Het Nieuwe Zuiveren
Door: Floris Kets, 3525775
Al enkele jaren zijn er plannen om bij de grotere Nederlandse waterschappen naast hun klassieke taken rond waterbeheer en zuivering, afvalwater te gebruiken om energie mee op te wekken alvorens deze gezuiverd wordt.1 De Waterwet rept niet over energiewinning, laat staan over duurzame energiewinning uit afvalwater. Er zijn grote bedragen gemoeid met de energieopwekking uit afvalwater en daarnaast maakt deze vorm van energiewinning het zuiveringsproces veel duurzamer. Omdat de waterschappen traditioneel de zuiveringstaak op zich nemen, hebben ook zij het initiatief genomen om dit afvalwater op de ‘beste’ manier te verwerken. In dit essay zal ik proberen te betogen waarom dit vermeende gat in de wetgeving geen beletsel vormt om toch energie te winnen alvorens de wet wordt aangepast, als dit überhaupt nog moet gebeuren. Omwille van een heldere opbouw behandel ik een aantal kernvragen om daarna tot een conclusie te komen. De vraag die ik uiteindelijk probeer te beantwoorden is of het ontbreken van een wettelijke basis voor het winnen van energie met afvalwater door de waterschappen in strijd is met bestuursrechtelijke beginselen van legaliteit en specialiteit en of deze er alsnog moet komen? De deelvragen zijn: Wat gebeurt er bij de energiewinning? Wat is de juridische status van afvalwater? Welke internationale, Europese en nationale wetgeving geven een basis voor de energiewinning? Welke tegenargumenten zijn er? Conclusie, is het nodig om de Waterwet/ nieuwe Omgevingswet aan te passen om de energiewinning door de waterschappen te faciliteren/ te reguleren, of is er voldoende basis in het bestaande recht om energie te winnen uit afvalwater? Energiewinning door de waterschappen? De Unie van Waterschappen heeft een nieuw en uniek concept bedacht dat inmiddels de naam Energiefabriek draagt. Het traditionele waterzuiveringsproces is onder de loep genomen en met behulp van de combinatie van bestaande en nieuwe technieken is het mogelijk om energie te winnen uit afvalwater dat de waterschappen aangevoerd krijgen om te zuiveren. De opgewekte energie kunnen de waterschappen niet alleen inzetten om de zuiveringsinstallaties zelf van stroom te voorzien, maar kunnen ook in een deel van de Nederlandse behoefte aan groene energie voorzien. In theorie zit er acht keer meer energie in ons afvalwater dan er nodig is voor het zuiveringsproces. 2 Inmiddels draaien er al vijftien projecten bij de grote waterschappen om te kijken of er binnen een afzienbare tijd en tegen redelijke kosten over gegaan kan worden op het ‘nieuwe zuiveren’.3 Voor concrete cijfers over de effectiviteit van de projecten tot nu toe verwijs ik naar de site van de Unie van Waterschappen of de site van het project Energiefabriek. 4 Naast het nieuwe zuiveren willen de waterschappen die meedoen met het project meer gaan samenwerken met lokale partijen, gemeenten en bedrijven, om samen tot een nog duurzamere zuivering te komen. Als de ontwikkelingen zich doorzetten en alle waterschappen 1
René Didde 2014. Jan Kas 2014. 3 Met het begrip het nieuwe zuiveren doel ik op een zuiveringsproces waarbij er energie word gewonnen uit het te zuiver afvalwater. 4 www.uws.nl of http://energiefabriek.com 2
het project op grote schaal inzetten, zullen de waterschappen op lange termijn de grootste producent van groene stroom kunnen worden. In theorie kan elke Energiefabriek honderdduizend huishoudens voorzien van biogas, of het dubbele aantal auto’s laten rijden op biogas. Hiermee zouden de waterschappen een wezenlijke bijdrage kunnen leveren aan de reductie van CO2 uitstoot.5 Naast het biogas kan de warmte, die vRijkomt bij het proces, worden gebruikt voor stadsverwarmingprojecten. Een bijkomend voordeel zou kunnen zijn dat met deze duurzame ontwikkeling de waterschappen in een positiever daglicht komen te staan en de publieke opinie in positieve zin wordt beïnvloed.6 De minister van Infrastructuur en Milieu Schultz van Haegen heeft aangegeven positief te staan tegenover de ontwikkelingen: “Waterschappen zijn erg actief in het zoeken naar mogelijkheden om hun taken duurzamer te kunnen uitvoeren en zij hebben daarover met het Rijk een aantal convenanten gesloten. Met name bij de zuivering van stedelijk afvalwater worden processen zodanig innovatief ingericht, dat energie kan worden opgewekt en grondstoffen kunnen worden teruggewonnen. Ik heb aangegeven dat ik positief sta tegenover deze innovaties, die bijdragen aan duurzaamheid en doelmatigheid. Ze zijn daarmee ook in lijn met de afspraken uit het Bestuursakkoord Water. Ik zie voor deze activiteiten geen wettelijke belemmeringen, mits ze plaatsvinden in het kader van de uitvoering van de wettelijke taken van de waterschappen, zoals het zuiveren van afvalwater en watersysteembeheer. Ook moet worden voldaan aan de mededingingsrechtelijke regels.”7 Privaatrechtelijk heeft het Rijk zich ook bij overeenkomst verbonden aan het concept van de Energiefabriek. 