HET CIVIEL EFFECT VAN INBURGERING: CONCEPTUELE BESCHOUWINGEN EN NULMETING

HET CIVIEL EFFECT VAN INBURGERING: CONCEPTUELE BESCHOUWINGEN EN NULMETING

Johan Wets (HIVA), Marie Seghers (SDL), Fernando Pauwels (HIVA) & Peter De Cuyper (HIVA) Projectleiding: Johan Wets (HIVA), Peter De Cuyper (HIVA) & Piet Van Avermaet (SDL)

Onderzoek in opdracht van het Europees Integratiefonds

Gepubliceerd door KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

HIVA - Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving Parkstraat 47 – bus 5300, BE 3000 Leuven www.hiva.be

© 2012 HIVA-KU Leuven Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotocopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any form, by mimeograph, film or any other means, without permission in writing from the publisher.

7

Lijst tabellen

9

Lijst figuren

11

Inleiding

13

Toename van diversiteit Vraagstelling Overzicht van de studie - leeswijze

13 14 14

- DEEL 1 Civiel Effect van het inburgeringsbeleid als concept -

17

1 | Het concept civiel effect

19

1.1 1.2

19 19 19 20 21 21 21 26 26

1.3 1.4

Inleiding Het beleidskader 1.2.1 Inburgering als een interactief proces 1.2.2 Civiel effect van het inburgeringsbeleid Naar een operationalisering van het concept civiel effect van inburgering 1.3.1 Afbakening 1.3.2 Conceptualisering Achtergrond bij het concept civiel effect 1.4.1 Analyse van de literatuur en beleidsdocumenten

2 | Percepties van het civiel effect van het inburgeringsbeleid op het veld

29

2.1 2.2

29 29 29 30 31 32 35 35 42 48 53

2.3

2.4

Inleiding en situering Methodologie 2.2.1 Opzet 2.2.2 Ontvangende samenleving 2.2.3 Beleidsuitvoerders 2.2.4 Inburgeraars De interpretatie van civiel effect bij de ontvangende samenleving 2.3.1 Civiel effect op de arbeidsmarkt 2.3.2 Civiel effect in het onderwijs 2.3.3 OCMW’s, lokale besturen en civiel effect 2.3.4 Civiel effect in de socialewoningmarkt Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de beleidsuitvoerders 2.4.1 Civiel effect: concept

57 57

3

Lijst afkortingen

Inhoud

Inhoud

2.4.2

2.5

57 59 61 61 62 62 63

3 | Percepties van civiel effect: literatuur en buitenlandse cases

73

3.1

74 74 74 76 77 78 79 79 86 86 86 86 87 87 87 88 88 89 89 90

3.2 3.3

3.4

Integratiebeleid in Europa, inzichten uit internationaal vergelijkende studies 3.1.1 Overzicht data en bronnen 3.1.2 Integratiebeleid en monitoring in een EU-context 3.1.3 Kenmerken en tendensen van integratiebeleid in de lidstaten 3.1.4 Meten en monitoren van integratie 3.1.5 Civiel effect van integratiebeleid? Bevraging sleutelfiguren 3.2.1 Resultaten bevraging Synthese en bevindingen civiel effect 3.3.1 Concept civiel effect 3.3.2 Voorbeelden civiel effect 3.3.3 Civiel effect op de arbeidsmarkt 3.3.4 Nt2 versus MO 3.3.5 Draagvlak voor streven naar civiel effect 3.3.6 Pleidooi voor een resultaatsverbintenis? 3.3.7 Valkuilen 3.3.8 Meten en monitoren Advies en conclusie 3.4.1 Uitdagingen voor integratiebeleid 3.4.2 Concluderend

4 | Conclusies deel 1

93

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

93 93 93 94 94 94 95 95

Inhoud 4

Kennis inburgering in de ontvangende samenleving en bestaande vormen van civiel effect 2.4.3 Beleid rond civiel effect wenselijk en waar liggen mogelijkheden? 2.4.4 Meting civiel effect: suggesties en tips 2.4.5 Conclusies institutioneel kader Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de inburgeraars 2.5.1 Onderzoeksvragen 2.5.2 Vaststellingen

Conceptuele uitklaring Bekendheid en perceptie inburgering Perspectief ontvangende samenleving in kader van inburgering Concept civiel effect Voorbeelden van civiel effect Meten van civiel effect Draagvlak voor civiel effect ‘Social impact’ Wat kunnen we hieruit leren voor het, civiel effect van het, inburgeringsbeleid in Vlaanderen?

96

- DEEL 2 Het meten van civiel effect -

97

5 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. De ontwikkeling van een meetinstrument

99

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

5.6

5.7

Inleiding Mixed-methods en triangulatie Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij de actoren in het veld Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij het doelpubliek Operationalisering van het concept 5.5.1 Werkwijze 5.5.2 Grenzen en beperkingen 5.5.3 Verschillende types indicatoren Een divers doelpubliek, diverse vragenlijsten 5.6.1 Bevraging van de werkgevers 5.6.2 Bevraging van de lokale besturen (als werkgever) 5.6.3 Bevraging van de OCMW’s 5.6.4 Bevraging van de scholen 5.6.5 Bevraging van het brede publiek Gehanteerde indicatorenset

99 99 100 100 101 101 101 102 103 103 104 104 105 105 105

Praktische uitleiding

106

107

6.1 6.2

107 107 107 108 108 109 109 110 111 111 112 112 113 114 114 115 115 116 117 117 118 118 119 120 121 121 122 123 124 125 125 125 126 126 127 127 128 129 129 129 130 131 131

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

Inleiding Lokale besturen 6.2.1 Inleiding 6.2.2 Kennis 6.2.3 Communicatie 6.2.4 Houding 6.2.5 Inspanningen 6.2.6 Inburgeraars in dienst 6.2.7 Voordelen bij het aanwerven van inburgeraars 6.2.8 Hindernissen om inburgeraars aan te werven Scholen 6.3.1 Inleiding 6.3.2 Profielkenmeken van de antwoordende scholen 6.3.3 Kennis 6.3.4 Communicatie 6.3.5 Houding 6.3.6 Volgen van inburgeringstraject door ouders 6.3.7 Voorbereiding 6.3.8 Hindernissen in de contacten met inburgeraars 6.3.9 Nood aan een inburgeringsbeleid Werkgevers 6.4.1 Profielgegevens 6.4.2 Kennis 6.4.3 Communicatie 6.4.4 Inspanningen 6.4.5 Werknemers 6.4.6 Houding ten opzichte van inburgeraars 6.4.7 Voordelen en hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars 6.4.8 Nood aan een inburgeringsbeleid OCMW’s 6.5.1 Inleiding 6.5.2 Kennis 6.5.3 Communicatie 6.5.4 Houding 6.5.5 Inspanningen 6.5.6 Aanwezigheid van inburgeraars 6.5.7 Hindernissen 6.5.8 Nood aan een inburgeringsbeleid Het brede publiek 6.6.1 Inleiding 6.6.2 Kennis 6.6.3 Communicatie 6.6.4 Noodzaak om een inburgeringsbeleid te voeren 6.6.5 Een profiel van de bevraagde bevolking met betrekking tot het inburgeringsbeleid Synthese 6.7.1 Kennis 6.7.2 Communicatie 6.7.3 Dient er een inburgeringsbeleid gevoerd te worden? 6.7.4 Houding tegenover inburgeraars 6.7.5 Gepercipieerde hindernissen Puntsgewijze conclusie

5

6 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. Een nulmeting

133 134 134 135 136 137 137 138

- DEEL 3 Samenvatting, conclusie en aanbevelingen -

141

7 | Samenvatting

143

8 | Conclusies en aanbevelingen

147

8.1 8.2

147 149

Is het nastreven van civiel effect/social impact opportuun? Is een inburgeringscertificaat een optie?

Inhoud

5.8

8.3

Een brede kijk op civiel effect is noodzakelijk

6

Inhoud

Bibliografie

150

151

Lijst afkortingen

MBO OECD OKAN VVSG

Hoger beroepsonderwijs (Nederland) Language Policy Division (van de raad van Europa) Middelbaar beroepsonderwijs (Nederland) Organisation for Economic Cooperation and Development Onthaalklassen anderstalige nieuwkomers Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten

Lijst afkortingen

LDP

7

HBO

Lijst tabellen

Bevraagde organisaties binnen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en OCMW’s en sociaal wonen

31

Tabel 2.2

Institutionele actoren

32

Tabel 2.3

Vooropgestelde selectie

34

Tabel 2.4

Overzicht respondenten

35

Tabel 2.5

SWOT domein arbeidsmarkt

41

Tabel 2.6

SWOT domein onderwijs

48

Tabel 2.7

SWOT domein OCMW’s

53

Tabel 2.8

SWOT domein socialewoningmarkt

57

Tabel 2.9

SWOT domein beleidsuitvoerders

62

Tabel 2.10

SWOT domein inburgeraars

72

Tabel 3.1

Indicatoren van integratie van migranten

75

Tabel 5.1

Overzicht indicatorenlijst per groep respondenten

Tabel 6.1

Sectoren die in de enquête vertegenwoordigd zijn naar omvang in de 119

Verband tussen de vragen aan het grote publiek en de achtergrondkenmerken

133

Lijst tabellen

enquête Tabel 6.2

106

9

Tabel 2.1

Lijst figuren

Figuur 1.1

Het continuüm formeel-informeel civiel effect

21

Figuur 1.2

Conceptueel model

24

Figuur 2.1

Samenhang verschillende onderzoeksluiken

Figuur 5.1

Aanpak en opeenvolging in het kader van data-triangulatie

100

Figuur 6.1

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de lokale besturen

108

Figuur 6.2

Mening van de lokale besturen met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door personen werkend in de lokale besturen

Figuur 6.4

109 109

Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in lokale besturen)

110

Figuur 6.5

Aandeel gemeenten met inburgeraars in dienst (in %)

111

Figuur 6.6

Gepercipieerde voordelen van het aanwerven van inburgeraars door lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf)

Figuur 6.7

111

Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars door 112

Figuur 6.8

Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar onderwijsniveau

113

Figuur 6.9

Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar inrichtende macht

113

Figuur 6.10

Kennis van het inburgeringsbeleid in de scholen

114

Figuur 6.11

Mening van de scholen met betrekking tot de communicatie over het Inburgeringsbeleid

Figuur 6.12

11

lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf)

115

Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten uit het onderwijs

115

Figuur 6.13

Aandeel scholen met ouders die een inburgeringstraject gevolgd hebben

116

Figuur 6.14

Ingeschat voordeel van het volgen van een inburgeringstraject in de contacten met de scholen

Figuur 6.15 Figuur 6.16

Figuur 6.18

117

Meningen in het onderwijs over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

Figuur 6.17

116

Gepercipieerde hindernissen in de contacten met inburgeraars in de scholen

Lijst figuren

Figuur 6.3

30

117

Grootte van de ondernemingen in het onderzoek vergeleken met totale populatie

118

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de werkgevers

120

Figuur 6.19

Mening van de werkgevers met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Figuur 6.20


121

Figuur 6.21

Aandeel bedrijven die allochtone burgers tewerkstellen

122

Figuur 6.22

Ingeschatte houding van de werkgevers ten opzichte van inburgeraars

122

Figuur 6.23

Gepercipieerde voordelen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden)

Figuur 6.24

124

Meningen bij de werkgevers over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

124

Figuur 6.26

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de OCMW’s

125

Figuur 6.27

Mening bij de OCMW’s met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Figuur 6.28

126

Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten bij de OCMW’s

Figuur 6.29

126

Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in de OCMW’s)

127

Figuur 6.30

Aandeel OCMW’s dat met inburgeraars in contact komt

128

Figuur 6.31

Gepercipieerde hindernissen bij de contacten met de inburgeraars

129

Figuur 6.32

Meningen bij de OCMW’s over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

129

Figuur 6.33

Kennis van het inburgeringsbeleid bij het brede publiek

130

Figuur 6.34

Mening met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

131

Figuur 6.35

Meningen bij de Vlaamse bevolking over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

132

Figuur 6.36

Belang van op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid

132

Figuur 6.37

Visuele voorstelling van de verschillende ‘appreciatieprofielen’ bij het brede publiek

Figuur 6.38 Lijst figuren

123

Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden)

Figuur 6.25

12

120

Synthese: kennis van het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties

Figuur 6.39

134 135

Synthese: appreciatie van de communicatie met betrekking tot het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties

135

Figuur 6.40

Synthese: moet de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid voeren?

