op het mi-

huishouden vervangt een bevelshuishouden,

nisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

heet het dan. Dat betekent echter niet dat de

De leefwereld dringt op verschillende manieren

hiërarchische relatie helemaal verdwenen is. De

tot hem door. Via onderzoeksrapporten,

praktijk van het openbaar bestuur laat een va-

evaluaties van beleid, gesprekken met collega’s

28

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 29

handelen wordt grotendeels bepaald door de

inneemt (politiek – beleid – uitvoering) de aard

weerbarstigheid van de leefwereld. Daar is geen

van de relatie (hiërarchisch – semi hiërarchisch –

ontkomen aan, zogezegd. Schipperen met de

horizontaal) en de mate waarin men in contact

mogelijkheden, zonder de beleidsdoelstellingen

treedt met de leefwereld (intern – extern). Naast

helemaal uit het oog te verliezen is de beste

het relatienetwerk is de aard van de taakuitvoe-

manier om zijn handelen te omschrijven. Hij

ring ook een belangrijke determinant van ratio-

moddert aan. De mate waarin men meer con-

naliteiten. Hieronder gaan we daar verder op in

tact heeft met de leefwereld, met de klant of de burger, bepaalt tevens in grote mate iemands handelen. Met name ook omdat het maatwerk

4. Proces – project (naar werkwijze onderscheiden)

en klantbenadering in toenemende mate zijn,

Of publieke professionals beleidsontwikkeling

die het openbaar bestuur van vandaag de dag

en uitvoering opvatten als een project of een

definiëren. Het maken van permanente uitzon-

proces bepaalt in grote mate de aard van de

deringen (maatwerk) en het behartigen van het

taakuitvoering. Projectmatig werken houdt

individuele belang, in plaats van het collectieve

vooral in dat volgens een vooropgezet plan op

(klantbenadering) is in de uitvoering nog wel

bepaalde tijdstippen doelstellingen worden

te realiseren, maar is beleidsmatig (waar legiti-

bereikt. Controle, beheersing en doelbereiking

van uitvoerende organisaties, via Kamervragen,

twee manieren. De eerste manier noemt Cro-

miteit een steeds belangrijke rol speelt) steeds

zijn belangrijke criteria. Het is een aantrekkelijke

et cetera. Zelden gaat hij echter zelf op onder-

zier retraitisme. Mensen in de systeemwereld

moeilijker in te bedden. Het relatienetwerk van

werkwijze om de slag van politiek, ambities en

zoek uit in de leefwereld. Bovendien komt hij

gaan zich nog meer op rapporten, interne

publieke professionals vormt aldus een van de

waarden, via beleidsmatige doelstellingen en

de doelgroep van zijn beleid in zijn dagelijkse

overleggen, elkaar, en hun dossiers richten. Ze

determinanten van rationaliteit. Dat relatienet-

plannen en uitvoeringsinstrument naar maat-

werkzaamheden in principe niet tegen. De

steken zo gezegd hun kop in het zand als ze

werk wordt bepaald door de positie die men

schappelijk effect te maken. Immers, vooraf kun

WWB klantmanager echter ontmoet dagelijks

geconfronteerd worden met de leefwereld. Een

je bepalen wanneer het gewenste resultaat be-

mensen uit de leefwereld, en vormt daardoor

tweede manier is ritualisme. Inwoners van de

haald wordt. Daarnaast weet iedereen waar hij

de interface tussen de systeemwereld en de

systeemwereld gaan zich in extremis richten op

leefwereld. Hij ervaart de confrontatie tussen de

protocollen, regels, procedures, afspraken en

veronderstelde rationaliteit van de systeemwe-

formaliteiten. Ze durven de leefwereld nog wel

reld en de weerbarstigheid van de samenleving.

aan, maar kunnen daar helaas weinig aan veran-

En belangrijker, de klantmanager kan zich daar

deren ‘omdat het nu eenmaal niet zo werkt’.

professionals vormt

leidelijk is. Immers, van de Franse onderzoeker

Terug naar de klantmanager WWB. Die kan het

aldus een van de

Crozier weten we dat het zich onttrekken aan

zich maar moeilijk veroorloven om zijn kop in

de leefwereld door mensen die werkzaam

het zand te steken of zich slechts te beroepen

zijn in de systeemwereld een natuurlijke en

op formaliteiten zonder noties als effectiviteit

veel voorkomende reactie is. Dat gebeurt op

en rechtvaardigheid overboord te gooien. Zijn

moeilijk aan onttrekken. Hoewel dat wel ver-

30

Het relatienetwerk van publieke

determinanten van rationaliteit

of zij ‘er toe is’ en wat er wordt verwacht. Nadeel is echter dat het moeilijk is om met de dynamiek en complexiteit van het openbaar bestuur rekening te houden. Maatschappelijk protest, weerstand vanuit andere instellingen en politiek rumoer kunnen roet in het eten gooien van de projectplanning. De procesbenadering is het andere uiterste. Niet het bereiken van vooraf gestelde doelen is het belangrijkste criterium, maar het incorporeren van maatschappelijke dynamiek. Draagvlak van alle betrokken actoHij begrijpt er dus helemaal niets van! | 31

ren, alsmede voldoende flexibiliteit om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen, vormen de belangrijkste criteria van een goed proces. Nadeel van de procesbenadering is dat de uitkomst van te voren moeilijk te bepalen is. Dat maakt de procesbenadering politiek gezien een risicovolle onderneming. In de praktijk leiden deze twee benaderingen tot botsingen. In samenwerkingsrelaties komen mensen die projectmatig werken en weten welk resultaat ze voor ogen hebben, en mensen die procesmatig werken en vooral opzoek zijn naar draagvlak samen. Verschillende opvattingen over legitimiteit, effectiviteit en efficiency die beide opvattingen van elkaar onderscheiden, botsen dan. 5. Juridisch – economisch – technisch et cetera (naar relevante disciplines onderscheiden) Daarnaast bepaalt de discipline van waaruit de kostgangers van het openbaar bestuur werken ook in hoge mate de aard van de taakuitvoering. Vanzelfsprekend zijn vele beleidsmakers generalisten. Toch zal de discipline waarin ze zijn opgeleid in hoge mate

In de

6. Ontwikkeling – uitvoering (naar fase in

beleid aan te scherpen en te verbeteren. Som-

professionals bij uitstek een disciplinaire rol. Controllers, juristen,

het beleidsproces onderscheiden)

praktijk

financieel economisch specialisten maken deel uit van afdelin-

Eerder spraken we al van beleidsmakers en

ook zien als ontwikkelaar. Naast meer formele

gen met dezelfde namen: Juridische zaken, afdeling planning

uitvoerders en hun positie in de publieke sector.

posities als ontwikkelaar of uitvoerder, zijn het

leiden

en control en de afdeling Financieel Economische Zaken (FEZ).

Daarnaast verschilt de aard van hun werk ook.

dus ook houdingen. Houdingen die de taakuit-

deze twee

Daarnaast zal iedere beleidsorganisatie vakspecialisten in dienst

Beleidsmakers zijn over het algemeen ontwik-

voering beïnvloeden. De aard van de taakuit-

hebben, zoals psychologen, pedagogen, biologen, planologen,

kelaars. Op basis van politieke ambities, weten-

voering is dus een van de determinanten van

et cetera. De wetenschappelijke paradigma’s die deze experts

schappelijke kennis en gesprekken ‘in het veld’ ,

rationaliteiten. De aard van de uitvoering wordt

hanteren kunnen op gespannen voet met elkaar staan. Zowel als

ontwikkelen ze beleidsdoelstellingen en instru-

bepaald door de dimensies proces – project,

het gaat om axioma’s als om methodologie. Deze disciplines zijn

menten. Uitvoerders hanteren die instrumenten

relevante disciplines (juridisch, economisch,

ten diepste verbonden met de manier van kijken en daarmee

in de praktijk. Toch is er ook een beweging

et cetera), en naar de rol in het beleidsproces

met de taakuitvoering van publieke professionals. Niet zelden

gaande die uitvoerders steeds meer betrekt als

(ontwikkelaar, uitvoerder).

ontpoppen ze zich als geloofssystemen waartussen conflicten

het gaat om het ontwikkelen van beleid. Im-

ontstaan. Het ontbeert de wetenschap, maar ook het openbaar

mers zij zijn de eersten die merken of beleid al

Tot slot zijn de manier waarop publieke

bestuur aan mechanismen om de toegevoegde waarde van

dan niet aanslaat. Vaak zullen ze daar dan ook

professionals denken en communiceren van

verschillende disciplines binnen één kader te verenigen.

een verklaring voor hebben, zo luidt de rede-

invloed op de rationaliteiten. Hieronder gaan

nering. Die verklaring kan gebruikt worden om

we daar op in.

benaderingen tot botsingen.

32

hun blik op de wereld bepalen. Daarnaast hebben verschillende

mige uitvoerders gaan zichzelf op zo’n moment

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 33

7. Causaal – reflexief (naar zicht op complexiteit onderscheiden)

Hun leren is reflexief te noemen omdat ze geleidelijk ook hun eigen handelen bij het veroorza-

Effectiviteit in de publieke sector is in hoge

ken van het probleem, bij het oplossen van het

mate verweven met het leervermogen van

probleem betrekken. Een andere manier om dit

organisaties en publieke professionals. De aard

te benoemen is door leren te typeren als eerste

van dat leervermogen kunnen we duiden op

orde leren (causaal / oorzaak gevolg), tweede

basis van de dimensie causaal – reflexief. Met

orde leren (opzoek gaan naar de oorzaak) en

een voorbeeld kunnen we dat toelichten. De

derde orde leren (leren op systeemniveau:

Wereldbank onderzocht de woningmarkt in Chi-

wat is onze rol in het veroorzaken van het pro-

na en ontdekte dat deze slecht functioneerde

bleem?). Het leervermogen van publieke profes-

omdat medewerkers van staatsbedrijven woon-

sionals is bepalend voor rationaliteiten

den in huurwoningen van de onderneming en slechts een symbolische huur betaalden. Daarom adviseerde de bank de regering om de

8. Substantieel – symbolisch (naar oriëntatie onderscheiden)

men aanbod niet aankonden. Voor Jeugdzorg

burgers. Vijf jaar geleden stond het discours van

woningmarkt te privatiseren. De medewerkers

Als het gaat om communiceren en leren, kun-

patiënten maakte het dus geen substantieel

administratieve lastenverlichting hoog op de

van de Bank denken in termen van oorzaak en

nen we nog een dimensie onderscheiden. Zo

verschil, maar het succes werd wel geclaimed.

agenda. Klagende burgers (en ondernemers)

gevolg, hun leervermogen kunnen we causaal

zijn er professionals die daadwerkelijk maat-

noemen. De Chinese regering peinsde er niet

schappelijke problemen willen oplossen. Maar er

over het advies op te volgen. Zij vreesden soci-

bestaan ook professionals die als voornaamste

ale onrust en verminderde aantrekkelijkheid van

doel hebben om zichzelf, of de organisatie waar

de staatsbedrijven als werkgever. De Wereld-

ze voor werken, daar horen politieke principalen

dimensie (oriëntatie) samen. Het formuleren

website www.lastvandeoverheid.nl voor op. Nu,

bank beschouwde deze reactie als een teken

als wethouders en ministers ook bij, als succesvol

van politieke prioriteiten en beleidsdoelstel-

in tijden van bezuinigingen worden de klachten

van reactionaire dogmatiek aan Chinese zijde.

over te laten komen. Los van het feit of er daad-

lingen, maar ook de manier waarop uitvoerders

anders geïnterpreteerd. Zo stelt de Vereniging

Vervolgens begon de Chinese regering zich af

werkelijk maatschappelijke problemen zijn op-

hun werk doen, kan gebaseerd zijn op proble-

van Nederlandse Gemeenten (VNG) in een van

te vragen of de Wereldbank wel een waarde-

gelost. Hun oriëntatie is niet zozeer substantieel,

men, zoals ze in de leefwereld ontstaan, maar

haar recente toekomstvisies dat burgers (die

volle adviseur was als zij de sociale aspecten van

maar eerder symbolisch. Een mooi voorbeeld

het kan ook door bestaande gegevens anders

klagen) veel meer zelf willen doen. De orga-

de problematiek zo verwaarloosde. Haar hande-

daarvan zijn de wachtlijsten in de Jeugdzorg van

te gaan interpreteren. Een probleem op een

nisatie die de Nederlandse gemeenten verte-

len is reflectiever dan dat van de Bank. Ze reflec-

een aantal jaren her. Voor minister Rouvoet van

politieke agenda is immers het resultaat van

genwoordigt stelt voor burgers die klagen over

teert ook op de wijze waarop de Bank tot zijn

Jeugd en Gezin een doorn in het oog. Om die

selectie die is voortgekomen uit het streven

bijvoorbeeld een vervuild plantsoen, bezems

adviezen komt. China begint dan stelselmatig

wachtlijsten weg te werken kregen Bureaus

naar succes. Het eerste is meer analytisch en

te geven om daar mee het plantsoen schoon

de invloed van de Wereldbank terug te dringen.

