Organiseren van samenwerking in het jeugddomein De overkoepelende resultaten van vier afstudeeronderzoeken Publiek Management
In opdracht van Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) hebben vier studenten Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht onderzoek gedaan naar verschillende thema’s in het jeugddomein. In ‘De regierol van Gemeenten’ wordt gekeken naar de wijze waarop gemeenten sturing kunnen geven in de preventieve jeugdketen, ‘Samenwerken voor meer online bereikbaarheid’ gaat in op de ontwikkeling van online CJG’s, bij ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het Centrum voor Jeugd en Gezin’ is een diepteanalyse gedaan van de samenwerking in een CJG en ‘Zorgen op School’ gaat over de zorgplicht en Zorg- en Adviesteams in het voortgezet onderwijs. De vier onderzoeken vormen voor de studenten de afsluiting van de master Publiek Management. Hoewel het vier afzonderlijke onderzoeken zijn, liggen de thema’s erg dicht bij elkaar en is het interessant om te kijken naar de overkoepelende lijnen die zijn waargenomen. In dit document worden deze overkoepelende lijnen in beeld gebracht aan de hand van acht punten.
NETWERK ALS DOEL Ten eerste valt op dat in alle vier de onderzoeken het netwerk centraal staat. De nadruk ligt op het netwerk en het versterken van het netwerk. Zowel in de gemeenten, als Centra voor Jeugd en Gezin als in de ZAT’s wordt op samenwerking in een netwerk gestuurd. De filosofie achter het centraal stellen van het netwerk is dat wanneer het goed gaat met het netwerk, de rest vanzelf gaat. Dit blijkt uit het volgende citaat:
‘Ik denk dat het heel veel meerwaarde kan hebben door te ontschotten. Daarom heb ik ook gesolliciteerd. Dat doen we natuurlijk al door verschillende mensen van verschillende organisaties in een team te zetten. En met elkaar te kijken hoe we samen het beste voor gezinnen en kinderen en opvoeders en professionals hoe kunnen we er samen voor zorgen dat dat vlotjes loopt. We proberen vanuit een andere dimensie te kijken, niet vanuit de eigen organisatie. En dat vind ik wel heel waardevol. Dat je niet aan je eigen organisatie vast blijft zitten maar kijkt wat er nog meer is, hoe wel elkaar kunnen versterken’ (Onderzoek: ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het CJG).
De focus op samenwerking lijkt in eerste instantie een goede, maar uit de onderzoeken blijkt dat deze focus soms wel erg ver gaat. Het netwerk lijkt een doel op zich geworden te zijn, terwijl het uiteindelijke doel, namelijk het welzijn van het kind, uit het oog verloren wordt. Op uitvoerend niveau is wel meer aandacht voor het kind. De professionals uit het jeugddomein zijn op uitvoerend niveau juist wel erg op het kind gericht. Dit wordt in het volgende punt nader toegelicht.
AANBODGESTUURD WERKEN Uit de onderzoeken komt naar voren dat veel van de organisaties in het jeugddomein gericht zijn op het aanbod, in plaats van op de vraag van de klant. In het CJG wordt dit pijnlijk duidelijk:
‘Het is zeer de vraag of een fysiek inloop punt noodzakelijk is. Respondenten wisselen daarover van mening. Feit is dat ze zitten te ‘wachten’ op klanten achter een glazen raampje. Niemand weet het nut en het effect hier van.’ (Onderzoek: ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het CJG’)
De beslissing om een fysiek CJG op te richten wordt genomen zonder de doelgroep te consulteren of dit wel gewenst is. Dat het ook anders kan bewijst de gemeente Bronckhorst, die na een enquête onder bewoners besloten heeft alleen een online CJG op te richten omdat bleek dat er geen behoefte was aan een fysiek CJG. (Onderzoek: ‘Samenwerken voor meer online bereikbaarheid’).
KLOOF TUSSEN BELEID EN UITVOERING Op uitvoeringsniveau lukt het om samen te werken door de focus op één casus, één kind, terwijl het op beleidsniveau (managementniveau) veel moeilijker blijkt te zijn afspraken te maken doordat organisatiebelangen daar een grotere rol spelen. Een goed voorbeeld van een geslaagde samenwerking op uitvoeringsniveau is het ZAT:
‘Tijdens de vergaderingen van het ZAT is het geen probleem dat de deskundigen allemaal hun eigen expertise hebben, dat is juist de kracht van het ZAT. Omdat het over een specifiek kind gaat, kunnen de verschillen opzij geschoven worden’ (Onderzoek: ‘Zorgen op School’).
