Het Europeesrechtelijk Statuut van onderdanen van derde landen binnen de EU

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2009 – 2010

Het Europeesrechtelijk Statuut van onderdanen van derde landen binnen de EU

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’

Ingediend door

Kimberly A.R. Van Bockstael 20052549 Major nationaal en internationaal publiekrecht

Promotor: Prof. Dr. M. Maresceau Commissaris: drs. Purdey Devisscher

Kimberly A.R. Van Bockstael (2010):


_________________________________________________________________________________

Dankwoord Vooreerst wil ik mijn promotor, Prof. Dr. Marc Maresceau, en commissaris drs. Purdey Devisscher bedanken voor de kans om over dit boeiende onderwerp mijn masterproef te schrijven, evenals voor de geboden ondersteuning bij de evolutie van deze masterproef. Verder wil ik graag mijn ouders en familie bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun in mijn studie.

1



_________________________________________________________________________________

Het Europeesrechtelijk Statuut van onderdanen van derde landen binnen de EU Inhoudstafel Dankwoord............................................................................................................................................ 1 Inhoudstafel .......................................................................................................................................... 2 I. Inleiding ............................................................................................................................................. 5 II. Het Europeesrechtelijk statuut van familieleden van personen die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie............................................................................................................ 9 II.1. Familieleden van EU-onderdanen die zelf onderdaan zijn van een derde land ........... 11 Conclusie ..................................................................................................................................... 18 II.2. Familieleden van onderdanen van derde landen die zelf ook onderdaan zijn van een derde land........................................................................................................................................ 19 Conclusie ..................................................................................................................................... 24 III. Het Europeesrechtelijk statuut van onderdanen van derde landen waarmee de Europese Gemeenschap een overeenkomst gesloten heeft............................................................................ 26 Directe werking .............................................................................................................................. 27 III.1. Volgens de oorsprong van de onderdanen........................................................................ 29 III.1.1. De Associatieovereenkomst met Turkije..................................................................... 29 III.1.1.1. De directe werking en draagwijdte van de Associatieovereenkomst en ermee samenhangende handelingen................................................................................ 31 Besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de associatie......................................... 32 Besluit nr. 3/80 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen vande Lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden .... 44 III.1.1.2 De standstillbepalingen........................................................................................ 48 2



_________________________________________________________________________________ III.1.1.3. Conclusie ............................................................................................................... 50 II.1.2. De Samenwerkingsovereenkomsten met Marokko, Algerije en Tunesië................ 52 Het Barcelonaproces en het Euro-Meditteraan Partnerschap ...................................... 53 III.1.2.1. De Samenwerkingsovereenkomst met Marokko ............................................ 55 III.1.2.2. De Samenwerkingsovereenkomst met Algerije en Tunesië .......................... 67 II.1.2.3. Conclusie ................................................................................................................ 75 III.1.3. De Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte......................... 77 Conclusie….. ........................................................................................................................ 86 III.1.4. De Overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen met Zwitserland... 86 Conclusie….. ........................................................................................................................ 95 III.2. Volgens het type overeenkomst .......................................................................................... 97 III.2.1. De Overnameovereenkomsten ..................................................................................... 97 III.2.1.1. De Overnameovereenkomsten met de Westelijke Balkanlanden ................. 99 III.2.1.2. De Overnameovereenkomst met Rusland ..................................................... 101 III.2.1.3. De Overnameovereenkomsten met de Speciale Administratieve Regio’s Hong Kong en Macao....................................................................................................... 103 III.2.1.4. Het Memorandum van overeenstemming inzake visa en aanverwante kwesties met China........................................................................................................... 104 III.2.1.5. Conclusie ............................................................................................................. 105 III.2.2. De Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa .................. 106 III.2.2.1. De Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa met de Westelijke Balkanlanden .................................................................................................. 110 III.2.2.2. De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Rusland............................................................................................................................... 112

3



_________________________________________________________________________________ III.2.2.3. De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Oekraïne ….. ...................................................................................................................... 114 III.2.2.4. Conclusie ............................................................................................................. 114 IV. Het Europeesrechtelijk statuut van migranten die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie...................................................................................................................... 116 IV.1. Relevante Verdragsbepalingen ......................................................................................... 119 Conclusie ................................................................................................................................... 121 IV.2. Van de Raad van Tampere tot het Stockholm Programma........................................... 123 Conclusie ................................................................................................................................... 126 IV.3. Maatregelen inzake een gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid .................... 128 IV.3.1. Maatregelen inzake asiel ............................................................................................. 128 IV.3.2. Maatregelen inzake legale migratie........................................................................... 138 IV.3.3. Maatregelen inzake illegale immigratie.................................................................... 145 IV.3.4. Conclusie ....................................................................................................................... 148 IV.4. Fortress Europe.................................................................................................................... 149 Conclusie ................................................................................................................................... 151 V. Eindconclusie ............................................................................................................................... 153 Bibliografie ........................................................................................................................................ 158

4



_________________________________________________________________________________

I. Inleiding Toen in 1951 de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) werd opgericht, die de facto kan worden beschouwd als de voorloper van de Europese Economische Gemeenschap (EEG), was het bereiken van een vrije circulatie van personen tussen de verschillende lidstaten geen doelstelling. De EGKS was namelijk (zoals af te leiden is uit zijn naam) enkel opgericht om de kolen- en staalproductie van de lidstaten te bundelen. Ook de latere Europese Economische Gemeenschap, opgericht door het Verdrag van Rome in 1957, was voornamelijk gefocust op de economische samenwerking tussen de lidstaten. In dit oprichtingsverdrag was reeds de basis uitgetekend voor de uitwerking van de vier vrijheden: het vrij verkeer van goederen, kapitaal, diensten en het vrij verkeer van personen. De centrale doelstelling bleef niettemin het verwezenlijken van een gemeenschappelijke markt. Het heeft echter lange tijd geduurd vooraleer deze ook effectief gerealiseerd werd. Pas in 1985 kwam daar verandering in. Met het Witboek over de voltooiing van de Interne Markt1, vooropgesteld door toenmalig voorzitter van de Europese Commissie Jacques Delors, werd er eindelijk groen licht gegeven voor het ten volle ontplooien van de vier fundamentele vrijheden door de lidstaten. Tegen 1992 diende het programma van het Witboek te zijn gerealiseerd. Voor het vrij verkeer van personen is deze algemene basis te vinden in oud art. 39 t.e.m. art. 48 van het EG-Verdrag.2 Deze artikelen beogen de vrije circulatie van EU-onderdanen tussen de verschillende lidstaten van de Europese Unie. Opmerking: Het EG-Verdrag wordt sinds 1 december 2009 het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemd, hierna verder verwezen als VWEU. Er wordt ook niet meer gesproken van ‘Europese Gemeenschap’. In deze masterproef verwijs ik in het kader van de besproken overeenkomsten echter nog naar de ‘Europese Gemeenschap’, gezien deze overeenkomsten allen dateren van voor het Verdrag van Lissabon.

1

De voltooiing van de Interne Markt: Witboek van de Commissie voor de Europese Raad (Milaan, 28 – 29 juni

1985), COM (85) 310 def. 2

Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprichting van de

Europese Gemeenschap, P.B. C 321E van 29 december 2006, 1 – 331. Deze bepalingen komen overeen met art. 45 t.e.m. art. 55 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, P.B. C 83 van 30 maart 2010, 1 – 388.

5



_________________________________________________________________________________ Dit betekent dat werknemers en zelfstandigen op basis van het EG-Verdrag zonder meer kunnen migreren naar een andere lidstaat.3 Ook niet-economisch actieve personen hebben het recht om te verblijven in een andere lidstaat, zij het niet op basis van het EG-Verdrag, maar op basis van de Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.4 Het vrij verkeer van personen werd bovendien nog versterkt door de introductie van een ‘Europees Burgerschap’5, dat ingevoerd werd door het Verdrag van Maastricht in 1993. Hierdoor heeft elke onderdaan van een lidstaat een recht op vrij verkeer en vrij verblijf in elk van de lidstaten van de Unie. Bovenstaande regeling is echter slechts van toepassing op onderdanen van de lidstaten, terwijl onderdanen van derde landen ook verblijfsrechten in de EU kunnen verkrijgen. Statistieken bewijzen dat er de laatste jaren zelfs meer migratie is van onderdanen van derde landen naar een lidstaat van de Europese Unie, dan van EU-onderdanen naar een andere lidstaat.6 Toch ontbreekt een duidelijke regeling voor onderdanen van derde landen. Dit is meteen ook een belangrijke reden om het statuut van deze personen in de Europese Unie nader te onderzoeken. Bepalingen omtrent dit onderwerp vinden we in verschillende akten van de gemeenschapsinstellingen: Verordeningen en Richtlijnen van de Europese Raad, Resoluties van het Europees Parlement, Voorstellen van de Europese Commissie, Bilaterale Overeenkomsten gesloten door de toenmalige Europese Gemeenschap met een derde land,…de lijst is lang. Precies daarom moet het voor een buitenstaander enorm moeilijk zijn om zijn situatie te vatten: ‘Val ik onder de regeling voor familieleden van EU-onderdanen, of onder de regeling van een bilaterale overeenkomst? Wat zijn mijn rechten?’ 3

Voor werknemers is art 39 e.v. van toepassing, voor zelfstandigen is dit art. 42 e.v.

4 Richtlijn

2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij

verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, P.B. L 158 van 30 april 2004, 77 – 123. 5

Art. 17 EG, nu art. 20 VWEU.

6

A. HERM, “Recent migration trends: citizens of EU-27 Member States become ever more mobile while EU

remains attractive to non EU-citizens”, Eurostat, nr. 98/2008, 2 – 3.

6



_________________________________________________________________________________ Een uniforme regeling is er namelijk niet, al kunnen we wel een onderscheid maken tussen drie verschillende categorieën. Vooreerst zijn er de onderdanen van derde landen die een familielid zijn van een EUonderdaan of van een onderdaan van een derde land die reeds in de Unie verblijft, en op basis daarvan in de EU verblijven of wensen te verblijven. Zij verkrijgen rechten omwille van de band met een Europese burger of met een wettig verblijvende onderdaan van een derde land, slechts onder specifieke voorwaarden. Vervolgens zijn er de onderdanen van derde landen waarmee de Europese Gemeenschap een overeenkomst heeft gesloten en die op basis daarvan in één van de lidstaten verblijven. Zij verkrijgen rechten omwille van de overeenkomst in kwestie. In deze masterproef wordt er meer aandacht besteed aan deze categorie. Het blijkt immers dat voornamelijk onderdanen van derde landen van deze categorie, de grootste groep van migranten uit derde landen uitmaken.7 Er is bijzonder veel rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende deze categorie, en met name over de Associatieovereenkomst met Turkije8 is de analyse van de rechtspraak van het Hof bijzonder interessant. Turkse onderdanen hebben immers verregaande rechten omwille van deze overeenkomst, en het Hof heeft verschillende malen deze rechten extensief geïnterpreteerd. Zo hebben Turkse onderdanen die legaal in de Unie verblijven en een arbeidsvergunning hebben, automatisch ook een verblijfsrecht.9 Dit zorgt ervoor dat binnen deze categorie, Turkse onderdanen bijzonder verregaande rechten hebben in vergelijking met andere onderdanen van andere derde landen. Ten slotte is er nog een derde categorie die bestaat uit migranten, die op geen enkele wijze een band hebben met de EU, daartoe behoren ook asielzoekers en vluchtelingen. Hun status wordt bepaald door het asielen migratiebeleid van de Europese Gemeenschap en deze van de zevenentwintig lidstaten. De verschillende categorieën worden achtereenvolgens behandeld in deze masterproef. 7

Zo zijn de grootste groep migranten van derde landen afkomstig uit Marokko, waarmee een

Samenwerkingsovereenkomst is gesloten, Oekraïne, waarmee een Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa is gesloten, en China, waarmee een memorandum van overeenstemming inzake visa en andere kwesties is gesloten, A. HERM, “Recent migration trends: citizens of EU-27 Member States become ever more mobile while EU remains attractive to non EU-citizens”, Eurostat, nr. 98/2008, 4. 8

Overeenkomst waarbij een Associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap

en Turkije, P.B. 217 van 29 december 1964, 3685 – 3686. 9

Zie Kus, H.v.J., 16 december 1992, C-237/91, Kus, Jur. 1992, I-6781.

7



_________________________________________________________________________________ De Europese instellingen hebben met hun verschillende handelingen getracht om een regeling voor deze drie categorieën uit te werken. Toch blijft er grote onduidelijkheid omtrent de rechten van onderdanen van derde landen die in de EU wensen te verblijven, of er reeds verblijven. Dit is te merken aan de grote hoeveelheid arresten die het Europees Hof van Justitie geveld heeft met betrekking tot dit onderwerp. Een benadering vanuit de rechtspraak van het Hof lijkt dus aangewezen om het Europeesrechtelijk statuut van onderdanen van derde landen binnen de Europese Unie te onderzoeken. Hoewel er wel rechtsleer bestaat over de status van deze personen, blijft deze vaak beperkt tot een korte samenvatting van de regeling voor de verschillende categorieën van personen, of een grondige studie van één van de te onderscheiden categorieën. Gezien de groeiende diversiteit aan nationaliteiten in de verschillende lidstaten van de Europese Unie, niet alleen door migratie van onderdanen van de lidstaten, maar ook door migratie van onderdanen van derde landen, is er nood aan meer duidelijkheid omtrent de regels betreffende de status van onderdanen van derde landen binnen de EU. Een verdere uitdieping van deze complexe materie is daarom onontbeerlijk. Dit zal dan ook de doelstelling zijn van deze masterproef. Omwille van de verschillende categorieën migranten in de Unie en de verscheidenheid aan regels van de Gemeenschapsinstellingen, belooft een grondig onderzoek uitvoeren naar deze problematiek een uitdaging te worden. Ik ben echter van mening dat het onderwerp van deze masterproef een belangrijk aspect is van het binnenlands en buitenlands beleid van de Europese Unie en ik ben er ook van overtuigd dat een uitgebreid onderzoek nuttig kan zijn om de rechten van onderdanen van derde landen onder de aandacht te brengen.

8



_________________________________________________________________________________

II. Het Europeesrechtelijk statuut van familieleden van personen die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie ‘Eenieder heeft recht op respect voor het familieleven’, aldus art. 8 EVRM.10 Het lijkt dus vanzelfsprekend dat personen die resideren in de Europese Unie recht hebben op gezinshereniging met hun familieleden, ook al zijn deze familieleden onderdanen van een derde land. Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt immers dat de grondrechten, gewaarborgd door het EVRM, als algemene beginselen deel uit maken van het recht van de Unie.11 In de praktijk is dit echter niet zo eenvoudig. In het verleden werd de situatie van familieleden van Europese burgers immers geregeld in verschillende richtlijnen. Deze waren afzonderlijk toepasbaar naargelang de economische toestand van de EU-burger. Met de Richtlijn 2004/3812 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden is hier echter verandering in gekomen: in deze richtlijn worden namelijk de regelingen van de vorige richtlijnen geïntegreerd, zodat er voortaan één richtlijn van toepassing is op alle gevallen die voorheen door de Richtlijnen 64/22113, 68/36014, 72/19415, 73/14816, 75/3417, 75/3518, 90/36419, 90/36520 en 93/9621 gevat werden. 10

Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, 4 november

1950, http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/655FDBCF-1D46-4B36-9DAB99F4CB59863C/0/DutchN%C3%A9erlandais.pdf, geraadpleegd op 20 april 2010. 11

Art. 6 Verdrag betreffende de Europese Unie.

12

Supra, zie voetnoot 4.

13

Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen

geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, P.B. 56 van 4 april 1964, 850–857. 14

Richtl

verbl

-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (68/360/EEG), P.B. L 257

van 19 oktober 1968, 13 – 16. 15

Richtlijn 72/194/EEG van de Raad van 18 mei 1972 ter uitbreiding van de werkingssfeer van de Richtlijn van 25

februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid tot de werknemers die het recht uitoefenen om verblijf te houden op het grondgebied van een Lid-Staat na er een betrekking te hebben vervuld, P.B. L 121 van 26 mei 1972, 32.

9



_________________________________________________________________________________ Bovendien was er helemaal geen regeling voor familieleden van onderdanen van derde landen die verblijven in de Europese Unie. Dit was dus een duidelijke discrepantie tussen de situatie van onderdanen van derde landen in vergelijking met die van de EU-onderdanen. Dit probleem werd verholpen door de Richtlijn 2003/86 inzake het recht op gezinshereniging.22 Aangezien richtlijnen door de lidstaten in nationale wetgeving moet worden omgezet vallen interpretatieverschillen echter niet uit te sluiten. Bovendien wordt het recht op gezinshereniging van familieleden die onderdaan zijn van een derde land, aan een aantal voorwaarden onderworpen. Van een algemeen recht op gezinshereniging, zoals het geval is bij EU-onderdanen, is er voor onderdanen van derde landen dus geen sprake. Hierna wordt zowel de situatie van familieleden van EU-onderdanen, die zelf onderdaan zijn van een derde land, als van familieleden van onderdanen van derde landen, die zelf ook onderdaan zijn van een derde land besproken.

16

Richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de

verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten, P.B. L 172 van 28 juni 1973, 14 – 16. 17

Richtlijn 75/34/EEG van de Raad van 17 december 1974 betreffende het recht van onderdanen van een Lid-

Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat verblijf te houden na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend, P.B. L 14 van 20 januari 1975, 10 – 13. 18

Richtlijn 75/35/EEG van de Raad van 17 december 1974 houdende uitbreiding van de werkingssfeer van

Richtlijn nr. 64/221/EEG voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, tot de onderdanen van een Lid-Staat die het recht op voortgezet verblijf op het grondgebied van een andere Lid-Staat uitoefenen na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend, P.B. L 14 van 20 januari 1975, 14. 19

Richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, P.B. L 180 van 13 juli 1990,

26 – 27 20

Richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en

zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, P.B. L 180 van 13 juli 1990, 28 – 29. 21

Richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, P.B. L 317 van

18 december 1993, 59 – 60. 22

Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, P.B. L 251 van

3 oktober 2003, 12 – 18.

10



_________________________________________________________________________________

II.1. Familieleden van EU-onderdanen die zelf onderdaan zijn van een derde land Zoals reeds vermeld werd het recht op gezinshereniging van EU-burgers met hun familieleden die onderdaan zijn van een derde land, vastgesteld in de Richtlijn 2004/38.23 Hiermee beoogden het Europese Parlement en de Raad de harmonisatie en vernieuwing van de wetgeving die voorheen omtrent gezinshereniging bestond. Niet alleen werd die wetgeving vaak incorrect geïmplementeerd door de lidstaten (wat leidde tot vele discussies voor het Hof van Justitie via prejudiciële vraagstelling), maar bovendien ging men ten tijde van het invoeren van deze wetgeving ook nog uit van het ‘klassieke’ familiebegrip.24 Ondertussen zijn er verschillende familievormen bijgekomen: geregistreerde samenwonenden, koppels van hetzelfde geslacht,…25 Ten tijde van de verouderde wetgeving werd helemaal geen rekening gehouden met deze gezinstypes, en bijgevolg konden personen die in een dergelijke situatie verkeerden geen recht verkrijgen om zich met hun gezin te herenigen. Reeds in 1998 werd door de Commissie benadrukt dat zij voorstander was van een uitbreiding van het recht op gezinshereniging.26 Met deze discriminatie werd komaf gemaakt door de Richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.27 In art. 2 van deze richtlijn wordt immers als familielid beschouwd: de echtgenoot, de partner met wie de EU-onderdaan een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn en die van de echtgenoot of partner beneden de 21 jaar of ten laste, en de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn en die van de echtgenoot of partner ten laste.28 Ook samenwonenden kunnen dus een beroep doen op het recht van gezinshereniging, maar slechts indien het gastland het geregistreerd partnerschap gelijkstelt

23


24

Hiermee wordt een getrouwd heterokoppel bedoeld.

25

A. ILIOPOULOU: “Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive

2004/38/CE”, Revue de droit de l’Union européenne, 2004, vol. 3, 527. 26

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de follow-up van de

aanbevelingen van de Groep op hoog niveau inzake het vrij verkeer van personen, 1 juli 1998, COM (98) 403 def. 27


28

Art. 2, lid 2, a – d Richtlijn 2004/38/EG.

11



_________________________________________________________________________________ aan het huwelijk en bovendien aan de voorwaarden van de wetgeving van het gastland is voldaan.29 Bovendien vergemakkelijkt het gastland de binnenkomst en het verblijf van andere familieleden die ten laste zijn van de EU-onderdaan, of die verzorging van de gemeenschapsonderdaan genieten omwille van gezondheidsredenen, en van personen met wie de gemeenschapsonderdaan een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.30 Wat verstaan dient te worden onder gezinsleden, is het onderwerp geweest in verscheidene zaken voor het Hof van Justitie. Zo stond in de zaak Jia31 het begrip ‘bloedverwant in opgaande lijn ten laste’ centraal: het Hof van Justitie besliste dat er sprake is van een bloedverwant in opgaande lijn ten laste indien, gezien de economische en sociale toestand, deze persoon niet in staat is in zijn/haar basisbehoeften te voorzien.32 In de zaken Lebon33 en Chen34 werd eerder al bepaald dat de hoedanigheid van een ten laste zijnde familielid voortvloeit uit een feitelijke situatie, die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer of door diens echtgenoot.35 Enkel in dit geval kan een bloedverwant in opgaande lijn dus in aanmerking komen voor gezinshereniging. Een belangrijke beperking is echter dat de Richtlijn 2004/38 enkel van toepassing is indien er sprake is van een grensoverschrijdend element: de EU-burger moet zich begeven naar, of verblijven in een andere lidstaat dan degene waarvan hij de nationaliteit bezit.36 Het recht op gezinshereniging kan dus niet ingeroepen worden indien de EU-onderdaan verblijft in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Indien men na verblijf in een andere 29

Art. 2, lid 2, b Richtlijn 2004/38/EG.

30

Art. 3, lid 2, a – b Richtlijn 2004/38/EG.

31

H.v.J., 9 januari 2007, C-1/05, Jia, Jur. 2007, I-00001.

32

C-1/05, Jia, r.o. 37.

33

H.v.J., 18 juni 1987, C-316/85, Lebon, Jur. 1987, 02811.

34

H.v.J., 19 oktober 2004, C-200/02, Chen, Jur. 2004, I-09925.

35

C-1/05, Jia, r.o. 35.

36

Art. 3, lid 1 Richtlijn 2004/38/EG.

12



_________________________________________________________________________________ lidstaat terugkeert naar zijn oorspronkelijke lidstaat (de lidstaat waar men de nationaliteit van heeft), dan is er wel een grensoverschrijdend element en kan men zich dus beroepen op de Richtlijn 2004/38.37 Dit werd beslist in de zaak Singh.38 Het Hof van Justitie heeft onder meer in de zaak Akrich39 bepaald dat om toepassing te kunnen maken van het recht op gezinshereniging, de onderdaan van een derde land eerst wettig moet verblijven in een lidstaat, alvorens hij zich mag begeven naar de lidstaat waarnaar de EU-onderdaan emigreert.40 In casu redeneerde het Hof dat het feit dat een echtgenoot, onderdaan van een derde land, zich niet kan herenigen met de EU-onderdaan die emigreert naar een andere lidstaat indien hij niet wettig verbleef in de oorspronkelijke lidstaat, niet beschouwd wordt als een minder gunstige behandeling dan die van familieleden die zelf EU-onderdanen zijn.41 Bovendien stelt het Hof schijnhuwelijken uitdrukkelijk als misbruik vast.42 Dit betekent dat de echtgenoot van een EU-burger die zelf de nationaliteit heeft van een derde land, geen gebruik zal kunnen maken van het recht op gezinshereniging, indien het om een schijnhuwelijk gaat. Dit is een uitbreiding van de Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden43, die bepaalt dat lidstaten het recht op gezinshereniging kunnen ontnemen, beëindigen of intrekken, indien er sprake is van rechtsmisbruik, zoals een schijnhuwelijk.44 Gezien het recht op gezinshereniging ook van toepassing is op geregistreerde partners, zal deze redenering ook gelden indien er sprake is van een ‘schijn-geregistreerd partnerschap’. De redenering die het Hof volgt in het Akrich-arrest45 met betrekking tot de voorwaarde van wettig verblijf staat in schril contrast met de redenering die zij volgde in het eerder gevelde arrest MRAX.46 37


38

H.v.J., 7 juli 1992, C-370/90, Singh, Jur. 1992, I-04265.

39

H.v.J., 23 september 2003, C-109/01, Akrich, Jur. 2003, I-09607.

40

H. VERSCHEUREN: “De nieuwe Europese verblijfsrichtlijn 2004/38 sinds 30 april 2006 van toepassing: het

Europese burgerschap op kruissnelheid”, T. Vreemd, 2006, nr. 2, 112. 41

C-109/01, Akrich, r.o. 53.

42

C-109/01, Akrich, r.o. 57.

43


44

Art. 35 Richtlijn 2004/38/EG.

45


13



_________________________________________________________________________________ In dit arrest werd namelijk beslist dat een lidstaat een onderdaan van een derde land, die het bewijs kan leveren van zijn identiteit en van zijn huwelijk met een onderdaan van een lidstaat, niet van zijn grondgebied kan verwijderen op de enkele grond dat hij het grondgebied van de lidstaat onrechtmatig is binnengekomen en dus niet legaal verbleef in de lidstaat.47 Er is bijgevolg een duidelijke (negatieve) evolutie in de visie van het Hof inzake wettig verblijf. Overigens is de voorwaarde van wettig verblijf ontstaan in de rechtspraak. In zowel de oude richtlijnen die Richtlijn 2004/3848 vervangt, als in deze richtlijn zelf, is er geen sprake van deze voorwaarde.49 Omwille van deze contradictie in de rechtspraak van het Hof, is het niet onlogisch dat er nog steeds vragen rijzen omtrent het begrip ‘wettig verblijf’. In de zaak Jia50 uitte het Hof de mening dat “het gemeenschapsrecht, gelet op het arrest Akrich51, de lidstaten er niet toe verplicht, voor de verlening van een verblijfsrecht aan een onderdaan van een derde land die familielid is van een gemeenschapsonderdaan die gebruik gemaakt heeft van zijn vrijheid van verkeer, als voorwaarde te stellen dat dit familielid voordien legaal in een andere lidstaat heeft verbleven.”52 Ook in het recentere arrest Metock53 volgde het Hof deze visie: er werd immers bepaald dat Richtlijn 2004/3854 niet toestaat dat een lidstaat aan een onderdaan van een derde land, die de echtgenoot is van een EU-burger die verblijft in die lidstaat en waarvan hij niet de nationaliteit bezit, de eis stelt dat hij voor zijn komst naar die lidstaat legaal verbleven heeft in een andere lidstaat om rechten te kunnen ontlenen aan de bepalingen van die richtlijn.55

46

H.v.J, 25 juli 2002, C-459/99, MRAX, Jur. 2002, I-06591.

47

C-459/99, MRAX, r.o. 80.

48


49

H. VERSCHEUREN: “De nieuwe Europese verblijfsrichtlijn 2004/38 sinds 30 april 2006 van toepassing: het

Europese burgerschap op kruissnelheid”, T. Vreemd, 2006, nr. 2, 113. 50


51


52

C-1/05, Jia, r.o. 33.

53

H.v.J., 25 juli 2008, C-127/08, Metock, Jur. 2008, I-06241.

54


55

C-127/08, Metock, r.o. 48 – 54.

14



_________________________________________________________________________________ Het Hof van Justitie stelt uitdrukkelijk dat de conclusie van het Akrich-arrest moet worden herzien: het genot van het recht op gezinshereniging mag niet afhangen van het legaal verblijf van de echtgenoot in de vorige lidstaat.56 Het Hof keert dus terug naar haar oorspronkelijke opvatting zoals uitgelegd in het MRAXarrest57 en laat het Akrich-arrest58 achterwege. De zwakke rechtspositie waarin onderdanen van derde landen, die familielid zijn van een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie, zich bevonden ten gevolge van de rechtspraak van de zaak Akrich59, is vandaag bijgevolg versterkt door het oordeel van het Hof deze rechtspraak te herroepen. De rechtspraak van het Hof van Justitie is dus in overeenstemming met art. 8 EVRM. Sinds Richtlijn 2004/3860 kan een familielid, onderdaan van een derde land, gebruik maken van het recht op gezinshereniging indien deze in het bezit is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Het familielid heeft dan een verblijfsrecht voor maximaal drie maanden.61 Om aanspraak te maken op een verblijfsrecht van meer dan drie maanden moet het familielid een werknemer of zelfstandige zijn in de gastlidstaat, of over voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering die de ziektekosten volledig dekt, beschikken, of als hoofdbezigheid een studie in het gastland volgen.62 De gastlidstaat moet in deze gevallen het familielid een verblijfskaart bezorgen. De familieleden hebben minstens drie maanden na binnenkomst in de lidstaat de tijd om een aanvraag in te dienen, en de lidstaat moet deze verblijfskaart binnen zes maanden na de aanvraag verlenen.63 Het Hof herhaalt in het arrest MRAX dat het verlenen van een verblijfsvergunning geen rechtscheppende handeling is, maar een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van de aanvrager van de verblijfskaart bepaalt.64

56

C-127/08, Metock, r.o. 58.

57


58


59

Ibidem.

60


61


62


63

Art. 9, lid 1 en 2 en art. 10, lid 1 Richtlijn 2004/38/EG.

64

C-459/99, MRAX, r.o. 74.

15



_________________________________________________________________________________ Een familielid van een EU-onderdaan die zelf niet de nationaliteit bezit van een lidstaat, ontleent zijn recht op verblijf in een lidstaat dus enkel op basis van de familieband met de gemeenschapsonderdaan.65 Dit roept natuurlijk vragen op indien de band met de EU-onderdaan verbroken wordt, bv. door echtscheiding, of door de dood van de EU-onderdaan. In de Richtlijn 2004/3866 zijn er enkele bepalingen opgenomen die specifiek deze situatie behandelen. Zo bepaalt art. 12, lid 2 van de richtlijn dat het overlijden van een EU-burger niet leidt tot het verlies van het verblijfsrecht van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, indien zij minstens één jaar in het gastland verbleven hebben voor het overlijden van de EU-burger. Kinderen van de overleden EU-onderdaan die een studie voltooien in het gastland, en ook de ouder die de voogdij uitoefent over deze kinderen verliezen hun verblijfsrecht niet. Zij behouden hun verblijfsrecht in alle geval zeker tot de studie voltooid is.67 Ook ingeval van echtscheiding of beëindiging van het geregistreerd partnerschap kan de echtgenoot of partner van een EU-burger die zelf onderdaan is van een derde land zijn verblijfsrecht behouden, indien het huwelijk of het geregistreerd partnerschap ten minste drie jaar geduurd heeft waarvan één jaar in het gastland, of indien het ouderlijk gezag over hun kind toekomt aan de onderdaan van het derde land, of indien schrijnende situaties dit rechtvaardigen, of indien het omgangsrecht met een minderjarig kind toekomt aan de onderdaan van het derde land en dit omgangsrecht moet uitgeoefend worden in het gastland, aldus art. 13, lid 2. Het Hof van Justitie kwam al eerder tot deze conclusie in het arrest Baumbast68: kinderen van een EU-burger en een onderdaan van een derde land mogen in de gastlidstaat verblijven om onderwijs te volgen, ook na de echtscheiding van de ouders en zelfs indien de kinderen geen onderdaan zijn van een lidstaat.69 65

Z. SENGUL: “The Issue of Family Reunification and the Symbiotic Relationship between Secondary Law and the

Jurisprudence of the Courts: Specific Case Analyses”, http://www.turkishweekly.net/article/141/the-issue-offamily-reunification-and-the-symbiotic-relationship-between-secondary-law-and-the-jurisprudence-of-the-courtsspecific-case-analyses-of.html, geraadpleegd op 9 september 2009. 66


67


68

H.v.J., 17 september 2002, C-413/99, Baumbast, Jur. 2002, I-07091.

69

C-413/99, Baumbast, r.o. 63.

16



_________________________________________________________________________________ Bovendien mag ook de ouder die de kinderen daadwerkelijk verzorgt verder in de lidstaat verblijven, zelfs al gaat het om een onderdaan van een derde land.70 Het Hof ondersteunt duidelijk het bijzondere belang dat in de Richtlijn 2004/3871 gehecht wordt aan de situatie van kinderen die in een lidstaat een opleiding volgen en van de ouder(s) die hen verzorgen. Dit wordt nog maar eens aangetoond in het recente arrest Ibrahim72. Uit deze richtlijn volgt immers dat voor het recht van verblijf van kinderen die een opleiding volgen in een lidstaat en van de ouders die hen daadwerkelijk verzorgen de voorwaarde dat ze moeten beschikken over voldoende middelen en een volledige ziekteverzekering niet geldt, aldus het Hof van Justitie.73 Er gelden dus soepelere regels voor hen, rekening houdend met de feitelijke situatie. Na een ononderbroken periode van vijf jaar legaal verblijf in de gastlidstaat verkrijgt de EUonderdaan een duurzaam verblijfsrecht. Dit geldt ook voor zijn familieleden die onderdaan zijn van een derde land, indien zij gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in de gastlidstaat bij de EU-onderdaan hebben gewoond. Het duurzaam verblijfsrecht kan slechts verloren gaan na meer dan twee opeenvolgende jaren afwezigheid uit de gastlidstaat.74 Een lidstaat kan echter steeds het verblijfsrecht van familieleden van een EU-onderdaan, die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat, weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.75 Lidstaten blijven dus hun bevoegdheid om te bepalen wie ze toelaten op hun grondgebied behouden. Dit zorgt ervoor dat het recht op gezinshereniging met onderdanen van derde landen niet kan gegarandeerd worden in elke lidstaat.

70

C-413/99, Baumbast, r.o. 75.

71


72

H.v.J., 23 februari 2010, C-310/08, Ibrahim, Jur. 2010, I-00000.

73

C-310/08, Ibrahim, r.o. 57.

74

Art. 16, lid 1 – 4 Richtlijn 2004/38/EG.

75

Art. 27, Richtlijn 2004/38/EG.

17



_________________________________________________________________________________

Conclusie Als besluit kunnen we stellen dat met de Richtlijn 2004/3876 de positie van onderdanen van derde landen die een familielid zijn van een EU-onderdaan er danig is op vooruitgegaan. Toch zijn er nog een aantal minpunten die ertoe leiden dat er nog altijd een verschil is tussen familieleden die onderdaan zijn van een derde land, en familieleden die zelf onderdaan zijn van een lidstaat. Zo moeten familieleden die de nationaliteit hebben van een derde land nog altijd een verblijfskaart aanvragen en heeft de betrokken lidstaat zes maanden de tijd om deze aanvraag in te willigen. Ook de beperking van het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid laat de lidstaat een ruime marge tot de weigering tot toegang van een onderdaan van een derde land op zijn grondgebied.77

76


77

S. CARRERA: “What does Free Movement mean in theory and practice in an Enlarged EU?”, European Law

Journal, 2005, vol. 11, nr. 6, p. 716 – 717.

18



_________________________________________________________________________________

II.2. Familieleden van onderdanen van derde landen die zelf ook onderdaan zijn van een derde land Ook onderdanen van derde landen die wettig verblijven in de Europese Unie hebben recht op gezinshereniging met hun familieleden. Dit recht op gezinshereniging wordt geregeld in Richtlijn 2003/8678. De onderdaan van een derde land die wettig verblijft in een lidstaat van de Unie, kan een verzoek indienen tot gezinshereniging, indien deze een verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer bezit, of redelijkerwijze kan verwachten dat hem een duurzaam verblijfsrecht zal worden toegekend.79 Men zou dus kunnen menen dat familieleden van onderdanen van derde landen dezelfde rechten hebben als familieleden van EU-onderdanen. Echter, in de Richtlijn inzake het recht op gezinshereniging80 hanteert men een beperktere definitie van het begrip familielid dan in de Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden81. In Richtlijn 2003/86 is de Raad immers uitgegaan van het kerngezin82, namelijk de echtgeno(o)t(e) en de minderjarige kinderen. Het recht op gezinshereniging kan in beginsel enkel ingeroepen worden voor de echtgeno(o)t(e) van de gezinshereniger en de minderjarige kinderen, zowel deze van de gezinshereniger en echtgeno(o)t(e) samen, als deze van de gezinshereniger of de echtgeno(o)t(e). In afwijking hiervan kunnen lidstaten dit ook toelaten voor de bloedverwanten in opgaande lijn ten laste en de meerderjarige niet-gehuwde kinderen, indien zij wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien. Ook de ongehuwde levenspartner met wie de gezinshereniger een duurzame relatie onderhoudt of met wie de gezinshereniger een geregistreerd partnerschap heeft, de minderjarige kinderen van deze personen en de meerderjarige kinderen die wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levenstoestand te voorzien, hebben recht op een verblijfsrecht in de lidstaat waar de 78


79


80


81


82

C. MCGLYNN: Families and the European Union: Law, politics and pluralism, Cambridge, Cambridge University

Press, 2006, 133.

19



_________________________________________________________________________________ gezinshereniger verblijft, indien de lidstaat dit voorziet.83 Bovendien kunnen lidstaten ook vereisen dat minderjarige kinderen boven de twaalf jaar die alleen toekomen op het grondgebied, voldoen aan het wettelijk vastgestelde integratiecriterium. Dit is duidelijk een beperkter toepassingsgebied dan in Richtlijn 2004/3884. Onderdanen van derde landen die legaal verblijven in de Europese Unie worden dus nog altijd niet op hetzelfde niveau gesteld als EU-onderdanen op het vlak van gezinshereniging. Dit blijkt ook uit de voorwaarden die de lidstaten kunnen stellen waaraan de gezinshereniger moet voldoen om een verblijfsrecht voor zijn familieleden te verwerven. De lidstaat kan de gezinshereniger namelijk verzoeken om een bewijs te leveren dat hij beschikt over huisvesting die als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne, over een ziektekostenverzekering die voor het gezin alle risico’s dekt, en over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om het gezin te onderhouden.85 Bovendien kan de lidstaat verlangen van onderdanen van derde landen dat zij aan integratievoorwaarden voldoen86, en kan zij van de gezinshereniger verlangen dat deze ten hoogste al twee jaar legaal verblijft op haar grondgebied. Evenwel kan een lidstaat voorzien in een wachttijd van ten hoogste drie jaar, indien de nationale wetgeving rekening houdt met de opnamecapaciteit van de lidstaat.87 De lidstaat kan dit discretionair beslissen. Voor de lidstaten blijft er dus een ruime mogelijkheid om de rechten van onderdanen van derde landen te beperken. Het Europees Parlement was van mening dat art. 4 en art. 8 van de richtlijn, hierboven besproken, niet in overeenstemming waren met de verplichting tot bescherming van het gezin en respect voor het gezinsleven, zoals volgt uit art. 8 EVRM. Art 4, lid 1 bepaalt immers dat minderjarige kinderen jonger moeten zijn dan de in de lidstaat geldende meerderjarigheidsleeftijd en ongehuwd moeten zijn. Een lidstaat kan echter in afwijking hiervan nagaan of het kind, ouder dan twaalf jaar, voldoet aan het in zijn

83


84


85


86


87


20



_________________________________________________________________________________ wetgeving vastgelegd integratiecriterium, alvorens toestemming te geven voor toegang en verblijf op grond van deze richtlijn.88 Gezien het Hof van Justitie uitdrukkelijk erkend heeft dat het recht op gezinsleven valt onder de eerbiediging van het gezinsleven volgend uit art. 8 EVRM89, beroept het Parlement zich op deze bepaling om art. 4, lid 1, laatste alinea te laten vernietigen. Het Parlement beroept zich ook op het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, dat volgt uit art. 14 EVRM. Het Hof van Justitie is van mening dat verscheidene mensenrechtenverdragen, zoals het EVRM en het Verdrag van de Rechten van het Kind90, alsook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie91, bevestigen dat staten rekening moeten houden met de belangen van het kind. Dit betekent echter niet dat staten geen subjectieve beoordelingsmarge hebben bij het onderzoek naar een verzoek tot gezinshereniging.92 Gezien Richtlijn 2003/8693 precieze positieve verplichtingen oplegt aan lidstaten, hebben deze slechts een beperkte beoordelingsmarge. Dit kan niet als in strijd met het recht op eerbiediging van het gezinsleven worden beschouwd.94 Bovendien kan niet worden aangetoond dat de communautaire wetgever niet voldoende aandacht heeft besteed aan de belangen van het kind, aldus het Hof van Justitie. De keuze van twaalf jaar als criterium kan niet worden beschouwd als in strijd met het nondiscriminatiebeginsel op grond van leeftijd, gezien de minderjarige reeds lange tijd in een derde land gewoond heeft zodat integratie in een lidstaat meer problemen kan veroorzaken.95 Bijgevolg kan ook art. 14 EVRM niet worden ingeroepen. In een tamelijk korte uitleg redeneert het Hof dat de discretionaire bevoegdheid van lidstaten in dit kader geen afbreuk doet aan het non-discriminatiebeginsel op grond van leeftijd, terwijl dit echter de mogelijkheid geeft aan lidstaten om kinderen boven de twaalf jaar strenger te behandelen dan jongere kinderen. 88

Art. 4, lid 1, laatste alinea Richtlijn 2003/86/EG

89

C-109/01, Akrich, r.o. 59.

90

Verdrag inzake de Rechten van het Kind, 20 november 1989,

http://www.unicef.nl/media/147940/20091116%20kinderrechtenverdrag.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010. 91

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, P.B. C 84 van 30 maart 2010, 389 – 403.

92

H.v.J., 27 juni 2006, C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, Jur. 2006, I-05769.

93


94

C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, r.o. 62.

95

C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, r.o. 73 – 75.

21



_________________________________________________________________________________ Uit art. 8 van de richtlijn volgt dat een lidstaat kan eisen dat de gezinshereniger ten hoogste twee jaar legaal verblijft op zijn grondgebied. Er kan echter een legaal verblijf van ten hoogste drie jaar geëist worden, rekening houdend met de opnamecapaciteit van de lidstaat. Volgens het Parlement beperken deze periodes van twee en drie jaar het recht op gezinshereniging, en bovendien kan de mogelijkheid tot nationale wetgeving van een lidstaat die rekening houdt met de opnamecapaciteit, leiden tot verschillende behandelingen in vergelijkbare gevallen. Dit zou er toe leiden dat een gezinshereniger in een lidstaat met wetgeving betreffende de opnamecapaciteit ten hoogste drie jaar legaal dient te verblijven op het grondgebied alvorens in aanspraak te komen voor gezinshereniging, terwijl dit in een andere lidstaat slechts ten hoogste twee jaar zou zijn. Het Hof van Justitie herhaalt dat art. 8 EVRM een beoordelingsmarge laat aan staten. Bovendien is de duur van het verblijf in een lidstaat niet het enige criterium waar lidstaten rekening mee moeten houden bij het onderzoek naar het recht op gezinshereniging.96 “De coëxistentie van verschillende situaties, […], is enkel de uitdrukking van de moeilijkheid om de wetgevingen nader tot elkaar te brengen op een gebied dat tot dan toe viel onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten.”97 Hiermee besluit het Hof dat art. 8 van Richtlijn 2003/86 het recht op eerbiediging van het gezinsleven niet schendt. Uit deze zaak volgt dat er voor onderdanen van derde landen bijgevolg weinig garantie wordt geboden op bescherming van het recht op gezinshereniging vanuit perspectief van de Europese Unie. Dit strookt niet met de doelstelling van een krachtiger integratiebeleid, dat ervoor moet zorgen dat onderdanen van derde landen die verblijven in de Europese Unie gelijkaardige rechten hebben als EU-burgers.98 Gezien een richtlijn door de lidstaten omgezet moet worden in nationale wetgeving, kan dit bijgevolg leiden tot verschillen in de behandeling van onderdanen van derde landen.

96

C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, r.o. 97 – 99.

97

C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, r.o. 102.

98

Europese Raad van Tampere, 15 en 16 oktober 1999, Conclusies van het voorzitterschap,

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/nl/ec/00200-r1.nl9.htm, geraadpleegd op 19 maart 2010.

22



_________________________________________________________________________________ Vooral art. 8 van de richtlijn kan voor problemen zorgen, zoals blijkt uit de zaak Europees Parlement/Raad van de Europese Unie99. Dit was ook de visie van Advocaat-Generaal Kokott, die van mening was dat de dubbelzinnigheid van dit artikel, waardoor geen rekening wordt gehouden met uitzonderlijk schrijnende gevallen, leidde tot strijdigheid met het gemeenschapsrecht.100 Het is twijfelachtig waarom het Hof van Justitie deze redenering niet gevolgd heeft. Volgens Martin is deze juridisch wankele redenering een teken dat het Hof niet tot de conclusie wou komen dat een richtlijn tegenstrijdig was met het EVRM.101 Bovendien laat het Hof na een duidelijke uitleg te geven over waarom de gecontesteerde bepalingen van de richtlijn, art. 8 en art. 14 EVRM niet schenden. De onderdanen van derde landen die op basis van deze richtlijn toegang krijgen tot een lidstaat, verkrijgen een verblijfstitel van ten minste één jaar. Na vijf jaar verblijf in de lidstaat verkrijgen de familieleden aan wie op basis van gezinshereniging een verblijfstitel is verleend een autonome verblijfstitel. Ook in geval van overlijden van de gezinshereniger, of in geval van echtscheiding kan een autonome verblijfstitel verleend worden aan de familieleden.102 In dit laatste geval kan een lidstaat echter beslissen om deze bepaling niet toe te passen. Het recht op gezinshereniging is bijgevolg niet absoluut: lidstaten kunnen immers het verblijfsrecht van een familielid weigeren, of de verblijfstitel intrekken of weigeren te verlengen indien de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om het verblijfsrecht te verkrijgen niet of niet meer vervuld zijn, of indien de gezinshereniger geen huwelijks- of gezinsleven meer onderhoudt met het gezinslid, of indien de gezinshereniger of zijn partner gehuwd is met iemand anders of een duurzame relatie onderhoudt.103

99


100

Conclusie van Avocaat-Generaal Kokott, 8 september 2005, C-540/06, Europees Parlement/Raad van de

Europese Unie, Jur. 2006, I-05769, r.o. 105. 101

D. MARTIN, “Comments on N. v. Inspecteur van de Belastingdienst Oost/kantoor Almelo (Case C-470/04 of 7

september 2006), European Parliament v. Council (Case C-540/03 of 27 june 2006) and Tas-Hagen and Tas (Case C-192/05 of 25 october 2006), European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 141 – 157. 102


103


23



_________________________________________________________________________________ Ook indien er gebruik gemaakt is van valse documenten, valse informatie of er fraude is gepleegd, of indien het om een schijnhuwelijk (of schijn-geregistreerd partnerschap) gaat kan de lidstaat het verzoek tot toegang en verblijf tot de lidstaat afwijzen of de verblijfstitel intrekken of weigeren te verlengen.104 De lidstaat heeft ook de bevoegdheid om dit te doen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel.105 Deze regeling verschilt danig van de regeling met betrekking tot de beperkingen op het verblijfsrecht van familieleden in Richtlijn 2004/38.106 De lidstaten beschikken hier immers over een grotere uitzonderingsmogelijkheid op het recht op gezinshereniging. Dit leidt tot de conclusie dat er weinig gesproken kan worden van ‘integratie van migranten’. Maatregelen zoals deze voedden bovendien de gedachte dat een ‘Fortress Europe’ gecreëerd wordt.

