BRUSSEL / 07.05 2013 / 6DE EDITIE
ACHTERGRONDNOTA
Het post-2015 ontwikkelingskader: Inzet, uitdagingen en kansen
ATELIER 1 Naar een gemeenschappelijk kader voor MDG’s en SDG’s? Anna Knoll (ECDPM)
Abstract De internationale gemeenschap heeft het proces in gang gezet voor de ontwikkeling van een nieuw post2015 ontwikkelingskader in het kader van de blijvende uitdagingen voor de Millenniumdoelstellingen (MDG’s) en van een toenemende bewustzijn om ook aandacht te besteden aan belangrijke kwesties naast de MDG’s, zoals ongelijkheid, vrede, veiligheid en milieu. Binnen de lopende algemene discussies over een post-2015 ontwikkelingskader, volgt de VN twee afzonderlijke sporen: (i) de herziening van de MDG’s en de vormgeving van nieuwe post-2015 doelen en (ii) de onderhandelingen over duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) als opvolging van Rio+20. Deze nota bespreekt de risico’s en de kansen als de post-MDG doelen samen worden gebracht met de SDG’s. Ook worden er voorstellen gepresenteerd om in het nieuwe kader conceptueel verschillende doelen te integreren die betrekking hebben op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling.
1.
De MDG’s en de duurzame ontwikkelingsagenda: onderling verbonden doelstellingen?
Er is een aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het terugdringen van armoede, honger, moeder- en kindersterfte en bij de uitbreiding van de toegang tot onderwijs, water en sanitaire voorzieningen sinds de MDG’s in 2001 werden aangenomen. Toch blijft de armoede nog op diverse wijzen aanwezig in vele delen van de wereld en er is nog steeds dringende behoefte om de ‘klus af te maken’ en de MDG’s te bereiken. Tegelijkertijd is er een toenemende erkenning om de MDG’s uit te breiden en dieper te gaan denken over de onderliggende oorzaken van armoede. In dezelfde geest is er ook een toenemende bezorgdheid over het gebrek aan vooruitgang in verband met de doelstelling betreffende het zorgen voor een duurzaam milieu – MDG7. Er is weinig actie ondernomen om het verlies van natuurlijke bronnen om te keren en om de snelheid van het verlies aan biodiversiteit te verminderen (ERD, 2013). MDG7 is verder bekritiseerd voor de onvoldoende integratie met de andere doelstellingen, en ook voor de
1
ontbrekende meetsystemen en tastbare resultaten. Ook de focus van MDG7 werd als te beperkt beschouwd (IISD, 2013). Naast het kader van de MDG’s is er een andere agenda die zich steeds meer bezig houdt met de duurzaamheidsproblematiek die belangrijk is om ontwikkelingsdoelstellingen te bereiken. De agenda voor duurzame ontwikkeling is ontstaan tijdens de VN-conferentie in 1972 inzake het Menselijk Leefmilieu. Dit werd een heersende stroming tijdens de eerste Earth Summit in Rio in 1992, toen het begrip duurzame ontwikkeling werd ingevoerd met haar drie pijlers – de economische, sociale en ecologische pijler. In de 20 jaren na Rio ’92 werden geen concrete oplossingen gevonden om de groeiende ecologische en economische uitdagingen aan te gaan. De Rio+20-conferentie van 2012 heeft ook geen doorbraak bereikt in het definiëren van het concept ‘groene economie’ en in de creatie van sterkere politieke verbintenissen. Vele spelers hebben hun teleurstelling verwoord terwijl anderen de indruk hadden dat de overeenkomst en de herbevestiging van vorige principes al een opmerkelijke prestatie was en dat dit het maximum is dat Rio+20 zou kunnen leveren in de huidige mondiale context. Bovendien besloot men om het institutionele kader voor