Het knooppunt onderhouden. Gegevensmanagement in een context van samenwerking in het gemeentelijk netwerk

Het knooppunt onderhouden Gegevensmanagement in een context van samenwerking in het gemeentelijk netwerk

Radboud van der Linden Versie 0.3 24 mei 2013

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................................. 3 Management-samenvatting ................................................................................................... 4 Inleiding ................................................................................................................................. 6 Hoofdstuk 1: Aanpak voor het advies .................................................................................... 7 Hoofdstuk 2: Aanleiding......................................................................................................... 8 “Naar een compacte, flexibele organisatie” ................................................................ 8 Bestuurlijke ontwikkelingen en samenwerkingsverbanden ......................................... 8 100.000+ .................................................................................................................... 8 Autonome ontwikkelingen .......................................................................................... 9 Andere relevante ontwikkelingen in het directe, gemeentelijk netwerk ....................... 9 Hoofdstuk 3: Hoe om te gaan met ontwikkelingen? ..............................................................10 Ontwikkelingen en mogelijke strategieën ..................................................................10 Omgaan met bestuurlijke ontwikkelingen ..................................................................10 Strategieën voor samenwerking (KING) ....................................................................10 De regierol: wie regisseert wie? ................................................................................11 Omgaan met autonome ontwikkelingen ....................................................................11 Hoofdstuk 4: (Geo-)Gegevensmanagement .........................................................................12 Gegevensmanagement .............................................................................................12 Informatie of gegevens? ............................................................................................12 Gegevens en/of geo-gegevens? ...............................................................................13 Wat is gegevensmanagement? .................................................................................13 Gegevensmanagement en het knooppunt.................................................................14 Bijdrage van gegevensmanagement aan uitbestedingsvraagstukken .......................14 Hoofdstuk 5: Het knooppunt onderhouden ...........................................................................15 Bestanddelen van het knooppunt ..............................................................................15 Inrichting van het knooppunt .....................................................................................15 Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten......................................................16 Werkplan i-Versneller Geo-informatie .......................................................................17 Memo ‘Digitale Agenda voor de leefomgeving’..........................................................17 Hoofdstuk 6: Aanbevelingen voor de gemeente Breda .........................................................19 Bronnen ...............................................................................................................................20

[2]

Voorwoord De voor u liggende scriptie is geschreven in het kader van de opleiding Geo-Informatie voor Lokale Overheden (GIMLO). Deze opleiding wordt aangeboden door Dataland. Een onderdeel van deze opleiding is het schrijven van een scriptie. De scriptie is geschreven in de vorm van een advies aan de opdrachtgever. Opdrachtgever is Gerard van Schijndel, teamleider MidOffice, afdeling Servicebedrijf/Processen en Informatie van de gemeente Breda. Het onderwerp van deze scriptie is: gegevensmanagement in een context van samenwerking in het gemeentelijk netwerk.

Het doel van de scriptie is het geven van een advies over gegevensmanagement in een lokale overheid, meer bepaald de gemeente Breda. De gemeente en haar omgeving zijn sterk in beweging. Die beweging brengt met zich mee dat de gemeente in haar netwerk steeds meer wisselende rollen speelt. En in dat netwerk vloeien steeds diverse gegevensstromen. Hoe zijn die gegevensstromen te managen in zo’n omgeving? De scriptie begint met een beschrijving van de aanpak. Vervolgens wordt geschetst welke ontwikkelingen binnenin en in de omgeving van de gemeentelijke organisatie spelen. Dit heeft tot doel urgentie, nut en noodzaak te schetsen. Er wordt aangegeven hoe gegevensmanagement kan bijdragen aan het in de grip krijgen van de diverse gegevensstromen. Het uitgebrachte advies is om, voordat er een nader inhoudelijk onderzoek gestart wordt, met elkaar na te gaan of urgentie, nut en noodzaak gedeeld worden en of de voorgestelde aanpak gedeeld wordt. Er zijn raakvlakken met diverse lopende trajecten en dat kan mogelijk, indien niet goed ingebed, gevoeligheden opleveren. Voor het schrijven van deze scriptie heb ik raad en hulp gekregen van Marien de Bakker, Gerard van Schijndel, Ferry Brasz, Anton Dekkers, Arno den Ridder en Anne Notenboom. Daarvoor wil ik hen hartelijk danken.

Radboud van der Linden, mei 2013

[3]

Management-samenvatting De wereld van de gemeente is sterk in beweging. De gemeente krijgt steeds meer de vorm van een knooppunt in een netwerk. Telkens vervult de gemeente daarin een andere rol. In de toekomst zal zij veel meer moeten insteken op haar steeds wisselende rol in de diverse informatienetwerken waar zij deel van uitmaakt. Die rollen en de bijbehorende gegevensstromen moeten gemanaged worden, om als knooppunt goed te kunnen functioneren in het netwerk. De diversiteit in rollen vergt aanpassingsvermogen (adaptiviteit) en wendbaarheid.

Voor de gemeentelijke bestuurder en manager is daarbij de volgende wetenschap, of: het volgende gevoel, van belang:  Ik kan sturen;  Ik kan mijn verantwoordelijkheid dragen;  Ik ben altijd in control. ‘In control’ is dan op te vatten als het richting geven aan je eigen handelen, wat er ook in het netwerk gebeurt.

Er vinden nogal wat diverse ontwikkelingen in de wereld plaats, die een invloed (kunnen) hebben op het gemeentelijke werk. Doorgaans wordt elk van deze veranderingen momenteel afzonderlijk door ons behandeld. Het aantal ontwikkelingen is echter zo groot, en het tempo van verandering ligt zo hoog, dat het niet meer haalbaar is om elke ontwikkeling apart te behandelen. Wij plaatsen processen op de markt of in de keten, zonder vooraf afspraken over gegevensstromen (heen en weer) te maken. Wij scannen te weinig de omgeving op effecten voor onze processen en gegevens(stromen). In de procesanalyse betrekken wij in onvoldoende mate de (geo-)gegevensanalyse. Kortom: wij onderhouden ons knooppunt in het netwerk niet genoeg en hebben daarom onvoldoende grip op onze gegevensstromen. En zijn wij niet ‘in control’.

