Het Europese beleid voor personen met een beperking

Universiteit Antwerpen Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Departement Politieke Wetenschappen Academiejaar 2008 – 2009

Het Europese beleid voor personen met een beperking Medisch model versus sociaal model een discoursanalytische benadering

MARIE-ANNICK SEVENANS Promotor: Prof. Dr. Peter Bursens Medebeoordelaar: Prof. Dr. Petra Meier

Masterproef voorgelegd met het oog op het behalen van de graad van Master in de Vergelijkende en Europese Politiek Juni 2009

0

Dankwoord Het schrijven van een Masterproef binnen de Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen wordt beschouwd als de kroon op het werk van deze opleiding. Omdat het gaat over een proces van vallen en opstaan, wil ik graag een aantal mensen die me hebben bijgestaan bedanken. Mijn dank gaat uit naar Mevrouw Annemie Pernot van de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie en de Heer Daniel Schmidt van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen voor hun medewerking bij het zoeken van achtergrondinformatie en documentatie voor mijn Masterproef. Ook een woord van dank voor de medewerkers van het European Disability Forum en Prof. L. Waddington voor hun advies. In het bijzonder dank ik naar mijn promotor Prof. Dr. PETER BURSENS voor zijn steun, raadgevingen en suggesties en de bereidheid waarmee hij mij geholpen heeft. Tenslotte wens ik mijn familie en vrienden te bedanken voor hun duwtjes in de rug en hun luisterend oor tijdens de moeilijkere momenten.

1

Inhoudsopgave

Dankwoord

1

Inhoudsopgave

2

1. Inleiding en probleemstelling

5

2. Discourstheorie

8

2.1.Het concept discours

8

2.1.1. Laclau & Mouffe

10

2.1.1.1.Discourstheoretische concepten

10

Hegemonie

11

Sociaal antagonisme

11

Positionering van het subject

12

2.1.2. Definitie van discours in het kader van verdere operationalisering

12

2.2.Discoursanalyse

13

2.2.1. Omschrijving

13

2.2.2. Kritische discoursanalyse

14

2.2.3. Verantwoording en reflectie

14

3. Medische model discours versus sociale model discours

16

3.1.Inleiding

16

3.2.Verantwoording: medische model discours versus sociale model discours

16

3.3. Medische model discours: industrialisering en medicalisering

19

3.4. Sociale model discours

20

4. Discoursanalyse – Methode en casusselectie

24

5. Het Europese beleid voor personen met een beperking

27 2

5.1.Inleiding 5.2. Het Europese beleid voor personen met een beperking in historisch- en toekomst perspectief 5.2.1. Het Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor Beroepsrehabilitatie van personen met een beperking (1974-1979) 5.2.2. Het Eerste Actieprogramma van de Europese Gemeenschap over de Sociale Integratie van personen met een beperking (1983-1988) 5.2.3. Het HELIOS I Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor personen met een beperking (1988-1991) 5.2.4. Het HELIOS II Actieprogramma van de Europese Gemeenschap in het bijstaan van personen met een beperking (1993-1996) 5.2.5. Mededeling van de Commissie betreffende gelijke kansen voor personen met een beperking (1996) 5.2.6. De Europese Werkgelegenheidsstrategie : het Luxemburgproces (november 1997)

27 28 28 29 30 31 32 32

5.2.7. Het Verdrag van Amsterdam (1997) : Artikel 13

33

5.2.8. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000)

34

5.2.9. Het Europees Jaar voor personen met een beperking (2003)

35

5.2.10. Huidige ontwikkelingen 5.2.10.1. Het Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen, naar een rechtvaardige samenleving (2007) 5.2.10.2. VN Conventie inzake de rechten van personen met een beperking (2007) 5.2.10.3. Gelijke kansen voor personen met een beperking : een Europees actieplan (2004-2010) 5.2.10.4. Voorstel voor een antidiscriminatie Richtlijn specifiek voor personen met een beperking

35 35 35 36 36

5.2.11. Conclusie

36

6. Richtlijn van de Raad betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (kaderrichtlijn 2000/78/EG)

38

6.1.Context

38

6.2. Voorstel tot richtlijn van 25 november 1999

41

6.2.1. Tekst

41

6.2.2. Conclusie – Discours

45 3

6.3. Advies van het Comité van de Regio’s van 12 april 2000

50

6.3.1. Context

50

6.3.2. Tekst

50


50

6.4. Advies van het Economisch en Sociaal Comité van 25 mei 2000

52

6.4.1. Context

52

6.4.2. Tekst

52


53

6.5. Advies van het Europees Parlement van 5 oktober 2000

54

6.5.1. Context

54

6.5.2. Tekst

54


57

6.6. Gewijzigd voorstel van 12 oktober 2000

58

6.6.1. Context

58

6.6.2. Tekst

58


60

6.7. Besprekingen binnen de Raad van Ministers

61

6.7.1. Raad van Ministers van 16-17 oktober 2000

61

6.7.1.1. Context

61

6.7.1.2.Tekst

61

6.7.1.3. Conclusie – Discours

62

7. Besluit

63

8. Bibliografie

67 4

1. Inleiding en probleemstelling De afwezigheid van enige verwijzing naar personen met een beperking in de Europese verdragen vóór 1997 limiteerde de mogelijkheden voor de Europese Gemeenschap om bindende wetgevende maatregelen te nemen met betrekking tot deze categorie van personen. De positie van deze specifieke groep werd buiten beschouwing gelaten in de opmaak van algemene wetgeving en beleid. Het resultaat was Gemeenschapswetgeving dat de uitsluiting van personen met een beperking handhaafde. Enkel campagnevoering door nietgouvernementele organisaties die zich tot doel hadden gesteld te wedijveren voor gelijke rechten voor alle personen (cfr. European Disability Forum) daarbij gesteund door leden van het Europees Parlement deden de situatie verbeteren (Bell en Waddington, 1996: 327). De werkelijke doorbraak voor de Europese Gemeenschap met betrekking tot het beleid voor personen met een beperking kwam er in 1997 met het Verdrag van Amsterdam, en meer bepaald Artikel 13 van het Verdrag. Deze nieuwe wettelijke mogelijkheid gaf de Europese Gemeenschap de kans om in 2000 de richtlijn betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (2000/78/EG) goed te keuren (Waddington, 2006: 43). Aanvankelijk, meer bepaald vóór 1996, kwam het beleid tot stand vanuit een medisch model. Personen met een beperking werden toen beschouwd als individuen met een medisch probleem, die zich moesten aanpassen aan de maatschappelijke normen en standaarden. Waar dit niet mogelijk was, kregen deze personen (medische) zorg en compensatie. Binnen de sfeer van werkgelegenheid betekende dit een exclusieve focus op rehabilitatie, inkomensonderhoud en beroepstraining. Deze zienswijze is nochtans niet meer het overheersende denkkader binnen de EU, maar werd geleidelijk aan verdrongen door het sociaal model. Er kan gesteld worden, dat er een keerpunt heeft plaatsgevonden in het denken over personen met een beperking, wat tevens gevolgen heeft voor de ontwikkeling van het beleid voor deze categorie van personen op Europees niveau. Binnen het sociaal model overheerst de idee dat personen met een beperking te maken hebben met discriminatie. Een ‘beperking’ ontstaat wanneer de sociale en fysieke omgeving er niet in slaagt zich aan te passen aan de keuzes van deze personen. Het sociaal model focusseert zich op het identificeren en verwijderen van deze omgevingsbarrières tot gelijke kansen en het

5

garanderen van volledige participatie van personen met een beperking aan het maatschappelijke leven. Deze Masterproef heeft tot doel het discours achter de totstandkoming van het Europese beleid voor personen met een beperking te bestuderen en te analyseren. Discours wordt hier begrepen als een geheel van ideeën en denkbeelden die gedeeld worden door een verscheidenheid aan actoren. Discours bevindt zich steeds in strijd met één of meerdere discours. Een meer uitgewerkte definitie volgt in een verder hoofdstuk. De centrale onderzoeksvraag binnen deze Masterproef wordt als volgt geformuleerd : Kan ik aantonen dat het Europese beleid voor personen met een beperking eerder door het sociale model discours dan door het medische model discours gedomineerd wordt? Naast deze centrale onderzoeksvraag wordt ook een verklarende onderzoeksvraag geformuleerd : Kan ik de hegemonie van het sociale model discours binnen het Europese beleid voor personen met een beperking gaan verklaren doordat bepaalde actoren erin geslaagd zijn een dominant discours te introduceren in het beleid? De theoretische uitgangspunten van de discoursanalyse zijn afkomstig uit de discourstheorie. Deze theorie vertrekt vanuit het standpunt dat discours de sociale werkelijkheid construeert en valt dan ook onder te brengen onder de brede waaier van het sociaal constructivisme, een theorie die, via de leer van internationale betrekkingen, recent ook het studiedomein van de Europese integratie is binnengedrongen. Deze relatief nieuwe en kwalitatieve benadering heeft als voordeel dat het een verruimend en vernieuwend inzicht biedt in de materie, maar het heeft als nadeel dat er geen uitgewerkte, toepasbare methodologie bestaat. Het werken aan de operationalisering van de discourstheoretische uitgangspunten is één van de uitdagingen van deze Masterproef. Discoursanalyse vertrekt vanuit een aantal ontologische uitgangspunten1. Discoursanalyse maakt het mogelijk na te gaan hoe een discours een bepaalde sociale werkelijkheid schept, bijvoorbeeld hoe het sociaal model binnen het Europese beleid voor personen met een beperking leidt tot de ontwikkeling van een beleid dat omgevingsbarrières tot gelijke kansen identificeert en verwijdert. De discoursanalyse wordt uitgevoerd aan de

1

Discoursanalyse is niet louter een studie van feiten of het zoeken naar oorzakelijke verklaringen. Het doel van discoursanalyse is in de eerste plaats ontologisch: namelijk wat is werkelijkheid en hoe is de werkelijkheid geconstrueerd. Discoursanalyse is dus wezenlijk het onderzoek naar de constructie van betekenis (Howarth, 2000: 129-131).

6

hand van primaire en secundaire bronnen. Tot de primaire bronnen behoren ondermeer officiële beleidsdocumenten van de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Raad van Ministers, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Tot de secundaire bronnen behoren mediaberichtgeving en opinies van de Europese sociale partners (CEEP, UNICE) en niet-gouvernementele organisaties zoals het European Disability Forum (EDF), alsook wetenschappelijke literatuur. Er wordt uitdrukkelijk aandacht besteed aan de sociale, politieke en historische context waarbinnen het Europese beleid voor personen met een beperking tot stand komt en die tevens het uiteindelijke beleidsresultaat mee bepaalt. Bij discoursanalyse is het niet de bedoeling dat er enkel een beschrijving wordt gegeven van wat er wordt gezegd of wat er wordt geschreven, maar de aandacht gaat voornamelijk naar de sociale constructie van het probleem. Hoe zijn de feiten opgebouwd en hoe wordt de betekenis geconstrueerd? Aan de hand van het samenspel tussen tekst en context wordt er geprobeerd een beeld te schetsen van het aanwezige discours. Na het bestuderen van tekst en context verwacht ik dat het sociale model discours dominant is, en dat het medische model discours wordt ondermijnd door het sociale model discours. Daarnaast verwacht ik dat de Europese Commissie erin geslaagd is het sociale model discours als dominant discours te introduceren in het beleid. Aangezien het binnen het bereik van deze Masterproef niet mogelijk is om het gehele Europese beleid voor personen met een beperking te onderwerpen aan een discoursanalyse, heb ik mij gericht op de studie van één casus, namelijk de totstandkoming van de richtlijn betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep. De relevantie van deze casus wordt verder verantwoord op pagina 25. In een eerste theoretisch deel wordt er aan de hand van een beperkte literatuurstudie de basisbeginselen van de discourstheorie uiteengezet alsook het medische en sociale model discours besproken. Na de bespreking van de gehanteerde methode en de casusselectie, wordt in een tweede deel een kort overzicht gegeven van het Europese beleid voor personen met een beperking in historisch- en toekomstperspectief. Een laatste deel sluit de Masterproef af met de uitvoering van een discoursanalyse op de bovengenoemde casus en het formuleren van een besluit.

7

2. Discourstheorie 2.1. Het concept discours Om discoursanalyse mogelijk te maken moet vooreerst het concept discours gedefinieerd worden. In de literatuur vindt men tal van definities terug. Sommige geven een enge definitie van discours, waarbij een eenvoudige conversatie reeds wordt beschouwd als een discours. Dit is voornamelijk het geval binnen de linguïstisch-structuralistische benadering. Anderen bekijken discours zeer breed, namelijk als synoniem met het gehele sociale systeem waarin discours letterlijk de sociale en politieke wereld construeren (Howarth, 2000: 2). Binnen de discourstheorie is de notie van discours steeds omvangrijker geworden (Torfing, 2005: 4). Binnen de sociolinguïstiek2 wordt discours geïnterpreteerd op een enge wijze. De focus ligt op het taalgebruik van de spreker in kwestie (Torfing, 2005: 5). De sociolinguïstiek verbindt taal met maatschappij door de taalstructuren te bestuderen die verschillen volgens sociale en economische status. De deficit hypothese van Bernstein3 (1964) stelt dat sociale structuren de denkstructuren bepalen. Bernstein (1964) argumenteert dat leden van lagere sociale klassen vaak minder lid zijn van gedifferentieerde organisaties, en dit heeft belangrijke gevolgen voor hun taal. Die zal minder formeel, en eerder beperkt zijn (‘restricted code’). Leden uit de lagere sociale klassen communiceren vaker non-verbaal, weinig expliciet en emotioneler. Daarentegen leren leden uit de middenklasse een meer formele taal (‘elaborated code’). Deze uitgebreide code maakt het hen gemakkelijker om precies en logisch te denken en problemen te verklaren en oplossingen te formuleren (Van Dijk, 1997: 52; Weyns, 2006: 102-103). Met de kritische linguïstiek wordt de overstap gemaakt naar een volgende generatie discourstheorie, waarin bestudeerd wordt hoe discours een bepaalde voorstelling van de werkelijkheid produceert. De reikwijdte van discours is niet langer beperkt tot gesproken of geschreven tekst, maar ook sociale praktijken worden opgenomen (Torfing, 2005: 6-7). Kritische discoursanalyse, ontwikkeld door Michel Foucaults archeologie en vooral genealogie, werkt de relatie tussen macht en discours uit (Howarth, 2000: 72). Foucault als genealogist stelt dat, “truth isn’t outside power, or lacking power, but a thing of this world, 2

In de literatuur wordt soms een onderscheid gemaakt tussen sociolinguïstiek en taalsociologie. Sociolinguïstiek verwijst dan naar een meer taalkundig georiënteerde onderzoeksaanpak bijvoorbeeld de relatie tussen klankveranderingen en diverse sociale klassen (Van de Craen, 2007: 103). 3 Bernstein is van huize uit een socioloog. Dit betekent dat zijn ideeën vanuit een sociologisch denkparadigma moeten worden benaderd (Van de Craen, 2007: 104).

8

which must be internally connected with logics of power and domination” geciteerd in: Foucault, 1987: 72 (Howarth, 2000: 72). Discours is sterk verbonden met ‘macht’ omdat de kennis die door een discours geproduceerd wordt, ook macht genereert. Het discours creëert kennis, en kan een ‘waarheidsregime’ produceren (Criekemans, 2007: 567). Volgens Foucault is de manier waarop fenomenen

beschreven worden vastgelegd in machtsrelaties. De

concepten en termen die gebruikt worden om een fenomeen te beschrijven, worden als ‘waarheid’ beschouwd. Wat als ‘waarheid’ wordt beschouwd, is sterk gekoppeld aan de kracht van politiek. Er ontstaan discours die eigen principes zullen construeren voor wat waarheid is en wat niet. In dit opzicht kan er verwezen worden naar het discours rond het fenomeen personen met een beperking, en wat er verstaan wordt onder ‘een beperking’ en wat niet (Hedlund, 2000: 768-769). Een discours is steeds in strijd met een tegengesteld discours, dat de dominantie van het heersende discours tracht teniet te doen. In deze politieke strijd tussen tegengestelde discours nemen actoren hun positie in (Larsen, 1997: 113). Foucault gebruikt een aantal termen die essentieel zijn in het beter begrijpen van discourstheorie, namelijk discursieve praktijken en niet-discursieve praktijken. Foucault besteedt in zijn theorie aandacht aan de verhouding tussen discursieve en niet-discursieve praktijken (Larsen, 1997: 18). Discursieve praktijken worden gedefinieerd als de manier waarop een discours wordt geprojecteerd op de samenleving. Een discursieve praktijk wordt beschouwd als de sociale verwerkelijking van een discours. Dit betekent dat een discours de sociale wereld beïnvloed, zoals bijvoorbeeld de argumenten van sociale actoren of de handelingen en overtuigingen van bepaalde instituties (cfr. Europese instellingen) (Larsen, 1997: 16). Niet-discursieve praktijken zijn praktijken die niet discursief geconstitueerd worden zoals economische, culturele en politieke praktijken. Foucault erkent hun bestaan, maar verduidelijkt verder niet de aard van deze niet-discursieve praktijken (Larsen, 1997: 18). Binnen de poststructuralistische benadering4 wordt de notie van discours verder uitgebreid door het verschil tussen discursieve en niet-discursieve praktijken te laten vallen: discours behelst nu alle sociale fenomenen. Met andere woorden, alle sociale praktijken zijn discursief. Sociale betekenis wordt in en door het discours vastgelegd. Discours is niet langer een deel van het sociale systeem, maar valt ermee samen (Torfing, 2005: 6-9). Deze

4

Poststructuralisten stellen “that it is in concrete language use that the structure is created, reproduced and changed”. De poststructuralistische discourstheorie van Laclau en Mouffe interpreteert discours als een sociaal betekenissysteem. “[…] the whole social field is understood as a web of processes in which meaning is created” (Jörgensen en Philips, 2002: 11, 25).

9

poststructuralistische benadering komt overeen met de discourstheorie van Laclau en Mouffe (Torfing, 1999: 91). 2.1.1. Laclau & Mouffe Ernesto Laclau en Chantal Mouffe ondersteunen in hun werk Hegemony and Socialist Strategy (1985) de theorie van Foucault. Alleen zijn zij meer sceptisch dan Foucault over de onafhankelijke aard van niet-discursieve praktijken. Laclau en Mouffe maken geen onderscheid tussen discursieve en niet-discursieve praktijken. Het is enkel via discursieve articulatie dat er aan niet-discursieve praktijken betekenis wordt gegeven. Er wordt meer de nadruk gelegd op de rol van taal in het construeren van de wereld. Dit zorgt ervoor dat belangrijke elementen aan de theorie van Foucault worden toegevoegd (Larsen, 1997: 19). 2.1.1.1. Discourstheoretische concepten Binnen de poststructuralistische benadering, waartoe Laclau en Mouffe (1985) behoren, wordt discours geïnterpreteerd als een sociaal betekenissysteem. Alles draait rond het vastleggen van betekenis. Het vastleggen van betekenis bestaat uit twee aspecten: een linguïstische component die handelt over betekenis, en een politieke component die uitweidt over de politieke

daad

van

het

vastleggen

ervan

(Jörgensen

en

Philips,

2002:

24).