duurzame ontwikkeling te versterken en werd er een mandaat gegeven om een open werkgroep voor duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) op te zetten onder de Algemene Vergadering van de VN, met het doel om SDG’s te ontwerpen voor de komende jaren (Khor, 2012). Deze initiatieven zijn genomen tegen een achtergrond van grote milieubedreigingen waarmee de mensheid vandaag geconfronteerd wordt. Er is een groeiende biodiversiteitscrisis, problemen rond voedsel- en watervoorziening en een toenemende bezorgdheid over de ergst mogelijke scenario’s met betrekking tot klimaatverandering. Er is ook sprake van een wereldwijd tekort aan natuurlijke hulpbronnen zoals water, energie, zuivere lucht, of bossen, die allemaal tot meer concurrentie en geopolitieke spanningen kunnen leiden. Binnen de lopende mondiale discussie over een post-2015 ontwikkelingskader, zijn er twee parallelle maar gecoördineerde processen ontstaan om aan al deze uitdagingen het hoofd te bieden. De eerste komt tot uiting in het werk van de VN om tot een nieuw post-2015 kader te komen, voortbouwend aan de MDG’s. Het VN System Task Team rond het post-2015 kader en het High Level Panel of Eminent Persons maken hier onderdeel van. De tweede kwam voort uit de RIO+20 conclusies, met als resultaat de hierboven vermelde VN Algemene Vergadering van de open werkgroep over duurzame ontwikkeling (SDG’s). Hoewel deze nog steeds gescheiden zijn, hebben beide processen de onderlinge verwevenheid van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling erkend. De SDG open werkgroep volgt de Rio+20 conclusies die ‘het uitroeien van armoede, het veranderen van onduurzame en het stimuleren van duurzame consumptie- en productiepatronen, en het beschermen en beheren van de natuurlijke hulpbronnen als basis voor economische en sociale ontwikkeling’ als centrale doelstellingen herkennen. Het document benadrukt verder nog de noodzaak om rekening te houden met gelijkheid tussen de generaties in de toegang tot de natuurlijke hulpbronnen; beslissingen van vandaag mogen de toekomstige generaties dus niet beschadigen. Het High Level Panel of Eminent Persons benadrukte in haar recente Bali-communiqué dat een post-2015 ontwikkelingsagenda zowel ‘mens-gecentreerd’ als ‘planeet-gevoelig’ moet zijn. Volgens hun mandaten, gaan beide aan een post-2015 mondiale ontwikkelingsagenda bijdragen. Er zijn herhaalde oproepen om de twee processen samen te voegen en om één enkel proces en één enkele ontwikkelingsagenda te creëren. De literatuur heeft op een aantal verbanden gewezen tussen ecologische, sociale en economische ontwikkelingsfactoren. Het eerste verband betreft het milieu als centrale basis voor een gewaarborgde en duurzame armoedebestrijding. ‘Natuurlijke ecosystemen zoals oceanen, bossen, meren en rivieren voorzien miljarden mensen van voedsel, grondstoffen en bestaansmiddelen’ (Boltz et Al, 2013); zuiver
2
drinkwater is essentieel voor positieve gezondheidsresultaten, en de achteruitgang van deze systemen heeft de neiging om de armsten als eersten en ook het hardst te treffen. Het tweede verband betreft de gevolgen van onze huidige economische ontwikkelingspatronen, de consumptieniveaus en de afvalproductie die het milieu steeds meer belast. De wijze waarop we de post-2015 doelen nastreven zal dus op lange termijn de vooruitzichten bepalen voor het behoud van de menselijke bestaansmiddelen (ibid.).
2.
Is het mogelijk en wenselijk om duurzaamheid en armoede te combineren in een post-2015 kader?