8 In deze overeenkomst leggen zowel waterschappen als het Rijk vast dat er in ieder geval van 2011 tot en met 2015 geëxperimenteerd mag en gaat worden met de Energiefabrieken. Niet alleen de waterschappen hebben zich hierbij gecommitteerd om de projecten uit te voeren, het Rijk heeft steun(juridisch, financiële en andere) toegezegd voor de ontwikkeling van de eerste twaalf Energiefabrieken. Afvalwater: Om een goed begrip over de problematiek rond afvalwater te krijgen volgt eerst een uitleg over afvalwater en de plaatsing binnen het waterrecht, daarna zal specifiek worden ingegaan op de juridische status van afvalwater. De Richtlijn stedelijk afvalwater maakt een onderscheid tussen stedelijk afvalwater, huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater. Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: 1. stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater en/of afvloeiend hemelwater; 2. huishoudelijk afvalwater: afvalwater van woongebieden en diensten, dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden;
5
René Didde 2014. R. Nehmelman, I.U. Tappeiner, H.F.M.W. van Rijswick, H.R.B.M. Kummeling, S. Steenman,2011, p 7. 7 Citaat TK 2013/19920, 10 december 2012. 8 Green Deal en Fosfor akkoord 2011. 6
3. industrieel afvalwater: al het afvalwater dat wordt geloosd vanaf terreinen die voor bedrijfsactiviteiten worden gebruikt en dat geen huishoudelijk afvalwater of afvloeiend hemelwater is. 9 Naast Europese wetgeving geeft ook de Nederlandse wet een definitie, zowel de Waterwet als ook de Wet milieubeheer 10 definiëren stedelijk afvalwater als huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater.11 Afvalwater word geloosd in oppervlaktewater, de zee, de bodem of op een vuilwaterriool. De wijze waarop men loost bepaalt welk bestuursorgaan bevoegd is. De bevoegdheden van de waterschappen hebben zij op grond van de Waterwet, de gemeente heeft deze op grond van de Wm. Op grond van de Waterwet heeft de gemeente een zorgplicht voor afvloeiend hemelwater en grondwater in stedelijk gebied.12 Deze zorgplicht is samen met de zorg voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater te kwalificeren als de rioleringszorg. 13 Wanneer afvalwater wordt gezuiverd op een zuiveringstechnisch werk kan dit lozen van afvalwater plaatsvinden door eerst op een riool te lozen waarna het naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie wordt getransporteerd om gezuiverd te worden. Het is echter ook mogelijk direct te lozen op een zuiveringstechnische werk. Een zuiveringstechnisch werk is een werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater. Bij het zuiveringstechnische werk behoren dus ook de bijbehorende gemalen, persleidingen en pompstations. De riolering wordt in de Wet milieubeheer een vuilwaterriool genoemd en wordt gedefinieerd als een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of rechtspersoon die door de gemeente met het beheer is belast.14 Status: Maar wat is de status van afvalwater als zelfstandige zaak? Het woord afval impliceert dat het hier gaat om een goed dat weggegooid wordt en dus uit de eigendomssfeer van de particulier/ bedrijf verdwijnt. Op het moment dat afvalwater geloosd wordt, behoort dit water niet meer toe aan de lozer. In het Romeinse recht werd dit een res nullius genoemd, een zaak die aan niemand toebehoort of waarvan de vorige eigenaar afstand heeft gedaan door zijn eigenaarpositie ten opzichte van de zaak op te geven.15 De Raad heeft recentelijk nog een uitspraak gedaan waarin zij dit heeft bevestigd.16 Waarom is de vraag wat afvalwater is juridisch relevant? Mocht het nou zo zijn dat afvalwater eigendom zou zijn van de lozer, ook na het lozen, dan had het waterschap een specifieke bevoegdheid nodig gehad om dit eigendom in te perken en het water te zuiveren, of energie op te wekken met de stoffen in dit water. 17
9
Artikel 2 richtlijn stedelijk afvalwater, Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. 10 In beide wetten staat deze definitie in artikel 1:1. 11 De definities komen overeen met de richtlijn, alleen is de bewoording iets verschillend. 12 Artikel 3:5 Waterwet 13 De bevoegdheid voor de rioleringszorg volgt weer uit de Wm. 14 Ook deze definitie is te vinden in artikel 1:1 Wm. 15 Art 5:4 BW, een zaak die aan niemand toebehoort en waarvan iemand die het bezit neemt over de zaak automatisch ook juridisch eigendom verkrijgt van de zaak. 16 R.O 8.2, Raad van State, 16-04-2014. 17 . R.J.N.Schlössels en S.E.Zijlstra 2010, p 137 ev.