Discourstheoretische concepten van Laclau en Mouffe weten de werking van politiek en specifiek de ontwikkeling van beleid te duiden. De discourstheorie van Laclau en Mouffe (1985) is gebaseerd op de werking van concepten als discours, hegemonie, sociaal antagonisme en de positionering van het subject in het discours. De discourstheoretische concepten

worden

met

elkaar

in

verband

gebracht

vanuit

een

onderliggende

gemeenschappelijkheid: ze verduidelijken allen de relatie tussen beleid en discours (Howarth, 2000: 104-105). Deze concepten zullen worden aangewend in de Masterproef als hulpmiddel bij de interpretatie van het discursieve materiaal. Zoals reeds gesteld duiden Laclau en Mouffe (1985) discours als een sociaal betekenissysteem. Alle objecten en handelingen zijn betekenisvol en hun betekenis wordt voortdurend gewijzigd, gereproduceerd (Howarth, 2000: 101). Sociale betekenissen worden gevormd als momenten in een specifiek discours door middel van articulatie. Echter, articulatie resulteert enkel in een gedeeltelijke vastlegging van betekenis en creëert bijgevolg altijd een surplus aan betekenis. Er zijn steeds tal van betekenissen waarvoor in het proces van articulatie niet geopteerd wordt. Het gebied van niet-vastgelegde surplus aan betekenis wordt 10

het betekenisveld (of discursief veld) genoemd. Dit betekenisveld dient als een reservoir van niet-vastgelegde betekenis, waaruit verschillende discours kunnen geput worden (Torfing, 1999: 92). Hegemonie In onze maatschappij staat hegemonie synoniem voor politiek : beslissingen worden genomen met het oog op dominantie (Torfing, 1999: 109). Het streefdoel van de actoren is het bereiken van dominantie, het opdringen van hun betekenissen. Hegemonie is de drijfveer achter het nemen van beslissingen, het articuleren van betekenis. Niet elke beslissing is hegemonisch te noemen. Enkel gecontesteerde, gepolitiseerde beslissingen zijn onderhevig aan hegemonische strijd (Torfing, 1999: 101-103). In de volgende paragraaf komt aan bod dat sociaal antagonisme de ultieme eigenschap is van hegemonie: een hegemonische articulatie brengt antagonisme of conflict teweeg tussen de verschillende actoren die deel uitmaken van het besluitvormingsproces (Torfing, 1999: 121). Sociaal antagonisme Laclau en Mouffe (1985) leggen, zoals reeds vermeld, een sterke nadruk op het antagonistische en hegemonische aspect van discours. Tengevolge van de veranderlijke aard van taal kan betekenis nooit volledig worden vastgelegd. Betekenissen kunnen alle richtingen uitgaan, er is geen reden om te vermoeden dat één bepaalde invulling noodzakelijk of onvermijdbaar is (Torfing, 1999: 102-103). Sociaal antagonisme is de discourstheoretische term voor ‘conflict’. Politieke beslissingen vinden hun oorsprong in een situatie van conflict (Torfing, 1999: 120-23). Antagonisme bepaalt de grens tussen de eenheid en het uiteenvallen van een discours. Wanneer door politieke beslissingen een discours wordt afgebakend, betekent dit tegelijkertijd de inclusie van sommige mogelijkheden en de exclusie van andere. Laclau en Mouffe (1985) argumenteren dat de uitgesloten elementen en ook de identiteiten die erachter schuilen, deel zullen uitmaken van een ‘equivalentieketen’. Deze elementen en identiteiten vertegenwoordigen alles waarvoor het discours in kwestie niet geopteerd heeft. Hun fundamentele en gemeenschappelijke karakteristiek is de ontkenning van alles waarvoor het discours staat (Torfing, 1999: 124). Torfing stelt: “What the excluded elements have in common is solely their negation of the discursive formation in question” geciteerd in: Torfing, 1999: 124 (Torfing, 1999: 124). Dus de uitgesloten discursieve elementen worden gearticuleerd in een equivalentieketen, waarvan de overeenkomst ligt in het feit dat ze allen een bedreiging vormen voor het discours (Torfing, 1999: 124). Onder druk van deze externe 11

bedreiging zal immers ook het discours een equivalentieketen worden: niet de verschillen maar wel de overeenkomsten tussen de elementen en identiteiten van het discours worden benadrukt. Sociaal antagonisme zorgt voor stabiliteit en eenheid, maar ook voor bedreiging van het discours (Torfing, 1999: 124). Positionering van het subject Een uiteenzetting van de positionering van het subject in de structuur berust op de centrale concepten: identiteit en identificatie. Identiteit duidt op de verschillende posities die een subject mogelijkerwijs kan innemen. Het subject ontplooit zich in een context van antagonisme met andere subjecten, van hegemonische strijd. De beslissingen die het maakt, wijzen uit welke positie zal ingenomen worden. Aangezien er een veelheid aan posities bestaan waarmee het subject zich kan identificeren, kan een individu verschillende subject posities innemen (Torfing, 1999: 149-150; Howarth, 2000: 108). Het doel van discourstheorie is het begrijpen, verklaren en interpreteren van sociale betekenissen, en niet de zoektocht naar causale wetmatigheden. Discourstheoretisch onderzoek tracht de productie van betekenissen binnen een specifieke context te verhelderen (Howarth, 2000: 131). 2.1.2. Definitie van discours in het kader van verdere operationalisering Op basis van deze literatuurstudie kan een definitie van discours opgesteld worden die gebaseerd is op de visies van Laclau en Mouffe. Er wordt niet expliciet verder gebouwd op de theorieën van Michel Foucault. Mijn uitgangspunt is namelijk dat alle praktijken discursief geconstrueerd zijn. Het onderscheid tussen discursieve en niet-discursieve praktijken valt bijgevolg weg (cfr. Laclau en Mouffe). Als uitgangspunt voor de operationalisering van het onderzoeksopzet, wordt de volgende definitie van discours gehanteerd: “een discours wordt bekeken als een geheel van woorden, concepten en ideeën rond een bepaald thema, (met een inherent waardepatroon) die worden geproduceerd, gereproduceerd en getransformeerd door en binnen bepaalde praktijken, waardoor betekenis wordt gegeven aan de sociale werkelijkheid. Een discours is niet een

12

alleenstaande entiteit maar bevindt zich steeds in strijd met één of meerdere andere discours om hegemonie binnen een bepaald beleidsterrein”.5 2.2. Discoursanalyse 2.2.1. Omschrijving Discoursanalyse heeft zijn wortels in het sociaal constructivisme. Waar andere kwalitatieve methoden proberen de sociale werkelijkheid zoals ze bestaat te begrijpen of te interpreteren, probeert discoursanalyse te onthullen hoe de sociale werkelijkheid is geconstrueerd. Het onderzoekt hoe taal sociale fenomenen creëert, niet hoe ze sociale fenomenen weerspiegelt. Het wezenlijke uitgangspunt is dus dat discours de sociale wereld construeert en dat deze sociale wereld niet los van discours kan worden gekend (Philips en Hardy, 2002: 5-6; Howarth, 2000: 128). Discours zijn verenigd en neergelegd in een verscheidenheid aan teksten, hoewel ze bestaan buiten

de

individuele

teksten.

Teksten

worden

beschouwd

als

een

discursieve

‘onderzoekseenheid’ en een materiële manifestatie van discours (Chalaby, 1996 in Philips en Hardy, 2002: 4). Tekst moet in dit opzicht zeer ruim begrepen worden : het kan gaan om geschreven teksten, foto’s, symbolen, gesproken woorden, artefacten etc. (Grant, Keenoy & Oswick, 1998 in Philips en Hardy, 2002: 4). Teksten hebben individueel geen betekenis. Het is enkel door hun verbondenheid met andere teksten, en dus de verschillende discours die zij belichamen, samen met de aard van hun productie, verspreiding en gebruik, dat zij betekenis krijgen. Bijgevolg bestudeert discoursanalyse hoe teksten betekenis krijgen doorheen deze processen en ook hoe zij bijdragen tot de constructie van betekenis. Met andere woorden het doel van een discoursanalyse is de relatie tussen een discours en de werkelijkheid te onderzoeken (Philips en Hardy, 2002: 4). Om de relatie tussen een discours en de sociale werkelijkheid te bestuderen, dienen er individuele teksten te worden onderzocht om reeds een idee te krijgen van de aard van het discours, maar het is niet mogelijk een discours in zijn geheel binnen één tekst te onderscheiden. Het is daarom noodzakelijk een grotere selectie aan teksten te analyseren die het volledige discours belichamen, aangezien het in de interactie tussen teksten, veranderingen in woordgebruik, etc… is dat een discours ontstaat. Tegelijkertijd moet steeds

5

‘Het asielbeleid van de Europese Unie: een veiligheidskwestie? Discoursanalytische studie naar de constructie van een gemeenschappelijke asielprocedure in Europa’ PSW-Paper 2005/1, Dominique Van Dijck

13

de sociale, politieke en historische context waarin teksten worden gevonden en de discours ontstaan, worden bestudeerd. In deze connectie tussen een discours en de sociale realiteit die ze tot stand brengt, is discoursanalyse een krachtig instrument om sociale fenomenen te bestuderen (Philips en Hardy, 2002: 5). 2.2.2. Kritische discoursanalyse Binnen de discoursanalyse worden er verscheidene theoretische benaderingen onderscheiden (i.e. interpretatief structuralisme, socio-linguïstische analyse, kritische linguïstische analyse, kritische discoursanalyse) (Philips en Hardy, 2002: 19). De Masterproef kadert binnen de benadering van de kritische discoursanalyse. Kritische discoursanalyse “should describe and explain how power abuse is enacted, reproduced or legitimated by the talk and text of dominant groups and institutions” geciteerd in Van Dijk, 1996: 84 (Philips en Hardy, 2002: 25). De dialogische strijd die zich manifesteert door de dominantie van een bepaald discours ten koste van een ander discours, wordt onderzocht. Er wordt expliciet aandacht besteed aan de strijd tussen discours, bijvoorbeeld medisch model versus sociaal model. Daarnaast focusseert de kritische discoursanalyse zich op de historische, politieke en sociale context in het analyseren van discours (Philips en Hardy, 2002: 25-27). 2.2.3. Verantwoording en reflectie Discoursanalyse kan om verschillende redenen een meerwaarde bieden boven een louter linguïstische analyse van teksten. Met behulp van discoursanalyse is het mogelijk na te gaan hoe een discours een bepaalde sociale werkelijkheid schept, bijvoorbeeld hoe een sociaal model discours binnen het Europese beleid voor personen met een beperking leidt tot de ontwikkeling van een antidiscriminatiebeleid, een beleid gericht op het recht op gelijke kansen en gelijke behandeling. Het stelt in staat om het spanningsveld medisch model versus sociaal model vanuit een vernieuwend en alternatief perspectief te onderzoeken. Het gaat verder dan een linguïstische benadering, waar men enkel kijkt naar de taal die wordt gebruikt, door de context waarbinnen het beleid tot stand komt in acht te nemen. Discoursanalytisch onderzoek benadrukt dat de werkelijkheid discursief geconstrueerd is, dat we de werkelijkheid enkel via discours kunnen kennen (Philips en Hardy, 2002: 79). Op basis van de lezing van Philips en Hardy (2002) worden volgende basisregels als waarborg voor de wetenschappelijkheid van dit onderzoek genomen : transparantie, systematiek, en innerlijke consistentie. Philips en Hardy (2002) beklemtonen het aspect van transparantie: “[…] 14

research sites should be ‘transparant’ in the sense that they make the subject of inquiry easily visible” geciteerd in Philips en Hardy, 2002: 67 (Philips en Hardy, 2002: 67). In discoursanalyse betekent dit dat het discours overduidelijk moet zijn, dat de betekenisvorming aan de oppervlakte moet komen. Systematiek als criterium beoordeelt of de gemaakte interpretaties gegrond zijn. Berusten de interpretaties op een veelvuldigheid aan waarnemingen? Systematiek moet zowel uit de dataverzameling (omvangrijk en divers?) en uit de data-analyse (onderzoeksvraag beantwoord?) blijken (Philips en Hardy, 2002: 79). Tijdens de analyse zal de innerlijke consistentie gewaarborgd worden door bij de interpretatie steeds terug te koppelen naar discourstheoretische concepten van Laclau en Mouffe (Philips en Hardy, 2002).

15

3. Medische model discours versus sociale model discours 3.1. Inleiding De rode draad doorheen de Masterproef stelt dat er twee discours binnen het Europese beleid voor personen met een beperking onderscheiden kunnen worden, namelijk het medische model discours en het sociale model discours. In het volgende hoofdstuk wil ik hier dieper op ingaan. Ten eerste wordt er gekeken waarom het medische model discours versus het sociale model discours wordt gehanteerd ten aanzien van personen met een beperking. Vervolgens wordt er ingegaan op het medische model discours op grond van de theorieën van Mark Oliver met betrekking tot de opkomst van het kapitalisme en de medicalisering van invaliditeit. In de laatste paragraaf wordt het sociale model discours besproken. Alvorens over te gaan tot de indicatoren van beide discours, dienen de concepten ‘invaliditeit’ en ‘beperking’ gedefinieerd te worden. ‘Invaliditeit’ verwijst naar de fysieke of mentale afwijking van een persoon. Deze afwijking kan permanent of tijdelijk zijn. ‘Beperking’ verwijst naar het gebrek aan mogelijkheden om deel te nemen aan het dagelijkse leven op een gelijke manier als alle anderen. ‘Beperking’ focusseert op de barrières binnen de maatschappelijke, fysieke omgeving en in heel wat sociale activiteiten binnen de samenleving (cfr. werkgelegenheid). De betekenis van het concept ‘invaliditeit’ wordt gebruikt om te verwijzen naar het medische model discours. De betekenis van het concept ‘beperking’ wordt gebruikt om te verwijzen naar het sociale model discours (Schiek, 2007: 129)6. 3.2. Verantwoording: medische model discours versus sociale model discours Op basis van een beknopte literatuurstudie (Waddington 1995 en 2006; Barnes, Mercer and Shakespeare 1999; Oliver 1990, Drake 1999) kunnen personen met een beperking benaderd worden vanuit twee tegengestelde modellen i.e. het medisch model en het sociaal model. Tot 1996 werden personen met een beperking binnen de Europese Unie benaderd vanuit het medisch model. Dit model stelt dat de problemen gekoppeld aan ‘beperking’ het resultaat zijn van een fysieke of mentale handicap, en wordt het individuele probleem grotendeels losgekoppeld van de onmiddellijke omgeving. Personen met een beperking worden verwacht zich aan te passen aan de bestaande normen en standaarden binnen de samenleving. Waar dit 6

Toch moet erop gewezen worden dat er geen universele wettelijke definitie van ‘beperking’ bestaat die door alle EU-lidstaten gehanteerd wordt in antidiscriminatiewetgeving. Dus een persoon die wettelijk erkend wordt als een persoon met een beperking in de ene EU-lidstaat, kan dit niet bevonden worden in een andere EU-lidstaat (Analysis of the EU Directive On Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8 – July 2001).

16

niet mogelijk is, zorgt de samenleving voor liefdadigheid, specifieke diensten, rehabilitatie van deze groep die moeilijk toegang vinden tot de arbeidsmarkt. Dit medische model discours was lange tijd dominant in het beleid binnen de Europese lidstaten. In de sfeer van werkgelegenheid, focusseert dit model zich voornamelijk op rehabilitatiefaciliteiten, beroepstraining en inkomensonderhoud voor mensen die niet kunnen gaan werken (Waddington, 2006: 13; Drake, 1999: 40). Vanaf 1996 kreeg het sociaal model volop ingang in het beleid van de Europese Unie. Mede door de oprichting van het European Disability Forum (EDF) in 19967 (cfr. p. 30) en de politieke mobilisatie van personen met een beperking op Europees niveau, heeft het discours een wijziging kunnen doormaken (Mohanu, 2008: 22). Het sociaal model veronderstelt dat personen met een beperking het recht hebben op gelijke kansen in de toegang tot werkgelegenheid en het sociale leven. Personen met een beperking hebben er baat bij hun belangen zelf te kunnen vertegenwoordigen. De maatschappij heeft de verantwoordelijkheid zich aan te passen aan de individuele keuzes van personen met een beperking. Prioriteiten zijn de bestrijding van discriminatie en het identificeren en verwijderen van alle mogelijke omgevingsbarrières tot gelijke kansen om volledige participatie te garanderen in alle domeinen van het leven (Waddington, 2006: 13-14; Drake, 1999: 40).

7

http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=12535, gelezen op 11/04/2009

17

In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de twee discours. Het medische model discours wordt tegenover het sociale model discours geplaatst. De indicatoren dienen als dichotomieën gelezen te worden. Model van beperking

Medische model discours

Sociale model discours

Benadering

Persoonlijke tragedie-

Sociale

benadering

onderdrukkingsbenadering

Persoonlijk probleem

Sociaal probleem (omgeving)

Probleem

(individu) Visie

Medicalisering

Zelfbehulpzaamheid

Diagnose

(medische) Expertise

Ervaring/Beleving

Oplossing

Individuele

Sociale actie

behandeling/genezing

Noden

Professionele (medische)

Individuele en collectieve

dominantie

verantwoordelijkheid

Individuele aanpassing

Sociale verandering

Afzondering

Participatie

Compensatie

Integratie

Speciale medische noden

Individuele keuzes

Nood aan liefdadigheid,

Nood aan rechten: recht op gelijke

ondersteuning

behandeling en gelijke kansen, gelijke rechten8

Confrontatie

Uitsluiting

Discriminatie

Politieke dimensie

Policy (inhoud van het

Politics (de rol van politieke

beleid)

actoren zoals belangengroepen, sociale partners, politieke partijen)

Bron: bewerking van Oliver, 1996a: tabel 2.1. 8

Mark Bell (2004) maakt binnen het Europese sociale beleid een onderscheid tussen het ‘marktintegratie model’ en het ‘sociaal burgerrechten model’. Artikel 13 (cfr.) kan gezien worden als een concreet voorbeeld van een sociaal burgerrechtenbenadering binnen de ontwikkeling van het EU antidiscriminatiebeleid. De sociaal burgerrechtenbenadering veronderstelt dat de EU garant staat voor het beschermen van de fundamentele rechten van de Europese burger. De EU speelt een belangrijke rol in het beschermen van de burger tegen alle mogelijke vormen van discriminatie (cfr. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie 2000 (het Handvest veronderstelt dat sociale burgerrechten gelijk zijn aan burgerlijke, politieke en economische rechten (Bell, 2004: 192))) De sociale burgerrechtenbenadering verwijst naar het recht op gelijke behandeling en gelijke kansen (cfr. sociaal model), eerder dan het recht op een minimum inkomen of het recht tot specifieke diensten (cfr. medisch model) (Bell, 2004: 123, 191-195).

