Het gebruiksvergunningstelsel en de mogelijkheden tot aanpassing van legesverordening.
De notitie Fysieke Veiligheid behelst een actieprogramma gericht op het vergroten van de fysieke veiligheid in Leiden. Bij dit actieprogramma behoort een uitvoeringsprogramma dat uit een aantal deelprojecten bestaat waarmee de fysieke veiligheid, waaronder brandveiligheid, vorm dient te krijgen. Het onderzoek van de Commissie Alders1 naar aanleiding van de cafébrand in Volendam heeft aangetoond dat bijna alle gemeenten in Nederland een achterstand hebben bij de afgifte én controle en handhaving van gebruiksvergunningen. Dit geldt evenzo voor de gemeente Leiden. Het actieprogramma Fysieke Veiligheid bevat derhalve een belangrijk deelproject, het wegwerken van deze achterstand bij de verlening van de gebruiksvergunningen. Deze gebruiksvergunningen worden afgegeven door de brandweer en de aanvrager van de vergunning moet hiervoor leges betalen. Deze leges dienen ervoor te zorgen dat de gemeente een gedeelte van de kosten die zij maakt voor het verlenen van diensten terug kan verdienen. Een belangrijke vraag voor de gemeente Leiden is om inzicht te verkrijgen voor welke activiteiten zij leges mogen vragen maar ook vooral hoe hoog deze leges mogen zijn. Kortom: wat mag een gemeente door berekenen aan de aanvrager in de leges? In de onderliggende memo is kort uiteen gezet hoe het huidige gebruiksvergunningstelsel in elkaar zit, of een systeem van tijdelijke vergunningen mogelijk is, wat de achtergrond is van leges en welke kosten daarin mogen worden doorberekend.
1.
Het vergunningstelsel
Achtergrond
De Woningwet en de Brandweerwet bevatten de belangrijkste bepalingen omtrent brandveiligheid. De Woningwet schrijft voor dat gemeenten het brandveilig gebruik van ‘bouwwerken’ dienen te regelen. Het Bouwbesluit vloeit voort uit de Woningwet en regelt de technische en bouwkundige brandpreventieve aspecten van bouwwerken. Verder bepaalt de Woningwet dat gemeenten in lokale regelgeving bepalingen van brandveiligheid moeten vastleggen. Daarnaast bepaalt de Brandweerwet dat gemeenten verder nog in een (brandbeveiligings)verordening de brandveiligheid regelen van objecten die geen bouwwerk zijn. Deze huidige Woningwet en het Bouwbesluit zijn in 1992 van kracht geworden en hebben nogal wat veranderingen voor gemeenten tengevolge gehad. Gemeenten werden bijvoorbeeld voor het gebruiken van bouwwerken verplicht tot het stellen van bepaalde criteria (aantal aanwezig personen, aanwezigheid gevaarlijke stoffen). Hiervoor moesten ‘gebruiksvergunningen’ worden afgegeven. Op deze wijze moet het vereiste brandveiligheidniveau voor de gebruikers van bouwwerken worden bereikt en in stand worden gehouden. Deze criteria en andere bepalingen zijn vastgelegd in de bouwverordening. Daarnaast is het van belang dat er toezicht op de naleving van deze regels wordt uitgeoefend.
1
Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, 20 juni 2001, Eindrapport, Deel D blz. 419.
De gebruiksvergunning
Op basis van art. 8 van de Woningwet moet de gemeente in een bouwverordening onder andere voorschriften vaststellen omtrent de brandveiligheid. In hoofdstuk 6 van de gemeentelijke bouwverordening Leiden wordt in art. 6.1.1 een gebruiksvergunning verplicht gesteld. De brandweer is door het College van Burgemeester en Wethouders gemandateerd tot het verlenen van de vergunningen. Deze gebruiksvergunning is verplicht voor de volgende categorieën bouwwerken: -
Indien meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn; Indien bedrijfsmatig ‘brandgevaarlijke’ stoffen2 worden opgeslagen; Indien nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan 10 personen, bedrijfsmatig of in het kader van verzorging; Indien aan meer dan 10 kinderen jonger dan 12 jaar, of aan meer dan 10 lichamelijk of geestelijk gehandicapten dagverblijf wordt verschaft; Indien aan meer dan vijf personen kamergewijs woonverblijf wordt verschaft.