136

Figuur 6.41

Synthese: ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars in de sector

137

Figuur 6.42

Synthese: gepercipieerde hindernissen bij de tewerkstelling of omgang met inburgeraars

138

Inleiding

13

De samenleving wordt steeds diverser. De term die deze evolutie het beste weergeeft, is de term superdiversiteit (Vertovec, 2007). Superdiversiteit slaat op de diversiteit die het gevolg is van migraties na 1991. Deze worden gekarakteriseerd door een enorme toename in de diversiteit op velerlei vlakken: nationaliteiten, migratiemotieven, modaliteiten voor immigratie en aan soorten aanwezigheid in de ontvangende gemeenschap. Hierdoor passen de bestaande modellen om diversiteit in Europa te beschrijven - waarin verschillen voornamelijk etnisch gedefinieerd worden - niet meer. Net om die steeds groter wordende diversiteit in een samenleving in goede banen te leiden, hebben de meeste Europese landen en regio’s de laatste jaren een integratiebeleid uitgewerkt. Ook de Vlaamse overheid heeft zich sinds enkele jaren geëngageerd om van Vlaanderen een regio te maken waarin alle mensen, ongeacht hun herkomst, kunnen samenleven in diversiteit. De Vlaamse regering gaat daarbij uit van de basisprincipes van gelijkwaardigheid en actief, gedeeld burgerschap. Het is de bedoeling dat iedereen - oud of nieuw - actief aan de samenleving kan deelnemen. Het ‘inburgeringsbeleid’ van de Vlaamse overheid is een belangrijk instrument in dit proces. De Vlaamse overheid beschouwt haar ‘inburgeringsbeleid’ als een geschikte manier om nieuwkomers de kans te geven om een actief, gedeeld burgerschap op te nemen. In het Vlaamse inburgeringsprogramma wordt van de nieuwe burger een actief engagement gevraagd in de vorm van een scholingstraject rond taal en kennis van de samenleving. Dit wordt als een eerste stap in een proces van integratie beschouwd. Maar tegenover dit engagement staat ook een engagement van de ‘samenleving’ in haar geheel. Welke plaats geven belangrijke actoren in de samenleving (onderwijs, arbeidsmarkt, socialehuisvestingsmarkt, lokale overheidsdiensten, ...) aan dit engagement? Heeft het engagement van de ‘nieuwe burger’, aangegaan door deelname aan een inburgeringstraject, een maatschappelijke waarde? Opent dit gemakkelijker deuren op de arbeidsmarkt; in het onderwijs, op de socialehuisvestingsmarkt, in de communicatie met lokale overheden, ...? Wat heeft een werkgever er aan als iemand kan aantonen dat hij een taaltraject heeft gevolgd? Die waarde wordt soms omschreven als het ‘civiel effect’. Aan het ‘civiel effect’ worden echter vele invullingen gegeven. De definitie van ‘civiel effect’ is niet altijd eenduidig. Ze varieert van een formeel (wettelijk geregeld) afdwingbaar kader tot een losser kader van waardering voor de geleverde inspanning. De spanning tussen een inspanningsverbintenis en een resultaatsverbintenis is cruciaal in de waarde van een inburgeringsattest. In de beleidsnota ‘Inburgering en integratie 2009-2014’ stelt de bevoegde Vlaamse minister dat het

Inleiding

Toename van diversiteit

civiel effect van inburgering moet verhoogd worden. Om dit te realiseren moet de Vlaamse samenleving de inspanningen van de inburgeraars erkennen en valideren, niet in het minst via werk. De invoering van een inburgeringscertificaat wordt hiertoe vooropgesteld. In de beleidsnota wordt ook verwezen naar het integratiedecreet van 30 april 2009 om deze doelstelling via regelgeving te realiseren. Om een dergelijk beleid uit te werken en te implementeren, moeten een aantal voorafgaande vragen beantwoord worden. Deze vragen kunnen opgedeeld worden in een drietal luiken: 1. het begrip ‘civiel effect’ van een inburgeringsattest moet vanuit theoretisch oogpunt gedefinieerd worden. Wat wordt er precies bedoeld met het ‘civiel effect’?; 2. het draagvlak voor het verhogen - en dus in bepaalde mate afdwingbaar maken - van het civiel effect van het inburgeringsattest bij de betrokken actoren en in de betrokken maatschappelijke domeinen moet afgetoetst worden; 3. de randvoorwaarden en de kritische succesfactoren voor de implementatie van een inburgeringscertificaat moeten in kaart gebracht worden.

Vraagstelling

Deze centrale vragen roepen de volgende subvragen op: - Wat verstaan we onder ‘civiel effect’? Hoe omschrijven/definiëren we civiel effect? - Hoe wordt civiel effect nu door verschillende actoren gepercipieerd en omschreven? - Wat is de waarde van het huidige ‘inburgeringsattest’ dat aangeeft dat de primaire fase van het inburgeringstraject is afgelegd? Met andere woorden, hoe groot is het ‘civiel effect’ van het huidige ‘inburgeringsattest’ voor nieuwkomers en de samenleving in haar geheel, in het bijzonder de arbeidsmarkt, onderwijs, sociale huisvesting en lokale besturen (e.g. OCMW’s)? - Wat zijn de indicatoren/criteria om ‘civiel effect’ in kaart te kunnen brengen? - Wat zijn de randvoorwaarden en kritische succesfactoren voor het bekomen van een civiel effect? - Wat is de rol van lokale besturen in het geven van ‘civiel effect’ aan een ‘inburgeringscertificaat’?

14

Inleiding

Uit het voorgaande kan een vraagstelling afgeleid worden. De centrale vraag die geformuleerd kan worden, is of het inburgeringstraject een civiel effect heeft voor de nieuwe burger. Is er een draagvlak bij belangrijke actoren in de Vlaamse samenleving om aan het inburgeringstraject een civiel effect te geven? En wat zijn de randvoorwaarden, wat zijn de kritische succes- en faalfactoren om te komen tot een civiel effect van een inburgeringstraject, van een inburgeringscertificaat.

Overzicht van de studie - leeswijze

Deze onderzoeksopdracht is gericht op het beantwoorden van bovenstaande vragen. In een eerste hoofdstuk wordt verduidelijkt wat verstaan kan worden onder het concept ‘civiel effect’, hoe dit concept zich verhoudt tot het concept ‘social impact’ en in hoeverre een maatschappelijk draagvak belangrijk is bij de interpretatie van dit concept. In een tweede hoofdstuk wordt verslag gedaan van de kwalitatieve bevraging van een aantal belangrijke actoren op het veld. Zij werden gevraagd naar hun mening over en hun inzichten betreffende het civiel effect van het inburgeringsprogramma. Er werden relevante actoren in het onderwijs, arbeidsmarkt, bij de OCMW’s, in de sector van de sociale huisvesting en bij de aanbodsverstrekkers van inburgeringsprogramma’s gezocht. Bij deze respondenten werd gepeild naar hun kennis over de vertrouwdheid met en het gepercipieerde nut van het inburgeringstraject. Bij de belangrijkste institutionele actoren werd tevens gepeild naar het draagvlak voor een ‘civiel effect’ voor het behaalde inburgeringsattest. Het doel van deze bevraging was om ener-

15

Inleiding

zijds de definitie van het begrip ‘civiel effect’ aan te scherpen en anderzijds dit te vertalen naar indicatoren om het ‘civiel effect’ van het inburgeringstraject te meten. In het derde hoofdstuk worden de inhoudelijke inzichten getoetst aan de ervaringen in het buitenland. Het doel van de bevraging bij buitenlandse experts was zowel om een zicht te krijgen op de praktijk in verschillende Europese landen, als om concrete voorbeelden te kunnen krijgen van hoe het civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten zou kunnen worden. Hoofdstuk 4 brengt een synthese van de eerste drie hoofdstukken en slaat een brug naar de uiteindelijke instrumentontwikkeling. De wijze waarop dit tot stand gekomen is, en de indicatoren die weerhouden zijn worden in het meer technische hoofdstuk 5 beschreven. Dit hoofdstuk bevat onder meer een beschrijving van de verschillende deelgroepen die bevraagd werden en van de specificiteit van de bevraging van deze deelgroepen. Er werd gefocust op werkgevers, lokale besturen, OCMW’s en het onderwijs. Als uitbreiding en controle werd nog een bevraging van het brede publiek toegevoegd. Het doel is van hiermee op langere termijn verder te werken. Dit instrument kan groeien en informatie vergaren om delen van het inburgeringsen integratiebeleid te monitoren en desgewenst bij te sturen. De toepassing van het ontwikkelde ‘instrument’ wordt beschreven in hoofdstuk 6. De resultaten van de verschillende deelbevragingen worden beschreven en naast elkaar geplaatst. De focus van deze rapportering ligt op het draagvlak dat kan gevonden worden voor het inburgeringsbeleid. De antwoorden laten toe op een groot deel van de onderzoeksvragen in te gaan. In een afsluitend hoofdstuk wordt alles gesynthetiseerd, worden een aantal conclusies geformuleerd en worden aanbevelingen gedaan. Dit hoofdstuk wordt gepresenteerd in de vorm van een ‘Management summary’.

- DEEL 1 CIVIEL EFFECT VAN HET INBURGERINGSBELEID ALS CONCEPT -

1 | Het concept civiel effect

Inleiding

Aan het concept ‘civiel effect’ worden vele invullingen gegeven: de definitie ervan is niet altijd eenduidig. Het concept varieert van een formeel (wettelijk geregeld) afdwingbaar kader tot een losser kader van waardering voor de geleverde inspanning of het gevoerde beleid. Dit vertaalt zich in de vraag of het behalen van een inburgeringsattest het resultaat moet zijn van een inspanningsverbintenis of van een resultaatsverbintenis. De centrale vraag die daarbij geformuleerd kan worden, is of het inburgeringstraject een civiel effect heeft. Is er een draagvlak bij belangrijke actoren in de Vlaamse samenleving om aan het inburgeringstraject een erkenning te geven, een civiel effect te geven? En wat zijn de randvoorwaarden, wat zijn de kritische succes- en faalfactoren om te komen tot een civiel effect van een inburgeringstraject en van een inburgeringscertificaat. In de volgende paragrafen wordt het concept ‘civiel effect’ geoperationaliseerd. Nadien wordt op basis van de spaarzame gegevens die in de literatuur en op het veld gevonden kunnen worden, deze operationalisering geduid. In die zin vormt dit onderzoek een aanvulling op de onderzoeken die de effectiviteit en efficiëntie van het inburgeringsbeleid evenals de output en impact van het beleid al uitvoerig in kaart brachten (De Cuyper et al., 2010).

Het beleidskader 19

1.2

hoofdstuk 1 | Het concept civiel effect

1.1

1.2.1

Inburgering als een interactief proces

Zowel het Vlaamse inburgeringsdecreet als de richtlijnen binnen Europa benadrukken de dubbele dynamiek van inburgering en integratie. Op Europees niveau en meer bepaald in het programma van Stockholm wordt verwezen naar integratie als dynamisch wisselwerkingsproces dat niet alleen inspanningen van de nationale, regionale en lokale autoriteiten vereist, maar ook een grotere betrokkenheid van de ontvangende samenleving en de immigranten zelf (Europese Raad, 2010). In haar mededeling omtrent migratie, van 2010, benadrukt de Europese Commissie het belang van een inclusieve samenleving. Integratie wordt daarom omschreven als “een tweezijdig proces dat inspanningen veronderstelt van zowel de inburgeraar als de ontvangende samenleving” (Europese Commissie, 2010).