18

3.3. Medische model discours: industrialisering en medicalisering De achttiende eeuw werd gekenmerkt door een significante groei van industrialisering en verstedelijking. Arbeid verplaatste zich van thuis naar de fabriek en steeds meer personen met een beperking werden uitgesloten van het productieproces (Oliver, 1990: 27). Voor personen met een beperking betekende de snelheid van het fabriekswerk, het werken op het ritme van de machines, de vaak complexe en vakkundige taken een zeer ongunstige verandering vanuit de trage, meer zelfbepalende en flexibele werkmethodes waarin personen met een beperking zich vooreerst hadden geïntegreerd (Barnes, 1999: 18). Deze potentiële uitsluiting van economische en sociale activiteiten rechtvaardigde de afzondering van personen met een beperking in instituties zoals werkhuizen, gestichten en speciale scholen (Oliver, 1990: 28). Personen met een beperking werden beschouwd als een maatschappelijk probleem en genoodzaakt tot zorg en supervisie (Barnes, 1999: 83). De opkomst van instituties was een poging om de niet-werkende populatie bestaande uit zieken, armen, geestelijk zieken, personen met een beperking te controleren (Oliver, 1986: 14). Volgens Mike Oliver (1990) kan het individueel of medisch model verklaard worden vanuit de functionele nood aan kapitaal, en vooral de nood aan werkkrachten die fysiek en intellectueel in staat waren zich te conformeren aan de eisen van het kapitalisme (Barnes, 1999: 84). Het medisch model als traditionele benadering heeft gedurende jaren het beleid voor personen met een beperking bepaald. Het model rechtvaardigt de institutionalisering en afzondering van personen met een beperking (Waddington, 1995: 34). ‘Invaliditeit’ verwijst naar een individueel, medisch probleem; een persoonlijke tragedie, e.g. een persoon met een beperking kan de bus niet op, omdat deze persoon in een rolstoel zit9. Waar invaliditeit permanent is, moet de persoon met een beperking zich wenden tot experts zoals dokters, rehabilitatiepersoneel die de gevolgen van invaliditeit gaan ‘normaliseren’ en daarmee een mate van sociale re-integratie van deze personen proberen te bereiken (Barnes, 1999: 42). De opkomst van het wetenschappelijke medische beroep en de medicalisering van ziekte en invaliditeit gaven legitimiteit aan de radicale verschuivingen in het behandelen van personen met een beperking – gekarakteriseerd door professionele dominantie, en afzondering in instituties. Een heel nieuw domein met betrekking tot medisch herstel en professionele interventie werd geleidelijk aan ontwikkeld ‘voor’ personen met een beperking. Het doel was

9

Analysis of the EU Directive On Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8 – July 2001

19

hen aan te passen aan het ‘normale’ leven. Deze medicalisering van invaliditeit representeerde de opkomst van het medisch model in de twintigste eeuw (Barnes, 1999: 19-20). Het medisch model, ook wel eens het individueel model genoemd, focust op lichamelijke ‘abnormaliteit’, stoornis of gebrek, en de manier waarop dit een zekere mate van functionele invaliditeit veroorzaakt. Zodra personen op deze wijze gecategoriseerd zijn, wordt de invaliditeit hun bepalend kenmerk en wordt hun onvermogen veralgemeend. Dit vormt de basis voor een ‘persoonlijke tragediebenadering’, waar het individu gezien wordt als een slachtoffer, als iemand die nood heeft aan zorg en afhankelijk is van anderen (Barnes, 1999: 21). Deze benadering zal niet enkel van toepassing zijn op dagelijkse interacties, maar zal ook zo vertaald worden in het sociale beleid dat probeert deze ‘slachtoffers’ te compenseren voor de tragedies die ze hebben meegemaakt (Oliver, 1990: 2). Een fysieke beperking wordt geïnterpreteerd als de onmogelijkheid om essentiële dagelijkse handelingen uit te voeren (Barnes, 1999: 22). Volgens het medisch model is de manier om sociaal beleid te voeren voor personen met een beperking via gepaste medische en herstellende interventie i.e. personen worden gecompenseerd via sociale zekerheid, financiële ondersteuning, gezondheidszorg en liefdadigheid. De mogelijkheid om de maatschappelijke omgeving aan te passen wordt evenzo genegeerd. Het medisch model plaatst personen met een beperking in een afhankelijke positie. Hun toestand wordt gemedicaliseerd en professionele experts bepalen grotendeels hun noden. Personen met een beperking kunnen niet veel meer dan afhankelijk zijn van de zorg van anderen. De persoonlijke tragediebenadering speelt daarom een belangrijke rol in het afzonderen en uitsluiten van personen met een beperking (Barnes, 1999: 25-26; Drake, 1999: 197). Het medisch model heeft weinig aandacht voor de eigen ervaring/beleving van personen met een beperking (Barnes, 1999: 21). 3.4. Sociale model discours In de vroege jaren ’70 en ‘80 ontstond er steeds meer een gevoel van sociale benadeling bij personen met een beperking dat zich uitte in politieke mobilisatie en sociaal protest van deze personen (Barnes, 1999: 11; Oliver, 1990: 113). Waar ‘beperking’ vooreest beschouwd werd als een individuele tekortkoming of medisch probleem (cfr. medisch model), werd meer en meer de focus gelegd op ‘beperking’ als sociaal geconstrueerd en bepaald door de wijze waarop personen met een beperking worden behandeld binnen de samenleving e.g. een blinde

20

persoon kan de krant lezen of niet, afhankelijk van de toegankelijkheid van de tekst in braille of elektronisch10 (Barnes, 1999: 28). Het sociaal model is gebaseerd op het verwerpen van het medisch model, dat het lot van personen met beperking plaatst in handen van professionele experts zoals dokters, rehabilitatiepersoneel en personeel in de sociale zorgsector. Het medisch model focusseert te simplistisch op het medische systeem en de segregatie van personen met een beperking. Het sociaal model concentreert zich meer op een aantal externe oorzaken: dit zijn fysieke, sociale en economische omgevingsbarrières waar personen met een beperking mee te maken krijgen waardoor zij gediscrimineerd worden in hun mogelijkheden om deel te nemen aan het maatschappelijke leven. Indien het probleem zich bevindt in de fysieke omgeving, dan dient deze aangepast te worden zodat ze toegankelijk wordt voor personen met een beperking (Barnes, 1999: 30; Waddington, 1995: 34). Het sociaal model vindt haar oorsprong in campagnes tegen discriminatie gevoerd door personen met een beperking die hun eigen positie

gingen

inzien

als

een

vorm

van

sociale

onderdrukking11

(cfr.

sociale

onderdrukkingsbenadering) (Barnes, 1999: 67; Oliver, 1986: 6). Belangengroepen van personen met een beperking zijn erin geslaagd om met het sociaal model de link tussen het individu en de sociale situatie te doorbreken en te focusseren op de echte oorzaak van beperking, i.e. discriminatie (Hughes, 1997: 328). Deze socio-politieke benadering stelt dat ‘beperking’ voornamelijk te wijten is aan het falen van de sociale omgeving om zich aan te passen aan de individuele keuzes van personen met een beperking. Het probleem lokaliseert zich in de omgeving en niet bij het individu (Waddington, 1995: 34). Het sociaal model identificeert de samenleving als het probleem, en kijkt naar fundamentele omgevingsveranderingen (zowel fysieke als sociale omgeving) als mogelijke oplossing (Barnes, 1999: 2-3; Drake, 1999: 13). Beperking staat gelijk met ‘sociale barrières’, of meer precies, beperking staat gelijk met ‘beperkte activiteit veroorzaakt door

10

Analysis of the EU Directive On Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8 – July 2001 Onder invloed van het medisch model werden personen met een beperking niet in staat geacht om voor zichzelf op te komen. Deze personen vertrouwden op de ervaring en expertise van de medische wereld. Groepen die lobbyden in het belang van personen met een beperking bestonden voornamelijk uit medische professionals, rijke leden van liefdadigheidsorganisaties en opvoeders. Deze groepen werden gerespecteerd binnen de maatschappij en konden via het Parlement hun advies geven en invloed uitoefenen op het politieke beleid. Gedurende de tweede helft van de 20ste eeuw kwam hier verandering in en gingen personen met een beperking zelf zich actief organiseren. In 1981 werd de British Council of Organizations of Disabled People (BCODP) opgericht met als doel meer gehoor te krijgen voor het sociaal model. Dit kwam tot uiting middels campagnes, protestacties in het Verenigd Koninkrijk zoals de campagne voor toegankelijk transport (CAT) in juli 1988 (Barnes, 1999: 156-159, 167-169; Drake, 1999: 191-192) (Paper “From medical to social, from national to European: The journey of UK disability groups” in het kader van het seminarie ‘Interest groups’ 2008-2009). 11

21

sociale barrières’ (Thomas, 2004: 579). Oplossingen moeten een kwestie zijn van emancipatie en niet van ‘compensatie’ (Thomas, 2004: 571). Binnen het sociaal model worden personen met een beperking voorgesteld als personen die zelfbehulpzaam zijn, streven naar zelfbeschikkingsrecht, en mogelijkheden zoeken tot volledige participatie en integratie in de maatschappij. Het sociaal model toont aan dat een belangrijke barrière tot economische en sociale integratie van personen met een beperking discriminatie is. Daarom is het belangrijk dat binnen het beleid voor personen met een beperking verwezen wordt naar het element discriminatie (Waddington, 1995: 66). Een ander aspect van het sociale model discours is de ervaring/beleving van personen met een beperking. Hoe ervaren personen met een beperking directe/indirecte discriminatie op de werkplek? Het sociaal model verwijst naar de manier waarop personen met een beperking sociale en fysieke omgevingsfactoren ervaren als barrières (Barnes, 1999: 31). Dit model verplaatst de ervaringen van personen met een beperking van een individuele naar een bredere sociale, culturele, economische en politieke context (Oliver, 1990: 68). Niettegenstaande de problemen met betrekking tot ‘beperking’ ontstaan vanuit de omgeving (cfr. sociaal model), blijft er ook steeds de individuele lichamelijke beperking bestaan die voor moeilijkheden kan zorgen (Waddington, 1995: 34). “There is a tendency within the social model of disability to deny the experience of our own bodies, insisting that our physical differences and restrictions are entirely socially created. While environmental barriers and social attitudes are a crucial part of our experience of disability – and do indeed disable us – to suggest that this is all there is to it is to deny the personal experience of physical or intellectual restrictions, of illness, of the fear of dying.” geciteerd in: Morris, 1991: 10 (Barnes, 1999: 91). Binnen het domein van werkgelegenheid kan de interactie tussen enerzijds de individuele lichamelijke beperking en anderzijds de sociale omgeving soms resulteren in de onmogelijkheid om een bepaalde functie of job op de gebruikelijke wijze uit te voeren. Werkgevers zijn genoodzaakt de individuele lichamelijke beperking te erkennen en na te denken over veranderingen aan de werkomgeving die een persoon met een beperking toelaat een job uit te voeren volgens de gebruikelijke standaarden (Waddington, 2006: 22). De ontwikkeling van het sociaal model heeft het debat over personen met een beperking verplaatst van een medisch discours naar een discours over gelijke rechten, burgerrechten en burgerschap i.e. sociaal burgerrechtenbenadering. De opkomst van een sociaal burgerrechtenbenadering binnen de EU is sterk beïnvloed geweest door ontwikkelingen op 22

internationaal niveau i.e. de Verenigde Naties en het ‘Internationale Jaar van Personen met een Beperking’ in 1981, ‘VN Verdrag inzake de rechten van personen met een beperking’ in 2007 (Hughes, 1997: 325; Priestley, 2007: 70). Deze benadering verwijst naar een maatschappij die de verantwoordelijkheid op zich neemt de sociale en economische rechten van haar burgers te dienen, erkent dat ‘een beperking’ een sociale constructie is en erkent dat de omgeving ontworpen is door valide personen voor personen met een beperking. De uitkomst van deze sociaal burgerrechtenbenadering resulteert in de nood aan het garanderen van het recht op gelijke behandeling, het recht op gelijke kansen en het zodanig aanpassen van de fysieke, sociale omgeving aan de specifieke behoeften en keuzes van personen met een beperking (Drake, 1999: 36-37, 40-41). Universele burgerrechten kunnen enkel ten volle bereikt worden, wanneer er een garantie is tot integratie en een einde komt aan discriminatie. Robert R. Drake (1999) stelt in zijn boek Understanding Disability Policies de vraag in hoeverre beleid voor personen met een beperking deze personen toegang biedt tot sociale burgerrechten: “Do policies, by recognizing different requirements and conditions, result in environmental changes and social responses that allow disabled people to go where their fellow citizens go, do (subject to the constraints of impairment) what other citizens do and have the status that their non-disabled contemporaries enjoy?” geciteerd in Drake, 1999: 42 (Drake, 1999: 42).

23

4. Discoursanalyse – Methode en casusselectie Door middel van kritische discoursanalyse wens ik te achterhalen welk discours achter het Europese beleid voor personen met een beperking schuilt. Ik verwacht vanuit de discoursanalyse dat het sociale model discours dominant is, en dat het medische model discours wordt ondermijnd door het sociale model discours. Daarnaast verwacht ik dat de Europese Commissie erin geslaagd is het sociale model discours als dominant discours te introduceren in het beleid. Het onderzoek is kwalitatief van aard en interpretatief. Specifieke analysemethoden die worden aangewend zijn: een casus studie, een uitgebreide documentenanalyse van primaire bronnen en het bestuderen van secundaire bronnen.

De geselecteerde teksten (primaire

bronnen) worden onderworpen aan kwalitatieve documentenanalyse. Uit het document in kwestie worden alle citaten gehaald die voldoen aan de volgende criteria: ten eerste handelt het citaat over het sociale/medische model discours, ten tweede schuilt er in het citaat een expliciete of impliciete redenering, logica of opvatting. Het citaat moet getuigen van betekenisvorming en –strijd. Een droge, zakelijke beschrijving volstaat niet. De geselecteerde citaten worden steeds in hun context geplaatst. Zowel de onmiddellijke context rond het citaat – hierbij wordt voornamelijk gedacht aan de context van politieke besluitvorming – als specifieke gebeurtenissen die het debat in een bepaalde richting sturen – zijn relevant en moeten in rekening worden gebracht. Het citaat dient in zijn context te worden geïnterpreteerd : de logica, redenering, opvatting in het citaat wordt aan de oppervlakte gebracht. De betekenisvorming wordt blootgelegd. In dit interpretatiemoment wordt teruggekoppeld naar discourstheorie: discourstheoretische concepten (cfr. Laclau en Mouffe) zullen worden aangewend om de betekenisvorming te duiden. Doordat er met focuscategorieën gewerkt wordt, zal het geheel aan interpretaties niet enkel het discours achter de afzonderlijke citaten aan de oppervlakte brengen, maar kan er veralgemeend worden naar de focuscategorie op zich. Het uiteindelijke doel van de analyse is voor elke focuscategorie het discours van elke relevante actor in het beleidsproces te achterhalen. Er moet rekening worden gehouden dat de interpretatie als onderzoeker slechts een mogelijke interpretatie is. Dus van de onderzoeker moet er duidelijkheid en transparantie verschaft worden over zijn/haar interpretaties. De onderzoeker moet in de mate van het mogelijke laten zien hoe hij/zij tot een bepaalde interpretatie komt, zodat de lezer de gemaakte claims kan 24

‘testen’. In discoursanalyse betekent dit dat het discours overduidelijk moet zijn, dat de betekenisvorming aan de oppervlakte moet komen. Discursieve strijd moet in het oog springen. Daarnaast moeten interpretaties berusten op onderzoek waaruit systematiek en consistentie blijkt. Met andere woorden berusten de interpretaties op een veelvuldigheid aan waarnemingen; is het datamateriaal omvangrijk en divers? Consistentie wordt bekomen door steeds terug te koppelen naar discourstheoretische concepten (Philips en Hardy, 2002). Het uiteindelijke doel van de analyse is het discours van elke relevante actor in het beleidsproces te achterhalen. Werkgelegenheid en beroep zijn sleutelelementen in het garanderen van gelijke kansen voor iedereen. Het draagt sterk bij tot de volledige participatie en integratie van burgers aan het economische en sociale leven. In 2000 heeft de Europese Gemeenschap twee richtlijnen uitgevaardigd die moeten voorkomen dat burgers van de Europese lidstaten gediscrimineerd worden op grond van ras of etnische afstamming (2000/43/EG), geloof of overtuiging, beperking, leeftijd en seksuele geaardheid (2000/78/EG). Deze twee richtlijnen omvatten een aantal principes die iedereen binnen de Europese Unie een gelijk minimumniveau aan wettelijke bescherming tegen discriminatie moet bieden. Voor het uitvoeren van de discoursanalyse heb ik ervoor geopteerd om te werken met één specifieke casus, namelijk de totstandkoming van de richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (2000/78/EG). Twee punten zijn bij deze casusselectie van belang. Het eerste en belangrijkste criterium voor deze casusselectie is de politieke geladenheid. De beleidscasus in kwestie moet prioritair zijn, en moet zelfs enige controverse teweegbrengen. Immers, dan laait het conflict tussen politieke actoren op: discursieve strijd komt zichtbaar aan de oppervlakte. Een tweede belangrijk punt betreft het representatieve karakter van de casus. De casus moet een goed voorbeeld zijn van wat er zich op algemene beleidsniveau afspeelt. De specifieke beleidscasus dient ter bevestiging van de algemene beleidsontwikkeling. De grote doorbraak in het beleid voor personen met een beperking was het Verdrag van Amsterdam, Artikel 13. Artikel 13 vormde de basis voor de Europese Unie om actie te ondernemen tegen discriminatie. De impact van dit artikel bleek al snel toen in 2000 twee richtlijnen, waaronder de richtlijn 2000/78/EG als belangrijkste wetgevende document voor personen met een beperking gebaseerd op Artikel 13 werden goedgekeurd (Waddington, 2006: 20).

25

De casus studie is rijk aan data. Rijkdom aan data betekent dat er veel archiefdata beschikbaar zijn (Van Evera, 1997: 79). Meer bepaald worden volgende bronnen gebruikt : primaire bronnen : Voorstel van de Europese Commissie (COM (1999) 565) en het Gewijzigd Voorstel van de Europese Commissie (COM (2000) 652 definitief), Advies van het Economisch en Sociaal Comité (CES/2000/596), Advies van het Comité van de Regio’s (CDR/2000/513), Advies van het Europees Parlement (A5/2000/264), Verslag van de zitting van de Raad van Ministers (PRES/2000/378). Wat betreft de secundaire bronnen wordt er gebruik gemaakt van mediaverslaggeving van Eurofound en De Standaard. Met betrekking tot de ngo-wereld heb ik mijn bronnenverzameling beperkt tot rapporten van het European Disability Forum (EDF) aangezien deze niet-gouvernementele organisatie als toonaangevend mag worden beschouwd binnen het Europese beleid voor personen met een beperking. Daarnaast worden ook opinies van het CEEP (European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises in General Economic Interest) en de UNICE (Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe) onderzocht als secundaire bronnen. Deze grote verscheidenheid aan teksten wordt gekozen vanuit het oogpunt om alle relevante actoren met betrekking tot het Europese beleid voor personen met een beperking (en werkgelegenheid en beroep) aan bod te laten komen, om zo mogelijke verschillen in ieders discours te kunnen onderzoeken. Zoals reeds vermeld in de theoretische inleiding over discourstheorie en discoursanalyse is het de bedoeling om aan de hand van een quasi-liguïstische analyse van teksten te achterhalen welke bewoordingen, argumenten, zinsconstructies wijzen op de aanwezigheid van een bepaald discours. Deze ‘feiten’ moeten in verband worden gebracht met de historische, sociale en politieke context waarin ze plaats hebben gevonden (of plaatsvinden). In de tweede plaats is het de bedoeling om te kijken naar de ‘interactie’ tussen de twee discours, sociaal versus medisch, om zo de strijd om hegemonie die kenmerkend is voor discours te onderzoeken.

26

5. Het Europese beleid voor personen met een beperking 5.1. Inleiding Na deze introductie over discourstheorie, discours en discoursanalyse, waarin de belangrijkste theoretische principes en uitgangspunten werden beschreven, komt in het volgende hoofdstuk het Europese beleid voor personen met een beperking aan bod. Zoals reeds verscheidene keren vermeld is het voor het uitvoeren van een discoursanalyse van belang om een correct beeld te schetsen van de historische en politieke context waarbinnen de gekozen casus tot stand komt. Dit probeer ik te doen in het volgende overzicht. Er bestond een tijd waar de noden van personen met een beperking volledig over het hoofd werden gezien binnen de Europese Gemeenschap. Het Verdrag van Maastricht (1993) omvatte geen referentie naar personen met een beperking. Als gevolg hiervan was het zeer moeilijk voor de Gemeenschapinstituties om in die periode enige vorm van beleid voor personen met een beperking te ontwikkelen. De initiatieven die werden genomen waren voornamelijk niet-bindend of in de vorm van actieprogramma’s (Waddington, 2006: 3). De vier opeenvolgende actieprogramma’s waren : het Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor Beroepsrehabilitatie van personen met een beperking (1974-1979), het Eerste Actieprogramma van de Europese Gemeenschap over de Sociale Integratie van personen met een beperking (1983-1988) en vervolgens HELIOS I (1988-1991) en HELIOS II (1993-1996). Het Europese beleid vóór 1996 werd gedomineerd door het medisch model. Binnen het domein van werkgelegenheid betekende dit een exclusieve focus op rehabilitatie en beroepstraining, sociale re-integratie van personen met een beperking. Vanaf 1996 erkende de Europese Gemeenschap het sociaal model waar een socio-politieke benadering de nadruk legde op de sociale omgeving die moest aangepast worden aan de individuele keuzes van personen met een beperking (Waddington, 2006: 13). De Mededeling van de Commissie betreffende gelijke kansen voor personen met een beperking (1996) was duidelijk gebaseerd op het sociaal model en een grote stap voorwaarts in het denken van de Europese Commissie (Waddington, 2006: 14). Een mijlpaal in de ontwikkeling van het Europese beleid voor personen met een beperking was het Verdrag van Amsterdam (1997) en meer bepaald het antidiscriminatie Artikel 13 van het verdrag. Hoe het momenteel staat met de verwezenlijking van het beleid voor personen met een beperking wordt kort besproken in een laatste paragraaf.