In de praktijk betekent dit dat bijvoorbeeld vergunningsplichtig zijn3: - Horecagelegenheden zoals cafés, discotheken, zalenverhuurcentra; - Scholen; - Kinderdagverblijven, dagverblijven voor gehandicapten, verzorgingshuizen, ziekenhuizen; - Kamerverhuurpanden; - Club- en buurthuizen; - Hotels en pensions; - Restaurants; - Grootwinkelbedrijven; - Musea, bibliotheken; - Grote bedrijven. De voorwaarden voor de gebruiksvergunning zijn gericht op de brandveiligheid van het gebouw. Zij moeten brand voorkomen, beperken en bestrijden en zijn zowel gericht op het beperken van brand als het voorkomen van ongevallen. De voorwaarden betreffen bijvoorbeeld de stoffering, versiering, (nood)uitgangen en vluchtwegen, brandbare stoffen, afval, ventilatie, brandwerendheid van het gebouw, een ontruimingsplan en een maximum toelaatbaar aantal personen. Het is dan ook verboden het bouwwerk te gebruiken in strijd met de eisen zoals door de gebruiksvergunning gesteld. Daarnaast geeft paragraaf 2 van de bouwverordening een aantal gebruikseisen voor bouwwerken die los staan van de vergunningsvoorschriften In beginsel dient binnen 13 weken op een aanvraag voor een gebruiksvergunning worden beslist door B&W (in de praktijk de brandweer). Een aanvraag voor een gebruiksvergunning moet worden geweigerd als de bouwvergunning is geweigerd of als wijze van gebruik in relatie tot de gebruiksfunctie van het gebouw niet brandveilig wordt geacht en dat met andere voorwaarden ook niet kan worden bereikt. Ook kan B&W (in de praktijk de brandweer) de gebruiksvergunning intrekken, bijvoorbeeld als er aan een van de voorwaarden niet is voldaan, als er binnen (of een periode van minimaal) 26 weken geen gebruik van de vergunning geen gebruik is gemaakt. Intrekking is alleen mogelijk als de vergunninghouder is gehoord. Een gebruiksvergunning wordt verstrekt aan de eigenaar of gebruiker en is in beginsel, zo lang aan de voorwaarden wordt voldaan, onbeperkt geldig. Voor de vergunning wordt afgegeven controleert de brandweer of aan de voorwaarden van de gebruiksvergunning wordt voldaan. Vervolgens vindt periodieke controle plaats om te bepalen of het gebruik niet is gewijzigd en of aan alle vergunningsvoorwaarden nog steeds wordt voldaan. Op dit moment vindt er met betrekking tot gebruiksvergunningen géén (structureel) toezicht en handhaving plaats. 2
Althans, stoffen bedoeld in de Regeling Bouwbesluit brandveiligheid (stcrt. 1992, 104) Deze opsomming vormt tevens het actieplan voor het wegwerken van de achterstand van gebruiksvergunningen, zie Actieprogramma Fysieke Veiligheid.
3
Gebruiksvergunningen nieuwe stijl
De Commissie Alders4 oordeelt dat een systeem met gebruiksvergunningen met een beperkte geldigheidsduur een goed instrument is op het terrein van controle en handhaving bij brandveiligheid (zie ook 2.4). Binnen de gemeente Leiden beoogt men een nieuw systeem in te voeren waarmee de gebruiksvergunning voor een periode van twee jaar wordt afgegeven. Indien bij de tussentijdse (jaarlijkse) controle blijkt dat het pand en gebruik keurig aan de voorwaarden voldoen en wederom bij de controle in het kader van de afgifte van de nieuwe vergunning dan wordt de nieuwe vergunning afgegeven voor drie jaar. Indien bij een van deze controles blijkt dat het gebruik niet geheel volgens de regels plaatsvindt kan de nieuwe vergunning worden afgegeven voor een periode van slechts 1 jaar. Indien vervolgens wederom het gebruik niet volgens de regels plaatsvindt zal worden gehandhaafd door middel van dwangsomsysteem. Met dit systeem wordt meer een beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van de eigenaar/beheerder. Bovendien vindt regelmatig wisselend gebruik plaats van een pand waarmee op deze wijze snel en adequaat kan worden ingesprongen. 2. De legesverordening De grondwet bepaalt in artikel 132, lid 6 dat gemeenten alleen belastingen mogen heffen voor zover de wet dat toestaat. Een wettelijke basis is dus verplicht, gemeenten mogen niet ‘zomaar’ nieuwe belastingen bedenken. De gemeentewet vormt deze wettelijke basis, hierin staan de eisen voor deze lokale belastingen vermeld. Art. 216 Gemeentewet geeft de eis weer dat er een verordening omtrent invoeren, wijzigen of afschaffen van gemeentelijke belasting nodig is. In Leiden is dit neergelegd in de zogenaamde legesverordening. In deze verordening staat vermeld voor welke activiteiten de gemeente leges heft en hoe hoog deze leges zijn. Binnen het kader van activiteiten waarvoor gemeenten leges mag heffen (zie paragraaf 2.1) is het aan de gemeente de keuze te maken om die leges te heffen en de hoogte daarvan (binnen bepaalde grenzen) vast te stellen. In dit hoofdstuk wordt dit nader toegelicht. 2.1
Achtergrond leges en diensten
Gemeenten verrichten handelingen voor het algemeen belang van haar inwoners maar ook specifieke handelingen ten aanzien van een individuele burger waarvoor zij een (al dan niet kostendekkende) vergoeding mag vragen. Een duidelijk voorbeeld is het verstrekken van een paspoort of het afgeven van een vergunning. De wijze waarop gemeenten omgaan met lokale belastingen is wisselend. Iedere gemeente heeft haar eigen overwegingen omtrent de invoering en de hoogte van gemeentelijke belastingen. Dit zijn veelal politieke keuzes. Het begrip ‘leges’ is per 1 januari 1995 uit de Gemeentewet geschrapt. Artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b Gemeentewet vermeldt: “Rechten kunnen worden geheven ter zake van: het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten”. Onder het begrip ‘rechten’ wordt ook de leges verstaan. In de verordening wordt het begrip nog steeds gehanteerd vanwege het feit dat het een bekend en ingeburgerd begrip is. Gemeenten hebben echter het recht om deze rechten ook anders te noemen. Leges kunnen dus uitsluitend worden geheven ter zake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten5. In de jurisprudentie is in de afgelopen decennia aan het begrip ‘diensten’ een nadere invulling gegeven. Indien aan de criteria is voldaan die in de jurisprudentie zijn ontwikkeld is er sprake van een dienst waarvoor heffing van leges is toegestaan. Overzicht jurisprudentie ‘diensten’
In een aantal arresten door de jaren heen heeft de Hoge Raad een invulling gegeven aan het begrip diensten waarvoor leges mogen worden geheven. Uit deze jurisprudentie blijkt dat de Hoge Raad 4 5
Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, 20 juni 2001, Eindrapport, Deel D blz. 419.