Conclusie Volgens Commissaris voor de Rechten van de Mens Thomas Hamarberg zijn de rechten van migranten in Europa een prioriteit op vlak van bescherming van de mensenrechten. “Onderdanen van derde landen mogen niet onderworpen worden aan een arbitraire en onwettige tussenkomst in privacy, familie, woonplaats of correspondentie. Het recht op gezinshereniging is bijzonder relevant in verschillende zaken.”107 Hoewel deze richtlijn een duidelijke indicatie is dat de Unie het hiermee eens is, en zij de verwezenlijking van het recht op gezinshereniging belangrijk vindt met betrekking tot de integratie van migranten, zorgen de verscheidene beperkingmogelijkheden (voor de lidstaten) dat deze richtlijn in de praktijk weinig doeltreffend is. Deze richtlijn geldt trouwens ook niet voor asielzoekers en personen die onder tijdelijke bescherming vallen.108

104


105


106


107

Speech van Thomas Hamarberg: “Human Rights priorities in Europe today”, Conferentie van de voorzitters

van alle mensenrechtencommitées, Berlijn, 15 juni 2007, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1222141&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntranet =FEC65B&BackColorLogged=FFC679, geraadpleegd op 17 september 2009.

24



_________________________________________________________________________________ Uit een verslag van de Commissie betreffende de toepassing van deze richtlijn109 blijkt dat de Commissie deze lacune wenst weg te werken. Tot op heden is dit echter nog niet gebeurd. Bovendien blijkt uit de verschillende voorwaarden die lidstaten kunnen opleggen aan onderdanen van derde landen, dat dit recht op gezinshereniging niet in elke lidstaat op dezelfde wijze wordt geëerbiedigd. Uit de discretionaire bevoegdheid van lidstaten inzake deze materie blijkt dat de lidstaten de beslissingen nemen wanneer het op het recht op gezinshereniging aankomt, en zelf beslissen wanneer en aan wie zij dit toekennen. Dit kan leiden tot verschillende situaties in de lidstaten. De impact van de richtlijn op de harmonisatie op het gebied van gezinshereniging, blijft dus beperkt, aldus de Commissie.110

108

Personen die tijdelijke bescherming genieten, vallen wel onder de toepassing van Richtlijn 2001/55/EG van de

Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, P.B. L 212 van 7 augustus 2001, 12 – 23. 109

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de toepassing van Richtlijn

1003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging, 8 oktober 2008, COM (2008) 610 def. 110

Ibidem.

25



_________________________________________________________________________________

III. Het Europeesrechtelijk statuut van onderdanen van derde landen waarmee de Europese Gemeenschap een overeenkomst gesloten heeft Alvorens dieper in te gaan op de verschillende overeenkomsten die de Europese Gemeenschap gesloten heeft en waaraan migranten een recht op verblijf in de Unie kunnen ontlenen, dient eerst algemeen de bevoegdheid van de Europese Gemeenschap tot het sluiten van dergelijke overeenkomsten, en de directe werking ervan, besproken te worden. Vooreerst is vereist dat de Gemeenschap rechtspersoonlijkheid bezit om een overeenkomst te kunnen sluiten. Oud art. 281 EG-Verdrag bevestigt dit. Bovendien bepaalt oud art. 310 EG dat de Gemeenschap overeenkomsten kan sluiten met een derde land, ‘waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures’. Het is dus vanzelfsprekend dat de Europese Gemeenschap een overeenkomst kan sluiten met een derde land, dat een effect heeft op de rechten van onderdanen van die landen in de Unie. Vaak wordt in een dergelijke overeenkomst echter niet specifiek ingegaan op de rechten van deze migranten, en worden deze geregeld door het recht van de lidstaat waar de onderdaan van het derde land zich bevindt.111 Toch zijn er ook overeenkomsten waarin uitdrukkelijk het verblijfsrecht van onderdanen van de staat waarmee de Europese Gemeenschap in zee gaat, geregeld wordt. Een voorbeeld hiervan is onder meer de Associatieovereenkomst met Turkije112, en de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte113. Een andere belangrijke soort overeenkomsten in dit kader zijn Overnameovereenkomsten en Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa. De eerste soort overeenkomsten hebben betrekking op de bestrijding van illegale immigratie, terwijl de 111

E. DE SMIJTER, “Het Europees recht omtrent het verblijfsrecht in de EU”, FOBLETS, M.C. EN HUBEAU, B.: Migratie

en migrantenrecht (deel 4), Brugge, Die Keure, 2000, 255. 112


113

Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 3 – 36.

26



_________________________________________________________________________________ tweede soort betrekking hebben op de voorwaarden die onderdanen van derde landen moeten vervullen om toegang te krijgen tot de Europese Unie. Bijgevolg wordt dit hoofdstuk ingedeeld in 2 onderdelen, namelijk een indeling volgens de oorsprong van de onderdanen, en een indeling volgens het type overeenkomst.

Directe werking Een belangrijk aspect van een overeenkomst gesloten door de Gemeenschap, is de directe werking ervan, namelijk de inroepbaarheid van de overeenkomst voor een nationale rechter. Het Hof van Justitie is bevoegd om via prejudiciële vraagstelling hierover uitspraak te doen, gezien oud art. 234, b EG het Hof machtigt uitspraak te doen over de handelingen van de gemeenschapsinstellingen.114 Het Hof van Justitie volgt een vast stramien indien het moet oordelen over de directe werking van een overeenkomst. Het Hof onderzoekt telkens ‘de geest, de inhoud en de bewoordingen’ van het verdrag. Dit is bepaald in het arrest Van Gend en Loos115 van 1963. Opdat een bepaling van een internationale overeenkomst directe werking zou hebben, moet er voldaan zijn aan enkele voorwaarden: de bepaling moet duidelijk en onvoorwaardelijk zijn, de bepaling mag niet afhankelijk zijn van verdere bepalingen van nationaal recht, en de bepaling moet zich er toe lenen onmiddellijk effect te verlangen in de rechtsverhoudingen tussen de lidstaten en hun onderdanen. In deze zaak behandelde het Hof echter de directe werking van een bepaling van het EG-Verdrag. Over de directe werking van een internationale overeenkomst die de Gemeenschap bindt, heeft het Hof pas in 1972 voor de eerste maal uitspraak gedaan, en dit in het International Fruit Company arrest116. In dit arrest stond de directe werking van de G.A.T.T.-overeenkomst117 centraal. Het Hof kwam tot de conclusie dat de bepalingen van de G.A.T.T. niet in rechte konden worden ingeroepen door particulieren, voornamelijk omwille van de grote soepelheid van de 114

Dit komt overeen met art. 267, b VWEU.

115

H.v.J., 5 februari 1963, C-26/62, Van Gend en Loos, Jur. 1963, 00003.

116

H.v.J., 12 december 1972, gevoegde zaken C-21/72 tot C-24/72, International Fruit Company, Jur. 1972, 01219.

117

General Agreement on Tariffs and Trade. Dit verdrag werd ondertekend in 1947 en bevat regels omtrent het

internationaal handelsverkeer. Sinds 1 januari 1995 is de G.A.T.T. opgenomen in de World Trade Organization, http://www.gatt.org, geraadpleegd op 2 oktober 2009.

27



_________________________________________________________________________________ G.A.T.T.-bepalingen118. Het Hof van Justitie voerde dezelfde test uit als bij het onderzoek naar de directe werking van een bepaling van het EG-Verdrag, namelijk een toetsing van de geest, inhoud en bewoordingen. Het International Fruit Company arrest was echter geen voorbode voor latere beslissingen van het Hof die directe werking van een overeenkomst, gesloten door de Europese Gemeenschap, betroffen. Het Hof van Justitie heeft immers bijna altijd de directe werking van dergelijke overeenkomst aanvaard.119 In de volgende delen wordt hierop verder gebouwd en wordt de directe werking van dit soort overeenkomst in kwestie besproken.

118

Gevoegde zaken C-21/72 tot C-24/72, International Fruit Company, r.o. 21 – 29.

119

F. JACOBS : “Direct effect and interpretation of international agreements in the recent case law of the European

Court of Justice”, in A. DASHWOOD en M. MARESCEAU: Law and practice of EU external relations: silent features of a changing landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 23.

28



_________________________________________________________________________________

III.1. Volgens de oorsprong van de onderdanen III.1.1. De Associatieovereenkomst met Turkije De Associatieovereenkomst met Turkije120, ondertekend in 1963 en in werking getreden in 1964, is er gekomen nadat Turkije in 1959 reeds een aanvraag indiende tot associatielidmaatschap bij de Europese Economische Gemeenschap. Dit is de tweede bilaterale overeenkomst die de Europese Gemeenschap ondertekend heeft met een derde land. De eerste overeenkomst met een derde land was de Associatieovereenkomst met Griekenland.121 De overeenkomst met Turkije is hier sterk op gebaseerd en vele bepalingen zijn letterlijk overgenomen. Het doel was de economische band tussen de toenmalige Europese Economische Gemeenschap en het betreffende derde land te versterken.122 Zo werd onder meer het totstandbrengen van een douane-unie vooropgesteld.123 Bovendien was deze overeenkomst, net zoals de overeenkomst met Griekenland, de voorloper van de toetreding tot de Europese Gemeenschap, en bijgevolg een echte ‘pretoetredingsovereenkomst’. De overeenkomst met Turkije is één van de weinige internationale overeenkomsten waarin de Gemeenschap het vrij verkeer van onderdanen van de andere partij voorop gesteld heeft. Er zijn immers specifieke bepalingen die het recht geven aan personen met de Turkse nationaliteit om te verblijven binnen de Europese Unie, mits voldaan is aan een aantal voorwaarden. Zo bepaalt art. 12 van de Associatieovereenkomst dat Turkije en de Europese Gemeenschap zich zullen laten leiden door (oud) art. 39 e.v. van het EG-verdrag om geleidelijk het vrij verkeer van werknemers tot stand te brengen. Om deze reden volgt het Hof van Justitie in zaken betreffende Turkse onderdanen vaak haar rechtspraak betreffende art. 39 e.v. EG. Zo is

120


121

Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische

Gemeenschappen en Griekenland, P.B. 26 van 18 februari 1963, 294 – 342. 122

N. ROGERS en R. SCANNELL: Free movement of persons in the enlarged European Union, London, Sweet & Maxwell,

2005, 253. 123

Dit werd verwezenlijkt in 1996. Zie Besluit nr. 1/95 van de Associatieraad EG-Turkije van 22 december 1995

inzake de tenuitvoerlegging van de slotfase van de douane-unie, P.B. L van 13 februari 1996, 1 – 47.

29



_________________________________________________________________________________ in de zaak Birden124 bepaald dat het begrip ‘werknemer’ uit de Associatieovereenkomst met Turkije125 overeenstemt met dat uit art. 39 EG. Ter aanvulling van deze overeenkomst is er een Aanvullend Protocol126 uitgevaardigd dat verdere regels bepaalt om de doelstellingen, die ten grondslag liggen van de Associatieovereenkomst, te verwezenlijken. Ook de Associatieraad kreeg de bevoegdheid om door middel van het nemen van besluiten de thema’s die in de Associatieovereenkomst127 aan bod komen verder uit te diepen. Met betrekking tot het vrij verkeer van Turkse werknemers is dit echter enkel gebeurd in Besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de associatie128 en Besluit nr. 3/80 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen129. De gewijzigde mentaliteit van de lidstaten tegenover migratie vanuit Turkije kan gezien worden als de voornaamste reden waarom er zo weinig besluiten zijn genomen door de Associatieraad.130 Toch verleent deze overeenkomst geen recht tot toegang op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie. Dit is een bevoegdheid van de lidstaten. Op basis van deze overeenkomst en de ermee samenhangende handelingen hebben Turkse onderdanen een recht op toegang tot arbeid en een recht op verblijf in een lidstaat van de Europese Unie.

124

H.v.J., 26 november 1998, C-1/97, Birden, Jur. 1998, I-07747.

125


126

Aanvullend Protocol en Financieel Protocol, beide op 23 november 1970 ondertekend en gehecht aan de

Overeenkomst waarbij een Associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, P.B. L 293 van 31 december 1972, 4 – 56. 127Supra, 128

zie voetnoot 8.

Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie,

(niet gepubliceerd in het Publicatieblad), http://www.diyih.gov.tr/files/uluslararasi_kuruluslar/ab/ortaklik_ant_doc/okk_1_80_eng.doc, geraadpleegd op 5 september 2009. 129

Besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de

socialezekerheidsregelingen van de Lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden, P.B. C 110 van 25 april 1983, 60. 130

M. MARESCEAU, “Beschouwingen bij het Associatieakkoord EG-Turkije en de interpretatie die het Hof van

Justitie aan dit akkoord heeft gegeven”, in I. BOONE, I. CLAEYS, L. LAVRYSEN, Liber Amicorum Hubert Bocken: dare la luce, Die Keure, 2009, 572.

30



_________________________________________________________________________________ Dit is bijgevolg erg verregaand voor een land waarover vandaag discussie bestaat of het wel echt tot ‘Europa’ behoort. III.1.1.1. De directe werking en draagwijdte van de Associatieovereenkomst en ermee samenhangende handelingen Over de directe werking van de Associatieovereenkomst131, het Aanvullend Protocol132 en de besluiten van de Associatieraad EG/Turkije heeft het Hof in verscheidene zaken uitspraak gedaan. Tot op de dag van vandaag blijft een aanhoudende reeks vragen met betrekking tot de overeenkomst met Turkije het voorwerp uitmaken van uitspraken van het Hof van Justitie. Hieronder wordt een selectie van belangrijke zaken voor de rechten van Turkse onderdanen in de Europese Unie besproken. Een eerste zaak waarin het Hof werd gevraagd te oordelen over de directe werking van de handelingen tussen de Gemeenschap en Turkije, was de Demirel-zaak133. In casu werd onderzocht of een Turkse vrouw die verbleef in Duitsland op basis van een visum voor gezinshereniging, zich kon beroepen op art. 12 van de Associatieovereenkomst en art. 36 van het Aanvullend Protocol. Zoals al eerder vermeld, bepaalt art. 12 van de Associatieovereenkomst dat het vrij verkeer van werknemers tussen Turkije en de Gemeenschap tot stand zal komen overeenkomstig de bepalingen van het EG-verdrag. Art. 36 van het Aanvullend Protocol bepaalt dan weer dat het vrije verkeer, zoals vooropgesteld in art. 12 van de Associatieovereenkomst, tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst tot stand zal gebracht worden. De Associatieraad heeft de bevoegdheid om de verdere regels te bepalen. Dit is onder andere gebeurd in Besluit nr. 1/80134 en Besluit nr. 3/80.135 Volgens het Hof van Justitie is het, gezien het feit dat de Associatieraad verdere regels ter uitvoerlegging moet nemen, duidelijk dat art. 12 van de Associatieovereenkomst en art. 36

131


132


133

H.v.J., 30 september 1987, C-12/86, Demirel, Jur. 1987, 03719.

134


135


31



_________________________________________________________________________________ van het Aanvullend Protocol niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn om het vrij verkeer van werknemers te regelen. Een particulier kan zich dus niet rechtsreeks in rechte beroepen op deze bepalingen, aldus het Hof in haar uitspraak van 30 september 1987. 136 Toch betekent dit niet dat de Associatieovereenkomst137 in het algemeen geen directe werking zou kunnen hebben. In deze zaak werd immers de directe werking van de bepalingen, die betrekking hebben op het vrij verkeer van werknemers onderzocht, die verdere uitwerking vereisten en dus kwam het Hof hier tot een negatief resultaat. Andere bepalingen, die geen verdere regeling behoeven, kunnen dus wel directe werking hebben.138 Zo zijn er verschillende bepalingen van Besluit nr. 1/80139 en Besluit nr. 3/80140 die volgens het Hof van Justitie rechtstreeks kunnen worden ingeroepen door een particulier in een rechtszaak. In verscheidene arresten wordt de directe werking van bepalingen van het Besluit betreffende de ontwikkeling van de associatie onderzocht.

Besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de associatie Besluit nr. 1/80141 legt de basis voor de gelijke behandeling van Turkse werknemers in de Unie op vlak van tewerkstelling en vergoeding. De toepassing van het principe van gelijke behandeling wordt krachtens het besluit afhankelijk gemaakt van het legaal verrichten van arbeid in een lidstaat.142 Vooral art. 6 en 7 van dit besluit zijn belangrijk voor de rechten van Turkse onderdanen die tot de arbeidsmarkt van een lidstaat behoren en er legale arbeid uitvoeren. Er wordt immers bepaald dat na één jaar legaal gewerkt te hebben in een lidstaat, het recht om te werken voor dezelfde werkgever, wordt hernieuwd. Na drie jaar legale arbeid in een lidstaat kan de Turkse werknemer bij een andere werkgever werken, in hetzelfde beroep. Na vier jaar legale

136

C-12/86, Demirel, r.o. 23.

137


138

M. MARESCEAU : “Bilateral Agreements concluded by the EC”, Recueil des cours, 2004, vol. 309, 270.

139


140


141


142

M. MARESCEAU : “Bilateral Agreements concluded by the EC”, Recueil des cours, 2004, vol. 309, 274.

32



_________________________________________________________________________________ arbeid krijgt de Turkse onderdaan het recht op vrije toegang tot tewerkstelling in dezelfde lidstaat. Een Turkse werknemer verkrijgt zijn recht op verblijf binnen de Europese Unie bijgevolg op basis van legale arbeid in een lidstaat.143 Ook familieleden van de Turkse onderdaan die in een lidstaat als werknemer tewerkgesteld is, kunnen in diezelfde lidstaat ingaan op een werkaanbieding indien ze reeds drie jaar legaal in de lidstaat verblijven. Na vijf jaar legaal verblijf verkrijgen ze een recht op vrije toegang tot tewerkstelling.144 Het recht op gezinshereniging wordt echter niet besproken in Besluit nr. 1/80145, noch in Besluit nr. 3/80146, het Aanvullend Protocol147 of de Associatieovereenkomst148. Turkse onderdanen die in een lidstaat van de Unie verblijven en er werken, ontlenen hieruit bijgevolg geen recht op gezinshereniging. Bijgevolg gelden voor Turkse werknemers dezelfde regels als degene die gelden voor andere onderdanen van derde landen. Inzake het recht op gezinshereniging is de Richtlijn 2003/86149 van toepassing. Een Turkse werknemer die in een lidstaat van de Europese Unie verblijft en er arbeid verricht, moet dus voldoen aan de voorwaarden in deze richtlijn om herenigd te worden met zijn echtgeno(o)t(e), de minderjarige kinderen en de bloedverwanten in opgaande lijn en de meerderjarige kinderen die niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien.150 De vraag naar de directe werking van art. 6 van dit besluit werd onder meer behandeld in de zaak Sevince.151 Sevince vroeg in Nederland een verblijfsvergunning aan, zich beroepend op art. 6, lid 1, derde streepje van Besluit nr. 1/80, dat bepaalt dat na vier jaar legale arbeid in een lidstaat een Turkse werknemer vrije toegang heeft tot tewerkstelling. Zijn aanvraag werd 143

M. CREMONA, Citizens of Third Countries : “Movement and employment of migrant workers within the

European Union”, L.I.E.I., 1995, vol. 2, 104. 144

Art. 7 Besluit nr. 1/80.

145


146


147


148


149


150

Zie art. 7 en 8 Richtlijn 2003/86/EG.

151

H.v.J., 20 september 1990, C-192/89, Sevince, Jur. 1990, I-03461.

33



_________________________________________________________________________________ echter afgewezen door de Nederlandse autoriteiten, waarop Sevince in beroep ging. Hierbij werden prejudiciële vragen gesteld over de rechtstreekse werking van art. 6 van het besluit, en over de correlatie tussen tewerkstelling en recht op een verblijfstitel. Het Hof van Justitie stelde allereerst vast dat om de directe werking van een bepaling van een besluit van de Associatieraad te onderzoeken, dezelfde criteria moeten toegepast worden als bij het onderzoek naar de directe werking van een bepaling van een door de gemeenschap gesloten overeenkomst met derde landen. De bepaling moet dus, “gelet op haar bewoordingen, en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurige omschreven verplichting behelzen voor welke uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is.”152 Het Hof grijp dus terug naar Van Gend en Loos153. Bij art. 6, lid 1 is dit het geval. Deze bepaling kan dus worden ingeroepen door een particulier voor een nationale rechtbank. Dit wordt bevestigd bij onderzoek naar het doel en de aard van het besluit, en van de Associatieovereenkomst, waarmee het besluit in samenhang moet worden gelezen. Besluit nr. 1/80154 is immers door de Associatieraad genomen ter uitvoering van art. 12 van de Associatieovereenkomst en art. 36 van het Aanvullend Protocol. Het feit dat deze bepalingen geen directe werking hebben, heeft niet tot gevolg dat bepalingen van het Besluit betreffende de ontwikkeling van de associatie geen rechtstreekse werking zouden kunnen hebben.155 Met betrekking tot de correlatie tussen de tewerkstelling in een lidstaat en een verblijfstitel, bepaalt het Hof dat art. 6, lid 1, derde streepje van Besluit nr. 1/80 enkel de toegang tot arbeid regelt en geen betrekking heeft op het recht op verblijf. Toch zijn deze twee aspecten nauw verbonden volgens het Hof van Justitie. Art. 6, lid 1, derde streepje moet aldus uitgelegd worden als houdende een impliciet recht op verblijf: indien dit niet het geval was zou het recht op toegang tot arbeid immers elke inhoud verliezen. Bovendien heeft het Hof beslist dat ook al hangt het legale karakter van arbeid niet noodzakelijk af van een legale verblijfstitel, de Turkse werknemer zich wel in een stabiele

152

C-192/89, Sevince, r.o. 14 – 15.

153


154


155

C-192/89, Sevince, r.o. 21.

34



_________________________________________________________________________________ situatie op de arbeidsmarkt dient te bevinden die niet slechts van voorlopige aard is.156 Dit betekent dat de arbeid die een Turkse werknemer verricht in afwachting van de uitspraak van zijn beroep tegen de beslissing tot weigering van verlening van een verblijfstitel, niet beschouwd kan worden als legale arbeid. Er moet dus sprake zijn van een niet-omstreden verblijfsrecht. Het Hof bepaalde in deze zaak dat een Turkse werknemer die legaal arbeid verricht heeft in een lidstaat, bijgevolg een recht op verblijf in die lidstaat heeft. Het Hof geeft hier m.a.w. een extensieve interpretatie aan art. 6, lid 1, derde streepje van Besluit nr. 1/80 en kent zo een verblijfsrecht toe aan Turkse onderdanen die legaal werken in een lidstaat. Deze uitspraak was bijgevolg erg belangrijk voor Turkse onderdanen die verblijven en werken in de Europese Unie. Dit heeft namelijk tot gevolg dat lidstaten een Turkse onderdaan die legaal werkt op hun grondgebied derhalve niet mogen weigeren een verblijfsvergunning te verlenen. De redenering die gevolgd werd in Sevince157 omtrent de samenhang tussen tewerkstelling en het recht op verblijf, werd bevestigd en uitgebreid in de zaak Kus.158 In deze zaak stond de vraag of een Turkse werknemer zich niet alleen kon beroepen op art. 6, lid 1 van Besluit nr. 1/80 voor de verlenging van de arbeidsvergunning, maar ook voor de verlenging van de verblijfsvergunning, centraal. Het Hof van Justitie meende dat haar visie op art. 6, lid 1, derde streepje ook van toepassing was op art. 6, lid 1, eerste streepje. Zonder een recht op verblijf zou de verlenging van een arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever voor de Turkse werknemer na een jaar legale arbeid, even inhoudsloos zijn, als na vier jaar legale arbeid, zoals in de zaak Sevince159.160 Zowel art. 6, lid 1, eerste streepje als art. 6, lid 1, derde streepje van Besluit nr. 1/80 kunnen dus worden ingeroepen door een Turkse werknemer om de verlenging van zijn arbeidsvergunning èn de verlenging van de verblijfsvergunning te verkrijgen.

156

C-192/89, Sevince, r.o. 29 – 30.

157


158

H.v.J., 16 december 1992, C-237/91, Kus, Jur. 1992, I-6781.

159


160

C-237/91, Kus, r.o. 29 – 30.

35



_________________________________________________________________________________ Het Hof heeft in haar beslissing bovendien gesteld dat voor de toegang tot de arbeidsmarkt en voor het verrichten van arbeid in loondienst het verblijfsrecht onontbeerlijk is.161 Dit is de eerste maal dat het Hof zo expliciet geoordeeld heeft over het verblijfsrecht van Turkse werknemers in lidstaten van de Unie. Deze uitspraak is baanbrekend, en het Hof heeft in haar extensieve interpretatie de rechten van Turkse werknemers danig versterkt. Dit is bijgevolg van groot belang voor de verdere ontwikkeling van de rechten van Turkse onderdanen in de Europese Unie. Dit is te merken aan de grote hoeveelheid rechtspraak van het Hof van Justitie die telkens weer verwijst naar deze zaak. Het Hof blijft dus deze opinie ondersteunen in latere arresten. Bovendien mogen aan het recht van verblijf geen verdere voorwaarden worden gesteld die verband houden met “het bestaan van zijn belangen die zijn verblijf kunnen rechtvaardigen of met de aard van de arbeid”, indien de Turkse werknemer de voorwaarden van art. 6, lid 1 vervult.162 Dit heeft het Hof beslist in de zaak Genc163. Een Turkse werknemer kan zich bijgevolg beroepen op art. 6, lid 1 en het daaruit voortvloeiende recht op toegang tot de arbeidsmarkt en recht van verblijf, ook al bestaat het doel waarvoor hij de lidstaat is binnengekomen, niet meer. Ook dit getuigt van de bereidheid van het Hof van Justitie om de Associatieovereenkomst164 en de ermee samenhangende handelingen verregaand te interpreteren. Ook betreffende de kinderen van Turkse werknemers die verblijven in de Europese Unie heeft het Hof van Justitie het verblijfsrecht erkend. Dit blijkt onder meer uit de zaak Eroglu165. Eroglu beriep zich op art. 7, tweede alinea van Besluit nr. 1/80, dat bepaalt dat kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben gevolgd, het recht hebben om te reageren op iedere arbeidsaanbod, indien één van de ouders minstens drie jaar legaal gewerkt heeft in die lidstaat, om een verlenging van haar verblijfsvergunning te verkrijgen.

161

C-237/91, Kus, r.o. 33.

162

H.v.J., 4 februari 2010, C-14/09, Genc, Jur. 2010, I-00000, punt 43.

163

H.v.J., 4 februari 2010, C-14/09, Genc, Jur. 2010, I-00000.

164


165

H.v.J., 5 oktober 1994, C-355/93, Eroglu, Jur. 1994, I-05113.

36



_________________________________________________________________________________ Alvorens hierover te beslissen, moet de rechtstreekse werking van deze bepaling onderzocht worden. Art. 7, tweede alinea heeft duidelijke, precieze en onvoorwaardelijke bewoordingen en daarom kan deze bepaling ingeroepen worden in rechte door een particulier.166 De directe werking van art. 7, tweede alinea van Besluit nr. 1/80 is hierdoor dus vastgesteld. Aangaande de verlenging van de verblijfsvergunning redeneert het Hof in analogie met haar beslissingen in Sevince167 en Kus168. Het recht van verblijf is immers onmisbaar voor de toegang tot en uitoefening van elke bezoldigde activiteit, en dus moet erkend worden dat “het bij art. 7, tweede alinea van Besluit nr. 1/80 verleende recht om op elke arbeidsaanbod te reageren, noodzakelijkerwijs de erkenning van het recht van verblijf van de rechthebbende impliceert”.169 Deze uitspraak is bijgevolg erg belangrijk voor de kinderen van Turkse werknemers die in een lidstaat van de Europese Unie verblijven, gezien het Hof van Justitie ook hen een verblijfsrecht toekent, dat impliciet uit artikel 7, tweede alinea blijkt. Net zoals de zaak Kus170 een belangrijke evolutie was voor de rechten voor Turkse werknemers in de Europese Unie, is deze zaak een belangrijke evolutie voor de rechten van de kinderen van Turkse werknemers die verblijven in de Europese Unie. Uit recente rechtspraak van het Hof blijkt dat deze visie nog altijd gevolgd wordt. Zo besliste het Hof onlangs in haar arrest van 21 januari 2010 in de zaak Bekleyen171 dat een kind van Turkse werknemers die meer dan drie jaar werkzaam waren in een lidstaat van de Europese Unie, dat samen met haar ouders terugkeerde naar Turkije, maar later terugkwam om haar studies voort te zetten, zich ook kan beroepen op art. 7, tweede alinea. Dit betekent dat ook Bekleyen, zelfs al hebben haar ouders de EU-lidstaat reeds voorgoed verlaten, recht op vrije toegang tot de arbeidsmarkt heeft en het daarmee samenhangende recht van verblijf.172

166

C-355/93, Eroglu, r.o. 17.

167


168


169

C-355/93, Eroglu, r.o. 20.

170


171

H.v.J., 21 januari 2010, C-462/08, Bekleyen, Jur. 2010, I-00000.

172

C-462/08, Bekleyen, r.o. 45.

37



_________________________________________________________________________________ Afleidend uit deze rechtspraak, kunnen we dus stellen dat het Europees Hof van Justitie duidelijk een belangrijke rol gespeeld heeft in de rechten van Turkse onderdanen in de Europese Unie. In verschillende arresten verduidelijkt of breidt het Hof de verblijfsrechten uit die in de bepalingen van de Associatieovereenkomst173 en de andere handelingen genomen ter uitvoering van deze overeenkomst, gelegen zijn. Het Hof is de rechten van Turkse onderdanen dus genegen. De directe werking van art. 7, eerste alinea van Besluit nr. 1/80 werd dan weer vastgesteld in de zaak Kadiman.174 Volgens deze bepaling hebben gezinsleden van Turkse werknemers die toestemming gekregen hebben om zich bij hen te voegen, ten eerste het recht om te reageren op een arbeidsaanbod indien zij al drie jaar legaal wonen in een lidstaat, en ten tweede vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst indien zij al vijf jaar legaal wonen in een lidstaat. Deze zaak behandelde het vraagstuk over de noodzaak van samenleving in gezinsverband opdat art. 7, eerste alinea van toepassing zou zijn. Kadiman leefde namelijk gescheiden van haar man, en om die reden werd haar verblijfsvergunning geweigerd gezien deze was verleend met het oog op gezinshereniging. Zij werd verzocht Duitsland te verlaten omdat zij volgens de Duitse autoriteiten wegens het niet-samenwonen met haar man, een Turkse werknemer, geen recht meer had op een verblijfsvergunning. De belangrijkste vraag in deze casus is de vraag of er sprake moet zijn van een samenleving in gezinsverband opdat art. 7, eerste alinea toepasselijk zou zijn, en bijgevolg een verlenging van een verblijfsvergunning bekomen kan worden. Het Hof van Justitie heeft uiteraard eerst de directe werking van art. 7, eerste alinea onderzocht. Er werd vastgesteld dat art. 7, eerste alinea in precieze, duidelijke en onvoorwaardelijke bewoordingen het recht verleent aan gezinsleden van een Turkse werknemer om te reageren op een arbeidsaanbod indien ze reeds drie jaar in de lidstaat wonen, en het recht op vrije toegang tot elke arbeid in loondienst indien ze er reeds vijf jaar wonen. Art. 7, eerste alinea heeft bijgevolg directe werking en kan rechtstreeks worden ingeroepen door een particulier.175 173


174

H.v.J., 17 april 1997, C-351/95, Kadiman, Jur. 1997, I-02133.

175

C-351/95, Kadiman, r.o. 27 – 28.

38



_________________________________________________________________________________ In de zaak Kus176 werd al eerder bevestigd dat de bevoegdheid van de lidstaten om de toegang tot hun grondgebied en de voorwaarden voor de eerste tewerkstelling van Turkse werknemers te reglementeren, onverlet gelaten wordt door Besluit nr. 1/80.177 Ook met betrekking tot art. 7, eerste alinea van dit besluit blijft de lidstaat dus de bevoegdheid behouden om toestemming te geven aan gezinsleden om zich bij de Turkse onderdaan, die legale arbeid verricht, te voegen en hun verblijf te reglementeren tot wanneer zij mogen reageren op elk arbeidsaanbod, met name tot vijf jaar. Bovendien kunnen zij hen zelfs toestaan arbeid te verrichten voordat zij drie jaar legaal gewoond hebben in de lidstaat.178 De lidstaat kan dus voorwaarden opleggen aan het verblijfsrecht van de gezinsleden opdat deze in overeenstemming met art. 7, eerste alinea zouden zijn. Het doel van deze bepaling is immers het familieleven van de Turkse onderdaan, die in een lidstaat een aantal jaren legale arbeid verricht heeft, te waarborgen. Indien men deze bepaling zo zou uitleggen dat er geen verlangen is naar het samenleven in gezinsverband, zou dit eigenlijk afbreuk doen aan de vooropgestelde gezinshereniging, met bovendien een grotere kans op schijnhuwelijken.179 De nuttige werking van artikel 7 vereist bijgevolg “dat de gezinshereniging, die de reden was voor de binnenkomst van de betrokkene op het grondgebied van de betrokken lidstaat, gedurende een bepaalde tijd tot uiting komt door een werkelijk samenwonen in gezinsverband met de werknemer”.180 Hieruit redeneert het Hof dat Besluit nr. 1/80 zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de verlenging van een verblijfsvergunning afhankelijk stelt van de voorwaarde dat het gezinslid gedurende de eerste periode van drie jaar in gezinsverband samenleefde met de Turkse werknemer. Het recht op verblijf van een gezinslid dat zich bij een Turkse werknemer gevoegd heeft, kan dus verleend worden op voorwaarde dat het gezinslid en de werknemer gedurende de

176


177

C-237/91, Kus, r.o. 25.

178

C-351/95, Kadiman, r.o. 32.

179

C-351/95, Kadiman, r.o. 33 – 38.

180

C-351/95, Kadiman, r.o. 40.

39



_________________________________________________________________________________ eerste drie jaar samenwonen. De rechtvaardiging van het feit dat ze niet samenwonen kan echter aanvaard worden wegens objectieve redenen.181 Bovendien kan men hieruit afleiden dat het gezinslid gedurende de eerste drie jaar onafgebroken in de lidstaat moet verblijven om recht te hebben op een verlenging van de verblijfsvergunning.182 Het is duidelijk dat Turkse onderdanen die zich voegen bij een Turkse werknemer, die verblijft in de Europese Unie, strikt moeten voldoen aan de voorwaarden uit Besluit nr. 1/80183. Dit bevestigt het feit dat voor gezinsleden van Turkse werknemers, het recht op verblijf in de Unie afhangt van de vervulling van de voorwaarden vervat in dit besluit. Sommige auteurs menen dat het Hof in deze uitspraak inconsistent is geweest met de bestaande rechtspraak over gezinshereniging en met de verplichtingen voortvloeiende uit de mensenrechten.184 Met betrekking tot de kinderen van de Turkse werknemer die in een lidstaat legaal tewerkgesteld is, bepaalt art. 9 van Besluit nr. 1/80 dat, indien zij legaal wonen bij hun ouders, zij daar toegang hebben tot het algemeen onderwijs, of tot specifieke opleidingen op basis van dezelfde toelatingseisen als kinderen van onderdanen van die lidstaat. Dit werd bevestigd in de zaak Gürol185. In verband met de directe werking van deze bepaling oordeelde het Hof dat art. 9 een verplichting tot gelijke behandeling inhoudt op vlak van de toelatingseisen voor toegang tot onderwijs en beroepsopleidingen. Uit de aard van deze verplichting volgt dat deze voor de nationale rechter kan worden ingeroepen om de “discriminerende bepalingen van een wettelijke regeling van een lidstaat die de toekenning van een recht afhankelijk stelt van een voorwaarde die niet geldt voor haar eigen onderdanen, buiten toepassing te laten.”186

181

C-351/95, Kadiman, r.o. 41 – 44.

182

C-351/95, Kadiman, r.o. 45 – 47.

183


184

M. HEDEMANN – ROBINSON.: “An overview of recent legal development at Community level in relation to third

country nationals resident within the European Union, with particular reference to the case law of the European Court of Justice, C.M.L.R., 2001, 558. 185

H.v.J., 7 juli 2005, C-374/03, Gürol, Jur. 2005, I-06199.

186

C-374/03, Gürol, r.o. 23.

40



_________________________________________________________________________________ Bovendien is art. 9 de uitvoering van het algemene beginsel van non-discriminatie op basis van nationaliteit zoals bepaald in art. 9 van de Associatieovereenkomst, dat verwijst naar oud art. 12 EG. Gezien dit een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst waar geen verdere handelingen zijn vereist voor de uitvoering, heeft art. 9 van Besluit nr. 1/80 bijgevolg rechtstreekse werking.187 Er werd ook geantwoord op de vraag of aan de voorwaarde dat de Turkse kinderen legaal wonen bij de ouders voldaan is, indien de kinderen een eigen hoofdverblijfplaats aanhouden in de plaats waar zij een universitaire opleiding volgen en de woning van de ouders slechts al tweede verblijfplaats is ingeschreven. Het Hof interpreteerde de vereiste van ‘legaal wonen bij de ouders’ als noch afhangende van een bepaalde wijze van wonen bij de ouders tijdens de studieperiode, noch van een bepaalde vorm van wonen. Deze uitleg is noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstelling die vervat ligt in art. 9, namelijk kinderen van Turkse onderdanen die eveneens in de gastlidstaat van hun ouders verblijven de mogelijkheid geven om onderwijs en een opleiding te volgen.188 Bovendien volgt uit art. 9 dat de Turkse kinderen eveneens aanspraak kunnen maken op een studietoelage, zelfs indien het gaat om een studietoelage voor opleidingen in het buitenland. Dit artikel bepaalt immers eveneens dat Turkse kinderen kunnen genieten van voordelen die volgen uit de nationale wetgeving van de gastlidstaat. Indien een lidstaat studietoelagen toekent aan eigen onderdanen voor opleidingen in het buitenland, dient de lidstaat dit voordeel bijgevolg ook toe te kennen aan Turkse onderdanen die wensen te studeren in het buitenland.189 Dit is een natuurlijk gevolg van het beginsel van gelijke kansen met betrekking tot onderwijs. In deze zaak kunnen we een voorbeeld zien van de fundamentele rol die het Hof van Justitie gespeeld heeft in de ontwikkeling van de rechten van onderdanen van Turkije in de Europese Unie. Het Hof heeft hier namelijk de geviseerde bepaling extensief geïnterpreteerd en zo de belangen van Turkse kinderen in de Unie op vlak van onderwijs gevrijwaard. Dit is in 187

C-374/03, Gürol, r.o. 26.

188

C-374/03, Gürol, r.o. 30 – 33.

189

C-374/03, Gürol, r.o. 44.

41



_________________________________________________________________________________ overeenstemming met het Verdrag van de Rechten van het Kind190, waarin bepaald wordt dat ieder kind recht heeft op onderwijs.191 Niettegenstaande de beslissing van het Hof dat voor het verrichten van legale arbeid in een lidstaat het verblijfsrecht onontbeerlijk is192, toch is de verkrijging – en de verlenging – van het verblijfsrecht niet zonder voorwaarden. Zo kan een legaal in een lidstaat verblijvende Turkse onderdaan zijn verblijfsrecht verliezen omwille van redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.193 Dit zijn dezelfde redenen als degene waardoor een gastlidstaat op basis van art. 45 VWEU het verblijfsrecht van een migrerende onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie kan weigeren. In de zaak Torun194 werd bevestigd dat enkel in deze gevallen, en indien de Turkse onderdaan het grondgebied van de lidstaat voor een lange periode heeft verlaten zonder gegronde reden, het verblijfsrecht kan worden ontnomen. In Cetinkaya195 werd eerder al beslist dat voor de onderdanen van Turkije die vallen onder art. 7, eerste alinea van Besluit nr. 1/80, geen beperkingen kunnen worden opgelegd op de rechten die uit die bepaling voortvloeien, tenzij op basis van art. 14, lid 1 van Besluit nr. 1/80 of omdat de betrokkene de lidstaat gedurende een lange periode verlaten heeft zonder gegronde reden.196 Het Hof van Justitie heeft in Torun beslist dat deze redenering ook moet opgaan voor art. 7, tweede alinea: bijgevolg mag art. 7, tweede alinea niet restrictiever geïnterpreteerd worden dan art. 7, eerste alinea.197 Een kind van een Turkse werknemer dat een beroepsopleiding gevolgd heeft in de gastlidstaat, kan dus enkel zijn verblijfsrecht verliezen omwille van redenen van openbare

190


191

Art. 28 Verdrag inzake de Rechten van het Kind.

192


193

Art. 14, lid 1 Besluit nr. 1/80.

194

H.v.J., 16 februari 2006, C-502/04, Torun, Jur. 2006, I-01563.

195

H.v.J., 11 november 2004, C-467/02, Cetinkaya, Jur. 2004, I-10895.

196

C-467/02, Cetinkaya, r.o. 36.

197

C-502/04, Torun, r.o. 24.

42



_________________________________________________________________________________ orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, of indien het de lidstaat gedurende lange tijd verlaten heeft zonder gegronde reden.198 Een lidstaat kan dus niet zomaar het verblijfsrecht van Turkse onderdanen afnemen. Deze rechtspraak is opnieuw een voorbeeld van de bescherming van de rechten van Turkse onderdanen die verblijven in de Europese Unie door het Hof van Justitie. Fraude wordt echter niet onverlet gelaten door het Hof van Justitie. Indien de Turkse werknemer zijn verblijfsvergunning op een frauduleuze manier heeft verkregen en op grond daarvan arbeid verricht heeft in een lidstaat, kan er geen sprake zijn van ‘legale arbeid’ zoals bedoeld in art. 6, lid 1 van Besluit nr. 1/80.199 Er weze aan herinnerd dat het legale karakter van arbeid in de zin van art. 6, lid 1 een stabiele en niet-voorlopige situatie op de arbeidsmarkt van een lidstaat veronderstelt en het bovendien het bestaan van een nietomstreden verblijfsrecht impliceert200, zoals vastgesteld in Sevince201 en Kus202. Indien een Turkse werknemer bijgevolg een verblijfsrecht verkrijgt in een lidstaat wegens een schijnhuwelijk, dan kan er geen sprake zijn van legale arbeid. De vraag is nu wat er gebeurt indien er sprake is van een ‘schijn-geregistreerd partnerschap’. Ook dit kan niet beschouwd worden als legaal verblijf en bijgevolg zal de arbeid die de Turkse werknemer verricht heeft in de lidstaat niet beschouwd worden als legale arbeid. Zolang het verblijfsrecht van een Turkse onderdaan in een lidstaat niet vaststaat, kan de arbeid die aldaar verricht is, niet beschouwd worden als legale arbeid.203 Het Hof besliste in de zaak Kol204 dat deze regel ook moet gelden indien de Turkse werknemer slechts een verblijfsvergunning heeft verkregen in een lidstaat van de Unie op basis van onjuiste verklaringen waarvoor hij in die staat veroordeeld is voor fraude.205 Arbeid die de Turkse werknemer heeft uitgevoerd na de frauduleuze verkrijging van een verblijfsvergunning, zal bijgevolg niet beschouwd kunnen worden als legale arbeid,

198

C-502/04, Torun, r.o. 29.

199

H.v.J., 5 juni 1997, C-285/95, Kol, Jur. 1997, I-03069.

200

C-285/95, Kol, r.o. 21.

201


202


203

C-237/91, Kus, r.o. 15 – 16.

204


205

C-285/95, Kol, r.o. 25.

43



_________________________________________________________________________________ aangezien de Turkse onderdaan niet voldeed aan de voorwaarden voor de verlening van de verblijfsvergunning. Er kunnen derhalve geen rechten ontstaan ten gunste van de Turkse werknemer uit arbeid verricht terwijl deze geen legaal verkregen verblijfsrecht had in de lidstaat.206 De frauduleuze verkrijging van een verblijfsrecht door een Turkse werknemer kan zelfs consequenties hebben voor de gezinsleden die op basis van gezinshereniging verblijven in een lidstaat: indien deze nog niet vallen onder art. 7, eerste alinea (dus indien ze nog geen drie jaar legaal in de lidstaat wonen), kunnen de gevolgen van de frauduleuze handeling doorgetrokken worden naar hen. De lidstaat zal niet alleen het verblijfsrecht van de werknemer, maar ook van zijn gezinsleden kunnen intrekken.207 Indien de gezinsleden een eigen recht hadden op toegang tot en verblijf in een lidstaat dan kunnen de gevolgen van de frauduleuze handeling uiteraard niet doorgetrokken worden. Ondanks de verregaande interpretatie van verscheidene bepalingen van dit besluit wenst het Hof toch een duidelijk signaal te zenden met betrekking tot fraude en schijnhuwelijken.

Besluit nr. 3/80 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de Lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden De directe werking van bepalingen van Besluit nr. 3/80208 werd eveneens door het Hof van Justitie onderzocht. Zoals steeds wanneer ze geconfronteerd wordt met vragen die betrekking hebben op de directe werking van de Associatieovereenkomst met Turkije209 en de ermee samenhangende handelingen, greep het Hof ook in de zaak Taflan-Met210 terug naar de redenering die ze had ontwikkeld in de zaak Demirel211.212

206

C-285/95, Kol, r.o. 26 – 29.

207

H.v.J., 18 december 2008, C-337/07, Altun, Jur. 2008, I-00000, r.o. 58.

208


209


210

H.v.J., 10 september 1996, C-277/94, Taflan-Met, Jur. 1996, I-04085.