Gegevensmanagement is bij het maken van afwegingen voor uitbesteding of samenwerking een bruikbaar hulpmiddel om ons bewust te maken van het aspect gegevens en om zo de uitvoering van processen in de grip te hebben en om ons knooppunt in het netwerk te onderhouden. Grip op de bijbehorende gegevensstromen brengt het aanpassingsvermogen (adaptiviteit) en de wendbaarheid die nodig zijn om het netwerk te kunnen blijven functioneren in de sterk veranderende wereld.

Het advies is daarom om voor de aspecten gegevens en gegevensmanagement:  na te gaan wat de staat van onderhoud is;  na te gaan wat geregeld moet worden om het knooppunt blijvend te onderhouden. Laat gegevensmanagement een vast onderdeel zijn van proces- en informatieanalyse, inclusief geometrie. Er wordt geadviseerd om het onderzoek te doen aan de hand van:  de Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten, KING, april 2013;  het Werkplan i-Versneller Geo-informatie, KING, 17 april 2013. In een later stadium kan op meer strategisch niveau aan de hand van GIDEON2 nagegaan worden of er nog aanvullende zaken in het knooppunt open staan.

[4]

Ook wordt geadviseerd om, voorafgaand aan het inhoudelijke onderzoek, met elkaar na te gaan of de urgentie, het nut en de noodzaak gedeeld worden en of de voorgestelde aanpak de gewenste is. De conclusies en voorgestelde aanpak kunnen eerst afgestemd worden met andere lopende onderzoeksopdrachten, bij voorbeeld die in het kader van de organisatieontwikkeling. Wordt dat gedeeld dan kan de uitvoering van het inhoudelijke vervolgonderzoek starten. Het resultaat daarvan kan opgeleverd worden in oktober 2013. Op die wijze kan het resultaat als input dienen voor het afdelingsplan en de begroting van het jaar 2014.

[5]

Inleiding De wereld van de gemeente is sterk in beweging. De gemeente wordt steeds meer een schakel in een netwerk van samenwerkingsvormen. De gemeente is daarbij altijd onderdeel van een informatieverwerkende industrie. Telkens vervult de gemeente daarin echter een andere rol. Waar de gemeente historisch gezien haar processen en bijbehorende informatiestromen binnen de eigen organisatie opgezet heeft, zal de gemeente reeds nu en zeker in de toekomst veel meer moeten insteken op haar steeds wisselende rol in de diverse informatienetwerken waar zij onderdeel van uitmaakt. Zo zal de gemeente bij voorbeeld steeds meer als portal voor meerdere overheden fungeren. Die rollen en de bijbehorende gegevensstromen moeten gemanaged worden, om als knooppunt goed te kunnen functioneren in het netwerk. De diversiteit in rollen vergt aanpassingsvermogen (adaptiviteit) en wendbaarheid. De vraag is hoe hieraan vorm gegeven kan worden: hoe ziet aanpassingsvermogen of wendbaarheid eruit? Anders gezegd: hoe ziet het gemeentelijk knooppunt er in het netwerk uit? En vanwege de diverse wisselingen: hoe moet dat knooppunt onderhouden worden? Voor de gemeentelijke bestuurder en manager is daarbij de volgende wetenschap, of: het volgende gevoel, van belang:  Ik kan sturen;  Ik kan mijn verantwoordelijkheid dragen;  Ik ben altijd in control. ‘In control’ is dan op te vatten als het richting geven aan je eigen handelen, wat er ook in het netwerk gebeurt. Met ‘in control’ is niet bedoeld dat je richting kun geven aan wat een ander in het netwerk doet. Meer gedetailleerd zijn de volgende zaken daarbij relevant:  Ik weet hoe het netwerk eruit ziet;  Ik weet welke ketens er zijn;  Ik weet in welke rollen de gemeente in het netwerk speelt;  Ik weet wat ik in die rol wil;  Ik weet ook wat ik in die rol moet;  Ik weet welke verantwoordelijkheden bij die rol horen;  Ik weet welke alternatieven er zijn om vorm te geven aan die rol, en ik kan de meest optimale daaruit kiezen;  Ik weet dat ik de randvoorwaarden heb ingevuld om die rol te vervullen.

In dit advies worden nut, noodzaak en urgentie uiteengezet. Ook wordt aangegeven hoe het management van de (geo-)informatie een bijdrage kan leveren aan de netwerkstrategie en aan de control op de uitvoering. Het perspectief dat daarbij benadrukt wordt is dat van het gegevensmanagement. Hoe kan dat voor de gemeente Breda in kaart gebracht worden?

[6]