De ‘dubbele benadering’ die in de Europese richtlijnen te vinden is, vormt ook de benadering in het Vlaamse beleid. In het inburgeringsdecreet van 28 februari 2003 wordt inburgering als volgt omschreven: “Een interactief proces waarbij de overheid aan inwijkelingen een specifiek programma aanbiedt, dat hun enerzijds de mogelijkheid biedt om hun zelfredzaamheid te verhogen en anderzijds ertoe bijdraagt dat de samenleving die personen als volwaardige burgers erkent, met als doel een volwaardige, actieve participatie en een gedeeld burgerschap van eenieder en het verkrijgen van een voldoende sociale samenhang.” 1

20


De definitie van inburgering in het decreet behelst twee perspectieven, dat van de inburgeraar enerzijds en dat van de ontvangende samenleving anderzijds. Van de nieuwkomer wordt verwacht dat hij leert zelfredzaam te zijn. Vermits inburgering een interactief proces is, wordt van de ontvangende samenleving ook verwacht dat zij hierin stappen onderneemt. Het beleidskader rond dit laatste is echter veel minder duidelijk uitgewerkt dan het luik rond de verantwoordelijkheid van de inburgeraar (Pauwels, 2010). Pauwels en Lamberts (2010) concluderen in hun onderzoek naar de impact van het inburgeringsbeleid dat het beleid sterk gericht is op de inspanningen van de inburgeraar en minder aandacht heeft voor de wijzigingen die er zouden moeten plaatsvinden in de ontvangende samenleving. Inburgering blijkt voor een groot deel van de mensen die een traject gevolgd hebben een goede basis voor zelfredzaamheid te zijn, maar om de stap naar verdere integratie te kunnen zetten, moet de ontvangende maatschappij hiervoor open staan en voldoende toegankelijkheid creëren (Pauwels & Lamberts, 2010). Dit laatste punt, de mate waarin de ontvangende samenleving zich openstelt of zou kunnen openstellen voor de inburgeraars, staat centraal in deze studie.

1.2.2

Civiel effect van het inburgeringsbeleid

Toegepast op inburgering vinden we de term civiel effect voor het eerst letterlijk terug in de beleidsnota inburgering en integratie 2009-2014 van minister Bourgeois (2009). De minister wil dat het effect van inburgering verhoogd wordt. Daarbij ziet hij niet enkel een taak weggelegd voor de individuele inburgeraars, maar ook voor de maatschappij die de inspanningen van deze inburgeraars door het volgen van een inburgeringstraject moet erkennen en valideren. Civiel effect wordt door de minister omschreven als de maatschappelijke erkenning, valorisatie en waardering van de geleverde inspanningen van de inburgeraars. Ook in de vorige beleidscyclus was er aandacht voor het civiel effect van inburgering, al werd die term toen nog niet gebruikt en had minister Keulen het over het maatschappelijk effect van het inburgeringsattest. Minister Keulen stelde in zijn beleidsbrief het volgende: “De maatschappelijke waardering voor de inspanning van de inburgeraars zou een aanzet moeten vormen voor de inburgeraar om het attest te behalen. Dit maatschappelijk effect kan inhouden dat het inburgeringsattest gevaloriseerd wordt bij sollicitatieprocedures of een erkend attest wordt bij inschrijvingen bij vormingsinstellingen.” (Keulen, 2004) Zowel op Europees als op Vlaams niveau wordt de rol van de ontvangende samenleving in het inburgeringsproces benadrukt. Wat die rol precies inhoudt of hoe de waardering van de inspanningen die inburgeraars geleverd hebben vorm moet krijgen, komt zowel in het decreet als in de opeenvolgende beleidsnota’s enkel impliciet naar voren. Een expliciete concretisering blijft nog achterwege.

1

Decreet Vlaams inburgeringsbeleid hoofdstuk 1 artikel 2.

1.3

Naar een operationalisering van het concept civiel effect van inburgering

1.3.1

Afbakening

Conceptualisering

Civiel effect is een nieuwe invalshoek om de impact van inburgering te bekijken. Een verkenning en uitklaring van het concept civiel effect van inburgering is een eerste stap in dit onderzoek. In een eerste fase werd op basis van een literatuurstudie en een bevraging van experten uit Nederland een ‘startconcept’ afgeleid. Dit initiële concept, met als vertrekpunt een onderscheid tussen formeel en informeel civiel effect, werd doorheen het onderzoek verder uitgediept en culmineerde in twee onderscheiden dimensies, civiel effect als de formeel-juridische dimensie en social impact als de meer informele en breed maatschappelijke dimensie van waardering en erkenning van inburgeraars. 1.3.2.1

Fase 1: formeel versus informeel civiel effect

Het initieel gehanteerde conceptuele model vertrok van twee dichotome concepten: formeel civiel effect enerzijds en informeel civiel effect anderzijds. In de realiteit is het onderscheid tussen beiden niet duidelijk te maken en is er eerder sprake van een continuüm. Vanuit een pragmatisch perspectief werd ervoor geopteerd om civiel effect van inburgering vanuit twee dichotome variabelen te omschrijven.

Figuur 1.1

Het continuüm formeel-informeel civiel effect

Formeel civiel effect

<------------------------------------------------>

Informeel civiel effect

21

1.3.2


Het inburgeringstraject omvat een primair en een secundair gedeelte. Het primair traject beoogt de verhoogde zelfredzaamheid van de inburgeraars. Op het einde van het primair traject moet de inburgeraar in principe snel kunnen doorstromen in een vervolgprogramma in functie van werk, diploma of maatschappelijke participatie. Het secundair traject beoogt de volwaardige participatie van de inburgeraars aan de samenleving en biedt een vervolgtraject aan met het oog op hun levensloopbaan. Civiel effect van inburgering betreft hier in eerste instantie het civiel effect van het primair inburgeringstraject. Dat traject is voor veel inburgeraars verplicht en heeft een duidelijk afgelijnde starten eindperiode. De inhoud van het vormingsprogramma is ook meer uitgewerkt dan het secundair traject dat eigenlijk onder de regie van de reguliere voorzieningen valt. Het primair traject omvat een module maatschappelijke oriëntatie, een cursus Nederlands als tweede taal en (loopbaan)oriëntatie. Inburgering verloopt niet enkel langs het formeel inburgeringstraject, maar omvat ook een eerder informeel proces van inburgering. Dat proces houdt veel meer in dan het vormingsprogramma van het primair inburgeringstraject. Ook mensen die geen traject gevolgd hebben, vinden hun weg in de samenleving. Het inburgeringstraject is een belangrijke facilitator om mensen op weg te helpen, maar lang niet de enige (Pauwels & Lamberts, 2010). In het onderstaande wordt ingegaan op het civiele effect van het formele inburgeringstraject.

22


Het civiel effect van inburgering is enerzijds een formeel juridisch concept dat aangeeft in welke mate aan het volgen van het inburgeringstraject of het inburgeringsattest welbepaalde voordelen of rechten ontleend kunnen worden binnen bepaalde maatschappelijke domeinen zoals de arbeidsmarkt, het onderwijs, wonen, binnen lokale besturen, enz. Het geeft aan dat centrale actoren en instellingen binnen die domeinen het inburgeringsprogramma en de inspanningen die de inburgeraars zich getroost hebben om het programma te volgen herkennen, waarderen en erkennen en daardoor toegang verlenen tot hun dienstverlening. Formeel civiel effect gaat dus over de mate waarin de deelname aan een volledig inburgeringstraject die rechten afdwingbaar kan maken. Een kanttekening hierbij is dat afdwingbaarheid niet gelijk hoeft te staan aan automatische toegang tot een welbepaald maatschappelijk domein. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen noodzakelijke en voldoende voorwaarden. Het wel of niet hebben van een (inburgerings)attest kan een noodzakelijke voorwaarde zijn, maar geen voldoende voorwaarde. Ter illustratie: een diploma lasser kan een voorwaarde zijn om toegang te krijgen tot het beroep van lasser, maar een werkgever kan daarnaast ook nog andere eisen hebben ten aanzien van een toekomstige werkgever zoals een welbepaald taalniveau, het beschikken over een rijbewijs, aandacht voor veiligheid, enz. Een diploma lasser is dus een specifieke voorwaarde om een job als lasser te kunnen uitvoeren, maar zeker niet de enige. Civiel effect in het kader van inburgering kan ook worden opgevat als maatschappelijke waardering, erkenning en betrokkenheid. Het gaat dan niet om civiel effect in de strikt formele betekenis van het woord en in relatie tot een attest of een getuigschrift, maar eerder om een ruimer, informeel effect dat breed maatschappelijk te situeren valt. In het kader van inburgering moet deze dimensie zeker in rekening worden gebracht. Civiel effect van inburgering valt niet volledig tot puur formele aspecten te herleiden, maar gaat ook over een breed maatschappelijk draagvlak, openheid en positieve waardering voor de inburgeraars in de samenleving. Deze tweedeling leverde ons volgende definiëring van het concept civiel effect van inburgering op: “Civiel effect van inburgeringsbeleid is de mate waarin een inburgeringsprogramma en eventueel het bijhorend studiebewijs enerzijds vanuit een formeel perspectief herkenning, waardering en erkenning oplevert binnen de afnemende velden onderwijs, arbeidsmarkt, sociale huisvesting en lokale besturen en daardoor toegang verleent tot hun dienstverlening en anderzijds vanuit een informeel perspectief, de mate waarin er draagvlak is voor de waardering van de inspanningen van inburgeraars. Beide perspectieven beïnvloeden elkaar.” In het kwalitatieve luik van dit onderzoek zijn we van deze definitie vertrokken om het concept voor te stellen en daaropvolgend de relevantie en het draagvlak voor deze invulling af te toetsen. Bij de bevraging van de beleidsuitvoerders werd volgende werkdefinitie gehanteerd: “Het civiel effect is de waardering die de maatschappij formeel en informeel toekent aan zowel het attest als de inburgeringsinspanningen die de inburgeraar heeft geleverd in het primair traject. We maken daarbij een onderscheid tussen een formeel, algemeen juridisch afdwingbaar civiel effect (bv. toegang tot sociale huisvesting, koppeling met verblijfsvergunning, ...) en informeel civiel effect. Dit laatste gaat dan om blijken van waardering. Voorbeelden zijn een lokaal bestuur die een receptie organiseert als blijk van waardering voor het behalen van het inburgeringsattest of de waardering van een buur voor het feit dat een inburgeraar een traject heeft gevolgd, maar ook een OCMW dat lokaal beslist om het inburgeringsattest als toegang tot artikel 60 te beschouwen.” 1.3.2.2

Fase 2: van informeel civiel effect naar ‘social impact’

Doorheen het kwalitatieve luik van dit onderzoek is gebleken dat informeel civiel effect beter gevat wordt door het concept ‘social impact’. De informele en breed maatschappelijke kant van waardering en erkenning van inburgeraars is van essentieel belang voor de wederkerigheid van

processen van inburgering en integratie. De idee van ‘social impact’ benadrukt, meer dan informeel civiel effect, de actieve rol van de ontvangende samenleving. a) Social impact

Het concept ‘civiel effect’ verwijst naar de positie van de ontvangende samenleving en omvat de waardering die de maatschappij zowel formeel als informeel toekent aan de inburgeringsinspanningen van een inburgeraar. Het concept civiel effect heeft in feite enkel betrekking op de formele en geformaliseerde zijde van de maatschappelijke impact. De informele dimensie ‘informeel civiel effect’ gaat in eerste instantie over het draagvlak, over de waardering van het inburgeringstraject en de inspanningen van inburgeraars. Het kadert civiel effect van inburgering binnen het wederkerig karakter van inburgering en integratie en benadrukt de rol van de ontvangende samenleving. Daarom wordt verder het concept ‘social impact’ gehanteerd om de positie van de ontvangende samenleving te beschrijven. De maatschappelijke impact (social impact) kan eenvoudig gedefinieerd worden als “het effect van een activiteit op het sociale weefsel van de gemeenschap en op het welzijn van individuen en families”. De analyse van een maatschappelijke impact is in belangrijke mate mee geëvolueerd met de in toenemende mate doorgevoerde analyses van het leefmilieu. Ondertussen heeft zich een uitgebreide literatuur over het meten van de maatschappelijke impact ontwikkeld. De International Association for Impact Assessment definieert Social Impact Assessment als volgt:

b) Draagvlak

Draagvlak kan gedefinieerd worden als “de al dan niet door kennis gedragen houding en actie ten aanzien van een bepaald onderwerp” (Develtere, 2003). Draagvlakcreatie handelt over een combinatie van steun voor en betrokkenheid bij een onderwerp. Deze definitie wordt eveneens gebruikt in andere onderzoeksdomeinen zoals ontwikkelingssamenwerking en leefmilieu (Pollet & Lambrechts, 2007; Pollet & Develtere, 2003). Draagvlak bestaat uit drie centrale componenten, met name kennis, houding en gedrag. De mate van draagvlak voor een beleid of een project is af te leiden van de kennis, houding en gedrag van het publiek of de maatschappelijke actoren: - Kennis Wat weten maatschappelijke actoren over inburgering en het civiel effect ervan? Wat hebben ze in de media, via het beleid gehoord over dit onderwerp? - Houding Wat vinden maatschappelijke actoren over inburgering en het civiel effect ervan, wat is hun mening? Staan ze er positief tegenover of juist negatief? Worden de inspanningen van inburgeraars positief gewaardeerd? - Gedrag Wat voor actie wordt er ondernomen als het gaat om inburgering en het civiel effect ervan? Is men bereid bijvoorbeeld een formeel civiel effect toe te kennen?