27

5.2. Het Europese beleid voor personen met een beperking in historisch- en toekomstperspectief 5.2.1. Het Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor Beroepsrehabilitatie van personen met een beperking (1974-1979) Tussen 1974 en 1996 stimuleerde de Commissie de ontwikkeling van een Europees beleid voor personen met een beperking via een reeks actieprogramma’s (Mabbett; 2005: 106). Het feit dat actieprogramma’s in het begin zo’n belangrijk deel uitmaakte van het Europees Gemeenschapsbeleid, had te maken met de beperkte wettelijke mogelijkheden van de Gemeenschap op dat moment. De actieprogramma’s waren niet-bindende initiatieven die zich voornamelijk focusseerden op het uitwisselen/verspreiden van informatie en ervaringen tussen de Europese lidstaten en zo bijdroegen aan de ontwikkeling van een breder Europees beleid voor personen met een beperking. Vooral het Europees Parlement was voorstander van een uitbreiding van het beleid (Waddington, 2006: 3; Waddington, 1995: 98; Hvinden, 2003: 618). De eerste grote betrokkenheid van de Europese Gemeenschap in het domein van beroepsintegratie van personen met een beperking was een feit na een Resolutie van de Raad voor een ‘sociaal actieprogramma’ op 21 januari 1974. De bedoeling van dit actieprogramma was het aanmoedigen van volledige tewerkstelling via beroepsrehabilitatie van personen met een beperking en een grotere betrokkenheid van de Gemeenschap in economische en sociale beslissingen over tewerkstelling (Waddington, 1995: 98). Het programma omvatte drie domeinen van specifieke actie. De verspreiding van informatie was één van de belangrijkste objectieven van het actieprogramma. In 1975 werd een Europees Netwerk van Rehabilitatiecentra opgericht bestaande uit 38 tot 50 rehabilitatiecentra binnen de Europese Gemeenschap. Dit netwerk stimuleerde de uitwisseling van informatie en goede praktijken voornamelijk binnen het domein van beroepsrehabilitatie van personen met een beperking (Waddington, 1995: 99; Mabbett, 2005: 107). Daarnaast werden een aantal korte termijn demonstratieprojecten gefinancierd door het Europees Sociaal Fonds met als doel de kwaliteit van beroepsrehabilitatiefaciliteiten te verbeteren (Waddington,1995: 99). Het initiële actieprogramma was een belangrijke stap naar meer ambitieuze programma’s met betrekking tot beroepsintegratie van personen met een beperking. Toch bereikte dit programma niet de status van beleid, en bleef het voornamelijk bij beperkte projecten. Het programma kende

28

daardoor slechts een gering succes. De Commissie deed in 1979 geen voorstel voor een nieuw actieprogramma (Waddington, 1995: 98, 100). 5.2.2. Het Eerste Actieprogramma van de Europese Gemeenschap over de Sociale Integratie van personen met een beperking (1983-1988) In 1981 stelde de Verenigde Naties een aantal objectieven voorop voor het ‘Internationale Jaar van Personen met een Beperking’, en maakte bekend dat de periode 1983-1992 een decennium zou worden om deze objectieven te bereiken12. De Europese Gemeenschap antwoordde hierop met een Eerste Actieprogramma om ‘de sociale integratie van personen met een beperking’ aan te moedigen. Dit programma nam de vorm aan van een niet-bindende resolutie van de Raad en een Mededeling van de Commissie. Het actieprogramma zou oorspronkelijk het hele domein van sociale integratie omvatten – verwijzend naar huisvesting, mobiliteit, toegankelijkheid, en het ondersteunen van ngo’s van en voor personen met een beperking. Het actieprogramma begon in 1983, en was gepland voor een periode van vier jaar. Feitelijk is het programma uitgebreid tot in 1988 tot aan de verwezenlijking van het HELIOS I Actieprogramma (cfr.). De basisdoelstelling van dit Eerste Actieprogramma was eerder actie te ondernemen op het lokale niveau, dan beleid te ontwikkelen op het niveau van de Europese Gemeenschap (Waddington, 1995: 101). In 1983 begon de Europese Gemeenschap met het Handynet-project. Dit moest een project worden op lange termijn met als doel een meertalig, gedigitaliseerd informatiesysteem op te starten over vragen met betrekking tot invaliditeit binnen de Europese Gemeenschap (Waddington, 2006: 6). Daarnaast wilde de Europese Gemeenschap ‘technische samenwerking’ aanmoedigen via het uitwisselen van goede praktijken tussen nationale autoriteiten. Dit nam de vorm aan van een netwerk van districtprojecten dat actie op het lokale niveau ging coördineren, als uitbreiding op het Europese Netwerk van Rehabilitatiecentra. De districtprojecten hadden tot doel de sociale (re-)integratie van personen met een beperking te bevorderen

inzake

transport,

mobiliteit,

inkomensondersteuning en

beroepstraining

(Waddington, 1995: 102). Naast technische samenwerking werd er verder in het 12

Verklaring van de Verenigde Naties over de objectieven : “The purpose of the World Programme of Action concerning Disabled Persons is to promote effective measures for prevention of disability, rehabilitation and the realization of the goals of ‘full participation’ of disabled persons in social life and development, and of ‘equality’. This means opportunities equal to those of the whole population and an equal share in the improvement in living conditions resulting from social and economic development. These concepts should apply with the same scope and with the same urgency to all countries, regardless of their level of development.” World Programme of Action Concerning Disabled Persons, Verenigde Naties, New York, 1983, p.1. (Waddington, 1995: 100-101)

29

actieprogramma de nadruk gelegd op de ontwikkeling van beleidsinitiatieven. Het eerste uitgebreide beleidsinitiatief specifiek gericht naar personen met een beperking was een advies en een richtsnoer van de Raad over Werkgelegenheid13. Het advies van juli 1986 was een niet-bindend document, dat EU-lidstaten enkel advies gaf over het stimuleren van werkgelegenheid voor personen met een beperking. Het advies op zich was een vaag document dat verwees naar de noodzaak voor meer “eerlijke” kansen voor personen met een beperking (Waddington, 2006: 6-7). Zowel het Actieprogramma (1974-1979) als het Eerste Actieprogramma (1983-1988) hanteerden een traditionele sociale beleidsbenadering : beide actieprogramma’s stimuleerden netwerking via conferenties en studiebezoeken tussen professionelen die betrokken waren in bepaalde beleidsectoren zoals rehabilitatie en beroepstraining. Beide programma’s legden de focus op speciale diensten en rehabilitatiefaciliteiten (i.e. het helpen van deze personen benaderd vanuit het medisch model) eerder dan op burgerrechten en het bestrijden van discriminatie, en werden bekritiseerd omwille van de geringe betrokkenheid van personen met een beperking in het beleid (Mabbett, 2005: 107). 5.2.3. Het HELIOS I Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor personen met een beperking (1988-1991) HELIOS I werd gelanceerd in april 1988 reeds vóór de laatste beoordeling van het Eerste Actieprogramma. Het HELIOS I Actieprogramma bestond uit twee besluiten van de Raad. De doelstellingen, vastgelegd in artikel 1, waren ‘het aanmoedigen van beroepstraining en rehabilitatie, economische integratie, sociale integratie en een onafhankelijke manier van leven voor personen met een beperking’ (Waddington, 1995: 110, 112). HELIOS I had eveneens als doelstelling het aanmoedigen van samenwerking en uitwisseling van informatie via lokale districtprojecten en de verdere uitbreiding van Handynet (cfr.). Daarnaast ontwikkelde de Commissie meer steun voor projecten met betrekking tot economische integratie van personen met een beperking (Waddington, 1995: 113). Sommige van deze projecten werden gefinancierd door het Europees Sociaal Fonds (ESF).

13

Cfr. Advies van de Raad 86/379/EEC van 24 juli 1986 over de Werkgelegenheid van Personen met een Beperking in de Gemeenschap.

30

Dit fonds, dat deel uitmaakt van de Structuurfondsen14, werd gebruikt voor het ondersteunen van werkgelegenheid en opleidingsinitiatieven. In het begin van de jaren ’90 werd ongeveer 10% van het ESF geïnvesteerd in transnationale projecten. Eén van deze transnationale projecten, HORIZON, was exclusief gericht op personen met een beperking (Waddington, 2006: 8). Het HORIZON project werd goedgekeurd op 18 juli 1990 en had als doelstelling het verbeteren van de toetredingskansen tot de arbeidsmarkt speciaal voor personen met een beperking. Het merendeel van de gefinancierde projecten door het ESF zijn niet speciaal voor personen met een beperking. Dit is zeker het geval vandaag, aangezien het HORIZON project niet langer operationeel is (Waddington, 1995: 113). Sinds 2000 financiert het ESF een nieuw transnationaal initiatief, EQUAL15, om alle vormen van discriminatie en ongelijkheid op de arbeidsmarkt te bestrijden (cfr. sociaal model). EQUAL kan gezien worden als de opvolger van HORIZON (Waddington, 2006: 9). In artikel 2 van het HELIOS I Actieprogramma worden personen met een beperking voorgesteld als ‘alle personen met ernstige beperkingen te wijten aan fysieke of mentale handicaps’ (cfr. medisch model) (Waddington, 2006: 13). 5.2.4. Het HELIOS II Actieprogramma van de Europese Gemeenschap in het bijstaan van personen met een beperking (1993-1996) De jaren ’90 werden gekenmerkt door een significante toename in de betrokkenheid van personen met een beperking in het besluitvormingsproces van de Europese Gemeenschap. Eerdere actieprogramma’s van de Commissie (cfr. Het Actieprogramma van de Europese Gemeenschap voor Beroepsrehabilitatie van Personen met een Beperking, Het Eerste Actieprogramma van de Europese Gemeenschap over de Sociale Integratie van Personen met een Handicap) werden door het Europees Parlement bekritiseerd omwille van een geringe betrokkenheid van ngo’s en personen met een beperking in het beleid. Studiebezoeken en conferenties waren voornamelijk gericht naar professionelen in sectoren van rehabilitatie. In de jaren ’90 is deze benadering gewijzigd en hebben de HELIOS initiatieven16 meer aandacht besteed aan het betrekken van personen met een beperking in alle activiteiten (Waddington, 14

Eén van de centrale doestellingen van de EU onder het Verdrag van de Europese Unie is het aanmoedigen van ‘economische en sociale cohesie’ – of het verminderen van ongelijkheden tussen verschillende regio’s en sociale groepen binnen de EU. De EU heeft vier Structuurfondsen : het Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds (ERDF), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Financieel Instrument voor Visserij (FIFG) en het EAGGF (Hix, 2005: 289). 15 Communicatie van de Commissie naar de Lidstaten over de Richtsnoeren voor het Gemeenschapsinitiatief EQUAL van 14 april 2000 betreffende transnationale samenwerking in het aanmoedigen van nieuwe manieren om alle vormen van discriminatie en ongelijkheden met betrekking tot de arbeidsmarkt te bestrijden (Waddington, 2006: 9). 16 Eén van de vier doelstellingen van het HELIOS II Actieprogramma is het aanmoedigen van samenwerking met ngo’s die personen met een beperking vertegenwoordigen (Waddington, 2006: 18).

31

2006: 18). Er werd meer nadruk gelegd op de politieke mobilisatie van personen met een beperking. In 1996 werd het European Disability Forum (EDF) opgericht. Dit Forum bestaat uit de nationale raden van vertegenwoordigers van personen met een beperking uit alle EU en EEA lidstaten en de Europese ngo’s die de belangen van personen met een beperking binnen de lidstaten behartigen. Het EDF heeft vooral grote belangstelling gekend tijdens de vier jaar van het HELIOS II Programma (Waddington, 2006: 18). Het EDF is bovendien een belangrijke lobbygroep bij de Europese Commissie en het Europees Parlement (Vanhala, 2006: 558). Het lidmaatschap van het EDF heeft zich sinds 1996 significant uitgebreid. Tot op vandaag heeft het onafhankelijk EDF het mandaat om campagne te voeren op het Europese niveau en de belangen van meer dan 50 miljoen personen met een beperking in de Europese Unie te vertegenwoordigen. Eén van de meest succesvolle campagnes was de oproep voor een algemeen antidiscriminatie artikel, met specifieke verwijzing naar ‘beperking’, in de aanloop naar de Intergouvernementele Conferentie van Amsterdam (cfr. Artikel 13) (Waddington, 2006: 18-19). 5.2.5. Mededeling van de Commissie betreffende gelijke kansen voor personen met een beperking (1996) De Mededeling van de Commissie betreffende gelijke kansen voor personen met een beperking, goedgekeurd in juli 1996, was een duidelijke impuls naar een sociaal model benadering. Belangrijke elementen in het beleidsdocument waren het identificeren en verwijderen van barrières tot gelijke kansen en het garanderen volledige participatie van personen met een beperking in alle domeinen van het leven. De mededeling voorzag in een strategie van politieke dialoog met de lidstaten, sociale dialoog met werkgevers en vakbonden, het aanmoedigen van werkgelegenheid voor personen met een beperking en het gebruik van structurele fondsen om initiatieven voor personen met een beperking te ondersteunen (Waddington, 2006: 14-15). 5.2.6. De Europese Werkgelegenheidsstrategie : het Luxemburgproces (november 1997) Op grond van de opname van de nieuwe titel ‘werkgelegenheid’ in het Verdrag betreffende de Europese Unie lanceerde de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese werkgelegenheidstop in Luxemburg de ‘Europese Werkgelegenheidsstrategie’ (EES) om de nationale werkgelegenheidsstrategieën te coördineren. De buitengewone Europese Top van Luxemburg van 20 en 21 november 1997 liep vooruit op de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. De EES stelt een multilateraal toezichthoudend kader vast dat met name een 32

jaarlijks gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid, werkgelegenheidsrichtsnoeren die dienen als basis voor de opstelling van de nationale actieplannen (NAP’s) door de lidstaten omvat. De coördinatie van de nationale strategieën op gebied van werkgelegenheid heeft in hoofdzaak tot doel de lidstaten te verbinden tot de verwezenlijking van een aantal gemeenschappelijke doelstellingen met name de verbetering van de inzetbaarheid, het ondernemerschap, het aanpassingsvermogen en de gelijke kansen op het niveau van de Europese arbeidsmarkt (Scadplus a). 5.2.7. Het Verdrag van Amsterdam (1997) : Artikel 13 Vanuit een wettelijk perspectief bekeken, kwam de grootste doorbraak in het beleid voor personen met een beperking bij het Verdrag van Amsterdam. Het verdrag omvatte voor het eerst een referentie naar ‘beperking’. De opmerkelijkste referentie gebeurde in de context van een algemeen antidiscriminatie artikel : Artikel 13 van het verdrag. Dit artikel biedt de Europese Gemeenschap de mogelijkheid actie te ondernemen om discriminatie te bestrijden op grond van geslacht, ras en etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, beperking, leeftijd en seksuele geaardheid (Waddington, 2006: 20). Artikel 13 gaat als volgt: 1. Onverminderd de andere bepalingen van dit verdrag, kan de Raad, binnen de grenzen van de door dit verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, beperking, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden. Dit artikel toont een aantal zaken duidelijk aan : Wat betreft het besluitvormingsproces, krijgt het Europees Parlement maar een geringe rol toegewezen met enkel het recht op consultatie. Dit is vooral bepalend gezien het Europees Parlement een van de belangrijkste voorstanders is van een grotere betrokkenheid van de Europese Unie in het bestrijden van discriminatie. Daarnaast eist Artikel 13 unanimiteit in de Raad (Bell, 2004: 125). Niettemin heeft het Verdrag van Nice (2001) een tweede paragraaf toegevoegd aan Artikel 13 :

33

2. Wanneer de Raad communautaire stimuleringsmaatregelen, harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten uitgezonderd, vaststelt ter ondersteuning van de maatregelen die de lidstaten nemen om bij te dragen tot de verwezenlijking van de in lid 1 genoemde doelstellingen neemt hij, in afwijking van lid 1, een besluit volgens de procedure van artikel 251. De effecten van dit amendement zijn tweezijdig. Enerzijds introduceert Artikel 13(2) niet enkel gekwalificeerde meerderheidsstemming in de Raad, maar ook de wetgevende codecisie procedure. Dit geeft het Europees Parlement een versterkte rol, met de ultieme macht om bij elke

voorgestelde

maatregel

een

veto

te

stellen.

Anderzijds

stelt

deze

besluitvormingsprocedure duidelijke grenzen doordat het niet kan toegepast worden op bindende wetgevende instrumenten. Toekomstige richtlijnen kunnen bijvoorbeeld niet op basis van deze paragraaf goedgekeurd worden (zo ook niet de richtlijn 2000/78/EG) (Bell, 2004: 126). Artikel 13 is duidelijk gebaseerd op de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model. Dit Artikel kent geen economische gedachtegang in termen van marktintegratie, maar geeft de Europese Unie de mogelijkheid om discriminatie te bestrijden en de fundamentele rechten van alle burgers te beschermen (Bell, 2004: 123). 5.2.8. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000) Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie werd formeel goedgekeurd in december 2000 in Nice door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en houdt een politieke verbintenis zonder rechtsgevolgen in (Scadplus b). Twee expliciete referenties naar ‘beperking’ kunnen gevonden worden in het Handvest. Artikel 21 van het Handvest verbiedt discriminatie op maar liefst 21 gronden, een opsomming die bovendien niet-limitatief is (De Prins en Sottiaux, 2005: 67). “Elke discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuigingen, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een beperking, leeftijd of seksuele geaardheid, is verboden.17” Artikel 26 van het Handvest verwijst expliciet naar personen met een beperking. “De Unie erkent en eerbiedigt het recht van personen met een beperking op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun deelname aan

17

http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_nl.pdf , gelezen op 09/02/2009

34

het gemeenschapsleven te bewerkstelligen.18” Onder dit artikel erkent en respecteert de Europese

Unie

de

rechten

van

personen

met

een

beperking

(cfr.

sociaal

burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model) en bevrijdt het zich van het medisch model (Waddington, 2006: 35). 5.2.9. Het Europees Jaar voor personen met een beperking (2003) De hoofddoelstelling van het Europees Jaar voor personen met een beperking (2003), vastgelegd in de Mededeling van de Commissie “Naar een Europa zonder drempels voor mensen met een functiebeperking19”, was de bevordering van een politiek programma voor een algehele integratie van personen met een beperking (Scadplus c). Er werden in 2003 evenementen, conferenties, voorlichting- en promotiecampagnes en debatten georganiseerd om de rechten van personen met een beperking en hun volledige participatie aan het sociale en economische leven te bevorderen. Het Europees Jaar in 2003 had tot doel de samenleving bewust te maken van de discriminerende omgevingsbarrières waar personen met een beperking dagelijks mee worden geconfronteerd, alsook de samenwerking tussen de sociale partners, vrijwilligersorganisaties en overheden op alle niveaus te versterken (Scadplus c). 5.2.10. Huidige ontwikkelingen 5.2.10.1. Het Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen, naar een rechtvaardige samenleving (2007) Doel van het Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen in 2007 was het grote publiek attent te maken op het hele pakket Europese regels en afspraken op het gebied van gelijke kansen en antidiscriminatie. De activiteiten in het kader van het Europees Jaar (2007) kregen een invulling op Europees of nationaal vlak. Ze waren afgestemd op doelstellingen zoals bijeenkomsten en manifestaties, campagnes, onderzoeken en studies op Europees en nationaal niveau (Scadplus d). 5.2.10.2. VN Conventie inzake de rechten van personen met een beperking (2007) De nieuwe conventie is een wettelijk bindend internationaal mensenrechteninstrument van de Verenigde Naties. De goedkeuring van de conventie op 13 december 2006 plaatste personen met een beperking volledig op de mensenrechtenagenda. De conventie is van kracht sinds 18

http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_nl.pdf, gelezen op 09/02/2009 Mededeling van de Commissie Naar een Europa zonder drempels voor mensen met een functiebeperking COM (2000) 284 def. 19