Hoofdstuk 1: Aanpak voor het advies Voor de opzet van dit advies is de volgende werkwijze toegepast. Middels interviews is een beeld gevormd over welke ontwikkelingen zich in het gemeentelijk netwerk voordoen. De interviews zijn gehouden met:  Gerard van Schijndel, opdrachtgever voor het onderzoek, teamleider MidOffice Gemeente Breda;  Anton Dekkers, expert informatie-strategie Gemeente Breda;  Ferry Brasz, informatie-architect Gemeente Breda. Ferry doet in het kader van een afstudeerscriptie (Avans+) onderzoek naar ITgovernance in de gemeente Breda;  Arno den Ridder, expert geo-ICT Gemeente Breda. Het beeld dat uit de interviews naar voren kwam is verder aangevuld en getoetst aan diverse bronnen op het gebied van gemeentelijk gegevensmanagement (zie Bronnen). Het geschetste beeld vormt de aanleiding tot een analyse hoe gegevensmanagement kan bijdragen aan het omgaan met de diversiteit (aan ontwikkelingen) in het gemeentelijk netwerk. In de interviews kwamen vaak ook suggesties naar voren over hoe met de dynamiek in ontwikkelingen omgegaan zou kunnen worden. Deze suggesties zijn getoetst aan enkele bronnen (literatuur, sites). Een belangrijke bron vormen de diverse documenten die KING heeft opgesteld, met name in het kader van E-overheid en i-NUP. KING is het KwaliteitsInstituut Nederlandse Gemeenten. KING begeleidt, stimuleert, en ondersteunt gemeenten in hun organisatie(-ontwikkeling) en uitvoering van gemeentelijke taken. Specifiek gaat het om de documenten ‘Handreiking Gegevensmanagement’ en het ‘Werkplan i-Versneller Geo-informatie’. Ook de memo van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ‘Digitale Agenda voor de Leefomgeving’ (GIDEON2) is een belangrijke bron voor het advies. Al deze documenten zijn verschenen tijdens de duur van de opleiding GIMLO en het opstellen van het advies. Dat maakt deze documenten tot zeer actuele handreikingen die als trigger kunnen fungeren om onderzoek naar het onderhoud van het gemeentelijk knooppunt te doen. Ook is nagegaan of er bij dit onderwerp afhankelijkheden of gevoeligheden spelen met andere gemeentelijke ontwikkelingen of besluitvormingstrajecten. Om die reden richt het advies zich op de vraag of een nader inhoudelijk onderzoek gewenst is. Wordt de behoefte en de voorgestelde aanpak bevestigd dan zullen in een vervolgonderzoek inhoudelijke oplossingen aan de orde komen. In dit advies wordt niet ingegaan op de vraag wie wat aanstuurt. Dat is veel meer het onderwerp van bij voorbeeld het bovengenoemd afstudeeronderzoek naar IT-governance. Beide onderzoeken kunnen elkaar zeker aanvullen en zelfs versterken. Er is echter bewust voor gekozen om de onderzoeken zeker niet te laten overlappen. In termen van het Amsterdams Informatiemodel van Rik Maes begeeft het advies zich in de middelste cel. Dat wil zeggen: in de kolom Informatie/Communicatie, en de rij Structuur (Inrichten/tactisch).

[7]

Hoofdstuk 2: Aanleiding “Naar een compacte, flexibele organisatie” In zijn nieuwjaarstoespraak van 8 januari 2013 sprak de gemeentesecretaris van de gemeente Breda erover dat de gemeente naar een compacte, flexibele organisatie toe gaat. Een aantal uitvoerende processen is verzelfstandigd of wordt in een samenwerkingsverband uitgevoerd. Denk daarbij aan de belastingheffing en –inning (BWB: Belastingsamenwerking West-Brabant). Voor een aantal andere processen wordt eenzelfde uitbesteding overwogen. Dit geldt b.v. het WOZ-waarderingsproces, de basisregistraties Adressen en Gebouwen en de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB). Deze afwegingen hebben overigens nog geen einduitkomst. Ook maakt de gemeente Breda overwegingen ten aanzien van de rol die zij in de regio wil voeren.

Bestuurlijke ontwikkelingen en samenwerkingsverbanden Naast interne keuzes speelt ook een aantal externe ontwikkelingen, die van invloed zijn op de rol die de gemeente Breda in diverse ketens en netwerken (mogelijk) heeft. Bij sommige van deze ketens is deelname verplicht, bij andere is het een keuze die de gemeente Breda gemaakt heeft. Soms gaat het daarbij om landelijke en soms om regionale ontwikkelingen. Enkele worden genoemd:  De oprichting van Regionale Uitvoeringsdiensten;  Deelname in B5-samenwerkingen (de 5 grote Brabantse gemeenten);  Deelname in B5+2 voor samenwerking op het gebied van criminaliteitsbestrijding;  Het Veiligheidshuis;  De Veiligheidsregio;  Deelname in de Geodriehoek: een samenwerkingsverband op het gebied van geoinformatievoorzieningen tussen de gemeente Zwolle, Den Bosch en Breda;  Geobrabant;  SVB-BGT;  RIEC. De gemeentegrens vervaagt in rap tempo.

100.000+ Een recente ontwikkeling die nogal een impact gaat krijgen op de ketens en netwerken waarbinnen de gemeente opereert is de roep van minister Plasterk dat er binnen enkele jaren geen gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners bestaan. Hoewel deze roep al tot menige structuurdiscussie heeft geleid is het vooralsnog de vraag hoe hieraan vormgegeven gaat worden, en of dat so wie so eenvormig gebeurt. Worden gemeenten (of BAG-woonplaatsen) op geografische gronden samengevoegd totdat de teller op 100.000 inwoners staat? Of gaat samenvoeging plaatsvinden via diverse netwerken? Bij de geografische samenvoeging kunnen we ons snel een beeld vormen. Maar als dat gebeurt, is dat dan een tussenstap of een eindfase? Feit is dat ‘samenvoeging’ via netwerken al langer gaande is in gemeenteland, zij het minder zichtbaar voor diegenen die daar niet dagelijks in werkzaam zijn. Diverse back-officeprocessen zijn in nieuw opgerichte samenwerkingsverbanden ondergebracht. De individuele gemeente draagt de uitvoering van een proces op aan een verband dat het proces uitvoert voor meerdere gemeenten. Het ‘inwonersaantal’ voor zo’n verband ligt dan, voor het betreffende proces, ver boven de 100.000. Denk daarbij aan bovengenoemde belastingsamenwerking BWB. [8]

Zo’n samenwerking kan via een nieuw op te richten verband vormgegeven worden. Maar dat kan ook door de opdracht op de markt te plaatsen. Een commercieel bedrijf voert het proces uit voor haar opdrachtgever ‘de gemeente’ en het bedrijf heeft meerdere (gemeentelijke) opdrachtgevers. Dit is bij voorbeeld al gebruikelijk in de wereld van groenvoorziening en afvalservice.