Een tweede aspect dat bij dit punt naar voren komt is dat op beleidsniveau zaken bedacht worden die bij de uitvoering ‘gedropt’ worden. Vaak worden volledig uitgewerkte beleidsplannen richting uitvoerders gestuurd. Deze plannen stuiten soms op onwil, doordat de uitvoering zich niet voldoende betrokken voelt:
Op beleidsniveau allemaal heel mooi uitgewerkt, mooie convenanten gesloten en afspraken gemaakt, partijen betrokken. Vervolgens gebeurt er in de praktijk helemaal niets. Een coördinator CJG gaf aan dat de uitvoerders nog nooit bij elkaar zijn geweest, dit is alleen op beleidsniveau gebeurd (Onderzoek: ‘Regierol van Gemeenten’).
Uit de onderzoeken blijkt dat de lijnen tussen het uitvoerend niveau en het bestuurlijk niveau nog te los zijn en meer verstevigd moeten worden. Het is voor uitvoerders niet altijd helder waar men op bestuurlijk niveau heen wil. Door deze twee niveaus dichter bij elkaar te brengen, hebben beleidsplannen meer kans van slagen.
KLOOF TUSSEN RIJK EN REGIO Uit de onderzoeken komt naar voren dat er een grote kloof bestaat tussen de Rijksoverheid en de lokale overheid. Rijksoverheid verplicht van alles te doen, kijk bijvoorbeeld naar de oprichting van een CJG in gemeenten of de organisatie van een ZAT op scholen. De Rijksoverheid geeft bij deze verplichte projecten hele losse richtlijnen, daardoor ontstaat er heel veel verwarring, zo blijkt uit de reacties van respondenten. In de uitvoering wordt geroepen om meer richtlijnen vanuit de overheid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat er weinig naamsbekendheid is rondom de Centra voor Jeugd en Gezin. Ouders en opvoeders weten het CJG nog moeilijk te vinden, de Rijksoverheid zou kunnen bijdragen door middel van bijvoorbeeld een landelijke campagne.
NIEMAND HEEFT HET OVERZICHT Uit de onderzoek blijk dat er weinig overzicht heerst op de verschillende niveaus (uitvoerend en bestuurlijk). Gemeenten hebben vaak geen helder beeld van welke organisaties betrokken zijn bij jeugdzorg en wat deze organisaties precies te bieden hebben. Het is daarbij lastig om een sociale kaart te maken, omdat er ontzettende veel organisaties in het jeugddomein
opereren.
Veel
respondenten
uit
de
onderzoeken
benadrukken
de
complexiteit. Tevens is het onduidelijk waar de verantwoordelijkheid van de ene partij begint en waar die van de andere partij ophoudt:
‘In Deventer heb je 15 kernpartners. In regio Arnhem proberen ze dat ook in kaart te brengen, maar er zijn nu al tig partijen. Wie betrek je bij de website en wie niet?’ (Onderzoek: ‘Samenwerken voor meer online bereikbaarheid’).
‘Omdat zorg op de school nog vrij nieuw is weet men niet goed wie tot wanneer verantwoordelijk is. Scholen gaan vrij ver in hun verantwoordelijkheid, vinden het moeilijk om te zeggen, meer dan dit kunnen we niet doen. ‘(Onderzoek: ‘Zorgen op School’)
‘Er is gebrek aan een sociale kaart er is overlap, mensen die niet weten wat ze doen. Mensen geven aan dat ze geen idee hebben wat er allemaal is en welke organisaties wat aan bieden. Op de vraag of er misschien overlap of concurrentie bestaat zegt iedereen volmondig ‘ja!’. Alleen weet niemand precies waar of hoe, omdat het niet in beeld is. Gemeenten mogen geld verdelen maar weten niet aan wie ze het moeten geven, doen het aan de meest ‘gelikte’ organisatie, zo denken de respondenten.’ (Onderzoek: ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het CJG’).
‘Meerdere organisaties tegelijk bieden opvang aan voor zwerfjongeren: Jeugdzorg, Justitieel ingerichte instellingen, GGZ en nog twee instellingen. Vijf partijen regelen dus de opvang voor cliënten, maar er wordt niet samengewerkt. Bij de een staan bedden leeg, en bij de ander is er een tekort aan bedden.’ (Onderzoek: ‘Regierol van Gemeenten’).