Beginselen in het internationale waterrecht Bij internationale verdragen heeft onder andere Nederland zich gebonden aan afspraken over waterbeheer. Naast bindende afspraken tussen de partijen bevatten de verdragen een aantal beginselen waar de staten naar dienen te handelen.18 Belangrijke beginselen ten aanzien van waterrechten zijn neergelegd in het Verdrag van New York, het zogenaamde VN waterlopenverdrag. Het betreft het beginsel van een redelijk en billijk gebruik van water en het beginsel om geen aanmerkelijke schade toe te brengen en deze schade zoveel mogelijk te vergoeden of te compenseren mocht deze toch optreden, een codificatie van het voorzorgsbeginsel.19 Daarnaast is er het Verdrag van Helsinki, hierin worden een aantal beginselen en uitgangspunten nader uitgewerkt. Uit het verdrag volgen een aantal algemene verplichtingen voor partijen om alle passende maatregelen te nemen om grensoverschrijdende effecten te voorkomen.20 De Rivierverdragen waar Nederland partij bij is (Rijn, Maas en Schelde) kennen eveneens een aantal beginselen die relevant zijn: het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantasting bij de bron dient te worden aangepakt en in zekere zin het standstillbeginsel. Ook hier worden de algemene beginselen nader uitgewerkt in verplichtingen die op de partijen rusten. De betekenis van het internationale waterrecht verandert door deze beginselen in de zin dat staten een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid krijgen voor een verantwoord en duurzaam waterbeheer. Beginselen in het Europese waterrecht Ook het Europese Water- en Milieurecht kennen een aantal beginselen waar de lidstaten zich aan dienen te houden. De uitoefening van bevoegdheden wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, artikel 5 VwEU. In het waterbeheer speelt het subsidiariteitsbeginsel een belangrijke rol. Uit Art. 191 VwEU werkt bepaalde milieurechtelijke beginselen nader uit en bepaalt dat het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van het milieu, bescherming van de menselijke gezondheid, en een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het Gemeenschapsbeleid ten aanzien van milieubescherming berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantasting bij voorkeur aan de bron dient te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Ook Europese beginselen hebben geen directe werking. Men ziet echter dat de rol van beginselen in het Europese recht steeds groter wordt. Beginselen worden bijvoorbeeld gebruikt als middel om Europese verplichtingen, bijvoorbeeld richtlijnbepalingen, te interpreteren. 21 Milieubeginselen kunnen worden onderscheiden van algemene rechtsbeginselen, omdat de milieubeginselen vaker dienen als grondslag voor wetgeving en de toepassing van beleid. Milieubeginselen worden niet gezien als een zelfstandige rechtsnorm waar de rechter aan kan toetsen.22 Milieubeginselen hebben in het bijzonder een normatieve sturende functie en geven richting aan beleid en uitvoering daarvan. Bij een inventarisatie van milieubeginselen kan een onderscheid worden gemaakt tussen beginselen die uitdrukking geven aan milieudoelstellingen en daarom gezien 18
André Nollkaemper 1999. pag 96 t/m 99 Het voorzorgsbeginsel kan ook gezien worden als de basis voor een zo duurzaam mogelijk waterzuiveringsproces, zo valt hier bijvoorbeeld ook het behoud van ecosystemen onder. 20, te beheersen en te verminderen; de verplichting tot het voorkomen, beheersen en verminderen van nadelige effecten; het controleren van de toestand van grensoverschrijdende wateren; de samenwerking bij het verrichten van onderzoek; het uitwisselen van informatie en het opstellen van regels; op basis van gelijkheid en wederkerigheid bilaterale of multilaterale overeenkomsten of andere regelingen aangaan; en overleg op basis van wederkerigheid, goed vertrouwen en goed nabuurschap. 21 R. Fennis, 2013 22 B.A.Beijen, 2012, pag 38. 19