35

3 mei 2008 en betekent een paradigmaverschuiving van het medisch model naar het sociaal model. Personen met een beperking worden niet langer beschouwd als slachtoffers of patiënten, maar als personen met rechten en een duidelijke rol binnen de samenleving20. 5.2.10.3. Gelijke kansen voor personen met een beperking : een Europees actieplan (2004-2010) Het Europees Jaar voor personen met een beperking (2003) heeft de Commissie de nodige impulsen gegeven voor het opzetten van een meerjarig actieplan. Het is de bedoeling om tussen 2004 en 2010 op de belangrijkste domeinen concrete maatregelen te nemen om personen met een beperking beter in de economie en de samenleving te integreren. Het engagement van de Europese Unie voor haar burgers met een beperking gaat hand in hand met een nieuwe aanpak, die niet te maken heeft met het passief ontvangen van hulp (cfr. medisch model), maar met integratie en actieve participatie aan het economische en sociale leven (cfr. sociaal model). Het Europees actieplan is dan ook toegespitst op de erkenning en bescherming

van

de

rechten

van

personen

met

een

beperking

(cfr.

sociaal

burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model) (Scadplus e). 5.2.10.4. Voorstel voor een antidiscriminatie richtlijn specifiek voor personen met een beperking Het EDF pleit er al een aantal jaren voor dat de richtlijn betreffende gelijke kansen in werkgelegenheid en beroep (2000/78/EG) moet worden aangevuld met een richtlijn die ook discriminatie verbiedt op andere domeinen binnen de samenleving, zoals het openbaar vervoer, het onderwijs, de toegang tot goederen en diensten. Het EDF heeft daarvoor een ontwerprichtlijn21 opgesteld die de Commissie zou kunnen gebruiken als basis voor een voorstel tot richtlijn (Waddington, 2006: 39). 5.2.11. Conclusie De afgelopen dertig jaar heeft de beleidsontwikkeling op Europees niveau de Europese Gemeenschap tot het punt gebracht de economische en sociale integratie van personen met een beperking te kunnen garanderen. Werkgelegenheid en beroep zijn hierin belangrijke elementen. Het Europese beleid voor personen met een beperking kende een aarzelende start in de jaren ’70 en ’80 met een specifieke focus op actieprogramma’s gebaseerd op het 20 21

http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=13854&thebloc=13857, gelezen op 01/03/2009 Zie http://www.edf-feph.org/en/policy/nondisc/nond_pub.htm, gelezen op 10/02/2009

36

medisch model. Het HELIOS I Actieprogramma en het project HORIZON eind jaren ’80, betekende een eerste stap naar een breder Europees sociaal beleid voor personen met een beperking beïnvloed door het medisch model. In 1996 toonde de Europese Commissie interesse voor een antidiscriminatie artikel en het bestrijden van discriminatie op grond van beperking. Deze interesse in het bestrijden van discriminatie werd voorafgegaan door een filosofische doorbraak van het sociaal model.22 Als initiatief vanuit de Commissie werd in 1996 het European Disability Forum (EDF) opgericht. De drijvende kracht van het EDF is vooral gebaseerd op het verspreiden van het sociaal model. Na lobbywerking, van onder andere het EDF, werd in 1997 een antidiscriminatie Artikel 13 opgenomen in het Verdrag van Amsterdam. De bestrijding van discriminatie en de rechten van personen met een beperking werden kracht bijgezet met het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie in 2000. Gekenmerkt door dit Handvest kreeg de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model eind jaren ’90 steeds meer erkenning binnen het Europese beleid voor personen met een beperking (Priestley, 2007: 67). Met onder andere het Europees Jaar voor personen met een beperking (2003) wilde de Europese Gemeenschap via campagnes en activiteiten de attitudes, waarden en normen binnen de maatschappij met betrekking tot personen met een beperking veranderen. Het huidige Europees actieplan (2004-2010)

is gebaseerd op het bestrijden van discriminatie, het

aanmoedigen van gelijke kansen en gelijke rechten voor personen met een beperking, en de volledige participatie van deze personen aan het maatschappelijke leven (cfr. sociaal model).

22

‘The EU’s long-standing commitment towards its disabled citizens goes hand in hand with a new approach to disability: from seeing people with disabilities as the passive recipients of compensation, society has come to recognize their legitimate demands for equal rights and to realize that participation relates directly to insertion’ (Waddington, 2006: 16).

37

6. Richtlijn van de Raad betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (kaderrichtlijn 2000/78/EG) 6.1. Context Artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam (1997) vraagt om de uitwerking van maatregelen die moeten resulteren in de aanname van gelijke rechten voor personen met een beperking binnen de Europese Unie. Op 25 november 1999 introduceerde de Commissie het voorstel voor een richtlijn betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in

werkgelegenheid

en

beroep

(2000/78/EG),

als

onderdeel

van

een

pakket

antidiscriminatiewetmaatregelen23. Daarnaast verbiedt de rassenrichtlijn (2000/43/EG)24 binnen dit pakket van maatregelen discriminatie op grond van ras of etnische afstamming binnen arbeid en beroep, sociale bescherming, onderwijs en toegang tot goederen en diensten (Whittle, 2002: 1). De Commissie hoopte de twee richtlijnen goedgekeurd te hebben vóór het einde van het Franse voorzitterschap in december 2001 (Geddes, 2004: 346). Ten slotte heeft de Commissie op 25 november 1999 ‘een communautair actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (2001-2006)’ voorgesteld waarmee het bepaalde activiteiten wil ondersteunen zoals campagnes, studies en ondersteuning van niet-gouvernementele organisaties ter bestrijding van discriminatie (Scadplus e). Onderhandelingen op het Europese niveau met betrekking tot Artikel 13 laaide hoog op tijdens de eerste maanden van 2000. Op 3 februari 2000 werd er in Oostenrijk een coalitieregering gevormd waarbij de extreemrechtse partij van Jörg Haider zes van de tien ministeriële zetels in de wacht sleepte. Op een informele bijeenkomst van de Ministers van Werkgelegenheid en Sociale Zaken in Lissabon een week later (11-12 februari), riepen vooral de Franse minister Martine Aubry25 en haar Belgische collega, Laurette Onkelinx, op om de nieuwe Oostenrijkse regering te isoleren. Om woorden met daden te verzoenen, versnelde hierdoor de Europese onderhandelingen over het pakket antidiscriminatiewetmaatregelen, eerst over de rassenrichtlijn (2000/43/EG) en later over de kaderrichtlijn (2000/78/EG). De link tussen het pakket antidiscriminatiewetmaatregelen en Oostenrijks extreemrechts 23

COM (1999) 565 final Richtlijn 2000/43/EG van de Raad houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming 25 De Franse minister van Werkgelegenheid en Sociale Zaken, Martine Aubry, stelde in mei 2000 dat het Franse voorzitterschap zich voornamelijk zou gaan focusseren op sociale zaken. Het Franse voorzitterschap zou beginnen op 1 juli 2000. Zij beloofde plechtig dat de rassenrichtlijn (2000/43/EC) zou goedgekeurd worden tijdens het Franse voorzitterschap (http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2000/06/inbrief/eu0006254n.htm, gelezen op 22/02/2009). 24

38

verzekerde dat het dossier prioriteit zou krijgen en er versnelde onderhandelingen zouden plaatsvinden (Geddes, 2004: 347; Graziano & Vink, 2007: 301). Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad (2000/78/EG) kwam tot stand vanuit de bedoeling een minimumniveau aan wettelijke rechten op antidiscriminatie te garanderen, en de werkgelegenheidskansen van bepaalde groepen binnen de samenleving (waaronder personen met een beperking) te verbeteren (EU Bulletin a). Op basis van de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, meer bepaald Artikel 13, heeft de Commissie uitvoerige raadplegingen gevoerd met de regeringen van de lidstaten, de leden van het Europees Parlement, de sociale partners en niet-gouvernementele organisaties. Na deze raadplegingen heeft de Commissie haar goedkeuring gegeven aan een mededeling26 en aan pakket van drie voorstellen over de bestrijding van discriminatie binnen de Europese Unie (EU-bulletin a). Op 13 maart 2000 werd het pakket antidiscriminatiewetmaatregelen voorgesteld binnen de werkgroep Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de Raad van Ministers. De ministers kregen een mondelinge verslaggeving over het pakket. Er werden verder geen officiële discussies gehouden over het onderwerp. Dit zou pas het geval zijn later in mei 2000 tijdens het voorzitterschap van Portugal (Eurofound a,b,c). Het voorstel voor een richtlijn van de Raad in verband met gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep heeft duidelijk niet tot doel personen met een beperking te voorzien van ‘speciale voordelen’. Het streeft er wel naar het principe van gelijke behandeling te bevorderen en werkgevers te verplichten om eerlijk te zijn bij het maken van beslissingen met betrekking tot tewerkstelling (Whittle, 2002: 2-3). Het voorstel tot richtlijn van de Raad werd voorgedragen aan de Raad van Ministers op 6 januari 2000; de Raad verzond het naar het Comité van de Regio’s en het Economisch en Sociaal Comité voor advies. Deze hebben veelbelovend op respectievelijk 12 april en 25 mei 2000 hun advies uitgedrukt. Op 7 februari 2000 begon de Raad een consultatieprocedure met het Europees Parlement (cfr. Artikel 13(1)). Het voorstel werd verzonden naar het Comité Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Europees Parlement en dit rapport werd goedgekeurd in een plenaire sessie op 5 oktober 2000.

Op 12 oktober 2000 stelde de

Commissie de aangepaste versie voor, gebaseerd op de amendementen van het Europees Parlement, binnen de Raad van Ministers (Donà, 2004: 176-177). Op 17 oktober 2000 werd een politiek akkoord bereikt binnen de werkgroep Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de

26

COM (1999) 564 final

39

Raad van Ministers. Discussies binnen deze werkgroep werden aanzienlijk beïnvloed door de druk om tot een unaniem akkoord te komen tussen alle lidstaten (cfr. Artikel 13(1)). Dit creëerde een voordeel voor de lidstaten die specifieke zorgen hadden met betrekking tot de inhoud van het voorstel tot Richtlijn27 (Donà, 2004: 179). Dit voorstel tot richtlijn was het laatste

in

rij

dat

werd

goedgekeurd

in

het

kader

van

een

pakket

antidiscriminatiewetmaatregelen (Eurofound b). In de volgende analyse wordt het besluitvormingsproces rond de totstandkoming van de Richtlijn gevolgd te beginnen bij het eerste voorstel tot richtlijn ingediend op 25 november 1999. Voor de overzichtelijkheid wordt de besluitvormingsprocedure schematisch weergegeven in volgende tabel :

Tabel : Overzicht besluitvormingsprocedure rond het voorstel tot RICHTLIJN VAN DE RAAD betreffende gelijke kansen in werkgelegenheid en beroep

25-11-1999

Goedkeuring door de Commissie

06-01-2000

Toezending naar de Raad

12-04-2000

Advies van Comité van de Regio’s

25-05-2000

Advies Economisch en Sociaal Comité

05-10-2000

Advies Europees Parlement (enige lezing)

12-10-2000

Aanneming gewijzigd voorstel

12-10-2000

Toezending Raad gewijzigd voorstel

12-10-2000

Toezending Europees Parlement gewijzigd voorstel

17-10-2000

Discussies in de Raad

27-11-2000

Politiek akkoord

27

Het duidelijkste voorbeeld is Artikel 15 van de kaderrichtlijn, waarin specifieke uitzonderingen voor NoordIerland zijn opgenomen met betrekking tot de tewerkstelling bij politie en onderwijs (Bell, 2004: 126).

40

6.2. Voorstel tot richtlijn van 25 november 1999 6.2.1. Tekst28 Het voorstel tot richtlijn van de Commissie telt 18 artikelen en een bijlage (Bijlage: Beoordeling van de gevolgen van het voorstel voor de ondernemingen, met name het middenen kleinbedrijf (MKB)). In de toelichting wordt vooreerst de algemene context van het voorstel beschreven. Vervolgens komt het doel van het voorstel aan bod (Toelichting p. 2). Het wordt omschreven als volgt: Het doel van deze maatregel is om te komen tot “een algemeen kader voor de naleving van het principe van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, beperking, leeftijd of seksuele geaardheid binnen de Europese Unie”. Het voorstel betreft de toegang tot werkgelegenheid en beroep, promotiekansen,

beroepsopleiding,

arbeidsvoorwaarden

en

–omstandigheden,

en

lidmaatschap van bepaalde organen. De Commissie stelt vast dat “de bestrijding van discriminatie een grote uitdaging is voor de Europese Unie” (Toelichting p.3.). Deze bewoordingen wijzen erop dat antidiscriminatie hoog op de agenda staat in de Europese Unie. Daarnaast vermeldt de Commissie dat de wijdverspreide discriminatie op grond van beperking een belangrijk beleidsthema is binnen Europa. In verband met discriminatie op grond van beperking denkt de Commissie aan “een niet goed aangepaste werkomgeving, werkplaats en werkorganisatie” (Toelichting p.4.). Het valt op dat de dimensie van de bestrijding van discriminatie bekeken wordt vanuit het sociale model discours. In de tweede paragraaf van de toelichting komt de mededeling voor een nieuwe communautaire strategie van de Commissie inzake gelijke kansen voor personen met een beperking aan bod29 (Toelichting p.4.). Met deze nieuwe communautaire strategie “stapt de Commissie van een welzijnsbenadering over op een benadering die uitgaat van de mensenrechten”, “een wezenlijk element van de nieuwe benadering is de uitbanning van discriminatie door hoofdzakelijk rekening te houden met de behoeften en capaciteiten van de personen met een beperking” (Toelichting p.4.). Deze citaten ademen duidelijk de sfeer van een sociaal model discours uit: de rechten van personen met een beperking staan centraal (cfr. sociaal burgerrechtenbenadering), de maatschappij dient zich aan te passen aan de keuzes en

28

VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 25 november 1999, tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, COM/1999/565/FINAL 29 Mededeling van de Commissie betreffende gelijke kansen voor gehandicapten, COM(96) 406 def.

41

behoeften van deze personen. Het perspectief van het sociale model discours, en meer bepaald de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het discours, wordt nog een keer herhaald in een derde paragraaf van de toelichting (Toelichting p. 5): “De erkenning van het recht op gelijke kansen in werkgelegenheid zal het burgerschap van de Unie en daarmee de rechten en de belangen van de burgers van de lidstaten versterken.” In de derde paragraaf van de toelichting wordt de rechtvaardiging van het voorstel tot richtlijn omschreven (Toelichting p. 5). “Elke persoon heeft het recht vrij zijn beroep te kiezen en uit te oefenen [… ] teneinde gelijke behandeling te waarborgen is het belangrijk elke vorm van discriminatie te bestrijden.” “De erkenning van het recht op gelijke kansen in werkgelegenheid zal het burgerschap van de Unie en daarmee de rechten en de belangen van de burgers in de lidstaten versterken.” Daarnaast stelt de Commissie dat “werkgelegenheid en beroep de belangrijkste garantie zijn voor sociale integratie, voor een volledige participatie aan het economische, culturele en sociale leven en voor het genieten van fundamentele mensenrechten en vrijheden”(Toelichting p. 6). Deze rechtvaardiging is een indicator van zowel de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model als het sociale model discours. De Commissie formuleert enkele overwegingen binnen het voorstel tot richtlijn van de Raad. De Commissie onderkent “het belang van de bestrijding van elke vorm van discriminatie, met inbegrip van de noodzaak van passende maatregelen voor de sociale en economische integratie van ouderen en personen met een beperking” (overweging 5 p. 18). Daarnaast stelt de Commissie dat “aanpassing van de werkplek aan de behoeften van personen met een beperking gerichte maatregelen vervullen bij de bestrijding van discriminatie op grond van een beperking een belangrijke rol” (overweging 11 p. 19). Beide citaten verwijzen duidelijk naar het sociale model discours. Dit voorstel tot richtlijn heeft niet tot doel om personen met een beperking – of andere beschermde groepen – in speciale voordelen te voorzien. Het heeft niet de bedoeling om personen met een beperking makkelijker aan een baan te helpen omdat ze een beperking hebben. Het voorstel tot richtlijn heeft wel tot doel het beginsel van gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep te brengen. In de context van personen met een beperking betekent dit dat werkgevers verplicht worden om in hun selectieproeven eerlijk te zijn, om zo het principe van gelijkheid te implementeren en aan te moedigen (Whittle, 2002: 2-3).

42

Daarnaast argumenteert de Commissie dat “het belangrijk is ervoor zorg te dragen dat slachtoffers van discriminatie over adequate mogelijkheden van rechtsbescherming beschikken” (overweging 16 p. 19). Dit citaat verwijst opnieuw naar de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model. Het voorstel tot richtlijn bestaat uit drie afzonderlijke reeksen bepalingen. De eerste reeks bepalingen omvat het verbod op discriminatie. Deze bepalingen hebben betrekking op het begrip discriminatie en het principe van gelijke behandeling. Zo wordt gesteld dat : (art. 2 lid 1 & 2 p. 20-21) directe discriminatie kan worden omschreven als een verschil in behandeling op grond van een specifiek kenmerk. Dit artikel (art. 2 lid 2(a) p. 21) wil uitsluiten dat werkgevers een persoon verschillend gaan behandelen omwille van een specifiek kenmerk (bv. een beperking). Dit artikel 2(2) (a) kan gezien worden binnen het sociale model discours. Het sociaal model ziet de oorzaak van sociale problemen waarmee personen met een beperking te maken krijgen, als veroorzaakt door de sociale en fysieke omgeving. Een persoon met een beperking heeft geen toegang tot een baan omwille van discriminatie, en niet omwille van het feit dat deze persoon niet kan lopen. Anderzijds wordt een ogenschijnlijk neutrale bepaling, criterium of praktijk als indirect discriminerend beschouwd wanneer deze door haar aard zelf tot een verschil in behandeling leidt van een persoon of personen (art. 2 lid 2(b) p. 21). Het verbieden van de indirecte vorm van discriminatie is duidelijk een essentieel middel om het principe van gelijke behandeling te verwezenlijken. Het principe van gelijke behandeling, toegepast op personen met een beperking, omvat de identificatie en eliminatie van belemmeringen voor personen met een beperking (art. 2 lid 1 p. 20) waarbij gelijke behandeling alleen een werkelijkheid kan worden wanneer er ‘redelijke maatregelen’ aan de werkomgeving worden aangebracht. Deze verplichting betreft alleen hetgeen ‘redelijk’ is, en is beperkt indien het tot ‘onbillijke gevolgen’ zou leiden (art. 2 lid 4 p. 21). Deze bepaling is een aanvulling op en een versterking van de verplichting voor de werkgever de werkplek aan personen met een beperking aan te passen en kadert binnen het sociale model discours. Met dit voorstel tot richtlijn heeft de Commissie de intentie om een redelijk ruime toepassing van de richtlijn uit te werken binnen de context van werkgelegenheid en beroep (art. 3 p. 21). Het verwezenlijken van gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep is afhankelijk van: -

de eliminatie van elke vorm van discriminatie op grond van bepalingen of praktijken die personen belemmeren bij de toegang tot alle vormen van arbeid en beroep

43

-

de eliminatie van elke vorm van discriminatie op het gebied van beroepsoriëntatie, beroepsopleiding, hogere beroepsopleiding en omscholing

-

de

eliminatie

van

verschillen

in

behandeling

in

werkgelegenheid

en

arbeidsvoorwaarden -

de eliminatie van discriminatie op grond van het lidmaatschap van en betrokkenheid bij organisaties van werkers en werknemers of de voordelen die een dergelijk lidmaatschap oplevert