Autonome ontwikkelingen In de wereld van informatie en data volgen de (technologische) ontwikkelingen elkaar in hoog tempo op. Voorbeelden van dergelijke autonome ontwikkelingen zijn:  De maatschappij wordt steeds meer een netwerk-maatschappij;  Werken onder architectuur (is werken in samenhang);  Service Oriented Architecture;  Inspire;  Berichtenverkeer;  Open GIS;  Software as a Service;  Apps, tablets, smartphones;  Mobile computing (mobile GIS);  Open data;  Open standaarden;  Crowd sourcing;  Cloud sourcing;  Cloud computing;  Google;  Sensordata;  RFID. Andere relevante ontwikkelingen in het directe, gemeentelijk netwerk In het gemeentelijk netwerk spelen diverse ontwikkelingen en programma’s die de aard en de vorm van de gemeente in de nabije toekomst flink gaan veranderen. Rijp, groen en niet volledig worden enkele van deze ontwikkelingen genoemd:  Diverse opdrachten van het Centraal Management Team (CMT) in verband met de lopende organisatie-ontwikkeling;  i-NUP en de basisregistraties. De gemeente heeft diverse rollen in diverse basisregistraties;  Er zijn veel ketens waarin de gemeente een rol speelt. Zie b.v. het Gemma Applicatielandschap;  Gideon2: digitale agenda voor de leefomgeving. Nationaal geo-informatiebeleid;  De gemeente is steeds meer regisseur in plaats van uitvoerder. De gemeente legt verbindingen (schakelbord). De gemeente wordt minder monopolist in de uitvoering;  Decentralisatie: de gemeente krijgt meer taken (bij voorbeeld Jeugdzorg), en soms (bezuiniging!) minder geld daarvoor;  De overheid als entiteit, waarbij de gemeente steeds meer fungeert als het loket waarachter, diverse overheden hun diensten verlenen (Rijk, provincie, waterschap, gemeente, …);  Samenwerkingen tussen overheid, kennisinstituten en bedrijven;  Samenwerking tussen overheden onderling;  Self service en burgerverantwoordelijkheid: zelf aanvragen, zelf melden. Zoals b.v. op www.buitenbeter.nl.

[9]

Hoofdstuk 3: Hoe om te gaan met ontwikkelingen? Ontwikkelingen en mogelijke strategieën Er gebeurt nogal wat: in de wereld, in de wereld van de gemeente en in die van informatievoorziening en van gegevens. Al deze ontwikkelingen dienen zich aan als concreet te gebruiken product, als mogelijkheid, als kansen en als bedreigingen. Hoe dan ook, ze gebeuren. En omdat ze gebeuren zal de gemeente een strategie moeten kiezen over hoe ze met elk van die ontwikkelingen om wil gaan:  Reactief: we doen er iets mee omdat we dat moeten, o gedwongen door verplichtingen (wet), of o door verwachtingen (van het publiek), b.v. nadat iets mis is gegaan.  Proactief: we doen er iets mee omdat we dat willen, omdat we mogelijkheden zien en die kunnen pakken;  Negeren: we doen er niets mee; maar dan wel bewust! Alle drie de strategieën zijn reële opties. Zo ligt er in de woorden reactief of proactief geen waardeoordeel besloten.

Omgaan met bestuurlijke ontwikkelingen In de meeste recente voorbeelden van bestuurlijke ontwikkelingen is er sprake van een besluit op hoofdlijnen, bij voorbeeld:  we gaan de WWB onderbrengen bij de ATEA-groep;  we zijn voornemens om het WOZ-proces aan de BWB uit besteden;  we zijn voornemens om de BAG aan de BWB uit te besteden. Vervolgens, nà de besluitvorming, ontstaat een traject van afspraken maken, procesanalyse, gegevensanalyse en de herinrichting van processen om in de nieuwe situatie het werk uit te voeren. De keuze op hoofdlijnen beperkt dan al snel de onderhandelingsruimte voor de herinrichting van het werk. Een andere manier om hiermee om te gaan is door het herontwerp voorafgaand aan de beslissing te doen. Zo kan vooraf bepaald worden wat de nieuwe situatie moet opleveren èn of dat realistisch haalbaar is. Deze aanpak geeft wendbaarheid: voordat een besluit genomen ìs kun je immers nog bepalen welke richting we op willen (en of we het voorgenomen besluit dan nog wel willen nemen).

Strategieën voor samenwerking (KING) Voor de wijze van samenwerken met haar omgeving kan de gemeente verschillende strategieën hanteren. Zo maakt KING daarbij een onderscheid in de volgende mogelijke strategische richtingen (bron: i-NUP-congres, voorjaar 2013):  Regiegemeente  Samenwerkende gemeente  Maatwerkgemeente  Zelforganisatie Het keuzeproces voor één van deze strategieën behoort niet tot het onderwerp van deze scriptie. Tot het onderwerp behoren wel de aspecten van gegevensmanagement waaraan gedacht moet worden bij samenwerking in het netwerk: het onderhoud van ons knooppunt. Deze aspecten spelen voor elk van de strategieën. Het kan dan wel zo zijn dat de analyse van het gegevensmanagement bij deze strategieën een dusdanige uitkomst heeft dat, op het onderdeel gegevensmanagement, één van de strategieën de meest optimale strategie blijkt. [10]

Maar bij een strategiekeuze spelen ook veel andere aspecten dan gegevensmanagement alleen. Dat kan ertoe leiden dat een andere strategie de optimale keuze wordt. In dat geval helpt de uitkomst van de analyse op het gegevensmanagement bij het maken van de afspraken in de samenwerking: het contractmanagement (denk b.v. aan SLA’s) en in het verlengde daarvan het risicomanagement. Het advies richt zich op de tactische laag in het Amsterdams InformatieModel. Duidelijk is wel dat er een wisselwerking tussen strategiebepaling en tactische inrichting is.

De regierol: wie regisseert wie? In de variant waarbij de gemeente ervoor kiest om, als regisseur, werk uit te besteden aan samenwerkingsverbanden kan, vanuit de aard van deze verbanden (schaalvergroting!), eenvoudig de situatie ontstaan dat deze samenwerkingsverbanden tot molochen uitgroeien. Vervolgens bepaalt de moloch wat de gemeente (de opdrachtgever) nog kan en mag. Wie regisseert wie? En wanneer je eenmaal over bent naar de nieuwe situatie: kun je nog terug, of kun je overstappen naar een andere partij? Als dat namelijk niet kan, ben je niet ‘in control’. Je bent als het ware overgeleverd aan de nieuwe situatie. Dit brengt een kwaliteits- en kostenrisico met zich mee: de opdrachtnemer bepaalt wat er gebeurt. In het verlengde daarvan: vaak is het argument voor uitbesteding van werk dat het dan goedkoper kan. Maar in de situatie dat de opdrachtnemer bepaalt, is dat dan dan wel zo:  voor de gemeente (verhoging contractprijzen; bijstelling kwaliteitsnorm)?  voor de BV Nederland (belastingverhoging om de kosten te blijven dekken)?  voor de burger rechtstreeks (tariefsverhoging, naast belastingverhoging)?