kunnen worden als beleidsbeginselen of beleidsdoelstellingen, zoals bijvoorbeeld het beginsel van een duurzame ontwikkeling. Beleidsdoelstellingen zouden bijvoorbeeld een plaats kunnen hebben in beleidsdocumenten van de verschillende overheden. Een aantal milieubeginselen heeft echter zijn plaats gevonden in internationale verdragen en Europese regelgeving, zowel in het primaire EU-recht als in verschillende richtlijnen en verordeningen. In het Europese recht staan de milieubeginselen in de artikelen 11en artikel 191 VWEU. Het integratiebeginsel stelt dat milieurechtelijke eisen geïntegreerd moeten worden in het beleid van de Europese unie. Artikel 191 lid 1 noemt belangrijke doelstellingen van het EU-milieubeleid: het belang van de bescherming van het milieu, het beschermen van de volksgezondheid en de bestrijding van klimaatverandering. De echte milieubeginselen die zowel ten grondslag liggen aan het beleid als ook bij de uitvoering van het beleid betekenis krijgen, zijn het beginsel van een hoog niveau van bescherming, het voorzorgsbeginsel, het preventiebeginsel, het beginsel van bestrijding bij de bron en het beginsel de vervuiler betaalt. Daarnaast zijn het gebruik van de beste bestaande technieken en het standstillbeginsel gebaseerd op het Europese recht. Het preventiebeginsel: Een argument voor het gebruiken van de Energiefabriek alvorens er een wettelijke basis is geformuleerd in de Waterwet of Omgevingswet is het preventiebeginsel. Opmerking verdient wel dat dit slechts een beginsel is, en er door particulier vaak geen beroep op gedaan kan worden. Toch zou Nederland in strijd handelen met dit beginsel indien het nieuwe zuiveren niet zouden worden toegestaan. Op grond van het preventiebeginsel dienen nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk te worden voorkomen. Het preventiebeginsel onderscheidt zich van het voorzorgsbeginsel omdat de nadelige gevolgen over het algemeen wel bekend zijn, bijvoorbeeld naar aanleiding van een gemaakt milieueffectrapport. Het beginsel is opgenomen in artikel 191 lid 2 VWEU maar ook net als het voorzorgsbeginsel erkend als beginsel van internationaal gewoonterecht. Het preventiebeginsel is dus wel de basis voor het te voeren milieubeleid in Europa, de beginselen worden wel genoemd maar niet nader uitgewerkt.Daarmee heeft de Europese wetgever aangegeven dat voor de betekenis van de beginselen naar internationaal recht gekeken moet worden..23 Men ziet het preventiebeginsel met name terug als grondslag voor verplichtingen die preventie als doel hebben in richtlijnen zoals de Merrichtlijn, de IPPC-richtlijn en de Kaderrichtlijn water, waarbij het zowel gaat om onderzoeksverplichtingen als om emissienormen, kwaliteitseisen en vergunningvoorschriften. Het kan er toe leiden dat er aan een vergunning voorschriften worden verbonden om de nadelige gevolgen te beperken of dat er compenserende of mitigerende maatregelen worden genomen. Het beginsel wordt met name gebruikt om bepalingen uit deze richtlijnen en hun toepassing te interpreteren. De rechter toetst niet direct aan het preventiebeginsel. De rechter kan besluiten, die in strijd zijn met bepalingen die preventie als doel hebben, vernietigen wegens strijd met een specifieke wettelijke bepaling of wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel . Zorgplichtbepalingen in de omgevingsrechterlijke wetgeving als ook zorgplichtbepalingen in het Activiteitenbesluit en het Waterbesluit worden gezien als een uitwerking van het preventiebeginsel.24 Het nieuwe zuiveren vermindert de vervuiling die het zuiveringsproces met zich meebrengt en levert een positieve bijvangst, groene energie op. Door niet deze manier van zuivering te gebruiken zou Nederland als lidstaat relatief vervuilend afvalwater zuiveren. Dit zou in strijd zijn met het preventiebeginsel.
23
B.A.Beijen, 2012, pag 24 en 43.
24
Artikel 1.1a Wm/art. 2.22 jo art. 1.1 Wabo en art. 13 Wbb.