Tegen deze achtergrond kan de vraag worden gesteld hoe kwesties van menselijke ontwikkeling en het milieu op de meest zinvolle manier gecombineerd kunnen worden in een overkoepelende post-2015 agenda. Hiervoor moeten verschillende kwesties in aanmerking worden genomen. Ondanks het onderlinge verband tussen armoedebestrijding en de milieuproblematiek, kan de aard van de aan te pakken problemen verschillen. De MDG’s en eventuele opvolgende doelstellingen om armoede uit te roeien, verwezen naar menselijke ontwikkelingsdoelstellingen die op micro-niveau meetbaar zijn zoals onderwijs, gezondheid, toegang tot voedsel en water. Hoewel de SDG’s ook dergelijke doelstellingen omvatten (bv. zuiver water en zuivere lucht) die de MDG’s kunnen aanvullen, kunnen die ook doelen omhelzen die gedefinieerd kunnen worden als mondiaal publieke goederen, zoals het beperken van klimaatverandering en de negatieve gevolgen ervan. Deze zijn eerder voorwaarden voor specifieke menselijke ontwikkelingsuitkomsten. In het kader van de post-2015 discussies zijn er andere soortgelijke voorwaarden opgedoken zoals vrede en veiligheid. Men kan zich de vraag stellen of de opvolger van de MDG’s zich met dergelijke mondiale publieke goederen bezig moet houden of conceptueel verschillende doelen apart aangepakt moeten worden. De sterkte van de MDG’s ligt immers in hun duidelijkheid, beknoptheid en meetbaarheid, wat doorslaggevend was om een stimulerende en mobiliserende kracht te hebben. Er is betoogd dat deze aspecten behouden moeten worden en dat moeilijk meetbare doelen niet in een post-2015 kader ingevoerd moeten worden (Vandemoortele, 2012). Anderen pleiten er in tegendeel voor om op een geïntegreerde manier om te gaan met sociale rechtvaardigheid, economische groei en milieubescherming en om de synergie te versterken. Opdat dit op een zinvolle manier kan gebeuren, is het noodzakelijk om een beter inzicht te hebben over de aard van deze verbanden en de mogelijke compromissen. Het risico, dat in het verleden al verwoord werd door de ontwikkelingslanden, is dat de milieuagenda voorrang krijgt op de doelstelling van armoedebestrijding. Terwijl de MDG agenda donorgestuurd was, en (met uitzondering van MDG8) vooral gericht was op arme landen, wordt de SDG agenda op alle landen wereldwijd gericht. Dit spoort aan tot de vraag van de universaliteit van de doelstellingen en van de gemeenschappelijke maar uiteenlopende verantwoordelijkheden die in het verleden tot controversiële onderhandelingen hebben geleid. Een andere uitdaging is om een post-2015 agenda te ontwerpen die mondiale en universele doelen omvat die van toepassing zijn op alle landen via nationale of regionale context-specifieke doelen. Bovendien zou men moeten kijken naar het niveau waarop verbeteringen gemeten kunnen worden. De meeste MDGachtige doelen kunnen gemeten worden op nationaal, subnationaal en mondiaal niveau, terwijl doelen die mondiale publieke goederen en voorwaarden van ontwikkeling beschrijven, alleen op mondiaal niveau gemeten kunnen worden (Loewe, 2012).
3
Tot slot moet, op een meer politiek niveau, de relatie tussen de open werkgroep van de Algemene Vergadering van de VN over de SDG’s en het post-MDG proces van het High Level Panel en het System Task Team van de VN verduidelijkt worden. Het mandaat van de OWG stelt duidelijk dat SDGdoelstellingen ‘coherent moeten zijn met en geïntegreerd moeten zijn in de ontwikkelingsagenda van de Verenigde Naties na 2015’, terwijl het de aandacht niet mag afleiden en de inspanning niet mag inperken van het bereiken van de MDG’s (UN, 2012, p.47). Veel van de bijdragen van landen aan de eerste sessie van de open werkgroep van de SDG’s pleiten voor de integratie van beide sporen qua proces en inhoud en willen dat de SDG’s verder bouwen op de MDG-ervaring. Bovendien willen ze ook dat er rekening wordt gehouden met het werk van het High Level Panel of Eminent Persons. Hoewel er een brede consensus lijkt te heersen over een algemeen post-2015 ontwikkelingskader, is de kwestie van hoe de SDG’s en de post-MDG voorstellen verzoend kunnen worden nog steeds onduidelijk.
3.