HR 9 december 1987 (nr. 24.892, BNB 1988/117, Belastingblad 1988, blz.65).
oordeelt dat bijvoorbeeld een aanschrijving op basis van de Woningwet (ter verbetering van de woning) geen dienst is waarvoor legesheffing mogelijk is. In latere jurisprudentie koppelt de Hoge Raad aan bij het rechtstreekse, individuele belang van de aanvrager. Zij oordeelt dat algemene werkzaamheden niet rechtstreeks en voornamelijk verband houden met een dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar particulier belang. In de bijlage staat de belangrijkste jurisprudentie uiteengezet. Opvatting Minister van Binnenlandse Zaken
In het kader van de goedkeuring van gemeentelijke belastingverordeningen heeft aanvankelijk de Kroon (tot 1 januari 1995) en later de Minister van Binnenlandse Zaken (van 1 januari 1995 tot en met 30 juni 1996) zich op het standpunt gesteld dat de heffing van leges slechts mogelijk is indien er sprake is van dienstverlening. Het afschaffen van het preventief toezicht op gemeentelijke belastingverordeningen met ingang van 1 juli 1996 doet hieraan niet(s) af. Een dienst kan worden gedefinieerd als een concreet aanwijsbare prestatie die door de overheid ten behoeve van een individu wordt verricht. Hierbij dient het individuele belang het algemene belang te overheersen6. Het behandelen van een aanvraag voor een vergunning is een dergelijke dienst indien deze een verzoek betreft. Bij de totstandkoming van de Wet materiële belastingbepalingen in 19897 heeft de wetgever het standpunt ingenomen dat voor het ambtshalve verlenen van diensten geen rechten geheven kunnen worden. Dit betekent dat vanaf 1 januari 1995 voor het ongevraagd verlenen van diensten in ieder geval geen legesheffing meer mogelijk was. In een persbericht van het ministerie van Binnenlandse Zaken van 29 december 1988 stelde de Kroon zich op het standpunt dat voor het doen van meldingen aan de gemeente op grond van het Hinderbesluit en de Wet op de kansspelen (deze meldingen zijn in een aantal situaties in de plaats gekomen van hinderwet-vergunningen en vergunningen voor het houden van kansspelen) er geen sprake is van dienstverlening door de gemeente, zodat legesheffing niet mogelijk is. In een aantal gevallen heeft dit standpunt van de Kroon geleid tot onthouding van de goedkeuring aan legesverordeningen van gemeenten. Een gebruiksvergunning is derhalve een dienst in de zin van art. 229 Gemeentewet. In bijlage 2 staat een aantal voorbeelden van legesverordeningen die zijn afgekeurd. 2.2
Doorberekening kosten van diensten
Verbod op winst
Artikel 229b Gemeentewet8 bepaalt dat op de ‘rechten’ geen winst mag worden gemaakt. De tarieven moeten zo worden vastgesteld dat de geraamde opbrengsten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde kosten. De werkelijke opbrengst wordt pas achteraf bekend dus het betreft hierbij natuurlijk schattingen. Dit artikel werd in 1989 met een wetswijziging ingevoerd en kwam mede tot stand naar aanleiding van de Commissie Christiaanse9 Deze Commissie kwam tot oordeel dat het beter was de opbrengst van leges en rechten te binden aan de door de gemeente gemaakte kosten en rechtstreeks te beperken tot de kosten die op de gemeente drukken. Bij de invoering van artikel 229b Gemeentewet10 is bij dit artikel bepaald dat de rechten niet bij elke dienstverlening aan de kosten daarvan maar dat binnen een verordening op de ene verleende dienst winst mag worden gemaakt indien dit wordt gecompenseerd door verlies op een andere verleende
6
Kostentoerekening en gemeentelijke heffingen, VB Deloitte & Touche/VNG, VNG Uitgeverij, Den Haag 1999; pagina 14 en 15.. 7 TK 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 78. 8 Wet Limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten, van 3 juli 1989, Stb. 302. 9 Rapport inzake de herziening van het belasting gebied van provincies en gemeenten, 1983. 10 Wet van 3 juli 1989, Stb. 302 inhoudende een wijziging van de Gemeentewet op het stuk der belastingen.
dienst binnen dezelfde verordening11. De Hoge Raad heeft echter in een uitspraak van 15 juli 199612 dit standpunt genuanceerd door te oordelen dat binnen dezelfde verordening rioolrechten de gemeente Amsterdam bij twee onderdelen daarvan afzonderlijk de hierboven genoemde regel van raming van opbrengsten versus kosten moest toepassen. Bepalend in deze berekeningen zijn de kosten die een gemeente mag doorberekenen. Tijdens de behandeling van artikel 229b en in de Memorie van toelichting is de nodige uitleg gegeven omtrent deze kosten. Uit de Memorie van Toelichting bij deze wet blijkt dat door te berekenen kosten uitsluitend dienen te bestaan uit de directe kosten inclusief een redelijke opslag voor overhead. Dit onderscheid werd ingegeven door de behoefte een grens te stellen aan de doorberekening van, politiek beschouwd, algemene kosten. Naast de directe kosten bestaan indirecte kosten. Indirecte kosten13
De indirecte kosten worden onderscheiden in: • Indirecte kosten die wel in enig verband staan met de specifieke dienstverlening, zoals kosten van ondersteuning en management (zogenaamde overhead); • Indirecte kosten die geen verband hebben met de specifieke dienstverlening, zoals kosten van handhaving, beleidsvoorbereiding, inspraak en dergelijke. Deze indirecte kosten mogen niet door middel van doorberekening verhaald worden op ‘genieters van specifieke dienstverlening’. De Memorie van Toelichting spreekt bij indirecte kosten van: - Beleidskosten die worden gemaakt voor het opstellen van plannen of voorschriften; - Het vaststellen van criteria voor vergunningverlening; - Kosten voor het opstellen van een afvalstoffenplan; - Kosten van (algemene) inspraak procedures, bezwaar- en beroepsprocedures en dergelijke; - Handhavingskosten; - Kosten van toezicht door brandweer en politie. Niet-toerekenbare kosten van beleid, handhaving, toezicht en controle, inspraak- en bezwaarprocedures14
Beleidskosten worden gezien als kosten die gemoeid zijn met het afwegen van belangen ten behoeve van de gemeenschap en moeten door de gemeenschap als geheel bekostigd worden uit de algemene middelen. Vergunningverlening daarentegen wordt gezien als een specifieke dienstverlening die via rechten (leges) wel verhaald kan worden.