De Kaderrichtlijn Water: De belangrijkste Europese richtlijn voor het waterbeheer is de Kaderrichtlijn Water. Net als de Waterwet omschrijft de Kaderrichtlijn Water de doelstellingen van de richtlijn. Voor energiewinning uit afvalwater is met name de doelstelling uit artikel 1 lid 1 sub c van belang: verhoogde bescherming en verbetering van het aquatische milieu worden beoogd, onder andere door specifieke maatregelen voor de progressieve vermindering van lozingen, emissies en verliezen van prioritaire stoffen door het stopzetten of geleidelijk beëindigen van lozingen, emissies of verliezen van prioritaire gevaarlijke stoffen. In sub e wordt ook nog eens expliciet verwezen naar de doelstellingen van internationale verdragen, zoals die hierboven al zijn geschetst. Hoewel de richtlijn pas in 2015 hoeft te zijn omgezet is de Kaderrichtlijn al uit 2000 en zou men verwachten dat in ieder geval qua doelstellingen de Waterwet zou zijn aangepast.25 Omdat de implementatietermijn nog niet is verstreken kan er nog geen beroep op worden gedaan, maar het legt wel degelijk een verplichting op Nederland om in de geest van de richtlijn te handelen en geen maatregelen te nemen die de resultaatsverplichtingen uit de richtlijn in gevaar brengen.26 De grondwet: Naast Internationaal en Europees recht zijn er in het Nederlandse recht ook aanwijzingen om tot de bevoegdheid te komen om energie op te wekken uit afvalwater. Artikel 21 De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Uit het artikel volgt dat de overheid ook duurzaamheid en zorg voor het milieu moet dragen. 27 Het artikel omvat naast zorg voor goede waterkering en waterbeheersing ook zaken als het voeren van bevolkingspolitiek, een evenwichtige planologische ordening, het aanleggen van infrastructurele voorzieningen voor verkeer, industrie, wonen en recreatie en het behoud van het stedelijk en landelijk schoon en natuurbescherming. 28 Artikel 21 biedt door het ontbreken van een normstelling geen toetsingskader. 29 Voor een toetsing direct aan art. 21 lijkt slechts aanleiding te zijn in het geval van evidente verwaarlozing van het milieubelang en afwezigheid van regelgeving. De grondwetsgeschiedenis geeft geen uitsluitsel over hoe deze taak moet worden uitgevoerd, noch omtrent de afweging van tegenstrijdige belangen.30 De Deltawet: Ook in een andere Nederlandse wet kan een aanwijzing gevonden worden voor de taak van de waterschappen om duurzaam te werk te gaan. Ondanks dat niet expliciet wordt gerefereerd aan de mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor het waterbeheer, kan worden betoogd dat de doelstellingen mede mitigatie (het zo energiezuinig uitoefenen van de taak, innovatie in het kader van zoals bijvoorbeeld de winning van energie in het kader van de zuiveringstaak) en adaptatie aan 25
Mr. W.M.K. SloK, en Mr. dr. e.H. HulSt, 2011, pag 18 t/m 20. Artikel 4 lid 3 VEU jo. 288 VWEU 27 MvA, Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 22 Bijl. MvT, Kamerstukken II 1975/76, nr. 3, p. 31 MvA, Kamerstukken I 1976/77, 13 872, 13 873, nr. 55b. 28 MvA, Kamerstukken I 1976/77, 13 872, 13 873, nr. 55b, p. 48, 49 29 ABRvS 5 juli 1995 en ABRvS 27 maart 2002.. 30 MvT, Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 13-14 26
klimaatverandering. In de Deltawet Waterveiligheid en Zoetwatervoorziening gaat het in het bijzonder om de aanpassing aan klimaatverandering binnen het waterbeheer. De Deltawet maakt sinds 2012 deel uit van de Waterwet. Gezien de wetsystematiek kan worden aangenomen dat ook de doelstellingen die met het deltaprogramma bereikt beogen te worden vallen binnen de algemene doelstellingen van artikel 2 Waterwet. Met andere woorden: adaptatie aan klimaatverandering maakt deel uit van de doelstellingen voor het waterbeheer, ondanks dat daar niet expliciet naar wordt verwezen. “De aanbevelingen van de eerste Deltacommissie waren slechts gericht op één belang: bescherming tegen overstromingen. De Deltawerken hebben de gewenste veiligheid gebracht. De opgave waar Nederland nu voor staat, is breder: het behouden van die veiligheid onder veranderende omstandigheden en tegelijk zorgen voor een aantrekkelijk land om in te wonen en werken. Dit vraagt om een aanpak vanuit een samenhangende visie. De opgaven op het gebied van waterveiligheid en zoetwatervoorziening kunnen niet