Lidstaten krijgen de toestemming gerechtvaardigde verschillen in behandeling op grond van een kenmerk (cfr. art 1) uit te vaardigen indien een dergelijk kenmerk een relevante beroepskwalificatie voor de desbetreffende functie is (art. 4 p. 22). De rechtvaardiging in deze gevallen heeft betrekking op de aard van de betrokken functie of de context waarbinnen de functie wordt uitgeoefend. Artikel 6 van het voorstel wijst duidelijk op de aanwezigheid van een sociaal model discours (art. 6 p. 23). Gelijke behandeling impliceert eventueel ook de toekenning van speciale rechten aan specifieke groepen of personen. De lidstaten hebben de verantwoordelijkheid de nodige “maatregelen te handhaven of vast te stellen die bedoeld zijn om nadelen te voorkomen of om deze te compenseren.”(art. 6 p. 23). Artikel 6 staat de lidstaten toe de nodige wetgevende of administratieve maatregelen goed te keuren teneinde bestaande ongelijkheden te voorkomen en te corrigeren. Een tweede reeks bepalingen heeft betrekking op rechtsmiddelen en rechtshandhaving. Artikel 8 biedt personen die zich benadeeld voelen de toegang tot gerechtelijke en/of administratieve procedures voor de naleving van het recht op gelijke behandeling, zelfs na beëindiging van de arbeidsverhouding (art. 8 p. 23). Zoals reeds vermeld in paragraaf 6.1., heeft de Commissie met dit voorstel de intentie om een minimumbasis aan wettelijke rechten op antidiscriminatie uit te werken. De Commissie verwijst hiermee naar de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociale model discours. Een andere illustratie van het sociale model discours is artikel 9 waar de Commissie de bewijslast van discriminatie legt bij de werkgever (art. 9 p. 23-24). De werkgever wordt verantwoordelijk gesteld voor het bewijzen dat er geen inbreuk is gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling. Verder blijft de Commissie zich inzetten voor de versterking van de rol van de sociale partners bij de bestrijding van discriminatie en het bevorderen van gelijke behandeling. Bij het toezicht op de

44

situatie binnen de werkomgeving kunnen de sociale partners een belangrijke rol vervullen (art. 12 p. 24). In de bijlage in verband met de beoordeling van de gevolgen van het voorstel voor de ondernemingen (met name MKB), worden de lidstaten aangemoedigd daar waar nodig ‘redelijke maatregelen’ te nemen die personen met een beperking mogelijk maken toegang tot de werkomgeving te hebben, te participeren en promotie te maken in werk. ‘Redelijke maatregelen’ omvatten wijzigingen of aanpassingen aan het werkproces en de werkomgeving. Bovendien draagt het voorstel bij tot de verwezenlijking van sociale participatie en het voorkomen van sociale uitsluiting doordat mensen met een beperking de gelegenheid wordt geboden zich beroepsmatig volledig te ontplooien. Uit de aangehaalde voorbeelden blijkt opnieuw de duidelijke aanwezigheid van het sociale model discours in het voorstel tot richtlijn. 6.2.2. Conclusie – Discours De Commissie dient als onafhankelijk, supranationaal orgaan de belangen van de Europese Unie en in deze optiek moet dit voorstel ook worden gelezen. Omwille van de aanzienlijke discrepanties inzake de werkingssfeer, de inhoud en de handhaving van het verbod op discriminatie in werkgelegenheid en beroep binnen de lidstaten, is de Commissie overtuigd van het belang van het uitwerken van een Europees gemeenschappelijk beleid. Dit moet kaderen binnen de totstandkoming van een ruimte van bestrijding van discriminatie en recht op gelijke behandeling. De Commissie heeft dus wel degelijk de intentie om ‘in de geest van Artikel 13’ het Europese beleid voor personen met een beperking een grondslag te geven binnen het sociale model discours. De aanwezigheid van een sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociale model discours van de Commissie kan verklaard worden op grond van de rol van Europese niet-gouvernementele organisaties (Priestley, 2007: 65). De Commissie bevindt zich in een centrale positie om beleidsontwikkeling te beïnvloeden aangezien het de controle heeft over de wetgevende agenda. Daarnaast beschikt de Commissie over de mogelijkheid om tal van niet-gouvernementele organisaties te financieren en zo een aanzienlijke invloed te ontwikkelen. In de jaren ’90 heeft de Commissie onder andere financiële steun verleend aan het European Disability Forum (EDF) (cfr.). De relatie tussen de Commissie en deze belangengroep kan gezien worden als één van wederzijdse afhankelijkheid. Belangengroepen zijn afhankelijk van de Commissie voor hun financiële steun, en de Commissie is afhankelijk van deze belangengroepen om toegang te krijgen tot 45

gespecialiseerde informatie en de democratische legitimiteit van haar beleidsinitiatieven te garanderen (Bell, 2004: 196, 202-203; Nugent, 2006: 341). Het EDF, reeds meer dan tien jaar voorstander van het beschermen van de rechten van personen met een beperking30, heeft een positiepaper gepubliceerd betreffende dit voorstel tot richtlijn in mei 2000.31 Hierin profileert het EDF zich als voorstander voor een duidelijke definitie van ‘beperking’ binnen de richtlijn die kadert binnen het sociaal model (p. 5). Het EDF vindt de opname van art. 2(2) (b) met betrekking tot ‘indirecte discriminatie’ in de richtlijn cruciaal voor het beschermen van personen met een beperking. Net zoals andere groepen opgenomen binnen de richtlijn, ervaren personen met een beperking indirecte discriminatie. Het is erg belangrijk dat er in art. 2(2) (b) verwezen wordt naar personen met een ‘bepaalde’ beperking aangezien de impact van indirecte discriminatie zeer moeilijk op te sporen is. Hierdoor zal een slachtoffer van discriminatie niet moeten aantonen dat een maatstaf, bepaling of handelingswijze discriminerend is voor personen met een beperking in het algemeen, maar slechts voor personen met een ‘bepaalde’ beperking (p. 10). Het EDF is voorstander van de uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn tot andere domeinen (dan enkel werkgelegenheid) waar personen met een beperking te maken krijgen met discriminatie zoals bij de toegang tot goederen en diensten (p. 13-14). Bovendien moeten personen met een beperking die werken in een beschutte werkplaats ook beschermd worden tegen discriminatie (p. 14). Het EDF ondersteunt artikel 4 waarbij ‘een beperking’ gezien wordt als een kenmerk dat een relevante beroepskwalificatie kan zijn voor de desbetreffende functie. Lidstaten moeten daarom de toestemming krijgen om ook op grond van een beperking verschillen in behandeling te rechtvaardigen (p. 16). Het EDF heeft sterk campagne gevoerd voor het opnemen van de bepaling van ‘redelijke aanpassingen’ binnen de richtlijn en wil hiervoor een duidelijkere definitie (p. 17). Het doel van artikel 5 is werkgevers ertoe verplichten barrières te verwijderen en te voorkomen om specifiek personen met een beperking gelijke kansen en rechten te bieden in werkgelegenheid en beroep. “Typical accommodations include the installation of a ramp to allow a person who uses a wheelchair access to a building, the provision of adapted equipment, […]” (p.17). Het EDF vreest ervoor dat het versterken van gezondheid- en veiligheidsmaatregelen op de werkplek binnen art. 7(2) ervoor zal zorgen dat

30

“Over the past 10 years, protecting the rights of disabled people all over Europe has been EDF’s number one priority and objective” http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=13355, gelezen op 01/04/2009 31

European Disability Forum, Analysis of the EU Directive On Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8, juli 2001

46

personen met een beperking zullen worden uitgesloten van werkgelegenheid. Anderzijds stelt het EDF dat “article 7(2) should further protect the rights of people with disabilities” (p. 21). Het EDF ondersteunt de bepaling dat personen met een beperking die zich benadeeld voelen, toegang tot gerechtelijke en/of administratieve procedures moeten hebben voor de naleving van het recht op gelijke behandeling (p. 23). De leden van het EDF ondersteunen mee de versterking van de rol van de sociale partners in de bestrijding van discriminatie (p. 25) en zijn voorstander voor meer dialoog tussen de nationale regeringsvertegenwoordigers en nietgouvernementele organisaties om discriminatie te bestrijden (p. 26). Het sociale model discours van de Commissie en het EDF heeft gevolgen voor de betekenis die wordt gegeven aan de sociale werkelijkheid. De Commissie streeft naar het bestrijden van discriminatie met betrekking tot personen met een beperking binnen de context van werkgelegenheid en beroep. De fysieke, sociale werkomgeving wordt voorgesteld als het grote probleem van discriminatie van deze personen. De sociale constructie van ‘beperking’ als zijnde de wijze waarop personen met een beperking worden behandeld binnen de werkomgeving, rechtvaardigt het eisen van een verbod op discriminatie en het stellen van ‘redelijke maatregelen’. Het medische model discours waarbij een individuele beperking als een persoonlijk probleem wordt beschouwd, losgekoppeld van de onmiddellijke omgeving, is volledig afwezig binnen het discours van de Commissie en het EDF. Zoals reeds gesteld staat de Commissie open voor de opinies en gespecialiseerde informatie van belangengroepen. Ook de sociale dialoog biedt een uitwisseling van opinies tussen de Commissie en de twee zijden van de industrie.32 CEEP33, de Europese organisatie van werkgevers in de publieke sector, wordt regelmatig geconsulteerd door de Europese Commissie bij een voorstel tot richtlijn met betrekking tot Sociale Zaken (Nugent, 2006: 342). CEEP erkent tezamen met de Commissie het belang van gelijke behandeling met betrekking tot werkgelegenheid en beroep, en is tevreden dat het als sociale partner de mogelijkheid heeft gekregen om deel te nemen aan de onderhandelingen over deze Europese richtlijn. CEEP

32

OPINIE VAN ETUC (Europese Confederatie van Vakbonden) ; ETUC ziet het voorstel tot richtlijn als “an indispensable first step and an important tool in the fight against discrimination”. ETUC is tevreden met de opname van ‘intimidatie’ binnen het voorstel, het onderscheid tussen directe en indirecte discriminatie en de verschuiving van de bewijslast van discriminatie naar de beschuldigde (werkgever). ETUC is voorstander om in de toekomst een aantal specifieke richtlijnen uit te werken die de verschillende gronden van discriminatie omvatten (http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2001/02/feature/eu0102295f.htm, gelezen op 22/02/2009) Er is geen officieel opiniedocument van ETUC beschikbaar. 33 OPINIE VAN CEEP, juli 2000, over het ‘voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep’, CEEP.00/AVIS.10

47

verdedigt het voorstel van de Commissie maar heeft bedenkingen bij de opname van ‘leeftijd’ binnen de richtlijn (art. 1 p. 2). CEEP stelt vast dat de concepten ‘indirecte discriminatie’ en ‘wezenlijke beroepskwalificaties’ duidelijker geformuleerd moeten worden (art. 2 en art. 4 p. 2). Ook UNICE34, de Vereniging van werkgeversorganisaties binnen Europa, ondersteunt het voorstel tot richtlijn van de Europese Commissie (punt 2 p. 2). UNICE is tevreden met een algemeen kader tot instelling van een antidiscriminatiewetrichtlijn, dat voldoende ruimte laat om de specifieke wettelijke voorzieningen binnen de lidstaten in acht te nemen (punt 3 p. 2). UNICE heeft wel bedenkingen bij de horizontale benadering van de richtlijn – verschillende vormen van discriminatie (op grond van beperking of leeftijd) verwijzen naar verschillende problemen, en moeten bijgevolg op een verschillende manier worden aangepakt (punt 5 p. 23).UNICE is van oordeel dat een verbod op discriminatie de ruimte voor sociale partners beperkt om sociaal gerechtvaardigde positieve differentiatie tussen bepaalde categorieën van arbeiders in te voeren (punt 6 p. 3) en bekritiseert de onduidelijkheid van het concept ‘discriminatie’, vooral wat het concept ‘indirecte discriminatie’ betreft (punt 8 en 10 p. 3-4). UNICE is van mening dat de verlegging van de bewijslast voor werkgevers problemen zou kunnen opleveren doordat dit het indienen van buitenissige claims aanmoedigt (punt 12 p. 4). UNICE ondersteunt de bestrijding van discriminatie op grond van beperking, maar merkt op dat de bestrijding van discriminatie op grond van beperking beter kan gevoerd worden via actief arbeidsmarktbeleid “the best way to combat discrimination against disabled persons is to pursue labor market policies to promote the inclusion of disabled people in the ordinary world of work” (punt 17 p. 5). ‘Indirecte discriminatie’ kan volgens UNICE enkel bewezen worden wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, praktijk of handelswijze personen met een ‘bepaalde’ beperking benadeelt, en is dus van toepassing op een groep van personen en niet op de situatie van een individu. Het concept ‘indirecte discriminatie’ vormt een probleem voor personen met een beperking die geen homogene groep vormen waardoor de impact van discriminatie individueel moet kunnen worden vastgesteld (punt 17 p. 5). De Commissie moet bovendien bij de totstandkoming van dit Europese voorstel anticiperen op de preferenties en bezwaren van de lidstaten, aangezien zij het voorstel tot richtlijn uiteindelijk unaniem moeten goedkeuren. Daarom is het voor de Commissie noodzakelijk dat het voorstel een compromis vormt tussen de verschillende belangen van de lidstaten. Toch is 34

OPINIE VAN UNICE, februari 2000, over het ‘voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep’, Departement Sociale Zaken S/5//NGM/art13e2

48

het discours van de Commissie niet ambigu, maar duidelijk te plaatsen binnen het sociale model discours. Het zou kunnen dat de Commissie het voorstel heeft opgesteld waarvan ze hoopte dat het de lidstaten niet al te zeer voor het hoofd zou stoten. Op deze manier zou ze kunnen proberen via de keuze voor een kaderrichtlijn naar een aanzienlijke mate van vrijheid voor de lidstaten te streven om zowel bestaande, goed functionerende nationale regels te handhaven, als daar waar mogelijk de tenuitvoerlegging van minimumvereisten te bevorderen.

49

6.3. Advies van het Comité van de Regio’s van 12 april 2000 6.3.1. Context Het Comité van de Regio’s (CvdR) wordt binnen de consultatieprocedure enkel geconsulteerd. Hun advies heeft bijgevolg geen bindende gevolgen. Het CvdR wordt enkel geconsulteerd wanneer de regionale en lokale belangen beïnvloed worden (Bache, 2006: 237). 6.3.2. Tekst35 Het CvdR benadrukt dat “elke vorm van discriminatie ferm van de hand moet worden gewezen” (punt 1.1. p. 2). Het CvdR is ingenomen met het feit dat de Commissie het pakket voorstellen uit eigen beweging aan het CvdR heeft overgelegd, waarmee zij erkent dat deze voorstellen van groot belang zijn voor de gewone burger (punt 1.4. p. 3). Het CvdR is tevens van mening dat er een inter-institutionele werkgroep ter bestrijding van discriminatie moet worden opgericht (punt 1.5. p. 3). Het CvdR benadrukt dat de bestrijding van discriminatie ook een kwestie van mentaliteitsverandering en normverlegging is, en dat lokale en regionale overheden daar een belangrijke voorbeeldfunctie in moeten spelen omdat zij in nauw contact staan met de gewone burger (punt 1.7. p. 3). Anderzijds zijn lokale en regionale overheden belangrijke werkgevers die een duidelijke voorbeeldfunctie van goede praktijken kunnen geven (punt 1.8. p. 3). Het CvdR vestigt de aandacht op het belang van een definitie van de gronden van discriminatie en van indirecte discriminatie om een effectieve toepassing te vergemakkelijken (punt 1.10. en punt 1.11. p. 3). Het CvdR is van mening dat het voorstel tot richtlijn betreffende gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep moet uitgebreid worden tot de partner of de gezinssituatie van de werknemer (punt 1.15. p. 3). Individuele werkgevers moeten verplicht worden te controleren in hoeverre aan de richtlijn voldaan wordt (punt 1.17 p. 3). 6.3.3. Conclusie – Discours Het discours dat het Comité van de Regio’s ontwikkelt, sluit duidelijk aan bij het sociale model discours. Verschillende indicatoren wijzen hierop: zo pleit het Comité uitdrukkelijk voor de bestrijding van discriminatie en de belangrijke rol van lokale en regionale overheden als voorbeeldfunctie van goede praktijken in deze bestrijding (cfr. rol van ‘politics’ en

35

ADVIES VAN HET COMITE VAN DE REGIO’S, 12 april 2000, over het ‘Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep’, COR/1999/513

50

‘sociale actie’ binnen het sociaal model). Waar het discours van de Commissie uitdrukkelijk verwijst naar de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model, is dit niet het geval bij het Comité.

51

6.4. Advies van het Economisch en Sociaal Comité van 25 mei 2000 6.4.1. Context Het Economisch en Sociaal Comité (ESC) wordt binnen de consultatieprocedure enkel geconsulteerd. Hun advies heeft bijgevolg geen bindende gevolgen. Het ESC bestaat uit vertegenwoordigers van alle sectoren van het economische en het sociale leven, zoals producenten, landbouwers, werknemers, etc. (art. 257 EG-Verdrag). De Afdeling ‘Werkgelegenheid, sociale zaken en burgerschap’ heeft het voorstel als volgt behandeld. 6.4.2. Tekst36 Het ESC benadrukt dat het voorstel voor een richtlijn van de Commissie ‘een belangrijk juridisch instrument is in de strijd tegen de verschillende vormen van discriminatie in de Europese Unie’ (Algemene opmerkingen, punt 2.1. p. 4). Daarnaast benadrukt het Comité dat het

de

voorkeur

geeft

aan

de

term

‘gelijke

behandeling’

boven

‘antidiscriminatiewetmaatregelen’ omdat hiermee een positieve in plaats van een defensieve boodschap wordt uitgedragen (Algemene opmerkingen, punt 2.1. p. 4). Het Comité verzoekt de Commissie echter erop te letten dat toekomstige wetgeving bescherming biedt aan alle groepen die blootstaan aan discriminatie (Algemene opmerkingen, 2.3. p. 5). Het Comité is tevens van mening dat dringend moet worden nagegaan of de wetgeving ter bescherming van personen met een beperking kan worden uitgebreid tot andere terreinen dan werkgelegenheid, met name waar het gaat om de toegang tot diensten, onderwijs en vervoer (Algemene opmerkingen, 2.5. p.5). Anderzijds wijst het Comité erop dat het voorstel voor een richtlijn ook van toepassing is op ingezetenen van derde landen die zich op het grondgebied van de Europese Unie bevinden (Algemene opmerkingen, 2.6. p. 5). Een belangrijke illustratie van het sociale model discours is punt 2.8. van de Algemene opmerkingen (p. 6) : “De richtlijnen inzake gelijke behandeling zullen zowel de sociale integratie als de sociale cohesie bevorderen …” Het ESC als vertegenwoordiger van het middenveld, vindt dat “een op goede praktijken gebaseerde dialoog tussen het bedrijfsleven, de vakbonden en andere maatschappelijke en economische

actoren

zou

kunnen

aantonen

dat

gelijke

behandeling

op

werkgelegenheidsgebied zowel de economische prestaties als de sociale integratie ten goede 36

ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE, 25 mei 2000, over het ‘voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep’, ESC/2000/596

52

komt” (Algemene opmerkingen, 2.13. p. 6). Deze opmerking wijst opnieuw duidelijk in de richting van het sociale model discours (cfr. rol van ‘politics’ binnen het sociaal model). Het ESC is tevreden met de definities van de begrippen ‘directe’ en ‘indirecte discriminatie’. Niettemin stelt het Comité voor art. 2 lid 2(a) als volgt te wijzigen : “Er is sprake van ‘directe discriminatie’ wanneer iemand minder gunstig wordt behandeld dan het geval is of zou zijn met iemand anders in een soortgelijke situatie” (Bijzondere opmerkingen, punt 5.2. p. 9). Het Comité is verheugd met art. 2 lid 4 en de introductie van begrippen als ‘redelijke maatregelen’ en ‘onbillijke gevolgen’, die de gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen beperken (punt 5.2. p. 10). Het Comité is het ermee eens dat slechts in beperkte mate kan worden

afgeweken

van

de

antidiscriminatiewetmaatregelen

wegens

‘wezenlijke

beroepskwalificaties’ (punt 5.4. p. 10). Het Comité juicht de formulering van ‘positieve acties’ toe waarbij lidstaten de verantwoordelijkheid hebben “maatregelen te handhaven of vast te stellen die bedoeld zijn om nadelen te voorkomen of om deze te compenseren” (punt 5.6. p. 10).