Omgaan met autonome ontwikkelingen In het voorgaande hoofdstuk is geschetst dat er nogal wat diverse ontwikkelingen in de wereld gebeuren, die een invloed (kunnen) hebben op het gemeentelijke werk. Doorgaans wordt elk van deze veranderingen momenteel afzonderlijk door ons behandeld. Het aantal ontwikkelingen is echter zo groot, en het tempo van verandering ligt zo hoog, dat het niet meer haalbaar is om elke ontwikkeling apart te behandelen. Een voorbeeld hiervan is open data. “Daar moeten we iets mee”, is vervolgens de roep. Die roep vertaalt zich in een opdracht dat er een beleid wordt geformuleerd voor open data. Daarbij vergt het ook de nodige energie om na te gaan wíe dat beleid moet opstellen. Dit is onderwerp van het governance-onderzoek. In het voorliggende advies is het pleidooi dat we in zo’n geval eerst nagaan wat we met gegevens (data) willen en vervolgens hoe een fenomeen als open data daar in past. Dit sluit aan bij het idee van het onderhouden van het gemeentelijk knooppunt in het netwerk. Het biedt adaptiviteit. We hebben niet de invloed om te sturen op wat er in het netwerk gebeurt. We hebben echter wel de invloed om te bepalen hoe we in ons knooppunt daarmee om willen gaan.

In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de bijdrage van gegevensmanagement aan het onderhoud van het gemeentelijk knooppunt in het netwerk.

[11]

Hoofdstuk 4: (Geo-)Gegevensmanagement In dit hoofdstuk wordt uitgewerkt hoe op inrichtend niveau vorm te geven is aan het werkveld gegevensmanagement. Dit is een belangrijk element van het knooppunt. Het gaat hier over het werkveld gegevensmanagement; niet over gegevensmanagement als organisatorische eenheid.

Gegevensmanagement Gegevensmanagement is bij afwegingen voor uitbesteding of samenwerking een bruikbaar hulpmiddel om ons bewust te maken van het aspect gegevens en om zo de uitvoering van processen in de grip te hebben en om ons knooppunt in het netwerk te onderhouden. Grip op de bijbehorende gegevensstromen brengt het aanpassingsvermogen (adaptiviteit) en de wendbaarheid die nodig zijn om in het netwerk te kunnen blijven functioneren, in deze sterk veranderende wereld. De bijdrage van gegevensmanagement aan het verkrijgen van die grip ligt in het helpen beantwoorden van de netwerkvragen uit de inleiding (zie Inleiding):  Ik weet hoe het netwerk eruit ziet;  Ik weet welke ketens er zijn;  Ik weet in welke rollen de gemeente in het netwerk speelt;  Ik weet wat ik in die rol wil;  Ik weet ook wat ik in die rol moet;  Ik weet welke verantwoordelijkheden bij die rol horen;  Ik weet welke alternatieven er zijn om vorm te geven aan die rol, en ik kan de meest optimale daaruit kiezen;  Ik weet dat ik de randvoorwaarden heb ingevuld om die rol te vervullen. En bij de beantwoording van uitbestedings- of samenwerkingsvragen helpt gegevensmanagement bij het scherp formuleren van opdrachten en bij het inrichten van de gegevensstromen die daarbij op gang (moeten) komen.

Informatie of gegevens? Informatie Informatie ontstaat bij de eindgebruiker, wanneer die een interpretatie toekent aan de ontvangen data. Die interpretatie gebeurt vanuit de context van de eindgebruiker. Volgens Wikipedia (‘informatie’): “Onder informatie […] verstaat men in algemene zin alles wat kennis of bepaaldheid toevoegt en zodoende onwetendheid, onzekerheid of onbepaaldheid vermindert. In striktere zin wordt wel gesteld dat pas van informatie gesproken kan worden als die voor mensen interpreteerbaar is. Het interpreteren en integreren van deze informatie resulteert in kennis.” Gegevens Met gegevens worden strikt bedoeld de data die in een gegevensstroom getransporteerd worden. Volgens Wikipedia (‘gegeven’): “Een gegeven, ook wel datum, is een constructieve bijzonderheid: het is de vastgelegde uitdrukking van een feit.” […] “Gegevens zijn de objectief waarneembare neerslag of registratie van feiten op een bepaald medium, zodanig dat deze gegevens uitgewisseld en voor langere tijd bewaard kunnen worden. Data zijn dan ook steeds het resultaat van codering. Data zijn in die zin abstract, dat je ze steeds kan hercoderen in een ander medium [12]

of drager. Met deze data wordt er een model (een selectief deel dus) van de werkelijkheid vastgelegd in de tijd. Ofschoon de werkelijkheid nooit stilstaat, kan deze door het vastleggen van de gegevens toch worden bevroren.”

Dat betekent dat het in dit advies vooral over gegevens gaat, annex over gegevensmanagement. In een enkel geval zal het over informatie (informatiemanagement, managementinformatie) gaan. Dat is het geval als het gaat over managementinformatie die je wilt hebben over het functioneren van de gegevensstroom.