Jeugdzorg extra capaciteit om versneld indica-

empirisch. Wat er in de samenleving verandert

te maken, omdat mensen tegenwoordig veel

Pas na lange tijd ontstaat binnen de Wereldbank

ties te stellen. De wachtlijsten slonken ziender-

en problematisch is, is leidend voor de poli-

meer de regie over hun eigen leven willen. De

zelf reflectie op het eigen optreden, maar dan

ogen. Een politiek succes voor de minister. Ech-

tieke agenda. Het tweede geval hangt samen

klagende burger wordt zo geframed dat bezuini-

zijn we tien jaar verder. Beide partijen leren dus,

ter, dezelfde wachtlijsten ontstonden opnieuw

met hoe maatschappelijke situaties ‘geframed’

gen politiek opportuun wordt. Waarom burgers

maar niet in hetzelfde tempo.

omdat de zorginstellingen het plots toegeno-

worden. Een mooi voorbeeld vormen klagende

juist ‘meer regie over hun eigen leven willen’,

34

werden toen aangegrepen om administratieve 9. Analytisch (empirical) – framend (persu-

procedures te versoepelen. Veel van de klachten

asive) (naar ambitie onderscheiden)

gingen ook over regels en regulering. Het minis-

De laatste dimensie hangt met de voorgaande

terie van Binnenlandse Zaken richtte er zelfs de

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 35

4. Rationaliteiten en practitioners

wat dat te maken heeft met het schoonhouden

bestuur, zoals die van personalisering van de poli-

van een plantsoen, en waarom mensen dit juist

tiek, van het toenemend belang van netwerken,

willen op het moment dat er bezuinigd wordt,

van individueel gevarieerde vraag naar dienst-

maakt de VNG niet duidelijk.

verlening, van intensieve controle op uitvoering,

Communicatie en leervermogen vormen dus

van drama in het politiek bestuurlijke spel en van

tevens determinanten van rationaliteiten. De

multiculturele verbindingen. Het zijn onder meer

aard van communicatie en leervermogen

deze ontwikkelingen die tot de spanningen van

worden bepaald door de dimensies causaal –

rationaliteiten in het openbaar bestuur hebben

reflexief (naar zicht op complexiteit onderschei-

bijgedragen, zoals die blijken uit politiek ambte-

den), substantieel – symbolisch (naar oriëntatie

lijke spanningen, crises rond uitvoeringsvraag-

onderscheiden) en analytisch – framend (naar

stukken, wantrouwen tussen politiek en bestuur,

ambitie onderscheiden).

en tussen bestuur en burgers. Competenties van

4.1 Nieuwe rationaliteitenparen

interrationaliteit moeten kunnen bijdragen tot

Met verschillende groepen professionals hebben we de toege-

Rationaliteiten en contemporain openbaar

meer doordacht handelen en zo vermindering

voegde waarde van het denken, conceptualiseren en oplossen

bestuur.

van spanningsbronnen door beter begrip van

met behulp van botsende rationaliteiten vijfmaal getoetst. De

De bovenstaande opsomming van paren is

vereiste communicatie, van zorgvuldigheid van

sessies verliepen in twee ronden rondom cases. Opvallend was

geenszins uitputtend en soms zijn ook gemak-

handelen bij overgang van beleid naar uitvoe-

dat veel deelnemers – ook naderhand- de bijeenkomst als een

kelijk analoge of verbonden paren te formule-

ring, tot stand brengen.

feest der herkenning beleefden, dat wil zeggen voldoende verwant met hun echte bestaan maar toch anders. Onze inter-

ren als formeel – informeel, of van distantie – betrokken, of van vertrouwen – wantrouwen, of

In de toekomst moet blijken welke combinaties

pretatie is, dat in een context die spanningsvol is, de botsing

van angst – zekerheid. Niet zozeer compleetheid

van ‘paren’ en welke andere ‘paren’ wellicht scher-

van rationaliteiten vaak tot stress leidt en daarmee tot remming

of precieze definitie is echter de inzet van het

per aanduiden waar overbrugging een belang-

terwijl die laatste nu uit konden blijven omdat de spanning ont-

onderzoek, maar inzicht in de belangrijkste con-

rijke vraag is. We denken dat voor verschillende

brak tijdens het bespreken van de casus. In het algemeen is het

frontaties die optreden en hoe die door ‘inter-

soorten professionals verschillende opgaven

omsmeden van een botsing tot een vruchtbare kans dus moeilijk

rationaliteit’ beter overbrugbaar zijn. Het is deels

kunnen gelden. Een categorie die met bijzondere

in een werksituatie. Tegelijkertijd constateerden we dat juist het

ook misleidend te spreken over paren omdat de

opgaven geconfronteerd wordt, vormen bijvoor-

conceptualiseren van de botsingen in termen van rationaliteiten

spanningen zich niet alleen paarsgewijze open-

beeld de ambtenaren dicht bij het bestuur. In ge-

de botsingen begrijpbaar en daardoor in potentie (be)handel-

baren, maar ook in meer complexe verbanden.

meenten ook wel aangeduid als bestuursdienst-

baar maakten. Het problematiseren van de botsingen in termen

Bovendien hebben we niet alleen van doen met

ambtenaren. We hopen tevens dat het op deze

van ‘slechte samenwerking’ leidde zelden tot een handelingsper-

verhoudingen binnen het openbaar bestuur

manier mogelijk wordt, om de meest dringende

spectief.

maar ook met verhoudingen tussen openbaar

en cruciale clusters van competenties te benoe-

bestuur en de samenleving.

men die in uiteenlopende situaties nodig zijn om tot interrationaliteit in staat te stellen. Daar heb-

Deze onderscheidingen verwijzen naar belangrij-

ben we in een aantal sessies op voor gesorteerd.

ke ontwikkelingen binnen en rond het openbaar

Daar gaan we hieronder op in.

36

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 37

Wat ook opviel is dat deelnemers de categorisering van rationali-

Fascinerend is

teiten die we hierboven beschreven aangrepen om nieuwe rationaliteitenparen te formuleren. Hieronder sommen we ze op: De bovenstaande paren leidden de deelVoorbeelden van rationaliteiten-paren die deelnemers noemden: • hier en nu

a^

vanuit toekomstperspectief

• van hogerhand niet mogen ‘meedoen’

a^

nemers af uit de casuïstiek die we presenteerden, dan wel de casuïstiek de ze zelf

toch meedoen om in de toe-

meebrachten. De functie daarvan was niet

dat veel botsingen een eigen dynamiek kennen.

komst (bij een ander besluit / andere bestuurder) niks te missen / hebben gemist.

zozeer dat ze hun eigen handelingspraktijk

• emotie

compleet en uitputtend analyseerden,

•

a^ esthetiek a^ veiligheid a^ functionaliteit specialistisch a^ gezond verstand (breed denken) dienstbaar a^ niet gewend ‘zijn/haar zin niet te krijgen’ algemene regels a^ vriendjespolitiek gericht op groei (toekomst/visie) a^ gericht op krimp (budget, fte) nieuwkomer a^ gesettelden burger centraal a^ ‘mijn werk stapelt zich op!’ Grenzen eigen effectiviteit kennen a^ deskundige willen zijn, op de

maar wel dat ze hun eigen handelen, en

hoogte willen zijn, mee willen doen (ook als kennis niet toereikend is)

gene die ontdekt welke rationaliteiten er achter het handelen van de ander

• • • • • •

• ethiek

a^

commercie/inkomsten

dat van de mensen die ze in hun werk tegenkomen, beter leren begrijpen. Juist door de casuïstiek te bespreken vanuit het perspectief van botsende rationaliteiten (we hadden ze van te voren de in hoofdstuk 3 geformuleerde spanningsbogen toegestuurd) ontstaat er handelingsperspectief. Vooral op strategisch niveau. Wie immers denkt dat gebrekkige samenwerking ligt aan het disfunctioneren van de ander, zal een andere strategie kiezen, dan dieschuilgaat. Deels zijn ze te in te delen in de categorieën die we noemden,

• geloof / vertrouwen in stabiliteit maatschappij / mensen

a^

geloof /

deels ook niet.

vertrouwen in paniek / snelle actie • kracht van de groep

Daarnaast scherpten de deelnemers onze theoretische noties over rationali-

•

a^ kracht / kwetsbaarheid van de eenling a^ Inzet emotie betrokkenheid vanuit professie (‘moet wel’) a^ betrokkenheid om

4.2 Rationaliteiten in de praktijk

• feiten op een rij

teitenparen aan. Ze formuleerden punten die het concept rationaliteit meer

persoonlijke redenen/drijfveer (‘het is belangrijk’)

in hun eigen en alledaagse context plaatsten. We sommen hieronder de 11

• dramatiek en ‘grote woorden’ media

a^

eindverantwoordelijkheid voor

belangrijkste op.

maatschappij dragen • prestigeproject

Fascinerend is dat veel botsingen een eigen dynamiek kennen. Soms leiden

•

a^ bruikbaarheid/functionaliteit product a^ lange termijn denken woorden en functies serieus nemen a^ symbolisch benaderen/ruimte

1. Dynamiek

• korte termijn denken

ze tijdelijk tot fixatie, dan weer veroorzaken ze juist beweging, maar in de

nemen om op te blazen

loop van de tijd veranderen de botsingen zelf ook van karakter. De dynamiek

• controllers willen standaardiseren

a^

medewerkers / specialisten willen

eigen taal / structuur gebruiken

evenmin tijdconstant. Soms daalt het als gevolg van botsingen en de daarop

• neiging om te preciseren

volgende interventies, maar ook is stijging van vertrouwen mogelijk, doordat

• mening deskundigen

botsingen dingen aan de oppervlakte brengen.

• slachtoffer centraal

38

a^ neiging om te abstraheren a^ mening bewoners / gebruikers a^ dadervervolging centraal

van botsingen speelt zich vaak af rondom de as van vertrouwen. Dit blijkt al

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 39

2. Inhoudelijke en relationele botsingen

framing dan zijn botsingen op een concreter

Te onderscheiden zijn inhoudelijke en relatio-

niveau uiteraard wel mogelijk als gevolg van de

nele botsingen. Maar ook mengtypen komen

voornoemde factoren.

voor. De relationele botsingen komen dikwijls voort uit uiteenlopende duidingen van de

4. Algemeen en specifiek

bestaande relatie: de ene partner dacht dat

In een aantal cases kwam ook de botsing tussen

een contractuele horizontale relatie aan de

beleidsbepaling en uitvoering sterk naar voren:

orde was terwijl de ander zijn gedrag baseerde

de beleidsbepalende sfeer ligt dicht bij de poli-

op de veronderstelling van een hiërarchische

tiek en dus bij de wens tot politieke successen,

relatie. Een bijzondere categorie botsingen van

terwijl de uitvoerende sfeer dicht bij de clientèle

relationele aard betreft die welke voortkomen

is gelegen. De beleidsbepaling richt zich op het

uit politiekambtelijke verhoudingen. Deze zijn

algemene, terwijl de uitvoering het specifieke

vanzelfsprekend spanningsvol omdat het met

betreft. Telkens blijkt dat de beleidsbepaling

macht verbonden perspectief van de politicus

zich hegemonisch gedraagt, en geneigd is tot:

enerzijds in het geding is en het professionele

‘uitvoering kan niet moeilijk zijn’, terwijl analyse

ambtelijke anderzijds. Botsingen tussen profes-

van buiten laat zien dat de uitvoerder zich in de

sies hebben vaak zowel een inhoudelijk als

complexiteit van de werkelijkheid bevindt ter-

een relationeel karakter omdat een professie

wijl de beleidsbepaler zich kan opsluiten in het

enerzijds wetenschappelijk specifieke inzichten

eigen model dat steeds een simplificering van

herbergt maar anderzijds tevens opvattingen

de werkelijkheid inhoudt.