Het Comité is erg tevreden met het verbod op verlaging van het

beschermingsniveau ten gevolge van de omzetting van de richtlijn (punt 5.7. p. 11). Het Comité is van mening dat naast de klachten van natuurlijke personen ook organisaties de toestemming moeten hebben om namens een groep personen een gerechtelijke actie te ondernemen (punt 5.8. p. 11). Het Comité stemt volledig in met artikel 9 betreffende de bewijslast voor de werkgever (punt 5.9. p. 12). Het Comité is ingenomen met het feit dat de sociale dialoog zal bevorderd worden en dat de sociale partners een belangrijke bijdrage kunnen leveren via toezicht op goede praktijken (punt 5.12. p. 12). 6.4.3. Conclusie – Discours Het Comité steunt de door de Commissie gekozen aanpak. Het discours dat het Economisch en Sociaal Comité ontwikkelt, sluit duidelijk aan bij het sociale model discours. Verschillende indicatoren wijzen hierop: zo pleit het Comité uitdrukkelijk voor dialoog tussen het bedrijfsleven, de vakbonden en andere maatschappelijke en economische actoren om gelijke behandeling te bevorderen dat zowel de economische prestaties als de sociale integratie ten goede zou komen. Het Comité juicht ‘positieve acties’ toe in het bestrijden van discriminatie. Binnen het discours van het ESC wordt het beeld geconstrueerd van een persoon (met een beperking) die rechten bezit en gerechtelijke bescherming nodig heeft op het vlak van gelijke behandeling. Daarom pleit het ESC voor een verdere uitbreiding tot bescherming van alle groepen die blootstaan aan discriminatie en op andere terreinen dan werkgelegenheid. 53

6.5. Advies van het Europees Parlement van 5 oktober 2000 6.5.1. Context Aangezien dit voorstel tot richtlijn tot stand komt binnen de consultatieprocedure, heeft het Parlement slechts een zeer beperkte rol. Het Parlement is verplicht om zijn advies te formuleren, maar de Raad is hierdoor niet gebonden (Bell, 2004: 125). Het voorstel tot richtlijn werd behandeld binnen de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken. De Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken, de Commissie juridische zaken en interne markt, de Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie en de Commissie rechten van de vrouw en gelijke kansen hebben eveneens hun advies uitgesproken. Het Parlement heeft 60 amendementen ingediend. De ontwerpwetgevingsresolutie werd met algemene stemmen goedgekeurd. 6.5.2. Tekst 37 Het Parlement pleit ervoor om in de titel van het voorstel tot richtlijn te verwijzen naar “de toepassing van het principe van gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep” (amendement 1 p. 1). Gelijke behandeling moet werkelijk in de praktijk gebracht worden (Schiek, 2002: 305). Het Parlement wijst er uitdrukkelijk op dat het doel van de richtlijn erin gelegen is “eenieder ongeacht godsdienst of overtuiging, beperking, leeftijd of seksuele geaardheid, op het stuk van toegang tot werkgelegenheid en beroep, met inbegrip van [… ] arbeids- en aanwervingsvoorwaarden [… ], het beginsel van gelijke behandeling toe te passen” (amendement 20, p. 6). Volgens het Parlement betekent indirecte discriminatie dat een ogenschijnlijk neutrale bepaling, criterium of praktijk intrinsiek een schadelijke weerslag kan hebben op een persoon, zodat deze in een bijzonder benadeelde positie wordt geplaatst of dreigt te worden geplaatst (amendement 22 p. 6). Het Parlement wijst erop dat gedrag dat bestaat uit aanzetting, opdracht of druk tot discriminatie valt onder de definities van directe en indirecte discriminatie, ongeacht de vraag of een specifiek slachtoffer van discriminatie kan worden geïdentificeerd (amendement 24 p. 7). Het Parlement wenst een uitbreiding van de toepassing van de richtlijn binnen de context van werkgelegenheid en beroep. Ook overheidsfuncties, onbetaalde en vrijwillige arbeid en het opdoen van praktijkervaring dienen binnen het bereik van deze richtlijn te vallen (amendement 29 en 30 p. 8). 37

VERSLAG VAN HET EUROPEES PARLEMENT, 21 september 2000, over het voorstel tot richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, A5/2000/264

54

Het Parlement dringt erop aan dat de term ‘redelijke aanpassingen’ duidelijk omschreven moet worden als “het verschaffen of wijzigen van apparaten, diensten of faciliteiten, of het veranderen van praktijken en procedures met inbegrip van onder andere opleiding en het verlenen van persoonlijke steun of bijstand, zodat een persoon met een beperking onder gelijke voorwaarden kan participeren in een dienst, programma, activiteit of baan” (amendement 25 p. 7). Door de erkenning dat niet alleen ongelijke behandeling van gelijke gevallen maar ook gelijke behandeling van ongelijke gevallen discriminatie oplevert, wordt de smalle, negatieve aanpak van het tegengaan van discriminatie verbreed tot de positieve verplichting specifieke maatregelen te nemen teneinde de gelijkheid van resultaat tot stand te brengen. Het concept ‘redelijke aanpassingen’ is duidelijk gegrond binnen het sociale model discours. Het sociaal model erkent dat de interactie tussen ‘een beperking’ en de fysieke, sociale omgeving ervoor kan zorgen dat personen met een beperking zich in de onmogelijkheid bevinden op de gepaste wijze een bepaalde beroepsfunctie uit te oefenen. Het concept ‘redelijke aanpassingen’ verplicht werkgevers ‘beperking’ te erkennen, en na te gaan welke aanpassingen er nodig zijn opdat een persoon met een beperking de essentiële beroepsfuncties volgens de vereiste standaard kan uitoefenen (Waddington, 2006: 22-24). Zoals reeds gesteld heeft deze richtlijn niet tot doel personen met een beperking ‘speciale voordelen’ te geven. De richtlijn heeft wel tot doel werkgevers te doen inzien dat personen met een beperking wel degelijk het vermogen hebben om een baan uit te oefenen, en dat werkgevers bij het nemen van beslissingen rekening moeten houden met mogelijke barrières binnen de werkomgeving die vaak kunnen verwijderd worden. Het doel van art. 5 gaat erom gelijke behandeling van personen met een beperking in arbeid en beroep te verwezenlijken (Whittle, 2002: 9, 11). Daarnaast stelt het Parlement dat ‘onbillijke gevolgen’ meer omvatten dan de nominale kosten voor degene die de redelijke aanpassingen doet, maar dat ook rekening moet worden gehouden met de omvang en omzet van de onderneming en de beschikbaarheid van overheidssubsidies (amendement 25 p. 7). Niettemin is het wel van belang om ‘onbillijke gevolgen’ van redelijke aanpassingen niet te verwarren met andere verplichtingen voor de werkgever zoals het toepassen van de Europese gezondheid- en veiligheidswetgeving (Whittle, 2002: 11). Het Parlement dringt erop aan dat het verwezenlijken van gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep eveneens afhankelijk is van de eliminatie van elke vorm van discriminatie bij de toegang tot sociale bijstand, met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg binnen de werkingssfeer van de richtlijn (amendement 33 p. 8). Opnieuw wordt hier het sociale model discours gehanteerd. Het

55

Parlement legt de nadruk op de bestrijding van discriminatie en het recht op gelijke toegang en participatie tot dergelijke voordelen. Het Parlement wijst erop dat een verschil in behandeling op grond van een kenmerk gerechtvaardigd is, indien een dergelijk kenmerk een wezenlijke beroepskwalificatie vormt, of vanwege de context waarbinnen de beroepsactiviteiten worden uitgeoefend, of een kenmerk objectief en redelijk verantwoord wordt met een legitiem doel (amendement 36 p. 9). Het Parlement stelt dat geen enkele discriminatie is toegestaan vanwege een bepaalde aard van beperking (amendement 62 p. 9). Wat betreft het concept ‘positieve acties’ benadrukt het Parlement dat “het beginsel van gelijke behandeling niet belet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid van personen zoals bedoeld in deze richtlijn in de praktijk te verzekeren, maatregelen handhaaft of aanneemt waarbij specifieke voordelen worden ingesteld om de volledige deelname aan het beroepsleven van de onvertegenwoordigende personen te vergemakkelijken of om door hen ondervonden nadelen te voorkomen of te compenseren” (amendement 40 p. 11). Het Parlement geeft hier blijk van het sociale model discours waarbij de integratie van personen met een beperking in de praktijk moet worden aangemoedigd. Het Parlement wenst tevens dat de bepalingen in verband met rechtsmiddelen en rechtshandhaving die tot doel hebben de toegang tot de rechter en de rechtsbescherming bij gevallen van discriminatie te vergemakkelijken (amendement 41, 42, 45, 46 p. 11-12). Opnieuw wordt er hier verwezen naar de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociale model. De sociale dialoog tussen werkgevers en werknemers is een belangrijk onderdeel in het bestrijden van discriminatie (amendement 48 p. 13). De lidstaten dienen passende maatregelen te nemen om de maatschappelijke dialoog te bevorderen alsmede de burgermaatschappijen aan te moedigen de dialoog aan te gaan over maatregelen ter bestrijding

van

discriminatie

(amendement

50

p.

13).

De

lidstaten

(nationale

regeringsvertegenwoordigers) bevorderen de dialoog met geschikte niet-gouvernementele organisaties die er belang bij hebben bij te dragen tot de bestrijding van discriminatie op grond van onder andere beperking met het oog op het bevorderen van het beginsel van gelijke behandeling (amendement 51 p. 14). De rol van niet-gouvernementele organisaties is van belang aangezien personen met een beperking vaak niet de noodzakelijke middelen en ondersteuning genieten om zelf eisen te stellen (Whittle, 2002: 14). Anderzijds benadrukt het Parlement dat de lidstaten moeten voorzien in onafhankelijke organen die onder meer de bevoegdheid, de financiële middelen en de informatie krijgen om het beginsel van gelijke behandeling te bevorderen (amendement 52 p. 14). 56

Het voorstel tot richtlijn werd tevens behandeld in de Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken, de Commissie juridische zaken en interne markt en de Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie. De Commissie juridische zaken en interne markt van het Europees Parlement legt specifiek de nadruk op amendementen die aan bepalingen zoals ‘het nemen van redelijke maatregelen’ en ‘positieve acties’ verduidelijking geven (amendement 2 p. 70 en amendement 4 p. 71). De Commissie juridische zaken en interne markt bevestigt het belang van onafhankelijke organen ter bevordering van en strikt toezicht op het beginsel van gelijke behandeling van personen met een beperking (amendement 6 p. 72). De Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie bevestigt het belang van de raadpleging van en dialoog met niet-gouvernementele organisaties die personen met een beperking vertegenwoordigen om de bestrijding van discriminatie aan te moedigen (amendement 6 en 7 p. 77). 6.5.3. Conclusie – Discours Het Europees Parlement heeft het voorstel van de Commissie gunstig beoordeeld. Toch werden een behoorlijk aantal amendementen ingediend die erop neer komen dat het duidelijkere garanties en bijgevolg een hogere graad van bescherming tegen discriminatie van personen met een beperking wenst. De indicatoren van het sociale model discours zijn terug te vinden in de resolutie van het Europees Parlement. De sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociaal model is eveneens aanwezig binnen het discours van het Europees Parlement omwille van de rol van Europese belangengroepen. Belangengroepen binnen de EU zijn zowel afhankelijk van de Commissie als van het Europees Parlement om vooruitgang te kunnen maken in het verdedigen van hun belangen. Waar de Commissie hen financiële ondersteuning biedt, voorziet het Parlement in een belangrijke stem in het articuleren van hun belangen in rapporten en resoluties (Bell, 2004: 204). Het recht op gelijke behandeling, gelijke kansen en de bestrijding van discriminatie zijn concepten die worden gehanteerd om een inclusieve samenleving te bekomen (Schiek, 2002: 294). Het Europees Parlement vertolkt, samen met het ESC, in de antidiscriminatiewetmaterie de maatschappelijke stem als tegengewicht voor de meer pragmatische Europese Commissie en de Raad van Ministers, zoals in de volgende paragraaf zal worden aangetoond. 57

6.6. Gewijzigd voorstel van 12 oktober 2000 6.6.1. Context Rekening houdend met het advies van het Comité van de Regio’s, het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Parlement heeft de Commissie op 12 oktober 2000 een gewijzigd voorstel aangenomen. Binnen het gewijzigde voorstel is het mogelijk om de strijd om hegemonie tussen de verschillende discours, sociaal versus medisch, waar te nemen. In welke mate heeft de Commissie haar voorstel aangepast, ten voordele of ten nadele van het sociale model discours? 6.6.2. Tekst38 In de toelichting bij het voorstel worden de redenen weergegeven waarom er een bepaalde wijziging is doorgevoerd, en vaak blijkt dat dit onder impuls van de amendementen van het Europees Parlement is gebeurd. Zo worden de termen ‘redelijke aanpassingen’ ten behoeve van personen met een beperking en ‘onbillijke gevolgen’ voor de werkgever verduidelijkt in het gewijzigde voorstel. “Er moeten redelijke aanpassingen worden aangebracht, […] gericht op het aanpassen van de werkplek aan de persoon met een beperking, bijvoorbeeld door aanpassingen aan ruimte, apparatuur, het werktempo of de taakverdeling, of door middel van het aanbieden van opleidingsmogelijkheden en het verlenen van persoonlijke steun of bijstand” (overweging 15 p. 4). De bepaling in verband met onbillijke gevolgen verwijst naar de financiële en andere kosten die redelijke aanpassingen veroorzaken, de omvang en de financiële situatie van de organisatie of onderneming en de beschikbaarheid van overheidssubsidies (overweging 16 p. 4). Daarnaast hecht de Commissie belang aan een betere rechtsbescherming waarbij ook verenigingen, organisaties en andere rechtspersonen gerechtelijke en/of administratieve procedures kunnen aanspannen (overweging 21 p. 4). Lidstaten dienen de sociale dialoog tussen de sociale partners alsook de niet-gouvernementele organisaties te bevorderen teneinde de diverse vormen van discriminatie op de werkplek te bestrijden (overweging 24 p. 5). Bestrijden van discriminatie en het beginsel van gelijke behandeling staan centraal in het gewijzigde voorstel. In het kader van bestrijden van discriminatie wordt intimidatie 38

GEWIJZIGD VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 12 oktober 2000, tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, COM/2000/652/FINAL

58

beschouwd als er sprake is van ongewenst gedrag dat samenhangt met ‘een beperking’ en dat tot gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en een vijandige, kwetsende omgeving wordt gecreëerd (art. 2 lid 3 p. 6). Wat gelijke behandeling betreft, wordt in art. 2 lid 4 p. 6 gesteld dat “Teneinde de naleving van het beginsel van gelijke behandeling voor personen met een beperking te waarborgen, worden redelijke aanpassingen genomen. […] de werkgever passende maatregelen neemt gericht op de specifieke situatie om personen met een beperking de mogelijkheid te verschaffen toegang tot werk te hebben, in werk te participeren […]” (art. 2 lid 4 p. 6). Een bijkomend element wordt toegevoegd in vergelijking met het vorige voorstel om het begrip ‘discriminatie’ verder uit te breiden. In art. 2 lid 5 p. 6 wordt gesteld dat “elk gedrag dat anderen aanzet tot discriminatie van personen op grond van artikel 1 genoemde motieven wordt beschouwd als discriminatie in de zin van lid 1” (art. 2 lid 5 p. 6). Het toepassingsgebied van het voorstel wordt uitgebreid waarbij het voorstel zowel geldt voor de publieke sector als de particuliere sector, met inbegrip van arbeid in overheidsdienst, onbetaalde en vrijwillige arbeid en het opdoen van praktijkervaring (art. 3 p. 7). Art. 4 heeft betrekking op het respect voor de beginselen van legitimiteit en evenredigheid in verband met de gerechtvaardigde verschillen in behandeling op grond van een wezenlijke beroepskwalificatie (art. 4 p. 7). De bepaling in verband met ‘positieve acties’ wijst op de aanwezigheid van het sociale model discours: “het beginsel van gelijke behandeling belet niet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid in de praktijk werkgelegenheid en beroep te verzekeren, specifieke maatregelen handhaaft of aanneemt […]” (art. 6 p. 8). Een ander voorbeeld van het gelijkheidsbeginsel is art. 8 lid 1 p. 9. Dit artikel heeft betrekking op het beginsel van gelijke verdediging van rechten en de toegang tot gerechtelijke en/of administratieve procedures, waaronder bemiddelings- en arbitrageprocedures, voor de rechtshandhaving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, zelfs na beëindiging van de arbeidsverhouding. Art. 12 lid 1 p. 10 stelt dat, lidstaten de sociale dialoog tussen werkgevers en werknemers moeten bevorderen teneinde gelijke behandeling te bevorderen. Daarnaast moeten de lidstaten de dialoog met geschikte niet-gouvernementele organisaties bevorderen die er belang bij hebben bij te dragen tot de bestrijding van discriminatie en het bevorderen van het beginsel van gelijke behandeling (art. 13 p. 11).

59

6.6.3. Conclusie Waar in het eerste voorstel het sociale model discours reeds overheerste, is het sociale model discours alleen maar versterkt in dit voorstel. Uit bovenstaande analyse van tekst en context blijkt dat de amendementen van het Europees Parlement grotendeels worden overgenomen. Hoewel het advies van het Europees Parlement enkel gehoord moet worden, evolueert het discours van de Commissie mee in de richting van het discours van het Europees Parlement. In dit discours komen opnieuw alle elementen aan bod die de sociale constructie van ‘een persoon met een beperking’ weergeeft als een persoon die nood heeft aan bescherming van gelijke rechten en het recht op gelijke behandeling om volledige participatie binnen de maatschappij te verzekeren. Dit heeft gevolgen voor het beleid dat men wenst uit te stippelen. Het doel is barrières in de fysieke en sociale omgeving weg te nemen teneinde het recht op gelijke behandeling te waarborgen en discriminatie te bestrijden.