Gegevens en/of geo-gegevens? Vaker wordt de vraag gesteld of er een onderscheid gemaakt moet worden tussen gegevens en geo-gegevens. Gegevens en gegevensmanagement zijn in dit advies opgevat als één (samenhangend) geheel met geo. Het ruimtelijk aspect is een kenmerk (attribuut) van een gegeven. Naast het inhoudelijk verband heeft die benadering een praktisch voordeel: als je het als aparte werelden behandelt dan bestaat het risico dat er twee gegevenshuishoudingen in de organisatie naast elkaar bestaan: een administratieve en een geografische. Toch behoeft het ruimtelijk aspect wel degelijk specifieke aandacht, om drie redenen:  Ontsluiting/presentatie van ruimtelijk gerelateerde gegevens vraagt om specifieke componenten (techniek, applicaties). In een goed onderhoud van het knooppunt moet dit element daarom expliciet meegenomen worden;  Het gebruik van GIS in processen biedt aanvullende mogelijkheden tot gegevensanalyse en business intelligence;  In de procesanalyse annex gegevensanalyse krijgt het ruimtelijk aspect vooralsnog stelselmatig te weinig (en te late) aandacht in de gemeente. Een geïntegreerde benadering biedt veel meer waarborg dat de ruimtelijke component direct en correct in de gegevensanalyse wordt meegenomen. Dit advies richt zich dus op gegevens en gegevensmanagement, inclusief ruimtelijke gegevens.

Wat is gegevensmanagement? KING hanteert de volgende definitie voor het begrip gegevensmanagement. Deze definitie richt zich ook op de functie: “Gegevensmanagement is het geheel van activiteiten om in de organisatie op het juiste moment over de benodigde gegevens te beschikken. Gegevensmanagement is: 1. overkoepelend (verbinding van gegevens van vakspecifieke afdelingen); 2. gericht op metadata (gegevens over gegevens); 3. en gericht op bedrijfsmatige sturing van gegevens (planning en control).” (Bron: KING Handreiking gegevensmanagement voor gemeenten, april 2013) Het kunnen beschikken over gegevens vraagt naar de toegankelijkheid ervan: in de gewenste vorm, de geschikte plaats en gericht op de persoon die het gegeven gebruikt.

[13]

Gegevensmanagement en het knooppunt In het perspectief van dit advies kan met KING’s definitie gesteld worden dat gegevensmanagement kennis vergt van de processen die spelen bij de gemeente. Anders is immers niet te bepalen welke gegevens waar benodigd zijn. Gegevensmanagement is een aspect van procesmanagement. De gegevensanalyse haakt in op de procesanalyse: welke gegevensstromen lopen er en waaraan moeten die voldoen (en gebeurt dat ook)?. Tezamen met het procesmanagement scant het gegevensmanagement voortdurend de omgeving op ontwikkelingen die relevant kunnen zijn op de gemeentelijke processen en ketens resp. de gegevensstromen die daarin lopen. Bij het onderhoud van het gemeentelijke knooppunt kent gegevensmanagement dus een nauwe relatie met procesmanagement. Een ander belangrijk element is de (IT-)governance, kort gezegd: wie gaat waarover? Naast gegevensmanagement en het procesmanagement is de governance een belangrijk element in het knooppunt. Dit advies gaat over het gegevensmanagement, niet over de governance of het procesmanagement. Echter, als de governance en het procesmanagement niet goed geregeld zijn dan zal het gegevensmanagement minder effectief zijn dan potentieel mogelijk. Om antwoord te kunnen geven op de vraag of de organisatie (bestuur/management) haar knooppunt onderhouden heeft c.q. haar gegevensstroom in de grip heeft zullen op z’n minst de kennis en competenties in huis moet zijn om de opdracht aan de uitvoerder (samenwerkingsverband, marktpartij) te kunnen managen. Is dat niet het geval dan wordt een opdracht geplaatst zonder control: de uitvoerder kan dan bepalen wat er gebeurt.

Bijdrage van gegevensmanagement aan uitbestedingsvraagstukken Bij uitbestedingsvraagstukken, of bij het aangaan van samenwerkingsverbanden, kan gegevensmanagement bijdragen om opdrachten helder te formuleren (achteraf) of om afwegingen scherp te krijgen (vooraf). De volgende vragen zijn daarbij relevant:  Is de opdracht eenduidig?  Welke normen liggen ten grondslag aan de uitvoering?  Welke gegevensstromen lopen tussen opdrachtgever, opdrachtnemer (uitvoerders) en eventuele andere partijen?  Welke normen gelden ten aanzien van de gegevens en hoe is de kwaliteit van de gegevens geborgd?  Welke afspraken zijn gemaakt over de wijze waarop de gegevensstromen lopen? Denk aan: uitwisselingsformaten, berichtenverkeer, standaarden, frequenties. Maar ook: wie is eigenaar van de gegevens?  Hoe zit het met beveiliging?  Hoe zit het met archivering? Tot hoever terug moeten gegevens beschikbaar zijn?  Welke managementinformatie wil de opdrachtgever over de uitvoering?  Welke managementinformatie wil de opdrachtgever over de gegevensstromen? Beantwoording van deze vragen draagt bij aan de kwaliteit van het knooppunt en daarmee aan het gevoel of de gemeente ‘in control’ is. Ook hier is gefocust is hier op het aspect gegevens, vanwege het onderwerp van deze scriptie. Maar denk b.v. ook aan juridische consequenties van opdrachtverstrekking.

[14]

Hoofdstuk 5: Het knooppunt onderhouden Bestanddelen van het knooppunt Om vorm te kunnen geven aan het knooppunt kan de volgende indeling als checklist gehanteerd worden. Deze indeling is ontleend aan Geo-info (juli/augustus 2006). Daarnaast is deze indeling gehanteerd bij de inrichting van de Bredase Ruimtelijke InformatieInfrastructuur (BRII). BRII is een belangrijke faciliteit binnen het gemeentelijk knooppunt. De Geo-info/BRII-indeling is:  (Ruimtelijke) Gegevens;  Standaarden;  Technologie;  Beleid;  Mens. NB: de scope van het advies is het (geo-)gegevensmanagement. Als al deze onderdelen in voldoende mate aanwezig zijn en functioneren, dan is het knooppunt goed onderhouden. Ook zijn dan de waarborgen aangebracht om goed onderhouden te blijven.