211


212

M. MARESCEAU, “Bilateral Agreements concluded by the EC”, Recueil des cours, 2004, vol. 309, 277.

44



_________________________________________________________________________________ In deze zaak werd de vraag gesteld of Besluit nr. 3/80213, en meer bepaald art. 12 en 13 ervan, zich leenden tot rechtstreekse toepassing, om de weigering tot verlening van weduwenpensioenen en een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan te vechten. Om na te gaan of deze bepalingen het recht geven aan particulieren om zich erop te beroepen voor de nationale rechter, onderzocht het Hof eerst of het besluit zelf zich kan lenen tot een directe werking. De doelstelling van Besluit nr. 3/80 is de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van de verschillende lidstaten met betrekking tot de toepassing ervan op Turkse werknemers en hun gezinsleden. In het besluit wordt verwezen naar Verordening nr. 1408/71214, dat ook de coördinatie van de verschillende wetgeving van de lidstaten beoogt. Het Hof verklaart over het Besluit betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de EU-lidstaten op Turkse werknemers en hun gezinsleden evenwel dat “tal van nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen, die niettemin als onmisbaar werden beschouwd voor de toepassing binnen de Gemeenschap van Verordening nr. 1408/71, in dat besluit ontbreken”.215 Hieruit volgt dat het besluit nog aangevuld dient te worden en het niet uitgevoerd kan worden indien geen verdere uitvoeringsmaatregelen getroffen worden. Hieruit besloot het Hof dat een particulier zich niet rechtstreeks kan beroepen op art. 12 en 13 van het besluit.216 Niettegenstaande deze beslissing heeft het Hof van Justitie in de zaak Sürül217 toch directe werking toegekend aan een andere bepaling van dit besluit. Art. 3, lid 1 van Besluit nr. 3/80 bepaalt dat personen die op het grondgebied van een lidstaat wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van die lidstaat onder dezelfde

213


214

Verordening nr. 1408/71/EG van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale

zekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, P.B. L 149 van 5 juli 1971, 2 – 50. 215

C-277/94, Taflan-Met, r.o. 26 – 30.

216

C-277/94, Taflan-Met, r.o. 38.

217

H.v.J., 4 mei 1999, C-262/96, Sürül, Jur. 1999, I-02685.

45



_________________________________________________________________________________ voorwaarden als de onderdanen van die staat hebben. Dit is met andere woorden een nondiscriminatiebeginsel. Hoewel enkele lidstaten bezwaar maakten tegen de rechtstreekse werking van art. 3, lid 1, omwille van de redenering in het Taflan-Met arrest218, oordeelde het Hof hier anders. Er werd in Taflan-Met immers besloten dat de coördinatievoorschriften van Besluit nr. 3/80 geen directe werking hadden zonder dat er uitvoeringsmaatregelingen werden genomen, terwijl het in deze casus gaat om het beginsel van gelijke behandeling op basis van sociale zekerheid. Het Hof verwierp bij deze de argumenten van de contesterende lidstaten.219 Na onderzoek van art. 3, lid 1 volgens de vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat deze bepaling “in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen verbiedt om personen, die wonen op het grondgebied van één van de lidstaten en op wie de bepalingen van besluit nr. 3/80 van toepassing zijn, te discrimineren op grond van hun nationaliteit”.220 Deze bepaling kan dus rechtstreeks worden ingeroepen voor de nationale rechter door een particulier. Bovendien is art. 3, lid 1 de uitvoering van het algemene beginsel van non-discriminatie op basis van nationaliteit dat neergelegd is in art. 9 van de Associatieovereenkomst en verwijst naar art. 12 EG. Het Hof van Justitie verwijst hierbij eveneens naar haar vaste rechtspraak omtrent de rechtstreekse werking van het beginsel van gelijke behandeling op het gebied van sociale zekerheid221 ter bevestiging van deze redenering.222 Zo werd in de Kziber-zaak223 beslist dat art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko224 dat bepaalt dat Marokkaanse werknemers en hun gezinsleden op vlak van sociale zekerheid onder dezelfde regeling vallen als onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven, rechtstreeks toegepast kan worden.225 218


219

C-262/96, Sürül, r.o. 48 – 59.

220

C-262/96, Sürül, r.o. 62.

221

Zie arrest Kziber: H.v.J., 31 januari 1991, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199 en Yousfi: H.v.J., 20 april 1994,

C-58/93, Yousfi, Jur. 1994, I-01353. 222

C-262/96, Sürül, r.o. 64.

223

H.v.J., 31 januari 1991, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199.

224

Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko,

P.B. L 264 van 27 september 1979, 1 – 118. 225

C-18/90, Kziber, r.o. 15 – 23.

46



_________________________________________________________________________________ Het Hof heeft hier dus naar analogie met andere overeenkomsten met derde landen gesloten door de Gemeenschap, geredeneerd. Vervolgens wijst het Hof erop dat art. 3, lid 1 losstaat van de overige bepalingen van het besluit die wel uitvoeringsmaatregelen behoeven (zoals reeds uitgelegd hierboven met betrekking tot de argumentering van de enkele lidstaten die de directe werking van art. 3, lid 1 afwezen). Uit dit alles kan worden vastgesteld dat niets de directe werking van art. 3, lid 1 van Besluit nr. 3/80 in de weg staat.226 Dit betekent dat een Turkse onderdaan, die valt onder de toepassing van deze bepaling, op dezelfde wijze moet worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat. Een lidstaat mag dus geen nadere of striktere voorwaarden opleggen voor de verlening van een recht aan de Turkse onderdaan dan aan eigen onderdanen. Een Turkse onderdaan heeft bijgevolg recht op een uitkering van sociale zekerheid van de lidstaat waar hij verblijft als gevolg van gezinshereniging met een Turkse werknemer in die lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat.227 Indien een lidstaat dus bijkomende voorwaarden oplegt aan een Turkse werknemer of zijn gezinsleden om in aanmerking te komen voor een uitkering die niet dienen te worden vervuld door de eigen onderdanen, dan is er sprake van discriminatie op grond van nationaliteit, en is dit in strijd met art. 3, lid 1. Gezien de directe werking van het artikel kan dergelijke discriminatie aangevochten worden voor de nationale rechtbank. In de arresten Kocak228 en Özturk229 werd dit bevestigd. Turkse onderdanen die resideren in een lidstaat kunnen dus art. 3, lid 1 van Besluit nr. 3/80 inroepen indien zij menen dat ze, om recht te hebben op een uitkering van de sociale zekerheid, aan andere voorwaarden worden onderworpen dan degene waaraan de eigen onderdanen van die lidstaat worden onderworpen. Het Hof stelt ook dat art. 3, lid 1 niet alleen openlijke vormen van discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook indirecte vormen van discriminatie, die in feite tot hetzelfde resultaat leiden.230 226

C-262/96, Sürül, r.o. 65 – 74.

227

C-262/96, Sürül, r.o. 97 – 98.

228

H.v.J., 14 maart 2000, gevoegde zaken C-102/98 en C-211/98, Kocak, Jur. 2000, I-01287.

229

H.v.J., 28 april 2004, C-373/02, Özturk, Jur. 2004, I-03605.

47



_________________________________________________________________________________ Art. 3, lid 1 biedt dus een grote bescherming tegen discriminatie op basis van nationaliteit voor Turkse onderdanen die tot de arbeidsmarkt van een lidstaat behoren en er legaal werken, en voor hun gezinsleden die ook verblijven in die lidstaat op basis van het recht op gezinshereniging. Het is namelijk de uitvoering van het non-discriminatiebeginsel uit de Associatieovereenkomst dat overeenstemt met art. 18 VWEU. Op vlak van non-discriminatie biedt deze bepaling dus dezelfde rechten als art. 18 VWEU biedt aan een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie. Wat dat betreft worden de Turkse onderdanen dus op gelijke basis gesteld als EU-onderdanen, dankzij de welwillendheid van het Hof van Justitie om directe werking toe te kennen aan art. 3, lid 1. Hoewel dit besluit reeds dateert van 1983, betekent dit niet dat er geen prejudiciële vragen meer worden gesteld aan het Hof omtrent de directe werking van een bepaling van Besluit nr. 3/80231 Tot op heden zijn de hierboven besproken arresten echter de enige betreffende dit besluit, hoewel er op dit moment nog een verzoek aanhangig is bij het Hof van Justitie.232 III.1.1.2 De standstillbepalingen Art. 41, lid 1 van het Aanvullend Protocol233 verhindert dat een lidstaat van de Europese Unie een nieuwe regeling invoert die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de vestiging en het verblijf van Turkse onderdanen op zijn grondgebied zwaardere eisen worden gesteld dan degene die golden bij de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in de betrokken lidstaat. Er wordt immers bepaald: ‘De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.’234 Dit is een standstillbepaling, namelijk een bepaling die verbiedt om op bepaalde gebieden nieuwe beperkingen in te voeren.

230

Gevoegde zaken C-102/98 en C-211/98, Kocak, r.o. 39.

231


232

Verzoek om een prejudiciële beslissing, C-485/07, Akdas, P.B. C 22 van 26 januari 2008, 24 – 25.

233


234

Art. 41, lid 1 Aanvullend Protocol.

48



_________________________________________________________________________________ In het Verdrag van Rome van 1957 werd reeds gebruik gemaakt van dergelijke bepaling, art. 53 verbood namelijk lidstaten restrictieve maatregelen te nemen betreffende het recht van vestiging van onderdanen van andere lidstaten.235 De standstillbepaling in art. 41, lid 1 van het Aanvullend Protocol betreft de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. De directe werking van dit artikel werd bevestigd in de zaak Savas236. Het Hof is immers van mening dat art. 41, lid 1 een ondubbelzinnige standstillbepaling bevat in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen.237 Ook Besluit nr. 1/80238 bevat een standstillbepaling: ‘De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.’239 Art. 13 van dit besluit betreft de voorwaarden voor de toegang tot de arbeidsmarkt van werknemers die legaal op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie werken. In de zaak Sevince240 is de directe werking van dit artikel bevestigd.241 Het Hof oordeelde dat de standstillbepaling vervat in art. 13 volstrekt duidelijk is en de invoering verbiedt van nieuwe beperkingen voor de toegang tot de arbeidsmarkt voor werknemers die legaal verblijven op het grondgebied van een lidstaat.242 Turkse onderdanen kunnen zich bijgevolg op dit artikel beroepen voor de nationale rechter van een lidstaat om ermee strijdige bepalingen van nationaal recht buiten toepassing te laten. Het Hof heeft echter in haar uitspraak in de zaak Sahin243 geoordeeld dat dit niet betekent dat een lidstaat geen regeling kan invoeren waarbij voor de verlenging of invoering van een verblijfstitel retributies gevraagd worden van onderdanen van derde landen die op zijn 235

N. ROGERS en R. SCANNELL, Free movement of persons in the Enlarged European Union, Londen, Sweet & Maxwell,

2005, 356. 236

H.v.J., 11 mei 2000, C-37/98, Savas, Jur. 2000, I-02927.

237

C-37/98, Savas, r.o. 46.

238


239

Art. 13, Besluit nr. 1/80.

240


241

C-192/89, Sevince, r.o. 26.

242

C-192/89, Sevince, r.o. 17.

243

H.v.J., 19 december 2008, C-551/07, Sahin, Jur. 2008, I-00000.

49



_________________________________________________________________________________ grondgebied verblijven. Echter mag dit niet neerkomen op een beperking in de zin van art. 13 van Besluit nr. 1/80.244 Een onderdaan van Turkije mag immers niet in een minder gunstige positie worden gebracht dan die van onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie. Bovendien mag een Turkse onderdaan ook geen nieuwe beperkingen ondervinden die onevenredig zijn met de beperkingen die gelden voor EU-onderdanen. Dit volgt, aldus het Hof, uit de samenlezing van art. 59 van het Aanvullend Protocol met art. 13 van Besluit nr. 1/80.245 Volgens het Hof van Justitie moet aan beide standstillbepalingen dezelfde betekenis gehecht worden.246 Het gaat immers om dezelfde soort bepalingen en bovendien hebben ze hetzelfde doel, namelijk “gunstige voorwaarden scheppen voor de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers, het recht van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, door de lidstaten te verbieden nieuwe belemmeringen op te werpen, teneinde de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheden tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken”.247 Het Hof heeft in deze zaken bijgevolg nog maar eens aangetoond dat het geen beknotting van de rechten van Turkse onderdanen die verblijven in de Europese Unie door de lidstaten zal dulden. III.1.1.3. Conclusie De draagwijdte van de Associatieovereenkomst met Turkije248, samen met de aanvullende handelingen van deze overeenkomst, is zoals duidelijk blijkt uit de hoeveelheid rechtspraak, uitvoerig besproken door het Hof van Justitie. Mede doordat de directe werking toegekend is aan verscheidene bepalingen uit deze handelingen, zijn de rechten van Turkse onderdanen in de Europese Unie systematisch verduidelijkt.

244

C-551/07, Sahin, r.o. 70 – 71.

245

C-551/07, Sahin, r.o. 71.

246

H.v.J., 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a., Jur. 2003, I-12301 , punt 70.

247

Gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a., r.o. 72.

248


50



_________________________________________________________________________________ Op basis hiervan genieten Turkse onderdanen van een recht op toegang tot arbeid en verblijf in een lidstaat van de Europese Unie. Algemeen kunnen we stellen dat hoewel het Hof aan de Besluiten nr. 1/80249 en nr. 3/80250 zelf geen directe werking toegekend heeft, zij toch op relatief makkelijke wijze concludeerde tot de directe werking van specifieke bepalingen ervan, steeds met inachtneming van de voorwaarden voor directe werking, vastgesteld in Van Gend en Loos.251 Ook het non-discriminatiebeginsel dat volgt uit de Associatieovereenkomst252 en Besluit nr. 1/80253 en Besluit nr. 3/80254 is van groot belang voor Turkse onderdanen die verblijven in de Europese Unie. Er is immers bepaald dat zij op gelijke wijze behandeld moeten worden als onderdanen van lidstaten, en hun situatie niet mag verslechten door maatregelen van de lidstaten. Dit heeft tot gevolg dat de rechten van onderdanen van Turkije beter beschermd zijn dan die van onderdanen van andere derde landen. Dit blijkt onder meer ook uit het feit dat Turkse onderdanen beschermd worden tegen discriminatie op grond van nationaliteit bij de toegang tot werk. Voor andere onderdanen van derde landen geldt enkel een bescherming tegen discriminatie op grond van nationaliteit tijdens de werkgelegenheid.255 Enkel onderdanen van de Europese Vrijhandelsassociatie-landen256 genieten reeds dezelfde bescherming. Uit de grote hoeveelheid rechtspraak van het Hof van Justitie inzake deze materie kunnen we bijgevolg afleiden dat Turkse onderdanen een bevoorrechte positie hebben in vergelijking met andere onderdanen van derde landen. 249


250


251


252


253


254


255

S. PEERS, “Towards equality: actual and potential rights of third-country nationals in the European Union”,

C.M.L.R., 1996, 30. 256

Dit zijn onderdanen van IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Deze materie wordt behandeld in

hoofdstuk III.1.3. en III.1.4.

51



_________________________________________________________________________________ Zoals reeds eerder vermeld, ontlenen Turkse onderdanen geen recht op gezinshereniging uit Besluit nr. 1/80257. Ook de Associatieovereenkomst258, het Additioneel Protocol259 of Besluit nr. 3/80260 vermelden dit niet. Met betrekking tot gezinshereniging geldt voor de familieleden van Turkse werknemers die verblijven in een lidstaat van de Unie dezelfde regelgeving als voor onderdanen van andere derde landen, namelijk Richtlijn 2003/68 inzake het recht op gezinshereniging261, die reeds besproken is. Gezien de tegenkanting van verschillende lidstaten op de toetreding van Turkije tot de Europese Unie, zullen deze niet zo tevreden zijn met de rechtspraak van het Hof in deze materie, waaruit blijkt dat de bepalingen van de overeenkomst en de ermee samenhangende bepalingen vaak extensief geïnterpreteerd worden. Indien een toetreding van Turkije er niet komt, zal er bijgevolg een nieuwe overeenkomst moeten komen. Vraag is of deze ook ‘het totstandbrengen van het vrij verkeer van werknemers’ als doelstelling zou hebben. Gezien de overweging om in het geval van de toetreding van Turkije permanente ‘vrijwaringsclausules’ op te nemen, onder meer op het vlak van vrij verkeer van personen262, is dit onwaarschijnlijk.

II.1.2. De Samenwerkingsovereenkomsten met Marokko, Algerije en Tunesië De Samenwerkingsovereenkomsten met Marokko263, Algerije264 en Tunesië265, werd gesloten in het kader van een reeks samenwerkingsovereenkomsten met verschillende mediterrane 257


258


259


260


261


262

Europese Raad – Brussel, 16/17 december 2004, Conclusies van het Voorzitterschap, 16238/04,

http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/04/st16/st16238.nl04.pdf, punt 11, geraadpleegd op 5 mei 2010. 263


264

Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische

Volksrepubliek Algerije, P.B. L 263 van 27 september 1978, 2 – 118. 265

Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Tunesië, P.B. L

265 van 27 september 1978, 2 – 118.

52



_________________________________________________________________________________ landen die in de jaren ’70 plaatsvond. De basis voor deze samenwerkingsovereenkomsten lag in de ‘Globale Mediterrane Positie’, waarbij door de Europese Gemeenschap werd besloten de banden met het Mediterrane gebied te versterken.266 In het kader van het Euro-Meditteraan Partnerschap zijn deze overeenkomsten vervangen door Euro-Meditterane Overeenkomsten. Het Barcelonaproces en het Euro-Meditteraan Partnerschap Met de Verklaring van Barcelona267 werd in 1995 het startschot gegeven voor de realisatie van een ‘Euro-Mediterraan Partnerschap’ waarbij gestreefd werd naar vrede, stabiliteit en welvaart in de Mediterrane regio. Het Barcelonaproces, zoals de ontwikkeling naar het EuroMediterraan Partnerschap genoemd werd, was gebaseerd op drie grote onderdelen: het partnerschap op het gebied van politiek en veiligheid, het economisch en financieel partnerschap, en het sociaal, cultureel en menselijk partnerschap. Het Euro-Mediterraan Partnerschap bestaat heden uit de zevenentwintig lidstaten van de Europese Unie en negen mediterrane landen: Algerije, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Marokko, de Palestijnse Autoriteit, Syrië, Tunesië. Turkije was vanaf het begin reeds betrokken bij het Barcelonaproces, en heeft nu de status van kandidaat-lidstaat. Ook Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Mauretanië, Monaco en Montenegro hebben zich bij het Euro-Mediterraan Partnerschap gevoegd. Op basis van het economisch en financieel partnerschap werden de Euro-mediterrane Overeenkomsten met de negen mediterrane partners gesloten. Bedoeling is om geleidelijk tot een vrijhandelszone te komen. Deze overeenkomsten zijn dus voornamelijk toegespitst op handel. Enkel de Euro-mediterrane Overeenkomsten met Marokko268, Algerije269 en Tunesië270 bevatten bepalingen betreffende non-discriminatie op het vlak van arbeidsvoorwaarden en

266

S. MARSH en H. MACKENSTEIN, The international relations of the European Union, Harlow, Pearson Longman, 2005,

185. 267

Verklaring van Barcelona, aangenomen bij de Euro-mediterraanse Conferentie van 27 en 28 november 1995,

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/tradoc_124236.pdf, geraadpleegd op 3 februari 2010. 268

Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese

Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds, P.B. L 70 van 18 maart 2000, 2 – 204.

53



_________________________________________________________________________________ sociale zekerheid voor werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden die verblijven in de Europese Unie. Deze bepalingen zijn immers overgenomen uit de Samenwerkingsovereenkomsten die de Europese Gemeenschap met deze landen gesloten heeft, die vervangen zijn door de Euro-mediterrane Overeenkomsten. Oorspronkelijk behoorde migratie dus niet tot de aandachtspunten van het EuroMediterraan Partnerschap. Sinds 2002 kwam samenwerking op vlak van migratie ter sprake tijdens de Euromediterrane Conferentie in Valencia. Hier werd onder meer voorgesteld om samen te werken op het gebied van integratie van migranten en het bestrijden van illegale immigratie.271 In 2005 werd op de Euro-mediterrane top te Barcelona een vijfjarenwerkprogramma272 voorgesteld waarin migratie werd toegevoegd als onderdeel van het Euro-Mediterraan Partnerschap. In het kader hiervan worden Conferenties inzake migratie georganiseerd. In 2006 werd het project Euromed Migration II goedgekeurd. Dit is gericht op het versterken van de samenwerking tussen de landen van het Euro-Mediterraan Partnerschap. Zo worden werkgroepen geïnstalleerd die onder meer de wetgeving betreffende migratie zullen onderzoeken, en worden er bezoeken georganiseerd van de Mediterrane partnerlanden aan de EU.273

269


Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Democratische Volksrepubliek Algerije, anderzijds, P.B. L 265 van 10 oktober 2005, 2 – 228. 270


Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tunesische Republiek, anderzijds, P.B. L 97 van 30 maart 1998. 271

Europees Mediterrane Conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken (Valencia, 22 – 23 april 2002),

Conclusies van het voorzitterschap, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/st00/st00002.nl02.pdf, geraadpleegd op 17 april 2010. 272

Europees-mediterrane Top naar aanleiding van de tiende verjaardag (Barcelona, 27-28 november 2005) -

Verklaring van de voorzitter - Vijfjarenwerkprogramma - Europees-mediterrane gedragscode inzake terrorismebestrijding, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/05/st00/st00002.nl05.pdf, geraadpleegd op 17 april 2010. 273

Euromed Migration II Project, http://www.euromed-migration.eu/index_eng.html, geraadpleegd op 17 april

2010.

54



_________________________________________________________________________________ Er zijn echter geen overeenkomsten gesloten door de Europese Unie, respectievelijk Europese Gemeenschap, die gevolgen hebben voor het verblijf van onderdanen van de Mediterrane landen, zoals met Marokko, Algerije en Tunesië. In 2008 werd het Euro-Mediterraan Partnerschap nieuw leven ingeblazen met de Verklaring van Parijs274, sindsdien staat het bekend als de Unie voor het Middellandse Zeegebied. III.1.2.1: De Samenwerkingsovereenkomst met Marokko De Samenwerkingsovereenkomst met Marokko275 werd ondertekend in 1976. De doelstelling van deze overeenkomst was de betrekkingen tussen de Europese Gemeenschap en Marokko te versterken en de economische samenwerking tussen beiden te bevorderen.276 Heden is deze overeenkomst vervangen door de Euro-mediterrane Associatieovereenkomst in 2000.277 Uiteraard heeft deze overeenkomst ook gevolgen voor de migratie van Marokkaanse onderdanen naar de Europese Unie. Zeer veel onderdanen van derde landen binnen de Europese Unie zijn immers afkomstig uit de Maghreb-landen. Toch heeft ook de Samenwerkingsovereenkomst van 1976, en de interpretatie van het Hof van Justitie ervan, grote invloed gehad op onderdanen van Marokko die verblijven in de EU. Hoewel de Samenwerkingsovereenkomst278 niet zo verregaand is als deze met Turkije – die een associatie tussen de Europese Gemeenschap en Turkije creëert en een recht op toegang tot arbeid en recht op verblijf toekent – heeft ook deze samenwerkingsovereenkomst gevolgen voor de onderdanen van Marokko die wensen te verblijven (of dit reeds doen) in

274

Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean, Paris, 13 juli 2008,

http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/07/0713_declaration_de_paris/Joint_declaration_of _the_Paris_summit_for_the_Mediterranean-EN.pdf, geraadpleegd 30 april 2010. 275


276

Preambule Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk

Marokko, P.B. L 264 van 27 september 1979, 1 – 118. 277


278


55



_________________________________________________________________________________ een lidstaat van de Europese Unie. Specifieke bepalingen in de overeenkomst die het vrij verkeer van werknemers regelen, zijn er echter niet.279 Wel zijn er op het vlak van arbeidscondities en sociale zekerheid non-discriminatie beginselen opgenomen ter bescherming van de Marokkaanse onderdanen die verblijven in de Europese Unie. Dit blijkt uit art. 40 en art. 41 van de Samenwerkingsovereenkomst.280 Zoals bij de overeenkomst met Turkije heeft ook hier het Europees Hof van Justitie een grote rol gespeeld in de interpretatie van de bepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst281 en de gevolgen ervan voor Marokkaanse onderdanen in de EU. Vanzelfsprekend werd de directe werking van de bepalingen uit deze overeenkomst onderzocht door het Hof van Justitie, wat uiteraard ook grote gevolgen had voor Marokkaanse onderdanen: indien het Hof oordeelde dat een bepaling directe werking bezat, dan had dit tot gevolg dat een onderdaan van Marokko die verbleef in een lidstaat van de EU zich op die bepaling kon beroepen voor de nationale rechter in die lidstaat. Art. 40 bepaalt dat Marokkaanse werknemers die arbeid uitoefenen op het grondgebied van een lidstaat op het vlak van arbeidsvoorwaarden en lonen niet geconfronteerd mogen worden met discriminatie op grond van hun nationaliteit. De directe werking van art. 40, eerste alinea werd door het Hof onderzocht in El-Yassini.282 In deze zaak werd de verlenging van de verblijfsvergunning van een Marokkaanse onderdaan die in Groot-Brittannië verbleef, geweigerd. El-Yassini werd op het grondgebied van Groot-Brittannië toegelaten als bezoeker, met een verbod arbeid uit te oefenen. Na zijn huwelijk met een Britse verkreeg hij een verblijfsvergunning en werd het verbod om arbeid uit te oefenen opgeheven. Nadat het paar gescheiden was, verzocht de Marokkaanse onderdaan de verlenging van zijn verblijfsvergunning.

279

N. ROGERS en R. SCANNELL, Free movement of persons in the enlarged European Union, London, Sweet & Maxwell,

2005, 261. 280

T. EICKE: “The Third Country Agreements, The Right to Work and Reside in the First Generation Agreements”,

in E. GUILD, The legal framework and social consequences of free movement of persons in the European Union, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 100. 281


282

H.v.J., 2 maart 1999, C-416/96, El-Yassini, Jur. 1999, I-01209.

56



_________________________________________________________________________________ El-Yassini beriep zich bij zijn aanvraag tot verlenging van de verblijfsvergunning op art. 40, eerste alinea van de Samenwerkingsovereenkomst. Het bevoegde orgaan, de Secretary of State of Home Department, meende echter dat art. 40, eerste alinea geen betrekking had op het recht van verblijf van een Marokkaanse werknemer in de gastlidstaat en kon bijgevolg niet het recht verlenen om verder arbeid te verrichten in die lidstaat indien de verblijfstitel verlopen was.283 Er werden aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen gesteld omtrent de draagwijdte van art. 40, eerste alinea. Alvorens daarop in te gaan werd vanzelfsprekend eerst onderzocht of een particulier zich voor de nationale rechter op deze bepaling kan beroepen. Gezien art. 40, eerste alinea in “duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen” verbiedt dat Marokkaanse onderdanen gediscrimineerd worden op het gebied van arbeidsvoorwaarden en lonen op grond van nationaliteit, kan deze bepaling rechtstreeks de situatie van particulieren beheersen.284 Ook het doel en de aard van de Samenwerkingsovereenkomst verzetten zich niet tegen de directe werking van art. 40, eerste alinea. Bijgevolg heeft deze bepaling directe werking en kan dus door een particulier ingeroepen worden voor de nationale rechter.285 Omtrent de draagwijdte van art. 40, eerste alinea meende El-Yassini dat op de situatie van Marokkaanse onderdanen een analoge toepassing gemaakt kan worden van de rechtspraak van het Hof over de Associatieovereenkomst met Turkije286, meer bepaald betreffende de rechten van de migrerende werknemer op het gebied van arbeid, die een recht van verblijf impliceren. Het genot van die rechten is ook onafhankelijk van de reden waarom de werknemer een recht van toegang, arbeid en verblijf is toegekend.287 Hierdoor zouden ook Marokkaanse werknemers aanspraak kunnen maken op een recht van verblijf gedurende de tewerkstelling.288 Zowel de Duitse regering als de regering van het Verenigd Koninkrijk waren van mening dat art. 40, eerste alinea alleen betrekking heeft op de arbeidsverhouding van de

283

C-416/96, El-Yassini, r.o. 10.

284


285

C-416/96, El-Yassini, r.o. 28 – 32.

286


287

Zie arrest Kus: H.v.J., 16 december 1992, C-237/91, Kus, Jur. 1992, I-06781.

288


57



_________________________________________________________________________________ Marokkaanse werknemer in de gastlidstaat. Deze heeft bijgevolg de bevoegdheid om een regeling betreffende de toegang tot en het verblijf op zijn grondgebied op te leggen aan Marokkaanse migranten. Het non-discriminatie beginsel geldt volgens hen dus enkel op het gebied van arbeidsvoorwaarden en lonen zolang de werknemer over een verblijfsvergunning beschikt. Ook de Franse regering was het hiermee eens en was van mening dat in het geval van ElYassini geen beroep kon worden gedaan op art. 40, eerste alinea van de Samenwerkingsovereenkomst.289 De Commissie was eveneens van mening dat El-Yassini “zich niet kan beschouwen als het slachtoffer van een bij artikel 40, eerste alinea, van de Overeenkomst EEG-Marokko verboden discriminatie met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, op de enkele grond dat hem de verlenging van zijn verblijfstitel wordt geweigerd krachtens de wetgeving van de lidstaat van ontvangst op het gebied van het vreemdelingentoezicht, zodat hij verplicht is de arbeid die hij in die lidstaat mocht verrichten, te beëindigen”.290 Het Hof van Justitie had bijgevolg de taak om na te gaan of de rechten van verblijf waarop een Turkse onderdaan aanspraak kan maken als gevolg van de bepalingen van de Associatieovereenkomst291, ook gelden voor een Marokkaanse onderdaan die valt onder de Samenwerkingsovereenkomst292. Hiervoor maakte het Hof een analyse van het doel en de context van beide overeenkomsten. Hieruit blijkt dat in de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko293 niet bepaald is dat de partijen op termijn de mogelijkheid van toetreding van het derde land zullen bespreken, dit in tegenstelling tot de Associatieovereenkomst met Turkije294. Bovendien is in eerstgenoemde overeenkomst geen sprake van de geleidelijke totstandbrenging van het vrij verkeer van werknemers. Ook heeft de Samenwerkingsraad geen besluit genomen zoals Besluit nr. 1/80295 van de Associatieraad EG-Turkije. Dit besluit was echter het voorwerp van de rechtspraak waar El-Yassini zich op beroept.

289

C-416/96, El-Yassini, r.o. 36 – 40.

290


291


292


293

Ibidem.

294


295


58



_________________________________________________________________________________ Het Hof besloot dat uit deze verschillen, zowel in bewoordingen als in voorwerp en doel ervan, kan besloten worden dat de rechtspraak van het Hof omtrent de Associatieovereenkomst met Turkije niet analoog kan worden toegepast op de overeenkomst met Marokko.296 Het Hof verwerpt in deze uitspraak dus de analoge interpretatie van de overeenkomst die de Europese Gemeenschap gesloten heeft met Turkije en Marokko. Een groot verschil tussen deze overeenkomsten is immers het feit dat de Associatieovereenkomst met Turkije297 een pre-toetredingsovereenkomst is. De Samenwerkingsovereenkomst met Marokko298 daarentegen heeft niet tot doel te dienen als pre-toetredingsovereenkomst.299 Bijgevolg “moet art. 40, eerste alinea van de Overeenkomst EEG-Marokko aldus worden uitgelegd, dat het er in beginsel niet in de weg staat dat de lidstaat van ontvangst weigert de verblijfstitel te verlengen van een Marokkaans onderdaan die hij tot zijn grondgebied heeft toegelaten en aan wie hij heeft toegestaan aldaar arbeid in loondienst te verrichten zolang betrokkene er over zijn dienstbetrekking beschikt, wanneer de oorspronkelijke reden voor de verlening van het verblijfsrecht niet meer bestaat op het tijdstip waarop de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning van de betrokkene verstrijkt”.300 Dit betekent niet dat het recht op verrichten van arbeid in gevaar kan komen wegens het feit dat de tewerkstellingsvergunning een langere duur heeft dan de verblijfsvergunning. Enkel om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid mag dan de verlenging van de verblijfsvergunning geweigerd worden.301 Hoewel het Hof in casu terecht beoordeelde dat de rechtspraak betreffende de rechten van Turkse werknemers in de Europese Unie niet analoog kunnen worden toegepast op Marokkaanse werknemers, is deze uitspraak toch een belangrijke stap voorwaarts voor de rechten van onderdanen van Marokko die in de Europese Unie verblijven en werken. Dit is vooral het geval indien zij verblijven in een lidstaat waar verblijfsvergunningen van kortere

296

C-416/96, El-Yassini, r.o. 57 – 61.

297


298


299

N. ROGERS, “Comments on Nour Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department, 2 March

1999 (Case C416/96)”, European Journal of Migration and Law, 1999, vol. 1, 369. 300


301

Ibidem.

59



_________________________________________________________________________________ duur zijn dan werkvergunningen. Omwille van de interpretatie van het Hof van Justitie kunnen zij zich nu beroepen op art. 40, eerste alinea van de Overeenkomst EEG-Marokko om te blijven werken in een lidstaat, ook al is hun verblijfsvergunning ondertussen verlopen. Voor tewerkgestelde Marokkaanse onderdanen is deze uitspraak bijgevolg positief: zij kunnen immers verder blijven werken in een lidstaat indien hun werkvergunning van langere duur is dan hun verblijfsvergunning. Voor werkloze Marokkaanse onderdanen betekent deze uitspraak echter dat een lidstaat de verlenging van hun verblijfsvergunning mag weigeren, en zij bijgevolg gevraagd kunnen worden het grondgebied van de lidstaat te verlaten indien hun verblijfsvergunning verlopen is. Het Hof van Justitie weigerde immers een verblijfsrecht dat losstaat van de werkvergunning toe te kennen aan Marokkaanse onderdanen die in een lidstaat van de Europese Unie verblijven. Toch wordt El-Yassini302 ook met kritiek onthaald. Een Marokkaanse werknemer zal immers worden gediscrimineerd wanneer hij, omwille van zijn beperkt verblijfsrecht, niet langer recht heeft op de voordelen van een tewerkstelling, zoals promotie.303 Marokkaanse onderdanen zullen bijgevolg voor sommige tewerkstellingen quasi automatisch uitgesloten worden omwille van de termijn van de verblijfsvergunning. Uit dit alles volgt dat er voor Marokkaanse onderdanen op basis van art. 40, lid 1 geen bescherming tegen discriminatie op grond van nationaliteit voor de toegang tot arbeid is, maar enkel tijdens de arbeid. Art 41, lid 1 bepaalt dat werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden, op het gebied van sociale zekerheid onder een regeling vallen die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de onderdanen van de lidstaten waar ze werkzaam zijn. De directe werking van art. 41, lid 1 werd in de zaak Kziber304 beoordeeld. In casu weigerde de Belgische Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening een werkloosheidsuitkering toe te kennen aan de dochter ten laste van een Marokkaanse werknemer die in België gepensioneerd is, op grond van haar nationaliteit. 302


303

N. ROGERS, “Comments on Nour Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department, 2 March

1999 (Case C416/96)”, European Journal of Migration and Law, 1999, vol. 1, 369 – 370. 304


60



_________________________________________________________________________________ Volgens het Hof van Justitie verbiedt art. 41, lid 1 in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen om Marokkaanse werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden te discrimineren op basis van nationaliteit op het gebied van de sociale zekerheid. Deze bepaling bevat een duidelijke verplichting die, wat haar uitvoering of gevolgen betreft, niet afhankelijk is van een latere handeling.305 Ondanks het feit dat art. 42 bepaalt dat de Samenwerkingsraad bepalingen moet vaststellen om de beginselen van art. 41 te verzekeren, en dit niet gebeurd is, doet dit geen afbreuk aan de rechtstreekse toepasbaarheid van de bepaling. Het optreden van de Samenwerkingsraad is “geen voorwaarde voor de onmiddellijke toepassing van het non-discriminatiebeginsel”.306 Deze bepaling heeft bijgevolg directe werking. Daarna werd onderzocht of Kziber zich kon beroepen op deze bepaling om een uitkering van de sociale zekerheid te verkrijgen. Vooreerst is het interessant te vermelden dat het Hof in deze zaak het begrip ‘werknemer’ anders definieert dan bijvoorbeeld in de Associatieovereenkomst met Turkije.307 Het Hof stelt vast dat het begrip ‘werknemer’ “zowel de actieve werknemers omvat als degenen die de arbeidsmarkt hebben verlaten omdat zij de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt of omdat zij het slachtoffer zijn geweest van één van de risico’s die recht geven op uitkeringen krachtens andere takken van de sociale zekerheid”.308 Deze uitleg gaat verder dan wat geldt voor werknemers van andere derde landen binnen de Europese Unie. Zo heeft het Hof in het arrest Birden309 het begrip ‘werknemer’ in de Associatieovereenkomst met Turkije310 uitgelegd in overeenstemming met het gemeenschapsrechtelijke begrip ‘werknemer’ dat vervat ligt in art. 45 VWEU (oud art. 39 EG). Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie omtrent art. 39 EG moet men, om aangeduid te worden als een werknemer, reële en daadwerkelijke arbeid verrichten. Het belangrijkste kenmerk van deze arbeidsverhouding is dat “iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een

305

C-18/90, Kziber, r.o. 17 – 19.

306

C-18/90, Kziber, r.o. 19.

307


308

C-18/90, Kziber, r.o. 27.

309Supra, 310

zie voetnoot 124.


61



_________________________________________________________________________________ vergoeding ontvangt. Daarentegen is de aard van de rechtsbetrekking die de werknemer en de werkgever verbindt, niet beslissend voor de bepaling van de hoedanigheid van werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht”.311 Gepensioneerden en arbeidsongeschikten kunnen dus niet worden beschouwd als werknemer in de zin van art. 39 EG. In Kziber312 bepaalde het Hof echter dat zij wel hieronder vallen, en dus onder het nondiscriminatie beginsel van art. 41, lid 1 vallen. Het non-discriminatiebeginsel vervat in art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst impliceert dat de belanghebbende die voldoet aan de voorwaarden die gesteld zijn door een nationale wetgeving om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsuitkering, het recht op deze uitkering niet mag verliezen wegens zijn nationaliteit.313 Een inwonend gezinslid van een Marokkaanse werknemer die verblijft in een lidstaat, kan zich derhalve beroepen op art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko en mag bijgevolg niet uitgesloten worden van het recht op een uitkering van de sociale zekerheid op grond van zijn nationaliteit. Gezien het Hof het begrip ‘werknemer’ hier uitgebreid heeft tot gepensioneerden en arbeidsongeschikten lijkt het dat het Hof een extensieve bescherming wou bieden aan Marokkaanse onderdanen in de Europese Unie door de betreffende bepalingen in de Samenwerkingsovereenkomst314 ruim te interpreteren. Dit werd niet door alle lidstaten goed opgenomen. Zo heeft de Duitse regering uitdrukkelijk verzocht om de rechtspraak over de directe werking van art. 41, lid 1 te herzien. In het arrest Yousfi315 volgt het Hof van Justitie hieromtrent de opinie van AdvocaatGeneraal Tesauro, die van mening was dat het Hof in Kziber316 reeds geantwoord heeft op de bezwaren tegen de rechtstreekse werking van deze bepaling.317318

311

Zie arrest Lawrie-Blum: H.v.J., 3 juli 1986, Lawrie-Blum, C-66/85, Jur. 1986, 2121 en arrest Brown: H.v.J., 21

juni 1988, C-197/86, Brown, Jur. 1988, 3205. 312


313

C-18/90, Kziber, r.o. 28.

314


315

H.v.J., 20 april 1994, C-58/93, Yousfi, Jur. 1994, I-01353.

62



_________________________________________________________________________________ Marokkaanse werknemers en erbij inwonende gezinsleden die in een lidstaat van de Europese Unie verblijven, vallen bijgevolg onder dezelfde regeling als onderdanen van die lidstaat indien zij voldoen aan de voorwaarden die gesteld zijn in een nationale wet. Hieruit volgt dat de echtgenote van een gepensioneerde werknemer die bij hem woont in de lidstaat waar de werknemer werkzaam is geweest, maar zelf nooit aldaar beroepswerkzaamheden heeft verricht, onder art. 41, lid 1 valt en zij bijgevolg recht heeft op een ouderdomspensioen. Deze kwestie was het voorwerp van discussie in de zaak Hallouzi-Choho319. Er werd geargumenteerd dat de echtgenote van een Marokkaanse werknemer, die nooit zelf de hoedanigheid van werknemer heeft bezeten, zich niet kan beroepen op art. 41, lid 1 om in aanmerking te komen voor uitkeringen als een ouderdomspensioen, op grond dat de nationale wetgeving deze beschouwt als een eigen recht en niet als een afgeleid recht dat de betrokkene verkrijgt in zijn hoedanigheid als gezinslid van een migrerende werknemer.320 Het Hof verwerpt dit argument door te stellen dat de personele werkingsfeer van art. 41, lid 1 niet identiek is aan deze van Verordening nr. 1408/71321 zodat de rechtspraak omtrent eigen rechten en afgeleide rechten van gezinsleden van migrerende werknemer in het kader van deze verordening niet kan worden toegepast op Marokkaanse onderdanen.322 Bijgevolg kan men wel spreken van eigen rechten van gezinsleden van Marokkaanse werknemers op uitkeringen van sociale zekerheid. Uit art. 41, lid 1 volgt bovendien dat Marokkaanse werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden op gebied van de sociale zekerheid behandeld moeten worden als onderdanen van een lidstaat. De nationale wetgeving mag derhalve geen striktere voorwaarden aan hen opleggen dan die waaraan eigen onderdanen moeten voldoen.323 Het Hof blijft dus haar redenering uit Kziber324 volgen. Het non-discriminatiebeginsel wordt dus in stand gehouden door het Hof. 316


317

Conclusie van Advocaat-Generaal Tesauro, 23 februari 1994, C-58/93, Yousfi, Jur. 1994, I-01353, r.o. 5 – 7.

318

C-58/93, Yousfi, r.o. 16 – 19.

319

H.v.J., 3 oktober 1996, C-126/95, Hallouzi-Choho, Jur. 1996, I-04807.

320

C-126/95, Hallouzi-Choho, r.o. 29.

321


322

C-126/95, Hallouzi-Choho, r.o. 30.

323

C-126/95, Hallouzi-Choho, r.o. 35 – 37.

324


63



_________________________________________________________________________________ In de zaak Mesbah325 werd verduidelijkt wat verstaan moet worden onder het begrip ‘gezinslid’, en werd onderzocht of de verkrijging van de nationaliteit van de gastlidstaat door de Marokkaanse werknemer een effect heeft op het non-discriminatiebeginsel vervat in art. 41, lid 1 voor zijn gezinsleden. Mesbah was een lichamelijk gehandicapte vrouw die inwoonde bij haar dochter en schoonzoon in België. De schoonzoon had lange tijd in België gewerkt en was na zijn pensionering met zijn vrouw in België blijven wonen. Zelf had Mesbah nooit in België een beroepsactiviteit uitgeoefend. Ze vroeg een uitkering voor gehandicapten aan maar deze werd echter geweigerd. Hierop beriep zij zich op art. 41, lid van de Overeenkomst met Marokko. Het Europese Hof van Justitie oordeelde dat een inwonend gezinslid van een Marokkaanse werknemer zich slechts kan beroepen op art. 41, lid 1 indien de werknemer de Marokkaanse nationaliteit bezit. Dit volgt uit de bewoordingen van de bepaling.326 De vraag was nu of een gezinslid dat bij een Marokkaanse onderdaan kwam wonen nadat deze reeds de nationaliteit van de gastlidstaat verkregen had, zich op art. 41, lid 1 kon beroepen. De schoonzoon van Mesbah heeft zowel de Marokkaanse als de Belgische nationaliteit. België heeft hier de mogelijkheid om een beroep te doen op de nationaliteit van het derde land van een gezinslid, dat rechten uit art. 41, lid 1 ontleent aan de positie van de werknemer, ontnomen.327 Volgens het Hof “verzet het gemeenschapsrecht zich er niet tegen, dat de lidstaat van ontvangst een gezinslid van een werknemer die de Belgische nationaliteit bezit en naar Marokkaans recht de Marokkaanse nationaliteit heeft behouden, belet, zich op de Marokkaanse nationaliteit van die werknemer te beroepen teneinde toepassing van het in artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst te zijnen gunste neergelegde beginsel van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid te verlangen, op de enkele grond dat de wetgeving van die lidstaat deze werknemer uitsluitend als eigen onderdaan beschouwt”.328 Een gezinslid van een Marokkaanse werknemer die bij de werknemer is komen wonen nadat deze de nationaliteit van de gastlidstaat heeft ontvangen, kan zich bijgevolg niet op art. 41,

325

H.v.J., 11 november 1999, C-179/98, Mesbah, Jur. 1999, I-07955.

326

C-179/98, Mesbah, r.o. 23.

327

C-179/98, Mesbah, r.o. 35.

328

C-179/98, Mesbah, r.o. 39.

64



_________________________________________________________________________________ lid 1 beroepen om een uitkering van de sociale zekerheid te verkrijgen. Dit kan slechts op basis van het recht van de lidstaat van ontvangst.329 Aangaande het begrip ‘gezinslid’ meende het Hof van Justitie dat uit de bewoordingen van de bepalingen af te leiden valt dat niet enkel de echtgenoot en de kinderen van de migrerende werknemer bedoeld worden. Ook personen die in nauwe verwantschap met hem staan, zoals verwanten in opgaande lijn, vallen onder dit begrip.330 In casu kan de moeder van de echtgenote van de Marokkaanse werknemer, die bij hen inwoont, dus ook beschouwd worden als gezinslid van de werknemer. In geval van dubbele nationaliteit kunnen lidstaten dus beslissen dat onderdanen van derde landen zich niet op de andere nationaliteit mogen beroepen om een uitkering te ontvangen, dit om ‘nationaliteit-shopping’ tegen te gaan en te vermijden dat personen zouden profiteren van hun dubbele nationaliteit. Dit zorgt ervoor dat familieleden die zelf geen dubbele nationaliteit bezitten, zich niet zullen kunnen beroepen op art. 41, lid 1. Hoewel de redenering inzake de dubbele nationaliteit correct is, lijdt dit voor familieleden tot een beperking van hun rechten. Dit is ook de mening van Advocaat-Generaal Alber, die stelde dat indien de werknemer zijn Marokkaanse nationaliteit behouden heeft, zijn familieleden op basis van die nationaliteit nog steeds aanspraak zullen kunnen maken op de rechten uit art. 41, lid 1.331 Waarom het Hof deze mening niet gevolgd is, blijft mij een raadsel. De Samenwerkingsovereenkomst van 1976332 is in 2000 opgenomen in de Euro-mediterrane Overeenkomst.333 Bijgevolg gelden de non-discriminatiebeginselen op vlak van arbeidsvoorwaarden en lonen, en op vlak van de sociale zekerheid nog steeds. Vanzelfsprekend heeft het Hof van Justitie ook in het kader van deze overeenkomst de taak gehad om de bepalingen van de overeenkomst te interpreteren.

329

C-179/98, Mesbah, r.o. 41 – 42.

330

C-179/98, Mesbah, r.o. 44 – 48.

331

Conclusie van advocaat-generaal Alber van 18 mei 1999, C-179/98, Mesbah, Jur. 1999, I-07955, punt 52.