behelst omtrent de plek van de professie in en tussen organisaties. Bijvoorbeeld bij accoun-

5. Ratio en emotie

6. Niet botsen

7. Verkeerd botsen

tants, controllers en bedrijfsjuristen komt dit

Het is mogelijk een onderscheid aan te brengen

Wat ook uit de casusbesprekingen naar voren

Wat ook voorkomt is dat er te weinig wordt

sterk naar voren.

tussen ratio en emotie, maar in de cases lopen

kwam, was dat betrokkenen niet botsten, te

gebotst of verkeerd wordt gebotst. Betrokkenen

ze door elkaar. Veel cases van deelnemers be-

weinig botsten of verkeerd botsten. Onder niet

zoeken elkaar dan wel op, maar ‘maken over de

3. Framing

vatten aan of onder de oppervlakte ook emoti-

botsten wordt vooral verstaan dat professionals,

verkeerde zaken ruzie.’ Vaak ligt daar een ver-

Binnen de inhoudelijke botsingen zien we

onele aspecten. In de verklaring van eigen ge-

beleidsmakers en politici de confrontatie tus-

keerde analyse van de aard van de problemen

fascinerende voorbeelden die voortkomen uit

drag zijn schroom, en ook angst vaak belangrijk.

sen rationaliteiten niet aangaan op basis van de

aan ten grondslag. Of, wellicht is dat het nega-

verschillen in framing van situaties, problemen

Maar ook woede en verontwaardiging spelen

verwachtingen over gedachten en mogelijke

tieve effect van botsende rationaliteiten.

en conflicten. Verschillen in framing ontstaan

een rol. Botsingen kunnen emoties opwekken

handelingen van de ander. Het conflict wordt

uit perceptieverschillen die op hun beurt weer

maar ook uitlaatkleppen opleveren voor al be-

vermeden, omdat ze niet weten hoe het con-

8. Niet mensen botsen, maar systemen botsen

kunnen voortkomen uit variaties in weten-

staande emoties.

flict aan te gaan, of hoe met de gevolgen van

Een laag dieper zien we dat niet zo zeer mensen

schappelijke disciplinaire oriëntatie, dan wel

het conflict om te gaan. Een andere reden voor

botsen, maar juridische regimes en financie-

in beleidstheorieën, dan wel in strategieën.

‘niet botsen’ is dat men simpel weg niet op de

ringsstromen. Een zorgaanbieder wil wel blijven

Bestaat er geen verschil van opvatting over

hoogte is van de ander.

verzorgen, maar mag dat niet omdat de patiënt

40

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 41

Interessant aan deze vormen van

18 jaar wordt en niet meer onder de Wet op de Jeugdzorg valt. Mensen krijgen niet langer een LVG-indicatie, omdat het IQ-niveau

onderontwikkelde of gemankeerde

om dat te verkrijgen wordt opgeschroefd. De bijpassende zorg wordt ingetrokken. Natuurlijk zitten er achter financieringsstromen

rationaliteit is dat ze zich wel als

en regels ook weer professionals die dat om voor hen begrijpelijke redenen hebben aangepast. Maar de confrontatie blijft uit. Vaak zien

rationaliteiten manifesteren.

we in de casus dat er niet of te weinig gebotst wordt. 9. Gemankeerde of afwezige rationaliteit Ook kwamen we botsingen tegen waar niet zozeer rationaliteiten

voor de gevolgen van een beslissing. Maar uit-

• Een nieuwe wet

aan ten grondslag lagen. We kunnen dat non-rationaliteit noemen,

eindelijk leidt angst ook tot amateurisme. Vooral

• Het opschalen naar leidinggevenden

omdat er niet op een professionele manier

• Het doen van gezamenlijk onderzoek

mee om gegaan wordt. Het wordt nauwelijks

• Het introduceren van nieuwe actoren

geadresseerd, dan wel geoperationaliseerd in

• Het verschuiven van het probleem op de

maar dat begrip lijkt de lading niet te dekken. Eerder is er sprake van gemankeerde rationaliteit of zelfs afwezige rationaliteit. Amateurisme (in de negatieve zin van het begrip) is bijvoorbeeld een vorm van gemankeerde rationaliteit.

risico’s dan wel in eisen voor veiligheid. Angst is

Waar het om gaat is dat rationaliteit een zekere mate

in die zin hier ook een slechte raadgever. Vooral

• Het veranderen van bewindspersonen

van kennis en inzicht veronderstelt. Maar mensen ma-

omdat er geen rationele manier is om er mee

• Het ontstaan van een nieuwe coalitie / op-

ken ook fouten of kunnen ideeën en gedachten hebben die met alle zin van de wereld niet rationeel, niet begrepen als logisch consequent, genoemd

om te gaan: ‘wie krijgt er op z’n flikker als het misgaat?’ lijkt de sturende en dominante vraag

positie • Het introduceren van nieuwe kennis

te zijn. Voor al deze interventies geldt dat niet een van

kunnen worden. Met name daar waar overheden bedrijfsmatig moeten gaan werken lijkt dat het

Interessant aan deze vormen van onderontwik-

de twee (of meer) rationaliteiten ‘wint’, maar

geval te zijn. De bedrijfsmatige ratio is onderont-

kelde of gemankeerde rationaliteit is dat ze zich

dat een derde figuur (in de vorm van een wet,

wel als rationaliteiten manifesteren. Althans, de

een persoon, een rapport) synthese tussen de

wikkeld in het publieke domein.

dragers zijn zich niet bewust van het feit dat

rationaliteiten mogelijk maakt, of een andere

Een andere vorm van non-rationaliteit noemden

de ratio een beperkte rol speelt in hun wensen,

dominante en geaccepteerde rationaliteit intro-

we hierboven al: emotie. Angst is daar een goed

verlangens en drijfveren.

duceert. Overigens was dat in sommige casus een bewuste strategie, in andere casus bleek

voorbeeld van. Angst stond centraal in alle besprekingen van de multiproblemen case Jeugdzorg. Angst om verantwoordelijkheid te nemen, angst om te interveniëren, angst om fouten te maken, angst

42

nieuwe agenda

10. Goede botsingen

achteraf dat een verandering die functie gehad

Ook vinden er, zoals we hierboven al schreven

bleek te hebben gehad.

ook synergetische botsingen plaats. Wel gebeurt dat vaak nadat botsingen tot patstellingen heb-

11. Persoonlijke versus professionele rationaliteit

ben geleid. Dan is er een nieuw perspectief of

Interessant is ook dat er een fundamenteel

een andere zienswijze nodig om vooruitgang te

onderscheid kan bestaan tussen iemands per-

boeken. Dat kan doormiddel van:

soonlijke en professionele rationaliteit. Sterker Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 43

nog, dit lijkt vaak het geval te zijn. Werken voor

bieden om sluimerende of zelfs onopgemerkte

de publieke zaak geschiedt zelden op een ta-

kwesties bloot te leggen: Waarom krijgen wij

bula rasa. Beslissingen zijn vaak al jaren geleden

hier ruzie over? Wat scheidt ons? De ruimte voor

genomen waardoor er een padafhankelijkheid

reflectie ontstaat dan uit de botsing.

ontstaat die weinig te maken heeft met de persoonlijke rationaliteit. Belangrijk aan dat inzicht

De deelnemers formuleerden de volgende

is dat actoren vaak van meerdere rationaliteiten

aanbevelingen om botsingen in de praktijk

op de hoogte zijn wat de mogelijkheid tot em-

productief te maken:

pathisch vermogen verhoogt. Manieren om botsingen van rationaliteiten 12. Rol media

tot een kans voor verbetering te maken:

Een bijzondere rol in het geheel aan botsingen

• Professionals moeten openstaan voor de

en non botsingen is weggelegd voor de media.

vraag welke botsingen functioneel zijn en

Sommige actoren maken er slim gebruik van

welke niet functioneel zijn. Soms verdient

om de eigen rationaliteit op de voorgrond te

het aanbeveling het zo te organiseren dat de

plaatsten (hegemonie). Anderen laten zich

botsing zelfs een permanent karakter moet

erdoor verrassen. Weer anderen laten hun

krijgen, zoals in sportcompetities. Omdat

rationaliteit volledig overwoekeren door de

het partijen scherp houdt en tegenstrijdige

media. Het risico dat iets al dan niet in de media

belangen permanente articulatie verdienen.

terecht komt, en/of hoe, is dan de dominante

Een botsing kan juist ook wrijving genereren:

rationaliteit.

benut die energie! (‘wrijving geeft glans’) Kennelijk is de botsing dan een mogelijkheid

4.3 Goede en verkeerde botsingen

om weg te komen uit routines die blijken

Omdat de casuïstiek die de deelnemers mee-

te hinderen. Bewust de botsing opzoeken,

brachten en die wij zelf presenteerden noodza-

door juist de achterliggende rationaliteiten

kelijkerwijze in het verleden plaatsvond, gingen

te achterhalen en te benoemen, kan dan

we ook met de deelnemers op zoek naar een antwoord op de vraag ‘hoe botsingen van ratio-

daarbij helpen. • Het is mogelijk er van uit te gaan dat beide

naliteiten productief te benutten zijn’. Die vraag

zijden gelijk hebben of althans een opvat-

kwam vooral naar voren omdat de deelnemers

ting met een zekere legitimatie, en er ver-

meenden dat de term ‘botsing’ wellicht een

volgens naar streven een betere inhoud of

negatieve bijklank had, maar dat botsingen ook

uitkomst in het midden te vinden, rekening

zeer productief kunnen zijn (zie ook punt 10

houdend met noodzakelijke acceptatie in

de verschillen in rationaliteiten ook stra-

hierboven). Het grote voordeel van een zichtba-

‘beide wereldbeelden’. Hier doet de botsing

tegisch tot je eigen voordeel tegen elkaar

een plek geven in hun strategisch denken en

re botsingen is dat botsingen de mogelijkheid

dus dienst om de weg in te slaan naar com-

uitspelen.

handelen zijn succesrijker indien die rationa-

44

patibele oplossingen die effectief zijn en waar beide partijen zich in kunnen vinden. • Je kunt in de positie van machtigste partner

• Je zicht op de wereld, en daarmee je strategisch repertoire, wordt rijker als je zelf ook de rationaliteit van de ander kunt internaliseren. • Organisaties die verschillende rationaliteiten

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 45

liteiten aansluiten met wat zij in hun externe

• Het expliciet maken van botsingen gaat niet

• Gevolgen van het handelen / de

en interne relatiepatronen meemaken.

vanzelf, omdat het je kan dwingen om je

argumentatie van iemand met een andere

• Botsende rationaliteiten dwingen om van

• Bij het expliciet maken van botsingen ook met elkaar afspreken waar de botsing een rol

strategische speerpunten bloot te leggen.

rationaliteit heel voelbaar/zichtbaar maken

binnen naar buiten te kijken en van buiten

Er is in veel gevallen wel een ‘faire’ organi-

(Je kan mensen die opkomen voor bomen

• Je moet paradigma’s expliciet maken om

naar binnen.

mag spelen en waar niet.

satiecultuur nodig om echt vrij te zijn de

laten zien, wat bomen langs een autoweg

dan in nieuwe woorden een gezamenlijk

• Een laagdrempelige manier om rationaliteiten

botsingen expliciet te maken. Wel zal dat in

voor slachtoffers maken).

perspectief te formuleren.

die botsen bespreekbaar te maken is collega’s

termen van ‘publieke waarde’ waarschijnlijk

bij elkaar zetten en elkaar laten vertellen:

meer opleveren.