Inrichting van het knooppunt Of: de check op de staat van onderhoud. Recent (maart en april 2013) is een drietal documenten verschenen aan de hand waarvan een goede analyse gemaakt kan worden van de staat van onderhoud van het gemeentelijk knooppunt in het netwerk, althans voor wat betreft het werkveld gegevensmanagement. Aan de hand van genoemde checklist kan steeds nagegaan worden of aan alle elementen aandacht is besteed. Het verschijnen van deze documenten gaf, gezien het moment dat voorliggend advies uitgebracht moest worden, geen mogelijkheid het onderzoek nu al inhoudelijk uit te kunnen voeren. Dat biedt in de praktijk echter de gelegenheid om de tussenstap te kunnen zetten om met elkaar na te gaan of de urgentie, het nut en de noodzaak gedeeld worden en of de voorgestelde aanpak de gewenste is. De bedoelde documenten zijn:  Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten, KING, april 2013;  Werkplan i-Versneller Geo-informatie, KING, 17 april 2013;  Memo ‘Digitale Agenda voor de leefomgeving’ (GIDEON), Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 15 maart 2013. De publicatie van deze documenten vormt op zich een mooie trigger om daar nu mee aan de slag te gaan. Als aanpak wordt voorgesteld om allereerst de twee KING-documenten toe te passen op de gemeente Breda. Dat bevat een aantal elementen die op korte termijn (20132014) inrichting in de gemeentelijke informatiehuishouding behoeven. In een vervolgstadium kan aan de hand van de GIDEON-memo nagegaan worden welke aanvulling daarop nog nodig is. De memo schetst een streefbeeld per 2020, en welke elementen daaraan bijdragen. De memo is daarmee meer strategisch van aard, hoewel het realiseren van dat streefbeeld nu al aan de gang is, en aan de gang moet zijn om 2020 te halen. In de volgende paragrafen worden de documenten kort behandeld. [15]

Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten Zoals eerder vermeld hanteert KING de volgende definitie van gegevensmanagement1: “Gegevensmanagement is het geheel van activiteiten om in de organisatie op het juiste moment over de benodigde gegevens te beschikken. Gegevensmanagement is: 1. overkoepelend (verbinding van gegevens van vakspecifieke afdelingen); 2. gericht op metadata (gegevens over gegevens); 3. en gericht op bedrijfsmatige sturing van gegevens (planning en control).” Het doel van de handreiking is om een basis te geven die te gebruiken is bij de inrichting van gegevensmanagement bij gemeenten. KING hanteert daarbij voor gegevensmanagement vier aandachtsgebieden: 1. Gegevenslandschap, te koppelen aan bestaande informatiearchitecturen en applicatielandschappen. Bestanddelen: a. Welke gegevensverzamelingen; b. Relaties met processen; c. Relaties met applicaties. 2. Gegevenscatalogi Hierin worden specifieke aspecten van de uit te wisselen gegevens beschreven. Bestanddelen: a. Gegevenswoordenboek; b. Object/entiteitenmodellen; c. Gegevenscatalogi. 3. Kwaliteit Het gemeentebreed verbeteren van kwaliteit van de gegevens is een duidelijk toegevoegde waarde van gegevensmanagement. Bestanddelen: a. Kwaliteitseisen; b. Meting; c. Auditrapport; d. Verbeteringsvoorstellen. 4. Gemaakte afspraken over levering van gegevens en verbeteren van gegevens. Bestanddelen: a. Gegevensleveringsovereenkomsten (GLO); b. Richtlijnen; c. Kwaliteitsverbetering; d. Roadmap. Vanwege het gemeentelijk knooppunt in het netwerk wordt bij dezen iets uitgebreider stilgestaan bij de genoemde gegevensleveringsovereenkomsten (GLO). Hierin worden specifieke afspraken vastgelegd omtrent gegevensuitwisseling:  de te leveren gegevens;  gebruiksdoel van de levering;  wijze van levering (evt. technische specificaties);  tijdstip(pen) van levering;  evt. kosten; 1

Overigens, daar waar in Breda een andere zienswijze bestaat ten aanzien van de KING-definities en –aanpak, zal dat in het vervolgonderzoek steeds expliciet gemeld en beargumenteerd worden.

[16]

 contactpersonen;  indien van toepassing: eigenaarschap van de koppelvlakken. Van belang is ook dat leverancier en afnemer van elkaar weten welke kwaliteit van gegevens geleverd kan worden. Hoe actueel zijn de gegevens, wat is de vullingsgraad van het gegeven en wat spreken we af over geconstateerde afwijkingen (terugmelden)?

In de huidige versie van de KING-Handreiking zijn de processen rondom gegevensmanagement nog niet uitgewerkt; dat volgt. Voor het onderhoud van het knooppunt is dat belangrijke input. Dat vormt in feite het meta-proces rondom gegevensmanagement: hoe is het gegevensmanagement georganiseerd? Overigens zal dat veel raakvlak hebben met governance-vraagstukken. Met een KING-aanpak sluit de gemeente Breda aan bij de aanpak die voor alle Nederlandse gemeenten ontwikkeld is en ondersteund wordt.

Werkplan i-Versneller Geo-informatie In het kader van de Operatie NUP heeft KING een i-Versneller Geo-informatie gepubliceerd. Daarbij is ingezet op twee sporen: 1. Een impuls voor realistische gemeentelijke planning voor de transitie naar de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT); 2. Een impuls voor het gebruik van geo-informatie door het belang daarvan in bedrijfsprocessen voor verschillende doelgroepen duidelijk te maken. De eerste impuls is voor het onderzoek naar het gemeentelijk knooppunt minder relevant. De gemeente Breda heeft een lopend BGT-transitie-project. De tweede impuls, hoewel vrij zendend vanuit het vakgebied geformuleerd, sluit meer aan bij het onderzoek. Deze impuls gaat specifiek in op de meerwaarde van het gebruik van locatiegebonden gegevens in het gemeentelijk informatienetwerk. Doel van de impuls is om dit nut bij bestuurders en managers meer onder de aandacht te brengen. Voor het knooppuntonderhoud is een onderkend gebruiksnut van grote waarde: dan wordt ook meer het nut van gegevensmanagement op ruimtelijke gegevens onderkend. In het werkplan is een overzicht gegeven van i-NUP-bouwstenen met een geo-aspect: MijnOverheid, webrichtlijnen, Samenwerkende Catalogi, Digilevering/Digimelding/ Digikoppeling, Stelselcatalogus en diverse basisregistraties. Met de keuze voor deelname aan de i-NUP Academy ligt een keuze voor de KING-aanpak voor de gemeente Breda voor de hand, omdat deze aansluit op eerder ingezette (i-NUP-) activiteiten die gericht zijn op realisatie en inpassing van de bouwstenen. Naast de i-Versneller zijn er echter meer vergelijkbare programma’s in het land. In een later stadium kan nog bekeken worden of er naast deze aanpak ook nog andere programma’s aanvullend bij kunnen dragen aan het knooppunt.