332


333


65



_________________________________________________________________________________ Art. 65, lid 1, eerste alinea van de Euro-mediterrane Overeenkomst stemt overeen met art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst. Het is bijgevolg niet meer dan logisch dat het Hof deze bepaling directe werking toekende – net zoals het dat gedaan had bij het oud art. 41, lid 1. Dit gebeurde in de zaak Echouikh.334 Echouikh, een Marokkaanse onderdaan die in Frankrijk woonde en er enkele jaren in het Franse leger diende, meende zich te kunnen beroepen op art. 65, lid 1, eerste alinea om aanspraak te maken op een militair invaliditeitspensioen, uit hoofde van de gevolgen van een ziekte die hij had opgelopen tijdens zijn militaire dienst. Gezien Echouikh op het Franse grondgebied woonde en het aan zijn pensioenaanvraag ten grondslag liggende schadelijke feit het gevolg was van zijn dienst in het Franse leger, voldeed hij aan de nationale voorwaarden, behalve het bezit van de Franse nationaliteit. Zijn aanvraag werd op basis daarvan afgewezen. Dit was volgens Echouikh een schending van het non-discriminatie beginsel op het gebied van de sociale zekerheid uit de Euro-mediterrane Overeenkomst335. Vooreerst werd onderzocht of Echouikh zich inderdaad kon beroepen op art. 65, lid 1, eerste alinea voor een nationale rechter. Het Hof van Justitie verklaarde dat de rechtspraak omtrent art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst toepasselijk is op art. 65, lid 1, eerste alinea van de Euromediterrane Overeenkomst.336 Bovendien werd art. 41, lid 1 geacht directe werking te hebben ook al had de Samenwerkingsraad geen verdere maatregelen genomen ter uitvoering van de beginselen neergelegd in deze bepaling.337 Het Hof besloot hierdoor dat ook art. 65, lid 1, eerste alinea directe werking had, ondanks het feit dat de Associatieraad geen besluit heeft genomen.338 Ook de definitie van het begrip ‘werknemer’339 in art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst kan worden overgezet op art. 65, lid 1, eerste alinea van de Associatieovereenkomst, gezien beide bepalingen in dezelfde bewoordingen zijn gesteld.

334

H.v.J., 13 juni 2006, C-336/05, Echouikh, Jur. 2006, I-05223.

335


336

C-336/05, Echouikh, r.o. 40.

337

C-18/90, Kziber, r.o. 19.

338

C-336/05, Echouikh, r.o. 41 – 42.

339

Zie arrest Kziber, H.v.J., 31 januari 1991, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199, r.o. 27.

66



_________________________________________________________________________________ Een Marokkaanse onderdaan, die arbeidsongeschikt is na werkzaamheden verricht te hebben, kan dus worden beschouwd als een ‘werknemer’. Echouikh is bijgevolg een werknemer in de zin van art. 65, lid 1, eerste alinea.340 Bovendien valt een invaliditeitspensioen onder het toepassingsgebied van deze bepaling. Bijgevolg is de afwijzing van de aanvraag van het invaliditeitspensioen omwille van het feit dat de aanvrager niet de Franse nationaliteit had onverenigbaar met het non-discriminatie beginsel van art. 65, lid 1, eerste alinea.341 Indien het Hof hier anders had beslist, zou dit immers in strijd geweest zijn met het nondiscriminatiebeginsel op het gebied van sociale zekerheid. Bijgevolg zou een andere uitspraak de rechten van Marokkaanse onderdanen beperkt hebben.

III.1.2.2: De Samenwerkingsovereenkomst met Algerije en Tunesië De Samenwerkingsovereenkomsten met Algerije342 en Tunesië343 zijn, net als de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko344, ondertekend in 1976, en in werking getreden in 1978. Ook hier was het doel de samenwerking tussen de Europese Gemeenschap en Algerije en tussen de Europese Gemeenschap en Tunesië te bevorderen om bij te dragen tot de economische ontwikkeling van Algerije en Tunesië en de betrekkingen tussen de Gemeenschap en Algerije en tussen de Gemeenschap en Tunesië te bevorderen.345 Gezien de grote gelijkenis tussen de twee overeenkomsten worden Algerije en Tunesië hierna samen behandeld. Deze Samenwerkingsovereenkomsten werden in het kader van het ‘Barcelonaproces’ vervangen door de Euro-mediterrane Overeenkomsten in 1998 en 2005. Ook in het kader van deze overeenkomsten heeft het Europese Hof van Justitie een belangrijke rol gespeeld. Zoals bij alle bilaterale overeenkomsten gesloten door de Europese Gemeenschap met een derde land is betreffende deze overeenkomsten veel aandacht 340

C-336/05, Echouikh, r.o. 44 – 49.

341

C-336/05, Echouikh, r.o. 59 – 60.

342


343


344


345

Art. 1 Samenwerkingsovereenkomst met Algerije en art. 1 Samenwerkingsovereenkomst met Tunesië.

67



_________________________________________________________________________________ gespendeerd aan het onderzoek naar de directe werking van specifieke bepalingen van de overeenkomsten. Net zoals in de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko346, zijn er in de overeenkomsten met Algerije347 en Tunesië348 geen bepalingen die het vrij verkeer van werknemers regelen. Er zijn echter wel non-discriminatiebeginselen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en lonen, en op het gebied van sociale zekerheid opgenomen in de overeenkomsten. Dit blijkt uit art. 38 en 39 van de Samenwerkingsovereenkomst met Algerije en uit art. 39 en 40 van de Samenwerkingsovereenkomst met Tunesië. Dit betekent dat Algerijnse en Tunesische onderdanen die werken en/of verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, niet kunnen worden gediscrimineerd op grond van nationaliteit op het gebied van arbeidsvoorwaarden en lonen, en op het gebied van sociale zekerheid. De Samenwerkingsovereenkomsten349 verlenen bijgevolg, in tegenstelling tot de Associatieovereenkomst met Turkije350, geen recht op toegang tot arbeid en verblijf, maar bieden wel bescherming tegen discriminatie voor een Algerijnse of Tunesische werknemer die verblijft in een lidstaat van de EU, en de bij hen inwonende gezinsleden. Wegens de identieke bewoordingen van beide Samenwerkingsovereenkomsten kunnen de arresten die betrekking hebben op Algerije worden toegepast op de overeenkomst met Tunesië en omgekeerd. Dit volgt uit de zaak Metalsa351. In deze zaak werd bepaald dat de toepassing van de uitlegging van een verdragsbepaling op een overeenkomstige, gelijksoortige of identieke bepaling uit een overeenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land, afhangt van “het beoogde doel van elk van die bepalingen in haar specifiek kader, en is het daarbij van groot

346


347


348


349

Supra, zie voetnoot 264 en 265.

350


351

H.v.J., 1 juli 1993, C-312/91, Metalsa, Jur. 1993, I-03751.

68



_________________________________________________________________________________ belang om de doelstellingen en de context van de overeenkomst te vergelijken met het Verdrag”.352 Dit geldt, aldus Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer, ook voor vergelijkbare bepalingen van vergelijkbare overeenkomsten.353 Bovendien komen de Samenwerkingsovereenkomst met Algerije354 en Tunesië355 overeen met de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko356, waardoor ook de jurisprudentie van het Hof van Justitie met betrekking tot Marokkaanse werknemers en hun gezinsleden, kan worden toegepast op Algerijnse en Tunesische werknemers en hun gezinsleden. Dit betekent dat de legale status van onderdanen van deze landen in se dezelfde is. Zodoende is de redenering van het Hof van Justitie in de zaak El-Yassini357 ook van toepassing op Algerijnse en Tunesische werknemers. Uit de legale arbeid van Algerijnse en Tunesische werknemers volgt bijgevolg geen verblijfsrecht, hoewel het recht op arbeid niet mag worden beperkt door het feit dat de arbeidsvergunning van kortere duur is dan de verblijfsvergunning In de zaak Krid358 werd de directe werking van art. 39, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Algerije onderzocht. Art. 39, lid 1 komt overeen met art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko, en stelt dat Algerijnse werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden die verblijven in een lidstaat van de Unie, op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling vallen die gekenmerkt wordt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit. In deze zaak werd aan het Hof van Justitie de vraag gesteld of Algerijnse onderdanen zich op deze bepaling konden beroepen voor een nationale rechter. In casu vroeg de weduwe van

352

C-312/91, Metalsa, r.o. 11.

353

Conclusie van Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer, 6 april 2006, C-97/05, Gattoussi, Jur. 2006, I-11917, r.o.

44. 354


355


356


357


358

H.v.J., 5 april 1995, C-103/94, Krid, Jur. 1995, I-00719.

69



_________________________________________________________________________________ een Algerijnse onderdaan die in Frankrijk werkte en er verbleef, een aanvullende uitkering aan, terwijl zij reeds genoot van een weduwepensioen. Zelf had zij nooit gewerkt. Ingevolge de Franse wetgeving kan een vreemdeling slechts recht hebben op een aanvullende uitkering indien er een internationale wederkerigheidovereenkomst is ondertekend. Het socialezekerheidsverdrag tussen Frankrijk en Algerije bevat echter geen protocol betreffende de aanvullende vergoeding. Om deze reden werd de aanvraag van Krid afgewezen. Krid meende echter dat art. 39, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Algerije de Franse autoriteiten verbood om de gevraagde uitkering te weigeren op basis van haar Algerijnse nationaliteit. Het Hof van Justitie oordeelde via prejudiciële vraagstelling over de rechtstreekse werking van art. 39, lid 1 en de eventuele toepassing ervan in deze zaak. Gezien het feit dat art. 39, lid 1 identiek is aan art. 41, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko, dat het Hof reeds in 1991 achtte directe werking te hebben359, lijkt het logisch dat ook aan art. 39, lid 1 directe werking toegekend wordt. Het Hof volgde in haar uitspraak inderdaad deze redenering en besloot dat art. 39, lid 1 in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen verbiedt dat Algerijnse werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden op het gebied van sociale zekerheid gediscrimineerd worden op grond van hun nationaliteit, en niet afhankelijk is van enige latere handeling, wat de uitvoering of gevolgen betreft.360 Bijgevolg heeft dit artikel direct effect en kan het ingeroepen worden voor een nationale rechter. Wat de draagwijdte betreft is art. 39, lid 1 van toepassing op zowel actieve als gepensioneerde werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden. Bijgevolg valt de weduwe in casu onder de toepassing van dit artikel.361 Bovendien behoort een aanvullende uitkering tot het gebied van de sociale zekerheid.362 Dit volgt uit Verordening 1408/71 betreffende de toepassing van sociale zekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.363

359

Zie Kziber: H.v.J., 31 januari 1991, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199.

360

C-103/94, Krid, r.o. 24.

361

C-103/94, Krid, r.o. 30 – 31.

362

C-103/94, Krid, r.o. 37.

363


70



_________________________________________________________________________________ Het lijkt er dus op dat het verbod op discriminatie op basis van nationaliteit, op het gebied van de sociale zekerheid, in deze zaak van toepassing is. De Franse regering argumenteerde echter dat in de Franse wetgeving de aanvullende uitkering een eigen recht is, terwijl via art. 39, lid 1 een afgeleid recht verworven wordt. Krid zou, aldus de Franse regering, bijgevolg geen aanspraak kunnen maken op een aanvullende vergoeding op basis van art. 39, lid 1. Het Hof heeft deze argumentering echter ontkracht door te stellen dat art. 39, lid 1 “het beginsel van het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit van werknemers van Algerijnse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden ten opzichte van de eigen onderdanen van de Lidstaat waar zij werkzaam zijn, bekrachtigt”364. De rechtspraak waarin een onderscheid gemaakt wordt tussen afgeleide en eigen rechten in het kader van Verordening 1408/71365 kan niet worden toegepast gezien de personele werkingssfeer van art. 39, lid 1 niet gelijk is aan die van Verordening 1408/71. Uit dit alles volgt dat art. 39, lid 1 zich ertegen verzet dat een lidstaat een aanvraag van een aanvullende uitkering van een echtgenote van een Algerijnse werknemer, die zelf nooit gewerkt heeft, weigert op grond van de nationaliteit.366 In deze uitspraak heeft het Hof van Justitie bijgevolg gewoonweg de redenering van Kziber367 toegepast op deze zaak. Het Hof van Justitie volgde dezelfde redenering in de uitspraak van het arrest Babahenini368. De feiten waren immers gelijkaardig: in Babahenini vroeg de echtgenote van een gepensioneerde Algerijnse werknemer, die in België verbleef na zijn pensioen, een gehandicaptenuitkering aan. Zelf had zij ook nooit in België gewerkt. Uit de zaak Krid369 bleek al dat art. 39, lid 1 ingeroepen kan worden voor een nationale rechter en dus direct effect heeft. Art. 39, lid 1 bevat immers een duidelijke en nauwkeurige

364

C-103/94, Krid, r.o. 39.

365


366

C-103/94, Krid, r.o. 41.

367


368

H.v.J., 15 januari 1998, C-113/97, Babahenini, Jur. 1998, I-00183.

369


71



_________________________________________________________________________________ verplichting die niet afhankelijk is van enige latere handeling, wat de uitvoering of gevolgen betreft.370 Gezien art. 39, lid 1 van toepassing is op zowel actieve als gepensioneerde werknemers en de bij hen inwonende gezinsleden, valt een echtgenote van een gepensioneerde werknemer onder de toepassing van dit artikel. Net als in de zaak Krid371, werd ook hier het argument opgeworpen dat de verzochte uitkering in de nationale wetgeving een eigen recht is, terwijl via art. 39, lid 1 een afgeleid recht verworven wordt. Het Hof verwees als antwoord op dit arrest naar Krid372, en besloot bijgevolg dat de personele werkingsfeer van art. 39, lid 1 niet dezelfde is van Verordening 1408/71373, waardoor de rechtspraak betreffende het onderscheid tussen eigen en afgeleide rechten in het kader van die verordening, niet kan worden toegepast.374 De echtgenote van een gepensioneerde Algerijnse werknemer, die samen met hem verblijft in een lidstaat van de Europese Unie, valt bijgevolg onder de toepassing van art. 39, lid 1. Bovendien valt een gehandicaptenuitkering onder het begrip ‘sociale zekerheid’ uit Verordening 1408/71375, en valt een gehandicaptenuitkering dus ook onder art. 39, lid 1.376 Dit betekent dat Algerijnse werknemers en hun gezinsleden die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, zonder discriminatie op grond van nationaliteit, aanspraak kunnen maken op een gehandicaptenuitkering. Voor hen gelden bijgevolg dezelfde voorwaarden als degene die gelden voor eigen onderdanen van de Europese lidstaat. Een gehandicaptenuitkering kan bijgevolg niet geweigerd worden aan de echtgenote van een Algerijnse werknemer, die zelf nooit gewerkt heeft maar wel aan alle voorwaarden voor de toekenning voor een gehandicaptenuitkering voldoet, indien voor de eigen onderdanen geen rekening wordt gehouden met het feit of zij arbeid in loondienst verricht hebben of niet.377 Dit zou immers in strijd zijn met het non-discriminatie beginsel uit art. 39, lid 1 van de Samenwerkingsovereenkomst met Algerije. 370

C-113/97, Babahenini, r.o. 17.

371


372

Ibidem.

373


374


375


376


377

Ibidem, punt 32.

72



_________________________________________________________________________________ Het Hof heeft dus in verschillende arresten Kziber378 bevestigd. In 1998 en 2005 werden in het kader van de realisatie van een ‘Euro-Mediterraan Partnerschap’ de Samenwerkingsovereenkomsten met Algerije379 en Tunesië380 vervangen door Euro-mediterrane Overeenkomsten.381 Bijgevolg hebben ook deze overeenkomsten gevolgen voor de rechten van onderdanen van Algerije of Tunesië die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie. Het doel van deze overeenkomsten is een politieke dialoog tot stand te brengen om respectievelijk de betrekkingen tussen de Gemeenschap en Algerije en de betrekkingen tussen de Gemeenschap en Tunesië en hun samenwerking te versterken, het handelsverkeer te bevorderen, het personenverkeer te versterken, en de samenwerking op economisch, sociaal, cultureel en financieel vlak te bevorderen.382 Het enige verschil tussen de Euro-mediterrane Overeenkomst met Algerije en Tunesië is dat de Overeenkomst met Tunesië bepaalt dat de bepalingen betreffende werknemers niet van toepassing zullen zijn op onderdanen van Tunesië die illegaal op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie verblijven of er illegaal werken.383 Het feit dat de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de overeenkomsten met Marokko ook kan worden toegepast op de overeenkomsten met Algerije en Tunesië, en dan meer bepaald de toepassing van de redenering van het Hof in de zaak El-Yassini384, werd bevestigd in de uitspraak van het Hof in de zaak Gattoussi385. In deze zaak stond immers art. 64, lid 1 van de Euro-mediterrane overeenkomst met Tunesië centraal, dat bijna identiek is aan art. 40, eerste alinea van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko. In casu werd de verblijfsvergunning van Gattoussi, een Tunesische onderdaan die getrouwd was met een Duitse, beperkt tot de duur van zijn arbeidsovereenkomst, nadat gebleken was 378


379


380


381

Supra, zie voetnoten 268 en 269.

382

Art. 1 Euro-mediterrane Overeenkomst met Algerije en art. 1 Euro-mediterrane Overeenkomst met Tunesië.

383

Art. 66 Euro-mediterrane Overeenkomst met Tunesië.

384


385

H.v.J., 14 december 1006, C-97/05, Gattoussi, Jur. 2006, I-11917.

73



_________________________________________________________________________________ dat het koppel gescheiden leefde. Gattoussi kon zich niet beroepen op art. 64, lid 1 omdat dit artikel geen verblijfsrecht verleent. Toch werd aan het Hof van Justitie de prejudiciële vraag gesteld of art. 64, lid 1 gevolgen heeft voor het recht van verblijf. Met andere woorden, het Hof diende te onderzoeken of de redenering die gevolgd werd in El-Yassini386, ook in casu kon worden toegepast. Uiteraard werd eerst het direct effect van de bepaling onderzocht. Het Hof verwees hieromtrent naar het direct effect van art. 40, eerste alinea van de overeenkomst met Marokko, dat bevestigd werd in El-Yassini387. Beide bepalingen zijn immers bijna identiek: het enige verschil is dat het non-discriminatiebeginsel uit art. 64, lid 1 ook betrekking heeft op het ontslag.388 Art. 64, lid 1 is dus een bepaling in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen, die geen verdere handeling vereist. Ook het doel en de aard van de Euro-mediterrane overeenkomst met Tunesië is verenigbaar met het direct effect van art. 64, lid 1, gezien deze overeenkomst de Samenwerkingsovereenkomst met Tunesië389 vervangt. Deze Samenwerkingsovereenkomst was nagenoeg identiek aan de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko390, waarvan het Hof al bepaald had dat het doel en de aard van die overeenkomst verenigbaar waren met directe werking391. Bovendien brengt de Euro-mediterrane Overeenkomst met Tunesië een samenwerking tot stand tussen de Gemeenschap en haar lidstaten, en Tunesië.392 Art. 64, lid 1 heeft bijgevolg directe werking en kan in rechte ingeroepen worden voor de nationale rechter. Daarna onderzocht het Hof of de draagwijdte van art. 64, lid 1 dezelfde was als die van art. 40, eerste alinea van de Samenwerkingsovereenkomst met Marokko. Allereerst zijn de omstandigheden van El-Yassini393 en Gattoussi394 vergelijkbaar. In beide gevallen werd de verlenging van de verblijfsvergunning geweigerd, waardoor het recht van arbeid van de werknemer beperkt werd.395 386


387

Ibidem.

388

C-97/05, Gattoussi, r.o. 26.

389


390


391

Zie El-Yassini, H.v.J., 2 maart 1999, C-416/96, El-Yassini, Jur. 1999, I-01209

392


393


394


74



_________________________________________________________________________________ Gezien het non-discriminatiebeginsel uit art. 64, lid 1 geen betrekking heeft op het verblijfsrecht, en gezien de Euro-mediterrane Overeenkomst met Tunesië niet tot doel had een vrij verkeer van werknemers tot stand te brengen, kan een lidstaat maatregelen nemen om het verblijfsrecht van een werknemer te beperken.396 Het Hof van Justitie heeft bijgevolg de redenering uit EL-Yassini397 toegepast op deze zaak. Net als in El-Yassini398, heeft het Hof bovendien de belangrijke nuance gemaakt dat daaruit echter niet kan afgeleid worden dat de Tunesische werknemer, wiens verblijfsvergunning van kortere duur is dan zijn arbeidsvergunning, niet langer arbeid zou kunnen uitoefenen nadat zijn verblijfsvergunning verlopen is. Art. 64, lid 1 van de Euro-mediterrane Overeenkomst met Tunesië heeft derhalve enkel gevolgen voor het verblijfsrecht van een Tunesische werknemer die verblijft in een lidstaat van de Europese Unie, indien een lidstaat weigert een Tunesische onderdaan arbeid te laten verrichten wanneer zijn verblijfsvergunning verlopen is, maar zijn arbeidsvergunning nog geldig is.399

II.1.2.3: Conclusie De Samenwerkingsovereenkomst met Marokko400, Algerije401 en Tunesië402 zijn in grote mate gelijk aan elkaar, en daardoor de uitwerking ervan ook. Dit geldt ook voor de opvolgers van deze overeenkomsten, de Euro-mediterrane Overeenkomsten. De rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende één van deze overeenkomsten kan bijgevolg analoog worden toegepast op de drie overeenkomsten. Dit heeft tot gevolg dat de status van onderdanen uit deze drie landen, die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, dezelfde is. Gezien het Hof een belangrijke invloed heeft gehad op de verblijfsrechten van Marokkaanse onderdanen in een lidstaat van de Europese Unie door de toekenning van direct effect en de 395

C-97/05, Gattoussi, r.o. 30 – 31.

396


397


398

Ibidem.

399


400


401


402


75



_________________________________________________________________________________ interpretatie van desbetreffende bepalingen uit de Overeenkomst met Marokko, is dit bijgevolg ook zo voor Algerijnse en Tunesische onderdanen. Zo heeft het Hof aan de bepalingen betreffende non-discriminatie op grond van nationaliteit op vlak van arbeidsvoorwaarden403 en sociale zekerheid404, telkens direct effect toegekend. Bijgevolg kunnen onderdanen van Marokko, Algerije en Tunesië die verblijven in een Europese lidstaat, zich voor de nationale rechter beroepen op deze non-discriminatie beginselen. Toch zijn de gevolgen van deze overeenkomst niet zo verregaand als bijvoorbeeld deze van de Associatieovereenkomst met Turkije405, waar het Hof duidelijk stelde dat het verblijfsrecht onontbeerlijk is voor de uitoefening van het recht op arbeid.406 In de zaak El-Yassini407 werd uitdrukkelijk bepaald dat dit niet zo is bij de overeenkomst met Marokko. Bovendien zijn de rechten toegekend aan Marokkaanse, Algerijnse en Tunesische onderdanen in de Europese Unie veel minder verregaand dan degene die toegekend zijn aan Turkse onderdanen. Deze overeenkomsten hebben immers niet tot doel een vrij verkeer van personen te creëren, maar wel een nauwere samenwerking tussen de Unie en deze Mediterrane landen tot stand te brengen. Het gaat hier bijgevolg noch om een recht op toegang tot de arbeidsmarkt, noch om een recht op verblijf. Bovendien is er ook geen recht op verlenging van de verblijfsvergunning na de beëindiging van een tewerkstelling. Het gaat dus enkel om een non-discriminatie beginsel op grond van nationaliteit op het vlak van arbeidsvoorwaarden, loon en sociale zekerheid voor onderdanen van Marokko, Algerije en Turkije die werken en verblijven in de Europese Unie. De zaak El-Yassini408 is voor deze onderdanen van derde landen die werknemer zijn in een lidstaat van de Europese Unie belangrijk. Ofschoon het Hof besloot dat een lidstaat kon weigeren een verblijfsvergunning te verlengen, waardoor de onderdaan zijn recht op arbeid niet langer kon uitoefenen, gezien het feit dat het non-discriminatie beginsel enkel van

403

Art. 40, eerste alinea Samenwerkingsovereenkomst met Marokko.

404

Art. 41, lid 1 Samenwerkingsovereenkomst met Marokko.

405


406


407


408

Ibidem.

76



_________________________________________________________________________________ toepassing is op de arbeidsvoorwaarden, werd hieraan toch een belangrijke nuance toegevoegd: het recht op arbeid kan niet in gevaar komen wegens het feit dat de tewerkstellingsvergunning van langere duur is dan de verblijfsvergunning. Bijgevolg zijn de verblijfsrechten van Marokkaanse, Algerijnse en Tunesische onderdanen in de Europese Unie allesbehalve absoluut, en kunnen zij door de nationale bevoegde autoriteit beperkt worden. Er moet evenwel steeds rekening gehouden worden met het nondiscriminatie beginsel op het gebied van arbeidsvoorwaarden, loon en sociale zekerheid.

III.1.3. De Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte De Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte409 werd in 1992 ondertekend tussen de Europese Gemeenschap en de EVA-landen410, nadat in 1984 reeds het initiatief genomen werd voor de creatie van een Europese Economische Ruimte. In de Verklaring van Luxemburg van 9 april 1984 werd immers tussen de lidstaten van de EVA en de lidstaten van Europese Economische Gemeenschap een consensus bereikt over de nood aan meer intense samenwerking.411 Dit was voornamelijk bedoeld als bundeling van krachten op economisch vlak om de groeiende macht van de Verenigde Staten en Japan bij te kunnen houden. Echt uitgewerkt was dit voorstel echter niet, pas na onderhandelingen begin jaren ’90 werd de Europese Economische Ruimte een feit.412 Deze Europese Economische Ruimte werd gecreëerd door de overeenkomst van 1992 en is in werking getreden in 1994, waardoor ook in niet-lidstaten van de Europese Gemeenschap het Acquis Communautaire toegepast wordt.

409


410

De EVA (Europese Vrijhandelsassociatie/ EFTA European Free Trade Association) werd in 1960 opgericht

door enkele Europese staten, als reactie op de Europese Economische Gemeenschap. De EVA bestond oorspronkelijk uit Oostenrijk, Denemarken, Noorwegen, Portugal, Zweden, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. Finland, IJsland en Liechtenstein werden pas jaren later lid. Heden behoren enkel IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland nog tot deze vrijhandelsassociatie. Zie http://www.efta.int/content/about-efta/history, geraadpleegd op 15 november 2009. 411

T. BLANCHET, R. PIIPONEN, en M. WESTMAN-CLÉMENT, The agreement on the European Economic Area (EEA): a guide

to the free movement of goods and competition rules, Oxford, Clarendon Press, 1994, 1. 412

S. NORBERG, K. HÖRBORG, M. JOHANSSON, D. ELIASSON en L. DEDICHEN, The European Economic Area: EEA Law: A

commentary on the EEA agreement, Stockholm, Fritzes, 1993, 39 – 48.

77



_________________________________________________________________________________ In feite is dit dus een uitbreiding van het grondgebied van de Europese Gemeenschap, gezien in de EVA-landen ook de regels van de Interne Markt gelden. De vier vrijheden - vrij verkeer van goederen, personen, kapitaal en diensten – werden bijgevolg uitgebreid naar de EVA-landen.413 Met betrekking tot het vrij verkeer van personen betekent dit dat ook onderdanen van EVAlanden zich vrij kunnen verplaatsen binnen de lidstaten van de Europese Economische Ruimte, ergo zowel binnen de lidstaten van de Europese Gemeenschap als binnen de lidstaten van de EVA. Hoewel Zwitserland lid is van de EVA en de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte ondertekend heeft, is het toch geen lid van de Europese Economische Ruimte. Na een negatief referendum weigerde Zwitserland de overeenkomst te ratificeren.414 Deze overeenkomst is als gevolg van de niet-ratificatie door Zwitserland enkel van toepassing op IJsland, Liechtenstein en Noorwegen. De bepalingen betreffende het vrij verkeer van personen zijn in deze overeenkomst zijn gelijk aan oud art. 39 e.v. EG. De conformiteit van de bepalingen in de EER-Overeenkomst415 met de bepalingen van het EG-Verdrag416 heeft tot gevolg dat deze bepalingen geïmplementeerd en toegepast moeten worden in overeenstemming met de interpretatie ervan gegeven in relevante beslissingen van het Europees Hof van Justitie daterend van voor de ondertekening van de overeenkomst.417 Het hele Acquis Communautaire werd immers overgenomen: dit is zowel de volledige EU-wetgeving als de interpretatie ervan door het Hof van Justitie.418 Dit betekent dat bepaalde begrippen die gedefinieerd zijn door het Hof van Justitie, op dezelfde wijze geïnterpreteerd zullen moeten worden door de contracterende EVA-lidstaten. 413



Uitslag van het referendum 6 december 1992 over de Overeenkomst betreffende de Europese Economische

Ruimte, http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html, geraadpleegd op 30 april 2010. 415


416

Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprichting van

de Europese Gemeenschap, P.B. C 321E van 29 december 2006, 1 – 331. 417

Art. 6 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

418

A. VANDENBERGHEN en P.-O. MAHIEU, “De Europese Economische Ruimte (E.E.R.): de sociaalrechtelijke

gevolgen”, Oriëntatie, 1994, 177.

78



_________________________________________________________________________________ Dit wordt opgevolgd door het Gemengd Comité van de Europese Economische Ruimte.419 Dit Comité heeft immers de taak om de homologe uitlegging van de bepalingen van de EEROvereenkomst420 te handhaven. De bedoeling is een zo uniform mogelijke uitlegging van de bepalingen van de EER-Overeenkomst, die overeenkomen met de bepalingen van het EGVerdrag, te bekomen. Het Comité volgt bijgevolg de jurisprudentie van zowel het Europese Hof van Justitie, als van het EVA-Hof421, op. Indien er een verschil in interpretatie is tussen arresten van het Hof van Justitie en het EVA-Hof omtrent dezelfde bepaling van de overeenkomst, tracht het Gemengd Comité de homologatie te handhaven. Indien twee maanden na de kennisname van het Comité van het verschil in interpretatie het er niet in geslaagd is de homogene uitlegging te handhaven, dan wordt het geschil beslecht volgens art. 111.422 Als het Gemengd Comité er niet in slaagt het geschil te beslechten na drie maanden, dan kunnen de partijen verzoeken dat het Hof van Justitie zich uitspreekt over de interpretatie van de bepaling.423 De bepalingen omtrent homogeniteit, de toezichtprocedure en de beslechting van geschillen zijn aangepast nadat het Hof van Justitie in Advies 1/91424 de oprichting van een EER-Hof tegenhield. De creatie van een EER-Hof werd in de eerste versie van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte425 vooropgesteld. Het Hof van Justitie zou bovendien verplicht zijn geweest rekening te houden met de rechtspraak van andere instanties. Gezien de verschillen in de doelstelling en de context van het EG-Verdrag426 en de EER-

419

Art. 105 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

420


421

Het EVA-Hof is naar aanleiding van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte

opgericht, en heeft de taak de uniforme implementatie van deze overeenkomst door de EVA-staten te verzekeren. Zie art. 180, lid 2 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. 422

Art. 105, lid 3 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

423

Art. 111, lid 3 betreffende de Europese Economische Ruimte.

424

H.v.J., 14 december 1991, Advies 1/91, Jur. 1991, I-06079.

425


426


79



_________________________________________________________________________________ Overeenkomst427, kon dit volgens het Hof afbreuk doen “aan de autonomie van de communautaire rechtsorde bij het verwezenlijken van haar eigen doelstellingen”.428 Uiteindelijk gaf het Hof, in haar Advies van 10 april 1992, toch groen licht voor de inwerkingtreding van deze bepalingen. De beslissingen van het Gemengd Comité, dat de ontwikkeling van de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie en het EVA-Hof nauwgezet dient te volgen en de homologe uitlegging van de EER-Overeenkomst429 dient te handhaven, kunnen volgens art. 105 immers geen afbreuk doen aan de rechtspraak van het Hof van Justitie.430 Dit geldt ook voor de beslechting van geschillen betreffende een verschil in rechtspraak.431 Dit is immers de enige correcte uitlegging van de bevoegdheden van het Gemengd Comité die verenigbaar is met de bevoegdheid van het Hof van Justitie tot uitlegging van de toepasselijke voorschriften uit art. 111, lid 3.432 Ook deze laatste bevoegdheid van het Hof van Justitie, toegekend krachtens art. 111, lid 3, werd onderzocht. Op grond van dit artikel kan aan het Hof van Justitie verzocht worden bepalingen van de EER-Overeenkomst waarover een geschil gaande is uit te leggen, indien het Gemengd Comité er niet in slaagt het geschil te beslechten. Het Hof van Justitie kwam tot de conclusie dat zowel de partijen als het Gemengd Comité gebonden zijn door de uitlegging die het Hof van Justitie geeft aan de in geding zijnde bepalingen, en dit bijgevolg verenigbaar is met het EG-Verdrag.433 Na Advies 1/92434 werd uiteindelijk op 2 mei 1992 overgegaan tot de ondertekening van de EER-Overeenkomst. De rechtspraak van het Hof van Justitie vormt bijgevolg een belangrijk onderdeel in de implementatie en de toepassing van de bepalingen van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte435.436 427


428

H.v.J., 10 april 1992, Advies 1/92, Jur. 1992, I-02821, r.o. 17.

429


430

Advies 1/92, r.o. 23.

431

Advies 1/92, r.o. 28.

432

Advies 1/92, r.o. 30.

433

Advies 1/92, r.o. 35.

434

H.v.J., 10 april 1992, Advies 1/92, Jur. 1992, I-02821.

435


80



_________________________________________________________________________________ Het creëren van een homogene Europese Economische Ruimte, vooropgesteld in art. 1 van de EER-overeenkomst, wordt hierdoor immers bereikt. Hierna volgt een overzicht van de artikelen in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte437 die betrekking hebben op het vrij verkeer van personen. Art. 28 van deze overeenkomst regelt het vrij verkeer van werknemers. Dit is in se de vertaling van art. 45 VWEU naar de onderdanen van de EVA-landen die lid zijn van de Europese Economische Ruimte. De twee bepalingen zijn immers identiek. Werknemers met de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte kunnen bijgevolg arbeid uitoefenen in een andere lidstaat, en aldaar ook verblijven, zonder een werkvergunning aan te moeten vragen. Het non-discriminatiebeginsel op het vlak van het vrij verkeer van werknemers is bijgevolg ook van toepassing op onderdanen van EVA-landen. Gezien het Acquis Communautaire toegepast wordt op de Europese Economische Ruimte, gelden vanzelfsprekend ook hier dezelfde beperkingen op het principe van nondiscriminatie als voor EU-onderdanen, namelijk wegens redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.438 Een lidstaat mag bijgevolg een werknemer weigeren toelating te geven tot zijn grondgebied, of van zijn grondgebied verwijderen, indien de werknemer in kwestie een gevaar is of kan zijn voor de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Dit betekent dat uitgezonderd in deze drie gevallen, werknemers uit Liechtenstein, Noorwegen en IJsland zich vrij kunnen verplaatsen en verblijven binnen de lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie en binnen de lidstaten van de Europese Unie. Dit vrij verkeer van werknemers werkt ook in omgekeerde richting: een onderdaan van een EU-lidstaat kan zich dus ook vrij verplaatsen en verblijven binnen de lidstaten van de EVA die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte. Ook na de uitoefening van een tewerkstelling in een lidstaat kan de werknemer, op basis van art. 28, verblijven in die lidstaat.439 436




438

Art. 28, 2 – 3 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

439

Art. 28, 3, d Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

81



_________________________________________________________________________________ Evenwel geldt ook hier, net als in het Verdrag betreffende de Werking van de EU440, de algemene uitzondering dat dit non-discriminatie beginsel niet van toepassing is op betrekkingen in overheidsdienst.441 Een staat mag dus een onderdaan van een ander land van de Europese Economische Ruimte weigeren tot een betrekking in een overheidsdienst, ter bescherming van de nationale veiligheid. Doordat de rechtspraak van het Hof van Justitie, daterend van voor de EEROvereenkomst442, deel uitmaakt van het Acquis Communautaire, gelden voor de toepassing van deze bepaling door de contracterende EVA-lidstaten dezelfde beperkingen als deze die het Hof van Justitie gesteld heeft aan de Europese lidstaten. Zo moeten de EVA-lidstaten de definitie hanteren die het Hof gegeven heeft aan het begrip ‘overheidsdienst’.443 Dit zijn “betrekkingen die, al dan niet rechtstreeks, deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen”.444 Volgens het Hof veronderstellen dergelijke betrekkingen een zekere “solidariteit ten opzichte van de staat en een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding”.445 Deze uitzondering op het vrij verkeer van werknemers is echter niet van toepassing op betrekkingen die, hoewel deze afhangen van de staat of andere publiekrechtelijke lichamen, geen medewerking aan overheidswerkzaamheden in eigenlijke zin inhouden. Dit werd bepaald in de NMBS-arresten.446 Dit heeft tot gevolg dat, indien een werknemer uit een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, op basis van zijn nationaliteit geweigerd wordt voor een betrekking bij een

440

Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking

van de Europese Unie, P.B. C 115 van 9 mei 2008, 1 – 388. 441

Art. 28, 4 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

442


443

H.v.J., 17 december 1980, , Commissie/België, Jur. 1980, 3881.

444

C-149/79, Commissie/België, r.o. 10.

445

Ibidem.

446

H.v.J., 17 december 1980, C-149/79, Commissie/België, Jur. 1980, 3881, r.o. 11. Een voorbeeld van een

betrekking die geen overheidswerkzaamheid in werkelijke zin inhoudt is een beambte bij de Belgische NMBS. Dit werd bepaald in het arrest van het Hof van Justitie van 26 mei 1982, waarin het Hof verder ging op de materie die het onderwerp was geweest van haar uitspraak van 17 december 1980, H.v.J., 26 mei 1982, C-149/79, Commissie/België, Jur., 1982, 1845. Deze arresten zijn bekend als de ‘NMBS-arresten’.

82



_________________________________________________________________________________ overheidsdienst die geen medewerking aan overheidswerkzaamheden inhoudt in een andere lidstaat, dit ongeoorloofd is en in strijd is met art. 28. Dit schendt het nondiscriminatiebeginsel. Een werknemer van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte die verblijft in een andere lidstaat, moet bijgevolg voor de toegang tot betrekkingen in overheidsdiensten die niet vallen onder de uitzondering van art. 28, 4 volgens dezelfde aanwervingvoorwaarden beoordeeld worden en mag niet louter omwille van zijn nationaliteit uitgesloten worden van de toegang tot die betrekking.447 De rechtstreekse werking van art. 45 VWEU (oud art. 39 EG) werd door het Hof van Justitie bevestigd in Van Duyn.448 Deze bepaling doet dus rechten ontstaan die particulieren kunnen inroepen voor de nationale rechter.449 Gezien art. 28 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte identiek is aan oud art. 39 EG, kunnen we veronderstellen dat ook deze bepaling rechtstreekse werking heeft, en particulieren bijgevolg zich op dit artikel kunnen beroepen. Dit volgt uit art. 6 van de EER-Overeenkomst, dat stelt dat bepalingen van deze overeenkomst, voor zover zij gelijk zijn aan bepalingen van het EG-Verdrag, moeten worden uitgelegd volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie daterend van voor de ondertekening van deze overeenkomst. De artikelen volgend op art. 28 corresponderen eveneens met artikelen uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.450 Zo is art. 29 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte nagenoeg identiek aan art. 48 VWEU, dat bepaalt dat met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al de tijdvakken worden bijeengeteld die door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen en dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen verblijven, zullen worden betaald.

447

C-149/79, Commissie/België, r.o. 13.

448

H.v.J., 4 december 1974, C-41/74, Van Duyn, Jur. 1974, 01337.

449

C-41/74, Van Duyn, r.o. 6 – 8.

450


83



_________________________________________________________________________________ Een onderdaan van Liechtenstein, IJsland of Noorwegen kan dus bijvoorbeeld een werkloosheidsuitkering of invaliditeitsuitkering ontvangen van een lidstaat van de Europese Unie, indien deze op het grondgebied van de lidstaat verblijft. Art. 30 bepaalt dan weer dat diploma’s, certificaten en andere titels onderling erkend moeten worden, ter vergemakkelijking van de toegang tot en de uitoefening van werkzaamheden door werknemers en zelfstandigen. Een onderdaan van een contracterende EVA-lidstaat, die in diezelfde lidstaat een diploma, certificaat of andere titel verkregen heeft, zal zich ten gevolge van deze bepaling daarop kunnen beroepen in een andere EVA-lidstaat of EUlidstaat. Dit stemt overeen met de bepalingen van art. 53, 1 VWEU (hoewel dat artikel enkel de erkenning van diploma’s, certificaten en titels van zelfstandigen vooropstelt). Het doel van deze regel is het vrij verkeer van personen te vergemakkelijken voor de onderdanen van de lidstaten van de Europese Economische Ruimte. De niet-aanvaarding door een lidstaat van de Europese Economische Ruimte van diploma’s, certificaten en titels behaald in een andere lidstaat, zou het vrij verkeer immers danig kunnen beperken. Om deze doelstelling optimaal te kunnen bewerkstelligen geldt de regel opgenomen in art. 30 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte zowel voor werknemers als zelfstandigen. In bijlage VII bij deze overeenkomst zijn maatregelen uitgewerkt die de lidstaten moeten uitvoeren om de verwezenlijking van dit doel te realiseren.451 Het recht van vestiging wordt bepaald in art. 31 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Net zoals in art. 49 VWEU zijn beperkingen op de uitoefening van het recht van vestiging van onderdanen van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte op het grondgebied van een lidstaat verboden. Bijgevolg heeft een onderdaan van een EVA-lidstaat het recht zich te vestigen in een lidstaat van de Europese Unie om er een werkzaamheid, anders dan in loondienst, uit te oefenen. Dit geldt ook voor de oprichting en het beheer van vennootschappen in een lidstaat van de EU. Dit moet gebeuren “overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld”.452 451

Bijlage VII betreffende de onderlinge erkenning van beroepskwalificaties bij de Overeenkomst betreffende de

Europese Economische Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 371 – 400. 452

Art. 31, 1, lid 2 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

84



_________________________________________________________________________________ Ook hier is er dus sprake van een non-discriminatiebeginsel: de EER-onderdanen die verblijven in een andere lidstaat moeten op dezelfde wijze behandeld worden als de onderdanen van die lidstaat. Discriminatie op basis van nationaliteit is derhalve verboden. Net zoals art. 51 VWEU bepaalt art. 32 van de EER-overeenkomst dat het recht van vestiging, zoals bepaald in art. 31, niet van toepassing is op activiteiten die betrekking hebben op de uitoefening van het staatsgezag. Bovendien stelt art. 33 dat hetgeen bepaald is in art. 31 e. v. geen afbreuk doet aan de toepasselijkheid van bepalingen die een bijzondere regeling vastlegt voor vreemdelingen die gerechtvaardigd zijn omwille van redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Dit komt overeen met art. 52 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het recht van vestiging van onderdanen van EVA-landen in lidstaten van de Europese Economische Ruimte is bijgevolg, net zoals het recht van vestiging van onderdanen van EUlidstaten, niet absoluut. Een lidstaat kan derhalve om bovenstaande redenen een EER-onderdaan weigeren zich te vestigen op zijn grondgebied. Ondernemingen met maatschappelijk zetel in een lidstaat van de EER, die zijn opgericht in overeenstemming met de nationale wetgeving van een lidstaat van de EER, worden voor de toepassing van de Overeenkomst betreffende de oprichting van een Europese Economische Ruimte453 op dezelfde wijze behandeld als een natuurlijk persoon die onderdaan is van een EU-lidstaat of een EVA-lidstaat.454 Deze bepaling is identiek aan art. 54 VWEU. Voor Liechtenstein is een bijzondere regeling uitgewerkt: gezien de geringe omvang van het land, moet een onderdaan van een andere EER-lidstaat eerst beschikken over een vergunning om er zich te kunnen vestigen.455

453


454

Art. 34, lid 1 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

455

Bijlage VIII betreffende het recht van vestiging bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische

Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 401–402, gewijzigd door Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr.

85



_________________________________________________________________________________ Conclusie Aangezien de bepalingen in de overeenkomst tot de oprichting van de Europese Economische Ruimte456, die betrekking hebben op het vrij verkeer van personen, identiek of bijna identiek zijn aan de bepalingen hieromtrent in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie457, kunnen we stellen dat de onderdanen van EVA-landen die lid zijn van deze overeenkomst en zich verplaatsen naar, of verblijven in een EU-lidstaat, wel degelijk dezelfde rechten hebben als een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie. Dit is logisch, aangezien één van de doelstellingen van de Europese Economische Ruimte het uitbreiden van de Interne Markt van de Europese Gemeenschap naar het grondgebied van de contracterende staten – IJsland, Liechtenstein en Noorwegen - was. Bijgevolg hebben onderdanen van deze derde landen, in vergelijking met andere onderdanen van derde landen, de meest verregaande rechten in een lidstaat van de EU. Hun juridische positie in een lidstaat van de Europese Unie is immers dezelfde als die van een EU-onderdaan.

III.1.4. De Overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen met Zwitserland In 1999 werd door de Europese Gemeenschap een cluster van zeven overeenkomsten gesloten met Zwitserland, namelijk de Bilaterals I. Eén van die overeenkomsten betrof het vrij verkeer van personen tussen de EG en Zwitserland.458 De andere overeenkomsten behandelen wetenschappelijke en technologische samenwerking, technische handelsbarrières, luchtvervoer, vervoer per spoor en over de weg, handel in landbouwproducten, aspecten in verban met overheidsopdrachten en de wederzijdse erkenning van de overeenstemmingsbeoordeling.

191/1999 van 17 december 1999 tot wijziging van bijlage VIII (Recht van vestiging) en bijlage V (Vrij verkeer van werknemers) bij de EER-overeenkomst, P.B. L 74 van 15 maart 2001, 29 – 31. 456


457


458

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat

anderzijds, over het vrije verkeer van personen, P.B. L 114 van 30 april 2002, 6 – 72.

86



_________________________________________________________________________________ De overeenkomst inzake het vrij verkeer van personen wordt beschouwd als de belangrijkste overeenkomst van de Bilaterals I-cluster.459 Het vrij verkeer van personen was immers een belangrijk deel van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte460, waar Zwitserland oorspronkelijk lid van zou zijn. In de EER-overeenkomst werd namelijk bepaald dat het Acquis Communautaire van de Europese Gemeenschap volledig zou overgenomen worden en van toepassing zou zijn op de Europese Economische Ruimte. Zwitserland was echter geen voorstander van een vrij verkeer van personen tussen de EVAlanden en de Europese Gemeenschap, voornamelijk omwille van angst voor een grote migratiestroom461. Een negatief referendum omtrent de overeenkomst had dan ook tot gevolg dat het land niet toetrad tot de Europese Economische Ruimte.462 Tijdens de onderhandelingen voor de reeks bilaterale overeenkomsten met Zwitserland werd het vrij verkeer van personen opnieuw een belangrijk thema. Uiteindelijk werd besloten dat de toegang tot de arbeidsmarkt in fasen gerealiseerd zou worden.463 Dit wordt later verder besproken. Na een positief referendum in 2000464 ratificeerde Zwitserland de overeenkomst, en deze trad in 2002 in werking. Het doel van de overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen met Zwitserland was het toekennen van het recht van vrij verkeer van werknemers en het recht van vestiging, en het recht van verblijf voor niet-economisch actieve personen. Ook de liberalisering van het verlenen van diensten van korte duur wordt voorop gesteld. Aan onderdanen van

459

M. VAHL en N. GROLIMUND, Migration without Membership: Switzerland’s Bilateral Agreements with the European

Union, Brussels, Centre for European Policy Studies, 2006, 26. 460


461

C. DUPONT en P. SCIARINI, “Back to the future : the first round of bilateral negotiations with the EU”, in C.H.

CHURCH, Switzerland and the European Union: a close, contradictory and misunderstood relationship, London, Routledge, 2007, 205. 462

Uitslag van het referendum 6 december 1992 over de Overeenkomst betreffende de Europese Economische

Ruimte, http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html, geraadpleegd op 30 april 2010. 463

Art. 10 Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

464

Uitslag van het referendum van 21 mei 2000 over de Bilaterals I-overeenkomsten tussen de Europese

Gemeenschap en Zwitserland, http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20000521/index.html, geraadpleegd op 30 april 2010.