Mogelijke opties voor de post-2015 agenda
Om een aantal van deze problemen op te lossen werden verschillende suggesties geformuleerd over hoe de SDG’s en MDG’s in één agenda bij elkaar gebracht kunnen worden. De eerste suggestie is om de MDG-agenda niet te overladen met teveel doelstellingen en zich meer te richten op duidelijke, objectief meetbare en definieerbare resultaten of uitkomsten in plaats van nauwkeurige middelen of strategieën te definiëren. De grondgedachte is om de sterkte van de MDG’s te houden als een krachtig mobiliserend instrument. Hoewel menselijke armoede en duurzame ontwikkeling complexe en verbonden uitdagingen zijn, moet de post-2015 agenda vervolgens eenvoudig en beknopt zijn en slechts een beperkte reeks doelstellingen omvatten om succesvol te zijn (Vandemoortele, 2012). Dit voorstel vormt echter een contrast met het standpunt van de Europese Commissie en van het VN Task Team over de post-2015 periode aangezien zij ‘een fundamenteel verband tussen de mondiale milieuduurzaamheid en armoedebestrijding’ zien en zij stellen dat ‘het niet mogelijk zal zijn om armoede te bestrijden (...) zonder tegelijkertijd mondiale milieuduurzaamheid, en andersom aan te pakken’ (COM, 2103). De EU Commissie is echter nog niet duidelijk geweest over hoe dit omgezet kan worden naar de doelstelling om zich enkel te richten op ‘een beperkt aantal’ doelpunten. Het VN System Task Team over duurzame ontwikkeling van de post-2015 agenda benadrukt eveneens dat ‘een realistische ontwikkelingsagenda (...) een geïntegreerde beleidsvorming zal vereisen, waar sociale rechtvaardigheid, economische groei en ecologische bescherming samen benaderd woden’ (ECE et al, 2012). Er zijn verschillende opties van hoe zowel duurzaamheid als armoedebestrijding samen aangepakt kunnen worden onder een post-2015 kader. Een van de voorstellen is om ‘twee afzonderlijke maar onderling versterkende agenda’s’ te creëren - eén die zich concentreert op menselijke ontwikkeling, de andere op ‘mondiaal publieke goederen’ aangezien veel van de MDG’s en SDG’s conceptueel verschillend zijn (Loewe, 2012). Een agenda over menselijke ontwikkeling zou MDG-achtige doelstellingen kunnen bevatten die aangevuld worden door factoren zoals goed bestuur en veerkracht (resilience) of zuiver water en zuivere lucht. De tweede agenda zou zich dan kunnen richten op mondiaal publieke goederen als katalysatoren. Dit houdt de twee agenda’s gescheiden maar onder één en hetzelfde overkoepelende post-2015 kader. Een andere reeks voorstellen wil de doelstellingen voor ecologische, economische en sociale duurzaamheid combineren met armoedebestrijding in eenzelfde agenda.
4
Een van de opties zou kunnen zijn om een lijst op te stellen met daarin bijgewerkte MDG’s die kunnen worden aangevuld met doelstellingen of richtlijnen die de drie duurzaamheidsaspecten weerspiegelen – economische, sociale en ecologische – en die van essentieel belang zijn voor het behalen van deze doelstellingen op lange termijn. Een doelstelling over universele toegang tot energie kan bijvoorbeeld gecompenseerd worden door een andere doelstelling die schone en hernieuwbare energie en energieefficiëntie bevordert (cfr. het ‘Duurzame energie voor iedereen’-initiatief). Een mondiale doelstelling om hongersnood de wereld uit te helpen, zou voedselveiligheid, efficiënt gebruik van water en land alsook een verminderde aantasting van het milieu als subdoelen kunnen hebben (ECE et Al, 2012; UN, 2012). Naast deze overkoepelende benaderingen, zijn er ook alleenstaande doelstellingen voorgesteld om de duurzaamheid van de vooruitgang te waarborgen. Een van de voorstellen rond milieuduurzaamheid is om een overkoepelende, alleenstaande doelstelling te creëren betreffende het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen (ECE et Al, 2012). Beide benaderingen sluiten elkaar niet uit en kunnen gecombineerd worden in één en dezelfde agenda. Deze opties kunnen ingedeeld worden in drie categorieën van doelstellingen, die betrekking hebben op de verschillende uitdagingen die aangegaan moeten worden in verband met armoede en duurzaamheid (Melamed and Ladd, 2013). De eerste categorie van doelstellingen komt het dichtst bij de MDG’s en zou zich vooral richten op het voldoen aan de onmiddellijke behoeften van de armsten in de wereld. Er kan voldaan worden