Kosten betreffende handhaving, toezicht en controle worden gemaakt ter bescherming van de gemeenschap en derhalve is de wetgever van oordeel dat deze kosten van preventieve en repressieve handhaving niet individueel doorberekend kunnen worden. De enige uitzondering hierop zijn de kosten die worden gemaakt voor de eerste controle na vergunningverlening, de zogenaamde kosten van toelating en post-toelating15. Deze eerste controle op het nakomen van de vergunningsvoorschriften heeft het karakter van een specifieke controle, namelijk het controleren van de opgelegde voorwaarden die de gemeente heeft gesteld. De latere controles hebben volgens de wetgever het karakter van een generieke controle. De kosten van inspraak- en bezwaarprocedures stijgen volgens de wetgever ook boven het individuele belang uit. Het betreft immers een heroverweging van het algemene beleid waarvoor de kosten ook niet kunnen worden verhaald. Tevens is de wetgever van oordeel dat rechtsbescherming een collectief goed is waarvan de kosten niet individueel toerekenbaar zijn. 11
Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onder C, kamerstukken II 1987/88, 20 565, nr. 3, blz. 20. 12 HR 15-7-1996, nr. 30 845, BNB 1996/331 en Belastingblad 1996, blz. 490. 13 Kostentoerekening en gemeentelijke heffingen, VB Deloitte & Touche/VNG, VNG Uitgeverij, Den Haag 1999; pagina 18 en 19. 14 Idem; pagina 20 en 21, en Gemeentelijke belastingen, Ministerie van Binnenlandse Zaken; juni 1998, pagina 60. 15 Kamerstukken II 1995/96, 24 036, nr. 22.
In haar ledenbrief van juli 200216 benadrukt de VNG, in verband met de wijziging van de modelverordening leges als gevolg van wijzingen in de bouwregelgeving per 1 januari 2003, wederom het belang van een goede kostenberekening en kostentoerekening en transparantie hieromtrent. De gemeente moet de tariefstelling naar de belastingrechter kunnen onderbouwen en ook in het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur17 zal meer kostentransparantie met betrekking tot leges komen18. Uit het bovenstaande volgt dat de kosten van de vergunningverlening en de kosten die hiervoor gemaakt worden bij de eerste controle bij (gebruiks)vergunningverlening wel mogen worden doorberekend aan de aanvrager. In de volgende paragraaf wordt duidelijk welke kosten precies toerekenbaar zijn. 2.3
Toerekenbare (directe) kosten
De volgende kostenelementen komen in aanmerking voor de kostendekkendheid van de leges19: •
directe kosten medewerkers (voor zover geen beleidsvoorbereidende werkzaamheden) - salariskosten - vaste bureaukosten (w.o. automatiseringskosten bureaukosten opleidingskosten e.d.)
•
Overige directe productiekosten: - kapitaallasten beheersproducten gebruiksvergunning - overige directe productiekosten gebruiksvergunning
•
Toerekenbare indirecte kosten: - opslag huisvestingskosten - opslag automatiseringskosten - opslag communicatiekosten - opslag indirect productieve uren - opslag kosten hoofd preventie
Legesverordening en -kosten
In de legesverordening vermeldt de gemeente voor welke diensten zij leges vraagt en daarin staan de hoogte van de leges vermeld. De totale gerealiseerde legesinkomsten worden bepaald door de feitelijke afgegeven gebruiksvergunningen. De kosten worden vooraf echter berekend door middel van een schatting van de af te geven vergunningen. De huidige legesverordening van de gemeente Leiden is met betrekking tot het onderdeel gebruiksvergunningen verouderd. Bij voorstel zal in de volgende wijziging van de legesverordening gemeente Leiden (waarschijnlijk per 1 januari 2003) in ieder geval worden meegenomen20: 16
De leges voor het overschrijven van een gebruiksvergunning zal worden verhoogd naar 40,-. Bij intrekking van verleende vergunning vindt geen teruggave van leges plaats. Bij weigering vergunning geen teruggave van leges plaats.