87



_________________________________________________________________________________ Zwitserland die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie en omgekeerd zullen bovendien dezelfde levensomstandigheden, arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden worden toegekend als die voor de eigen onderdanen gelden.465 De overeenkomst bevat daarenboven een non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit.466 Onderdanen van Zwitserland die in een lidstaat van de Europese Unie verblijven moeten bijgevolg op dezelfde wijze behandeld worden als de eigen onderdanen van die lidstaat. Als onderdanen van derde landen hebben Zwitsers dus erg verregaande rechten in de Europese Unie. Het recht op toegang en verblijf van onderdanen van Zwitserland op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie, wordt toegekend op vertoon van een geldig identiteitsbewijs of paspoort.467 Een verplichting tot een visum om het grondgebied binnen te komen is bijgevolg ongegrond. Ook personen die geen economische activiteit uitoefenen kunnen een verblijfsrecht bekomen, doch slechts indien men voldoet aan enkele voorwaarden. Zij moeten minstens beschikken over “voldoende financiële middelen om voor de duur van hun verblijf geen beroep te moeten doen op sociale bijstand en een ziekteverzekering die alle kosten dekt”.468 Het vrij verkeer van personen tussen de Europese Unie en Zwitserland heeft tot gevolg dat werknemers arbeid kunnen uitoefenen op het grondgebied van een andere overeenkomstsluitende partij, zonder hierbij gehinderd te worden door een visumplicht of andere discriminaties op grond van nationaliteit. Na beëindiging van de tewerkstelling kan de werknemer zijn verblijf op het grondgebied van de andere partij verder zetten. Dit geldt uiteraard ook voor zelfstandigen.469

465


466


467

Art. 1 Bijlage I betreffende het vrij verkeer van personen bij de Overeenkomst tussen de Europese

Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat anderzijds, over het vrije verkeer van personen, P.B. L 114 van 30 april 2002, 6 – 72. 468

Art. 24 Bijlage I betreffende het vrij verkeer van personen bij de Overeenkomst met Zwitserland over het vrije

verkeer van personen. 469

Art. 7, c Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

88



_________________________________________________________________________________ Ook gezinsleden van een economisch actieve onderdaan die verblijft op het grondgebied van een andere partij genieten van een recht op verblijf.470 Zoals vooropgesteld in art. 1 van deze overeenkomst, hebben ook dienstverleners, die onderdaan zijn van Zwitserland een recht tot toegang en verblijf in de Europese Unie. Dit wordt echter beperkt door enkele voorwaarden: de duur van de dienstverlening mag niet langer dan negentig dagen bedragen, en de dienst moet verleend worden krachtens een overeenkomst, of moet goedgekeurd worden door de bevoegde autoriteiten.471 Voor zover deze voorwaarden vervuld zijn, mogen hierop geen beperkingen worden opgelegd. Dit geldt ook voor vennootschappen die opgericht zijn volgens Europees of Zwitsers recht en waarvan het hoofdkantoor, de administratie of de belangrijkste vestiging zich op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie of op het grondgebied van Zwitserland bevindt.472 De stelsels voor sociale zekerheid worden ook gecoördineerd.473 Zo zullen werknemers bijvoorbeeld recht hebben op een werkloosheidsuitkering, invaliditeitsuitkering en pensioen, mits zij voldoen aan alle voorwaarden. De regels die van toepassing zijn op onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie werden bijgevolg uitgebreid tot onderdanen van Zwitserland.474 Een onderdaan van Zwitserland die werkt en verblijft in een lidstaat van de Europese Unie zal bijgevolg dezelfde rechten genieten als een EU-onderdaan. Net zoals in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie475 en zoals bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte476, worden diploma’s, 470



Art. 5, lid 1 en 2 Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

472




474

Bijlage II betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels bij de Overeenkomst tussen de Europese

Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat anderzijds, over het vrije verkeer van personen, P.B. L 114 van 30 april 2002, 6 – 72. 475


89



_________________________________________________________________________________ certificaten en andere getuigschriften wederzijds erkend, dit om het uitoefenen van werkzaamheden in loondienst, als zelfstandige en als dienstverlener, te vereenvoudigen.477 Een onderdaan van Zwitserland zal zich bijgevolg in een lidstaat van de Europese Unie kunnen beroepen op diploma’s verkregen in Zwitserland, net zoals een EU-onderdaan zich in Zwitserland zal kunnen beroepen op diploma’s verkregen in een lidstaat van de EU. Dit moet de doelstelling van een vrij verkeer van personen helpen realiseren. Er wordt bijgevolg uitgegaan van het Acquis Communautaire voor het tot stand brengen van een vrij verkeer van personen tussen de Europese Unie en Zwitserland.478 De regels bepaald in de overeenkomst met Zwitserland zijn immers afgeleid van het EG-Verdrag. Dit heeft tot gevolg dat de Zwitserse onderdanen in de Europese Unie verregaande rechten hebben. Betreffende het vrij verkeer van personen zijn op hen immers dezelfde regels van toepassing als op EU-onderdanen. Gezien het Hof van Justitie vastgesteld heeft dat de bepalingen van het oud EG-Verdrag omtrent het vrij verkeer van personen direct effect hebben479, en dat de rechtspraak van het Hof behoort tot het Acquis Communautaire en dus ook van toepassing is op deze overeenkomst480, betekent dit bovendien dat we kunnen spreken van direct effect van de bepalingen van de overeenkomst met Zwitserland. Deze bepalingen zijn dus inroepbaar door particulieren voor de nationale rechter. Net zoals in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie481 kan het recht om een economische activiteit uit te oefenen in een andere overeenkomstsluitende partij, en het verblijfsrecht, echter beperkt worden door maatregelen ter bescherming van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.482 Het is dus geoorloofd dat een lidstaat 476


477


478

M. MARESCEAU, “EU-Zwitserland: Enkele bedenkingen bij een complexe bilaterale verhouding”, in A. DE WULF,

R. STEENNOT, M. TISON, C. VAN DER ELST, e.a. Van alle markten: Liber Amicorum Eddy Wymeersch, Antwerpen, Intersentia, 2008, 678. 479

Zie onder meer Van Duyn, H.v.J., 4 december 1974, C-41/74, Van Duyn, Jur. 1974, 01337.

480

Dit volgt uit art. 16, lid 2 Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

481


482

Art. 5, lid 1 Bijlage I betreffende het vrij verkeer van personen bij de Overeenkomst met Zwitserland over het

vrije verkeer van personen..

90



_________________________________________________________________________________ weigert een verblijfsvergunning te verlenen aan onderdanen van Zwitserland, indien deze een gevaar kunnen betekenen voor de maatschappij. Gezien de aanvankelijke tegenkanting van Zwitserland om de toegang tot de arbeidsmarkt vrij te maken, werd beslist om dit te realiseren in verschillende fasen.483 Gedurende de eerste twee jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst kunnen zowel Zwitserland als de Europese Unie voorrang geven op werknemers “die in de reguliere arbeidsmarkt zijn geïntegreerd”484. Dit betekent dat tot 2004, Zwitserland voorrang kon geven op eigen onderdanen, en lidstaten in de Europese Unie voorrang konden geven op EU-onderdanen. Bovendien konden de overeenkomstsluitende partijen gedurende die twee jaar controle uitvoeren op de arbeids- en loonsvoorwaarden voor onderdanen van de andere overeenkomstsluitende partij. Gedurende de eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst (dus tot 2007) kan Zwitserland kwantitatieve beperkingen opleggen op de toegang tot de arbeidsmarkt voor een verblijf van meer dan vier maanden, maar minder dan één jaar, en een verblijf van meer dan één jaar. Voor verblijven korter dan vier maand gelden geen beperkingen. Zwitserland verbond zich er toe per jaar maximaal 11500 verblijfsvergunningen van één jaar of meer en maximaal 115000 verblijfsvergunningen van meer dan vier maanden, maar minder dan één jaar, toe te kennen. Na deze vijf jaar worden kwantitatieve beperkingen afgeschaft. Tot 12 jaar na de sluiting van de overeenkomst kan Zwitserland vanaf dan, indien het aantal nieuwe verblijfsvergunningen afgeleverd aan EU-onderdanen in één jaar meer bedraagt dan 10% van het gemiddelde van de voorbije drie jaren, voor het volgende jaar de aflevering van nieuwe verblijfsvergunningen beperken tot het gemiddelde van de voorbije drie jaren, vermeerderd met 15%.485 Het is duidelijk dat Zwitserland hiermee zoveel mogelijk getracht heeft de migratie te beperken.

483


484

Art. 10, lid 2 Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

485

Art. 10, lid 4 Overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen.

91



_________________________________________________________________________________ Sinds 1 april 2006 geldt de Overeenkomst met Zwitserland486 ook voor de tien nieuwe lidstaten die in 2004 toetraden tot de Europese Unie.487 Voor de acht Oost-Europese staten zijn er echter beperkingen mogelijk op het vrij verkeer van personen. Zo legt Zwitserland tot 2009 jaarlijkse quota op die het aantal nieuwe verblijfsvergunningen beperken. Deze quota zijn vastgelegd in het protocol, en vermeerderen geleidelijk.488 In geval van een verstoring van de arbeidsmarkt van Zwitserland of van één van die nieuwe lidstaten kunnen zij beperkingen op de toegang tot de arbeidsmarkt handhaven tot 2011.489 Sinds 1 juni 2009 geldt de overeenkomst ook voor de laatste twee landen die toetraden tot de Europese Unie.490 Ook hier gelden gelijkaardige overgangsmaatregelen. Zwitserland legt jaarlijkse quota op die het aantal nieuwe verblijfsvergunningen beperken, tot het einde van het vijfde jaar na inwerkingtreding van het protocol (dus tot 2014).491 In geval van een verstoring van de arbeidsmarkt van Zwitserland of van één van de nieuwe lidstaten kunnen zij tot het einde van het zevende jaar van de inwerkingtreding van het protocol (tot 2016) de toegang tot de arbeidsmarkt beperken.492

486


487

Protocol bij de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse

Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, met het oog op de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek, op grond van hun toetreding tot de Europese Unie, P.B. L 89 van 28 maart 2006, 30 – 44. 488

Art. 2, b, 3a Protocol bij de overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen met het oog op

de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek. 489

Art. 2, b, 4a Protocol bij de overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen met het oog op

de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek. 490

Protocol bij de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse

Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, met het oog op de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Republiek Bulgarije en Roemenië, op grond van hun toetreding tot de Europese Unie, P.B. L 124 van 20 mei 2009, 53 – 62. 491

Art. 2, 2, c Protocol bij de overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen met het oog op

de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Republiek Bulgarije en Roemenië.

92



_________________________________________________________________________________ Na 2014 zal het personenverkeer tussen de Europese Unie en Zwitserland volledig geïmplementeerd zijn. Dit betekent dat de toegang tot de arbeidsmarkt van Zwitserland en lidstaten van de Europese Unie, volledig open zal zijn voor onderdanen van EU-lidstaten en Zwitserland (mits de mogelijke beperking wegens openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid). Een mogelijk probleem voor de volledige realisatie van het vrij verkeer van personen was het feit dat in 2009 de overeenkomst hernieuwd diende te worden. Op 8 februari 2009 werd in Zwitserland hierover een referendum georganiseerd. Indien dit een negatieve uitkomst had opgeleverd, had dit grote problemen met zich mee gebracht wat betreft de Bilaterals I-overeenkomsten. De Bilaterals I bevatten immers de ‘guillotineclausule’, die inhoudt dat indien één van de overeenkomsten niet gerespecteerd wordt, de hele cluster overeenkomsten valt. 493 Een negatieve uitkomst zou geleid hebben tot niet alleen de beëindiging van de overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen, maar ook van de zes andere overeenkomsten die gesloten werden met Zwitserland in 1999. Uiteindelijk heeft 59% van de Zwitserse bevolking gekozen voor de hernieuwing van de overeenkomst, zodat het vrij verkeer van personen tussen de Unie en Zwitserland verder kan worden gerealiseerd.494 Tegelijkertijd werd er gestemd over de uitbreiding van deze overeenkomst tot de nieuwe lidstaten van de Europese Unie, Bulgarije en Roemenië. Bij de toetreding van een nieuwe lidstaat tot de Europese Unie moeten bestaande bilaterale gemengde overeenkomsten495 immers uitgebreid worden tot de nieuwe lidstaat. Dit gebeurt door middel van een protocol. 492

Art. 2, 2, d Protocol bij de overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen met het oog op

de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Republiek Bulgarije en Roemenië. 493

O. MACH, “L’Accord sur la libre circulation des personnes dans l’optique des practiciens”, in D. FELDER en C.

KADDOUS, Accords bilatéraux Suisse – UE (commentaires), Bilaterale Abkommen Schweiz – EU (Erste analysen), Basel, Helbing und Lichtenhahn, 2001, 314. 494

Uitslag van het referendum te Zwitserland over de hernieuwing van de overeenkomst met de Europese Unie

betreffende het vrij verkeer van personen van 8 februari 2009 en de uitbreiding van deze overeenkomst tot Bulgarije en Roemenië, http://www.electionguide.org/results.php?ID=1689, geraadpleegd op 15 februari 2010.

93



_________________________________________________________________________________ Het derde land waarmee de overeenkomst gesloten werd, moet dus akkoord gaan met de uitbreiding van de overeenkomst. Dit kan problemen veroorzaken. Er bestaat immers de mogelijkheid dat een derde land het niet eens is met de toetreding van de nieuwe lidstaat tot de Europese Unie. Bijgevolg moet Zwitserland, telkens de Europese Unie uitbreidt, de uitbreiding van de Overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen496 goedkeuren. Gezien Zwitserland een directe democratie is, en dit gebeurt via referendum, beslist het Zwitserse volk uiteindelijk over de toekomst van de relatie tussen Zwitserland en de Europese Unie. Een negatieve uitkomst zou bijgevolg nefaste gevolgen hebben, omdat dit aanleiding zou geven tot het gebruik van de guillotine-clausule. Sinds de sluiting van de Overeenkomst met Zwitserland betreffende personenverkeer, is de Europese Unie tweemaal uitgebreid: in 2004497 en in 2007498. Op 25 september 2005 werd een referendum gehouden over de uitbreiding van de overeenkomst tot de tien nieuwe lidstaten die in 2004 toegetreden waren tot de Europese Unie. 56% van de bevolking keurde de uitbreiding van het vrij verkeer van personen tot de nieuwe lidstaten goed.499 Over de uitbreiding van het vrij verkeer van personen tot Bulgarije en Roemenië werd op 8 februari 2009 gestemd. Ook dit werd goedgekeurd door de Zwitserse bevolking.500 Men kan zich afvragen of deze situatie nog langer houdbaar is. Er zijn momenteel immers drie kandidaat-lidstaten (Kroatië, Turkije en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië) en zes mogelijke kandidaat-lidstaten (Albanië, Bosnië en Herzegovina, IJsland, Kosovo, Montenegro en Servië).

495

Een gemengde overeenkomst is een overeenkomst die gesloten wordt door de Europese Unie en haar

lidstaten, en een derde land. 496


497

In 2004 traden Malta, Cyprus, Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Slovenië en Hongarije toe

tot de Europese Unie. 498

In 2007 traden Bulgarije en Roemenië toe tot de Europese Unie.

499

C. DUPONT en P. SCIARINI, “Back to the future : the first round of bilateral negotiations with the EU”, in C.H.

CHURCH, Switzerland and the European Union: a close, contradictory and misunderstood relationship, Routledge, London, 2007, 210. 500


94



_________________________________________________________________________________ Dit betekent dat indien deze landen lid worden van de Europese Unie, er telkens in Zwitserland een referendum zal worden georganiseerd met betrekking tot de uitbreiding van de Overeenkomst betreffende het personenverkeer501. Indien de Zwitserse bevolking bijgevolg de toetreding van een nieuwe lidstaat niet goedkeurt (wat hoogstwaarschijnlijk het geval zou zijn indien Turkije toe zou treden tot de Unie, gezien het recent goedgekeurde verbod op de bouw van minaretten), betekent dit dat Zwitserland de Overeenkomst betreffende het personenverkeer niet zal toepassen in haar relaties met deze lidstaat. Dit is contradictoir aan de Bilaterals I-overeenkomsten, en zal ervoor zorgen dat de guillotineclausule in werking treedt, waardoor de Bilaterals I-overeenkomsten vervallen. Niet alleen de overeenkomst inzake personenverkeer, maar ook de andere overeenkomsten van de Bilaterals I zouden bijgevolg niet meer gelden. Hierdoor zouden de relaties EU-Zwitserland zwaar onder druk komen te staan. Tijdens de voorbije referenda was het bijgevolg - voor de EU althans – bang afwachten op de uitkomst. Concrete plannen over wat er zou gebeuren indien de uitkomst negatief zou zijn, zijn er immers niet. Een nieuwe overeenkomst betreffende personenverkeer tussen de EU en Zwitserland onderhandelen, lijkt nutteloos, gezien hierover in Zwitserland weer via referendum ingestemd dient te worden. Een aanpassing van de toepassingsmogelijkheden van de guillotineclausule lijkt daarom de enige oplossing. Deze guillotineclausule is immers een tikkende tijdbom onder de relaties tussen de Europese Unie en Zwitserland, waarbij de Zwitserse burgers via de rechtstreekse democratie van de referenda een belangrijk wapen in handen hebben gekregen. In de praktijk zouden zij immers in staat kunnen zijn de verdere uitbreiding van de Europese Unie een halt toe te roepen. Conclusie Met de Overeenkomst betreffende het vrij verkeer van personen502 tracht de Europese Unie een graduele realisatie van vrij personenverkeer met Zwitserland te bekomen. Tegen 2014 moet Zwitserland de beperkingen die het land nu kan opleggen aan EUonderdanen die wensen te verblijven op haar grondgebied, opheffen. Het vrij verkeer van personen moet dan dus volledig gerealiseerd zijn.

501


502


95



_________________________________________________________________________________ Gezien dit betekent dat er geen beperking zal zijn voor werknemers, zelfstandigen en dienstverleners uit een lidstaat van de Europese Unie om een economische activiteit uit te oefenen in Zwitserland, en er zich te vestigen, en dit omgekeerd ook geldt, hebben Zwitserse onderdanen die werken en verblijven in een EU-lidstaat bijgevolg dezelfde rechten als een EU-onderdaan. Dit is bijgevolg, zoals de EER-overeenkomst503, een overeenkomst die voor onderdanen van derde landen dezelfde rechten creëert als degene die onderdanen van een EU-lidstaat hebben in een andere lidstaat. Er dient echter gewezen te worden op het gevaar van een negatief resultaat van een referendum bij de toetreding van een nieuwe lidstaat tot de Europese Unie, en de daaruit volgende inwerkingtreding van de guillotine-clausule.

503


96



_________________________________________________________________________________

III.2. Volgens het type overeenkomst III.2.1. De Overnameovereenkomsten Overnameovereenkomsten (of terugnameovereenkomsten) zijn overeenkomsten gesloten door de Europese Gemeenschap met een derde land betreffende de terugname van onderdanen van dat derde land die illegaal verblijven in een lidstaat van de Europese Unie. De bevoegdheid om terugnameovereenkomsten te sluiten met derde landen komt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, in 1999, door de overdracht van de titel ‘Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen’, toe aan de Europese Gemeenschap. Oud art. 63, lid 3, b EG bepaalde immers dat de Raad maatregelen kan nemen inzake illegale immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van repatriëring van illegaal verblijvende personen. Heden is art. 79, lid 2, c VWEU de juridische basis voor de Europese Unie om dergelijke overeenkomsten te sluiten. Hiervoor was dit een bevoegdheid van de lidstaten zelf. Er waren dus reeds talrijke bilaterale overnameovereenkomsten, gesloten door een lidstaat met een derde land. Deze overeenkomsten betroffen echter meestal enkel de terugname van eigen onderdanen die illegaal verbleven op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partij. Deze zijn vandaag nog altijd van toepassing, maar de overnameovereenkomsten gesloten door de Europese Gemeenschap hebben voorrang op deze bilaterale overeenkomsten.504 Volgens de overnameovereenkomsten die de Europese Gemeenschap gesloten heeft na de bevoegdheidsoverdracht in 1999, moeten echter ook onderdanen van andere landen die via dit derde land de Europese Unie zijn binnengekomen, worden teruggenomen door het derde land. Bijgevolg zijn derde landen vaak niet al te happig om dergelijke overeenkomsten te sluiten. In vele gevallen, zoals met Rusland, waar de onderhandelingen over een overnameovereenkomst dreigden te mislukken, is de Europese Gemeenschap dan tegemoetgekomen door een overeenkomst inzake de versoepeling van afgifte van visa te sluiten.

504

Zo heeft bijvoorbeeld Albanië Overnameovereenkomsten gesloten met België, Duitsland en Italië. M. KRUSE:

“Readmission Policy and its Effects on Transit Countries – The Case of Albania”, European Journal of Migration and Law, 2006, vol. 8, 124.

97



_________________________________________________________________________________ Nochtans is de terugname van de eigen onderdanen een internationale verplichting voor staten. Dit volgt uit art. 13 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.505506 De overnameovereenkomsten die de Europese Gemeenschap gesloten heeft sinds 1999 betreffen echter niet enkel de terugname van eigen onderdanen, maar ook de terugname van onderdanen van derde landen op doorreis het land doorkruist hebben en zo illegaal het grondgebied van de andere partij bereikten. Uiteraard is dit vooral voordelig voor de Europese Unie. De overnameovereenkomsten zijn gesloten op basis van reciprociteit. Dit betekent dat zowel het derde land, als de Europese Gemeenschap zich ertoe verbinden onderdanen die illegaal verblijven op het grondgebied van de andere partij terug te nemen. In realiteit zal dit echter nauwelijks voorkomen. Bijgevolg zijn dit type overeenkomsten in grote mate voordelig voor de Europese Unie in haar immigratiebeleid, terwijl ze voor de overeenkomstsluitende partijen voornamelijk nadelig zijn. Het is derhalve uitermate vernuftig (doch soms noodzakelijk) om de sluiting van overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa als compromis voor te stellen. De praktijk van het sluiten van overnameovereenkomsten is bijgevolg een middel in de strijd tegen illegale immigratie, en een maatregel in het uitbouwen van een gemeenschappelijk immigratiebeleid van de Europese Unie. Deze praktijk lokt echter ook kritiek uit. De Europese Unie tracht immers door het gebruik van overnameovereenkomsten de verantwoordelijkheid voor illegale onderdanen van derde landen door te schuiven naar de overeenkomstsluitende derde landen. De Raad heeft de criteria aangenomen op basis waarvan derde landen waarmee een overnameovereenkomst zou moeten worden gesloten, geïdentificeerd worden.507 Hierbij werd rekening gehouden met de aard en omvang van de migratiestromen naar de EU, de geografische ligging ten opzichte van de EU, de noodzaak van het opbouwen van capaciteit

505

Art. 13 UVRM bepaalt dat eenieder het recht heeft om terug te keren naar zijn land.

506

ROIG, A., en HUDDLESTON, T., : “EC Readmission Agreements: A Re-evaluation of the Political Impasse”,

European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 364. 507

F. TRAUNER en I. KRUSE, EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security

Approach in the Neighbourhood, Brussels, Centre for European Policy Studies, 2008, 7.

98



_________________________________________________________________________________ voor het beheer van de migratie, het bestaand samenwerkingskader en de opstelling ten opzichte van samenwerking op migratiegebied.508 Op basis van deze criteria werd bepaald dat allereerst met onder andere Albanië, China, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Rusland een geïntensiveerde samenwerking tot stand zou gebracht worden. Deze overeenkomsten worden hieronder besproken. De Raad heeft bovendien een standaard-overnameovereenkomst opgesteld509, waardoor alle overnameovereenkomsten gesloten door de Europese Gemeenschap hetzelfde stramien volgen. III.2.1.1: De Overnameovereenkomsten met de Westelijke Balkanlanden De Europese Gemeenschap heeft overnameovereenkomsten gesloten met Albanië510, Bosnië en Herzegovina511, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië512, Montenegro513 en Servië514. Het eerste land in de Westelijke Balkan waarmee de Europese Gemeenschap dergelijke overeenkomst afsloot, was Albanië. Deze overeenkomst werd reeds ondertekend in 2005 en is in werking getreden in mei 2006 en werd gesloten in het kader van de Stabilisatie- en

508

Raad van de Europese Unie, 13894/02, Ontwerpconclusies van de Raad over geïntensiveerde samenwerking

met derde landen bij het beheer van de migratiestromen, Brussel, 14 november 2002, 13894/02, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/st13/st13894.nl02.pdf, geraadpleegd op 8 maart 2010. 509

Raad van de Europese Unie, Model van een standaard-overnameovereenkomst tussen de lidstaten van de

Europese Unie en derde staten, Brussel, 9 juli 1999, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/98/st10/st10338-re03.nl98.pdf, geraadpleegd op 1 mei 2010. 510

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Albanië inzake de overname van personen die zonder

vergunning op het grondgebied verblijven, P.B. L 124 van 17 mei 2005, 22 – 40. 511

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Bosnië en Herzegovina inzake de overname van personen

die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 66 – 83. 512

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 7 – 24. 513

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro inzake de overname van

personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 26 – 44. 514

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië inzake de overname van personen

die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 46 – 64.

99



_________________________________________________________________________________ Associatieovereenkomst515, waarover op hetzelfde moment onderhandeld werd. Deze parallelle onderhandelingen, en de gretigheid van Albanië om lid te worden van de EU, worden gezien als de redenen waarom Albanië zo snel een Overnameovereenkomst gesloten heeft met de Europese Gemeenschap. In het ontwerp van de Stabilisatie- en Associatieovereenkomst516 werd immers verwezen naar de noodzaak van het sluiten van een overnameovereenkomst.517 De Overnameovereenkomsten met Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië zijn gelijktijdig in werking getreden, namelijk op 1 januari 2008. Bovendien werden tegelijkertijd overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa gesloten. Deze overnameovereenkomsten worden samen behandeld gezien de bewoordingen ervan nagenoeg identiek zijn. De landen van de Westelijke Balkan verbinden er zich toe onderdanen van hun land, die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie, terug te nemen. Ook hun minderjarige kinderen, ongeacht hun nationaliteit, en echtgenoten die een andere nationaliteit hebben, moeten worden teruggenomen. Daarenboven dienen ook onderdanen van derde landen en staatloze personen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie, te worden teruggenomen indien zij de EU-lidstaat zijn binnengekomen met een visum van de overeenkomstsluitende partij, of na verblijf of doorreis via het grondgebied van de overeenkomstsluitende partij.518 Zoals reeds vermeld verbindt de Europese Gemeenschap zich ook tot deze verplichtingen, hoewel in de praktijk deze verplichting weinig zal inhouden voor de Europese 515

Stabilisatie- en Associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en

de Republiek Albanië, anderzijds, P.B. L 107 van 28 april 2009, 166 – 502. 516

Ibidem.

517

M. KRUSE, “Readmission Policy and its Effects on Transit Countries – The Case of Albania”, European Journal of

Migration and Law, 2006, vol. 8, 126. 518

Art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met Albanië, art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met Bosnië en

Herzegovina, art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met Montenegro en art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met Servië.

100



_________________________________________________________________________________ Gemeenschap.519 De kans is immers groter dat onderdanen van de Westelijke Balkan-landen illegaal verblijven in de Europese Unie dan dat EU-onderdanen illegaal verblijven in de Westelijke Balkan-landen. Indien blijkt dat een onderdaan van de overeenkomstsluitende partij, of een onderdaan van een derde land die via het grondgebied van de overeenkomstsluitende partij, illegaal op het grondgebied van de andere partij verblijft, dan moet deze partij binnen één jaar een overnameverzoek indienen bij de bevoegde autoriteit van de overeenkomstsluitende partij. Dit moet binnen de veertien dagen worden beantwoord, indien dit niet gebeurt, wordt geacht ingestemd te worden met de overname. Hierna zal de persoon die illegaal verblijft op het grondgebied van een partij overgenomen worden door de andere partij.520 In de overeenkomst met Albanië werd, in tegenstelling tot de overeenkomsten met de andere Westelijke Balkanlanden, een overgangsperiode van twee jaar ingesteld voor de terugname van onderdanen van derde landen.521 Vanaf mei 2008 zijn deze bepalingen bijgevolg ook van toepassing geworden. Dit heeft tot gevolg dat onderdanen van een land van de Westelijke Balkan en andere onderdanen van derde landen, die via dat land de Europese Unie zijn binnengekomen, vanaf 2008 zonder meer teruggenomen dienen te worden. III.2.1.2: De Overnameovereenkomst met Rusland De Overnameovereenkomst met Rusland522 is in werking getreden op 1 juni 2007. Deze overeenkomst is gesloten naar aanleiding van de Overeenkomst inzake Partnerschap en

519


Herzegovina, art. 4 en 5 Overnameovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, art. 4 en 5 Overnameovereenkomst met Montenegro en art. 4 en 5 Overnameovereenkomst met Servië. 520


Herzegovina, art. 6 en 10 Overnameovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, art. 6 en 10 Overnameovereenkomst met Montenegro en art. 6 en 10 Overnameovereenkomst met Servië. 521

Art. 22, lid 3 Overnameovereenkomst met Albanië.

522

Overnameovereenkomst tussen de Russische Federatie en de Europese Gemeenschap, P.B. L 129 van 17 mei

2007, 40 – 60.

101



_________________________________________________________________________________ Samenwerking523, waarin werd bepaald dat de Europese Gemeenschap en Rusland zullen samenwerken om illegale immigratie te voorkomen, “met inachtneming van het beginsel en de praktijk van wedertoelating”.524 Toch verliepen de onderhandelingen stroef. Uiteindelijk ging Rusland akkoord met het sluiten van deze overeenkomst nadat de Europese Gemeenschap bereid was een overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa te sluiten, en er een oplossing voor Kaliningrad525 gevonden werd. Bijgevolg dienen Russische onderdanen die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, maar niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf, te worden teruggenomen door Rusland. Dit geldt ook voor onderdanen van derde landen die op basis van een Russisch visum de Europese Unie zijn binnengekomen, in het bezit zijn van een Russische verblijfsvergunning, of via Russisch grondgebied de Europese Unie illegaal zijn binnengekomen.526 Deze verplichtingen gelden ook voor de Europese Gemeenschap, voor EU-burgers die illegaal in Rusland zouden verblijven.527 Door middel van een overnameverzoek brengt de verzoekende partij de andere partij op de hoogte van personen die illegaal verblijven op zijn grondgebied en die teruggenomen moeten worden. Dit moet gebeuren binnen de honderdtachtig dagen nadat de bevoegde autoriteit op de hoogte kwam van het feit dat de personen illegaal op het grondgebied verbleven. Binnen de vijfentwintig dagen dient hierop te worden gereageerd.528

523

Overeenkomst inzake partnerschap en samenwerking waarbij een partnerschap tot stand wordt gebracht

tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Russische Federatie, anderzijds, P.B. L 327 van 28 november 1997, 1 – 69. 524

Art. 84 Partnerschap- en Samenwerkingsovereenkomst met Rusland.

525

Door de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004, zou Kaliningrad immers een enclave worden binnen

de Europese Unie. Deze problematiek wordt verder behandeld in III.2.2.2. 526

Art. 2 en 3 Overnameovereenkomst met Rusland.

527

Art. 4 Overnameovereenkomst met Rusland.

528

Art. 6 en 11 Overnameovereenkomst met Rusland.

102



_________________________________________________________________________________ Ook Rusland heeft een overgangsperiode van drie jaar voor de terugname van onderdanen van derde landen vooropgesteld.529 Bijgevolg zullen vanaf juni 2010 deze categorie personen ook worden teruggenomen indien zij illegaal op het grondgebied van een partij verblijven.

III.2.1.3: De Overnameovereenkomsten met de Speciale Administratieve Regio’s Hong Kong en Macao Dit zijn de allereerste overnameovereenkomsten, door de Europese Gemeenschap gesloten, die in werking getreden zijn, sinds de Europese Gemeenschap in 1999 door het Verdrag van Amsterdam de bevoegdheid gekregen had om dergelijke overeenkomsten te sluiten. De Overeenkomst met Hong Kong530 is in werking getreden op 1 maart 2004, deze met Macao531 op 1 juni 2004. De onderhandelingen voor de overnameovereenkomsten met Hong Kong en Macao werden gestart nadat deze regio’s vrijgesteld werden van de visumplicht voor kort verblijf door Verordening 539/2001532. De Speciale Administratieve Regio’s Hong Kong en Macao verbinden zich tot terugname van vaste inwoners, en gewezen vaste inwoners, die niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid en verblijf in een lidstaat van de Europese Unie.533 Onderdanen van derde landen worden teruggenomen indien zij, in het geval van Hong Kong, een visum of een verblijfsvergunning verkregen hadden, afgegeven door de Speciale Administratieve Regio Hong Kong of indien zij de Unie illegaal zijn binnengekomen via het

529

Art. 23, lid 2 Overnameovereenkomst met Rusland.

530

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van de Speciale Administratieve Regio Hong

Kong van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het gebied verblijven, P.B. L 17 van 24 januari 2004, 25 – 39. 531

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Speciale Administratieve Regio Macao van de

Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het gebied verblijven, P.B. L 134 van 30 april 2004, 99 – 115. 532

Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen

waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld, P.B. L 81 van 21 maart 2001, 1 – 7. 533

Art. 2 Overnameovereenkomst met de regering van de Speciale Administratieve Regio Hong Kong en art. 2

Overnameovereenkomst met de Speciale Administratieve Regio Macao.

103



_________________________________________________________________________________ grondgebied van Hong Kong.534 In het geval van Macao gaat het om onderdanen van derde landen die een verblijfsvergunning verkregen hadden, afgegeven door de Speciale Administratieve Regio Macao, of die via het grondgebied van Macao de Unie illegaal zijn binnengekomen.535 Het overnameverzoek dient binnen het jaar nadat de bevoegde autoriteit op de hoogte was van het feit dat een persoon illegaal op het grondgebied verbleef, worden ingediend. Er moet binnen de maand hierop gereageerd worden door de andere partij, indien niet dan zal de persoon binnen de drie maand worden overgedragen.536 III.2.1.4: Het Memorandum van overeenstemming inzake visa en aanverwante kwesties met China Naast overnameovereenkomsten bestaan er ook overeenkomsten die een overnameclausule bevatten. Een voorbeeld hiervan is het Memorandum van overeenstemming inzake visa en aanverwante kwesties met China537. In tegenstelling tot de naam doet vermoeden, bevat deze overeenkomst ook een bepaling betreffende de overname van onderdanen van China die illegaal verblijven in het grondgebied van de Europese Unie. Zo wordt bepaald dat indien een Chinese toerist de toegestane verblijfsduur in de Europese Unie overschrijdt, deze wordt overgenomen door China.538 Toch dient, aldus de Commissie, een daadwerkelijke Overnameovereenkomst gesloten te worden om een effectief mechanisme te hebben om mensen die misbruik maken van de maatregelen inzake migratie tussen de Europese Unie en China, te kunnen aanpakken.539

534

Art. 3 Overnameovereenkomst met de regering van de Speciale Administratieve Regio Hong Kong.

535

Art. 3 Overnameovereenkomst met de Speciale Adminieve Regio Macao.

536

Art. 10 Overnameovereenkomst met de regering van de Speciale Administratieve Regio Hong Kong en art. 10

Overnameovereenkomst met de Speciale Administratieve Regio Macao. 537

Memorandum van overeenstemming tussen de overheidsdienst voor toerisme van de Volksrepubliek China

en de Europese Gemeenschap inzake visa en aanverwante kwesties met betrekking tot het bezoek van groepen toeristen vanuit China (ADS), P.B. L 83 van 20 maart 2004, 14 – 21. 538

Art. 5, lid 2 Memorandum van overeenstemming met China.

539

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - EU – China: Hechtere partners,

groeiende verantwoordelijkheden, 24 oktober 2006, COM (2006) 631 def.

104



_________________________________________________________________________________ Dit Memorandum is enkel van toepassing op groepsreizen (met minstens vijf personen) van Chinese burgers naar de Europese Unie. De Europese Unie is hierbij een goedgekeurde reisbestemming (ADS)540. Enkel erkende Chinese reisbureaus mogen deze reizen organiseren.541 Indien een Chinese toerist ontbreekt in de groep of niet teruggekeerd is, hebben zij de plicht om dit te melden aan de overheid. Dit geldt ook voor reisbureaus in de Europese Unie. Zij werken bovendien samen met de bevoegde autoriteiten bij de repatriëring naar China.542 Deze overnameclausule is bijgevolg veel minder verregaand dan de Overnameovereenkomsten. China dient immers niet onderdanen van derde landen over te nemen, en bovendien gaat het enkel om overname van toeristen die langer verblijven dan hun visum toelaat. Ondanks de mening van de Commissie betreft de noodzaak van een Overnameovereenkomst, is het echter te betwijfelen of China met dergelijke verplichtingen akkoord zal gaan. III.2.1.5: Conclusie De Europese Unie heeft in het kader van haar immigratiebeleid illegale immigratie en illegaal verblijf aan banden trachten te leggen door met verschillende derde landen overnameovereenkomsten te sluiten. Gezien de feitelijke onevenredigheid tussen de verplichtingen van de Europese Gemeenschap enerzijds, en het derde land anderzijds, heeft de Europese Gemeenschap vaak toegevingen gedaan door een versoepeling van de afgifte van visa toe te staan. Uiteindelijk heeft de Commissie, zoals bijvoorbeeld in het geval van Montenegro, vaak tegelijkertijd onderhandeld over de sluiting van een overnameovereenkomst en van een overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa. Overnameovereenkomsten worden dus gebruikt als middel in de strijd tegen illegale immigratie. Toch lokt deze praktijk ook kritiek uit, met name dat de derde landen uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor onderdanen van derde landen die via hun land de Europese Unie zijn binnengekomen.

540

Authorised Destination Status.

541

Art. 4, lid 1 Memorandum van overeenstemming met China.

542

Art. 5 Memorandum van overeenstemming met China.

105



_________________________________________________________________________________

III.2.2. De Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa Volgens Verordening nr. 539/2001543 dienen de onderdanen van bepaalde derde landen in het bezit te zijn van een visum, wanneer zij de buitengrenzen van lidstaten van de Europese Unie overschrijden.544 Dit visum geldt voor een periode van maximaal drie maanden.545 De derde landen waarvan de onderdanen een visum dienen te hebben, worden bepaald via een aantal criteria die “verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en de externe betrekkingen van de Unie met de derde landen”.546 Om toegelaten te worden tot het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie, is er voor onderdanen van deze derde landen dus een visumplicht. Deze visumplicht, ingeval van overschrijding van de buitengrenzen van de Unie, volgt uit de Schengenovereenkomst547. In de Schengenruimte zijn alle binnengrenzen afgeschaft en wordt een gemeenschappelijke buitengrens gehanteerd. Binnen de Schengenruimte kan er bijgevolg gereisd worden zonder dat een visum vereist is, en zonder controle aan binnengrenzen. Alle lidstaten van de Europese Unie, behalve Bulgarije, Cyprus en Roemenië, nemen deel aan het Schengenacquis.548 Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken zijn echter geen

543


544

De lijst van derde landen waarvan de onderdanen zijn onderworpen aan een visumplicht vindt men in Bijlage

I van Verordening (EG) nr. 539/2001. Deze lijst bevat een honderdtal landen, waaronder Algerije, Marokko, Tunesië en Turkije. 545

Art. 2 Verordening (EG) nr. 539/2001.

546

Punt 5 Preambule van de Verordening (EG) nr. 539/2001.

547

Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de

Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, P.B. L 239 van 22 september 2000, 19 – 62. Deze overeenkomst is sinds het Verdrag van Amsterdam opgenomen in het kader van de Europese Unie. Zie Protocol nr. 2 tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie bij het Verdrag Van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 1 – 44. 548

Bulgarije, Cyprus en Roemenië zullen pas volwaardig lid zijn van de Schengenruimte wanneer de Raad beslist

dat aan de voorwaarden voor het afschaffen van de binnengrenzen is voldaan.

106



_________________________________________________________________________________ volwaardig lid van de Schengenruimte, en nemen geen deel aan het Schengenacquis.549 Zij kunnen echter wel opteren voor een ‘opt-in’ bij het nemen van beslissingen betreffende het Schengenacquis.550 Ook enkele derde landen, behorend tot de Europese Vrijhandelsassociatie, maken deel uit van de Schengenruimte. Het gaat om IJsland, Noorwegen en Zwitserland.551 Ook Liechtenstein heeft een protocol ondertekend tot toetreding tot de Schengenruimte, dit is echter nog niet in werking getreden.552 Enkele bepalingen worden wel reeds voorlopig toegepast.553 549

E. GUILD, “Citizens Without a Constitution, Borders Without a State: EU Free Movement of Persons”, in

BALDACCINI, A., GUILD, E. en TONER, H, Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 42. 550

Art. 4 Protocol nr. 2 tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie bij het Verdrag

Van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 1 – 44. 551

IJsland en Noorwegen zijn, als lid van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,

toegetreden tot de Schengenruimte op basis van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 176 van 10 juli 1999, 36 – 62. Zwitserland heeft, na een positieve uitkomst van het referendum op 5 juni 2005, de overeenkomst betreffende de toetreding tot de Schengenruimte, gesloten op 26 oktober 2004, geratificeerd. Zie Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 53 van 27 februari 2008, 52 – 79. 552

De overeenkomst met Zwitserland liet ruimte voor Liechtenstein om toe te treden tot deze overeenkomst.

Bijgevolg zal vanaf de inwerkingtreding van dit Protocol, de Overeenkomst met Zwitserland inzake het Schengenacquis ook toepasselijk zijn op Liechtenstein. Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, 13 februari 2008, 16462/06, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/06/st16/st16462.nl06.pdf, geraadpleegd 22 april 2010. 553

Het gaat om art. 1, art. 4, art. 5, lid 2, a van het Protocol en de rechten en verplichtingen uit art. 3, lid 1 – 4, art.

4, art. 5 en art. 6 van de Overeenkomst met Zwitserland inzake het Schengenacquis. Zie art. 4 Besluit 2008/262/EG van de Raad van 28 februari 2008, betreffende de ondertekening namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, en de

107



_________________________________________________________________________________ Dit betekent dat deze derde landen de regels inzake het visumbeleid van de Europese Unie volgen en dat de buitengrenzen van de Europese Unie worden uitgebreid tot deze landen. Onderdanen van derde landen, die op de lijst in Verordening nr. 531/2001554 staan, dienen dus over een visum voor een periode van drie maand te beschikken bij het betreden van de Schengenruimte. De afgifte van deze korte termijn visa is een bevoegdheid van de lidstaten, er zijn echter vanuit Europees perspectief maatregelen genomen om het visumbeleid van de verschillende lidstaten te harmoniseren. Zo is er de Verordening nr. 1683/95 betreffende de invoering van een Uniform visummodel555, die bepaalt dat de door lidstaten afgegeven visa een uniform model moeten volgen en moeten voldoen aan technische specificaties. De recent in werking getreden Visumcode556 versoepelt bovendien de regels voor onderdanen van derde landen die een visum voor minder dan drie maand trachten te verkrijgen. Toch heeft dit visumbeleid geleid tot negatieve reacties, vooral dan van de derde landen die op de lijst staan met visumplicht in Verordening nr. 539/2001557. Dit creëert namelijk het idee dat er een ‘Fortress Europe’ wordt gebouwd.558 Ook de afgifte van lange termijn visa is nog steeds een materie die behoort tot de nationale wetgeving van de lidstaten. De recente Verordening nr. 265/2010559, in werking getreden op 5 april 2010, tracht onderdanen van derde landen die een visum voor lange termijn verkregen hebben van een lidstaat, meer rechten te bieden door het vrij verkeer van

Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 83 van 26 maart 2008, 5 – 6. 554


555

Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform

visummodel, P.B. L 164 van 14 juli 1995, 1 – 5. 556

Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van

een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), P.B. L 243 van 15 september 2009, 1 – 58. 557


558

De problematiek van ‘Fortress Europe’ wordt later besproken.

559

Verordening (EU) nr. 265/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 25 maart 2010 tot wijziging van de

Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord en Verordening (EG) nr. 562/2006 wat het verkeer van personen met een visum voor verblijf van langere duur betreft, P.B. L 85 van 31 maart 2010, 1 – 4.

108



_________________________________________________________________________________ personen in de Schengenruimte ook op hen van toepassing te maken onder dezelfde voorwaarden als personen met een verblijfsvergunning.560 Als gevolg van deze visumplicht voor onderdanen van bepaalde derde landen heeft de Europese Gemeenschap overeenkomsten ter versoepeling van de afgifte van visa gesloten met verschillende derde landen, die een nauwe band hebben met de Europese Unie.561 Het gevolg van deze overeenkomsten is dat er een snellere beslissingsprocedure bestaat, en er vereenvoudigde documenten en goedkopere tarieven voor visa zijn, alsook vereenvoudigde criteria voor meervoudige visa.562 Deze overeenkomsten zijn gelinkt aan de overnameovereenkomsten563. Er werd immers vaak een overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa gesloten met een derde land, als compromis voor de sluiting van een overnameovereenkomst.564 In het geval van de landen van de Westelijke Balkan565 werden over beide types overeenkomsten zelfs samen onderhandeld. De belangrijkste overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa worden hieronder besproken.

560

Voortaan mogen zij zich maximaal drie maanden per zes maanden op grond van een visum van langere

duur/verblijfstitel en een reisdocument vrij verplaatsen in de Schengenruimte. Zie art. 1, lid 2 Verordening (EU) nr. 265/2010. 561

Zo zijn er met de Westelijke Balkanlanden reeds Stabilisatie- en Associatieakkoorden afgesloten en is er een

Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoord met Rusland. Bovendien hebben vele landen van de Westelijke Balkan een aanvraag ingediend tot toetreding tot de Europese Unie, zoals Albanië, Bosnië-Herzegovina, Montenegro, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, en Servië. 562

ROIG, A., en HUDDLESTON, T., “EC Readmission Agreements: A Re-evaluation of the Political Impasse”,

European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 376. 563

Zie supra, III.2.1.