‘Waar ben jij mee bezig en (vooral) waarom?’ • Door zelf een keer een bureaucratische probleemsituatie vanuit de rol van burger helemaal ‘door te maken’, kun je veel leren over hoe je als ambtenaar zelf beter het perspectief van de burger kan en moet meenemen. • Elkaar helemaal begrijpen is soms juist gevaarlijk, omdat variëteit verdwijnt; je moet af en toe blijven botsen. Maar de botsingen moeten dan wel onderwerp van gesprek

dus productief zijn. Als het ‘de juiste’ botsingen zijn. Botsingen waardoor publieke waarde stijgt. Niet-productieve botsingen moeten worden voorkomen, dan wel afgewend, volgens de deelnemers. Maar hoe doe je dat?

hiërarchie te verzachten: niet alleen naar

houden. Eerst op zoek naar het gezamenlijke

de betreffende personen kijken, maar

doel dus. In plaats van lang blijven

ook naar de organisatiecultuur, waar deze

overleggen over subdoelen.

hiërarchische structuur blijkbaar getolereerd

• Je hoeft het niet eens te worden met elkaar, maar je kunt wel een keus maken in hoe je je tot elkaar verhoudt. En waar je het niet over eens bent. (Agree to disagree). • Een externe partij in het gesprek introduceren, kan ook helpen. Deze brengt ook weer een eigen rationaliteit met zich

Manieren om botsende nationaliteiten te

mee, waardoor de ‘oorspronkelijke’ botsing

Anders worden ze contraproductief.

verzachten / elimineren:

explicieter wordt, en wellicht minder

• Formuleer een ‘corporate’ verhaal, waar alle

• Om doorgeschoten ongewenste

gezamenlijk maken en actueel / levend

over functionaliteit ervan gemaakt worden. • Het inbrengen van een andere rationaliteit

relevant.

wordt of ooit gewenst was. • Mensen die graag gehoord willen worden (medewerkers, burgers) toch een oor lenen, om het wederzijds begrip te houden. • Hegemonisch handelen kan ook betekenen dat je alle rationaliteiten erkent. • Kies de juiste mensen binnen de andere partij. • Een onafhankelijke derde partij als ‘verlosser’ introduceren.

in vastgelopen processen kan ook helpen.

medewerkers van alle afdelingen zich in

Financiële/commerciële eisen kunnen bij-

kunnen herkennen / zich toe kunnen ver-

inbrengen om je eigen rationaliteit kracht bij

om inzicht te krijgen in gedrag en

voorbeeld in een niet commerciële omgeving

houden, waardoor gezamenlijkheid ontstaat.

te zetten.

beweegredenen van andere partijen in

helpen door in het compromis een oplossing

Bij een gedeelde missie wordt er minder

te vinden dat vernieuwing brengt.

gebotst.

• Botsende rationaliteiten dwingen je om je

• Leef je juist in in de rationaliteit van degene

legitimiteit helder te houden: Waarom doen

die je wilt overtuigen en breng je boodschap

we wat we doen?

op een manier die past bij zijn / haar ratio-

• Botsende rationaliteiten expliciet maken kan helpen om win-win situaties te ontdekken die je niet vindt als je je niet verdiept in de

46

Het botsen van rationaliteiten kan

• Het gezamenlijke doel van alle betrokkenen

naliteit (bijvoorbeeld: hiërarchie inzetten bij hiërarchie-gevoelige mensen). • Visueel maken van de verschillende per-

• Ook kan je strategisch een externe partij

• Jezelf altijd blijven afvragen: welk

• In een aantal gevallen is het pas mogelijk

een botsing door ‘undercover’ te gaan;

probleem lossen we nu eigenlijk op? En

dit is noodzakelijk indien de beschikbare

wiens probleem is dat? En wat wil die

informatie ontoereikend is of indien

probleemeigenaar zelf? (rationaliteit van het

bepaalde partijen zich er op toeleggen

subject opzoeken)

om in de officiële informatie uitwisseling

• Jezelf inleven in de andere partijen; niet om ze alleen te begrijpen, maar ook om

een bias aan te brengen. De undercover waarneming omzeilt deze problemen.

ze via hun rationaliteit ‘te bespelen’, of

structurele en persoonlijke beweegredenen

spectieven op de zaak kan een emotioneel

uiteindelijk inzicht in elkaars perspectieven

van de ander.

proces rationeel maken.

te bewerkstelligen.

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 47

Vanzelfsprekend

interventie? Al snel doemt een schema van botsingen en flowcharts zich op, aan de hand

heeft ieder nieuw

waarvan de practitioner zich geriefelijk uit

model, dan wel iedere

leiden. Toch zullen we hier die verleiding weer-

nieuwe benadering,

daar niet aan besteed. Bovendien begon onze

een eigen focus.

rationaliteiten om te gaan. En juist dat was voor

het woud van contraproductief handelen kan staan. De sessies die we organiseerden waren zoektocht naar competenties om met botsende ons de belangrijkste opbrengst van de sessies: het denken in termen van rationaliteiten leidt bij practitioners tot oplossingsrichtingen en handelingsperspectieven in situaties die

4.4 Conclusie: Herkennen van rationaliteiten

ze daarvoor als verlammend of vastgelopen ervoeren. Het perspectief van botsende ratio-

Hierboven stelden wij dat rationaliteiten voort-

naliteiten kan dan tot alternatieve strategieën

vloeien uit tegengestelde waarden en formu-

leiden. En juist de competentie om de eigen

leerden enkele manieren om met tegenstrijdige

rationaliteit en die van de ander te herkennen

waarden om te gaan. Vervolgens formuleerden

is daarvoor een noodzakelijk voorwaarde. Im-

we (de spanning tussen) een aantal rationali-

mers wie in het handelen van de ander niet een

teitenparen die in het openbaar bestuur voor-

rationaliteit herkent, zal het handelen van die

komen. Met behulp van practitioners uit het

ander vaak veroordelen of niet serieus nemen.

openbaar bestuur bespraken we die exercitie.

‘Hij begrijpt er ook helemaal niets van!’ klinkt

Ze vulden onze analyse op een aantal fronten

het dan exemplarisch. Een weinig constructieve

aan. Ze concretiseerden de rationaliteiten paren,

houding in een publieke sector waar meerdere

contextualiseerden botsende rationaliteiten,

legitieme waarden en rationaliteiten voortdu-

en legden de nadruk op enerzijds productieve

rend om voorrang strijden. Niet alleen de eigen,

botsingen en anderzijds het vermijden van

maar ook de rationaliteit van de ander zal dus

destructieve botsingen. Zoals hierboven te

herkend moeten worden om synergie tussen

lezen valt, leidde het perspectief van botsende

rationaliteiten te bevorderen. Om die reden

rationaliteiten tot diverse en veelvuldige ana-

zullen we in het volgende hoofdstuk terugkeren

lyses. Analyses die verleiden om de switch

bij onze begin vraag: ‘welke competenties zijn

van analyse naar ontwerp snel te maken. Bij

nodig om omgang met botsende rationaliteiten

welk type probleem hoort welk handelings-

mogelijk te maken?’

repertoire? Bij welk type botsing hoort welke

48

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 49

5. Aanbevelingen voor competenties en voor de totstandkoming daarvan De ambtenaar vertoeft in een landschap waarin rationaliteiten in veelvoud aanwezig zijn. Ambtenaren verwerven legitimiteit voor hun handelen op basis van die rationaliteiten. Een van de meest relevante rationaliteiten voor het verwerven van legitimiteit is de politieke rationaliteit. De ambtenaar neemt veel botsingen tussen rationaliteiten waar, en is ook niet zelden betrokken bij zulke botsingen. Ook ervaart hij soms een innerlijke botsing: ‘zwei Seelen in einer Brust’. Teneinde een resultaat te boeken, dat tot eer strekt, dient hij adequaat met botsingen om te gaan. Daartoe behoort hij een effectief repertoire te ontwikkelen. De ambtenaar zal vaak rationeel moeten handelen in een politiek gevoelige context. Politiek is gerelateerd aan macht, aan de wereld van de wil. Politici zijn legitiem in het omzetten van hun wil in het handelen van een overheid. Ambtenaren zijn geroepen om de normatieve wil van de politiek te verdisconteren in handelingsperspectieven, waartoe zij hun vakmanschap aanwenden. In de Weberiaanse opvatting zijn ambtenaren zelf inhoudelijk ‘Zwecklos’. Ze zijn bereid de usb-stick met hun eigen politieke voorkeuren uit hun hoofd te verwijderen en die van de politici er in te steken. Uiteraard zijn meningsverschillen mogelijk over de precieze grens tussen politieke normatiek en ambtelijk vakmanschap. Deze grensconflicten zijn normaal. Ze zijn te beslechten

50

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 51

Politiek is gerelateerd

op basis van gebruik van macht door de politicus, maar de verstandige politicus zal terughoudend zijn met het machtswapen omdat dit snel bot wordt. Verlies van loyaliteit is wellicht de prijs die de politicus moet betalen die elk grensconflict op macht

aan macht, aan de wereld

beslecht. Indien de basis van de relatie tussen politicus en ambtenaar gezond is, zal een aanvaardbare uitkomst zijn dat tussen hen een

van de wil.

rationaliteiten. Bovendien is de democratische politicus zich ervan bewust dat voor ieder voorstel meerderheden nodig zijn waartoe vaak matiging van hegemoniestrevingen noodzakelijk is. Ook ziet hij in dat de langdurige onderdrukking van ge-

gesprek plaatsvindt omtrent de grensbepaling, doordat zij in

passioneerde minderheden bedreigend is voor

gedachten of in gesprek stuivertje wisselen en zodoende in staat

het democratische arrangement als zodanig.

zijn om op basis van empathie voldoende achting op te brengen voor de positie van de ander en gedrag op die grondslag te

Onder de gewenste competenties voor het

herpositioneren.

omgaan met botsende rationaliteiten bevinden

Het voorafgaande is allemaal gemakkelijker

Voornoemd repertoire bestaat uit competenties, waaronder em-

zich de volgende:

gezegd dan gedaan. Zo is bekend, dat eigen betrokkenheid kan leiden tot stress en dat stress-

pathie, en berust op kennis en inzicht, maar ook uit eigenschap• Het vermogen om een botsing van rationa-

pen als geduld. Een competentie is in algemene zin het vermo-

bestendigheid bij iedereen slechts relatief is

gen tot passend handelen. Passend is te begrijpen in termen van

liteiten als zodanig te herkennen, te analyse-

ontwikkeld. Veel ambtenaren ervaren botsingen

een enkelvoudige rationaliteit maar ook in termen van adequate

ren en te beoordelen, of zij onder bepaalde

als dreiging zodat het vermogen tot omgang

omgang met een veelvoud.

voorwaarden nuttig is voor het bereiken van

met angst al even relevant is. Wij gaan hier niet

overeengekomen resultaten, dan wel of zij

dieper in op de noodzaak om stressbestendig-

tot dergelijke proporties is om te vormen,

heid en omgang met angst te trainen, maar

dan wel de botsing uit de weg te (doen)

beschouwen ze wel als noodzakelijke maar niet

ruimen.

voldoende voorwaarden om de hierboven aan-

Een rationaliteit bestaat uit een kader van substantiële en relationele waarden waarbinnen zich cognitieve en emotionele componenten hebben

geduide competenties voluit te ontwikkelen.

genesteld. Politieke rationaliteit

bij een botsing van rationaliteiten te herken-

is hegemonisch van aard waar

nen, te analyseren en te beoordelen, welke

Bouwstenen voor competenties

het de prioriteit van de eigen

eigen inzet gewenst is om aan de botsing

1) Het vermogen om een botsing van rationalitei-

rationaliteit betreft: we noemen

een optimale wending te geven, en die inzet

ten als zodanig te herkennen, te analyseren en te

vervolgens ook te realiseren.

beoordelen, of zij onder bepaalde voorwaarden

dit constitutionele hegemonie. Binnen politieke rationaliteit bestaat echter vaak wel ruimte voor het toelaten van cognitieve inzichten uit andere

52

• Het vermogen om de eigen betrokkenheid

• Het vermogen om zich niet door angst te laten regeren.

nuttig is voor het bereiken van overeengekomen resultaten, dan wel of zij tot dergelijke proporties is om te vormen, dan wel de botsing uit de weg te (doen) ruimen. Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 53

Herkennen Waarnemen van situaties en benoemen in termen van botsing tussen rationaliteiten (observatietechnieken). Professionals kunnen leren waarnemen aan de hand van het internaliseren van een aantal observatietechnieken. Observatietechnieken die

Na analyse van de botsende rationaliteiten is het zaak de botsing te beoordelen.

de professional in staat stellen om een conflict niet als een incident te zien, maar als een structurele dan wel fundamentele botsing tussen

Omvormen (Kennis van engineering conflicten

verschillende substantiële en relationele waar-

en botsingen)

den en emotionele en cognitieve elementen.

Het komt zelden voor dat de botsing zondermeer als productief wordt gekwalificeerd. Dan

Analyseren

is het dus meestal zaak de botsing bij te sturen

Beschikken over kennis omtrent bestaande rati-

dan wel om te vormen.

onaliteiten en botsingen daartussen (kennisleer, waardenleer, logica).