23

Het genereren van civiel effect en social impact, is geen doel op zich, maar een intermediaire hefboom om de inburgeringsdoelstellingen - maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid te realiseren. De versterking van het draagvlak in een bredere maatschappij voor het inburgeringsbeleid waarin ook een actieve rol van de ontvangende samenleving wordt verondersteld, komt dan overeen met de door het beleid gehanteerde ruime definitie van ‘civiel effect’. Draagvlakversterking is in dit model het culminatiepunt.


“SIA includes the processes of analyzing, monitoring and managing the intended and unintended social consequences, both positive and negative, of planned interventions (policies, programs, plans, projects) and any social change processes invoked by those interventions.”

Sensibiliseringsacties maken deel uit van en vinden hun zin in het ruimere proces van de draagvlakcreatie. Draagvlakcreatie is eveneens een middel dat aangewend wordt om de finale strategische doelstellingen te bereiken. De samenhang tussen de verschillende gehanteerde concepten wordt visueel voorgesteld in de onderstaande figuur.

24


Figuur 1.2

Conceptueel model

Bekendheid met het onderwerp kan dus het maatschappelijk draagvlak voor integratieprocessen verhogen. De overheid kan hier op inzetten door middel van een strategisch communicatiebeleid met een welgekozen boodschap omtrent inburgering en de rol van de ontvangende samenleving. Zo kan die ontvangende samenleving kennis krijgen van het inburgeringsbeleid en de inspanningen die inburgeraars leveren. Tegelijk moet er duidelijkheid gecreëerd worden over wat een primair inburgeringstraject (maar) kan inhouden zodat burgers, instellingen en organisaties realistische verwachtingen hebben ten aanzien van inburgeraars die een attest behaald hebben. Burgers, diensten en organisaties moeten vertrouwd zijn met het onderliggend principe en de dynamiek van inburgering, bijvoorbeeld dat een inburgeringstraject een eerste stap is in een proces van geleidelijke integratie, dat integratie tijd vraagt maar sneller en beter verloopt in een open en ontvangende samenleving, dat de concrete uitkomst van een inburgeringsbeleid ook sterk afhangt van de situatie op de arbeidsmarkt en het sociaal beleid ten aanzien van wonen, discriminatie en onderwijs (Yanasmayan & Foblets, 2010) en het algemene maatschappelijke en economische klimaat (Van Avermaet, 2011). Via sensibiliseringsacties en informatieverspreiding krijgt men een meer geïnformeerd publiek. Dit kan leiden tot een breder draagvlak voor acties met het oog op het verbeteren van resultaten van het inburgeringsbeleid en kan zo bijdragen aan het halen van de strategische doelstellingen (inburgering en integratie van de nieuwkomers). De drie componenten van het draagvlakbegrip (kennis, houding en gedrag) zijn ‘onderling verbonden’, maar er dient opgepast te worden voor

Definitie: Het civiele effect van inburgeringsbeleid is de mate waarin een inburgeringsprogramma en eventueel het bijhorende studiebewijs enerzijds vanuit een formeel perspectief herkenning, waardering en erkenning oplevert binnen de afnemende velden onderwijs, arbeidsmarkt, sociale huisvesting en lokale besturen en daardoor toegang verleent tot hun dienstverlening en anderzijds vanuit het perspectief van social impact, de mate waarin er draagvlak is voor het beleid, de inspanningen van inburgeraars gewaardeerd worden en de ontvangende samenleving een actieve rol wil opnemen om het integratieproces van nieuwkomers te laten slagen. Beide perspectieven beïnvloeden elkaar.

25

Samengevat: informeren en sensibiliseren van de ontvangende samenleving over het inburgeringsbeleid en de rol die de ontvangende samenleving daarin kan spelen, zorgt ervoor dat actoren in de samenleving meer kennis hebben van het inburgeringsbeleid en hun attitude ten aanzien van inburgering en hun eigen rol daarin kan veranderen. Dit kan dan weer leiden tot een breder draagvlak, tot maatschappelijke waardering van inburgeraars en het besef dat ook de ontvangende samenleving een actieve rol heeft te spelen in dit verhaal. Dit kan zich uiten in meer acties, zowel binnen het primaire als het secundaire traject, die inzetten op een verhoogde participatie van inburgeraars aan de samenleving. Beleidsingrepen op gebied van civiel effect beïnvloeden de manier waarop stakeholders en burgers naar inburgering en inburgeraars kijken. Een positieve waardering van inburgeraars vormt de voedingsbodem waarin een formeel civiel effect kan gedijen. Toegang tot relevante maatschappelijke domeinen formeel afdwingbaar maken is een ding, maar zonder voldoende maatschappelijk draagvlak bestaat het risico dat het effect beperkt zal blijven. Een aandachtspunt hierbij is dat binnen de Vlaamse bestuurlijke context, die zich laat kenmerken door een complex kluwen van bevoegdheidsverdelingen tussen het Vlaamse en federale niveau, de politieke hefbomen om formeel civiel effect te generen kunnen ontbreken.


de te gemakkelijke assumptie van een causaal en rechtlijnig verband. Deze te eenvoudige voorstelling is riskant, omdat ze aanleiding kan geven tot ongefundeerde conclusies. De constatering dat bij meting een samenhang gevonden wordt - bijvoorbeeld dat mensen met een betere kennis van de materie veel vaker dan personen met een beperktere kennis, voorstander zijn (positievere houding) van het gevoerde beleid - rechtvaardigt nog niet de conclusie van een oorzakelijk verband tussen kennis van en houding met betrekking tot het inburgeringsbeleid. Kennis van het inburgeringsbeleid vormt namelijk geen voldoende, en niet eens een noodzakelijke voorwaarde voor een positieve houding ten opzichte van het thema. Een positieve correlatie tussen houding enerzijds en gedrag anderzijds is gemakkelijker aan te nemen dan tussen kennis en houding. Acties (gedrag) met een positieve uitwerking voor de integratie van nieuwkomers zijn moeilijk voor te stellen zonder een positieve houding ten opzichte van het integratiebeleid. Een positieve houding vormt een noodzakelijke, maar niet voldoende, voorwaarde voor een aanwijsbaar gedrag. Het is geen voldoende voorwaarde omdat een positieve houding ten opzichte van het integratiebeleid niet noodzakelijk tot acties leidt. Toegepast op de voorliggende evaluatie: een meting van de kennis van een breed of een meer gespecialiseerd doelpubliek met betrekking tot de thema’s inburgering en integratie vertelt op zich niets over de mogelijke steun van deze populatie voor acties met betrekking tot het inburgeringsbeleid. Als met het oog op de integratietrajecten van nieuwkomers, het beleid zich tot doel gesteld heeft om het draagvlak voor de resultaten van het inburgeringsbeleid (gevolgd traject en/of attest) te bevorderen, dan vormt de gedragscomponent de essentie en niet de kennis. Om zin en een verdere uitwerking te hebben, moeten activiteiten gericht zijn op de versterking van draagvlak en dus direct of indirect resulteren in een of ander gedrag.

1.4

Achtergrond bij het concept civiel effect

1.4.1

Analyse van de literatuur en beleidsdocumenten

Denken over inburgering en integratie in termen van civiel effect is een relatief onbekend domein waar nog maar weinig over te vinden is in de literatuur. Net als in het beleidskader rond inburgering wordt het concept vaak impliciet gehanteerd zonder al te veel duiding. De invulling van het concept varieert van sterk formeel (een duidelijk wettelijk kader) naar informeel (een lossere benadering) en wordt ook gekleurd door de visie en het interpretatiekader van de persoon die het hanteert of het veld waarin het wordt gebruikt.

26


1.4.1.1


Civiel effect is een term die vooral in het kader van onderwijs en de overgang tussen onderwijs en arbeidsmarkt wordt gebruikt. In dat verband heeft civiel effect een formeel juridische betekenis die de erkenning van diploma’s en geldigheid van examineren bepaalt en ook de toegang tot welbepaalde beroepen en/of vervolgopleidingen regelt. In de context van juridische faculteiten refereert de term aan de vereisten waaraan een opleiding moet voldoen om na succesvol afronden ervan, toegang te verlenen tot welbepaalde juridische beroepen zoals de advocatuur en de rechterlijke macht.2 In België geldt hetzelfde principe, een diploma van juridisch hoger onderwijs heeft in België civiel effect doordat de gevolgde juridische opleiding aan bepaalde door de wet opgelegde eisen voldoet zodat de gediplomeerde als advocaat, notaris, rechter of lid van het openbaar ministerie kan benoemd of aangesteld worden.3 Ook in de adviezen van de onderwijsraad Nederland vinden we de term vaak terug. Daarin wordt civiel effect als volgt omschreven: “Erkenning door de maatschappij, de arbeidsmarkt of vervolgopleidingen. De rechten (bijvoorbeeld toelating tot beroepsgroepen, toelating tot opleidingen, inschaling binnen een CAO) die aan een certificaat ontleend kunnen worden en op de arbeidsmarktpositie. Het civiel effect wordt met name bepaald door de gehanteerde beoordelingsstandaard enerzijds en door de kwaliteit van de gehanteerde beoordelingsprocedure anderzijds.” (Onderwijsraad Nederland, 2004) Civiel effect belichaamt de externe dimensie en transparantie van een opleiding, een examen of een certificaat of diploma. Het gaat over het vertrouwen van de samenleving, de overheid, het bedrijfsleven en vervolgopleidingen in de behaalde resultaten van examens. De betrokkenheid van die externe partners bij de opmaak van opleidingsinhouden en beoordeling verhoogt dit vertrouwen. Civiel effect veronderstelt een zekere mate van herkenbaarheid en uniformiteit al komt dit op gespannen voet te staan met de algemene tendens naar flexibilisering, maatwerk en zelfsturing in vorming en opleiding (Onderwijsraad Nederland, 2002). Civiel effect kent verschillende gradaties. Civiel effect kan worden toegekend aan een opleiding die leidt tot het verwerven van specifieke competenties die op hun beurt afgeleid worden van een studiebewijs. Er bestaan verschillende vormen van studiebewijzen, attesten, certificaten en diploma’s die meer of minder civiel effect en publieke status generen. De maatschappelijke waardering van diploma’s of certificaten is echter geen vaststaand gegeven maar wordt beïnvloed door sociale en institutionele veranderingen en verwachtingen: ook diploma’s kunnen onderhevig zijn aan ‘inflatie’.

2 3

Maastricht University – Faculteit der Rechtsgeleerdheid, www.unimaas.nl. KU Leuven, www.law.kuleuven.be/onderwijs/studentenportaal/reglementen/civiel-effect.

De mate van civiel effect wordt niet enkel bepaald door het formele karakter ervan, maar is ook afhankelijk van de effectieve erkenning en toepassing in het afnemende veld. Een officiële erkenning biedt nog geen garantie dat het afnemende veld die civiele waarde eraan wil toekennen. De effectieve civiele erkenning wordt door meerdere factoren bepaald. De Vlor4 geeft hierbij het voorbeeld van het getuigschrift deeltijds kunstonderwijs dat noch op de arbeidsmarkt noch binnen het hoger onderwijs enige civiele waarde heeft. 1.4.1.2

Informeel civiel effect

In een niet formele context wordt de attributie van civiel effect bepaald door de waardering en erkenning van het afnemende veld. Voor die domeinen waartoe de overheid de sleutel heeft, is dit beter beheersbaar. Een diploma hoger secundair onderwijs geeft toegang tot het hoger onderwijs.5 Welbepaalde diploma’s geven toegang tot een specifiek openbaar ambt of een specifiek barema. Het bewijs van pedagogische bekwaamheid geeft bijvoorbeeld toegang tot een vaste benoeming en een hogere weddeschaal.6 In het kader van de private arbeidsmarkt is civiel effect van diploma’s en certificaten minder vanzelfsprekend en wordt het bepaald door de mate waarin de afnemer het diploma of certificaat herkent, waardeert en erkent. Een goed voorbeeld hiervan zijn de HBO-opleidingen (hoger beroepsonderwijs).