564

Dit gebeurde voor de eerste maal met Rusland, waarbij onderhandelingen gestart werden over een

overeenkomst inzake de versoepeling van visa, toen de onderhandelingen over de overnameovereenkomst in het slop zaten, F. TRAUNER en I. KRUSE, EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood, Brussels, Centre for European Policy Studies, 2008, 14. 565

Uitgezonderd Albanië, dat reeds in 2004 een overnameovereenkomst gesloten had met de Europese

Gemeenschap, en pas in 2007 een overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa.

109



_________________________________________________________________________________ Belangrijk om te vermelden is dat deze overeenkomsten echter niet gelden voor het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, die het Schengenacquis niet toepassen, maar echter wel een ‘opt-in’-mogelijkheid hebben. Hieronder worden enkele belangrijke overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa besproken. III.2.2.1. De Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa met de Westelijke Balkanlanden De Europese Gemeenschap heeft overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte gesloten met Albanië566, Bosnië-Herzegovina567, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië568, Montenegro569, en Servië570. Deze zijn in werking getreden op 1 januari 2008, en behalve met Albanië, gelijktijdig gesloten met de overnameovereenkomsten. Net zoals de overnameovereenkomsten zijn ook de overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa nagenoeg identiek in bewoordingen. Deze overeenkomsten voorzien in een visumversoepeling voor de onderdanen van het derde land waarmee de overeenkomst is gesloten. Om hierop recht te hebben moeten zij een bewijsstuk betreffende het doel van de reis kunnen vertonen.571 566

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Albanië inzake de versoepeling van de

afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 85 – 95. 567

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bosnië-Herzegovina inzake de versoepeling

van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 97 – 107. 568

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap n de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inzake

de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 125 – 135. 569

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro inzake de versoepeling van de

afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 109 – 119. 570

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië inzake de versoepeling van de afgifte

van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 137 – 147. 571

Art. 4 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Albanië inzake de versoepeling van

de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 85 – 95; art. 4 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bosnië-Herzegovina inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 97 – 107; art. 4 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 125 – 135; art. 4 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro inzake de

110



_________________________________________________________________________________ Bovendien is er de mogelijkheid om meervoudige visa van maximaal vijf jaar te verkrijgen voor onder andere echtgenoten en kinderen jonger dan 21 jaar, die op bezoek gaan bij onderdanen die legaal in een lidstaat van de Europese Unie verblijven. Meervoudige visa van maximaal één jaar kunnen ook worden verleend aan onder andere zakenlieden, journalisten en studenten.572 Een bijkomende versoepeling is het feit dat er binnen de tien kalenderdagen na de visumaanvraag door de lidstaat een beslissing hieromtrent genomen moet worden, tenzij nader onderzoek vereist is. In de preambule van deze overeenkomsten wordt verwezen naar een visumvrije regeling. De Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa573 worden beschouwd als de eerste concrete stap in de verwezenlijking van deze doelstelling. Voorts werd een stappenplan574 voor elk van deze landen ontwikkeld door de Commissie, waarin de maatregelen worden besproken die de Westelijke Balkanlanden dienen te nemen om tot visumliberalisatie te komen. Deze stappenplannen bevatten 4 belangrijke punten:

versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 109 – 119 en art. 4 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 137 – 147. 572

Art. 5 Overeenkomst met Albanië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, art. 5 Overeenkomst met

Bosnië-Herzegovina inzake de versoepeling van de afgifte van visa, art. 5 Overeenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, art. 5 Overeenkomst met de Republiek Montenegro inzake de versoepeling van de afgifte van visa en art. 5 Overeenkomst met Servië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 137 – 147. 573

Supra, zie voetnoot 566 – 570.

574

Stappenplan Visa Liberalisatie met Albanië, 3 juni 2008,

http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Roadmap%20Albania.pdf; Stappenplan Visa Liberalisatie met Bosnië-Herzegovina, 5 juni 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Roadmap%20Bosnia.pdf; Stappenplan Visa Liberalisatie met voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 8 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Roadmap%20Macedonia.pdf, Stappenplan Visa Liberalisatie met Montenegro, 28 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Roadmap%20Montenegro.pdf; Stappenplan Visa Liberalisatie met Servië, 7 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20-%20Roadmap%20Serbia.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010.

111



_________________________________________________________________________________ documentbeveiliging, illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, alsook kwesties op het gebied van externe betrekkingen die met het vrije verkeer van personen verband houden. Op 15 juli 2009 lanceerde de Commissie een voorstel om de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië al vrij te stellen van de visumplicht, omdat zij volgens haar voldeden aan de voorwaarden uit het stappenplan.575 Recent zijn de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië dan ook vrijgesteld van de visumplicht. Vanaf 19 december 2009 kunnen onderdanen van deze drie landen bijgevolg de Europese Unie binnenkomen zonder een visum.576 Albanië en Bosnië-Herzegovina voldeden echter niet aan de voorwaarden om het verkeer tussen beide landen en de Europese Unie visumvrij te maken. Verwacht wordt dat deze landen zo snel mogelijk zullen trachten de voorwaarden te realiseren, zodat ook zij binnenkort kunnen geniet van een visumvrije regeling. III.2.2.2: De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Rusland De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Rusland577 is gesloten in het kader van de doelstelling van de Europese Unie en Rusland om op lange termijn een visumvrij verkeer te regelen. Deze overeenkomst werd gesloten als compromis om de overnameovereenkomst te laten doorgaan. Vanaf dan wordt duidelijk de link gelegd tussen beide types overeenkomsten bij landen die een nauwe band hebben met de Europese Unie, en worden deze samen onderhandeld.

575

Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling

van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, 15 juli 2009, COM (2009) 366 def. 576

Art. 2 Verordening (EG) nr. 1244/2009 van de Raad van 30 november tot wijziging van Verordening (EG) nr.

539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, P.B. L 336 van 18 december 2009, 1 – 3. 577

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Russische Federatie inzake de versoepeling van visa

aan burgers van de Europese Unie en de Russische Federatie, P.B. L 129 van 17 mei 2007, 27 – 34.

112



_________________________________________________________________________________ De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Rusland578 is gelijkaardig aan deze met de Westelijke Balkanlanden. Zo dienen personen ook een bewijsstuk betreffende het doel van hun reis te kunnen opleveren, en dient de procedure niet langer dan tien kalenderdagen te duren na de ontvangst van de visumaanvraag, tenzij nader onderzoek vereist is.579 Een groot verschil is echter dat de verschillende categorieën personen die aanspraak maken op een meervoudig visum van maximaal vijf jaar of een visum van maximaal één jaar, kleiner zijn in vergelijking met de Overeenkomsten met de Westelijke Balkanlanden.580 Een bijzonder probleem bij de relaties met Rusland was Kaliningrad. Door de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004, waaronder Letland en Litouwen, werd Kaliningrad immers een Russische enclave te midden van de Europese Unie. Dit betekende dat onderdanen van Rusland derhalve een visum nodig zouden hebben om naar Kaliningrad te gaan, gezien de buitengrens van de Europese Unie overschreden werd.581 Reeds vóór de toetreding van deze nieuwe lidstaten, in 2002, werd op de EU-Rusland top te Brussel, een akkoord bereikt over het verkeer tussen Rusland en Kaliningrad.582 De kwestie lag echter al sinds 1999 op de tafel, sedert Rusland de negatieve gevolgen van een eventuele vergroting van de Europese Unie door de toetreding van enkele Oost-Europese landen, begon te beseffen.583 Ten gevolge van het akkoord over het verkeer tussen Rusland en Kaliningrad werd een Vereenvoudigd doorreisdocument en een Vereenvoudigd doorreisdocument voor 578

Ibidem.

579

Art. 4 en art. 7 Overeenkomst met Rusland inzake de versoepeling van visa.

580

Art. 5 Overeenkomst met Rusland inzake de versoepeling van visa.

581

Men moet immers, om Kaliningrad te bereiken, via Litouwen en passeren.

582

Joint Statement of the European Union and the Russian Federation on Transit between Kaliningrad and the

rest of the Russian Federation, Brussel, 11 november 2002, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/74447.pdf, geraadpleegd op 15 maart 2010. 583

V. ROMANOVSKI, A. STEPANOV, en M. TSIKEL, “The Perspective of Kaliningrad’s Policy Makers and

Practitioners”, Russian Regional Perspectives Journal, vol. 1, nr. 3, http://www.iiss.org/programmes/russia-and-eurasia/copyof-russian-regional-perspectives-journal/rrpvolume-1-issue-3/the-perspective-of-kaliningrads-policy-makers-and-practitioners, geraadpleegd op 15 maart 2010.

113



_________________________________________________________________________________ treinreizigers ingesteld voor Russische onderdanen.584 Ten gevolge van dit document moeten Russische onderdanen die naar Kaliningrad wensen te reizen bijgevolg voor deze verplaatsing aan minder strikte voorwaarden voldoen dan deze die vervuld moeten worden om een visum te verkrijgen, indien ze naar de EU wensen te reizen. Het gaat dus enkel om een versoepeling van de voorwaarden voor de verplaatsing van Rusland naar Kaliningrad en omgekeerd. III.2.2.3. De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Oekraïne De Overeenkomst inzake de versoepeling van de afgifte van visa met Oekraïne585 is gelijkaardig aan de Overeenkomst met Rusland586. Zo gelden dezelfde regels omtrent de afgifte van meervoudige visa van maximaal vijf jaar of van maximaal één jaar.587 Er zijn dus minder categorieën personen die hiervoor in aanmerking komen, in vergelijking met de landen van de Westelijke Balkan. De procedure is evenwel gelijkaardig in al deze overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa. Ook voor onderdanen van Oekraïne dient binnen de tien kalenderdagen na de visumaanvraag een beslissing hieromtrent genomen te worden, tenzij nader onderzoek vereist is.588 Ook in deze overeenkomst wordt verwezen naar een visumvrij verkeer tussen Oekraïne en de Europese Unie. III.2.2.4. Conclusie Met dit type overeenkomsten wenst de Europese Unie voor enkele derde landen, waarvan de onderdanen een visum nodig hebben om het grondgebied van de EU te betreden, de visumplicht te versoepelen. Vaak wordt een visumvrij verkeer vooropgesteld. 584

Verordening (EG) nr. 693/2001 van de Raad van 14 april 2003, tot invoering van een specifiek

doorreisfaciliteringsdocument (FTD) en een doorreisfaciliteringsdocument voor treinreizigers (FRTD) en tot wijziging van de Gemeenschappelijke Visuminstructie en het Gemeenschappelijk Handboek, P.B. L 99 van 17 april 2003, 8 – 14. 585

Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Oekraïne inzake de versoepeling van de afgifte van visa,

P.B. L 332 van 18 december 2007, 68 – 76. 586


587

Art. 5 Overeenkomst met Oekraïne inzake de versoepeling van de afgifte van visa.

588

Art. 7 Overeenkomst met Oekraïne inzake de versoepeling van de afgifte van visa.

114



_________________________________________________________________________________ Deze overeenkomsten zijn sterk gelinkt aan de overnameovereenkomsten, gezien dit vaak werd gebruikt als compromis om de sluiting van een overnameovereenkomst door te laten gaan. Zo werden de Overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa met de landen van de Westelijke Balkan, uitgezonderd Albanië, tezamen onderhandeld. Bijgevolg zijn deze overeenkomsten een belangrijke troef in handen van de Europese Unie bij het onderhandelen van een overnameovereenkomst.

115



_________________________________________________________________________________

IV. Het Europeesrechtelijk statuut van migranten die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie Deze categorie onderdanen van derde landen hebben geen familieleden die verblijven in de Europese Unie en vallen niet onder een overeenkomst, tussen de Europese Gemeenschap en hun land van oorsprong, die gevolgen heeft voor hun legale positie in de Europese Unie. Dit zijn zowel economische migranten als asielzoekers en vluchtelingen, als illegale immigranten. Op hen is een verscheidenheid van regelgeving toepasselijk. Zowel het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie589 als verschillende handelingen van de Europese instellingen bepalen de rechten van deze onderdanen van derde landen die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie. Er dient bijgevolg een overzicht gegeven te worden van de toepasselijke regelgeving om hun positie te onderzoeken. Toch betekent dit niet dat migranten die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie in elke lidstaat hetzelfde behandeld zullen worden. Een groot deel van regelgeving wordt immers aan de bevoegdheid van de lidstaten gelaten. Dit heeft tot gevolg dat er tussen lidstaten onderling een verschil kan zijn en dat bepaalde lidstaten bijgevolg ‘aantrekkelijker’ zijn voor migranten.590 Dit kan problemen opleveren inzake de bescherming van de mensenrechten. Het Hof van Justitie zou derhalve ook met betrekking tot migranten die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie, een belangrijke rol kunnen spelen in het interpreteren van de betreffende regelgeving. Haar bevoegdheid in deze materie was echter beperkt. 591 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 was de Europese Unie gestructureerd volgens een pijlersysteem: de eerste pijler omvatte de Europese 589


590

Bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk heeft, onder meer omwille van het feit dat er tot 2008 geen

identiteitskaart vereist was, al jarenlang problemen met illegale immigratie. Dit creëert dan weer een tegenreactie vanuit de Europese instellingen, zodat de regelgeving betreffende migratie steeds strenger wordt. Het wordt bijgevolg moeilijker voor migranten om een verblijfsvergunning te verkrijgen. 591

Zie infra, IV.1.

116



_________________________________________________________________________________ Gemeenschap, de tweede pijler het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, en de derde pijler de samenwerking op vlak van Justitie en Binnenlandse Zaken. De bevoegdheid over visa, asiel en immigratie viel onder de derde pijler. Voor het Verdrag van Maastricht was dit een strikt nationale aangelegenheid. Toch bleef de samenwerking op het gebied van asiel en migratie intergouvernementeel, wat betekende dat de regeringen van lidstaten de uitvoeringsbesluiten namen.592 Het Verdrag van Amsterdam overhevelde visa, asiel en immigratie593 van de derde pijler naar de eerste pijler594, waardoor dit een communautaire bevoegdheid van de Europese Gemeenschap werd. In het Verdrag werd de Raad de opdracht gegeven binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het verdrag, verschillende maatregelen in deze materie te nemen.595 Er dient in dit kader te worden gewezen op de ‘opt-out’ van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken.596 Zij participeren niet in maatregelen genomen in het kader van Titel IV van het EG-Verdrag betreffende visa, asiel en immigratie. Ze kunnen evenwel beslissen om toch deel te nemen aan de aanneming en toepassing van een bepaalde maatregel. Terwijl in het Verdrag van Amsterdam de meerderheid van maatregelen inzake visa, asiel en immigratie werden genomen met eenparigheid door de Raad, na advies van het Europees Parlement, werd in het Verdrag van Nice, dat in werking getreden is in 2003, bepaald dat op

592

C.D. DE JONG, “Harmonisation of Asylum and Immigration Policies: The long and winding road from

Amsterdam via Vienna to Tampere”, in P.J. VAN KRIEKEN, The Asylum Acquis Handbook, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2000, 21. 593

Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging valt hier ook onder. Deze richtlijn wordt echter niet

meer besproken in dit deel, gezien deze in hoofdstuk II.2. reeds behandeld werd. 594

Titel IV: Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van

personen. 595

Oud art. 61 – 63 EG.

596

Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland bij het Verdrag van Amsterdam

houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 99 en Protocol betreffende de positie van Denemarken bij het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 101.

117



_________________________________________________________________________________ termijn deze maatregelen dienen genomen te worden met gemeenschappelijke besluitvorming597 en gekwalificeerde meerderheid. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in december 2009, is voormalig Titel IV van het EG-Verdrag opgenomen in Titel V: De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Hierna wordt eerst een overzicht van toepasselijke verdragsbepalingen gegeven, vervolgens worden de in werking zijnde maatregelen inzake visa, asiel en immigratie besproken, en daarna wordt de problematiek van ‘Fortress Europe’ behandeld.

597

Dit is de medebeslissingsprocedure (art. 294 VWEU, oud art. 251 EG): hierdoor kan het Europees Parlement

samen met de Raad van de Europese Unie besluiten vaststellen.

118



_________________________________________________________________________________

IV.1. Relevante Verdragsbepalingen Om de legale positie van migranten die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie te onderzoeken, dienen vooreerst de relevante bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie598 bekeken te worden.599 Deze vormen immers de basis van de uitbouw van een gemeenschappelijk beleid inzake migratie. Hierin wordt namelijk bepaald dat de Unie een gemeenschappelijk asielbeleid en een gemeenschappelijk immigratiebeleid ontwikkelt.600 Zo bepaalt art. 78 VWEU (oud art. 63, punt 1 en 2, en art. 64, lid 2 EG) dat er inzake het asielbeleid maatregelen genomen dienen te worden die een uniforme asielstatus voor onderdanen van derde landen en een uniforme beschermingsstatus voor onderdanen van derde landen die, indien zij geen asiel verkrijgen in de EU, internationale bescherming behoeven, vastleggen. Alsook dienen er gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de uniforme asielstatus of beschermingsstatus vastgelegd te worden en moet er samengewerkt worden met derde landen om de migratiestromen te beheersen. Inzake het immigratiebeleid bepaalt art. 79 VWEU (oud art. 63, punt 3 en 4 EG) dat maatregelen dienen genomen te worden op het vlak van de voorwaarden voor toegang en verblijf, de omschrijving van de rechten van onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven, illegale immigratie en illegaal verblijf en de bestrijding van mensenhandel. In het kader hiervan is bijvoorbeeld de Richtlijn inzake gezinshereniging601 gesloten, die de voorwaarden bepaalt waaraan onderdanen van derde landen, die verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, moeten voldoen om hun gezinsleden over te brengen naar die lidstaat. Ook Verordening nr. 539/2001602 is belangrijk in deze materie: hierin wordt immers bepaald van welke landen de onderdanen een visum nodig hebben voor een verblijf van minder dan drie maand in de Europese Unie, en welke landen hiervan vrijgesteld zijn.

598


599

Dit zijn art. 77 – 80 VWEU.

600

Art. 78 en art. 79 VWEU.

601

Supra, zie voetnoot 22. Deze materie is reeds behandeld in hoofdstuk II.1.

602


119



_________________________________________________________________________________ Uit art. 79 VWEU blijkt dat ook bestrijding van illegale immigratie en illegaal verblijf tot de uitbouw van een gemeenschappelijk immigratiebeleid behoren. In het kader hiervan heeft de Raad in 2002 een voorstel voor een algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie603 aangenomen. In dit kader zijn onder meer overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa en overnameovereenkomsten gesloten.604 Een probleem inzake deze materie was de beperkte bevoegdheid van het Hof van Justitie. Het Hof had geen bevoegdheid over de tweede en derde pijler. Voordat het Verdrag van Amsterdam visa, asiel en immigratie overhevelde naar de eerste pijler, had het Hof bijgevolg geen bevoegdheid over visa, asiel en immigratie. Na het Verdrag van Amsterdam zou het Hof logischerwijs wel de bevoegdheid hebben om een oordeel te vellen in zaken met betrekking tot deze materie. Toch was deze mogelijkheid beperkt. Oud art. 68 EG bepaalde immers dat het Hof geenszins bevoegdheid had over maatregelen of besluiten genomen krachtens art. 62, punt 1, met betrekking tot de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid. Dit is een vage bepaling. Het is immers niet duidelijk wat hieronder allemaal valt. Bovendien mochten enkel nationale rechtbanken in laatste aanleg een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie, terwijl in andere materie alle nationale rechtbanken dit kunnen. Dit leidde tot minder prejudiciële vraagstellingen aan het Hof inzake asiel en immigratie. Bovendien zouden de prejudiciële vragen omtrent dit onderwerp conservatiever zijn als ze komen van rechtbanken in laatste aanleg.605 Het is onlogisch dat net in zo’n gevoelige kwestie als asiel en immigratie het Hof niet dezelfde bevoegdheid heeft als in andere materies van de eerste pijler. Dit heeft immers tot gevolg dat verschillende onderdanen van derde landen, voor verduidelijking van de wetgeving inzake asiel en immigratie, in sommige gevallen geen beroep zullen kunnen doen op het Hof van Justitie.

603

Voorstel voor een algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie,

P.B. C 142 van 14 juni 2002, 23 – 36. 604

Deze materie is reeds behandeld, zie supra, III.2.

605

E. GUILD en S. PEERS, “Deference or Defiance? The Court of Justice’s Jurisdiction over Immigration and

Asylum”, in E. GUILD en C. HARLOW, Immigration and Asylum rights in EC Law, Oxford, Hart Publishing, 2001, 281.

120



_________________________________________________________________________________ Dit roept veel vragen op, meer bepaald met betrekking tot de mensenrechten. Vele auteurs pleitten dan ook voor een zo snel mogelijke aanpassing van deze onjuistheid.606 Ook de Commissie was van mening dat in deze materie de toegang tot het Hof verbeterd moet worden.607 Om deze reden is er heden zeer weinig rechtspraak met betrekking tot visa, asiel en immigratie. Sinds het Verdrag van Lissabon is oud art. 68 EG echter geschrapt. Het lijkt er dus op dat men geluisterd heeft naar de vele kritiek met betrekking tot deze bepaling. Het Hof van Justitie is dus sinds 1 december 2009 bevoegd voor visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen. Bovendien kunnen alle nationale instanties een prejudiciële vraag stellen met betrekking tot deze materie. Dit heeft tot gevolg dat onderdanen van derde landen ook in deze materie beroep zullen kunnen doen op het Hof. Dit is een belangrijke vooruitgang.

Conclusie Sinds de Europese Gemeenschap bevoegd werd over visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen in 1999, door de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, heeft de Raad verscheidene maatregelen genomen in deze materie. Dit werd evenwel getemperd door het feit dat het Hof van Justitie een zeer beperkte bevoegdheid had om te oordelen over vragen betreffende maatregelen genomen in het kader

606

Zie bv. A. BALDACCINI en H. TONER, “From Amsterdam and Tampere to The Hague: An Overview of Five

Years of EC Immigration and Asylum Law”, in A. BALDACCINI, E. GUILD en H. TONER, Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 20 en S. PEERS, “The Jurisdiction of the Court of Justice Over EC Immigration and Asylum Law: Time For a Change?”, in A. BALDACCINI, E. GUILD en H. TONER, Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 108. 607

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - het Haags Programma: tien

prioriteiten voor de komende vijf jaar: het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, 10 mei 2005, COM (2005) 184 def.

121



_________________________________________________________________________________ van visa, asiel en immigratie. Dit betekende dat het Hof in slechts zeer beperkte mate de mogelijkheid heeft gehad om dergelijke maatregelen te kunnen interpreteren. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, is het Hof van Justitie wel volledig bevoegd om hierover te oordelen. De toekomst zal uitwijzen of het Hof van Justitie ook in deze materie een erg belangrijke rol zal spelen in het verduidelijken van de rechten van onderdanen van derde landen die verblijven in de Europese Unie. Gezien de rol die het Hof gespeeld heeft inzake de rechten van onderdanen van derde landen in materie waar het al eerder de bevoegdheid over had, is dit zeer waarschijnlijk.

122



_________________________________________________________________________________

IV.2. Van de Raad van Tampere tot het Stockholm Programma Een belangrijke stap in de uitbouw van een gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid werd genomen bij de Europese Raad in Tampere van 1999.608 Er werden immers 62 richtpunten bepaald omtrent de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie. Deze vrijheid geldt niet alleen voor EU-burgers, maar ook voor onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven. Zo was overeenstemming over het feit dat er onder meer gestreefd moest worden naar een gemeenschappelijke asielprocedure, met aandacht voor de mensenrechten. Een eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen diende bovendien vooropgesteld te worden. De Raad van Tampere is bijgevolg ook van belang voor het asielen migratiebeleid van de Europese Unie. Ook werd overeengekomen dat de legale status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet zijn met die van EU-onderdanen. Na langdurig legaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat zouden onderdanen van derde landen rechten moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk liggen bij de rechten van EU-burgers. Dit volgt voort uit de doelstelling van de betere integratie van onderdanen van derde landen. De Europese Raad ondersteunt zelfs de doelstelling dat onderdanen van derde landen die langdurig legaal verbleven in een lidstaat, de nationaliteit van die lidstaat zouden moeten kunnen verkrijgen.609 De Europese Raad spoort lidstaten dus aan om onderdanen van derde landen die gedurende een lange periode legaal op hun grondgebied verblijven, te naturaliseren. Dit is een erg vooruitstrevende gedachte, die vandaag de dag hoogstwaarschijnlijk geen steun vindt bij de lidstaten. In 2004 werd door de Europese Raad het Haags Programma610 aangenomen. Dit bouwde verder op de conclusies van de Raad van Tampere611 en diende een antwoord te zijn op de groter wordende migratiedruk en de dreiging van terrorisme, na de aanslagen in New York in 2001 en in Madrid in 2004.

608


609

Europese Raad van Tampere, 15 en 16 oktober 1999, punt 21.

610


611


123



_________________________________________________________________________________ Tegen 2010 zou er een gemeenschappelijk asielsysteem verwezenlijkt moeten worden met een gemeenschappelijke procedure en een uniforme status voor personen aan wie asiel werd toegekend. Ook de ontwikkeling van een evenwichtig gemeenschappelijk migratiebeleid wordt vooropgesteld. Opnieuw wees de Commissie erop dat illegale immigratie sterk dient te worden aangepakt. Er diende een Europees kader opgezet te worden om de succesvolle integratie van migranten te garanderen. De doelstelling om migranten die reeds lange tijd legaal verblijven in een lidstaat de nationaliteit te laten verkrijgen, werd echter achterwege gelaten. Dit is bijgevolg nog steeds een puur nationale aangelegenheid. In juli 2009 presenteerde de Commissie een evaluatie van het Haags Programma612.613 Hierin geeft de Commissie een overzicht van de reeds genomen maatregelen ter uitwerking van de doelstellingen die in het Haags Programma614 geformuleerd waren. Op vlak van het gemeenschappelijk asielbeleid zijn namelijk in een eerste fase minimumnormen aangenomen die toelaten maatregelen te nemen via gemeenschappelijke besluitvorming en met gekwalificeerde meerderheid, in overeenstemming met het Verdrag van Nice. In een tweede fase is in 2008 een beleidsplan inzake asiel aangenomen615, waarin de Commissie onder meer de wijziging van enkele richtlijnen inzake asiel voorstelt.616 Op vlak van het gemeenschappelijk migratiebeleid was een beleidsplan aangenomen, dat de initiatieven uiteenzette die in de periode 2006 – 2009 dienden genomen te worden.617 Hierin werd onder meer de aanneming van een richtlijn inzake de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van hooggeschoolde arbeidskrachten voorgesteld.618

612


613

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, Het Europees Economisch en Sociaal

Comité en het Comité van de Regio’s – Justitie, vrijheid en veiligheid in Europa sinds 2005: Een evaluatie van het Haags Programma en het Actieplan, 10 juni 2009, COM (2009) 263 def. 614


615

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal

Comité en het Comité van de Regio's - Asielbeleidsplan - Een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU, 17 juni 2008, COM (2008) 360 def. 616

Dit wordt later besproken in IV.3.1.

617

Mededeling van de Commissie - Beleidsplan legale migratie, 21 december 2005, COM (2005) 669 def.

618

Dit wordt later besproken in IV.3.2.

124



_________________________________________________________________________________ Het Stockholm Programma619 werd eind 2009 voorgesteld en bouwt verder op Tampere620 en het Haags621 Programma. Hierin werd beslist dat een gemeenschappelijk Europees Asielsysteem tegen 2012 opgesteld dient te worden. Er moet bovendien een Europees kader voor asiel en migratie ontwikkeld worden, onder meer door samenwerking met derde landen. De ‘EU Global Approach to migration’622 werd in 2005 aangenomen door de Europese Raad. Hierbij werd het belang van de integratie van het beleid inzake asiel en migratie in het extern beleid van de Unie benadrukt. Het Stockholm Programma623 bevestigt de principes die hierin werden vastgelegd, alsook deze van het Europees migratie- en asielpact624, waarbij de Europese Raad vijf essentiële engagementen aanging die het Stockholm Programma625 dient in concrete acties te vertalen. Het gaat om de organisatie van legale migratie, de bestrijding van illegale migratie, het verbeteren van de doeltreffendheid van de grenscontroles, het totstandbrengen van een Europa van asiel en het totstandbrengen van een alomvattend partnerschap met de landen van herkomst en doorreis om de synergie tussen migratie en ontwikkeling te bevorderen.626 In het Stockholm Programma627 wijst de Europese Raad ook op de nood aan een sterker integratiebeleid, dat ervoor moet zorgen dat onderdanen van derde landen die legaal verblijven in de Europese Unie gelijkaardige rechten hebben als EUonderdanen. Dit is krachtigere taal dan hetgeen voorgesteld was in het Haags Programma628. 619

Raad van de Europese Unie, het Stockholm Programma – Een open en veilige Europa ten dienste en ter

bescherming van de burger, Brussel, 2 december 2009, 5731/10, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/10/st05/st05731.nl10.pdf, geraadpleegd op 2 april 2010. 620


621


622

Raad van de Europese Unie, Algehele aanpak van migratie: Prioritaire acties gericht op Afrika en het

Middellandse-Zeegebied, Brussel, 9 december 2005, 15582/05, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/05/st15/st15582.nl05.pdf, geraadpleegd op 1 mei 2010. 623


624

Raad van de Europese Unie, Europees migratie- en asielpact, Brussel, 24 september 2008, 13440/08,

http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/08/st13/st13440.nl08.pdf, geraadpleegd 3 mei 2010. 625


626

Europees migratie- en asielpact, 4.

627


628


125



_________________________________________________________________________________ We kunnen stellen dat deze conclusie eerder teruggaat op de Raad van Tampere629, waar een gelijkaardige doelstelling vooropgesteld werd. Er wordt immers gesteld dat “dit een doelstelling van het gemeenschappelijk integratiebeleid moet blijven, en zo snel mogelijk geïmplementeerd dient te worden, en niet later dan 2014”630. In het kader hiervan roept de Europese Raad de Commissie op tot voorstellen betreffende de consolidatie van alle wetgeving inzake immigratie, gebaseerd op een evaluatie van het Acquis Communautaire, met eventueel wijzigingen eraan, zodoende de implementatie en coherentie te verbeteren. Ook de Richtlijn inzake gezinshereniging631 dient geëvalueerd te worden en zelfs eventueel herzien te worden. Het lijkt er dus op dat de Europese Unie wenst gehoor te geven aan de kritiek op de weinige bescherming van migranten en de strikte regelgeving waaraan deze moeten voldoen om onder meer recht te hebben op gezinshereniging. Lidstaten hebben echter nog steeds een verregaande bevoegdheid inzake immigratie. Zo kunnen lidstaten bepalen hoeveel migranten ze toelaten op hun grondgebied en hoeveel werken verblijfsvergunningen ze verlenen. Dit betekent dat ondanks de initiatieven van de Commissie en de richtlijnen en verordeningen die genomen zijn sinds 1999, een gemeenschappelijk asielen migratiebeleid van de Unie nog steeds in grote mate afhangt van de lidstaten. Vele Europese wetgeving laat bovendien nog een grote bevoegdheid over aan de lidstaten. Meer harmonisatie van nationale wetgeving is bijgevolg vereist indien men daadwerkelijk een ‘gemeenschappelijk’ asielen migratiebeleid wil bekomen.

Conclusie Sinds de Raad van Tampere632 werd ernaar gestreefd van de Europese Unie een ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te creëren. Deze geldt niet alleen voor EUonderdanen, maar ook voor onderdanen van derde landen. De integratie van migranten

629


630


631


632


126



_________________________________________________________________________________ werd een belangrijke doelstelling. Zij dienen immers rechten te verkrijgen die gelijkaardig zijn aan die van EU-onderdanen. Ook in het latere Haags Programma633 en Stockholm Programma634 bleef de integratie van migranten een belangrijk punt. Deze programma’s bouwen verder op de conclusie van de Raad van Tampere635 en zijn erop gericht een gemeenschappelijk beleid van de Europese Unie inzake asiel en migratie uit te bouwen. Toch dient eraan herinnerd te worden dat de lidstaten nog steeds over een grote bevoegdheid beschikken in deze materie. Een efficiënt gemeenschappelijk asielen migratiebeleid van de Unie kan bijgevolg slechts bereikt worden wanneer in elke lidstaat dezelfde regels gelden. Heden kan de situatie in de lidstaten immers sterk verschillen.

633


634


635


127



_________________________________________________________________________________

IV.3. Maatregelen inzake een gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid Ondanks de grote bevoegdheid van lidstaten op het vlak van asiel en migratie, zijn er reeds enkele belangrijke maatregelen genomen met betrekking tot dit onderwerp die een gemeenschappelijk beleid van de Unie trachten te scheppen. Deze worden hieronder besproken. Bij de bespreking van de belangrijke maatregelen inzake een gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid kan een onderscheid gemaakt worden tussen maatregelen betreffende asiel, maatregelen betreffende legale migratie en maatregelen betreffende illegale migratie. Deze maatregelen trachten niet alleen een gemeenschappelijk beleid inzake migratie te bewerkstelligen, maar richten zich ook op de harmonisering van nationale regelgeving omtrent dit thema. Het zijn immers de lidstaten die beslissen of ze een onderdaan van een derde land effectief toelaten op hun grondgebied. Het is dus belangrijk dat lidstaten op de hoogte zijn van de besluiten die een andere lidstaat neemt omtrent de toegang en het verblijf van een onderdaan van een lidstaat. In dit kader is een mechanisme voor wederzijdse informatie over maatregelen van lidstaten op het gebied van asiel en immigratie ingesteld.636 Op basis hiervan moeten lidstaten andere lidstaten in kennis brengen van maatregelen die zij genomen hebben of voornemens zijn te nemen, die gevolgen kunnen hebben voor lidstaten of voor de EU.

IV.3.1: Maatregelen inzake asiel Het realiseren van een gemeenschappelijk asielbeleid was één van de doelstellingen voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.637 Een eerste stap in het verwezenlijken van een gemeenschappelijk asielbeleid was de Dublin II-Verordening638. Deze verordening vervangt de Overeenkomst van Dublin639 van 15 juni 1990.

636

Beschikking van de Raad van 5 oktober 2006 betreffende de instelling van een mechanisme voor wederzijdse

informatie op het gebied van asiel en immigratie (2006/688/EG), P.B. L 283 van 14 oktober 2006, 40 – 43. 637


638

Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en

instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat

128



_________________________________________________________________________________ In deze verordening worden de criteria bepaald op basis waarvan nagegaan wordt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Deze criteria zijn de eenheid van het gezin, de afgifte van verblijfstitels of visa, het illegaal verblijf of illegale binnenkomst, de legale binnenkomst en de indiening van een asielverzoek in de internationale transitzone van een luchthaven. Als laatste criteria geldt dat indien geen lidstaat kan worden aangewezen op basis van bovenstaande criteria, de lidstaat waarin de asielaanvraag het eerst is ingediend, bevoegd is.640 Bovendien kan een lidstaat, ook indien ze niet bevoegd is op basis van deze criteria, gezinsleden herenigen op humanitaire gronden.641 Indien de asielaanvraag ingediend is in een andere lidstaat dan degene die op basis van de criteria bevoegd is, is de laatste verplicht de asielzoeker over te nemen en de asielaanvraag te behandelen.642 De overdracht moet gebeuren binnen een termijn van zes maand na de aanvaarding van het verzoek tot overname door de bevoegde lidstaat.643 De asielzoeker kan tegen het overnameverzoek een beroep instellen. Het Hof van Justitie heeft in de zaak Petrosian644 beslist dat de termijn van zes maand pas ingaat na de beslissing over het beroep tegen het overnameverzoek, indien de nationale wetgeving voorziet in de schorsende werking van het beroep. Met de verplichte overname van de asielzoeker wordt vermeden dat een asielzoeker in meerdere lidstaten een asielaanvraag zou indienen, in de hoop zeker in één lidstaat asiel te verkrijgen en zijn verblijf in de Europese Unie te verlengen in afwachting van de behandeling van de asielaanvragen. Het beoordelen van de asielaanvraag is immers een nationale aangelegenheid. Dit zou afbreuk doen aan een geharmoniseerd asielbeleid van de Europese Unie.

door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, P.B. L 50 van 25 februari 2003, 1 – 10. 639

Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een

asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend – Overeenkomst van Dublin, P.B. C 254 van 19 augustus 1997, 1 – 12. 640

Art. 8 – 13 Overeenkomst van Dublin.

641

Art. 15 Overeenkomst van Dublin.

642

Art. 16 Overeenkomst van Dublin.

643

Art. 20, lid 1, d Overeenkomst van Dublin.

644

H.v.J., 29 januari 2009, C-19/08, Petrosian, Jur. 2009, I-00495.

129



_________________________________________________________________________________ Vooral op het vlak van de eerbiediging van de rechten van de asielzoekers is er kritiek op de Dublin II-Verordening645. Onder meer de Europese Raad voor Vluchtelingen en In Ballingschap Levenden en de VN Hoge Commissaris voor Vluchtelingen hebben in rapporten de huidige situatie aangeklaagd.646 Om het systeem efficiënter te maken, en een betere bescherming te geven aan asielzoekers, en bovendien te reageren op de schrijnende toestanden in opvangcentra in verschillende lidstaten heeft de Commissie eind 2008 een herziening van de Dublin II-Verordening647 voorgesteld.648 Zo is onder meer de toepassing van discretionaire bepalingen verduidelijkt, met de bedoeling een uniform beleid in de lidstaten te verwezenlijken, en wordt er expliciet bepaald dat niemand in bewaring mag worden gesteld enkel en alleen omdat hij internationale bescherming vraagt. Een andere belangrijke maatregel omtrent asiel was het vaststellen van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers. Dit moet ervoor zorgen dat asielzoekers in alle lidstaten op een menswaardige manier worden opgevangen. Dit gebeurde in de Richtlijn 2003/9.649 Zo moeten lidstaten binnen de vijftien dagen na de asielaanvraag informatie verstrekken over onder meer de opvangvoorzieningen, aan welke verplichtingen de asielzoeker moet voldoen om hiervan gebruik te maken, alsook over organisaties die hulp kunnen bieden. Binnen de drie dagen moet bovendien aan de asielzoeker een document verstrekt worden met daarop zijn status als asielzoeker.650

645


646

European Council on Refugees and Exiles, Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin

Reconsidered, maart 2008, http://www.detention-ineurope.org/images/stories/ecre%202008_dublin%20reconsidered.pdf, en UN High Commissioner for Refugees, The Dublin II Regulation: a UNCHR Discussion Paper, april 2006, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4445fe344.html, geraadpleegd op 13 april 2010. 647


648

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en

instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (Herschikking), 3 december 2008, COM (2008) 820 def. 649

Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang

van asielzoekers in de lidstaten, P.B. L 31 van 6 februari 2003, 18 – 25. 650

Art. 5 en 6 Richtlijn 2003/9/EG.

130



_________________________________________________________________________________ In overeenstemming met de rechten van het kind, moet minderjarige kinderen onderwijs aangeboden worden, ten laatste drie maanden nadat hun asielaanvraag werd ingediend.651 Asielzoekers moeten bovendien na een bepaalde periode verbleven te hebben in de lidstaat, toegang krijgen tot de arbeidsmarkt.652 In principe kan een asielzoeker zich dus vrij bewegen op het grondgebied van de lidstaat, of een daarbinnen aangewezen gebied. Slechts om juridische redenen of om redenen van openbare orde kan een asielzoeker op een bepaalde plaats vast gehouden worden.653 Detentie zou bijgevolg een uitzondering moeten zijn. Lidstaten hebben op het vlak van opvang echter ook een grote beslissingsbevoegdheid. Dit leidt ertoe dat heel wat lidstaten asielzoekers niet enkel in open, maar ook in gesloten opvangcentra opvangen, ook minderjarigen. Dit strookt niet met de eerbiediging van de grondrechten, zoals vooropgesteld in de Preambule van deze richtlijn.654 De asielzoekers worden immers vastgehouden enkel en alleen omdat zij bescherming zoeken. De Commissie heeft hierop een herziening van de richtlijn met betrekking tot de minimumnormen voor de opvang van asielzoekers voorgesteld655, rekening houdend met deze problemen. In dit voorstel wordt gegarandeerd dat bewaring enkel kan in de gevallen vooropgesteld in de richtlijn en in overeenstemming moet zijn met het noodzakelijkheidbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Niet-begeleide minderjarigen mogen bovendien niet in bewaring gesteld worden. Dit voorstel kan alleen maar aangemoedigd worden. In de huidige toestand is er in vele gevallen nauwelijks sprake van eerbiediging van de rechten van asielzoekers, en leiden de schrijnende situaties tot acties van de asielzoekers, zoals hongerstakingen. Richtlijn 2003/9656 geldt niet voor onderdanen van derde landen wiens asielverzoek afgewezen is. Op hen is de Richtlijn inzake de gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun

651


652


653

Art. 7, lid 1 en 3 Richtlijn 2003/9/EG.

654

Preambule punt 5 Richtlijn 2003/9/EG.

655

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor

de opvang van asielzoekers in lidstaten, 3 december 2008, COM (2008) 244 def. 656


131



_________________________________________________________________________________ grondgebied verblijven657, van toepassing. Dit wordt in het hoofdstuk inzake maatregelen betreffende illegale migratie besproken. Het asielbeleid van de Europese Unie bevat ook regels betreffende vluchtelingen. Een vluchteling is een persoon “die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waarvan hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.”658 Inzake de erkenning van de vluchtelingenstatus geldt de Richtlijn 2004/83659. Deze regels moeten ervoor zorgen dat in alle lidstaten dezelfde normen gelden voor de erkenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus. Er wordt onder meer bepaald dat de ‘daden van vervolging’ waartegen de vluchteling bescherming zoekt, zo ernstig van aard moeten zijn of zo vaak voorkomen dat ze een schending vormen van de grondrechten van de mens, of dat ze samengesteld moeten zijn van verschillende maatregelen, waaronder schendingen van mensenrechten, die voldoende ernstig zijn zodat zij de persoon op soortgelijke wijze treffen.660 Een persoon kan geen aanspraak maken op de status van vluchteling als er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de mensheid heeft begaan, of een ernstig misdrijf heeft begaan voor hij de status

657

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over

gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, P.B. L 348 van 24 december 2008, 98 – 107. 658

Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, Genève, 28 juli 1951,

http://www.fedasil.be/home/attachment/i/932, geraadpleegd op 10 april 2010. 659

Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van

onderdanen van derde landen en staatslozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, P.B. L 304 van 30 september 2004, 12 – 23. 660


132



_________________________________________________________________________________ aanvroeg.661 Dit zijn dezelfde gronden tot ontneming van de vluchtelingstatus als deze in het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen.662 De vluchtelingenstatus eindigt onder meer wanneer de vluchteling niet langer kan weigeren zich onder de bescherming van zijn land te stellen omdat de omstandigheden waaronder de status werd toegekend, veranderd zijn.663 Lidstaten moeten aan de hand van de individuele situatie van de vluchteling vaststellen of de vrees voor vervolging gegrond is. Er moet, aldus het Hof van Justitie, vastgesteld worden dat “de actor of actoren van bescherming van het betrokken derde land redelijke maatregelen hebben getroffen om vervolging te voorkomen, met name dat zij beschikken over een doeltreffend juridisch systeem voor de opsporing, gerechtelijke vervolging en bestraffing van handelingen die vervolging vormen, en dat de betrokkene in geval van beëindiging van zijn vluchtelingenstatus toegang tot die bescherming zal hebben”.664 Personen kunnen ook subsidiaire bescherming aanvragen, indien zij een reëel risico op ernstige schade lopen. Onder ‘ernstige schade’ wordt de doodstraf, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, of de ernstige en individuele bedreiging van het leven van een burger, verstaan.665 Het Hof van Justitie heeft in de zaak Elgafaji666 beslist dat opdat sprake zou zijn van een ernstige en individuele bedreiging van het leven van de verzoeker van subsidiaire bescherming, “het niet noodzakelijk is dat deze persoon aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden. Bij wijze van uitzondering kan een dergelijke bedreiging worden geacht aanwezig te zijn wanneer de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde conflict, […], dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico op die bedreiging zou lopen.”667 In casu werd de 661


662

Art. 1, F Verdrag betreffende de status van vluchtelingen.

663

Art. 11, lid 1, e Richtlijn 2004/83/EG.

664

H.v.J., 2 maart 2010, gevoegde zaken C-175/08, C-176/08, C-178/08 en C-179/08, Abdullah, Hasan, Adem,

Rashi, Jur. 2010, I-00000, r.o. 70. 665


666

H.v.J., 17 februari 2009, C-465/07, Elgafaji, Jur. 2009, I-00921.

667

C-465/07, Elgafaji, r.o. 43.

133



_________________________________________________________________________________ aanvraag tot verlenging van de verblijfsvergunning in Nederland door een koppel van Irakese afkomst, afgewezen omdat zij niet afdoende hadden aangetoond dat er sprake was van een reëel risico. De Nederlandse bevoegde instantie was er van uitgegaan dat de bewijslast voor de ernstige en individuele bedreiging van het leven van een burger dezelfde was als voor de ernstige schade uit doodstraf, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, waar aangetoond moet worden dat de persoon specifiek wordt blootgesteld aan het risico op schade om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden. Het Hof van Justitie bepaalde in deze zaak echter dat de schade uit de ernstige en individuele bedreiging van het leven van een burger betrekking heeft op een algemener risico op schade.668 De bewijslast is dus minder zwaar. Een persoon kan uitgesloten worden van de bescherming om dezelfde redenen als bij de vluchtelingenstatus, alsook indien hij een gevaar betekent voor de gemeenschap of de veiligheid van de lidstaat.669 Onder de inhoud van de bescherming als vluchteling en de subsidiaire bescherming valt onder andere bescherming tegen ‘refoulement’670, instandhouding van het gezin, het verkrijgen van een verblijfstitel van ten minste drie jaar, onmiddelijke toegang tot werk, toegang tot onderwijs, gezondheidszorg, toegang tot huisvesting en vrij verkeer binnen de lidstaat.671

668

C-465/07, Elgafaji, r.o. 33.

669


670

‘Refoulement’ is het terugsturen van een onderdaan van een derde land naar zijn land van oorsprong, terwijl

er op redelijke grond een vermoeden is dat de persoon bij terugkomst gefolterd zal worden . Dit is verboden. Zie art. 3 VN-Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, 10 december 1984, http://www.uu.nl/NL/faculteiten/rebo/organisatie/departementen/departementrechtsgeleerdheid/organisati e/institutenencentra/studieeninformatiecentrummensenrechten/documentatie/instrumenten/Documents/folte ring.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010. 671

Art. 21, 23 en 26 – 34 Richtlijn 2004/83/EG.