Gevolgen nieuwe bouwregelgeving voor leges en WOZ, VNG ledenbrief 23 juli 2002. Wet dualisering gemeentebestuur, Stb. 2002 111. 18 De gemeenteraad zal uiterlijk medio november 2003 in een verordening ex artikel 212 Gemeentewet de uitgangspunten voor het financieel beleid, de regels voor het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie moeten opnemen. Daarbij zal ook moeten worden ingegaan op grondslagen voor de berekening van tarieven en heffingen. 19 Gebaseerd op paragraaf 4.1 van het rapport Kostendekkendheid bouw- en monumentenvergunningen., gemeente Leiden afdeling FCI, februari 2001. 20 Notitie omtrent Kostendekkendheid bouw- en monumentenvergunningen en de wijziging van de Woningwet, Gemeente Leiden, Sector Wonen, maart 2002, blz. 9. 17
Tevens moet gekeken worden naar de kostendekkendheid van de leges. Deze mag in principe worden verhoogd naar 100% kostendekkendheid. De huidige kostendekkendheid ligt op gemiddeld ongeveer 65% hetgeen enige ruimte biedt tot verhoging van de leges. De huidige kostenberekening is gebaseerd op de volgende kosten (invulling door Wim?!). Dit biedt nog ruimte voor de verwerking van de volgende kosten (invulling door Wim?!). Tevens kunnen de tarieven jaarlijks worden verhoogd met bijvoorbeeld de indexering voor belastingopbrengsten. De kosten van een gebruiksvergunning bedragen momenteel: - bij een gebruiksoppervlakte van < 1500 m² 281,51 + 1,05 per m² gebruiksoppervlakte - bij een gebruiksoppervlakte van > 1500 m² maar < 5000 m², 1856,53 + 0,57 per m² gebruiksoppervlakte boven 1500 m² - bij een gebruiksoppervlakte > 1500 m² 3851,53 + 0,13 per m² gebruiksoppervlakte (checken bij Wim of dit geen 5000 m² moet zijn) 2.4 Vergunningen met een beperkte geldigheidsduur De Commissie Alders21 oordeelt dat een systeem met gebruiksvergunningen met een beperkte geldigheidsduur een goed instrument is op het terrein van controle en handhaving bij brandveiligheid. Er wordt met een dergelijk systeem ook een beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van de exploitant/beheerder. Tevens kan op wisselend gebruik van het pand makkelijk en tijdig worden ingespeeld. De vergunning wordt per periode opnieuw verleend nadat is gecontroleerd of het pand en het gebruik voldoen aan de voorschriften. Op deze wijze levert de exploitant een bijdrage aan de kosten van de nieuwe vergunning en de controle die daarvoor nodig is. Volgens de Commissie Alders zijn de tijdelijke vergunningen in overeenstemming met de conclusies uit de Nota ‘Maat houden’22. Deze werkgroep is van mening dat bedrijven en burgers een individueel toerekenbaar voordeel genieten van post-toelatingsactiviteiten van de overheid en derhalve zouden deze kosten in principe moeten worden doorberekend indien: 3.
Dit niet leidt tot onaanvaardbare (rechts)ongelijkheid tussen groepen van burgers en bedrijven; Dit niet in strijd is met (of afbreuk doet aan) het doel van de regeling; De concurrentiepositie van het bedrijfsleven onaanvaardbaar wordt aangetast, of doorberekening op een andere wijze te belastend is voor degene op wie de regelgeving zich richt (bijvoorbeeld door de administratieve lasten die dit met zich meebrengt); Er dwingende redenen zijn om niet door te berekenen zoals EG-regelgeving of de grondwet. Andere gemeenten, ministerie en de VNG
Gemeente Groningen
De gemeente Groningen koppelt regels voor de brandveiligheid in kamerverhuurbedrijven aan de exploitatievergunning. Zij geven derhalve geen aparte gebruiksvergunning af maar zij hebben deze eisen tezamen met de bouwveiligheidseisen gecombineerd in een exploitatievergunning. Deze vergunning geven zij af voor een periode van drie jaar, daarna wordt na controle een nieuwe vergunning afgegeven voor de helft van de oorspronkelijke legeskosten. Gemeente Leiderdorp
De gemeente Leiderdorp hanteert voor de gebruiksvergunning een termijn voor twee jaar. In het eerste jaar, na de verlening van de gebruiksvergunning, wordt gecontroleerd en na twee jaar vindt wederom een controle plaats. Indien bij beiden controles geen grote overtredingen zijn geconstateerd wordt een nieuwe vergunning voor twee jaar afgegeven. Hiervoor wordt 15% van de oorspronkelijke legeskosten gerekend. 21
Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, 20 juni 2001, Eindrapport, Deel D blz. 419. Nota ‘Maat houden’, Een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten, MDW-werkgroep Doorberekening handhavingskosten, juni 1996.