1.4.1.3

Een vergelijkbare discussie: civiel effect van EVC/EVK

Een min of meer gelijkaardige discussie over civiel effect is al eerder gevoerd in het kader van de EVC/EVK-praktijken. “De algemene doelstelling van het beleidsconcept EVC is de persoonlijke ontwikkeling en inzetbaarheid van individuen op arbeidsmarkt en in de samenleving. EVC staat voor het proces van ‘erkenning van verworven competenties’ waarin drie stappen worden onderscheiden: de herkenning, beoordeling en erkenning van competenties, met civiel effect als gevolg.” (Geets, 2007) Afhankelijk van de finaliteit die wordt nagestreefd, heeft de EVC-procedure een andere functie. Men onderscheidt een formatieve en een summatieve functie. De formatieve functie is gericht op de ontwikkeling van competenties en de (levens)loopbaanbegeleiding van individuen. De summatieve functie richt zich op de erkenning en transfer van competenties en wordt dus gerealiseerd wanneer er een civiel effect verleend wordt aan de erkende competenties. Civiel effect wordt omschreven als een officieel erkende en in enige mate afdwingbare maatschappelijke waarde die aan erkende competenties wordt toegekend. Civiel effect kan zowel een betere toegang tot en grotere doorstromingsmogelijkheden op de arbeidsmarkt omvatten als het opti-

4 5 6 7

Vlaamse Onderwijsraad. http://www.belgium.be/nl/Leren/onderwijs/hoger_onderwijs/Toelatingsvoorwaarden/. http://www.ond.Vlaanderen.be/infolijn/faq/bekwaamheidsbewijzen/. http://www.onderwijsvoorvolwassenen.be/nieuws/SIDIN-JAN2011.shtml.

27

Ook de brede samenleving kan als een afnemend veld aanzien worden, zeker in een beleidscontext waarin sociale cohesie en volwaardige participatie en burgerschap centraal staan. Hier komen we dan los van het strikt formele karakter van civiel effect en komen we op het terrein van breed maatschappelijke waardering en openheid voor nieuwkomers.


“De HBO-opleidingen zijn beroepsgerichte opleidingen met een duidelijk civiel effect op de arbeidsmarkt: het hoger beroepsonderwijs bevat veel praktijk en de theorie wordt gegeven met het oog op datgene wat je later specifiek nodig hebt om het beroep goed uit te kunnen oefenen. Met een graduaatsdiploma verhoog je je kansen op de arbeidsmarkt (als je geen werk hebt) en kun je (als je wel werk hebt) doorgroeien binnen het huidige bedrijf.” 7

maliseren van opleidingstrajecten op maat van het individu (door studieduurverkorting, vrijstellingen, ...) (Socius, 2006).

28


1.4.1.4

Kritieken op het concept civiel effect

Het toekennen van een formeel civiel effect aan bijvoorbeeld een inburgeringsattest is geen neutrale handeling. De Commissie Diversiteit van de SERV heeft op vraag van minister Bourgeois een advies geformuleerd over het civiel effect van inburgering. De meerwaarde van een certificaat als middel om civiel effect te verhogen wordt in twijfel getrokken. Een certificaat kan ertoe leiden dat minder sterke groepen onder de inburgeraars uitgesloten worden. Tegelijk wijst het advies ook op mogelijks verkeerde verwachtingen bij zowel inburgeraars als werkgevers. Het risico bestaat dat inburgeraars gedemotiveerd raken als ze na het volgen van een inburgeringstraject niet meteen kunnen doorstromen naar een job. De taalvaardigheden van inburgeraars blijven erg divers en niet iedereen is voor om het even welke job inzetbaar. Dergelijke verkeerde verwachtingen kunnen de (civiele) waarde van het certificaat ondergraven. De SERV richt zich in haar advies meer op de inhoud van het inburgeringstraject waarbij de nood aan flexibele trajecten, aandacht voor de arbeidsmarkt in de module MO, toeleiding naar de arbeidsmarkt, taalbeleid en een kwaliteitsvol aanbod Nederlands als tweede taal centraal staan. Wat civiel effect precies inhoudt, wordt ook hier niet echt geëxpliciteerd maar de focus van het vertoog ligt op de maatschappelijke meerwaarde en de kansen op doorstroom naar de arbeidsmarkt. Verder wijst de SERV op het belang van een duidelijke communicatie en een coherent beleid. In Nederland wordt het civiel effect van inburgering iets duidelijker omschreven dan in Vlaanderen. De Adviescommissie Normering Inburgeringeisen nam in haar advies over het niveau van het nieuwe Nederlandse inburgeringsexamen de noties haalbaarheid en functionaliteit als uitgangspunt bij de vaststelling van het niveau van het examen Nederlands als tweede taal (NT2). De grote diversiteit binnen de groep inburgeraars maakt van de afweging tussen deze twee noties een moeilijke oefening. Een inburgeringsexamen zal civiel effect genereren als het evenwicht tussen de eis van functionaliteit en de eis van haalbaarheid bewaard blijft (Commissie Franssen, 2004). Dat dit een moeilijke evenwichtsoefening is, blijkt ook uit onderzoek in Nederland waar respondenten aangeven dat het niveau van het inburgeringsexamen te laag is om toegang tot de arbeidsmarkt te verzekeren maar te hoog blijkt voor welbepaalde groepen met leerproblemen (Strik, 2010). In het kader van inburgering kunnen we in Nederland een heel specifieke vorm van formeel civiel effect onderscheiden. Daar houden integratievereisten rechtstreeks verband met de verblijfstatus van inwijkelingen en dit in drie fases, bij de toegang tot het land, de toekenning van een verblijfsvergunning en het verwerven van de Nederlandse nationaliteit (Strik, 2010). In een Vlaamse context is deze vorm van civiel effect van inburgering niet aan de orde aangezien Vlaanderen niet voor deze materie bevoegd is. De toegang tot het grondgebied, het toekennen van verblijfsstatuten en de Belgische nationaliteit valt onder de bevoegdheid van de federale overheid.

Inleiding en situering

Dit hoofdstuk vormt de weerslag van het eerste deel van het kwalitatieve luik van dit onderzoek naar civiel effect van inburgering. In een eerste fase werden actoren uit drie verschillende domeinen bevraagd die civiel effect van inburgering elk vanuit een ander perspectief benaderen en vanuit hun complementariteit een brede en meer volledige kijk genereren op het concept. Het gaat om actoren uit de ontvangende samenleving - in het kader van dit onderzoek afgebakend door vier domeinen, met name de arbeidsmarkt, het onderwijs, lokale besturen (OCMW) en de socialewoningmarkt - actoren uit de groep van beleidsuitvoerders die instaan voor het primair traject, met name onthaalbureaus, Huizen van het Nederlands en VDAB - en de inburgeraars zelf. De doelstelling van deze eerste fase is drieledig. De bevragingen moeten informatie opleveren voor de ontwikkeling van een meetinstrument om het civiel effect van inburgering te monitoren, een verdere verfijning van het concept civiel effect van inburgering mogelijk maken en inzicht verwerven in voorbeelden van civiel effect en in voorwaarden en kritische succesfactoren voor de realisatie van civiel effect van inburgering. De bevraging van de inburgeraars had als extra finaliteit het ontwikkelen en uittesten van een kwalitatief meetinstrument voor de bevraging van inburgeraars over civiel effect van inburgering. Een beschrijving van de gehanteerde methodologie en de reflecties over het meetinstrument worden beschreven in hoofdstuk 5. De resultaten van deze bevragingen hebben, samen met de resultaten van de nulmeting en het internationale luik, een aantal denkpistes opgeleverd die in een tweede fase voorgelegd werden aan een groep van experten. De resultaten en inzichten die daaruit voortvloeiden worden in deel 3 nader besproken. Op het einde van elk stuk geven we summier de belangrijkste elementen weer aan de hand van een SWOT-analyse. Vooraleer we echter de resultaten bespreken, lichten we kort de gehanteerde methodologie toe van het kwalitatieve onderzoeksluik.

2.2

2.2.1

Methodologie

Opzet

Vertrekkend vanuit het idee van inhoudelijke triangulatie, complementariteit en validering van de onderzoeksresultaten heeft zowel de kwalitatieve als de kwantitatieve bevraging een eigen invalshoek en opzet. De locus van civiel effect en ‘social impact’ van inburgering situeert zich in

29

2.1

hoofdstuk 2 | Percepties van het civiel effect van het inburgeringsbeleid op het veld

2 | Percepties van het civiel effect van het inburgeringsbeleid op het veld

30


de ontvangende samenleving. Daarom focust de bevraging van sleutelfiguren uit de maatschappelijke domeinen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en sociaal wonen vooral op de bekendheid van het inburgeringsbeleid en het draagvlak voor civiel effect van het inburgeringsattest. Naast de ontvangende samenleving bevragen we ook de beleidsuitvoerders. De beleidsuitvoerders hebben vanuit hun brugfunctie tussen inburgeraars en de ontvangende samenleving een geprivilegieerde kijk op de dynamiek van civiel effect. Gezien deze organisaties de brug dienen te vormen tussen inburgeraar en ontvangende maatschappij zijn zij goed geplaatst om zicht te hebben op wanneer inburgering loont, welke kritische succesfactoren van belang zijn, welke drempels er bestaan en welke middelen/acties het best worden ingezet om het civiel effect te verhogen. Bovendien hebben ze vaak een goed zicht op lokale acties die mogelijk al worden uitgevoerd om het civiel effect te verhogen.

Figuur 2.1

Samenhang verschillende onderzoeksluiken

Tevens bevragen we ook de inburgeraars zelf. Enerzijds willen we via de bevraging van inburgeraars komen tot een inhoudelijke triangulatie van de onderzoeksresultaten. We bestuderen hetzelfde fenomeen via een andere benaderingsmethode om zo het geheel van de onderzoeksresultaten beter te kunnen duiden. Anderzijds streven we met deze bevraging naar complementariteit met en validering van de andere bevragingen. Ten slotte doen we ook een kwantitatieve bevraging via een websurvey bij werkgevers, lokale besturen en OCMW’s en scholen. Door eenzelfde fenomeen, civiel effect van inburgering, via een andere benaderingsmethode te bestuderen, semigestructureerde interviews en een websurvey, kunnen we het geheel van de onderzoeksresultaten beter duiden. De gecombineerde resultaten moeten ons toelaten een antwoord te bieden op de centrale onderzoeksvragen, namelijk ‘Heeft het inburgeringsbeleid in zijn huidige vorm enig civiel effect?’ en ‘Hoe kan dit civiel effect verhoogd worden?’. In deze fase hebben we geopteerd voor face-to-face interviews op basis van semigestructureerde vragenlijsten. Elke groep heeft een andere invalshoek ten aanzien van het onderzoeksonderwerp waardoor er voor drie aparte bevragingen werd geopteerd. Vanuit methodologisch oogpunt willen we via de bevraging van de ontvangende samenleving, de beleidsuitvoerders en de inburgeraars zelf, komen tot een inhoudelijke triangulatie en complementariteit van de onderzoeksresultaten.

2.2.2

Ontvangende samenleving

Voor het luik van de ontvangende samenleving hebben we in totaal 21 verschillende sleutelfiguren gesproken, die actief zijn in vier verschillende domeinen, namelijk arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en OCMW’s en socialewoningmarkt. Het draagvlak voor het civiel effect van het inburgeringsattest wordt nagegaan bij een aantal relevante maatschappelijke domeinen binnen de ontvangende samenleving. Binnen elke van de geselecteerde domeinen worden sleutelfiguren

geïdentificeerd. We hebben deze sleutelfiguren bevraagd aan de hand van een semigestructureerde vragenlijst om zicht te krijgen op de mate waarin inburgering bekend is, wat de heersende percepties zijn ten aanzien van inburgering en of er een draagvlak is voor een civiel effect van inburgering. In tabel 2.1 worden de sleutelfiguren opgelijst.