los van elkaar gezien worden, en evenmin los van de andere opgaven voor Nederland op het gebied van ruimtelijke kwaliteit en het gebruik van ons land. Om die reden kiest het kabinet voor een uitwerking in een samenhangend programma, het Deltaprogramma, zoals ook de commissie geadviseerd heeft. Het Deltaprogramma bevat met elkaar samenhangende maatregelen die tot doel hebben duurzame waterveiligheid en zoetwatervoorziening te realiseren, in het licht van de verwachte klimaatverandering, sociaal-economische ontwikkelingen en veranderende maatschappelijke opvattingen. Met het programma wordt een doelmatige, daadkrachtige en integrale aanpak van de grote wateropgaven voor Nederland in de komende decennia nagestreefd..”31 Energieopwekking inpassen binnen het zuiveringsproces: Niet voor niets heb ik de energieopwekking met behulp van afvalwater het nieuwe zuiveren genoemd. Het afvalwater met alle grondstoffen daarin zouden voor de start van de Energiefabrieken(project) worden gereinigd en als ‘schoon’ water weer geloosd worden om de kwaliteit van het water niet te laten verslechteren. Hoewel energie opwekken iets wezenlijk anders is dan de zuivering, kan en is dit bij sommige waterschappen al een integraal proces. De zuivering(benodigde stroom) kan worden opgewekt uit het afvalwater waarna het overgebleven en minder Rijke(aan grondstoffen) water gezuiverd word. De keten van handelingen is langer en ingewikkelder geworden, maar dat is inherent aan de steeds beter wordende technische mogelijkheden en de toegenomen aandacht voor de kwaliteit en beheersing van water in het algemeen.32 Er is dus ook geen sprake van een nieuwe handeling, het zuiveren als geheel kan nu ook een bijdrage leveren aan de groene stroomvoorziening. Tegenargumenten: De Waterwet kent een gesloten systeem van doelstellingen voor de waterbeheerder. Dit betekent dat deze zolang zij binnen deze bevoegdheid blijft op mag treden. De rechter zal het optreden maar marginaal toetsen en alleen kijken of de maatregelen in redelijkheid genomen hadden kunnen worden. Helaas kent de Waterwet de duurzaamheidsdoelstelling uit de Kaderrichtlijn Water niet. De opwekking van energie uit afvalwater zou dan ook buiten de bevoegdheid van de waterbeheerder vallen, geen bevoegdheid zonder wettelijke grondslag. Het moge dan wel zo zijn dat de Waterwet deze doelstelling niet kent, maar zoals hierboven al is weergegeven heeft Nederland verdragen gesloten en afspraken gemaakt omtrent duurzaam gebruik van water. De duurzaamheidsdoelstelling uit de Kaderrichtlijn Water zouden richtlijnsconform kunnen worden geïnterpreteerd in de Waterwet.33 Daarvoor zou het begrip maatschappelijke functie in combinatie met het verbeteren van de 31
Kamerstukken II 2009/10, 32 304, nrs. 3 pag 3. René Didde 2014. 33 Verdagsconform interpreteren en grenzen daaraan, zie R.J.G.M Widdershoven, J.H.Jans en S.Prechal 2011, p 58 e.v. 32
waterkwaliteit worden ingekleurd met het duurzaamheidsbegrip uit de Kader richtlijn Water. Hoe het ook zij, puur het feit dat de Waterwet geen duurzaamheidsdoelstelling heeft, maakt nog niet dat de bevoegdheid er niet is voor de waterbeheerder om zo duurzaam mogelijk met water om te gaan. 34 De waterschappen werden en worden nog steeds geconfronteerd met het probleem van aantasting van de waterstaatswerken door muskusratten. Deze ratten leven vooral in water en kunnen ernstige schade aan dijken veroorzaken door het graven van holen in en rond dijken.35 De waterschappen wilden deze dieren bestrijden, maar hadden geen bevoegdheid dit te doen. Het probleem is toen opgelost door een noodwet aan te nemen waardoor het wel mogelijk werd voor de waterschappen om in het kader van waterbeheer ongedierte te verdelgen. Inmiddels is het verdelgen van muskusratten opgenomen in de Waterwet. 