Daarbij moet op zijn minst de vraag beantwoord worden:

Analyse van botsende rationaliteiten moet op

- Welke overkoepelende (meta/publieke)

zijn minst verhelderen:

waarden de botsende substantiële waarden

- Welke substantiële waarden in het geding zijn?

in zich verenigen?

- Welke relationele waarden in het geding zijn?

- Welke procesinterventies de botsende relati-

- Welke emotionele elementen in het geding

- Welke kennis voor handen is om de bot-

- Welke cognitieve elementen in het geding zijn? zijn?

onele waarden kunnen afzwakken? sende cognitieve elementen te verenigen? - Welke sociale interventies nodig zijn om

Beoordelen (Kennis van prognostiek botsingen)

botsende emoties te kanaliseren?

Daarvoor moet een alternatief geïntroduceerd worden, dat: - De botsende substantiële waarden overbodig, niet ter zake doende of irrelevant maakt. - Procesinterventies incorporeert die botsende relationele waarden teniet doen. - Botsende cognitieve elementen als contraproductief labelt.

Na analyse van de botsende rationaliteiten is

- Botsende emotionele elementen voorkomt.

het zaak de botsing te beoordelen. Immers,

Botsing uit de weg te (doen) ruimen (conflictma-

botsingen kunnen in meer en mindere mate

nagement en configuratietheorie);

productief dan wel contraproductief zijn. Het

Als de botsing als contraproductief wordt ge-

2) Het vermogen om de eigen betrokkenheid bij een botsing van

beoordelen komt neer op het relateren van

kwalificeerd dient die uit de weg geruimd te

rationaliteiten te herkennen, te analyseren en te beoordelen,

de vermoedelijke uitkomst van de botsing aan

worden.

welke eigen inzet gewenst is om aan de botsing een optimale

gehanteerde succescondities.

54

wending te geven, en die inzet vervolgens ook te realiseren. Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 55

Herkennen eigen betrokkenheid (zelfreflectie) Wie met botsende rationaliteiten te maken krijgt, is vrijwel altijd zelf onderdeel van die

- In welke mate belemmeren de door de professional gehanteerde relationele waarden succes?

botsing. Relativering van de eigen positie is een

- In welke mate belemmeren de door de pro-

noodzakelijke voorwaarde om de eigen betrok-

fessional gehanteerde cognitieve elementen

kenheid bij de botsing te herkennen.

succes? - In welke mate belemmeren de emoties van

Analyseren (kennisleer, waardenleer, logica, zelf-

de professional succes?

kennis) Nadat de eigen betrokkenheid bij de botsing

Eigen inzet (kennis over handelingsrepertoire en

herkend en erkend is, moet de eigen rol bestu-

handelingsvermogen)

deerd worden. De analyse van de eigen betrok-

Na de beoordeling moet dienovereenkomstig

kenheid moet op zijn minst verhelderen:

gehandeld worden. Voor het formuleren van een handelingsalternatief zijn de volgende

- Welke substantiële waarden de professional

vragen van belang:

- Welke relationele waarden de professional in

- Welke alternatieve persoonlijke substantiële

in kwestie aanhangt? kwestie aanhangt?

- Welke cognitieve elementen bij de

professional in kwestie een rol spelen?

- Welke emoties bij de professional in kwestie een rol spelen?

waarden zijn voor handen als basis voor handelen? / of: in welke mate kan de professional concessies doen aan de gehanteerde substantiële waarden? - Welke alternatieve persoonlijke relationele waarden zijn voor handen als basis voor

Beoordelen (kennis van eigen professionaliteit)

handelen? / of: in welke mate kan de profes-

Het beoordelen van de eigen betrokkenheid

sional concessies doen aan de gehanteerde

bij de botsing betekent een kwalificatie van het

relationele waarden?

eigen handelen in termen van de gehanteerde succesvoorwaarden.

- Over welke alternatieve kennis beschikt de professional / welke alternatieve kennis kan de professional beschikbaar maken?

Daarvoor zullen in ieder geval de volgende vragen beantwoord moeten worden.

- Kan de professional emoties bespreekbaar maken?

- In welke mate belemmeren de door de professional gehanteerde substantiële waarden succes?

56

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 57

Realiseren (ervaringskennis)

te leren die tot de beschreven competenties

Nadat de professional de eigen alternatieve

behoren.

inzet bepaald heeft, moet die inzet gerealiseerd worden. Belangrijke vraag daarbij is of de nieu-

Eindconclusie

we inzet de huidige botsing niet onverwacht

Uiteraard is het voorafgaande betoog op zich-

versterkt dan wel nieuwe onproductieve botsin-

zelf normatief van aard. Daarin is beschreven

gen veroorzaakt. Vragen die van belang zijn:

hoe een ambtenaar met botsingen van ratio-

6. Het vervolg

naliteiten behoort om te gaan. In de praktijk - Hoe verhoudt de inzet zich tot de substantiële waarden van de ander? - Hoe verhoudt de inzet zich tot de relationele waarden van de ander? - Hoe verhoudt de inzet zich tot de cognitieve

gaat het vaak anders: de ambtenaar dekt zich in, ontwijkt de botsing, doet zich voor als de vazal van de ander en met vleierij probeert hij het bestaan te rekken. Machiavelli en anderen hebben op die mogelijkheid gewezen.

elementen van de ander? - Hoe verhoudt de inzet zich tot de emoties van de ander?

Natuurlijk is de voorafgaande analyse bedoeld om de voor omgang met rationaliteitsbotsingen noodzakelijke competenties verder te kunnen benoemen en in curricula te kunnen opnemen.

Beter dan een onderwijsinstelling vermag kun-

Wij willen daarmee echter niet volstaan. Daarom hebben wij

nen publieke organisaties zelf werken aan het

laboratoria voor rationaliteitsbotsingen ontworpen waarin we

tot stand komen van de competenties die hier

real life casuïstiek aan behandeling onderwerpen, gezamenlijk

3) Het vermogen om zich niet door angst te

aan de orde zijn. Daarvoor is een kostbare ei-

laten regeren (voorzichtigheidsreductie).

genschap vereist, die in de literatuur is geformu-

met de relevante actoren. Zodoende is verdere kennisvorming

Angst en onzekerheid gaan vaak hand in hand

leerd voor High Performance Organisations of/

mogelijk over gebreken en verdiensten van deze invalshoek. Dat

Net als onzekerheid en onwetendheid. Door de

en High Resilience Organisations.

doorgronden welke diepere lagen in termen van botsende rationaliteiten er onder conflicten

Namelijk de eigenschap dat de organisatie een

schuil gaan, kan die onzekerheid in termen van

veilige sfeer kent waarin een op leren gerichte

onwetendheid worden gereduceerd. Dat is

dialoog tussen alle betrokkenen kan plaats

vooral te leren door te oefenen met praktijksitu-

vinden over bijna-ongelukken, fouten en on-

aties van anderen in de vorm van cases.

bevredigende praktijken. Tijdens een dergelijke

zijn we inmiddels mee begonnen. Rapportage volgt.

dialoog kan gezamenlijke analyse plaatsvinden Het is niet eenvoudig voor te schrijven hoe

en een keuze tot stand komen voor wenselijke

voornoemde kennis en inzicht te doceren.

aanpassingen waarop te oefenen is. Zulke leer-

Waarschijnlijk zijn frequente simulaties naast

processen zijn intensiever en kennen een hoger

cognitieve vorming gewenst. Ook intervisie

tempo dan die in simulaties of andere kunstma-

en coaching betreffende real life belevenissen

tige leersituaties. Wij kennen echter in de Ne-

kunnen hier wellicht helpen. Nog ingewikkelder

derlandse publieke sector weinig organisaties

is het te bedenken hoe de vaardigheden aan

die de zojuist aangeduide sfeer belichamen.

58

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 59

Bijlagen



Casus 1. Peter en Sharon

Peter en Sharon hebben zes kinderen. Onlangs hoorde Sharon dat de zevende op komst is. Daarover zijn ze beiden verheugd, maar het brengt ook zorgen met zich mee. Doordat met name Peter in het verleden schulden heeft gemaakt, regelt een bewindvoerder zijn financiën. Dat was een voorwaarde om in aanmerking te ko-

Casuïstiek Om levendig te kunnen invoelen wat de voorafgaande beschouwingen over rationaliteiten en waarden opleveren benutten wij

men voor een schuldsaneringtraject. Van de bewindvoerder krijgen ze 80 euro leefgeld per maand. De komst van een nieuw kindje ver-

casuïstiek. Daartoe beschrijven wij een drietal casus waarin de

hoogt dat bedrag iets, maar de echte kosten zijn hoger.Daarnaast

voornaamste confrontaties tussen rationaliteiten indringend aan

is het maar de vraag of ze in de schuldsanering mogen blijven. Als

de orde komen. Deze confrontaties betreffen in de eerste casus problematiek rond samenwerking. In de tweede casus problematiek rond de verhouding tussen private en publieke sector en

het kredietbureau besluit dat Sharon inderdaad gefraudeerd heeft, wordt het gezin uit de schuldsanering gezet. In dat geval wordt het

binnen de publieke sector de checks and balances tussen poli-

leefgeld nog verder Het dreigde namelijk een koude winter te gaan

tiek en (professioneel) toezicht. En in de derde casus domineert

teruggeschroefd. worden omdat de energieleverancier het gas,

het verband tussen de framing van het probleem en de gover-

water en licht had afgesloten wegens achterstal-

nance vraag. Tijdens de sessies met de deelnemers gebruikten

lige betaling. De gezinsvoogd van de oudste twee

we deze casus (naast de casus die de deelnemers zelf inbrachten.

kinderen zei toen dat als het niet opgelost zou wor-

Om die reden zijn ze hier opgenomen.

den, hij de kinderen mee zou nemen. Om dat te voorkomen wilde Sharon in ieder geval haar goede wil tonen en laten zien dat ze verantwoordelijkheid kan nemen en kan kiezen voor de kinderen. Als het kredietbureau besluit dat Sharon inderdaad gefraudeerd heeft zal het gezin uit de schuldsanering gezet worden. In dat geval zal het leefgeld nog verder worden teruggeschroefd.

60

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 61

De accountmanager van de kredietbank stelt

Peter. Sharon heeft twee kinderen van 7 jaar

boys terecht te komen. Bij gebrek aan plekken

te schreeuwen in de woonkamer. Toen er twee

desgevraagd: We moeten streng zijn. De Wet

en 4 jaar uit een vorige relatie. Samen hebben

in speciale instellingen die zich op deze proble-

ruiten sneuvelden belden buren de politie. De

Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP)

ze een kindje gekregen dat twee jaar oud is en

matiek richten zit ze nu dus in een JJI. Sinds de

rest van het gezin werd twee dagen opgevan-

schrijft voor dat mensen geen nieuwe schulden

ze verwachten dus nog een kindje. De oudste

oudste zoon 18 is geworden, valt hij niet meer

gen in de crisisopvang. Een medewerker daar

mogen aangaan. Doordat Sharon het geld voor

zoon heeft zijn opleiding niet afgemaakt. Daar-

onder de Wet op de Jeugdzorg en heeft hij dus

suggereerde dat Sharon zich eens moest laten

de winterkleren moet terugbetalen, doet ze dat

naast blowt hij regelmatig en houdt de politie

ook geen gezinsvoogd meer.

testen. Na een test bij MEE bleek dat moeder

feitelijk wel. Om die reden moeten we het gezin

hem in de gaten omdat hij in harddrugs zou

De kinderen van 7, 4 en 2 jaar oud ontwikkelen

licht verstandelijk gehandicapt was.

uit de schuldsanering zetten. We kunnen geen

handelen. De oudste dochter van 16 is ontzet-

zich niet goed. Ook vertonen ze gedragsproble-

Nadat het gezin weer thuiskwam heeft Peter

uitzonderingen maken. Bij andere mensen die

tend rustig. Op school lijkt het goed te gaan,

men. Het kind van 7 volgt speciaal onderwijs.

gezworen om zijn oudste zoon niet meer bin-

nieuwe schulden maken, doen we precies het-

maar het valt hulpverleners op dat ze zich totaal

Voor het kind van 4 jaar oud is net een indicatie

nen te laten. Wel wordt hij vaak nog in de buurt

zelfde. Gelijke gevallen behandelen we gelijk.