De complexiteit binnen het jeugddomein maakt het lastig om tot goede samenwerking te komen. Het is onduidelijk waar en welk aanbod zich bevindt.
AFHANKELIJKHEID WORDT NIET ERKEND Hoewel veel aandacht in het jeugddomein uitgaat naar samenwerking is het voor organisaties moeilijk om toe te geven dat zij het niet alleen kunnen. Sommige organisaties hebben sterk de neiging het zelf te willen oplossen.
‘Afhankelijkheid erkennen is nodig om goed te kunnen samen werken. Sommige organisaties zijn erg op anderen gericht. Samenwerken zit bij hen in het ‘bloed’. Andere organisaties zijn veel meer naar binnen gericht. Zij denken dat ze het zelf kunnen, hebben anderen niet nodig.’ (Onderzoek: ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het CJG’).
Sommige organisaties zijn juist wel goed in het erkennen van afhankelijkheid. Scholen erkennen in het ZAT dat zij zelf geen experts zijn op het gebied van zorgen en roepen daarom hulp in van externe deskundigen.
ONMEETBAARHEID ALS EXCUUS Een belangrijk punt binnen alle vier de onderzoeken is kwaliteitswaarborging. Uit de interviews en observaties blijkt dat doelen vaak onduidelijk zijn, waardoor het moeilijk is resultaten te meten en waardoor niet geëvalueerd kan worden. Respondenten leggen de nadruk op de ‘onmeetbaarheid’ van prestaties in de sector en verschuilen zich hier achter. De onmeetbaarheid wordt als excuus opgevoerd om resultaten niet inzichtelijk te maken, terwijl
bijvoorbeeld gemeenten wel zouden kunnen proberen om aannemelijk te maken welke effecten ze behalen met hun jeugdbeleid. Dat geldt ook voor andere organisaties.
‘Men zegt dat het niet meetbaar is, effecten wordt niet weergegeven en er wordt ook niet geprobeerd effecten weer te geven. Organisaties verschuilen zich achter het ‘feit’ dat resultaten in deze sector niet meetbaar zijn, dat is een kwestie van cultuur. Elke respondent geeft aan dat het moeilijk is concreet weer te geven wat de effecten zijn van hetgeen zij doen. Niemand durft concreet te zeggen van kijk er is bijvoorbeeld afname van overlastgevende jongeren te zien. Iedereen geeft aan dat het lastig meetbaar is en dat het daarom ook niet gemeten wordt.’ (Onderzoek: ‘Invloed van vertrouwen en samenwerking op de organisaties binnen het CJG’).
GEBREK AAN VERBINDING Het laatste, en misschien wel belangrijkste punt betreft het gebrek aan verbinding. Bij alle onderzoeken blijkt dat organisaties niet weten hoe ze dit moeten aanpakken. Dit gebrek aan verbinding speelt op verschillende onderdelen. Ten eerste tussen de verschillende samenwerkingsverbanden. Uit de onderzoeken blijkt dat het vaak nog wel lukt een netwerk te vormen, maar dat het moeilijk is om deze netwerken met elkaar te verbinden. Concreet betekent dit dat in een gemeente een apart netwerk bestaat rondom het CJG, een apart netwerk rondom elke school en een apart netwerk rondom het veiligheidshuis. De verbinding tussen deze netwerken lijkt vooralsnog minimaal, terwijl vaak dezelfde organisaties aan tafel zitten. Een tweede voorbeeld van een gebrek aan verbinding blijkt uit het onderzoek ‘Samenwerken voor meer online bereikbaarheid’. Het digitale CJG staat vaak los van het fysieke CJG en het is moeilijk om deze met elkaar te verbinden omdat vaak andere organisaties en medewerkers betrokken zijn. Tot slot zijn er nog voorbeelden van gebrek aan verbinding terug te vinden in dit stuk zelf, onder het kopje ‘Kloof tussen beleid en uitvoering’ en ‘Kloof tussen rijk en regio’. Deze kloven staat ook voor een gebrek aan verbinding.
SLOT Bovenstaande acht punten vormen de belangrijkste lijnen door de vier onderzoeken heen. Belangrijk punt dat verder nog genoemd moet worden is dat alle vier de studenten onder de indruk waren van de inzet en motivatie van de mensen die ze gesproken hebben. Deze betrokkenheid geeft moed en vertrouwen om de uitdagingen die het jeugddomein nog te wachten staan aan te gaan.