Bevraagde organisaties binnen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en OCMW’s en sociaal wonen

Organisatie VOKA Vooruitzenden VDAB Antwerpen Jobkanaal UNIZO Oost-Vlaanderen SERR RESOC Waas en Dender Care Deurne Werkvorm vzw Consortium Volwassenenonderwijs Vlaams-Brabant Consortium Volwassenenonderwijs Gent Katholieke Hogeschool Kempen/Associatie KU Leuven Koepel GO! Koepel VCLB OCMW Geraardsbergen OCMW Gent, Opleidings- en Tewerkstellingscentrum OCMW Leuven OCMW Kortrijk OCMW Antwerpen Stad Antwerpen Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen WoningGent Huisvestingsmaatschappij Gent Sociaal verhuurkantoor De Poort Kortrijk

2.2.3

Domein Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Arbeidsmarkt Onderwijs Onderwijs Onderwijs Onderwijs Onderwijs OCMW OCMW OCMW OCMW OCMW Lokaal bestuur Sociaal wonen Sociaal wonen Sociaal wonen

Beleidsuitvoerders

31

We hebben tevens de actoren die instaan voor het primaire inburgeringstraject bevraagd. Concreet willen we met de bevraging van de beleidsuitvoerders de volgende vragen beantwoorden: - Wat beschouwen de institutionele actoren als civiel effect? Sluit onze definitie aan bij de (informele) definities gehanteerd in de uitvoeringspraktijk? - Welke vormen van civiel effect en ‘social impact’ zijn nu al (lokaal) aanwezig? - Wat is de wenselijkheid van een beleid rond civiel effect? Hoe moet dit eruitzien? - Wat zijn voorwaarden en kritische succesfactoren om tot een civiel effect te komen? - Welke acties worden op dit moment ingezet om het civiel effect te verhogen? - Welke suggesties worden gedaan over het instrument om civiel effect te meten?


Tabel 2.1

Voor deze bevraging hebben we geopteerd voor face-to-face interviews via een semigestructureerde vragenlijst met de belangrijkste actoren binnen het primaire inburgeringstraject. In totaal hebben we zeven verschillende actoren bevraagd. We hebben ervoor geopteerd om drie onthaalbureaus te bevragen waarvan één in een stedelijke context (Antwerpen) en één in een provinciale context (Leuven). Het onthaalbureau van Brussel neemt omwille van het institutionele kader een aparte plaats in binnen het landschap. Daarnaast hebben we ook een Huis van het Nederlands Antwerpen gesproken, een integratiecentrum (De Acht), het Kruispunt MI en de VDAB van Antwerpen.

Tabel 2.2

Institutionele actoren

Institutionele actor Onthaalbureau Onthaalbureau Onthaalbureau Huis van het Nederlands Integratiecentrum de Acht Kruispunt MI VDAB

32


2.2.4

Geografische spreiding Antwerpen Vlaams-Brabant Brussel Antwerpen Antwerpen Brussel Antwerpen

Inburgeraars

Deze kwalitatieve bevraging van inburgeraars dient verschillende doelen. Ten eerste dient ze om input aan te leveren voor een bevragingsinstrument rond civiel effect in het ruimere kader van een monitoringsinstrument waarin verschillende methoden zullen gecombineerd worden. De vragen binnen deze kwalitatieve bevraging moeten toelaten te evalueren welke vragen in een instrument kunnen werken en welke niet. Tevens moet het instrument een inhoudelijke triangulatie, validering en complementering toelaten met het kwantitatief luik waar niet alle domeinen in detail behandeld kunnen worden. Daarbij moet de bevraging een antwoord bieden op de volgende kernvragen: - Ervaren inburgeraars een vorm van maatschappelijke waardering naar aanleiding van het volgen van een inburgeringstraject? - Hoe kan deze maatschappelijke waardering volgens hen verhoogd worden? - Wat is de perceptie van de waarde van het inburgeringsattest binnen verschillende maatschappelijke domeinen volgens de inburgeraars? Enerzijds willen we via de bevraging van inburgeraars komen tot een inhoudelijke triangulatie van de onderzoeksresultaten. We bestuderen hetzelfde fenomeen via een andere benaderingsmethode om zo het geheel van de onderzoeksresultaten beter te kunnen duiden. Anderzijds streven we met deze bevraging naar complementariteit met en validering van de schriftelijke bevraging. Elementen die moeilijk op een goede manier in een schriftelijke vragenlijst bevraagd kunnen worden omwille van de complexiteit van de problematiek, kunnen tijdens eens face-toface gesprek beter tot hun recht komen. Tevens stellen we vragen rond een aantal thema’s die in de schriftelijke vragenlijst niet aan bod komen. De doelgroep die we bevragen zijn de recente verplichte of prioritair rechthebbende inburgeraars die rond het inburgeringstraject kunnen reflecteren en verbaal sterk genoeg zijn om een mening te verkondigen die hun eigen persoonlijke situatie overstijgt om zo ‘typerende’ antwoorden te verkrijgen en te komen tot ‘exemplarische generalisatie’. Wat we met dit laatste bedoelen, komen we nog op terug. Meer concreet betekent het dat we ons richten op verplichte of prioritair rechthebbenden die een inburgeringsattest behaalden 6 tot 12 maanden geleden. De tijdsperiode is relevant omdat het mensen de kans heeft gegeven gedurende 6 tot 12 maanden na het behalen van het attest een set aan ervaringen in onze samenleving op te bouwen. Daarbij hebben we aandacht voor de genderdimensie en de belangrijkste nationaliteiten die zich hebben aangemeld om een breedte aan achtergronden en ervaringen te capteren. Door een ruime waaier aan nationaliteiten te selecteren en zowel mannen als vrouwen te spreken, proberen we zoveel mogelijk variatie aan te brengen in de steekproef. Een belangrijk criterium dat we gehanteerd hebben, is nationaliteit. We zijn nagegaan welke nationaliteiten de belangrijkste zijn binnen het inburgeringsgebeuren in 2010. Op basis van het ‘Jaarboek inburgering en integratie 2010’ krijgen we een recent beeld van wie de inburgeraars zijn. Uit deze nationaliteiten hebben we een selectie gemaakt om van daaruit te komen tot een zo breed mogelijke dekking van herkomstlanden. Tevens hebben we mensen geselecteerd met


Kunnen we vervolgens hun situatie als ‘typerend’ voor een bredere groep nemen, als we ze op een sterke manier selecteren? Sommige auteurs in de literatuur menen van wel en beroepen zich daarbij op het begrip van ‘exemplarische generalisatie’ (Smaling, 2000; 2003; 2009). Om deze vraag te beantwoorden, moeten we eerst zicht krijgen op de verschillende vormen van ontworpen generaliseerbaarheid. Een eerste vorm is statistische generaliseerbaarheid. Er wordt vooraf een populatie bepaald waarover men uitspraken wil doen aan de hand van empirisch onderzoek. Indien de populatie te groot is om in zijn geheel te bestuderen of bevragen, wordt een steekproef getrokken die statistisch representatief is. Een steekproef is statistisch representatief als alle relevante verschijnselen die gerelateerd zijn aan de onderzoeksvraag in evenredige mate in de populatie voorkomen. Meestal wordt hiervoor gebruik gemaakt van een aselecte toevalssteekproef. Het aselecte karakter van de steekproef is het belangrijkste argument om aan de conclusies van een bevraging een graad van waarschijnlijkheid toe te kennen om te kunnen generaliseren. In kwalitatief onderzoek is een statistisch representatieve steekproef niet altijd mogelijk door: 1. het exploratieve karakter van het onderzoek; 2. gebrekkige toegang tot het werkveld; 3. de werklast van dataverzameling en verwerking door een onderzoeker (Woods, 1996).

33

behulp van twee onthaalbureaus, waarvan er één gesitueerd is binnen een stedelijke context en de andere gesitueerd is binnen een provinciale context. We hebben niet expliciet geselecteerd op geslacht, juridisch statuut of hoogst behaalde diploma. We weten voor 2009 dat de verdeling van mannen en vrouwen bij de instroom quasi gelijk was. In 2010 is het aandeel vrouwen in de instroom licht gedaald (48%) terwijl de instroom van de mannen licht toegenomen is (52%). We houden rekening met deze verdeling bij de selectie van de kandidaten. Wel hebben we bij de selectie rekening gehouden met het criterium om een zo groot mogelijke diversiteit binnen de groep te hebben, opdat zoveel mogelijk diverse verhalen binnen verschillende contexten aan bod zouden kunnen komen. Diploma was ook geen expliciet selectiecriterium, maar we hebben wel gebruikt gemaakt van de expertise van de onthaalbureaus om mondige kandidaten te selecteren die kunnen reflecteren. Door onze ervaring met het interviewen van mensen uit deze doelgroep, hebben we ervoor geopteerd om de trajectbegeleiders van de onthaalbureaus te betrekken in de selectie van respondenten. We hebben hen gevraagd om op hun teamoverleg vanuit de aangegeven nationaliteiten mensen voor te stellen die mondig zijn en die kunnen fungeren als spreekbuis voor een bredere groep. Daarbij moesten ze mensen in gedachten nemen die konden reflecteren, niet enkel over hun eigen situatie maar ook over de situatie van landgenoten die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. En meestal bleken de mondige kandidaten tevens de hoger geschoolden te zijn. Waarom kiezen we ervoor om mondige inburgeraars aan het woord te laten die kunnen reflecteren en verbaal sterk genoeg zijn om een mening te kunnen verkondigen die hun persoonlijke situatie overstijgt? Hiervoor zijn verschillend redenen: 1. uit vorige ervaringen met interviews met inburgeraars blijkt dat interviews met mondige gesprekspersonen betere informatie opleveren; 2. het thema is complex omdat het niet peilt naar de eigen ervaring van de inburgeraars, maar naar hun inschatting en perceptie van hoe de samenleving hun inburgeringsinspanning waardeert. Dit thema vereist een bepaald vermogen om in abstracte termen te denken vanuit een maatschappelijk perspectief; 3. door een goede en stringente caseselectiemethode willen we ‘typische’ verhalen registreren aan de hand van een semigestructureerd vragenlijst.

hoofdstuk 2 | Percepties van het civiel effect van het inburgeringsbeleid op het veld 34

Een tweede vorm van generaliseerbaarheid is variatiedekkende generaliseerbaarheid. Kwalitatief onderzoek kan wel gecombineerd worden met statistische methoden van steekproeftrekking, maar de aantallen, frequentie spelen een geheel andere rol bij de analyse. Het gaat meer om de uitkomsten naar de populatie meer aannemelijk te maken. De variatiedekkende representativiteit dient een ander doel, namelijk om de variatie binnen de populatie zo ruim mogelijk te dekken. Een steekproef die al de variatie van de onderzochte verschijnselen die in de populatie voortkomen dekt, kan representatief worden genoemd in de zin van variatiedekking. De steekproef omvat alle relevante verschillen in de populatie, maar niet in dezelfde cijfermatige verhouding zoals die in de populatie terug te vinden is. De relatie tussen de populatie en de steekproef bij variatiedekkende generaliseerbaarheid is dus van een andere aard dan bij statistische generaliseerbaarheid. Een derde vorm van generaliseerbaarheid waar de literatuur over spreekt, is exemplarische generaliseerbaarheid (Smaling, 2009). Een persoon, een groep van personen, een geval of situatie kan als exemplarisch of typerend worden geacht voor andere personen, gevallen of situaties. Deze veralgemening kan gezien worden als een voorbeeld van case-to-case transfer en als ontwerpkeuze van de onderzoeker. Om een goede methodologische kwaliteit te garanderen moet de overdracht van een onderzocht ‘geval naar een ander geval’ onderbouwd worden door een goede analogieredenering, die de gelijkenissen en verschillen tussen gevallen specificeert. De analogieredenering is sterker naarmate de overeenkomsten tussen twee ‘gevallen’ talrijk en relevant zijn en de verschillen spaarzaam en relevant (Smaling, 2000; 2003). In het opzet van het onderzoek combineren we de twee laatste vormen. We trachten in het steekproefdesign zoveel mogelijk variatie op te nemen van ervaringen door een ruime waaier aan nationaliteiten binnen twee maatschappelijke contexten (stad/platteland) aan bod te laten komen. Door binnen dit steekproefdesign de expertise van de trajectbegeleiders te betrekken, die een selectie maken van respondenten die volgens hen kunnen reflecteren en verbaal sterk genoeg zijn om een mening te verkondigen die de persoonlijke situatie overstijgt, willen we komen tot exemplarische of typerende verhalen. Het steekproefkader leidt tot de volgende selectie:

Tabel 2.3

Marokko Rusland Turkije Armenië Polen Bulgarije Kosovo Irak Guinea Servië

Vooropgestelde selectie

Antwerpen M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j.