22
Gemeente Haarlem
De gemeente Haarlem verleende jarenlang de gebruiksvergunningen voor een termijn van een jaar. Dit systeem heeft zij enige jaren geleden omgezet naar een verlening voor onbepaalde tijd. Deze wijziging vond plaats op basis van een politieke keuze en juridische risico’s. Alle andere vergunningen werden afgegeven voor onbepaalde tijd en men vond het niet langer wenselijk om dit bij de gebruiksvergunningen wel te doen. Het systeem werd met name gehanteerd om er financieel voordeel uit te halen. De juridische risico’s lagen meer in de onwenselijkheid, onbekendheid en het feit dat het systeem van tijdelijke vergunningen destijds ook door de VNG werd afgekeurd maar niet op basis van harde feiten, regelgeving of jurisprudentie. Vanwege het andere politieke klimaat dat tegenwoordig heerst ten aanzien van controle en handhaving en de uitingen van bijvoorbeeld de Commissie Alders zou deze wijziging van het systeem anno 2002 wellicht nu niet meer hebben plaatsgevonden. Er was geen enkele harde reden zoals jurisprudentie of regelgeving die het systeem van vergunningverlening voor bepaalde tijd in de weg stond. Gemeente Denekamp
De gemeente Denekamp hanteert sinds eind 2001 een tijdelijk gebruiksvergunningensysteem. Hiervoor waren twee redenen van belang. Allereerst een kostendekkendheid in het systeem zodat bijvoorbeeld ook capaciteit van de brandweer niet wegbezuinigd kan worden en daarbij acht de gemeente het van belang dat de eigenaar/beheerder van gebruiksvergunningsplichtige panden meer verantwoordelijkheid zou voelen met betrekking tot de brandveiligheid van zijn pand. In dit systeem wordt onderscheid gemaakt naar drie categorieën bouwwerken die gebruiksvergunningen krijgen voor respectievelijk 2, 3 en 4 jaar. Deze indeling heeft de gemeente rechtstreeks overgenomen van de PREVAP-methode die ook wordt aangeraden door de Commissie Alders. Voor nieuwe vergunningen hanteert de gemeente 50% van de oorspronkelijke leges. Daarnaast is de gemeente bezig om een systeem van hercontroles te wijzigingen. Indien bij controle niet aan de voorwaarden is voldaan krijgt de eigenaar/beheerder een vooraanschrijving met een termijn waarbinnen aan de voorwaarden moet zijn voldaan, bijvoorbeeld 3 maanden. Indien dit bij de zogenaamde herstelcontrole niet is hersteld volgt een aanschrijving en wil men de kosten van deze controle verhalen op de eigenaar/beheerder. Eind 2002 wil de gemeente helder hebben of dit systeem toelaatbaar is. VNG
De VNG wil op den duur toe naar een systeem van gebruiksvergunningen met een beperkte geldigheidsduur. Dit heeft alleen op dit moment nog geen prioriteit. Er is in principe geen enkel beletsel om een dergelijk systeem in te voeren, het systeem is juridisch toelaatbaar. Eind september komt een nieuwsbrief omtrent de wijzigingen van de bouwverordening naar aanleiding van de herzieningen van de Woningwet. Hier zal in de toelichting ook het systeem van tijdelijke gebruiksvergunningen worden aangestipt. De Leidse variant hierop acht de VNG echter wel ontoelaatbaar. Het punitieve element dat daarin is aangebracht is niet toegestaan in een vergunningstelsel. Bovendien achten zij dit ook niet praktisch haalbaar. De VNG pleit voor het maken van onderscheid tussen verschillende soorten bouwwerken naar risico. Een kerk is bijvoorbeeld nauwelijks aan veranderingen in gebruik onderhevig en kan best toe met een vergunningsduur van een aantal jaren. Discotheken veranderen daarentegen regelmatig en zouden daarom voor een kortere vergunningsduur in aanmerking komen. Belangrijk is om het beleid inhoudelijk goed te motiveren zodat het kostenverhaal niet te duidelijk naar voren komt. Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties (BZK)
Het ministerie van BZK onderzoekt op dit moment de mogelijkheden naar gebruiksvergunningen met een beperkte geldigheidsduur. Dit onderzoek zal nog zeker enige maanden in beslag nemen. Zij geeft aan niet op de hoogte te zijn van jurisprudentie of regelgeving die een dergelijk systeem verbieden en is op de hoogte van het feit dat er gemeenten zijn die met tijdelijke gebruiksvergunningen werken. 4.
Conclusie
Ten aanzien van het nieuwe vergunningsstelsel
In beginsel worden gebruiksvergunningen afgegeven voor onbepaalde tijd. Op basis van wet- en regelgeving en jurisprudentie is een systeem van gebruiksvergunningen met een beperkte geldigheidsduur niet ongeldig, sterker nog, de Commissie Alders beveelt een dergelijk systeem ook aan. Tevens zijn er gemeenten die al ervaringen hebben opgedaan met dit systeem en geen van hen heeft harde feiten die het bestaansrecht ervan weerspreken. Ook de VNG staat achter een beperkte geldigheidsduur en zal dit systeem zelf ook aanbevelen in de komende jaren. Echter, het systeem waarmee een vergunninghouder met goed gedrag ‘beloond’ wordt met een nieuwe vergunning die een jaar langer geldig is en ‘gestraft’ wordt met een vergunning die een jaar korter geldt vanwege slecht gedrag roept vraagtekens op. Dit lijkt niet juridische haalbaar aangezien er een vorm van straf/boete in dit systeem is verwerkt hetgeen niet is toegestaan. Er is geen rechter die niet door het systeem heen zal kijken en niet zal constateren dat het tijdelijke element van de vergunning voornamelijk dient ter bevordering van de legesopbrengsten om de controles op te brengen. De controles na vergunningverlening behoren in beginsel tot de publiekrechtelijke taak van de lokale overheid. In het huidige systeem kan de vergunninghouder bij slecht gedrag toch ook door middel van handhaving gedwongen worden zijn zaakjes op orde te brengen. Daarnaast is in het nieuwe systeem noodzakelijk dat er gedurende de periode van de vergunning ‘slecht gedrag’ wordt geconstateerd, dit zou dan direct met gepaste handhaving moeten worden gecorrigeerd. In dit nieuwe vergunningsysteem is een punitief element verwerkt hetgeen niet in het systeem van vergunningverlening thuishoort, dat hoort thuis bij handhaving. Ten aanzien van de leges
Voor de vraag of er sprake is van een dienst is doorslaggevend of degene ten wiens behoeve de dienst wordt verleend, een individueel belang heeft bij de dienst. Dit individuele belang is in beginsel altijd aanwezig indien de dienstverlening wordt gevraagd. Indien de dienst ambtshalve wordt verleend, is er naar het oordeel van de wetgever geen sprake van een dienst. Dit is niet het geval bij een gebruiksvergunning. De heffing van leges bij gebruiksvergunningen is derhalve gerechtvaardigd. Een verbod tot het maken van winst o.g.v. art. 229b Gemeentewet betekent dat de directe kosten en enige overhead dus volledig gecompenseerd mogen worden. De kostendekkendheid van de leges betreft dus grotendeels ook een politieke keuze. De huidige kostendekkendheid van de leges van gebruiksvergunningen betreft ongeveer tweederde van de werkelijke kosten, dit biedt de mogelijkheid om de leges te verhogen naar een kostendekkendheid van (bijna) 100%. Bij een kostendekkendheid van (bijna 100%) worden de volgende kosten berekend: 5. Literatuur • Kostentoerekening en gemeentelijke heffingen, VB Deloitte & Touche/VNG, VNG Uitgeverij, Den Haag 1999. • Wet limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten van 3 juli 1989, Stb. 302. • Gemeentelijke belastingen, Ministerie van Binnenlandse Zaken; juni 1998. • Toelichting op de modelverordening leges van de VNG. • Notitie kostendekkendheid bouw- en monumentenvergunningen en de wijziging van de woningwet. • Nota ‘Maat houden’, Een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten, MDW-werkgroep Doorberekening handhavingskosten, juni 1996.