anders gedraagt dan de andere kinderen in het

speciaal onderwijs afgegeven en het kind van

van het huis gesignaleerd. Ook had Peter het

Ondertussen gaat het allemaal langs Peter

gezin, terwijl dat niet tot concrete problemen

2 jaar oud bezoekt twee dagen per week het

gehad met de hulpverlening, “Dat komt hier

heen. Hij heeft meerdere mislukte GGZ-trajec-

leidt. De drie oudste kinderen zijn mishandeld

Medisch Kinderdag Verblijf (MKD). Opvoeden

maar binnen, drinkt koffie en gaat weer weg.

ten achter zijn naam staan, maar erkent dat hij

door hun moeder, de ex van Peter. Zij zit nu een

zit Peter en Sharon niet in het bloed. En hoewel

En maar praten. Maar onze problemen worden

depressief is. Eerst dachten ze dat het manisch

ze opvoedingsondersteuning ontvangen, lijken

nooit aangepakt. Vorige week hebben ze hier

was, maar feitelijk ben ik alleen maar depres-

ze het niet op te pikken. Dieptepunt dit jaar

gas water en licht afgesloten. En de wijkagent

was de ruzie tussen Peter en zijn oudste zoon.

en de maatschappelijke werker stonden erbij en

Tot diep in de nacht stonden ze tegen elkaar

keken ernaar. Om over de bewindvoerder nog

sief. Volgens verschillende psychiaters probeert Peter bewust de zorg te frustreren. Zelf kijkt hij daar anders tegenaan. “Kijk eens om je heen hier. Ze zeggen altijd: ‘Je moet rust nemen. En tijd voor jezelf’, maar denk je dat dat hier lukt? Bovendien, wat moeten mijn kinderen en mijn vrouw als ik rust en tijd voor mezelf neem? Dan wordt het hier helemaal een teringzooi.” Daarnaast is ‘rust’ niet het enige advies dat Peter krijgt. Volgens de maatschappelijk werker is het juist handiger als Peter weer leert wennen aan

Daarnaast blowt hij regelmatig en houdt de politie hem in de gaten omdat hij in harddrugs zou handelen.

het arbeidsproces (hij is nu 4 jaar werkloos) door vrijwilligerswerk te doen en volgens het Cen-

verslavingskliniek om aan haar drankverslaving

trum van Werk en Inkomen (CWI) moet hij weer

te werken. De dochter van 15 jaar oud staat on-

een echte baan vinden, anders wordt hij gekort

der toezicht van een gezinsvoogd en is onlangs

op zijn uitkering. “Ik doe het dus nooit goed!”

voor haar eigen veiligheid opgesloten in een

Met de kinderen van Peter en Sharon gaat het

Justitiële Jeugd Inrichting (JJI). Ze was enkele

ook niet geweldig. De oudste drie (18, 16 en

malen weggelopen en het vermoeden bestond

15 jaar oud) komen uit een eerder huwelijk van

dat ze het risico liep om in handen van lover-

62

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 63

De medewerker van de kredietbank verlangt van MEE en de maatschappelijk

maar te zwijgen. Die heeft helemaal niets gedaan.” Gisteren heeft Peter zijn voordeur dichtgespijkerd. Er komt sindsdien niemand meer in en niemand meer uit. Daarop stelt de gemeente een multiproblemcoördinator aan die de zaak moet oplossen. Hij nodigt alle betrokken professionals uit voor een zogenaamd een zogenaamd Multi Disciplinair Overleg (MDO). De accountmanager van de kredietbank is aanwezig, net als de bewindvoerder. Ook zijn de accountmanager van de bijzondere bijstand en de cliëntconsulent van de energieleverancier aanwezig. De gezinsvoogden, de maatschappelijk werker en

werker dat ze

een vertegenwoordiger van het MKD zijn er ook. De psychiater

het gezin leren

kan er niets over zeggen”) maar besloot uiteindelijk toch aan te

zijn, maar dan moet de woningbouwcorpora-

sociale fixaties aan ten grondslag liggen. Fixaties

schuiven. Ook is de wijkagent aanwezig, alsmede de cliëntmana-

tie dat ook doen. Iedereen lijkt afhankelijk van

die voortkomen uit de omgangsvormen van de

hoe ze hun geld

ger van het CWI, vertegenwoordigers van het Zorg Advies Team

elkaar voor een oplossing. Na twee uur besluit

professionals onderling (relationele waarden).

(ZAT) van de scholen van de kinderen, een leerplichtambtenaar,

de coördinator de bijeenkomst te sluiten en ver-

Eerder schreven we dat er verschillende manie-

uit moeten

de opvoedingsondersteuner en een medewerker van MEE. Wat

zoekt de mensen over een week weer bij elkaar

ren zijn om met de waarden van een ander om

de multiproblemcoördinator meteen opvalt, is dat sommige

te komen. De volgende dag besluit hij om te

te gaan. Hieronder gebruiken we die typologie

partijen elkaar helemaal niet kennen. Daarnaast is er niet één

beginnen de sociale en relationele waarden in

van omgangsvormen om een eerste verklaring

professionals die op de hoogte is van alle problemen in het ge-

kaart te brengen.

te vinden voor het onvermogen van de instel-

geven

weigerde aanvankelijk te komen (“ik heb een beroepsgeheim en

lingen om de problemen van het gezin van een

zin. Ook hebben en de bewindvoerder, en de maatschappelijk

64

werker en de verschillende gezinsvoogden desgevraagd het idee

Substantiële waarden, relationele waarden en

dat ze de regievoeren over het gezin. Als de vraag aan de orde

configuraties

komt wat er moet gebeuren in het gezin, beginnen de meeste

Het gezin van Peter en Sharon kent, zoals we

Hegemonie

professionals te analyseren. En die analyses leiden tot weinig con-

zagen, vele problemen. Maar het meest preg-

Het meest in het oog springt de accountmana-

crete voorstellen. Daarop vraagt de coördinator wie wat concreet

nante probleem bestaat uit de problemen die

ger van de kredietbank. Die stelt immers, ‘We

kan doen. Maar alle partijen verwachten eerst iets van de andere

ontstaan als gevolg van hun interactie met de

moeten streng zijn, de WSNP schrijft voor dat

professionals voordat ze zelf iets kunnen betekenen. De mede-

instellingen die het gezin proberen te helpen.

mensen geen nieuwe schulden mogen aan-

werker van de kredietbank verlangt van MEE en de maatschap-

Of, in termen van de configuratie theorie, het

gaan. Doordat Sharon het geld voor de winter-

pelijk werker dat ze het gezin leren hoe ze hun geld uit moeten

cluster van sociale en cognitieve configuraties

kleren moet terugbetalen doet ze dat feitelijk

geven. De maatschappelijk werker en de gezinsvoogd vinden

dat Peter, Sharon en hun kinderen probeert te

wel. Om die reden moeten we het gezin uit de

dat de wijkagent de veiligheid in het gezin moet garanderen. En

helpen, slaagt daar maar nauwelijks in. Het is

schuldsanering zetten. We kunnen geen uitzon-

de energieleverancier wil best eens kijken of ze wat soepeler kan

onze veronderstelling dat daar cognitieve en

dering maken. Bij andere gezinnen die schulden

adequate oplossing te voorzien.

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 65

Er moet

maken, doen we precies hetzelfde. Gelijke

het consequenties heeft voor het realiseren van

Conclusie casus 1

gevallen behandelen we gelijk.’ Deze uitspraak

hun waarden, proberen noch de gezinsvoogd,

Zonder dat er op waardenniveau over de dienst-, zorg-, en hulpverle-

verheldert het substantiële waardenpatroon

noch de maatschappelijk werker, noch de

ning aan dit gezin wordt gepraat zal er weinig helpen. Er moet besloten

van de accountmanager: gelijke gevallen gelijk

energieleverancier noch de CWI-beambte het

worden over welke waarden prioriteit hebben. Nu zijn de waarden

behandelen. Geen uitzondering maken. Die

inkomen van het gezin op pijl te houden. Op

tegenstrijdig en negeren de professionals elkaar grotendeels. Het

waarden bepalen zijn omgangsvorm met het

de hegemonie van de accountmanager van de

gevolg daarvan is een palet aan onderling tegenstrijdige interventies

gezin: We moeten streng zijn. Maar die waarden

kredietbank reageren ze met separatisme, des-

die averechtse effecten sorteren. Dat gaat niet alleen ten koste van de

bepalen ook zijn omgangsvorm met andere

interesse en onwetendheid.

effectiviteit en efficiency van beleid, maar ook van de legitimiteit van

professionals die in het gezin bezig zijn. Het

Een belangrijke vraag is natuurlijk waarom

beleid (willekeur) en het welzijn, de veiligheid en de gezondheid van de

is belangrijk om daarnaar te kijken, omdat de

ze dat niet doen. Waarom ze, op een palet

individuele gezinsleden. Pluralisme en tolerantie als waarden om bot-

beslissing om het gezin uit de schuldsanering

van waarden, een waarde laten domineren.

sende rationaliteiten te doorbeken, kunnen soelaas bieden. Niet omdat

te gooien, consequenties heeft voor professio-

De configuratietheorie leert dat fixaties daar-

ze in morele zin superieur zouden zijn, maar omdat de organisatiedoe-

nals die met andere problemen bezig zijn. Met

aan ten grondslag kunnen liggen. Cognitieve

len en institutionele waarden er beter door bereikt zullen worden.

de gezondheid van de kinderen bijvoorbeeld

fixaties, dan wel sociale fixaties. Fixaties die op

De opduikende dilemma’s zijn echter niet alleen door overweldigende

(gezinsvoogd) of het leveren van energie (dat

hun beurt ontstaan door afwezigheid van re-

empathie op het basisniveau van de uitvoerende professionals te elimi-

niet meer betaald kan worden), of het regelen

flectie. Een vorm om op de aan de hand van de

de hoogte is van de consequenties van zijn

rationaliteiten die

duurzame verbetering mogelijk.

keuze voor andere domeinen weten we

we onderscheiden.

Het is dus ook nodig dat vanuit

niet. Wel weten we dat hij zijn substantiële

Feitelijk vormen

moeten streng zijn) boven de waarden

dering van de

van anderen plaatst. In zijn relatie tot

fixaties.

over welke waarden prioriteit hebben

verticaal ondergeschikt zijn aan instruc-

situatie te reflecteren is

voerder). Of de accountmanager precies op

ze een verbijzon-

worden

neren. Indien deze elkaar ontmoeten terwijl ze

van de financiën van het gezin (de bewind-

(gelijkheid) en relationele waarden (we

besloten

ties die geen ruimte laten is geen

de basis krachtig over de ontstane ramp wordt terug gerapporteerd, vergezeld van het verzoek om ruimte te maken.

andere gedraagt hij zich hegemonisch. Tegelijkertijd valt op dat hij zijn eigen inbreng reduceert tot 0. “Ik voer slechts de wet uit” motiveert hij zijn keuze. Tegelijkertijd doet geen van de andere professionals een poging hem op andere gebieden te brengen. Hoewel

66

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 67

Casus 2. De ondergang van DSB 1. DSB was een snel groeiende financiële instelling die aanvankelijk veel geld verdiende aan provisies op verkochte financiële producten, hypotheken en verzekeringen. In 2005 kreeg deze instelling een bankvergunning. Zij was eigendom van een enkel persoon, Dirk Scheringa. Als bank kreeg DSB intensief te maken met twee toezichthouders, De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). DSB was tamelijk ongevoelig voor de financiële crisis, bleef zelfs winst maken toen Fortis en ABNAMRO omvielen, maar ging later toch ten onder.

Indirect oefende de crisis wel invloed uit omdat de mogelijkheden om de aan een hypotheekportefeuille verbonden risico’s elders onder te brengen door de crisis wegvielen. Toen moest DSB meer aandacht gaan schenken aan de eigen dekking van deze

risico’s. Bovendien moest men dekking vinden voor de financiering van een regeling ter compensatie van klanten die door twijfelachtige praktijken van DSB in het nauw waren gekomen. Gelukkig was DSB succesvol in het aantrekken en behouden van spaargelden, wat ten dele het probleem oploste. Een golf van aanklachten vanuit de media over twijfelachtige praktijken, veel kritiek van de toezichthouders en verschillende moordaanslagen bespoedigden zo niet veroorzaakten de dood. Het verklarend model van kennisdemocratie vormt een fascinerende invalshoek tot deze casus: politiek, media en – in dit geval toegepaste- wetenschap spelen alle hoofdrollen, buitelen over elkaar heen en beïnvloeden elkaar. Ook achteraf bestaat geen consensus over de vraag hoe DSB er in september 2009 nu werkelijk aan toe was, net zo min als over verdiensten en gebreken van het optreden van de toezichthouders en van politiek verantwoordelijken. De DSB ging failliet in oktober 2009. Daaraan vooraf ging een turbulente reeks gebeurtenissen waarin velen hun rol speelden overeenkomstig hun inzicht en kunde. Toezichthouders, extern en intern, bestuurders, belagers en redders in

68

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 69

nood zaten gedurende de periode 2005-2009

DNB

steeds vaker in vele, vele vergaderingen langdu-

Wie alle acties van DNB overziet, moet welhaast

Binnen DNB streden dus ook uiteenlopende

rig bijeen. Ieder vanuit de eigen rationaliteit en

concluderen dat er of sprake was van incom-

rationaliteiten om voorrang.

taakopvatting, aanvankelijk in het geheel niet

petentie of van op zichzelf opererende kernen

met een problematiserende aard, maar gelei-

die soms nauwelijks werden gecoördineerd.