134



_________________________________________________________________________________ De Commissie heeft een voorstel tot wijziging van deze richtlijn ingediend, wat moet leiden tot hogere beschermingsnormen en betere harmonisatie van deze beschermingsnormen.672 Om ervoor te zorgen dat niet alleen de erkenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus in alle lidstaten dezelfde is, maar dat ook de procedures voor de toekenning of intrekking van die status in de lidstaten op elkaar afgestemd zijn, heeft de Raad hieromtrent een richtlijn aangenomen.673 Dit moet leiden tot een geharmoniseerde regelgeving in de lidstaten. Zo heeft een vluchteling recht op rechtsbijstand, en zijn er enkele waarborgen die er moeten voor zorgen dat de vluchteling geïnformeerd is over de procedure en binnen een redelijke termijn op de hoogte gesteld wordt van de beslissing betreffende zijn asielverzoek. Zij moeten ook voldoen aan enkele verplichtingen, zoals de overhandiging van relevante documenten, zich melden bij de bevoegde autoriteiten en die op de hoogte stellen van hun verblijfplaats.674 Er wordt ook bepaald dat personen niet in bewaring mogen gehouden worden uitsluitend omdat ze asielzoekers zijn.675 Dit gaat verder dan Richtlijn 2003/9676, waar de lidstaten een grote beslissingsbevoegdheid hebben omtrent opvangcentra. Omtrent de rechtsmiddelen tegen beslissingen van de bevoegde nationale autoriteiten, bepaalt de richtlijn dat de asielzoekers recht hebben op een daadwerkelijk rechtsmiddel.677 Deze bepaling is echter zeer vaag, en vermeldt niets over beroepstermijnen, de eventuele schorsende werking van beroep, etc. Het lijkt er dus op dat dit eerder een loze belofte is, die in de praktijk weinig hulp zal bieden aan een vluchteling wiens asielaanvraag is afgewezen. Lidstaten zullen het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zelf interpreteren, wat alweer afbreuk doet aan een geharmoniseerd asielbeleid. 672

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning

van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming (herschikking), 21 oktober 2009, COM (2009) 551 def. 673

Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in

de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, P.B. L 326 van 13 december 2005, 13 – 34. 674

Art. 10, 11 en 15 Richtlijn 2005/85/EG.

675


676


677


135



_________________________________________________________________________________ Dit blijkt een constante te zijn in het asielbeleid van de Unie: de cruciale elementen blijven in de handen van de lidstaten. De Commissie heeft hier op gereageerd door in oktober 2009 een herziening van deze richtlijn voor te stellen.678 Dit moet leiden tot betere minimumnormen voor de asielprocedures in de Europese Unie. Met betrekking tot het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel wordt in het voorstel bepaald dat dit een volledig onderzoek van de feitelijke en juridische gronden omvat, met inbegrip van een ex nunc onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming.679 Met dit voorstel tracht de Commissie de ruime discretionaire bevoegdheid die lidstaten hebben ten gevolge van Richtlijn 2005/85680, bijgevolg te beperken. Er is dus sprake van een gunstige evolutie wat betreft de rechten van asielzoekers en vluchtelingen. Ook ontheemden vallen onder het asielbeleid van de Europese Unie. In geval van een massale toestroom van ontheemden is de Richtlijn 2001/55681 van toepassing. Ontheemden zijn “onderdanen van derde landen die hun land of regio van oorsprong hebben moeten verlaten of geëvacueerd zijn, met name ingevolge een verzoek van internationale organisaties, en wier terugkeer onder veilige en duurzame omstandigheden onmogelijk is gezien de situatie in dat land”.682 De Europese Unie werd met deze problematiek geconfronteerd ten tijde van het conflict in voormalig Joegoslavië. Er werd nadien besloten dat er nood was aan minimumnormen voor de tijdelijke bescherming van ontheemden. Deze moeten ervoor zorgen dat de ontheemden adequaat beschermd worden, en dat hun opvang gespreid wordt over de verschillende lidstaten van de Unie. Het is de Raad die beslist wanneer er sprake is van een massale toestroom. 678

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de

procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming (herschikking), 21 oktober 2009, COM (2009) 554 def. 679

Art. 39 Voorstel herschikking Richtlijn 2005/85/EG.

680


681

Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van

tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, P.B. L 212 van 7 augustus 2001, 12 – 23. 682

Art. 2, c Richtlijn 2001/55/EG.

136



_________________________________________________________________________________ De tijdelijke bescherming die in dat geval verleend wordt aan de ontheemden geldt in principe één jaar. Dit kan automatisch verlengd worden, doch evenwel ook verkort worden door een beslissing van de Raad.683 Tijdens deze tijdelijke bescherming beschikken de ontheemden over verblijfstitels, kunnen ze werkzaam zijn in loondienst of als zelfstandige, of kunnen zij onderwijs volgen en dienen zij een fatsoenlijk onderkomen te krijgen.684 Betreffende de toegang tot de arbeidsmarkt kunnen de lidstaten echter wel de voorrang geven aan EU-burgers en onderdanen van derde landen die gebonden zijn door de EEROvereenkomst685, of werkloze onderdanen van derde landen die legaal in de Europese Unie verblijven.686 Ook in deze richtlijn wordt bijgevolg de mogelijkheid gelaten aan de lidstaten om de rechten van onderdanen van derde landen die op hun grondgebied verblijven, te beperken. De ontheemden worden ook herenigd met hun gezinsleden indien deze in een andere lidstaat bescherming genieten. Gezinslid wordt hier ruim gedefinieerd: in tegenstelling tot de Richtlijn betreffende de gezinshereniging687 worden naast echtgenoot of samenwonende partner en de minderjarige kinderen ook naaste familieleden die met het gezin samenwoonden en grotendeels afhankelijk waren van de gezinshereniger, hieronder verstaan. In Richtlijn 2003/86688 gaat het in principe enkel om de echtgenoot of samenwonende partner en minderjarige kinderen, bloedverwanten in opgaande lijn ten laste en meerderjarig ongehuwde kinderen ten laste. Wanneer de tijdelijke bescherming afloopt en de ontheemden geen asielaanvraag ingediend hebben, wordt de vrijwillige terugkeer naar het land van oorsprong mogelijk gemaakt. Indien de ontheemde niet wenst terug te keren, zal de lidstaat maatregelen nemen voor de gedwongen terugkeer. Er wordt echter ook rekening gehouden met de feitelijke situatie waarin de ontheemden zich bevinden: zo kunnen lidstaten beslissen om gezinnen, waarvan de kinderen naar school gaan in de lidstaat, toe te laten te verblijven tot wanneer de lopende schoolperiode afgelopen is.689

683


684

Art. 8, en 12 – 14 Richtlijn 2001/55/EG.

685


686


687


688

Ibidem.

689

Art. 21 – 23. Richtlijn 2001/55/EG.

137



_________________________________________________________________________________ Lidstaten kunnen echter weigeren een tijdelijke bescherming te verlenen indien er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de ontheemde een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid of een niet-politiek misdrijf begaan heeft, of er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de persoon beschouwd kan worden als een gevaar voor de veiligheid of voor de samenleving.690 Ofschoon er reeds enkele belangrijke maatregelen betreffende de rechten van asielzoekers, vluchtelingen en ontheemden zijn genomen, blijkt uit de praktijk dat hun rechten beperkt worden door de grote discretionaire bevoegdheid van de lidstaten. Een aanpassing van deze beperkingmogelijkheden van de lidstaten lijkt aangewezen om effectief tot een doeltreffend asielbeleid van de Europese Unie te komen.

IV.3.2. Maatregelen inzake legale migratie Op het gebied van legale migratie zijn sinds 1999 een aantal maatregelen genomen inzake de toegang en het verblijf van onderdanen van derde landen tot de Europese Unie, en inzake de integratie van dergelijke personen. Dit behoorde immers tot de doelstellingen die op de Raad van Tampere691zijn overeengekomen. Zo zijn er richtlijnen genomen voor verschillende categorieën legale migranten, waaronder studenten en onderzoekers. Inzake de toegang en het verblijf van studenten, scholieren, onbezoldigde stagairs en vrijwilligers is Richtlijn 2004/114692 van belang. Deze richtlijn is genomen ter bevordering van de doelstelling om de Europese Unie op het vlak van onderwijs en beroepsopleiding een wereldcentrum van topkwaliteit te maken. Onderdanen van derde landen die in de Europese Unie wensen te studeren, dienen een aantal voorwaarden te vervullen om toegelaten te worden tot het grondgebied van een lidstaat. Zij moeten over een geldig reisdocument, een bewijs van toestemming van de ouders of voogd indien ze minderjarig zijn, en over een ziektekostenverzekering voor alle risico’s die in de lidstaat voor de eigen onderdanen zijn gedekt, beschikken. De migranten mogen ook niet beschouwd worden als een bedreiging van de openbare orde, openbare

690


691


692

Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van

onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk, P.B. L 375 van 23 december 2004, 12 – 18.

138



_________________________________________________________________________________ veiligheid of volksgezondheid.693 Voor studenten gelden de bijkomende voorwaarden dat zij moeten aangenomen zijn door een instelling voor hoger onderwijs om daar een studie te volgen. Lidstaten kunnen eisen dat de studenten moeten kunnen aantonen dat ze over voldoende middelen beschikken om in de kosten van levensonderhoud, het studiegeld en de terugreis te voorzien en bewijzen dat ze de taal van het studieprogramma machtig zijn, alsook een bewijs van betaling van het studiegeld moeten kunnen voorleggen.694 Voor scholieren, onbezoldigde stagairs en vrijwilligers gelden gelijkaardige voorwaarden. 695 Ook hier is bijgevolg een gedifferentieerd beleid van de lidstaten mogelijk, gezien elke lidstaat bijkomende voorwaarden kan opleggen. Er is dus geen garantie op een geharmoniseerd beleid van de lidstaten. Indien de studenten voldoen aan alle voorwaarden, verkrijgen zij een verblijfstitel van ten hoogste één jaar, hoewel ze een verblijfstitel van ten minste één jaar kunnen verkrijgen.696 De verblijfstitel kan echter ingetrokken worden of geweigerd verlengd te worden indien niet voldaan is aan de voorwaarden, of de titel op frauduleuze wijze verkregen is, of wegens redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.697 Onderdanen van derde landen die in de Europese Unie onderzoek wensen te verrichten, moeten aan gelijkaardige voorwaarden voldoen op basis van Richtlijn 2005/71698. Deze richtlijn is genomen om op het vlak van onderzoek de positie van de Europese Unie als mondiaal centrum van onderzoek te versterken. Om een verblijfstitel te verkrijgen, moeten onderzoekers over een geldig reisdocument beschikken en mogen niet beschouwd worden als een bedreiging van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Zij moeten bovendien een gastovereenkomst sluiten met een onderzoeksinstelling die erkend is door de lidstaat, en eventueel een aansprakelijkheidsverzekering overleggen.699 693


694


695

Art. 9 – 11 Richtlijn 2004/114/EG.

696

12 – 15 Richtlijn 2004/114/EG.

697


698

Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating

van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek, P.B. L 289 van 3 november 2005, 15 – 22. 699


139



_________________________________________________________________________________ Hierna verkrijgen zij een verblijfstitel van ten minste één jaar.700 Interessant gegeven is dat deze richtlijn ook expliciet de gezinsleden van de onderzoeker vermeldt. Art. 9 bepaalt immers dat wanneer een lidstaat een verblijfstitel toekent aan gezinsleden van de onderzoeker, deze verblijfstitel dezelfde verblijfsduur heeft als deze van de onderzoeker. Uiteraard dienen de voorwaarden van Richtlijn 2003/86 inzake gezinshereniging701 eerst vervuld te worden om onder de toepassing van deze bepaling te vallen. Onderzoekers genieten bovendien van dezelfde behandeling als eigen onderdanen van de lidstaten op het vlak van erkenning van diploma’s, certificaten en beroepskwaliteiten, arbeidsvoorwaarden, takken van sociale zekerheid, belastingsvoordelen en toegang tot goederen en diensten. Een deel van het onderzoek kan daarenboven ook in een andere lidstaat verricht worden.702 In geval van illegaal verblijf kan de lidstaat eisen dat de onderzoeksinstelling de kosten voor het verblijf en de terugreis die door overheidsmiddelen zijn opgebracht, terugbetaalt.703 Ondanks de toekenning van een aantal rechten aan onderdanen van derde landen die onderzoek verrichten in een lidstaat van de Europese Unie, is deze richtlijn toch behoorlijk strikt. Gezien de onderzoeksinstelling de kosten voor het verblijf en de terugreis dient terug te betalen aan de overheid indien de onderzoeker illegaal in de lidstaat verblijft, zullen de onderzoeksinstellingen bijgevolg waarschijnlijk zelf een aantal voorwaarden opleggen aan de onderzoeker, zoals voldoende vermogend zijn en een aansprakelijkheidsverzekering aangaan, alvorens ze overgaan tot het sluiten van een gastovereenkomst met de onderzoeker. Het is dus maar de vraag of deze richtlijn effectief onderdanen van derde landen zal aantrekken om onderzoek te verrichten in de Europese Unie. Omtrent de harmonisatie van regels met betrekking tot de toelating en het verblijf van onderdanen van derde landen heeft de Commissie een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toelating en verblijf van onderdanen van derde landen die in de Unie arbeid in 700


701


702


703


140



_________________________________________________________________________________ loondienst of een economische activiteit als zelfstandige wensen uit te voeren, voorgesteld.704 Volgens dit voorstel zouden deze onderdanen van derde landen een aantal rechten toegekend krijgen, waardoor zij op bepaalde gebieden op dezelfde wijze behandeld zullen worden als eigen onderdanen. Onderdanen van derde landen zouden onder deze richtlijn echter pas worden toegelaten op het grondgebied van een lidstaat indien ze in het bezit waren van een werkaanbieding.705 Het Parlement heeft dit aangepast zodat zowel onderdanen van derde landen die reeds een werkaanbieding hebben, als werkzoekende zijn, toelating kunnen krijgen tot de Europese Unie.706 Ook het Parlement was bijgevolg overtuigd van de noodzaak van dergelijke richtlijn. De Commissie heeft dit voorstel echter ingetrokken, nadat bleek dat dit voor lidstaten te verregaand was, en het voorstel in de Raad nauwelijks behandeld werd.707 Er werden immers gemeenschappelijke regels voor één vergunning voor zowel werk als verblijf voorgesteld, terwijl de bevoegdheid voor het bepalen van het aantal verleende arbeids- en verblijfsvergunningen bij de lidstaten ligt.708 Het falen van het doorvoeren van dit voorstel leidde tot de Commissie ertoe eind 2005 een beleidsplan legale migratie709 voor te stellen. Hierin stelt de Commissie voor om de toelating van economische migranten tot het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie, niet te regelen in een algemene richtlijn, zoals het voorstel van 2001710, maar op te delen naargelang de economische sectoren en de categorie arbeidskrachten.

704

Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van

onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige, 11 juli 2001, COM (2001) 386 def, P.B. C 332 E van 27 november 2001, 248 – 256. 705

Art. 5, lid 3, b COM (2001) 386 def.

706

Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende

de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige, P.B. C 43 E van 19 februari 2004, 230 – 242. 707

Intrekking van voorstellen door de Commissie na de screening op hun algemene relevantie, hun effect op het

concurrentievermogen en andere aspecten, P.B. C 64 van 17 maart 2006, 3 – 10. 708

Advies Arbeidsmigratiebeleid, Sociaal Economische Raad Nederland, publicatienummer 2, 16 april 2007,

http://www.ser.nl/~/media/DB_Adviezen/2000_2009/2007/b25523%20pdf.ashx, 134, geraadpleegd op 6 april 2010. 709


710


141



_________________________________________________________________________________ Nadat reeds de Richtlijnen betreffende de toelating van studenten711 en onderzoekers712 aangenomen waren, stelde de Commissie nu Richtlijnen betreffende de toelating van hooggeschoolde arbeidskrachten, seizoenwerkers, binnen een onderneming overgeplaatste personen en bezoldigde stagairs voor. De Richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan713 is vorig jaar door de Raad aangenomen. Hierdoor zal aan hoogopgeleide onderdanen van derde landen een ‘blauwe kaart’ worden gegeven indien zij voldoen aan de voorwaarden uit de richtlijn. Deze blauwe kaart omvat een werken verblijfsvergunning in één, en verzekert houders van de kaart van een gelijke behandeling op vlak van o.a. arbeidsvoorwaarden, erkenning van diploma’s, bepaalde takken van sociale zekerheid, etc.714 De snelle procedure, de toekenning van verschillende rechten zoals onder meer een versoepeling van het recht op gezinshereniging715 dienen het voor hoogopgeleide onderdanen van derde landen aantrekkelijk te maken om in de Europese Unie te werken. Een belangrijk punt in de conclusies van de Raad van Tampere716 was de integratie van migranten. Zij dienen in het bezit te zijn van gelijkwaardige rechten als die van EUonderdanen. In het kader hiervan is de Richtlijn inzake de status van langdurig ingezetenen van derde landen717 erg belangrijk. Volgens deze richtlijn hebben migranten die reeds vijf jaar legaal en ononderbroken op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie verblijven, recht op de toekenning van status van langdurig ingezetene. Een afwezigheid van zes achtereenvolgende maanden of 711


712


713

Richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van

onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan, P.B. L 155 van 18 juni 2009, 17 – 29. 714


715

Zo dienen onderdanen van derde landen die op basis van deze richtlijn toegelaten zijn op het grondgebied van

een lidstaat, geen minimumperiode in de lidstaat verbleven hebben om gebruik te maken van het recht op gezinshereniging. Zie art. 15, lid 2 Richtlijn 2009/50/EG. 716


717

Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezetenen

van derde landen, P.B. L 16 van 23 januari 2004, 44 – 53.

142



_________________________________________________________________________________ van tien maand gedurende de vijf jaar, wordt niet gezien als een onderbreking van het verblijf.718 Voorwaarden waaraan een migrant moet voldoen om deze status toegewezen te krijgen zijn het beschikken over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezin te onderhouden, zonder beroep te hoeven doen op de sociale zekerheid van de lidstaat waarin ze verblijven, en het beschikken over een ziekteverzekering voor alle risico’s die in de lidstaat voor de eigen onderdanen zijn gedekt. Bovendien kunnen lidstaten zelf nog andere voorwaarden eisen.719 Ook hier kan de situatie in de verschillende lidstaten grondig van elkaar verschillen. Indien de status van langdurig ingezetene wordt toegekend, wordt een verblijfsvergunning van ten minste vijf jaar toegekend, die automatisch kan worden verlengd. De status is bovendien permanent. Indien de status echter op frauduleuze wijze is verkregen, kan de status ingetrokken worden. Dit geldt ook indien de lidstaat beslist om de persoon van het grondgebied te verwijderen omwille van het feit dat hij een actuele en ernstige bedreiging voor de openbare orde of binnenlandse veiligheid vormt, of de persoon gedurende twaalf ononderbroken maanden niet verblijft in de Europese Unie. Ook wanneer de persoon gedurende zes jaar niet verbleef op het grondgebied van de lidstaat, kan hij zijn status van langdurig ingezetene niet behouden.720 Het grote voordeel aan de status van langdurig ingezetene is dat deze migranten op een aantal gebieden dezelfde behandeling krijgen als EU-onderdanen. Het gaat onder meer om gelijke behandeling inzake arbeid als werknemer of zelfstandige, onderwijs, erkenning van beroepsdiploma’s, sociale zekerheid, fiscale voordelen, toegang tot goederen en diensten, vrijheid van vereniging en vrije toegang tot het hele grondgebied van de lidstaat. Lidstaten kunnen hier echter beperkingen opleggen.721 Dit lijkt op het eerste zicht een hele verbetering voor migranten die reeds lange tijd in de Europese Unie verblijven, en dat is het ook. Een groot nadeel is echter (alweer) de grote bevoegdheid die lidstaten behouden.

718

Art. 4, lid 1 en lid 3 Richtlijn 2003/109/EG.

719


720


721


143



_________________________________________________________________________________ Zo kunnen lidstaten zelf bijkomende eisen stellen om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen, én kunnen ze bepalen welke voordelen deze status hen oplevert. Bovendien worden een grote groep personen uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn. Het gaat onder meer om studenten, vluchtelingen, personen wiens verblijfsvergunning formeel beperkt is, en personen die wegens een tijdelijke bescherming op het grondgebied van een lidstaat verblijven.722 Een andere kritiek op deze richtlijn is het feit dat er nog steeds geen homogeen beleid is ten opzichte van onderdanen van derde landen. Op vlak van werkgelegenheid hebben Turkse onderdanen, die onder Besluit nr. 1/80723 vallen, immers reeds na vier jaar legale arbeid in een lidstaat, toegang tot de arbeidsmarkt in die lidstaat. Voor onderdanen van derde landen die onder Richtlijn 2003/109724 vallen is dit vijf jaar. Wat dat betreft hebben onderdanen van Turkije dus een bevoorrechte positie. Ook onderdanen van IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland, genieten omwille van de toepassing van het Acquis Communautaire, op basis van de EER-overeenkomst725 en de Overeenkomst met Zwitserland betreffende het vrij verkeer van personen726, van meer rechten dan andere onderdanen van derde landen.727 Bovendien had het Hof van Justitie tot sinds kort in deze materie een beperkte bevoegdheid. Dit beperkte bijgevolg de mogelijkheid van onderdanen van derde landen om de interpretatie van deze richtlijn te verzoeken aan het Hof. Er is geen rechtspraak betreffende de toch wel dubieuze bewoordingen van sommige bepalingen van deze richtlijn. Toch is er, in navolging van de conclusies van de Raad van Tampere728, meer aandacht voor de gelijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal in de Europese Unie verblijven. Dit valt ook af te leiden uit Verordening nr. 859/2003729, die de bepalingen inzake sociale zekerheid van toepassing brengt op alle onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven. 722


723


724


725


726


727

L. HALLESKOV, “The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Near-Equaltive Objective of

Tampere?”, European Journal of Migration and Law, 2005, vol. 7, 192. 728


144



_________________________________________________________________________________ Ook de Richtlijn inzake gezinshereniging730 is in het kader van integratie van onderdanen van derde landen erg belangrijk. Op basis van deze richtlijn kunnen onderdanen van derde landen die voldoen aan een aantal voorwaarden, hun echtgenoot en kinderen overbrengen naar de lidstaat waarin zij legaal verblijven. Deze materie is al besproken.731

IV.3.3. Maatregelen inzake illegale immigratie De Europese Unie heeft sinds lange tijd de bestrijding van illegale immigratie als doelstelling van de verwezenlijking van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid vooropgesteld. Zo wordt er onder meer samen gewerkt met derde landen om illegale immigratie te ontmoedigen. Dit lijkt te werken, hoewel er nog steeds enkele lidstaten te maken hebben met grote toestromen van illegalen.732 In dit kader zijn onder andere overnameovereenkomsten afgesloten met verschillende derde landen. Deze hebben tot doel onderdanen van het land waarmee de overeenkomst gesloten is, en onderdanen van derde landen die via dat land de Unie zijn binnengekomen, terug te nemen indien zij illegaal op het grondgebied van de Europese Unie verblijven. In 2008 werd door het Europees Parlement en de Raad bovendien een richtlijn aangenomen betreffende de gemeenschappelijke regels voor de verwijdering van illegalen van het grondgebied van een lidstaat.733 Doel hiervan was gemeenschappelijk regels te ontwikkelen

729

Verordening (EG) nr. 859/2003 van de Raad van 14 mei 2003 betreffende de uitbreiding van de bepalingen van

Verordening (EG) nr. 1408/71 en Verordening (EG) nr. 574/72 tot de onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze bepalingen vallen, P.B. L 124 van 20 mei 2003, 1 – 3. 730


731

Supra, zie II.2.

732

Het gaat dan voornamelijk om Mediterrane landen zoals Italië, Malta en Spanje. Vele Afrikaanse illegalen

trachten via de Mediterrane Zee Europa te bereiken. Helaas is deze overtocht niet zonder gevaren en sterven er elk jaar mensen aan verdrinking. In het Stockholm Programma wijst de Europese Raad hier specifiek op, en roept op tot regionale samenwerking om dergelijke tragedies te vermijden. Zie Raad van de Europese Unie, het Stockholm Programma – Een open en veilige Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Brussel, 2 december 2009, 5731/10, http://ec.europa.eu/justice_home/news/intro/doc/stockholm_program_en.pdf, 54 en 59, geraadpleegd op 2 april 2010. 733


145



_________________________________________________________________________________ om onderdanen van derde landen die illegaal in de Europese Unie verblijven op een humane manier te verwijderen van het grondgebied en terug te zenden naar hun land van oorsprong. Onderdanen van derde landen die hun asielaanvraag afwachten, worden niet beschouwd als onderdanen van derde landen die illegaal verblijven op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie.734 Deze richtlijn is ook van toepassing op IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland en geldt dus in de gehele Schengenruimte. Indien een lidstaat op de hoogte is van een onderdaan van een derde land die illegaal op zijn grondgebied verblijft, dient deze een terugkeerbesluit uit te vaardigen. Hierin wordt een termijn voor vrijwillige terugkeer van zeven tot dertig dagen vastgesteld, hoewel deze termijn verlengd kan worden om rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de persoon. De termijn kan evenwel korter zijn dan zeven dagen of er kan zelfs geen termijn voor vrijwillige terugkeer toegekend worden, indien er kans is dat de persoon onderduikt, of op frauduleuze wijze een verblijfsvergunning trachtte te bekomen.735 Indien de persoon niet vrijwillig vertrekt dan zal de lidstaat maatregelen nemen om de uitvoering van het terugkeerbesluit te verzekeren. Indien de onderdaan van het derde land zich blijft verzetten, zal de lidstaat dwangmaatregelen nemen. Deze moeten proportioneel en binnen redelijke grenzen blijven, met eerbiediging voor de waardigheid en fysieke integriteit van de persoon in kwestie.736 Bewaring van een onderdaan van een derde land is enkel mogelijk om de terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingprocedure uit te voeren, indien er een risico op onderduiken bestaat of de persoon de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert. Bovendien mag de bewaring niet meer dan zes maand bedragen, hoewel lidstaten uitzonderlijk deze termijn met twaalf maand kunnen verlengen.737 Het Hof van Justitie heeft in de zaak Kadzouv738 beslist dat indien een onderdaan van een derde land die tijdens de behandeling van zijn beroep tegen de verwijderingbeslissing in een inrichting voor tijdelijke plaatsing verblijft, deze termijn in 734

Punt 9 Preambule Richtlijn 2008/115/EG.

735


736


737


738

H.v.J., 30 november 2009, C-357/09, Kadzoev, Jur. 2009, I-00000.

146



_________________________________________________________________________________ aanmerking genomen moet worden bij de berekening van het tijdvak van bewaring met het oog op verwijdering.739 In schrijnende omstandigheden kunnen lidstaten beslissen om een onderdaan van een derde land toch een verblijfsvergunning toe te kennen. Er moet daarenboven ook rekening gehouden worden met het principe van ‘non-refoulement’. Volgens dit principe mag een staat een persoon niet uitwijzen naar het land van oorsprong indien er op redelijke grond een vermoeden is dat de persoon bij terugkomst gefolterd zal worden. Dit volgt uit art. 3 van het VN-Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing740. Ook met de belangen van het kind, in overeenstemming met het Verdrag van de Rechten van het Kind741, dient rekening te worden gehouden door de lidstaat. Er kan een inreisverbod van maximum vijf jaar gekoppeld worden aan het terugkeerbesluit dat ervoor zorgt dat, wanneer een onderdaan van een derde land die illegaal verbleef in een lidstaat, verwijderd wordt van het grondgebied van die lidstaat, de betrokkene geen toegang of verblijf kan verkrijgen in alle andere lidstaten.742 Dit moet leiden tot een Europese dimensie van nationale terugkeerbesluiten. In 2001 werd reeds beslist dat lidstaten nationale verwijderingbesluiten dienen te erkennen.743 Hoewel deze richtlijn de nationale beslissingen inzake de verwijdering van illegalen van hun grondgebied tracht te harmoniseren, en de terugkeer naar het land van oorsprong op een humane manier te laten verlopen, is er volgens de Europese Raad voor Vluchtelingen en In

739

C-357/09, Kadzoev, r.o. 57.

740

VN-Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, 10

december 1984, http://www.uu.nl/NL/faculteiten/rebo/organisatie/departementen/departementrechtsgeleerdheid/organisati e/institutenencentra/studieeninformatiecentrummensenrechten/documentatie/instrumenten/Documents/folte ring.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010. 741


742

Art. 11, lid 1 en 2 Richtlijn 2008/115/EG.

743

Richtlijn 2001/40/EG van de Raad van 28 mei 2001 betreffende de onderlinge erkenning van besluiten inzake

de verwijdering van onderdanen van derde landen, P.B. L 149 van 2 juni 2001, 34 – 36.

147



_________________________________________________________________________________ Ballingschap Levenden te weinig aandacht besteedt aan en te weinig garantie geboden ter bescherming van de mensenrechten.744 Dit blijkt onder meer uit de praktijk van de langdurige bewaring van onderdanen van derde landen, in afwachting van de terugkeer naar hun land van oorsprong, in gesloten centra. Dit roept vanzelfsprekend vragen op betreffende de eerbiediging van de mensenrechten. Zo worden ook minderjarigen opgesloten in deze centra, alleen maar omdat hun asielverzoek is afgewezen. Een herziening van deze richtlijn lijkt dan ook aangewezen.

IV.3.4. Conclusie De Europese Instellingen hebben, zoals hierboven aangetoond, inzake asiel en migratie reeds verschillende maatregelen genomen. Hoewel dit de realisatie van een gemeenschappelijk asielen migratiebeleid dichter bij brengt, is er nog steeds geen uniforme set van regels die van toepassing zijn op alle onderdanen van derde landen. Zo zijn heel wat maatregelen niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. Zij nemen immers niet deel aan de aanneming en de toepassing van maatregelen genomen in het kader van visa, asiel en immigratie. Er is echter wel een ‘opt-in’-mogelijkheid. Dit bemoeilijkt uiteraard de verwezenlijking van een gemeenschappelijk beleid van de Europese Unie. Een steeds terugkerend probleem is bovendien het grote aantal discretionaire bepalingen. Lidstaten kunnen op deze manier de rechten van onderdanen van derde landen die op hun grondgebied verblijven, beperken.

744

European Council on Refugees and Exiles, Information Note on the Returns Directive, 7 januari 2009,

http://www.ecre.org/files/ECRE_Information_Note_Returns_Directive_January_2009.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010.

148



_________________________________________________________________________________

IV.4. Fortress Europe Overnameovereenkomsten, de maatregelen ter bestrijding van illegale immigratie, het harmoniseren van het asielbeleid en immigratiebeleid: al deze zaken leiden tot het idee dat de Europese Unie steeds meer een ondoordringbaar fort wordt ten opzichte van onderdanen van derde landen. ‘Fortress Europe’ is aldus te definiëren als een combinatie van strikt immigratiebeleid en sociale uitsluiting van onderdanen van derde landen.745 De doelstelling van gelijkwaardige rechten voor onderdanen van derde landen die gedurende een langdurige periode legaal verblijven in een lidstaat van de Europese Unie, voorgesteld tijdens de Europese Raad van Tampere, is immers nog veraf. Integendeel, het lijkt alsof we steeds verder verwijderen van het idealistisch idee ‘vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie voor iedereen’. De richtlijnen die in het kader van een gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid sinds het Verdrag van Amsterdam genomen zijn, leggen immers de mogelijkheden van verblijf in een Europese lidstaat sterk aan banden. Er moet telkens voldaan zijn aan een aantal voorwaarden, waarop alsnog een lidstaat zelf kan beslissen om een onderdaan van een derde land, niet toe te laten op zijn grondgebied. Lidstaten behouden immers een appreciatiemarge, die ertoe leidt dat de rechten van onderdanen van derde landen allesbehalve vaststaan en kunnen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Zelfs onderdanen van landen waarmee de Europese Gemeenschap een overeenkomst had gesloten met gevolgen voor het recht op toegang tot de Unie en eventueel het verblijfsrecht, zoals de Associatieovereenkomst met Turkije746, zijn qua legale positie nog steeds als het ware ‘ondergeschikt’ aan EU-onderdanen. Dat hierdoor in feite een tweederangs categorie burgers wordt gecreëerd is een veelvoorkomende kritiek op het beleid van de Europese Unie met betrekking tot migratie. Dit roept vanzelfsprekend vragen op inzake de bescherming van discriminatie op basis van nationaliteit.

745

A. GEDDES, Immigration and European Integration: beyond fortress Europe?, Manchester, Manchester University

Press, 2008, 29. 746


149



_________________________________________________________________________________ Immers, om het met de woorden van Sterckx te zeggen: “How can the EU uphold its image as a community of values, when within this community the rights of TCNs747 are being restricted, and when in the cooperation with third countries the restriction of migration takes precedence over the promotion of development, human rights, and democracy? On a more fundamental level, do the values which the EU is promoting only apply to its own citizens and Member States?” 748 Dit is een veelvoorkomende kritiek op de maatregelen die genomen zijn in het kader van een gemeenschappelijk EU asielen migratiebeleid. Ofschoon er initiatieven genomen zijn/worden om de integratie van onderdanen van derde landen te versterken, toch blijft hun legale positie zwak. Er zijn immers in verschillende maatregelen discretionaire bepalingen die de lidstaten vrij laten een strikt beleid ten opzichte van onderdanen van derde landen toe te passen. Men zou verwachten dat onderdanen van derde landen, om hiertegen in te gaan, zich kunnen beroepen op de Richtlijn houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming749. Discriminatie op basis van nationaliteit behoort echter niet tot het toepassingsgebied van deze richtlijn. Bovendien is deze richtlijn ook niet van toepassing op de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van lidstaten.750 Dit is een voorbeeld van de beperkte legale positie van onderdanen van derde landen. Bovendien is ook de publieke perceptie inzake migratie van belang. Het snelgroeiende aantal asielzoekers en illegalen in de lidstaten creëren een negatief beeld van migratie. Als reactie zal het migratiebeleid van lidstaten strenger worden. Na de aanslagen in New York in 2001 en in Madrid in 2004 heerste er bovendien een gevoel van onveiligheid en bedreiging. Dit leidde tot de angst dat migratie deze problemen enkel zou versterken.

747

Third Country Nationals.

748

S., STERCKX, “The External Dimension of Asylum and Migration Policy: Expanding Fortress Europe?”, in J.

ORBIE, Europe’s Global Role: External Policies of the European Union, Burlington, Ashgate, 2008, 117 – 138. 749

Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke

behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, P.B. L 180 van 19 juli 2000, 22 – 26. 750


150



_________________________________________________________________________________ Hierdoor lag de focus van de politiek en de media op de controle en de versterking van de grenzen, als barrières voor de veiligheid.751 Uit de verscheidene maatregelen die genomen zijn in het kader van een gemeenschappelijk asielen migratiebeleid, kunnen we vaststellen dat deze niet alleen gericht zijn op het toekennen van rechten aan onderdanen van derde landen, maar ook – en dit is waarschijnlijk de achterliggende reden – op het verhogen van de veiligheid in de lidstaten. Dit blijkt uit de verscheidene beperkingmogelijkheden op de rechten van onderdanen van derde landen die een lidstaat kan toepassen. Vaak is er immers voor de lidstaten een achterpoortje waardoor zij ongestoord strenger kunnen optreden dan bepaald is. Hierdoor blijven de rechten van onderdanen van derde landen in de Europese Unie beperkt. Er dient evenwel gewezen te worden op het Hof van Justitie, dat in verscheidene zaken de rechten van onderdanen van derde landen heeft versterkt. Gezien het Hof sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon volledig bevoegd is over de materie inzake visa, asiel en immigratie kunnen onderdanen van derde landen bijgevolg steun zoeken bij het Hof van Justitie in hun strijd tegen beperkende maatregelen van de lidstaten.

Conclusie De strenge maatregelen die genomen zijn in het kader van asiel en migratie, waar de rechten van onderdanen van derde landen vaak slechts beperkt worden beschermd, versterken de gedachte dat de Europese Unie migratie zoveel mogelijk tracht te beperken. Ook het immigratiebeleid van de lidstaten zelf is vaak zeer strikt. Sinds 9/11 wordt migratie immers geassocieerd met onveiligheid. Er heerst bijgevolg een negatief klimaat ten opzichte van migratie. Een strikt immigratiebeleid dient migratie te beperken en aldus leiden tot een verhoging van het veiligheidsgevoel.

751

C. MCCALL, “Creating border space in Ireland : An EU Approach to ethno-national threat and insecurity”, in

W. ARMSTRONG en J. ANDERSON, Geopolitics of European Union Enlargement: the fortress empire, Abingdon, Routledge, 2007, 62.

151



_________________________________________________________________________________ Toch zijn er ook initiatieven voor onderdanen van derde landen, uitgaande van de Europese Unie, hoewel een veelvoorkomende kritiek hierop is dat de bescherming van onderdanen van derde landen slechts miniem is, en vooral dienen ter beperking van de migratie. Zolang het negatieve gevoel ten opzichte van migratie domineert, zal men zich de vraag kunnen stellen of het asielen migratiebeleid van de Europese Unie niet hoofdzakelijk gericht is op het verhogen van de veiligheid in de lidstaten. De rol die het Hof van Justitie in deze materie speelt, mag echter niet onderschat worden gezien deze in verscheidene zaken de rechten van onderdanen van derde landen heeft versterkt.

152



_________________________________________________________________________________

V. Eindconclusie Een constante in het Acquis Communautaire van de Europese Unie betreffende de status van onderdanen van derde landen binnen de Unie is dat de lidstaten een grote discretionaire bevoegdheid behouden hebben in deze materie. Zo zijn zij nog steeds volledig bevoegd voor de toelating van onderdanen van derde landen op hun grondgebied. De verlening van een verblijfsrecht is een competentie die lidstaten onafhankelijk kunnen uitoefenen. Vanuit Europees perspectief zien we in de verscheidene maatregelen en initiatieven van de Commissie en de jurisprudentie van het Hof een daadwerkelijke wil om meer rechtszekerheid en meer bescherming te bieden aan onderdanen van derde landen, hoewel deze vaak uiteindelijk getemperd worden in de besluitvormingsprocedure. Bovendien laten heel wat maatregelen cruciale elementen over aan de lidstaten. Zo is er heel wat kritiek vanwege mensenrechtenorganisaties op bijvoorbeeld de veelgebruikte praktijk van detentie van asielzoekers. Vaak worden uitgeprocedeerde asielzoekers in bewaring gehouden in gesloten centra tot ze verwijderd kunnen worden van het grondgebied. Dit strookt niet met de eerbiediging van de fundamentele rechten. De Commissie heeft reeds de aanpassing van verschillende richtlijnen voorgesteld om duidelijk te stellen dat detentie niet kan om de enkele reden dat men een asielaanvraag ingediend heeft. Het is echter af te wachten of deze voorstellen ook daadwerkelijk zullen worden doorgevoerd, gezien de Raad dit dient goed te keuren. Inzake de rechten van familieleden van EU-onderdanen en van onderdanen van derde landen, die zelf onderdaan zijn van een derde land, kunnen we stellen dat met de Richtlijn 2004/38752 en 2003/86753 de Europese Unie werk wil maken van de integratie van onderdanen van derde landen. In deze richtlijnen wordt namelijk het recht op gezinshereniging vooropgesteld. Toch is er nog een duidelijk verschil tussen familieleden van EU-onderdanen en familieleden van onderdanen van derde landen. Zo wordt voor deze laatste groep uitgegaan van het kerngezin, waardoor in principe enkel de echtgenoot, samenwonende partner en 752


753


153



_________________________________________________________________________________ minderjarige kinderen zich kunnen herenigen met een onderdaan van een derde land die verblijft in de Europese Unie. Bovendien hebben lidstaten een grote beperkingmogelijkheid behouden door de toepassing van verschillende discretionaire bepalingen. Hierdoor kan dit leiden tot situaties waar gezinnen in de ene lidstaat zich wel zouden kunnen herenigen, terwijl in een andere lidstaat dit niet wordt toegelaten. Inzake de onderdanen van derde landen waarmee de Europese Gemeenschap een overeenkomst gesloten heeft, is het duidelijk dat onderdanen van Turkije een bevoorrechte positie hebben. De Associatieovereenkomst met Turkije754 voorziet immers in de realisatie van het vrij verkeer van werknemers. De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft door middel van een extensieve interpretatie van de bepalingen van deze overeenkomst en de ermee samenhangende handelingen de positie van Turkse onderdanen die verblijven in de Europese Unie versterkt. Zo hebben Turkse werknemers die legale arbeid verrichten in een lidstaat ook een verblijfsrecht in die lidstaat. Voor het verrichten van arbeid in loondienst is het verblijfsrecht immers onontbeerlijk. Dit is niet geheel onlogisch gezien de positie van Turkije als kandidaat-lidstaat. Het lijkt er dus sterk op dat de positie van Turkse onderdanen en hun familieleden in de Unie reeds duidelijke en afdwingbare positieve effecten ondervinden van de opening van de kandidaatstelling ten gevolge van de Associatieovereenkomst755. Hierdoor worden Turkse werknemers en hun familieleden qua rechten de facto gelijkgesteld met EU-onderdanen. Ook inzake de rechten van onderdanen van Marokko, Algerije en Tunesië in de EU heeft het Hof van Justitie een belangrijke rol gespeeld. Hoewel het niet zo ver ging door een verblijfsrecht toe te kennen aan deze onderdanen, heeft het Hof wel bepaald dat de kortere duur van de verblijfsvergunning dan de arbeidsvergunning, het recht op arbeid niet mag aantasten. In de praktijk heeft dit dus belangrijke implicaties voor de onderdanen van deze landen die legaal in een lidstaat van de Europese Unie arbeid verrichten. Verder zijn de rechten van de onderdanen van de EVA-landen verregaander dan deze van andere onderdanen van derde landen. Op hen wordt immers het Acquis Communautaire

754


755

Ibidem.

154



_________________________________________________________________________________ van de Europese Unie toegepast. Dit betekent dat zij, op het vlak van het vrij verkeer van personen, dezelfde rechten hebben als EU-onderdanen. In het geval van Zwitserland dient wel gewezen te worden op de gevaren van een eventuele inwerkingtreding van de guillotine-clausule, vervat in de Bilaterals I-overeenkomsten. Gezien het alomvattende karakter van deze guillotine-clausule kan zonder meer worden gesteld dat zonder bijkomende correctiemaatregelen aan deze clausule het niet de vraag is, óf deze valbijl ooit voor een ongeziene juridische en logistieke nachtmerrie zal zorgen, maar wel wannéér. Uit de analyse van de meest recente uitslagen van Zwitserse referenda, onder meer het verbod op de bouw van minaretten, kan bijna met zekerheid worden voorspeld dat bij een eventuele toetreding van Turkije, of waarom niet Albanië, tot de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte zal kraken in zijn voegen. In deze categorie dient ook gewezen te worden op de overnameovereenkomsten en de overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa. De overnameovereenkomsten zijn voor de Europese Unie een middel in de strijd tegen illegale immigratie. Zo moeten illegale personen die onderdaan zijn van het derde land waarmee de overeenkomst gesloten is, of via dat land de EU zijn binnengekomen, teruggenomen worden door dat land. Gezien de zware verbintenissen uit een overnameovereenkomst voor het derde land, zijn er vaak als compromis overeenkomsten inzake de versoepeling van de afgifte van visa gesloten. Deze overeenkomsten hebben tot gevolg dat de procedure om een visum te verkrijgen, versoepeld worden. Inzake onderdanen van derde landen die op geen enkele wijze een band hebben met de Europese Unie, kunnen we stellen dat, hoewel er sinds de Raad van Tampere756 een reeks belangrijke maatregelen genomen zijn in het kader van een gemeenschappelijk asielen migratiebeleid en de harmonisatie van de regelgeving in de lidstaten, een essentiële macht dus blijft behoren aan de lidstaten. Dit blijkt ook uit de lacunes in de verschillende maatregelen, die de bevoegdheid van de lidstaten bekrachtigen

756


155



_________________________________________________________________________________ Een algemeen nadeel inzake het gemeenschappelijk asielen migratiebeleid is de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. Wegens de ‘opt-out’ inzake maatregelen genomen betreffende visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen, kan er eigenlijk geen sprake zijn van een ‘gemeenschappelijk’ asielen migratiebeleid. Ook betreffende de harmonisatie van de nationale wetgeving in deze materie zijn er nog steeds talrijke mogelijkheden voor de lidstaten om de rechten van onderdanen van derde landen te beperken. Dit kan leiden tot een gedifferentieerd beleid in de verschillende lidstaten, wat afbreuk doet aan de doelstelling van de harmonisatie van de nationale wetgeving. Het negatieve imago van migratie van onderdanen van derde landen naar de Europese Unie en de beperkingmogelijkheden van de lidstaten, leiden aldus tot het idee van ‘Fortress Europe’. Men kan argumenteren dat een aantal richtlijnen en verordeningen zijn genomen die in se de migratie beperken en zo de veiligheid in de lidstaten trachten te verhogen, in plaats van de rechten van onderdanen van derde landen te verbeteren. Toch mag dit niet overdreven worden en moeten we de rol van het Hof van Justitie hierin niet onderschatten. Het valt immers te verwachten dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, het Hof van Justitie ten volle zijn nieuwe bevoegdheden in deze materie zal uitoefenen en daardoor de rechten van onderdanen van derde landen zal verduidelijken en beschermen tegen excessieve maatregelen van de lidstaten. We kunnen dus besluiten dat er allesbehalve een vast statuut is voor onderdanen van derde landen. Er zijn immers onderdanen van bepaalde derde landen die rechten hebben die verder gaan dan deze van andere onderdanen van derde landen, zoals IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Turkije en Zwitserland. Bovendien hebben ook familieleden van EUonderdanen of onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven, een aparte status. Voor asielzoekers en vluchtelingen en migranten die op geen enkele wijze een band met de Europese Unie hebben, gelden ook verschillende regels. Dit leidt er toe dat de status van onderdanen van derde landen bijgevolg heel wat kan verschillen naargelang het land van oorsprong, of van de feitelijke omstandigheden (asielzoeker/vluchteling/student/familielid/…). Ook het beleid ten opzichte van onderdanen van derde landen in de lidstaten zelf kan verschillen. Zo laten verscheidene 156



_________________________________________________________________________________ maatregelen een eigen beleid van de lidstaat toe, waardoor de situatie van onderdanen van derde landen behoorlijk kan verschillen naargelang de lidstaat waarin ze verblijven. Tot slot is het niet onbelangrijk te vermelden dat de polariserende en sloganeske term ‘Fortress Europe’ enkel dienstig is voor politici en drukkingsgroepen. Welk standpunt deze hierover ook innemen, in de praktijk is hun politieke manoeuvreerruimte beperkt. Maatregelen met eventueel migratiebeperkend effect in de lidstaten worden immers geconfronteerd met reeds eerder aangegane Europeesrechtelijke verbintenissen. De door het Hof van Justitie opgebouwde jurisprudentie geeft een veel genuanceerder beeld van deze realiteit: het is de correcte invulling van de rechten van zowel EU-onderdanen als onderdanen van derde landen die primeert. De politiek van de dag is hieraan ondergeschikt.