36 Nu zich een nieuwe ontwikkeling voordoet, het nieuwe zuiveren, zou daar in principe dezelfde procedure voor gevolgd kunnen worden. De bevoegdheid tot energie opwekken uit afvalwater zou dan binnen de bevoegdheid van de waterschappen vallen en zou er niet zo veel tijd verloren gaan.37 Deze procedure zou toch tijd kosten, en dat is in mijn ogen tijdverspilling. Zoals hierboven al is weergegeven is er voldoende basis in het recht voor een bevoegdheid. Het doden van muskusratten en beverratten was niet zo duidelijk terug te vinden in nationaal en internationaal recht, vandaar dat toen voor deze oplossing is gekozen. Door geen wettelijke grondslag te hebben in de Waterwet, zou de activiteit van het waterrecht niet voldoende gereguleerd zijn. Dit argument raakt kant noch wal, voor het milieugedeelte, de uitstoot en dergelijke wordt de Energiefabriek gereguleerd door ofwel de richtlijn industriële emissies(RIE)38, of door een milieuvergunning op grond van de Wm, dan wel op grond van het activiteitenbesluit. Welke van de drie van toepassing is hangt af van de omvang, ligging en aard van de Energiefabriek.39 Naast het milieuaspect zou de vraag opgeworpen kunnen worden of de Energiefabriek de markt niet verstoort, de waterschappen heffen belasting en bouwen daarmee fabrieken waarmee ze meer geld ophalen. Het geld dat verdiend wordt met de energiewinning vloeit nog niet direct naar de staatskas, maar blijft in handen van de waterschappen. De waterschappen kunnen er ook voor kiezen om de waterschapsbelasting terug te brengen indien het niet meer nodig is zoveel geld te innen, of er voor kiezen het geld in ‘groene’ projecten dan wel verbetering van de bescherming tegen water te bewerkstelligen. Dit aspect is wel een knelpunt, het ontbreken van een wettelijke basis voor de winsten die worden geboekt is een gemis, en zal er indien de Energiefabriek als project op grote schaal word ingezet moeten komen. Toch maakt dit gemis niet dat er überhaupt geen bevoegdheid zou zijn energie te winnen uit water.
34 35 36
Zie voor uitgebreidere behandeling legaliteitsbeginsel, R.J.N.Schlössels en S.E.Zijlstra 2010, p 137 e.v. http://www.muskusrattenbestrijding.nl/ Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 474, nr. 6
37
Het maken van een noodwet neemt over het algemeen veel minder tijd in beslag dan het aanpassen van een wet in formele zin(Waterwet),maar op termijn zal de wetgever dan indien deze dat nodig acht de Waterwet/ Omgevingswet aan moeten passen. 38
RICHTLIJN 2010/75/EU VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD, L 334/17. Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. Uit artikel 2 lid 1 volgt dat er ook rekening moet worden gehouden met plaats aard en ligging van het project. 39
Conclusie: Het is jammer dat de wetgever geen duurzaamheidsdoelstelling heeft opgenomen in de Waterwet. Het feit dat sommige waterschappen inmiddels al aan het experimenteren zijn met Energiefabrieken kan alleen maar worden toegejuicht vanuit duurzaamheids perspectief. Ervan uitgaande dat afvalwater een res nullius is en de waterschappen het water toch moeten zuiveren, zou het zonde zijn indien de waterschappen deze kans voorbij laten gaan. Juridisch gezien is er mijns inziens dan ook geen probleem, dat is ook de mening van de huidige Minister van I en M. Internationale en Europese verdragen in combinatie met Nederlandse wetgeving bieden voldoende basis om hier een bevoegdheid uit te destilleren. Vanuit internationale verdragen en Europese richtlijnen kan duidelijk een duurzaamheidsdoelstelling voor waterbeheer worden destilleerd, en de Energiefabrieken passen goed binnen deze duurzaamheidsontwikkeling op het gebied van water. Deze doelstelling is niet verstopt in een obscuur verdrag of sterk verouderde wet of beleidsstuk, maar komt op vele plaatsen duidelijk naar voren. Commentaar van enkele staatsrechtjuristen dat de winning van energie uit afvalwater buiten de bevoegdheid van de waterschappen valt is dus onterecht, ook vanuit staatsrechtelijk oogpunt. Daarnaast is in de Green deal afgesproken om twaalf Energiefabrieken op te starten. Misschien is het als tegemoetkoming goed om in de nieuwe Omgevingswet een paar woorden vuil te maken aan de duurzaamheid, ook al is dat in mijn ogen dan slechts een stukje symboolwetgeving. Ook de andere aspecten van het opwekken van energie zijn voldoende gereguleerd. Een probleem is nog wel dat de opbrengst uit de energiewinning nog niet voldoende is gereguleerd, maar deze lacune betekent niet dat de waterschappen de bevoegdheid missen energie op te wekken. Het is niet de bedoeling om de huidige ontwikkelingen een halt toe te roepen omdat de wet achter loopt. Kortom, de wetgever zal de inkomsten uit de energiewinning nog goed moeten bekijken en reguleren, maar een verdere wetswijziging of uitstel van de Energiefabriek projecten is niet nodig.