Het RIJK en in het bijzonder Financiën

delijk verslechterde het klimaat, en het resultaat

Aanvankelijk was DNB een welwillende toe-

De rol van de minister van Financiën en van het

was rampzalig.

waarin DSB praktijken aan de kaak waren ge-

zichthouder die DSB wel een positie als ‘luis in

ministerie in deze aangelegenheid is onhelder.

Na de ramp volgde onderzoek. De commissie

steld die later ongeveer bij alle banken bleken

de pels’ van het traditionele bankwezen gunde

Iedere directe bemoeienis werd tot de slotfase

Scheltema bracht een dik maar allerminst ver-

voor te komen. Deze mediale praktijken hadden

en er op uit leek te zijn om via een strategie van

afgehouden en ook toen was sprake van on-

rassend rapport uit waarin een negatief oordeel

real life consequences: de solvabiliteit, liquiditeit

opvoeden en leren tot aanvaardbare verhoudin-

bestemde activiteiten. De kamer daarentegen

over DSB, maar ook onder meer kritiek op toe-

en rentabiliteit van DSB werden erdoor sterk

gen te komen. Na een paar jaar leek de irritatie

drong op sommige momenten wel aan op

zichthouders was vervat. Het parlement ge-

benadeeld.

over het gebrek aan aanpassingsvermogen van

actie. De minister weigerde tenslotte enige

droeg zich vervolgens eveneens overeenkom-

Het optreden van de toezichthouders en de

DSB toe te nemen.

medewerking aan het laatste reddingsplan dat

stig verwachting en het resultaat was evenmin

bewindvoerders weerspiegelde een eigen

Vanaf 1 oktober 2009 veranderde het gedrags-

vanuit de DSB was ontworpen.

een verrassing: de voornaamste toezichthouder

rationaliteit die in casu eveneens zeer nadelig

patroon van DNB dramatisch: op de dag zelf van

DNB kreeg een knauw. Het mandaat van de

voor DSB uitpakte. En de achteraf opererende

Lakemans oproep gaf de DNB – zeer ongebruike-

Rationaliteitsparen

president werd niet verlengd, en een cultuur-

onderzoekcommissie en latere publicaties zoals

lijk- nog een bulletin uit met een gunstig oordeel

Tot de interessante rationaliteitsparen in deze

omslag binnen DNB werd gereist en volgde:

operatie Homerus van K. Verdel kenden ook zo

over solvabiliteit en liquiditeit van DSB, maar

casus zijn te rekenen:

verhoogde slagkracht van het toezicht was

hun eigen referentiekaders en realiteitsnoties.

enkele dagen later presteerde DNB het om zeer

1. Regel- georiënteerd versus principe- geori-

daarvan de kernnotie. Toen vervolgens in een

Uit de informatie blijkt dat organisaties ook

uitvoerig overleg te voeren over een vertrek van

andere casus, die van de pensioenen, DNB slag-

intern verdeeld waren:

de CEO en een daarover te sluiten overeenkomst

vaardig opereerde, raakte het gehele parlement

ënteerd toezicht.

Bij toezicht dat zich baseert op regels is

om even later vanuit een ander kantoor te laten

helderheid aanwezig over hetgeen waar-

pardoes van slag. Dat was nu ook weer niet de

DSB

weten dat de activa van DSB waren afgewaar-

aan de onder toezicht gestelde zich heeft te

bedoeling.

Binnen DSB bestond naar het oordeel van DNB

deerd met 800 miljoen euro, de zogenaamde

houden; nadeel is dat de dynamiek wordt

Bijzonder in deze case is, dat de werkelijk-

en later ook de Cie Scheltema een commerciële

‘hair cut’, die het doodvonnis over DSB inhield.

veronachtzaamd evenals de mogelijkheid

heid voor een belangrijk gedeelte niet alleen

deelgroep die de professionele prudente groep

DNB trad enerzijds op als nationale toezicht-

van gezamenlijk leren; bij principe- georiën-

is beïnvloed maar daadwerkelijk gevormd is

domineerde; de voorzitter RvB, tevens eigenaar,

houder maar tevens als uitvoeringsorgaan van

teerd toezicht vindt geleidelijke invulling van

door media. De oproep van Lakeman in Goede

nam een prominente plaats in; de Raad van

de ECB voor verlening van een Europese liquidi-

het principe plaats door evaluatie en over-

Morgen Nederland op 1 oktober 2009 om geld

Commissarissen functioneerde gedurende een

teitsgarantie. Enerzijds leek DNB uit op het voort-

leg. Voor de waardering en vergelijking van

bij DSB weg te halen leidde de eerste golf van

lange periode tamelijk onopvallend. De DSB

bestaan van DSB maar anderzijds ondernam zij

beide figuren is in sterke mate van belang of

tegoedopnamen in, het Volkskrant artikel over

trok in 2007 een krachtige adviseur, later CFO, in

acties die de ondergang bespoedigden.

er basaal vertrouwen tussen partijen aanwe-

de door DNB aan te vragen noodregeling de

de persoon van Zalm aan, die een nieuwe koers

DNB stuurde aan op een noodregeling maar

zig is.

tweede golf. Daaraan vooraf gegaan was een

voor de bank uitstippelde welke werd aanvaard

veroorzaakte bekendheid daarover tevoren

lange reeks mediale aanvallen op DSB van de

maar slechts ten dele ingevoerd voordat het

door bij uitzendbureaus honderden krachten

van de zorgplicht van de bank, met name in

zijde van Radar, Reporter, Nova en dergelijke

einde daar was.

op te roepen voor een callcenter.

relatie tot overkreditering.

70



Uiteenlopende opvattingen over invulling

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 71

De ‘what…if’ vraag is moeilijk te beantwoorden: als Zalm zou zijn gebleven en Scheringa eerder zou zijn afgetreden?

Casus 3. Duurzaamheid in een Kennisdemocratie2 2. De beeldvorming rond de volksheld- rebel versus de beeldvorming als uitzuiger-schurk. 3. De cover your ass optiek versus sympathie, overlevingshulp.

De wereld van politiek en beleid is gevuld met gesprekken over duurzaamheid. Je kunt geen partijprogramma of beleidsnota opslaan

Deze typeringen waren zowel relevant voor de

zonder het tegen te komen. En ook buiten die

overige, in pogingen tot overleving betrokken

wereld is het begrip aanwezig:

andere banken als voor de positie van de minister van Financiën.

wie wil niet duurzaam ondernemen?

De uitkomst werd tenslotte bepaald door een coalitie van actoren uit verschil-

Maar weten we wel waarover we het hebben?

lende organisaties waarbij Lakeman diende als katalysator voor de coalitie die

En bestaat ‘we’ wel? Als duurzaamheid alles

tenslotte DSB om zeep hielp. De dilemma’s in deze casus zijn gecompliceerd. Allereerst valt op dat DNB in zijn verschillende rollen tot onderling tegenstrijdige, althans spanningsvolle handelingen komt. Kennelijk had tevoren onvoldoende reflectie plaatsgevonden over de mogelijke spanningen tussen de rollen die zich in extreme omstandigheden kunnen voordoen. De lerende principe-georiënteerde strategie die de toezichthouder volgde spoorde niet met de strakheid van dezelfde organisatie als uitvoerder van Europese richtlijnen.

is, is het misschien wel niks. En er zijn een heleboel ontwikkelingen en artikelen die worden aangeprezen als duurzaam, maar geen enkele redelijke toets doorstaan. Wat meer nauwkeurigheid verdient aanbeveling.

Er zijn in de wereld veel verschillende gesprekken over duurzaamheid aan de gang. Steden, staten,

ondernemers en gezinnen zijn ermee bezig. Ze gebruiken dezelfde woorden, maar vanuit zeer uiteenlopende rationaliteiten. Ingewikkelde concepten

Ten tweede is van belang dat de structuur van en opvattingen binnen het oligo-

beheersen de verschillende discours: duurzaamheid zelf is opgehangen aan

polie dat het bankwezen in ons land is het uitblijven van hulp voor overleving van

drie dimensies: de ecologische, de economische en de sociale.

DSB wel erg waarschijnlijk maakten. Alle actoren daarbinnen telden hun knopen.

Het is dus omvattend. Het gebruik van het enkelvoud past bij holistische

Voor andersoortige overwegingen was geen plaats.

zienswijzen. De aanhangers daarvan spreken over HET klimaat, DE aarde, DE emissies, DE groep van planetary boundaries et cetera. Daarmee gaat het

Niet ongebruikelijk, maar in deze casus wel opvallend sterk, is de toenemende

allemaal mis. Daarom is er een mondiale CHALLENGE die goed gecoördineerd

dominantie van een sfeer van achterdocht, vijandigheid en rancune jegens DSB

tegemoet is te treden. De lezer raadt het al: de aanhangers bevinden zich in

die vanuit media ontstaat, geen countervailing power kent, en ook de rationaliteit van alle overige actoren gaat beheersen. De ‘what…if’ vraag is moeilijk te beantwoorden: als Zalm zou zijn gebleven en Scheringa eerder zou zijn afgetreden?

72

2 Voor deze casus is gebruik gemaakt van: Hoppe, R. (2008) Scientific Advice and Public Policy: Expert Adviser’s and Policymaker’s Discourses on Boundary Work. Poiesis Prax, DOI 10.1007/s10202-008-0053-3 Hoppe, R. (2010) The Governance of Problems. Policy Press. Hoppe, R. and S. Huijs (2003) Werk op de grens van wetenschap en beleid. Paradoxen en dilemma’s. RMNO, Den Haag. (Working on the Boundary of Science and Policy. Paradoxes and Dilemmas).

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 73

74

internationale organisaties die zich inspannen

Maar het beginsel zou ook toepassing kunnen

voor de totstandkoming van bindende verdra-

vinden bij inspanningen om bepaalde talen

gen die de ramp nog kunnen afwenden. Angst

niet te laten uitsterven. Culturele diversiteit is

is de emotie waarop zij hopen met het oog op

een analogon van biodiversiteit. De breedte van

steun. Basismetaforen als de UITPUTTING van

het duurzaamheidsbegrip vereist dat culturele

de aarde bewijzen nuttige diensten.

diversiteit gelijksoortige bescherming krijgt

Mensen kennen niet HET klimaat maar een

als biodiversiteit. In een aantal gevallen is het

klimaat in de buurt. Zij streven naar een goed

mogelijk heldere richtlijnen voor handelen te

leven volgens hun eigen waarden en proberen

ontwerpen vanuit dit beginsel maar soms levert

wellicht zorgvuldig om te gaan met de hen

het dilemma’s op. In het bijzonder wanneer

omringende natuur. Hun leefwereld is concreet.

niet handelen tot een grote dreiging leidt, een

Ondernemers proberen minder uitstoot te

aanzienlijke kans op een rampspoedige gebeur-

realiseren. Ook concreet.

tenis, en wel handelen ook toekomstige opties

Zich ontwikkelende landen raken zich bewust

vernietigt, is er geen helder richtsnoer aan het

van onaangename bijverschijnselen van eco-

beginsel te ontlenen.

nomische groei. Op eigen wijze willen ze die

Dan hebben we een tweede ingang tot duur-

tegemoet treden. Ze worden echter gecon-

zaamheid nodig, die is te omschrijven als de

fronteerd met dringende oproepen om deel te

norm van veerkracht (resilience): Noach wist

nemen aan verdragsonderhandelingen met de

niet of en wanneer de zondvloed zou komen

voormalige koloniale overheersers die tamelijk

en hoe ernstig hij zou zijn, hij was onzeker over

plotseling aandringen op dramatisch vermin-

de toekomst, en toch kon hij verstandig han-

deringen van emissies. Quota voor 2020 zijn

delen door zich af te vragen hoe in alle moge-

symbolen van urgentie. Het zich ontwikkelende

lijke toekomsten een ramp te vermijden. Het

land dat doende is met lange termijn ontwikke-

antwoord was: bouw een ark. Zo’n probleem

ling van schonere technologieën voelt zich niet

hebben we nu ook: er zijn onderling strijdige

geïnspireerd door de korte termijn grens en

theorieën in omloop over de oorzaken van

ervaart die als oneigenlijk. Er zijn verschillende

klimaatverandering, zodat toekomsten onzeker

ingangen in het labyrint dat duurzaamheid

zijn. De vraag hoe te handelen behoort niet

heet.

te worden beantwoord op grond van geloof

De hoofdpoort is misschien wel het voorzorgs-

in een bepaalde theorie – zoals veel politici

beginsel: je moet zo handelen dat je geen effec-

zeggen te doen – maar op grond van de veer-

ten veroorzaakt, die aan toekomstige generaties

krachtnorm. Handel zo dat je in geen enkele

mogelijkheden onthouden die jij nog wel hebt.

van de mogelijke toekomsten ten onder gaat.