60

6.7. Besprekingen binnen de Raad van Ministers De Commissie heeft het voorstel tot richtlijn gewijzigd, waarbij de goedkeuring van het gewijzigd voorstel binnen de Raad vlot is verlopen (Eurofound f). 6.7.1. Raad van Ministers van 16 - 17 oktober 2000 6.7.1.1. Context Op de bijeenkomst van de Raad van Ministers van Werkgelegenheid en Sociaal Beleid op 17 oktober 2000 in Luxemburg, is er meteen een politiek akkoord bereikt over het gewijzigd voorstel tot instelling van een algemeen kader in werkgelegenheid en beroep. Deze bijeenkomst van de Raad van Ministers was de eerste die plaats vond onder het voorzitterschap van Frankrijk. Het Franse voorzitterschap stond voornamelijk in het teken van de vooruitgang in een aantal zaken binnen het sociale beleid; de bestrijding van sociale uitsluiting, het verminderen van het aantal personen die leven in armoede en het verbeteren van de toegang tot gezondheidszorg en huisvesting (Eurofound a). Reeds op 6 juni 2000 bereikte de Raad van Ministers van Werkgelegenheid en Sociale Zaken een politiek akkoord over de rassenrichtlijn (2000/43/EC). Deze rassenrichtlijn werd in een sneltempo behandeld (Eurofound b). Het feit dat zowel de rassenrichtlijn als de kaderrichtlijn binnen het jaar zijn goedgekeurd, wijst op de goede werkzaamheid van het Portugese en Franse voorzitterschap op het vlak van sociaal beleid en het succes van Artikel 13 als basis voor nieuwe Europese antidiscriminatiewetgeving (Eurofound a). 6.7.1.2. Tekst39 De Raad kwam tot een politiek akkoord over de twee resterende voorstellen (richtlijn 2000/78/EC en Communautair Actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (20012006)) van het door de Commissie voorgestelde pakket van drie maatregelen ter uitvoering van de voorschriften betreffende gelijke behandeling van Art. 13 (cfr.). Op de bijeenkomst heeft de Raad na moeizame onderhandelingen een eenparig politiek akkoord bereikt over het voorstel voor een richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep. Het akkoord werd uiteindelijk bereikt op basis van een compromistekst die tegemoetkomt aan de bezwaren van sommige lidstaten (met betrekking

39

RAAD VAN MINISTERS, 2296ste zitting van de Raad – Werkgelegenheid en Sociaal beleid – 16-17/10/2000; PRES/00/454

61

tot het toepassen

van een verschil in behandeling op grond van gerechtvaardigde

beroepskwalificaties en op grond van leeftijd in bepaalde omstandigheden). Krachtens het politiek akkoord beoogt dit voorstel enkele algemene beginselen op communautair niveau vast te stellen teneinde de discriminatie in werkgelegenheid en beroep te bestrijden. De richtlijn bestrijkt zowel definities van directe als indirecte discriminatie om een minimumkader voor het verbod op discriminatie vast te stellen, en voert met name een reeks mechanismen in teneinde de doeltreffendheid van de ingevoerde juridische bescherming te waarborgen (betere verdediging van de rechten). Het voorstel stelt de lidstaten eveneens in staat positieve acties te handhaven of in te voeren.40 6.7.1.3. Conclusie – Discours Wegens de vertrouwelijkheid van de raadsdocumenten is het niet vanzelfsprekend om een beeld te schetsen van het discours dat binnen de Raad van Ministers wordt ontwikkeld. Vertrekkende van de context die geschetst werd en de conclusies van de Raad blijkt dat de bestrijding van discriminatie en de bescherming van het recht op gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep de centrale bekommernissen uitmaken van hun discours.

40

http://europa.eu/bulletin/nl/200010/p103013.htm, gelezen op 13/03/2009

62

7. Besluit In het gevoerde onderzoek staat de relatie tussen beleid en discours centraal. De onderzoeksresultaten bevinden zich dan ook op het discursieve niveau: een discoursanalyse legt betekenisvorming bloot. De discourstheoretische concepten van Laclau en Mouffe weten betekenisconstructie

te

duiden.

Discours

moet

gezien

worden

als

een

sociaal

betekenissysteem, als de structuur waarbinnen politieke strijd plaatsvindt. Discursieve strijd mondt uit in de totstandkoming van een hegemonisch discours, i.e. de situatie waarin een bepaald discours dominantie heeft verworven. De historische en politieke context toont aan dat Artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam (1997) werd voorafgegaan door een filosofische doorbraak van het sociaal model in 1996. Op grond van Artikel 13 werd de richtlijn betreffende de instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (2000/78/EG) het belangrijkste wetgevende document binnen het Europese beleid voor personen met een beperking. De totstandkoming van de richtlijn (2000/78/EG) is bijzonder vlot verlopen. Dit is te wijten aan het feit dat er binnen het discursieve veld van de totstandkoming van deze richtlijn het sociale model discours overheersend is. De dominantie van dit discours is op basis van de uitgevoerde discoursanalyse duidelijk vast te stellen. Er kan niet gesproken worden van een discursieve strijd tussen het medische model discours en het sociale model discours. Het medische model discours is bijna volledig afwezig, en wordt verdrongen door dit sociale model discours. Vooral (of bijna enkel) het sociale model discours met een sociaal burgerrechtenbenadering neemt de overhand binnen het discursieve veld van de totstandkoming van het Europese beleid voor personen met een beperking. Op basis van de discoursanalyse, uitgevoerd op de geselecteerde officiële beleidsdocumenten, is het mogelijk om enkele conclusies te trekken over het dominante discours dat werd gehanteerd en de gevolgen die dit discours heeft voor de constructie van de sociale werkelijkheid, meer bepaalde het beleid dat tot stand komt. Op grond van de analyses van tekst maar vooral ook context, mag ik verwachten dat de totstandkoming van de richtlijn inzake gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep is doordrongen van de invloed van het sociale model discours, dat bovendien de ambitie vertoont om allesoverheersend te zijn. De verhoudingen tussen de verschillende actoren zijn niet gelijkwaardig en de mogelijkheid van een succesvol sociaal model varieert met de 63

machtspositie die een bepaalde actor inneemt. Gezien de wijze van besluitvorming, consultatieprocedure met unanimiteitsvereiste, stonden de Europese instellingen niet op dezelfde hoogte met betrekking tot de totstandkoming van deze richtlijn. Vooral de Commissie en de Raad van Ministers hadden de sterkste rol in de besluitvorming. Niettemin werd het advies van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité (weliswaar niet verplicht) mee in acht genomen. De analyse van de discursieve strijd tussen de actoren in het beleidsproces gaat hoofdzakelijk in op de actorspecifieke betekenisinvullingen. Wat was nu het discours dat door de verschillende actoren werd gehanteerd? Een overzicht: De Europese Commissie speelde aanvankelijk de rol van entrepreneur. Haar discours was eerder duidelijk: er zaten verscheidene elementen in van een sociaal model discours. Zo benadrukte de Commissie herhaaldelijk het belang van de bestrijding van discriminatie en werd er uitdrukkelijk gewezen op de noodzaak van een aangepaste werkomgeving, en het nemen van gerichte maatregelen om het recht op gelijke behandeling van personen met een beperking in werkgelegenheid en beroep te kunnen garanderen. Het was opvallend dat in het discours van de Commissie wordt verwezen naar de sociaal burgerrechtenbenadering binnen het sociale model. Centraal binnen het discours staan de rechten van personen met een beperking en het recht op gelijke behandeling en gelijke kansen om zo sociale integratie en volledige participatie van deze personen te garanderen. De Europese sociale partners (CEEP,UNICE (en ETUC)) hanteren een gelijkaardig sociaal model discours. Het voorstel tot richtlijn van de Commissie werd aanvankelijk door de ngo-wereld (i.e. het EDF) positief beoordeeld. Dit duidt op de aanwezigheid van het sociale model discours. Het medische model discours waarbij een individuele beperking als een persoonlijk probleem wordt beschouwd, losgekoppeld van de onmiddellijke omgeving, is volledig afwezig binnen het discours van de Commissie en het EDF. Uit de analyse van tekst en context blijkt dat het Comité van de Regio’s en het Economisch en Sociaal Comité ook een duidelijk sociaal model discours hanteren. Verschillende indicatoren wijzen hierop: zo pleiten ze uitdrukkelijk voor de bestrijding van discriminatie, en wordt er binnen het discours van het CvdR en ESC het beeld geconstrueerd van een persoon (met een beperking) die rechtsbescherming nodig heeft op het vlak van gelijke behandeling. Daarnaast spelen lokale en regionale overheden, en sociale partners een cruciale rol in het toezicht op de procedures en praktijken met betrekking tot de bestrijding van discriminatie. 64

Het Europees Parlement bevestigt dat personen met een beperking binnen de EU benaderd worden vanuit het sociaal model. Ten eerste erkent het Europees Parlement het recht op gelijke behandeling en gelijke kansen in werkgelegenheid en beroep, en pleit het voor de bestrijding van discriminatie op grond van beperking. Ten tweede is het Europees Parlement overtuigd van de belangrijke rol van de sociale partners en niet-gouvernementele organisaties, en het aanmoedigen van goede praktijken via dialoog met de lidstaten. Ten derde betekent voor het Europees Parlement gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, het identificeren en verwijderen van alle mogelijke omgevingsbarrières die personen met een beperking in de weg staan volledig te participeren aan het maatschappelijke leven. Wat betreft het discours van de Raad van Ministers is het moeilijk om hieromtrent conclusies te trekken gezien de vertrouwelijkheid van de documenten. In de eigenlijke conclusies van de Raad wordt meestal in zeer formele en beperkte bewoordingen gesproken over het voorstel tot richtlijn. Maar gezien het feit dat de Raad van Ministers is samengesteld uit de desbetreffende ministers van Werkgelegenheid en Sociale Zaken, kan ik veronderstellen dat het discours dat door hen wordt gehanteerd nauw aansluit bij het sociale model discours. Dit onderzoek concludeert dat de hoofdvraag beantwoord is, en het opzet geslaagd: het Europese beleid voor personen met een beperking wordt inderdaad verhelderd door de analyse van onderliggend discours. De dominantie van dit sociale model discours met een sociaal burgerrechtenbenadering heeft gevolgen voor het beleid dat wordt gevoerd. In het proces rond de totstandkoming van de richtlijn inzake gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep wordt ‘een beperking’ beschouwd als het resultaat van een dynamische interactie tussen een persoon en de onmiddellijke omgeving, dat leidt tot discriminatie. De onmiddellijke fysieke, sociale omgeving dient daarom aangepast te worden aan de specifieke keuzes en behoeften van personen met een beperking middels het identificeren en verwijderen van discriminerende barrières. Het Europese beleid voor personen met een beperking is een beleidsdomein dat in toenemende mate belangrijk wordt geacht. Dit Europese beleid heeft het vermogen om het leven één van de meest benadeelde burgers binnen de Unie te verbeteren. Om zo’n succes te kunnen waarmaken, is er een groot engagement van de Europese instellingen en lidstaten nodig. Hiervoor zijn in de toekomst meer specifieke initiatieven, zoals richtlijnen specifiek gericht naar personen met een beperking nodig. De uitdaging is groot, en zal enkel succesvol

65

zijn indien vertegenwoordigers van personen met een beperking en deze personen zelf als partners mee kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces.

66

8. Bilbiografie Boeken : BARNES, C., MERCER, G. and SHAKESPEARE, T. (1999) Exploring disability: a sociological introduction. Cambridge: Polity. 280 p. BELL, M. (2004) Anti-Discrimination Law and the European Union. Oxford University Press. 269 p. DE PRINS, D. en SOTTIAUX (2005) Handboek Discriminatierecht. Mechelen: Kluwer. 593 p. DRAKE, R.F. (1999) Understanding disability policies. Bakingstoke: Macmillan. 244 p. HOWARTH, D. (2000) Discourse. Buckingham: Open University Press, 166 p. CRIEKEMANS, D. (2007) Geopolitiek: ‘Geografisch geweten’ van de buitenlandse politiek? Appeldoorn: Garant. 848 p. HIX, S. (2005) The Political System of the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 489 p. GRAZIANO, P., VINK, M. (2007), ‘Challenges of a New Research Agenda’ in: GRAZIANO, P., VINK, M. (eds), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke: Palgrave Macmillan. 432 p. JORGENSEN, M. en PHILIPS, L. (2002) Discourse analysis as theory and method. Londen: Sage. 229 p. LACLAU, E. en MOUFFE, C. (1985) Hegemony and socialist strategy. Towards a radical democratic politics. Londen: Verso. 198 p. LARSEN, H. (1997) Foreign policy and discourse analysis. France, Britain and Europe. Londen: Routledge. 242 p. NUGENT, N. (2006) The government and politics of the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 630 p. OLIVER, M. (1990) The politics of disablement. Basingstoke: Macmillan. 152 p.

67

PHILIPS, N. en HARDY, C. (2002) Discourse analysis : investigating processes of social construction. Londen: Sage Publications Ltd. 385 p. SCHIEK, D., WADDINGTON, L., BELL, M. (eds) (2007) Cases, Materials and Text on national, supranational and international non-discrimination law. (Series: Ius Commune Casebooks for the Common Law of Europe, general editor: Walter van Gerven) Oxford: Hart Publishing. 998 p. TORFING, J. (1999) New theories of discourse. Laclau, Mouffe and Zizek. Oxford: Blackwell Publishers Ltd. 342 p. TORFING, J. (2005) Discourse theory in European politics. Identity, policy and governance. Basingstoke: Palgrave. 364 p. VAN DIJK, T.A. (1997) Discourse as structure and process. London: Sage Publications. 356 p. VAN EVERA, S. (1997) Guide to Methods for Students of Political Science. Ithaca, NY: Cornell University Press. 136 p. WADDINGTON, L. (1995) Disability, employment and the European Community. Antwerpen: Maklu. 370 p. WADDINGTON, L. (2006) From Rome to Nice in a Wheelchair. Groningen: Europa Law Publishing. 44 p. Readers : WEYNS, W. (2006) Cultuur- en mediatheorie, Leuven: Acco. 277 p.

Tijdschriftartikels : BELL, M. en WADDINGTON, L. (1996) ‘The 1996 Intergovernmental Conference and the prospects of a non-discrimination Treaty article’ in Industrial Law Journal, 25 : 320-336 DONA, A. (2004) ‘Italy as a negotiator in the EU equal opportunities policy process’ in Modern Italy, 9(2): 173-187

68

HEDLUND, M. (2000) ‘Disability as a phenomenon: a discourse of social and biological understanding’ in Disability and Society, 15(5): 765-780 MOHANU, V.A. (2008), ‘L’européanisation de la question du handicap à travers le Forum européen des personnes handicapées’ in Alter, Revue européenne de recherche sur le handicap, 2: 14-31 HVINDEN, B. (2003) ‘The uncertain convergence of disability policies in Western Europe’ in Social Policy and Administration, 37(6): 609-624 HUGHES, B. en PATERSON, K. (1997), ‘The social model of disability and the disappearing body : towards a sociology of impairment’ in Disability and Society, 12(3): 325-340 GEDDES, A. en GUIRAUDON, V. (2004) ‘Britain, France, and EU anti-discrimination policy: the emergence of an EU policy paradigm’ in West European Politics, 27(2): 334-353 MABBETT, D. (2005) ‘The development of rights-based social policy in the European Union: The example of disability rights’ in Journal of Common Market Studies, 43(1): 97-120 OLIVER, M. (1986), ‘Social policy and disability: some theoretical issues’ in Disability, Handicap and Society, 1(1): 5-17 SCHIEK, D. (2002) ‘A new framework on equal treatment of persons in EC law?’ in European Law Journal, 8(2): 290-314 THOMAS, C. (2004) ‘How is disability understood? An examination of sociological approaches’ in Disability and Society, 19(6): 569-583 PRIESTLEY, M. (2007) ‘In search of European disability policy: Between national and global’ in Alter, Revue européenne de recherché sur le handicap, 1: 61-74 VANHALA, L. (2006) ‘Fighting discrimination through litigation in the UK: the social model of disability and the EU anti-discrimination directive’ in Disability and Society, 21(5): 551565 WHITTLE, R. (2002) ‘The Framework Directive for equal treatment in employment and occupation: an analysis from a disability rights perspective’ in European Law Review, 27(3): 303-326

69

Officiële documenten van de Europese Unie: EU-Bulletin BULLETIN EU 11-1999, punt 1.3.17, Mededeling van de Commissie over bepaalde maatregelen ter bestrijding van de discriminatie, Goedkeuring door de Commissie op 25 november. BULLETIN EU 4-2000, punt 1.3.10, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, Advies van het Comité van de Regio’s op 12 april. BULLETIN EU 5-2000, punt 1.3.19, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, Advies van het Europees Parlement op 18 mei, Advies van het Economisch en Sociaal Comité op 25 mei, Gewijzigd voorstel van de Commissie van 31 mei. BULLETIN EU 10-2000, punt 1.3.13, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, Advies van het Europees Parlement op 5 oktober, Goedkeuring door de Commissie van een gewijzigd voorstel op 12 oktober, Politiek akkoord van de Raad van Werkgelegenheid en Sociaal Beleid op 17 oktober. Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 25 november 1999, tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep, COM/1999/565/FINAL, PB nr. C E/2000/177/42 ADVIES VAN HET COMITE VAN DE REGIO’S, 12 april 2000, over het ‘Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep’, COR/1999/513, PB nr. C E/2000/226/1 ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE, 25 mei 2000, over het ‘Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep’, ESC/2000/596, PB nr. C E/2000/204/82

70

VERSLAG VAN HET EUROPEES PARLEMENT, 5 oktober 2000, over het voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, A5/2000/264, PB nr. C E/2000/178/207 GEWIJZIGD VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 12 oktober 2000, tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, COM/2000/652/FINAL, PB nr. C E/2001/62/152 PRE-LEX, (s.d.), Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, (online), http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:303:0016:0022:NL:PDF, gelezen op 21/10/2008 Raad van Ministers – Werkgelegenheid en Sociaal Beleid CONCLUSIES VAN DE RAAD, 2296ste zitting, Luxemburg 17 oktober 2000; PRES/2000/454 SCADPLUS: samenvattingen van Europees Recht SCADPLUS a, (s.d.), ‘De geboorte van de Europese Werkgelegenheidsstrategie: het Luxemburgproces (november 1997)’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c11318.htm, gelezen op 24/01/2009 SCADPLUS b, (s.d.), ‘Handvest van de grondrechten’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/lvb/l33501.htm, gelezen op 12/01/2009 SCADPLUS c, (s.d.), ‘Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen, naar een rechtvaardige samenleving – 2007’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c10314.htm, gelezen op 07/02/2009 SCADPLUS d, (s.d.), ‘Raamstrategie voor non-discriminatie en gelijke kansen voor iedereen’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c10313.htm, gelezen op 07/02/2009 SCADPLUS e, (s.d.), ‘Gelijke kansen voor personen met een beperking: een Europees actieplan (2004-2010)’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c11414.htm, gelezen op 09/01/2009

71

SCADPLUS, (s.d.), ‘Het Verdrag van Amsterdam: inleiding’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/lvb/a09000.htm, gelezen op 05/02/2009 SCADPLUS, (s.d.), ‘Actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (2001-2006)’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/lvb/l33113.htm, gelezen op 07/02/2009 SCADPLUS, (s.d.), ‘Europees Jaar voor personen met een handicap 2003’, (online), http://europa.eu/scadplus/leg/nl/cha/c11413.htm, gelezen op 07/02/2009 Mediaverslaggeving Eurofound: http://www.eurofound.europa.eu/ De Standaard: http://www.standaard.be/ BENTLEY, N., “Some progress at November Labour and Social Affairs Council”, Eurofound a, 28/12/1999 BROUGHTON, A., “Employment and Social Policy Council agrees race discrimination Directive”, Eurofound b, 28/06/2000 BENTLEY, N., “Employment and Social Policy Council discusses economic guidelines and anti-discrimination package”, Eurofound c, 28/05/2000 BROUGHTON, A., “Council reaches political agreement on framework anti-discrimination Directive”, Eurofound d, 28/10/2000 BENTLEY, N., “French employment minister outlines social agenda for EU Presidency”, Eurofound e, 28/06/2000 BENTLEY, N., “Employment and Social Policy Council discusses economic guidelines and anti-discrimination package”, Eurofound f, 28/05/2000 BEEL, V., “EU wil discriminatie zo streng aanpakken als België”, De Standaard online, 03/07/2008 FONTAINE, N., “Vreemdelingenhaat en racisme in Europa”, De Standaard online, 25/10/2000 TEGENBOS, G., “Wetsontwerp tegen discriminatie discrimineert gehandicapten”, De Standaard online, 26/03/2002 72

Niet-gouvernementele organisaties European Disability Forum (EDF) European Disability Forum; Analysis of the EU Directive On Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8, July 2001 Europese Sociale Partners European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (CEEP) CEEP OPINION on the proposal for council directive establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation, CEEP.00/AVIS.10, July 2000 Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe (UNICE) UNICE POSITION PAPER on the implementation of Article 13 of the Amsterdam Treaty, Social Affairs Departement S/5//NGM/art13e2, February 2000 Websites http://www.edf-feph.org/

73

Het Europese beleid voor personen met een beperking

Recommend Documents