Memo ‘Digitale Agenda voor de leefomgeving’ In de Memo ‘Digitale Agenda voor de leefomgeving’ wordt door de driehoek overheidbedrijfsleven-wetenschap een visie op het geo-informatiebeleid voor de komende jaren gepresenteerd. Er wordt een streefbeeld 2020 geschetst van allerlei locatie-informatie die dan real time beschikbaar is en hoe dat bijdraagt aan de kwaliteit van onze maatschappij. Ook wordt ingegaan op de consequenties van het locatie-informatiebeleid. [17]

De memo legt een verband tussen de sectoren zorg, ruimte en mobiliteit, energie, bouw en water. Zoals hierboven al gesteld, is de memo strategisch van aard. De verbanden die in de memo gelegd worden kunnen echter een goede bijdrage bieden aan het vormen van een helder beeld bij bestuur en management van de toegevoegde waarde die geo-informatie geeft aan diverse uitvoeringsprocessen, aan het gemeentelijk netwerk en zelfs aan de maatschappij. Lukt dat, dan zal ook eerder het nut van (geo-)gegevensmanagement in het knooppunt onderkend worden.

[18]

Hoofdstuk 6: Aanbevelingen voor de gemeente Breda In dit adviesdocument is een overzicht gegeven van welke ontwikkelingen zich binnen de gemeente en binnen het gemeentelijk (informatie-)netwerk spelen. Omdat het zo veel en zulke diverse ontwikkelingen zijn, is het ondoenlijk om al deze ontwikkelingen individueel op te pakken. Daarom wordt gepleit voor een aanpak waarbij de gemeente gezien wordt als een knooppunt in een netwerk. Ongeacht de gebeurtenissen in het netwerk of de beslissingen binnen de gemeente, biedt een goed onderhouden knooppunt de gemeentelijke bestuurder of manager te allen tijde het gevoel:  Ik kan sturen;  Ik kan mijn verantwoordelijkheid dragen;  Ik ben altijd in control. Een goed onderhouden knooppunt biedt adaptiviteit en wendbaarheid om zodoende bewust richting te kunnen geven aan het eigen handelen, wat er ook gebeurt in het netwerk. Is het knooppunt solide onderhouden dan biedt dat een goede basis om de gemeentelijke verantwoordelijkheid in het netwerk te kunnen dragen:  in de uitvoering van relevante rollen in het netwerk;  als ondersteuning-vooraf bij het maken van samenwerkings- of uitbestedingsbeslissingen;  als kwaliteitsborging (achteraf), als samenwerkingsbeslissingen op hoofdlijnen reeds zijn genomen maar de detail-uitwerking nog moet gebeuren. Het advies is daarom ook om:  na te gaan wat de staat van onderhoud is;  na te gaan wat geregeld moet worden om het knooppunt blijvend te onderhouden. De scope van deze aanpak wordt gevormd door gegevens en gegevensmanagement. Voor het onderhoud van het knooppunt wordt tevens een intensievere verbinding tussen procesmanagement en gegevensmanagement bepleit. Laat gegevensmanagement een vast onderdeel laten zijn van proces- en informatieanalyse, inclusief geometrie. Om dit te onderzoeken wordt geadviseerd om dat te doen aan de hand van  de Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten, KING, april 2013;  het Werkplan i-Versneller Geo-informatie, KING, 17 april 2013. In een later stadium kan op meer strategisch niveau aan de hand van Gideon 2.0 nagegaan worden of er nog aanvullende zaken in het knooppunt open staan. Ook wordt geadviseerd om, voorafgaand aan het inhoudelijke onderzoek, met elkaar na te gaan of de urgentie, het nut en de noodzaak gedeeld worden en of de voorgestelde aanpak de gewenste is. De conclusies en voorgestelde aanpak kunnen eerst afgestemd worden met andere lopende onderzoeksopdrachten, bij voorbeeld die in het kader van de organisatieontwikkeling. Wordt dat gedeeld dan kan de uitvoering van het inhoudelijke vervolgonderzoek starten. Het resultaat daarvan kan opgeleverd worden in oktober 2013. Op die wijze kan het resultaat als input dienen voor het afdelingsplan en de begroting van het jaar 2014.

[19]

Bronnen         

Nieuwjaarstoespraak Gemeentesecretaris Gemeente Breda, Richard Meulenbroek, januari 2013 Intranet-column Gemeentesecretaris Gemeente Breda, Richard Meulenbroek, maart 2013 Cadans-voorstel ‘in of uit huis plaatsen van de basisregistraties BAG/WOZ’, Anton Dekkers, 15 maart 2013 Geo-info, juli/augustus 2006 Handreiking Gegevensmanagement Gemeenten, KING, april 2013 Werkplan i-Versneller Geo-informatie, KING, 17 april 2013 Memo ‘Digitale Agenda voor de leefomgeving’, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 15 maart 2013 Wikipedia Interviews gehouden met: o Gerard van Schijndel, opdrachtgever voor het onderzoek, teamleider MidOffice Gemeente Breda o Anton Dekkers, expert informatie-strategie Gemeente Breda o Ferry Brasz, informatie-architect Gemeente Breda o Arno den Ridder, expert geo-ICT Gemeente Breda

[20]