Oost-Vlaanderen M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j. M of V; jonger of ouder dan 30 j.

Van de twintig respondenten die we voorop hadden gesteld om te spreken, konden in totaal vier mensen niet op de afspraak aanwezig zijn. Zij hebben wel telefonisch verwittigd. Volgens de coördinator van het onthaalbureau van Oost-Vlaanderen wordt hen dat ook geleerd op het onthaalbureau. Het is positief te merken dat dit ook effectief gebeurt. De bevragingen zijn waar mogelijk telkens doorgegaan op het onthaalbureau. Indien dit voor de respondent of voor het onthaalbureau niet mogelijk was, zijn de gesprekken in samenspraak met de respondenten op een andere locatie doorgegaan. Voor de contactnames in Antwerpen hebben we een lijst met de selectiecriteria doorgegeven aan het onthaalbureau, waar we expliciet de trajectbegeleiders in het selectieproces betrokken hebben. De afspraken zijn doorgegaan op het onthaalbureau van Antwerpen, in een apart lokaal. De contactnames met de respondenten

Tabel 2.4

Nr. Eerste letter Geslacht Geboortemaand voornaam en -jaar 1 M V jul/84 2 M V jul/80 3 E M mei/90 4 Y M nov/79 5 H M feb/82 6 D V aug/82 7 G M aug/62 8 A V mrt/85 9 D M jan/89 10 B V apr/72 11 A M nov/82

Nationaliteit Turk Pools Kosovaar Irakees Marokkaan Roemeen Bulgaar Bosniër Guinea Kosovaar Rus

Datum migratie mei/03 dec/09 nov/09 sep/09 sep/10 apr/10 feb/10 dec/09 nov/09 dec/98 dec/02

Reden migratie GV Arbeid Asiel Asiel GV Arbeid Arbeid Asiel Asiel Asiel Asiel

O-Vl

12

S

M

mei/88

Irakees

feb/10

Asiel

O-Vl O-Vl O-Vl O-Vl

13 14 15 16

L S N A

v M V V

apr/89 jul/83 apr/90 jun/84

Armeniër Turk Marokkaan Armeniër

dec/09 dec/09 nov/09 nov/09

Asiel GV GV Asiel

Huidig statuut Genaturaliseerd Arbeid Asiel Erkend vluchteling Gezinsvormer Arbeid Arbeid Asiel Asiel Erkend vluchteling Geregulariseerd Subsidiare bescherming Asiel Gezinsvormer Gezinsvormer Asiel

Diploma herkomstland HSO* Hogeschool HSO Hogeschool HSO HSO Hogeschool HSO HSO HSO HSO HOS HSO Hogeschool Hogeschool Universiteit

* Hoger secundair onderwijs. Bron HIVA

2.3

De interpretatie van civiel effect bij de ontvangende samenleving

2.3.1 2.3.1.1

Civiel effect op de arbeidsmarkt Algemene perceptie civiel effect van inburgering

In de conceptuele afbakening van civiel effect van inburgering hebben we een duidelijk onderscheid gemaakt tussen civiel effect in de formeel-juridische betekenis van het woord en de ‘social impact’ van het inburgeringsbeleid. Uit de interviews blijkt onmiskenbaar dat er op de arbeidsmarkt weinig draagvlak is voor civiel effect van het primair inburgeringstraject. Het is geen prioriteit en men vindt het wenselijk noch haalbaar om ernaar te streven. Vanuit de idee van ‘social impact’ vindt men het wel belangrijk om te streven naar een bredere bekendheid van inburgering bij werkgevers. Dit kan de openheid voor inburgeraars verhogen, zonder daarvoor formele voordelen toe te kennen aan inburgeraars met een inburgeringsattest. Het wederkerigheidsverhaal van inburgering en integratie heeft nog maar weinig ingang gevonden bij werkgevers en bij de bredere samenleving. De impact van het inburgeringsprogramma en dan vooral van de module maatschappelijke oriëntatie bekijkt men voornamelijk vanuit het perspectief van de individuele inburgeraar.

35

Plaats interview A A A A A A A A A O-Vl O-Vl.

Overzicht respondenten


zijn ook door het onthaalbureau gebeurd. Alle acht interviews hebben plaatsgevonden in de eerste week van november 2011. Voor de contactnames in Oost-Vlaanderen zijn we op een vergelijkbare wijze te werk gegaan. Ook hier hebben we een lijst met selectiecriteria doorgegeven en hebben we de trajectbegeleiders van het onthaalbureau betrokken bij de selectie van respondenten. In tegenstelling tot Antwerpen hebben we voor Oost-Vlaanderen zelf het eerste contact genomen met de respondenten op basis van de telefoonnummers die we van het onthaalbureau hebben doorgekregen. We hebben zelf de afspraken gemaakt, hoofdzakelijk omwille van praktische redenen. In tegenstelling tot het stedelijke onthaalbureau Antwerpen, dat een centrale locatie heeft, liggen de lokalen van het onthaalbureau in Oost-Vlaanderen verspreid doorheen de provincie. Dat brengt ons bij het volgende overzicht van gerealiseerde interviews:

36


2.3.1.2

Kennis inburgering

Binnen het beleidsdomein arbeidsmarkt geniet inburgering weinig tot geen bekendheid. Volgens de inschatting van onze respondenten is de doorsnee Vlaamse werkgever nauwelijks op de hoogte van het inburgeringsbeleid en het bijhorende programma. Ook zij zelf, de meesten onder hen situeren zich eerder op het beleidsniveau of in de sector van de arbeidsmarkttoeleiding, zijn maar in wisselende mate vertrouwd met het inburgeringsbeleid en de concrete inhoud van het programma. Organisaties die rechtstreeks betrokken partner zijn van het inburgeringsbeleid of er beleidsmatig mee in contact zijn gekomen zijn wel goed op de hoogte. Organisaties die bezig zijn met arbeidsmarkttoeleiding en sensibilisering van de arbeidsmarkt rond participatie van kansengroepen maken doorgaans geen onderscheid tussen inburgeraars en niet-inburgeraars. Inburgering staat veelal synoniem voor de aangeboden taaltrajecten Nederlands. De module maatschappelijke oriëntatie en het aanbod rond loopbaanoriëntatie zijn minder gekend. Wat opvalt is dat het aanbod van het Huis van het Nederlands Antwerpen in het kader van taalbeleid en -screening veel beter bekend is dan het inburgeringsbeleid en ook sterk wordt gewaardeerd. Ook de doelgroep van het inburgeringsbeleid is niet door iedereen gekend. 2.3.1.3

Perceptie inburgering

Het feit dat inburgering verplicht is voor nieuwkomers wordt door alle respondenten als positief ervaren. Men vindt dat nieuwkomers inzicht moeten verwerven in het reilen en zeilen van het land en minimum een basiskennis van het Nederlands nodig hebben. Het niveau Nederlands van een inburgeringstraject is echter onvoldoende om goed te kunnen functioneren op de arbeidsmarkt. De trajectbegeleiding binnen het inburgeringstraject ziet men als een veel te administratieve zaak met te weinig aandacht voor effectieve sociale begeleiding. Het onthaalbureau zou ook onvoldoende expertise in huis hebben om een gedegen perspectiefbepaling te doen. Wachtlijsten voor cursussen Nederlands passen niet in een verplichtend kader en ziet men als een blaam voor het inburgeringsbeleid. Hoe kan een overheid iemand verplichten een traject te volgen als er geen garantie is op een cursus? De link tussen inburgering en de arbeidsmarkt is veel te vaag. Inburgering wordt eerder als een breed maatschappelijk verhaal dan als een arbeidsmarktgericht beleid aanzien. Er is een gebrek aan brede consensus over wat ingeburgerd zijn precies inhoudt. Zeker in de vertaling naar de verschillende domeinen. 2.3.1.4

Civiel effect

a) Concept

Denken over inburgering in termen van civiel effect bleek geen evidente oefening te zijn. De meeste respondenten konden zich moeilijk vinden in de term en zagen niet meteen linken tussen de arbeidsmarkt en het inburgeringprogramma. Maatschappelijke waardering of impact is een meer toegankelijke omschrijving van het concept. Het bleek voor velen een bijzonder artificiële denkoefening civiel effect binnen de kaders van het primair inburgeringstraject te situeren. De meeste mogelijkheden en aanbevelingen om het (civiel) effect van inburgering te verbeteren zitten op het niveau van een secundair traject. Een vraag die steeds opnieuw opdook heeft betrekking op het ingeburgerd zijn op zich, wanneer is iemand ingeburgerd? Civiel effect van inburgering krijgt een andere invulling al naar gelang het domein waarbinnen het wordt bekeken. Waar richt inburgering zich op? Op de arbeidsmarkt of op het functioneren in de samenleving? Op de arbeidsmarkt zal het civiel effect van inburge-

ring ook anders worden ingevuld al naargelang de verwachtingen van de sector, de werkgever en het profiel van de inburgeraar in kwestie. Civiel effect gaat volgens een aantal respondenten ook over de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de samenleving en het beleid om inburgeraars een kwalitatief inburgeringstraject aan te bieden dat inspeelt op reële noden en behoeften van nieuwkomers. Na het verplichte primaire traject kan er binnen het reguliere circuit in opvolging op maat worden voorzien.

“Gewoontes en gebruiken van de Vlaamse maatschappij, dat is niet zozeer iets waar werkgevers van wakker liggen. In brede zin gaat het meer om arbeidsattitudes. Het gaat om vanzelfsprekendheden voor werkgevers, en daarom begrijpen ze niet dat er mensen daar niet aan kunnen voldoen zoals op tijd komen, of afzeggen ...” (arbeidsmarktintermediair) Een inburgeringsattest kan een extra troef zijn bij een sollicitatie omdat het aantoont dat iemand al enige inspanningen heeft geleverd om de taal te leren. Meer dan dat kan het niet zijn. Dit effect is dan ook eerder informeel van aard. Rekening houdend met de inhoud van het programma zou men civiel effect eerder linken aan een breder migratiebeleid zoals bij de toekenning van een verblijfstatuut of het verwerven van de Belgische nationaliteit. NT2 Enkel het luik NT2 zou enige erkenning kunnen opleveren op de arbeidsmarkt maar ook daar zal er vooral individueel en in functie van de reële situatie op de werkvloer worden gekeken en doet een inburgeringsattest of een NT2-certificaat er weinig of niets toe. Werkgevers kennen de verschillende niveaubepalingen niet en evalueren de kennis van het Nederlands van potentiële kandidaten in een persoonlijk gesprek en niet op basis van een attest. Het vereiste taalniveau hangt af van het soort job, de reële nood aan arbeidskrachten en de ondersteuningsmogelijkheden op de werkvloer. Naast de kennis van het Nederlands en de specifieke beroepscompetenties is het vooral de arbeidsattitude van de persoon die de doorslag geeft. De verwachtingen van werkgevers ten aanzien van het Nederlands zijn niet eenduidig en vaak ook ietwat dubbelzinnig. Enerzijds wordt de kennis van het Nederlands als erg belangrijk naar voor geschoven. Kennis van het Nederlands zou een absolute voorwaarde zijn om te kunnen functioneren op de arbeidsmarkt. Werknemers moeten instructies begrijpen, de veiligheidsvoorschriften kennen en kunnen communiceren met hun collega’s. Een niveau 1.1 is in dat opzicht totaal ontoereikend. Anderzijds gaat men er soms erg pragmatisch mee om. Zeker voor beroepen waar taal minder belangrijk is durft men de lat wel eens wat lager te leggen. Vooral als er een duidelijke nood is aan arbeidskrachten. Bedrijven die een opleiding Nederlands op de werkvloer organiseren gaan hun werknemers zelf screenen of laten screenen door de opleidingsinstantie. Ment test bij de persoon de actuele kennis van het Nederlands die noodzakelijk en relevant is voor de werkcontext. Een groeiend aantal werkgevers voorziet in opleiding en ondersteuning van medewerkers op de werkvloer al blijft dit nog altijd een te beperkte groep. Het ondersteuningsaanbod is nog steeds onvoldoende gekend. Vooral bij kleinere bedrijven die minder vertrouwd zijn met opleidingsbeleid kan er wat weerstand zijn omdat de aanwezigheid van externen op de bedrijfsvloer als bedrei-

37

Civiel effect in de vorm van voordelen bij aanwerving en toegang tot de arbeidsmarkt is nagenoeg onbestaande. Het gros van de werkgevers kent inburgering niet en weet ook helemaal niet waar een inburgeringsattest voor staat. Onze respondenten geven aan dat het inburgeringsprogramma ook geen formele erkenning kan opleveren omdat het in eerste instantie breed maatschappelijk en niet arbeidsmarkt gericht wordt ingevuld.


b) Civiel effect

gend ervaren wordt. Respondenten zien echter veel heil in deze manier van werken en wijzen op het groeipotentieel van dergelijke maatregelen.