Dit beginsel vindt toepassing in het milieurecht.

Op grond daarvan is bestrijding van koolstof-

De bescherming van biodiversiteit is er een van.

emissies gerechtvaardigd. Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 75

De derde ingang tot het duurzaamheidsbegrip

helaas ontbreekt een gezaghebbende instantie

vaak is kennis ook geformuleerd in een gedaan-

vinden we in de drie dimensies, ook genoemd

die op wereldschaal beslissingen kan nemen

te die onzekerheid laat voortbestaan. Mensen

de 3 P’s: people, planet, profit, de sociale, de

en afdwingen. Dus moeten we het hebben van

bezitten kennis over hun omgeving die wellicht

ecologische en de economische dimensie van

onderhandelingen. Maar daar ontmoeten we

niet in wetenschappelijke vorm is gegoten,

het bestaan. Duurzaam handelen betekent

zeer uiteenlopende gezichtspunten aangaande

maar daarom niet minder waard is. Kennis be-

dan zo handelen dat je alleen die maatregelen

de aard van het vraagstuk, de gewenste oplos-

reikt ons ook via media die zo hun eigen invloed

neemt die in tenminste een van de dimensies

singsrichting en ook de verplichtingen van de

uitoefenen. Klassieke en sociale media verkeren

tot een verbetering leidt en in geen van de

verschillende partijen. En denkt u zich eens in:

in spanning met elkaar. Door sociale media is

twee andere tot een verslechtering. Wie zich

u leeft in een samenleving die eeuwen heeft

iedere burger nu ook een producent van kennis

situaties van alledag voorstelt, begrijpt meteen

gezucht onder een koloniaal regiem, een grote

en informatie. En ook de politiek is aan heftige

dat ook deze norm gebreken vertoont; in veel

economische achterstand heeft opgelopen, en

beïnvloeding door media onderhevig.

gevallen is vooruitgang slechts te boeken door

sinds kort bezig is met een opmars die inder-

Het karakter van sociale groepen en systemen,

ook ergens in te leveren: het is bijvoorbeeld

daad ook milieuschade oplevert. De voormalige

dat wezenlijk reflexief is, verhindert voorspel-

mogelijk om bewoners van afgelegen dorpen

koloniale heerser komt u vertellen dat u uw

baarheid. Voor de politieke actor die de wereld

aangenamer te laten leven door ontsluiting,

ontwikkeling moet afremmen ter wille van

naar zijn hand wil zetten is dit inzicht onver-

maar door de aanleg van de weg ontstaat enige

emissiereductie, terwijl hij per inwoner vier keer

draaglijk. Bij onvoorspelbaarheid is gerichte

milieuschade.

zoveel uitstoot veroorzaakt als u.

sturing anders dan door volledige onderdruk-

Het is dus niet helemaal onbegrijpelijk dat som-

Zo scherp ligt het soms.

king, immers illusie.

mige voorstanders van een streng milieubeleid

Daarom menen veel waarnemers dat oplossin-

De meeste fenomenen bestaan uit techno-

de introductie van duurzaamheidnormen voor-

gen niet alleen zullen voortkomen uit suprana-

sociale systemen.

al ervaren als verwatering de morele grondslag

tionale afspraken, maar dat iedere samenleving

Professionals houden zich vaak bezig met de

voor beleid: waar is de aandacht voor het milieu

en onderdeel daarvan zelf kan werken aan as-

technische, causale component van techno-so-

die verloren ging met de introductie van de

pecten van duurzame ontwikkeling, in de eigen

ciale systemen. Duurzame ontwikkeling betreft

3 P’s?

culturele tradities. Onmiskenbaar vindt men in

per definitie beide componenten.

Intussen is wel duidelijk dat we het hebben

tal van aanwezige waardepatronen grondsla-

over vraagstukken voor hele samenlevingen en

gen voor duurzaam handelen die ook in niet

naar duurzame ontwikkeling hun weg, zowel op de markt doordat ondernemers

huishoudingen daarbinnen die niet van-

door de overheid afgedwongen arrangementen

en klanten samen in die richting sturen, als in verenigingen en bewegingen

zelf tot oplossing komen als we alles op zijn

tot uitdrukking komen.

waarin burgers samenwerken, en last but not least in politieke organisaties. Aan-

beloop laten of aan de markt overlaten. Politiek

De vraag naar governance in relatie tot duur-

vaardbare governance tracht chaos en stagnatie te voorkomen en synergie tus-

is wezenlijk in het geding. Sommige problemen

zaamheid is dan ook veel breder dan alleen in

sen de zojuist genoemde maatschappelijke actoren te bevorderen Uit het voor-

zijn zo geformuleerd, zo ‘geframed’ dat ze hele

de richting van de overheid te stellen. Wij leven

afgaande rijst het beeld op van mogelijk tegenstrijdige strevingen in de richting

aarde betreffen, zoals uitstoot en vervuiling.

in een kennisdemocratie, waarin ons hande-

van duurzaamheid op grond van uiteenlopende zienswijzen, probleemstellingen

Vanuit zo’n probleemstelling ontwikkelt zich

len sterk wordt beïnvloed door kennis, maar

en rationaliteiten. Gezien de complexiteit van de duurzaamheidsproblematiek is

vervolgens de vraag naar bestuur, naar oplos-

evenzeer door onze waarden. Kennis kent meer

het zelfs al moeilijk om tot een benoeming te komen.

sing op dezelfde schaal als het probleem. Maar

bronnen dan alleen de formele wetenschap, en

Is bijvoorbeeld de holistische zienswijze die doet spreken over HET klimaat, en

76

In dit complexe landschap vinden strevingen

Hij begrijpt er dus helemaal niets van! | 77

de GLOBAL CHALLENGE nu een zienswijze die

van ontmoeting tussen rationaliteiten niet erg

betrekking heeft op de probleemstructuur, op

vruchtbaar zijn. In de terminologie van Hoppe

de wenselijke governance van het probleem,

en Huijs zijn de volgende discours mogelijk:

of op beide? Het laatste is niet noodzakelijk:

• The Enlightenment discourse

ook als je inziet dat emissies van koolstof een

• The Technocracy discourse

geaggregeerd effect hebben op de stratosfeer,

• The Bureaucratic discourse

behoeft dat nog geenszins te leiden tot de

• The Engineers discourse

aanbeveling om slechts op mondiaal niveau via

• The Learning Discourse

bindende internationale verdragen tot regu-

• The Advocacy discourse

lering te komen. Decentrale actie zal volgens

De eerste vier zijn gebaseerd op de dominantie

anderen veel effectiever zijn.

van een bepaalde rationaliteit. Alleen de laatste

Ontkent men het verband tussen emissies

twee lenen zich voor de omgang met wicked

en klimaatverandering, dan is actie overbo-

problems omdat daar de ontvankelijkheid voor

dig. Meer in het algemeen is het gevolg van

andere rationaliteiten is verondersteld. Daar is

de constructie van een omvattend model

dus ook de vruchtbare omgang met de botsing

dat alle daarin beschreven grootheden met

te zoeken. Bestuurders kunnen daarop aanstu-

elkaar relateren. Daaruit vloeit voort dat een

ren.

opvatting over governance of beleid diezelfde grootheden ook in beschouwing zal moeten

In de bestuurspraktijk is van groot belang welke

nemen. De wetenschappelijke en ambtelijke

instantie verantwoordelijk is voor de beleids-

rationaliteit raken elkaar daar. De dominantie

ontwikkeling. Iedere instantie houdt er een

van het inzicht dat sociale systemen reflexief

eigen beleidstheorie op na waarin waarden en

zijn dus onvoorspelbaar en dat dus alle kennis

rationaliteiten zijn geamalgameerd. Laat men

over sociale systemen volatiel is, zal de opvat-

de internationale coördinatie over aan een in-

tingen over governance diep beïnvloeden. De

stantie die holistisch georiënteerd is en daarom

omvattendheid van het duurzaamheidsbegrip

mondiale bindende verdragen nastreeft, dan

zal licht leiden tot reductionisme in de beleids-

moet de instantie die een voorkeur had voor

praktijk: we weten dat het over meer gaat, maar

regionale oriëntatie later niet verbaasd opkijken

laten we ons nu eerst concentreren op …… Dit

dat die onder het bed is geschoven.

reductionisme is kwetsbaar.

IKPOB, de Vereniging voor OverheidsManagement (VOM) en de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) ondernemen de komende jaren een ‘Zoektocht naar DE ZOEKTOCHT NAAR HET HANDWERK VAN DE OVERHEIDSMANAGER

het Handwerk van de Overheidsmanager’. Deze Zoektocht is een ontdekkingstocht waarbij op een kleurrijke en levendige manier invulling wordt gegeven aan de centrale vraag waaruit de onderscheidende kwaliteiten van overheidsmanagers en

De instantie die de overige het licht wil laten Conclusie uit deze casus

ambtelijke professionals, nu en in de nabije toekomst, moeten bestaan. En natuurlijk

zien, is niet lang een gewaardeerde partner in

Het wicked karakter van de problematiek- an-

ook, hoe deze kunnen worden verworven en verankerd. Wij nodigen iedereen van

een gezelschap waarin de overige leden de

deren zouden spreken over de ontembaar-

harte uit deel te nemen aan deze Zoektocht. Het boek ‘Hij begrijpt er dus helemaal

variëteit van gezichtspunten nu juist als rijkdom

heid- leidt er ook toe dat sommige vormen

niets van’ vormt één van de inspiratiebronnen voor De Zoektocht.

beschouwen.

78

professional. Het vormt het eindresultaat van een verkenning van Roel in ‘t Veld en Albert Jan Kruiter, naar het vermogen van publieke professionals om in hun dagelijkse werk tot samenwerking te komen.

Hij begrijpt er dus helemaal niets van!

‘Hij begrijpt er dus helemaal niets van!’ is een handzaam boek voor de publieke

Hij begrijpt er dus helemaal niets van!

Samenwerking is een voorwaarde om publieke waarde te creëren. Of eenvoudiger

Over de omgang met botsende rationaliteiten in de publieke sector

gezegd, om ook daadwerkelijk ‘waar’ voor het publieke geld te kunnen leveren. Het boek geeft diepgaand inzicht in hoe oriëntaties op professionaliteit tot ‘botsende rationaliteiten’ leiden. Samen met publieke professionals is vervolgens de dialoog gevoerd, over de competenties die nodig zijn om die botsingen als professional zelf te kunnen begrijpen én om te kunnen omzetten in gerichtheid op een vruchtbare samenwerking. Het boek, samengepakt in de pakkende titel ‘Hij begrijpt er dus helemaal niets van’ is geschreven in opdracht van IKPOB. Het boek past naadloos in een reeks van studies en experimenten die IKPOB met benodigde competenties van publieke professionals te verscherpen en verankeren. IKPOB doet dit door subsidies en dialoog, vaak in samenwerking met verwante organisaties in het publieke domein. Voor meer initiatieven en publicaties zie www. IKPOB.nl

Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter

heeft geïnitieerd en nog steeds initieert, om het inzicht in en de ervaringen

Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter DE ZOEKTOCHT NAAR HET HANDWERK VAN DE OVERHEIDSMANAGER