Bijlage 1.
Jurisprudentie
• Hoge Raad van 4 december 1963 (nr. 15.069, BNB 1964/45) Uit dit arrest inzake het heffen van leges voor het verstrekken van kampeervergunningen, blijkt dat de leges betrekking kunnen hebben op aanvragen van vergunningen, de behandeling en de verlening daarvan en daarnaast op de kosten die het kamperen voor de gemeente meebrengt. Daarbij doet niet ter zake of degene aan wie de dienst wordt verleend daarop al of niet aanspraak kan maken. • Hoge Raad 1 juli 1969 (nr. 16.165, BNB 1969/185) Ook in deze uitspraak geeft de Hoge Raad een ruime uitleg aan het begrip ‘leges’. De Hoge Raad overwoog: ‘dat de onderhavige verordening door de heffing voor het in behandeling nemen van aanvragen tot het verkrijgen van een bouwvergunning tot de leges te rekenen, geenszins van het te dezen in het algemeen gevolgde taalgebruik is afgeweken, en dat ook in het algemeen met de term leges niet slechts heffingen worden aangeduid, die gericht zijn op de vergoeding van de kosten verbonden aan het op schrift stellen van bij bepaalde administratieve diensten behorende stukken, maar mede heffingen, welke op de vergoeding van die diensten zelf zijn gericht’. • Hoge Raad van 9 december 1987 (nr. 24.892, BNB 1988/117, Belastingblad 1988, blz.65). Dit arrest was van groot belang. In deze procedure was in geding de vraag of legesheffing mogelijk is ter zake van aanschrijvingen tot het treffen van voorzieningen als bedoeld in artikel 25 van de (oude) Woningwet, oftewel een aanschrijving tot woningverbetering. Het Hof oordeelde dat ter zake van het zenden van aanschrijvingen als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Woningwet niet van het verlenen van diensten kan worden gesproken. Verzending van zulke aanschrijvingen geschiedt immers ter uitvoering van de in artikel 24 van de Woningwet aan het college van burgemeester en wethouders opgelegde verplichting en is bovendien ingevolge artikel 25, vierde lid, van deze wet nodig voor de vaststelling van de verplichtingen van degenen aan wie zij zijn gericht. De Hoge Raad bevestigde de uitspraak van het Hof. De Hoge Raad overwoog: ‘Na met juistheid te hebben aangenomen dat voor legesheffing de voorwaarde moet worden gesteld dat sprake is van door of vanwege het gemeentebestuur verleende diensten, heeft het Hof terecht geoordeeld dat bij een aanschrijving als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Woningwet, welke ingevolge artikel 25, vierde lid, van die wet nodig is om de verplichtingen van degene tot wie zij is gericht te doen ontstaan, niet kan worden gesproken van het verlenen van een dienst aan de betrokkene als bovenbedoeld’. De overwegingen van de Hoge Raad lijken af te wijken van die van het Hof, nu de Hoge Raad anders dan het Hof, geen beroep doet op de overweging dat verzending van aanschrijvingen geschiedt ter uitvoering van de in artikel 24 van de Woningwet aan het college van burgemeester en wethouders opgelegde verplichting. De Hoge Raad acht het feit dat diensten worden verleend ter uitvoering van een wettelijke verplichting blijkbaar niet relevant. De Hoge Raad lijkt hiermee al aan te sluiten bij de conclusie van de procureur-generaal mr Moltmaker. Naar het oordeel van Moltmaker is er slechts legesheffing mogelijk indien er sprake is van een activiteit van de gemeente welke is gericht op de bevordering van het individuele belang van de aanvrager. Hiervan is naar de mening van Moltmaker bij de bovengenoemde aanschrijvingen geen sprake. Moltmaker wijst erop dat de grens tussen een individueel belang van de aanvrager en een algemeen belang moeilijk te trekken is. Hij stelt dat er tal van activiteiten van een gemeente zijn die worden opgeroepen door een bepaald doen of nalaten van een burger, waarbij het niet onredelijk zou zijn de kosten van die activiteiten geheel of ten dele ten laste van de burger te brengen. Als voorbeeld noemt hij de kosten van de (toen nog) gemeentepolitie tot de opsporing en afdoening van verkeersovertredingen. Moltmaker meent dat een dergelijk kostenverhaal op een uitdrukkelijke wetsbepaling zou moeten berusten. Artikel 229 van de Gemeentewet laat niet toe dat de gemeente de verkeersovertreder nog een bedrag aan leges in rekening brengt. Het bekeuren, het opleggen van de boete en het incasseren daarvan zijn activiteiten van de gemeente welke, hoezeer ook in het algemeen belang, uit het gezichtspunt van de overtreder niet zijn gericht op het bevorderen van het individuele belang, aldus Moltmaker.