157



_________________________________________________________________________________

Bibliografie Akten van de gemeenschapsinstellingen: Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschappen en Griekenland, P.B. 26 van 18 februari 1963, 294 – 342. Overeenkomst waarbij een Associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, P.B. 217 van 29 december 1964, 3685 – 3686. Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, P.B. 56 van 4 april 1964, 850–857. Richtl verplaatsing en het verbl

-Staten en van hun familie binnen de

Gemeenschap (68/360/EEG), P.B. L 257 van 19 oktober 1968, 13 – 16. Verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, P.B. L 149 van 5 juli 1971, 2 – 50. Richtlijn 72/194/EEG van de Raad van 18 mei 1972 ter uitbreiding van de werkingssfeer van de Richtlijn van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid tot de werknemers die het recht uitoefenen om verblijf te houden op het grondgebied van een LidStaat na er een betrekking te hebben vervuld, P.B. L 121 van 26 mei 1972, 32. Aanvullend Protocol en Financieel Protocol, beide op 23 november 1970 ondertekend en gehecht aan de Overeenkomst waarbij een Associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, P.B. L 293 van 31 december 1972, 4 – 56.

158



_________________________________________________________________________________ Richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten, P.B. L 172 van 28 juni 1973, 14 – 16. Richtlijn 75/34/EEG van de Raad van 17 december 1974 betreffende het recht van onderdanen van een Lid-Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat verblijf te houden na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend, P.B. L 14 van 20 januari 1975, 10 – 13. Richtlijn 75/35/EEG van de Raad van 17 december 1974 houdende uitbreiding van de werkingssfeer van Richtlijn nr. 64/221/EEG voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, tot de onderdanen van een Lid-Staat die het recht op voortgezet verblijf op het grondgebied van een andere Lid-Staat uitoefenen na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend, P.B. L 14 van 20 januari 1975, 14. Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije, P.B. L 263 van 27 september 1978, 2 – 118. Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Tunesië, P.B. L 265 van 27 september 1978, 2 – 118. Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, P.B. L 264 van 27 september 1979, 2 – 118. Besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de Lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden, P.B. C 110 van 25 april 1983, 60. De voltooiing van de Interne Markt: Witboek van de Commissie voor de Europese Raad (Milaan, 28 – 29 juni 1985), COM (85) 310 def.

159



_________________________________________________________________________________ Richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, P.B. L 180 van 13 juli 1990, 26 – 27. Richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, P.B. L 180 van 13 juli 1990, 28 – 29. Richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, P.B. L 317 van 18 december 1993, 59 – 60. Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 3 – 36. Bijlage VII betreffende de onderlinge erkenning van beroepskwalificaties bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 371 – 400. Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel, P.B. L 164 van 14 juli 1995, 1 – 5. Besluit nr. 1/95 van de Associatieraad EG-Turkije van 22 december 1995 inzake de tenuitvoerlegging van de slotfase van de douane-unie, P.B. L van 13 februari 1996, 1 – 47. Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend – Overeenkomst van Dublin, P.B. C 254 van 19 augustus 1997, 1 – 12. Protocol nr. 2 tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie bij het Verdrag Van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 1 – 44. Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland bij het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de

160



_________________________________________________________________________________ Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 99. Protocol betreffende de positie van Denemarken bij het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, P.B. C 340 van 10 november 1997, 101. Overeenkomst inzake partnerschap en samenwerking waarbij een partnerschap tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Russische Federatie, anderzijds, P.B. L 327 van 28 november 1997, 1 – 69. Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tunesische Republiek, anderzijds, P.B. L 97 van 30 maart 1998. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de follow-up van de aanbevelingen van de Groep op hoog niveau inzake het vrij verkeer van personen, 1 juli 1998, COM (1998) 403 def. Mededeling van de Commissie – Naar een ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid, COM (1998) 459 def. Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 176 van 10 juli 1999, 36 – 62. Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds, P.B. L 70 van 18 maart 2000, 2 – 204.

161



_________________________________________________________________________________ Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, P.B. L 180 van 19 juli 2000, 22 – 26. Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, P.B. L 239 van 22 september 2000, 19 – 62. Bijlage VIII betreffende het recht van vestiging bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, P.B. L 1 van 3 januari 1994, 401–402, gewijzigd door Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 191/1999 van 17 december 1999 tot wijziging van bijlage VIII (Recht van vestiging) en bijlage V (Vrij verkeer van werknemers) bij de EERovereenkomst, P.B. L 74 van 15 maart 2001, 29 – 31. Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, P.B. L 81 van 21 maart 2001, 1 – 7. Richtlijn 2001/40/EG van de Raad van 28 mei 2001 betreffende de onderlinge erkenning van besluiten inzake de verwijdering van onderdanen van derde landen, P.B. L 149 van 2 juni 2001, 34 – 36. Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, P.B. L 212 van 7 augustus 2001, 12 – 23. Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige, 11 juli 2001, COM (2001) 386 def., P.B.

C 332 E van 27 november 2001, 248 – 256.

162



_________________________________________________________________________________ Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat anderzijds, over het vrije verkeer van personen, P.B. L 114 van 30 april 2002, 6 – 72. Voorstel van de Raad voor een algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie, P.B. C 142 van 14 juni 2002, 23 – 36. Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, P.B. L 31 van 6 februari 2003, 18 – 25. Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, P.B. L 50 van 25 februari 2003, 1 – 10. Verordening (EG) nr. 693/2001 van de Raad van 14 april 2003, tot invoering van een specifiek doorreisfaciliteringsdocument (FTD) en een doorreisfaciliteringsdocument voor treinreizigers (FRTD) en tot wijziging van de Gemeenschappelijke Visuminstructie en het Gemeenschappelijk Handboek, P.B. L 99 van 17 april 2003, 8 – 14. Verordening (EG) nr. 859/2003 van de Raad van 14 mei 2003 betreffende de uitbreiding van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1408/71 en Verordening (EG) nr. 574/72 tot de onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze bepalingen vallen, P.B. L 124 van 20 mei 2003, 1 – 3. Verordening (EG) nr. 1560/2003 van de Commissie van 2 september 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordel behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land b lidstaten wordt ingediend, P.B. L 222 van 5 september 2003, blz. 3–23. Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, P.B. L 251 van 3 oktober 2003, 12 – 18.

163



_________________________________________________________________________________ Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezetenen van derde landen, P.B. L 16 van 23 januari 2004, 44 – 53. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van de Speciale Administratieve Regio Hong Kong van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het gebied verblijven, P.B. L 17 van 24 januari 2004, 25 – 39. Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige, P.B. C 43 E van 19 februari 2004, 230 – 242. Memorandum van overeenstemming tussen de overheidsdienst voor toerisme van de Volksrepubliek China en de Europese Gemeenschap inzake visa en aanverwante kwesties met betrekking tot het bezoek van groepen toeristen vanuit China (ADS), P.B. L 83 van 20 maart 2004, 14 – 21. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Speciale Administratieve Regio Macao van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het gebied verblijven, P.B. L 134 van 30 april 2004, 99 – 115. Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG , 90/365/EEG en 93/96/EEG, P.B. L 158 van 30 april 2004, 77 – 123. Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatslozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, P.B. L 304 van 30 september 2004, 12 – 23.

164



_________________________________________________________________________________ Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk, P.B. L 375 van 23 december 2004, 12 – 18. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar: het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, 10 mei 2005, COM (2005) 184 def. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Albanië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B. L 124 van 17 mei 2005, 22 – 40. Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Democratische Volksrepubliek Algerije, anderzijds, P.B. L 265 van 10 oktober 2005, 2 – 228. Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek, P.B. L 289 van 3 november 2005, 15 – 22. Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, P.B. L 326 van 13 december 2005, 13 – 34. Mededeling van de Commissie - Beleidsplan legale migratie, 21 december 2005, COM (2005) 669 def. Intrekking van voorstellen door de Commissie na de screening op hun algemene relevantie, hun effect op het concurrentievermogen en andere aspecten, P.B. C 64 van 17 maart 2006, 3 – 10.

165



_________________________________________________________________________________ Protocol bij de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, met het oog op de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek, op grond van hun toetreding tot de Europese Unie, P.B. L 89 van 28 maart 2006, 30 – 44. Beschikking van de Raad van 5 oktober 2006 betreffende de instelling van een mechanisme voor wederzijdse informatie op het gebied van asiel en immigratie (2006/688/EG), P.B. L 283 van 14 oktober 2006, 40 – 43. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - EU – China: Hechtere partners, groeiende verantwoordelijkheden, 24 oktober 2006, COM (2006) 631 def. Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, P.B. C 321E van 29 december 2006, 1 – 331. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Russische Federatie inzake de versoepeling van visa aan burgers van de Europese Unie en de Russische Federatie, P.B. L 129 van 17 mei 2007, 27 – 34. Overnameovereenkomst tussen de Russische Federatie en de Europese Gemeenschap, P.B. L 129 van 17 mei 2007, 40 – 60. Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, 6 juni 2007, COM (2007) 301 def. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 7 – 24.

166



_________________________________________________________________________________ Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 26 – 44. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 46 – 64. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Bosnië en Herzegovina inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, P.B.L 334 van 19 december 2007, 66 – 83. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Albanië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 85 – 95. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bosnië-Herzegovina inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 97 – 107. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Montenegro inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 109 – 119. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 125 – 135. Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië inzake de versoepeling van de afgifte van visa, P.B. L 334 van 19 december 2007, 137 – 147. Mededeling van de Commissie van 13 februari 2008 aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s - De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer van de Europese Unie, 13 februari 2008, COM (2008) 69 def.

167



_________________________________________________________________________________ Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 53 van 27 februari 2008, 52 – 79. Besluit 2008/262/EG van de Raad van 28 februari 2008, betreffende de ondertekening namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, P.B. L 83 van 26 maart 2008, 5 – 6. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Asielbeleidsplan - Een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU - Samenvatting van de effectbeoordeling, 17 juni 2008, COM (2008) 360 def. Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de toepassing van Richtlijn 1003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging, 8 oktober 2008, COM (2008) 610 def. Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in lidstaten, 3 december 2008, COM (2008) 244 def. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (Herschikking), 3 december 2008, COM (2008) 820 def. Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van 168



_________________________________________________________________________________ onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, P.B. L 348 van 24 december 2008, 98 – 107. Stabilisatie- en Associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Albanië, anderzijds, P.B. L 107 van 28 april 2009, 166 – 502. Protocol bij de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, met het oog op de deelname, als overeenkomstsluitende partijen, van de Republiek Bulgarije en Roemenië, op grond van hun toetreding tot de Europese Unie, P.B. L 124 van 20 mei 2009, 53 – 62. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Justitie, vrijheid en veiligheid in Europa sinds 2005: Een evaluatie van het Haags Programma en het Actieplan, 10 juni 2009, COM (2009) 263 def. Richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan, P.B. L 155 van 18 juni 2009, 17 – 29. Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, 15 juli 2009, COM (2009) 366 def. Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), P.B. L 243 van 15 september 2009, 1 – 58. Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming (herschikking), 21 oktober 2009, COM (2009) 554 def.

169



_________________________________________________________________________________ Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming (herschikking), 21 oktober 2009, COM (2009) 551 def. Verordening (EG) nr. 1244/2009 van de Raad van 30 november 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, P.B. L 336 van 18 december 2009, 1 – 3. Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, P.B. C 83 van 30 maart 2010, 1 – 388. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, P.B. C 84 van 30 maart 2010, 389 – 403. Verordening (EU) nr. 265/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 25 maart 2010 tot wijziging van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord en Verordening (EG) nr. 562/2006 wat het verkeer van personen met een visum voor verblijf van langere duur betreft, P.B. L 85 van 31 maart 2010, 1 – 4.

Rechtspraak: H.v.J., 5 februari 1963, C-26/62, Van Gend en Loos, Jur. 1963, 00003. H.v.J., 12 december 1972, gevoegde zaken C-21/72 tot C-24/72, International Fruit Company, Jur. 1972, 01219. H.v.J., 4 december 1974, C-41/74, Van Duyn, Jur. 1974, 01337. H.v.J., 8 april 1976, C-48/75, Royer, Jur. 1976, 00531. H.v.J., 17 december 1980, C-149/79, Commissie/België, Jur. 1980, 3881. H.v.J., 26 mei 1982, C-149/79, Commissie/België, Jur., 1982, 1845. 170



_________________________________________________________________________________ H.v.J., 5 juli 1984, C-283/83, Meade, Jur. 1984, 02631. H.v.J., 3 juli 1986, Lawrie-Blum, C-66/85, Jur. 1986, 2121. H.v.J., 18 juni 1987, C-316/85, Lebon, Jur. 1987, 02811. H.v.J., 30 september 1987, C-12/86, Demirel, Jur. 1987, 03719. H.v.J., 21 juni 1988, C-197/86, Brown, Jur. 1988, 3205. H.v.J., 20 september 1990, C-192/89, Sevince, Jur. 1990, I-03461. Conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 6 december 1990, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199. H.v.J., 31 januari 1991, C-18/90, Kziber, Jur. 1991, I-00199. H.v.J., 14 december 1991, Advies 1/91, Jur. 1991, I-06079. H.v.J., 10 april 1992, Advies 1/92, Jur. 1992, I-02821. H.v.J., 7 juli 1992, C-370/90, Singh, Jur. 1992, I-04265. H.v.J., 16 december 1992, C-237/91, Kus, Jur. 1992, I-06781. H.v.J., 1 juli 1993, C-312/91, Metalsa, Jur. 1993, I-03751. Conclusie van Advocaat-Generaal Tesauro, 23 februari 1994, C-58/93, Yousfi, Jur. 1994, I01353. H.v.J., 20 april 1994, C-58/93, Yousfi, Jur. 1994, I-01353. H.v.J., 5 oktober 1994, C-355/93, Eroglu, Jur. 1994, I-05113.

171



_________________________________________________________________________________ H.v.J., 5 april 1995, C-103/94, Krid, Jur. 1995, I-00719. H.v.J., 10 september 1996, C-277/94, Taflan-Met, Jur. 1996, I-04085. H.v.J., 3 oktober 1996, C-126/95, Hallouzi-Choho, Jur. 1996, I-04807. Conclusie van Advocaat-Generaal Elmer, 16 januari 1997, C-351/95, Kadiman, Jur. 1997, I02133. H.v.J., 17 april 1997, C-351/95, Kadiman, Jur. 1997, I-02133. H.v.J., 5 juni 1997, C-285/95, Kol, Jur. 1997, I-03069. H.v.J., 30 september 1997, C-98/96, Ertanir, Jur. 1997, I-05197. H.v.J., 15 januari 1998, C-113/97, Babahenini, Jur. 1998, I-00183. Conclusie van Advocaat-Generaal Léger van 19 mei 1998, C-416/96, El-Yassini, Jur. 1999, I01209. H.v.J., 26 november 1998, C-1/97, Birden, Jur. 1998, I-07747. H.v.J., 2 maart 1999, C-416/96, El-Yassini, Jur. 1999, I-01209. Conclusie Advocaat-Generaal La Pergola van 17 december 1998, C-262/96, Sürül, Jur. 1999, I02685. H.v.J., 4 mei 1999, C-262/96, Sürül, Jur. 1999, I-02685. Conclusie van advocaat-generaal Alber van 18 mei 1999, C-179/98, Mesbah, Jur. 1999, I07955. H.v.J., 11 november 1999, C- 179/98, Mesbah, Jur. 1999, I-07955.

172



_________________________________________________________________________________ H.v.J., 14 maart 2000, gevoegde zaken C-102/98 en C-211/98, Kocak, Jur. 2000, I-01287. H.v.J., 11 mei 2000, C-37/98, Savas, Jur. 2000, I-02927. H.v.J., 25 oktober 2001, C-189/00, Ruhr, Jur. 2001, I-08225. H.v.J., 11 juli 2002, C-60/00, Carpenter, Jur. 2002, I-06279. H.v.J., 25 juli 2002, C-459/99, MRAX, Jur. 2002, I-06591. H.v.J., 17 september 2002, C-413/99, Baumbast, Jur. 2002, I-07091. H.v.J., 23 september 2003, C-109/01, Akrich, Jur. 2003, I-09607. H.v.J., 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a., Jur. 2003, I12301. H.v.J., 28 april 2004, C-373/02, Özturk, Jur. 2004, I-03605. H.v.J., 19 oktober 2004, C-200/02, Chen, Jur. 2004, I-09925. H.v.J., 11 november 2004, C-467/02, Cetinkaya, Jur. 2004, I-10895. H.v.J., 7 juli 2005, C-374/03, Gürol, Jur. 2005, I-06199. Conclusie van Avocaat-Generaal Kokott, 8 september 2005, C-540/06, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, Jur. 2006, I-05769. H.v.J., 16 februari 2006, C-502/04, Torun, Jur. 2006, I-01563. H.v.J., 30 maart 2006, C-10/05, Mattern, Cikotic, Jur. 2006, I-03145.

Conclusie van Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer, 6 april 2006, C-97/05, Gattoussi, Jur. 2006, I-11917.

173



_________________________________________________________________________________

H.v.J., 13 juni 2006, C-336/05, Echouikh, Jur. 2006, I-05223. H.v.J., 27 juni 2006, C-540/03, Europees Parlement/Raad van de Europese Unie, Jur. 2006, I-05769. H.v.J., 14 december 1006, C-97/05, Gattoussi, Jur. 2006, I-11917. H.v.J., 9 januari 2007, C-1/05, Jia, Jur. 2007, I-00001. Verzoek om een prejudiciële beslissing, C-485/07, Akdas, P.B. C 22 van 26 januari 2008, 24 – 25. H.v.J., 25 juli 2008, C-127/08, Metock, Jur. 2008, I-06241. H.v.J., 25 september 2008, C-453/07, Hakan Er, Jur. 2008, I-07299. H.v.J. 18 december 2008, C-337/07, Altun, Jur. 2008, I-100323. H.v.J., 19 december 2008, C-551/07, Sahin, Jur. 2008, I-00000. H.v.J., 29 januari 2009, C-19/08, Petrosian, Jur. 2009, I-00495. H.v.J., 17 februari 2009, C-465/07, Elgafaji, Jur. 2009, I-00921. H.v.J., 30 november 2009, C-357/09, Kadzoev, Jur. 2009, I-00000. H.v.J., 21 januari 2010, C-462/08, Bekleyen, Jur. 2010, I-00000. H.v.J., 4 februari 2010, C-14/09, Genc, Jur. 2010, I-00000. H.v.J., 23 februari 2010, C-310/08, Ibrahim, Jur. 2010, I-00000.

174



_________________________________________________________________________________ H.v.J., 2 maart 2010, gevoegde zaken C-175/08, C-176/08, C-178/08 en C-179/08, Abdullah, Hasan, Adem, Rashi, Jur. 2010, I-00000. Rechtsleer: Boeken: ALEXSEEV, M.A., Immigration Phobia and the Security Dilemma: Russia, Europe, and the United States, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 286. BALDACCINI, A. en TONER, H., “From Amsterdam and Tampere to The Hague: An Overview of Five Years of EC Immigration and Asylum Law”, in BALDACCINI, A., GUILD, E. en TONER, H, Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 1 – 22. BATTJES, H., “The Common European Asylum System: The First Stage”, in CARLIER, J.-Y en DE BRUYCKER, P., Immigration and Asylum Law of the EU : Current debates, Actualité du Droit Européen de l’Immigration et de l’Asile, Brussel, Bruylant, 2005, 27 – 89. BLANCHET, T., PIIPONEN, R. en WESTMAN-CLÉMENT, M., “The agreement on the European Economic Area (EEA): a guide to the free movement of goods and competition rules”, Oxford, Clarendon Press, 1994, 500 p. CARLIER, J.-Y., “The harmonized application of the definition of the word “refugee” in the European Union”, in CARLIER, J.-Y., VANHEULE, D., HULLMAN, K., Who is a Refugee? A Comparative Case Law Study, The Hague, Kluwer Law International, 1997, 719 – 737. CARLIER, J.-Y. en SAROLEA, S., “Evolutions Jurisprudentielles”, in CARLIER, J.-Y en DE BRUYCKER, P., Immigration and Asylum Law of the EU : Current debates, Actualité du Droit Européen de l’Immigration et de l’Asile, Brussel, Bruylant, 2005, 3 – 26. CARRERA, S., “ ‘Integration’ as a Process for Inclusion for Migrants? The case of long term residents in the European Union” in SCHNEIDER, H., Migration, Integration and citizenship: A challenge for Europe’s future, Volume II, 2005, Maastricht, Forum Maastricht, 109 – 137.

175



_________________________________________________________________________________ CHALMERS, D., HADJIEMMANUIL, C., MONTI, G., TOMKINS, A., European Union Law: Text and Materials, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 1235 p. COLEMAN, N., European Readmission Policy: Third Country Interests and Refugee Rights, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 395 p. CHRISTOPHE TCHAKALOFF, M.-C., “Le suivi des accords entre la Turquie et l’UE devant la Cour de justice des Communautés européennes”, in INSEL, A., La Turquie et l’Europe: une cooperation tumultueuse, Paris, L’Harmattan, 1999, 63 – 77. CRAIG, P.P. en DE BURCA, G., EU Law: text, cases, and materials, Oxford, Oxford University Press, 2008, 1148 p. DE JONG, C.D.,

“Harmonisation of Asylum and Immigration Policies: The long and winding

road from Amsterdam via Vienna to Tampere”, in VAN KRIEKEN, P.J., The Asylum Acquis Handbook, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2000, 21 – 36. DE SMIJTER, E., “Het Europees recht omtrent het verblijfsrecht in de EU”, in FOBLETS, M.C. EN HUBEAU, B., Migratie en migrantenrecht (deel 4), Brugge, Die Keure, 2000, 230 – 265. DOGAN, I., “Les engagements de l’accord de’Ankara, 35 après”, in INSEL, A., La Turquie et l’Europe: une cooperation tumultueuse, Paris, L’Harmattan, 1999, 21 – 27. DUPONT, C. en SCIARINI, P., “Back to the future : the first round of bilateral negotiations with the EU”, in CHURCH, C.H., Switzerland and the European Union: a close, contradictory and misunderstood relationship, London, Routledge, 2007, 202 – 214. EICKE, T., “The Third Country Agreements: The Right to Work and Reside in the First Generation Agreements”, in GUILD, E., The legal framework and social consequences of free movement of persons in the European Union, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 89 – 103. GACON-ESTRADA, H., “The Cooperation Agreements concluded between the European Community and the Maghreb countries (Algeria, Morocco and Tunisia)”, in JORENS, Y., 176



_________________________________________________________________________________ SCHULTE, B. en VAN MAYDELL, B., European social security law and third country nationals, Brugge, Die Keure, 1998, 323 – 331. GEDDES, A., Immigration and European Integration: beyond fortress Europe?, Manchester, Manchester University Press, 2008, 217 p. GUILD, E., “Citizens Without a Constitution, Borders Without a State: EU Free Movement of Persons”, in BALDACCINI, A., GUILD, E. en TONER, H, Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 25 – 55. GUILD, E. en PEERS, S., “Deference or Defiance? The Court of Justice’s Jurisdiction over Immigration and Asylum”, in GUILD, E. en HARLOW, C., Immigration and Asylum rights in EC Law, Oxford, Hart Publishing, 2001, 267 – 289. JACOBS, F., “Direct effect and interpretation of international agreements in the recent case law of the European Court of Justice” in DASHWOOD, A en MARESCEAU, M.., Law and practice of EU external relations: salient features of a changing landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 13 – 33. JORENS, Y., “ Non-European Union nationals and the coordination of European social security law: The international agreements concluded by the European Union with third countries and conflict rules in European social security law”, in JORENS, Y., SCHULTE, B. en VAN MAYDELL, B., European social security law and third country nationals, Brugge, Die Keure, 1998, 1 – 110. HAILBRONNER, K., Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, The Hague, Kluwer Law International, 2000, 568 p. HANDOLL, J., “The Long-Term Residents Directive”, in CARLIER, J.-Y en DE BRUYCKER, P., Immigration and Asylum Law of the EU : Current debates, Actualité du Droit Européen de l’Immigration et de l’Asile, Brussel, Bruylant, 2005, 144 – 160. HORSPOOL, M., HUMPHREYS, M., HARRIS, S. e.a., European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 558 p. 177



_________________________________________________________________________________ KADDOUS, C., “The relations between the EU and Switzerland”, in DASHWOOD, A en MARESCEAU, M.., Law and practice of EU external relations: salient features of a changing landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 227 - 269. KOCH, P. en LAVENEX, S., “The (contentious) human face of Europeanization: free movement and immigration”, CHURCH, C.H., Switzerland and the European Union: a close, contradictory and misunderstood relationship, London, Routledge, 2007, 148 – 165. MACH, O., “L’Accord sur la libre circulation des personnes dans l’optique des practiciens”, in FELDER, D. en KADDOUS, C., Accords bilatéraux Suisse – UE (commentaires), Bilaterale Abkommen Schweiz – EU (Erste analysen), Basel, Helbing und Lichtenhahn, 2001, 311 – 330. MARESCEAU, M., “EU-Zwitserland: Enkele bedenkingen bij een complexe bilaterale verhouding”, in DE WULF, A., STEENNOT, R., TISON, M., VAN DER ELST, C., e.a.,Van alle markten: Liber Amicorum Eddy Wymeersch, Antwerpen, Intersentia, 2008, 673 – 709. MARESCEAU, M., “Beschouwingen bij het Associatieakkoord EG-Turkije en de interpretatie die het Hof van Justitie aan dit akkoord heeft gegeven”, in BOONE, I., CLAEYS, I., LAVRYSEN, L., Liber Amicorum Hubert Bocken: dare la luce, Die Keure, 2009, 565 – 587. MARSH, S. en MACKENSTEIN, H., The internationals relations of the European Union, Harlow, Pearson Longman, 2005, 305 p. MARTIN, D., “Quel emploi pour quel étranger?”, in NAYER, A., La protection de l’étranger dans une Europe boulversée, Brugge, La Charte, 1996, 75 – 81. MCCALL, C., “Creating border space in Ireland : An EU Approach to ethno-national threat and insecurity”, in ARMSTRONG, W. en ANDERSON, J., Geopolitics of European Union Enlargement: the fortress empire, Abingdon, Routledge, 2007, 61 – 77. MCGLYNN, C., Families and the European Union: Law, politics and pluralism, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 230 p.

178



_________________________________________________________________________________ MEDINA ABELLÀN, M. A., “The Mediterranean: The progressive construction of a common agenda”, in MAHNCKE, D., European Foreign Policy: from rhetoric tot reality?, Brussels, PIE/Lang, 2004, 277 – 291. MEKAOUI, A., Partenariat Economique Euro-Marocain: une intégration régionale stratégique, Paris, L’Harmattan, 2000, 320 p. NORBERG, S., HÖKBORG, K., JOHANSSON, M., ELIASSON, en DEDICHEN, L., The European Economic Area: EEA Law: A commentary on the EEA agreement, Stockholm, Fritzes, 1993, 893 p. NYS, M., “Mouvements et circulation des personnes: Les inégalités en droit et en fait”, in NAYER, A., La protection de l’étranger dans une Europe boulversée, Brugge, La Charte, 1996, 5 – 16. PEERS, S., “The UK Opt-Out from EU Immigration and Asylum Law in Practice, in CARLIER, J.-Y en DE BRUYCKER, P., Immigration and Asylum Law of the EU : Current debates, Actualité du Droit Européen de l’Immigration et de l’Asile, Brussel, Bruylant, 2005, 161 – 165. PEERS, S., “The EU Institutions and Title IV”, in PEERS, S. en ROGERS, N., EU Immigration and Asylum Law: Text and Commentary, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, 47 – 79. PEERS, S., “The Jurisdiction of the Court of Justice Over EC Immigration and Asylum Law: Time For a Change?”, in BALDACCINI, A., GUILD, E. en TONER, H: Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford, Hart Publishing, 2007, 85 – 108. ROBERTS, S., “The rulings of the European Court of Justice on the association and Cooperation agreements in matters concerning social security”, in in JORENS, Y., SCHULTE, B. en VAN MAYDELL, B., European social security law and third country nationals, Brugge, Die Keure, 1998, 209 – 234. ROGERS, N., A practitioner’s guide to the EC-Turkey Association Agreement, The Hague, Kluwer Law International, 2000, 248 p.

179



_________________________________________________________________________________ ROGERS, N. en SCANNELL, R., Free movement of persons in the enlarged European Union, London, Sweet and Maxwell, 2005, 685 p. SAKSLIN, M., “The agreements on the European Economic Area”, in JORENS, Y., SCHULTE, B. en VAN MAYDELL, B., European social security law and third country nationals, Brugge, Die Keure, 1998, 403 – 417.xxxc SANTEL, H., “Loss of control: the build-up of a European migration and asylum regime”, in MILES, R. en TRÄNHARDT, D., Migration and European Integration: The dynamics of Inclusion and Exclusion, London, Pinter Publishers, 1995, 75 – 91. SCHAFFRIN, D., “Which Standard for Family Reunification of Third-Country Nationals in the European Union?”, in CARLIER, J.-Y en DE BRUYCKER, P., Immigration and Asylum Law of the EU : Current debates, Actualité du Droit Européen de l’Immigration et de l’Asile, Brussel, Bruylant, 2005, 90 – 143. SCHNEIDER, H., “Towards a European Migration Policy: from Maastricht to Amsterdam, from Tampere to The Hague”, in SCHNEIDER, H., Migration, Integration and citizenship: A challenge for Europe’s future, Volume II, 2005, Maastricht, Forum Maastricht, 7 – 33. SCHNEIDER, H. en WIESBROCK, A., “The Council Directive on Family Reunification: Establishing Proper Rights for Third Country Nationals?” in SCHNEIDER, H., Migration, Integration and citizenship: A challenge for Europe’s future, Volume II, 2005, Maastricht, Forum Maastricht, 35 – 69. SIEVEKING, K., “The rulings of the European Court of Justice on the legal position of nonEuropean nationals under labour law and social security law”, in JORENS, Y., SCHULTE, B. en VAN MAYDELL, B., European social security law and third country nationals, Brugge, Die Keure, 1998, 235 – 255. STAPLES, H., The legal status of third country nationals resident in the European Union, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 418 p.

180



_________________________________________________________________________________ STERCKX, S., “The External Dimension of Asylum and Migration Policy: Expanding Fortress Europe?”, in ORBIE, J., Europe’s Global Role: External Policies of the European Union, Burlington, Ashgate, 2008, 117 – 138.

THEELE, T., “Rights of Turkish Worker on the Basis of the EEC/Turkey Association Agreement”, in SCHNEIDER, H., Migration, integration and citizenship : a challenge for Europe’s future, Maastricht, Forum Maastricht, 2005, 139 – 165. TRAUNER, F. en KRUSE, I., EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: Implementing a New EU Security Approach in the Neighbourhood, Brussels, Centre for European Policy Studies, 2008, 40 p. VAHL, M. en GROLIMUND, N., Migration without Membership: Switzerland’s Bilateral Agreements with the European Union, Brussels, Centre for European Policy Studies, 2006, 122 p. VAN DER KLAUW, J.,

“The EU Asylum Acquis: History and Context”, in VAN KRIEKEN, P.J.,

The Asylum Acquis Handbook, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2000, 9 – 20. VON MAYEL, B. en SCHULTE, B, Treatment of third-country nationals in the EU and EEA member states in terms of social security law, Leuven, Peeters, 1995, 342 p. WILMOTTE, M., “Etranger, citoyen: Les protections différenciés en droit et en fait” in Nayer, A., La protection de l’étranger dans une Europe boulversée, Brugge, La Charte, 1996, 95 – 106. Tijdschriften: ACOSTA, D.: “The Good, the Bad and the Ugly in EU Migration Law: Is the European Parliament Becoming Bad and Ugly? (The Adoption of Directive 2008/115: The Returns Directive), European Journal of Migration and Law, 2009, vol. 11, 19 – 39. BENEDÍ LAHUERTA, S.: “Race Equality and TCNs, or How to Fight Discrimination with A Discriminatory Law”, European Law Journal, 2009, vol. 15, nr. 6, 738 – 756.

181



_________________________________________________________________________________ BEUTIN, R., CANOY, M., HORVATH, A., HUBERT; A., LERAIS, F. en SOCHACKI, M., Reassessing the Link between Public Perception and Migration Policy, European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 389 – 418. BILLECT, C, “EC Readmission Agreements: A Prime Instrument for the External Dimension of the EU’s Fight against Irregular Immigration. An Assessment after Ten Years of Practice”, European Journal of Migration and Law, 2010, vol. 12, 45 – 79. BOELAERT – SUOMINEN, S., “De Richtlijn 2003/109/EG van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen: vijf stappen vooruit en mogelijk drie stappen achteruit”,T. Vreemd, 2006, nr. 2, 83 – 96. BRANDTNER, B., “The ‘drama’ of the EEA: Comments on opinions 1/91 and 1/92”, European Journal of International Law, 1992, vol. 3, nr. 2, 300 – 328. BRINKMANN, G., “Family Reunification of Third-Country Nationals: Access of Family Members to Social Benefits”, European Journal of Migration and Law, 2002, vol. 4, 291 – 308. CANETTA, E., “The EU Policy on Return of Illegally Staying Third-Country Nationals”, European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 435 – 450. CARRERA, S., “What does Free Movement mean in theory and practice in an Enlarged EU?”, European Law Journal, 2005, vol. 11, nr. 6, p. 699 – 721. CREMONA, M., “Citizens of Third Countries: Movement and employment of migrant workers within the European Union”, L.I.E.I., 1995, vol. 2, 87 – 113. EL-ENANY, N., “Who is the new European refugee?”, European Law Review, 2008, vol. 33, 313 – 135. EVANS, A., “Third country nationals and the Treaty on European Union”, EJIL, 1994, vol. 5, 119 – 219. GHORAIN, P.-F.:, “De Europese Economische Ruimte (EER)”, Notarius, 1994, nr. 8, 6 – 8. 182



_________________________________________________________________________________ GUIRADON, V. en GALLYA, A., “A Reappraisal of the State Sovereignity debate: The Case of Migration Control”, Comparative Political Studies, 2000, vol. 33, 163 – 195. HALLESKOV, L., “The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Near-Equaltive Objective of Tampere?”, European Journal of Migration and Law, 2005, vol. 7, 181 – 201. HEDEMANN – ROBINSON, M., “An overview of recent legal development at Community level in relation to third country nationals resident within the European Union, with particular reference to the case law of the European Court of Justice, C.M.L.R., 2001, 525 – 586. HEPPLE, B., “Race and Law in Fortress Europe”, Modern Law Review, 2004, vol. 67, nr. 1, 1 – 15. HERM, A., “Recent migration trends: citizens of EU-27 Member States become ever more mobile while EU remains attractive to non EU-citizens”, Eurostat, nr. 98/2008. ILIOPOULOU, A., “Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE”, Revue de droit de l’Union européenne, 2004, vol. 3, 523 – 558. KOSTAKOPOULOU, T., “Long-term resident third country nationals in the European Union: normative expectations and institutional openings”, Journal of Ethnic and Migration Studies, 2002, vol. 28, nr. 3, 443 – 462. KRUSE, M., “Readmission Policy and its Effects on Transit Countries – The Case of Albania”, European Journal of Migration and Law, 2006, vol. 8, 115 – 142. LEWIS, .R en ROSCAM ABBING, F., “An Asylum and Integration Policy for the European Union”, R.A.E., 2001 – 2002, 501 – 512. MARESCEAU, M., “Bilateral Agreements concluded by the European Community”, Recueil des cours, 2004, vol. 309, 125 – 451. MARTIN, D., “Comments on N. v. Inspecteur van de Belastingdienst Oost/kantoor Almelo (Case C-470/04 of 7 september 2006), European Parliament v. Council (Case C-540/03 of 27 183



_________________________________________________________________________________ june 2006) and Tas-Hagen and Tas (Case C-192/05 of 25 october 2006), European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 141 – 157. PEERS, S., “Towards equality: actual and potential rights of third-country nationals in the European Union”, C.M.L.R., 1996, 7 – 50. PEERS, S., “Key Legislative Developments on Migration in the European Union”, European Journal of Migration and Law, 2005, vol. 5, 107 – 141. PIRJOLA, J., “European Asylum Policy – Inclusions and Exclusions under the Surface of Universal Human Rights Language”, European Journal of Migration and Law, 2009, vol. 11, 347 – 366. ROGERS, N., “Comments on Nour Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department, 2 March 1999 (Case C416/96)”, European Journal of Migration and Law, 1999, vol. 1, 365 – 370. ROIG, A., en HUDDLESTON, T., “EC Readmission Agreements: A Re-evaluation of the Political Impasse”, European Journal of Migration and Law, 2007, vol. 9, 363 – 387. ROSENOW, K., “The Europeanisation of Integration Policies”, International Migration, 2009, vol. 47, 133 – 159. VANDENBERGEN, A. en MAHIEU, P.-O., “De Europese Economische Ruimte (E.E.R.): de sociaalrechtelijke gevolgen, Oriëntatie, 1994, 177 – 186. VAN DER MEI,

A.P., “The Bozkurt-Interpretation Rule and the Legal Status of Family

Members of Turkish Workers under Decision 1/80 of the EEC-Turkey Association Council”, European Journal of Migration and Law, 2009, vol. 11, 367 – 382. VERSCHEUREN, H., “De nieuwe Europese verblijfsrichtlijn 2004/38 sinds 30 april 2006 van toepassing: het Europese burgerschap op kruissnelheid”, T. Vreemd, 2006, nr. 2, 97 – 127.

184



_________________________________________________________________________________ Internetbronnen: Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, 10 december 1948, http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/Language.aspx?LangID=dut, geraadpleegd op 8 maart 2010. Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, 4 november 1950, http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/655FDBCF-1D464B36-9DAB-99F4CB59863C/0/DutchN%C3%A9erlandais.pdf, geraadpleegd op 20 april 2010. Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, Genève, 28 juli 1951, http://www.fedasil.be/home/attachment/i/932, geraadpleegd op 10 april 2010. Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, (niet gepubliceerd in het Publicatieblad), http://www.diyih.gov.tr/files/uluslararasi_kuruluslar/ab/ortaklik_ant_doc/okk_1_80_en g.doc, geraadpleegd op 5 september 2009. VN-Verdrag tegen Foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, 10 december 1984, http://www.uu.nl/NL/faculteiten/rebo/organisatie/departementen/departementrechtsge leerdheid/organisatie/institutenencentra/studieeninformatiecentrummensenrechten/docu mentatie/instrumenten/Documents/foltering.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010. Verdrag inzake de Rechten van het Kind, 20 november 1989, http://www.unicef.nl/media/147940/20091116%20kinderrechtenverdrag.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010. Uitslag van het referendum 6 december 1992 over de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html, geraadpleegd op 30 april 2010.

185



_________________________________________________________________________________ Verklaring van Barcelona, aangenomen bij de Euro-mediterraanse Conferentie van 27 en 28 november 1995, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/tradoc_124236.pdf, geraadpleegd op 3 februari 2010. Raad van de Europese Unie, Model van een standaard-overnameovereenkomst tussen de lidstaten van de Europese Unie en derde staten, Brussel, 9 juli 1999, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/98/st10/st10338-re03.nl98.pdf, geraadpleegd op 1 mei 2010. Europese Raad van Tampere, 15 en 16 oktober 1999, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/nl/ec/00200r1.nl9.htm, geraadpleegd op 19 maart 2010. Uitslag van het referendum van 21 mei 2000 over de Bilaterals I-overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap en Zwitserland, http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20000521/index.html, geraadpleegd op 30 april 2010. Europees Mediterrane Conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken (Valencia, 22 – 23 april 2002), Conclusies van het voorzitterschap, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/st00/st00002.nl02.pdf, geraadpleegd op 17 april 2010. Joint Statement of the European Union and the Russian Federation on Transit between Kaliningrad and the rest of the Russian Federation, Brussel, 11 november 2002, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/74447.pdf, geraadpleegd op 15 maart 2010. Raad van de Europese Unie, Ontwerpconclusies van de Raad over geïntensiveerde samenwerking met derde landen bij het beheer van de migratiestromen, Brussel, 14 november 2002, 13894/02, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/st13/st13894.nl02.pdf, geraadpleegd op 8 maart 2010.

186



_________________________________________________________________________________ Mededeling van de Commissie van 4 juni 2004 aan de Raad en het Europees Parlement inzake de gereguleerde binnenkomst in de EU van personen die internationale bescherming behoeven en de versterking van de beschermingscapaciteit van de regio’s van herkomst: “Verbetering van de toegang tot duurzame oplossingen”, (niet gepubliceerd in het Publicatieblad), http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0410:FIN:NL:PDF, geraadpleegd op 30 april 2010. Europese Raad – Brussel, 16/17 december 2004, Conclusies van het Voorzitterschap, 16238/04, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/04/st16/st16238.nl04.pdf, geraadpleegd op 5 mei 2010. AUBARELL, G. en ARAGALL, X.: Immigration and the Euro-mediterranean Area: Keys to policy and trends, EuroMeSCo paper 47, 2005, http://euromesco.net/media/euromesco_paper_47.pdf, geraadpleegd 14 april 2010. Europees-mediterrane Top naar aanleiding van de tiende verjaardag (Barcelona, 27-28 november 2005) - Verklaring van de voorzitter - Vijfjarenwerkprogramma - Europeesmediterrane gedragscode inzake terrorismebestrijding, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/05/st00/st00002.nl05.pdf, geraadpleegd op 17 april 2010. Raad van de Europese Unie, Algehele aanpak van migratie: Prioritaire acties gericht op Afrika en het Middellandse-Zeegebied, Brussel, 9 december 2005, 15582/05, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/05/st15/st15582.nl05.pdf, geraadpleegd op 1 mei 2010. SENGUL, Z.: “The Issue of Family Reunification and the Symbiotic Relationship between Secondary Law and the Jurisprudence of the Courts: Specific Case Analyses”, 2006, http://www.turkishweekly.net/article/141/the-issue-of-family-reunification-and-thesymbiotic-relationship-between-secondary-law-and-the-jurisprudence-of-the-courts-specificcase-analyses-of.html, geraadpleegd op 9 september 2009.

187



_________________________________________________________________________________ UN High Commissioner for Refugees, The Dublin II Regulation: a UNCHR Discussion Paper, april 2006, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4445fe344.html, geraadpleegd op 13 april 2010. Advies Arbeidsmigratiebeleid, Sociaal Economische Raad Nederland, publicatienummer 2, 16 april 2007, http://www.ser.nl/~/media/DB_Adviezen/2000_2009/2007/b25523%20pdf.ashx, 134, geraadpleegd op 6 april 2010. Speech van Thomas Hamarberg: “Human Rights priorities in Europe today”, Conferentie van de voorzitters van alle mensenrechtencommitées, Berlijn, 15 juni 2007, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1222141&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B &BackColorIntranet=FEC65B&BackColorLogged=FFC679, geraadpleegd op 17 september 2009. First Euro-mediterranean Ministerial Meeting on Migration (Algarve – 18, 19 november 2007), http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/8D86D66E-B37A-457E-9E4A2D7AFF2643D9/0/20071119AGREEDCONCLUSIONSEuromed.pdf, geraadpleegd op 17 april 2010. Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, 13 februari 2008, 16462/06, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/06/st16/st16462.nl06.pdf, geraadpleegd 22 april 2010. European Council on Refugees and Exiles, Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin Reconsidered, maart 2008, http://www.detention-ineurope.org/images/stories/ecre%202008_dublin%20reconsidered.pdf, geraadpleegd op 13 april 2010.

188



_________________________________________________________________________________ Stappenplan Visa Liberalisatie met Servië, 7 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20%20Roadmap%20Serbia.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010. Stappenplan Visa Liberalisatie met voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 8 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20%20Roadmap%20Macedonia.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010. Stappenplan Visa Liberalisatie met Montenegro, 28 mei 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20%20Roadmap%20Montenegro.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010. Stappenplan Visa Liberalisatie met Albanië, 3 juni 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20%20Roadmap%20Albania.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010. Stappenplan Visa Liberalisatie met Bosnië-Herzegovina, 5 juni 2008, http://www.esiweb.org/pdf/White%20List%20Project%20Paper%20%20Roadmap%20Bosnia.pdf, geraadpleegd op 6 maart 2010. Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean, Paris, 13 juli 2008, http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/07/0713_declaration_de_paris /Joint_declaration_of_the_Paris_summit_for_the_Mediterranean-EN.pdf, geraadpleegd 30 april 2010. Raad van de Europese Unie, Europees migratie- en asielpact, Brussel, 24 september 2008, 13440/08, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/08/st13/st13440.nl08.pdf, geraadpleegd 3 mei 2010. European Council on Refugees and Exiles, Information Note on the Returns Directive, 7 januari 2009, http://www.ecre.org/files/ECRE_Information_Note_Returns_Directive_January_2009.pdf, geraadpleegd op 8 april 2010.

189



_________________________________________________________________________________ Verslag over de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van Richtlijn 2003/9/EG tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten: bezoeken van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van 2005 tot en met 2008, 27 januari 2009, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+REPORT+A6-2009-0024+0+DOC+XML+V0//NL, geraadpleegd op 10 april 2010. Uitslag van het referendum te Zwitserland over de hernieuwing van de overeenkomst met de Europese Unie betreffende het vrij verkeer van personen van 8 februari 2009 en de uitbreiding van deze overeenkomst tot Bulgarije en Roemenië, http://www.electionguide.org/results.php?ID=1689, geraadpleegd op 15 februari 2010. Raad van de Europese Unie, het Stockholm Programma – Een open en veilige Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Brussel, 2 december 2009, 5731/10, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/10/st05/st05731.nl10.pdf, geraadpleegd op 2 april 2010. KNAUS, G. en STIGLMAYER, A.: “Visa-free travel in the Balkans”, 6 december 2009, http://euobserver.com/9/29097, geraadpleegd op 6 maart 2010. ROMANOVSKI,V., STEPANOV, A., en TSIKEL, M.: “The Perspective of Kaliningrad’s Policy Makers and Practitioners”, Russian Regional Perspectives Journal, vol. 1, nr. 3, http://www.iiss.org/programmes/russia-and-eurasia/copyof-russian-regionalperspectives-journal/rrp-volume-1-issue-3/the-perspective-of-kaliningrads-policy-makersand-practitioners, geraadpleegd op 15 maart 2010. Euromed Migration II Project, http://www.euromed-migration.eu/index_eng.html, geraadpleegd op 17 april 2010. European Free Trade Association, http://www.efta.int/content/about-efta/history/, geraadpleegd op 15 november 2009. General Agreement on Tariffs and Trade, http://www.gatt.org, geraadpleegd op 2 oktober 2009.

190

Het Europeesrechtelijk Statuut van onderdanen van derde landen binnen de EU

Recommend Documents