aan meerdere van deze doelstellingen zonder dat dit nadelige gevolgen heeft voor de milieuduurzaamheid, onderwijs, het recht op sociale bescherming, gezondheidszorg, politieke vrijheden, de gendergelijkheid enz. Deze doelen zouden bijvoorbeeld gehaald kunnen worden door programma’s op te zetten voor sociale bescherming, die mensenrechten, minimumstandaarden en rechtvaardige ontwikkelingsresultaten bevorderen. De tweede categorie van doelstellingen omvat doelen die een sterkere invloed kunnen hebben op de milieuduurzaamheid, zoals het bovenstaande voorbeeld betreffende voedselzekerheid. In dit geval zouden duurzaamheidsaspecten de doelstellingen kunnen aanvullen met streefdoelen of subdoelen, gericht op het behalen van de objectieven op een duurzame manier. Het derde type doelstellingen zou betrekking hebben op de bevordering van mondiale collectieve goederen, met alleenstaande doelstellingen. Dit zou bijvoorbeeld betrekking hebben op het beheer van de belangrijkste mondiale hulpbronnen en het aanpakken van klimaatverandering, waarvan de vooruitgang op lange termijn en de welvaart afhangen. Het zou ook betekenen dat de nadruk gelegd wordt op een mondiale collectieve actie die vrede en veiligheid (ibid.) of financiële stabiliteit moet waarborgen. Of en in hoeverre een dergelijke integratie van doelstellingen en agenda’s plaats zal vinden, zal bepaald worden op politiek niveau. Om deze vraagstukken succesvol te kunnen combineren, moeten we onze ‘zuilenmentaliteit’ te boven komen ten opzichte van de twee agenda’s – armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling – en benaderingen creëren gebaseerd op een whole-of-government-aanpak.
Vragen voor het debat 1) Hoe uitgebreid moeten de doelen in een post-2015 agenda zijn? Moeten de sterke punten van een beperkte, duidelijke en beknopte MDG-agenda behouden worden of moeten de doelstellingen uitgebreid worden tot mondiaal economische, ecologische en sociaal duurzame ontwikkelingsdoelstellingen? 2) Hoe kunnen we de doelstellingen van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling combineren binnen een kader met de nodige trekkracht?
5
3) Wat zijn de expliciete verbanden tussen de duurzaamheidsagenda (ecologisch, economisch en sociaal) en de armoedebestrijding die door post-2015 doelstellingen moeten worden aangepakt? 4) Hoe kunnen we mogelijke risico’s in het onderhandelingsproces anticiperen en voorkomen bij het combineren van de twee agenda’s?
Noot: Dit document weerspiegelt de persoonlijke opvattingen van de auteur en niet noodzakelijkerwijs de standpunten van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking of de minister voor Ontwikkelingssamenwerking.
Bronnen Boltz, F., Turner, W. Wugt Larsen, F, Scholz, I. and Guarin, A. (2013) ‘Post 2015: Reconsidering Sustainable Development Goals: Is the Environment Merely a Dimension?’, DIE Briefing Paper 4/2013. Bonn: DIE ECE, ESCAP,UNDESA,UNEP, UNFCCC (2012) ‘Building on the MDGs to bring sustainable development to the post-2015 development agenda’. UN System Task Team on the post-2015 UN Development Agenda Thematic Think Piece. New York: UN. European Report on Development (2013) Post 2015: Global Action for an Inclusive and Sustainable Future, Overseas Development Institute (ODI), German Development Institute/Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), European Centre for Development Policy Management (ECDPM), Brussels: 2013. Khor, M. (2012) ‘Rio+20 was not all in vain’. IDN-InDepth News Analysis. Loewe, M. (2012): ‘Post 2015: How to Reconcile the Millennium Development Goals (MDGs) and the Sustainable Development Goals (SDGs)?’, DIE Briefing Paper 18/2012. Bonn: DIE Melamed, C. and Ladd, P. (2013) ‘How to build sustainable development goals: integrating human development and environmental sustainability in a new global agenda’. London: ODI. Vandemoortele, J. (2012): Advancing the UN development agenda post-2015: some practical suggestions’, Report submitted to the UN Task Force regarding the post-2015 framework for development. Rockström, J. and Sachs, J. (2013) ‘Sustainable Development and Planetary Boundaries’, Background paper for the High-Level Panel of Eminent Persons on the post-2015 Development Agenda. UN (2012) ‘ The future we want for all’. Resolution adopted by the General Assembly, A//RES/66/288. New York: UN.
6