Literatuurlijst: Fred Bakker 2011 Fred Bakker,Waterschappen ontdekken potentie afvalwater, 2 juli 2011, Het Financieele Dagblad. B.A.Beijen, A.A Freriks, J.Robbe, B.j.Schueler, G.M.van der Broek, A.B.Blomberg, A.M.Keessen, H.F.M.W.Rijswick, 2012 Hoofdlijnen milieubestuursrecht, B.A.Beijen, A.A Freriks, J.Robbe, B.j.Schueler, G.M.van der Broek, A.B.Blomberg, A.M.Keessen, H.F.M.W.Rijswick, 2012,Boom Juridische uitgevers, den haag. René Didde, 2014 Waterschappen worden duurzaamheidsfabrieken, René Didde 17 mrt 2014 Binnenlands Bestuur, 2014/5. R. Fennis, 2013 R. Fennis, Van geval naar gebied: gebiedsgericht grondwaterbeheer in het Europees milieurecht, Tijdschrift voor Gezondheidsschade, Milieu en Aansprakelijkheid, APRIL 2013 Jan Kas, 2014 Jan Kas, Afvalwater is het nieuwe goud, Reformatorisch Dagblad, 12 maart 2014. R. Nehmelman, I.U. Tappeiner, H.F.M.W. van Rijswick, H.R.B.M. Kummeling, S. Steenman, 2011. R. Nehmelman, I.U. Tappeiner, H.F.M.W. van Rijswick, H.R.B.M. Kummeling, S. Steenman, De constitutionele inbedding van het waterschap, Wolf Legal Publishers, Nijmegen (2011), ISBN: 97890-585085 André Nollkaemper, 1999 André Nollkaemper, Beschermde rechtsbelangen in het internationale waterrecht, AA 48 (1999) 5 R.J.N.Schlössels, S.E.Zijlstra, 2010 Prof. R.J.N.Schlössels en Prof. S.E.Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat(onderwijseditie) 2010 Kluwer Deventer. Mr. W.M.K. Slok, en Mr. dr. E.H. Hulst, 2011 Mr. W.M.K. Slok, en Mr. dr. e.H. Hulst, Waterconflicten: bron van onrust of noodzaak van goed nabuurschap, Tijdschrift voor Gezondheidsschade, Milieu en Aansprakelijkheid, april 2011. H.F.M.W. van Rijswick, 2009 Prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick, Wie is de waterbeheerder en wat moet hij doen? TO 2009/4. H.F.M.W. VAN RIJSWICK EN R.J.G.M. WIDDERSHOVEN, 2005 H.F.M.W. VAN RIJSWICK EN R.J.G.M. WIDDERSHOVEN, Doorwerking van het EG-recht, in het bijzonder in het waterbeheer, Tijdschrift voor Milieu schade en Aansprakelijkheidsrecht 2005/2 R.J.G.M Widdershoven, J.H.Jans en S.Prechal, 2011 R.J.G.M Widdershoven, J.H.Jans en S.Prechal, inleiding tot het Europees bestuursrecht, Ars Aequi Libri Nijmegen 2011.
Officiële publicaties: MvT, Kamerstukken II 1975/76, nr. 3 MvA, Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 7 MvA, Kamerstukken I 1976/77, 13 872, 13 873, nr. 55b. Kamerstukken II 2009/10, 32 304, nrs. Kamerstukken II 2009/10, 32 304, nrs. 1-3, wijzigingen van onder ander ede Waterwet door de deltawet. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 474, nr. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 474, nr. 6, bestrijding muskusratten door waterschappen. Green Deal en Fosfor akkoord 2011. Green Deal en fosfor akkoord, gesloten door de Unie van Waterschappen en de Rijksoverheid, 4 oktober 2011. TK 2013/19920, 10 december 2012. Brief aan tweede kamer van26 april 2013, Koersbepaling waterbeleid en toezeggingen WGO van 10 december 2012. TK 2013/19920.
Uitspraken: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 5 juli 1995, M en R 1996, 11; Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 27 maart 2002, AB 2002, 272. Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 16-04-2014, ECLI:NL:RVS:2014:1379
Rapporten: Monitoring klimaatakkoord Rijk – Waterschappen 2010-2020 Unie van Waterschappen, Den Haag. Waterschapswerk innoveert! Visie op Innovatie, Unie van Waterschappen, 08-05-2012