• Hoge Raad 13 april 1994 (nr. 24.892, BNB 1988/117, Belastingblad 1988, blz.65). In dit arrest oordeelde de Hoge Raad over het door de politie op verzoek van belanghebbende, in verband met een door deze gemelde aansluiting op een stil alarmsysteem, opstellen van een aanvalsplan, als volgt: ‘Het hof heeft geoordeeld dat het maken van een aanvalsplan voornamelijk dient om een efficiënt politieoptreden ter handhaving van de rechtsorde mogelijk te maken en om de veiligheid van de bij dat optreden betrokken politieagenten te verhogen. Het heeft daaraan de gevolgtrekking verbonden dat de desbetreffende werkzaamheden in het algemeen niet rechtstreeks en voornamelijk verband houden met een dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar particulier belang. ’s Hofs kennelijke oordeel dat ook de ten behoeve van belanghebbende verrichte werkzaamheden niet als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting’. Uit deze uitspraak blijkt inderdaad dat de Hoge Raad aankoppelt bij het rechtstreekse, individuele belang van de aanvrager. • Hoge Raad 11 juni 1997 (nr. 31.253) Over provinciale leges voor verklaringen van geen bezwaar op grond van - onder meer - artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening oordeelde de Hoge Raad als volgt: ‘Het Hof heeft geoordeeld dat met het in behandeling nemen van een aanvraag van burgemeester en wethouders tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar gedeputeerde staten als naast hoger bestuursorgaan bestuurstoezicht uitoefenen ten opzichte van burgemeester en wethouders, welk toezicht niet gericht is op de bevordering van een individueel belang van de gemeente maar op het algemeen belang dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gehele provincie. Met dit oordeel heeft het Hof kennelijk en terecht tot uitdrukking gebracht dat het bij de werkzaamheden die voor gedeputeerde staten verbonden zijn aan het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar rechtstreeks en vooral gaat om het dienen van het publieke belang. Wel is indirect een particulier belang van de “achterliggende” aanvrager - in voorkomende gevallen de gemeente zelf - in het geding, maar gelet op het hiervoor overwogene, niet rechtstreeks en in overheersende mate. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de gemeente dan wel aan de “achterliggende” aanvrager verrichte dienst, zoals voor de toepasselijkheid van artikel 1 van de Legesverordening in verbinding met artikel 148, lid 1, letter a, van de Provinciewet is vereist.’
Bijlage 2. Voorbeelden afgekeurde legesverordeningen In het Koninklijk Besluit van 28 december 1988, nr. 13 (Belastingblad 1989, blz. 123) werd goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Schoorl, omdat in die verordening een tarief was opgenomen voor het behandelen van een kennisgeving in de zin van artikel 1a van het Hinderbesluit. Aan de legesverordening van de gemeente Geldermalsen werd goedkeuring onthouden (Koninklijk Besluit van 28 december 1988, nr. 12, Belastingblad 1989, blz. 126) omdat in de verordening een tarief was opgenomen voor het bevestigen van een ingevolge artikel 7c van de Wet op de kansspelen gedane mededeling omtrent een te houden klein kansspel. Ten slotte werd aan de legesverordening van de gemeente Horst goedkeuring onthouden (Koninklijk Besluit van 24 augustus 1990, nr. 89.030275, Belastingblad 1990, blz. 668) omdat in de verordening een tarief voor het accepteren van een melding ex artikel 2a van de Hinderwet was opgenomen. In al deze gevallen meent de Kroon dat er geen sprake is van dienstverlening van de zijde van de gemeente zodat het heffen van leges niet gerechtvaardigd is. Daarbij wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 9 december 1987. Dit standpunt van de Kroon werd bevestigd door de Hoge Raad (14 oktober 1992, nr. 27.804, BNB 1993/24, Belastingblad 1993, blz. 165). Overigens was de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van oordeel, dat wanneer de brandweer optreedt in het kader van brandbestrijding, hulpverlening bij ongevallen of rampenbestrijding, er geen plaats is voor de heffing van brandweerrechten. In die gevallen is naar het oordeel van de staatssecretaris het heffen van rechten in strijd met het algemeen belang (circulaire van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985, nr. FB 85/U467, Stcrt. 1985, nr. 177). Ook dit standpunt is door de Hoge Raad bevestigd. In zijn arrest van 11 december 1992, nr. 14.484, RvdW 1993, nr. 6 (Vlissingen/Rize), acht de Hoge Raad met betrekking tot het nablussen van een brand op een schip kostenverhaal niet mogelijk. In een geval waarin de brandweer duikwerkzaamheden verrichtte (het betrof het opduiken van een auto) oordeelde de Hoge Raad dat die werkzaamheden slechts kunnen worden aangemerkt als het verlenen van een dienst ‘indien het gaat om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang’ (HR 7 mei 1997, nr. 31.845, Belastingblad 1997, blz. 586). Voor diensten als het leegpompen van kelders is het heffen van rechten wel toegestaan. Bij Koninklijk Besluit van 2 oktober 1990, nr. 90.001535, Belastingblad 1991, blz. 285, is goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Delft omdat die verordening een bepaling bevatte op grond waarvan leges geheven konden worden van overheidsorganen voor diensten die worden verricht ter uitvoering van bepaalde medebewindstaken, zoals het verstrekken van gegevens aan het CBS, het afgeven van verklaringen omtrent gedrag etc. Deze heffing van leges van overheidsorganen is naar het oordeel van de Kroon in strijd met artikel 229 van de Gemeentewet.