38


Maatschappelijke oriëntatie (MO) De module MO wordt vanuit maatschappelijk oogpunt als een belangrijke meerwaarde aanzien maar kan geen erkenning opleveren op de arbeidsmarkt. De meerwaarde van het traject bekijkt men vanuit het perspectief van de individuele inburgeraar die hierdoor op weg wordt geholpen in onze samenleving. “Dat is zoiets waarvan je zegt, als samenleving willen we dat, als samenleving willen we dat iemand dat fundamenten en basisconcepten van onze samenleving kent. Maar voor mij als werkgever, puur vanuit what’s in it for me, zit daar niets in. Wel als samenleving, als Vlaanderen.” (werkgeversorganisatie) “Inburgering is goed en wel maar dat moet niet per se iets gaan betekenen op de arbeidsmarkt. Wat leert iemand in een cursus MO? Hoe hij zijn weg moet vinden hier in Vlaanderen, wat zijn instellingen, waar moet je naar toe, waarden en normen. Dat is goed en wel voor een individu maar of dat nu belangrijk is voor een werkgever om te weten of iemand dat gevolgd heeft. Ik denk niet dat het veel uitmaakt.” (werkgeversorganisatie) Slechts één respondent ziet een potentiële meerwaarde van MO voor het functioneren op de werkvloer. Dit op voorwaarde dat een module MO veel aandacht besteedt aan omgaan met diversiteit. Een module MO met aandacht voor de diversiteitscompetenties van de inburgeraars zou op de werkvloer een belangrijk pluspunt kunnen zijn. Rest hierbij de vraag hoe je die competenties gaat meten en of dit na te streven valt binnen het beperkte kader van een module MO. c) Resultaatsverbintenis?

Gepeild naar de meerwaarde van een resultaatsverbintenis voor civiel effect van inburgering reageren de meeste respondenten eerder afwijzend. In welke mate kan een certificaat garant staan voor een geslaagde inburgering? Is een certificaat een garantie dat een persoon specifieke vaardigheden en attitudes heeft ontwikkeld? Wat met mensen die niet slagen, maar misschien wel de juiste attitude hebben? Dit zijn maar een paar voorbeelden van de vragen en bemerkingen die de invoering van een resultaatsverbintenis oproepen. Terwijl de meerwaarde duidelijk betwistbaar is wijst men ook op mogelijke ongewenste gevolgen. De perceptie van wanneer iemand als ‘ingeburgerd’ wordt beschouwd verschilt ook van werkgever tot werkgever en van sector tot sector. Daar is geen duidelijke publieke consensus rond. Een inspanningsverbintenis zou daarom beter bij de realiteit van het inburgeringsbeleid en de arbeidsmarkt passen. Een test voor de module maatschappelijke oriëntatie kan op weinig bijval rekenen. Een resultaatsverbintenis voor een niveau 1.1 in het Nederlands eventueel wel. Dit vanuit de overtuiging dat een minimumkennis van het Nederlands een absolute voorwaarde zou zijn om toegang te hebben tot de arbeidsmarkt. Tegelijk blijft dit niveau te laag voor een formele erkenning op de arbeidsmarkt en zal men de kennis van het Nederlands niet afleiden via een certificaat maar in een persoonlijk gesprek. Een inspanningsverbintenis voor NT2 zal bijgevolg niet veel invloed hebben op het civiel effect van inburgering. Een belangrijke opmerking hierbij is dat, ondanks de beperkte impact van een module 1.1, geen enkele respondent gewonnen is voor een resultaatsverbintenis op niveau 1.2 of hoger. Deelname aan de eerste module zou een incentive moeten zijn om zich verder bij te scholen in het Nederlands. Daarnaast is het niet voor iedereen haalbaar of nodig om een hoger niveau Nederlands te behalen. Zeker niet binnen een reguliere opleidingscontext. De respondenten uit de werkgeversorganisatie volgen duidelijk de lijn van het SERV-advies over civiel effect van inburgering. Namelijk dat de invoering van een resultaatsverbintenis en

dus een inburgeringscertificaat het civiel effect van inburgering niet zal beïnvloeden. Zeker niet wat MO betreft, maar ook voor NT2 wegen de voordelen niet op tegen de nadelen. Inzetten op taalbeleid en ondersteuning op de werkvloer lijkt hen een veel efficiëntere strategie.

De idee van ‘social impact’ zou wel mogelijkheden bieden voor toekomstige beleidsacties. Vooral om openheid te creëren voor maatregelen die er zijn in het secundair traject. De wederkerigheid van inburgering en integratie en de rol van de ontvangende samenleving kan meer in de verf gezet worden. Die ontvangende samenleving zou ten minste op de hoogte moeten zijn van de doelstellingen en inhoud van inburgering. In een primair traject inzetten op initiatieven die maatschappelijke participatie en uitwisseling stimuleren kan de ‘social impact’ van inburgering bevorderen. e) Drempels en perverse effecten

- Nieuwkomers met een inburgeringsattest bij een sollicitatie bevoordelen druist in tegen het principe van gelijke kansen en kan uitsluitingsmechanismen in gang zetten. - Een sterke focus op testen kan ertoe leiden dat de kwaliteit van het traject in het gedrang komt. Het gevaar voor ‘teaching to the test’ werd een aantal keer aangehaald. - Het inlassen van een resultaatsverbintenis houdt het gevaar in dat mensen die omwille van allerlei persoonlijke of situationele omstandigheden niet slagen voor een test minder kansen krijgen op de arbeidsmarkt wat contraproductief is voor hun effectieve integratie. - Een eenzijdige focus op het formaliseren van civiel effect kan flexibele of creatieve oplossingen fnuiken. Met bestaande ondersteuningsmaatregelen zoals Nederlands op de werkvloer kunnen specifieke tekorten weg gewerkt worden. Een contextgebonden aanpak biedt voordelen op de arbeidsmarkt die het (primair) inburgeringtraject niet kan realiseren.

39

De vraag of het streven naar civiel effect wenselijk en/of haalbaar is riep verschillende reacties op. Door de band genomen kunnen we stellen dat onze respondent streven naar civiel effect van een primair inburgeringstraject wenselijk noch haalbaar vinden. Een aantal duidelijk omschreven zaken staan de haalbaarheid van civiel effect van inburgering in de weg: - een inburgeringattest is geen garantie voor de kennis en attitude van een persoon. Dat hangt af van persoon tot persoon en situatie per situatie. Vooral attitudes zijn moeilijk te vatten in attesten of certificaten; - haalbaarheid van civiel effect van inburgering is sterk contexten sectorgebonden. De regionale economische situatie, het specifieke jobaanbod en de conjunctuur spelen een belangrijke rol bij het bepalen van aanwervingsvereisten en doorgroeimogelijkheden voor werknemers; - inburgeraars vormen geen aparte categorie op de arbeidsmarkt, noch in de diversiteitsplannen in het kader van EAD, noch bij de aanpak van intermediaire organisaties. Werkgevers hebben geen nood aan bijkomende categorieën onder de werknemers. Inburgeraars kunnen naadloos aansluiten bij bestaande ondersteuningsmaatregelen voor allochtone medewerkers of anderstaligen; - om de haalbaarheid van civiel effect van inburgering te illustreren werd vaak verwezen naar de ervarings- en kwalificatiebewijzen (EVC/EVK). Een concreet en arbeidsmarktgericht concept dat door de meeste respondenten als erg waardevol werd bevonden maar desalniettemin moeilijk ingang vindt op de arbeidsmarkt. Voor een algemeen traject als inburgering zal dat nog moeilijker liggen.


d) Civiel effect, een wenselijk en haalbaar streven?

40


f)

Voorwaarden

Een mogelijke piste om civiel effect van inburgering te realiseren op de arbeidsmarkt is door middel van een premie. Is dat wenselijk? Werkgevers worden nu al overstelpt met premies en categorieën. Tel daarbij voornoemde weerstand tegen bijkomende categorieën en daaraan gekoppelde voordelen en de slotsom is snel gemaakt. Civiel effect vraagt concrete en tastbare resultaten. In het kader van inburgering en zeker wat MO betreft is dat moeilijk te realiseren. Werkgevers, sociale partners en andere actoren op de arbeidsmarkt zijn veel te weinig op de hoogte van inburgering. Samenwerking over beleidsdomeinen heen is een absolute noodzaak. Onze respondenten geven aan dat werkgevers blijven zoeken naar de ideale werknemer en te weinig oog hebben voor het potentieel van mensen. Dit vraagt een openheid en bereidheid om te investeren in medewerkers bijvoorbeeld door opleidingen op de werkvloer. Werkgevers hebben zelf ook een rol te spelen bij de integratie van nieuwkomers op de arbeidsmarkt. Alleen is dat besef nog onvoldoende. 2.3.1.5

Aanbevelingen respondenten

Een eerste en centraal punt bij het streven naar civiel effect is het inzetten op de brede bekendheid van inburgering bij werkgevers en intermediaire organisaties, dit kan via sociale partners en derden. Werkgevers maken nog onvoldoende gebruik van het bestaande ondersteuningsaanbod zoals Nederlands op de werkvloer, een individuele beroepsopleiding (IBO) of taalbeleid. Die initiatieven zijn nog veel te weinig gekend bij de werkgevers. Inburgering kan er mee voor zorgen dat werkgevers en inburgeraars hun weg vinden naar die maatregelen. Werkgevers moeten actiever betrokken worden bij inburgering. Denk aan het uitnodigen van een werkgever in een MO-les. Een andere voorstellen waren de organisatie van ‘duodagen’ waarbij inburgeraars een dagje meelopen op de werkvloer. Stages op de werkvloer zijn een goede ervaring voor de inburgeraars maar ook voor de werkgevers. De inhoud van een inburgeringsprogramma blijft zeer beperkt om effectief effect te hebben op de arbeidsmarkt. Inburgering mag mensen ook niet te lang van de werkvloer weg houden. Er is nood aan meer flexibele vervolgtrajecten op de werkvloer en in functie van concrete noden. Een warme overdacht na een inburgeringstraject in de vorm van een goede doorverwijzing naar de meest geschikte dienst of organisatie moet ervoor zorgen dat mensen niet in een zwart gat terecht komen en pas jaren later terug worden opgepikt als hun problemen zich al torenhoog hebben opgestapeld. In plaats van een attest kan men ook werk maken van een portfolio. “Dat zijn zaken die mooi op papier staan denk ik en die misschien ook wel indruk kunnen maken op de werkgevers. Gewoon het feit om aan te tonen van hoe ondernemend zijn die mensen geweest in afwachting tot het einde van hun inburgeringstraject en welke initiatieven hebben ze genomen, wat hebben ze allemaal gedaan. Dat zijn toch mooie papieren, voor een werkgever kan dat wel interessant zijn, van kijk dat is iemand, dat is een belangrijke competentie voor een werkgever iemand die initiatief kan nemen, verantwoordelijkheidszin en noem maar op.” (arbeidsmarkt intermediair) Het aanbod van het Huis van het Nederlands Antwerpen wordt sterk geapprecieerd maar richt zich enkel op organisaties uit de eigen regio. De andere Huizen bieden op dit moment nog geen zo’n brede ondersteuning op gebied van taalbeleid omdat ze geen zo’n uitgebreid aanbod hebben. De kloof tussen het niveau Nederlands van het inburgeringstraject (1.1) en het instapniveau voor de meeste beroepsopleidingen (1.2) vraagt om kwalitatieve voortrajecten op maat of duale trajecten die de overstap mogelijk maken.

2.3.1.7

SWOT arbeidsmarkt

Het voorgaande kan schematisch in een tabel gesynthetiseerd worden in de vorm van een sterkte-zwakteanalyse.

Tabel 2.5

SWOT domein arbeidsmarkt

Sterktes  Verplichting  Inburgering is (maar) een extra troef voor toegang tot de arbeidsmarkt  Inburgering zet in op een betere kennis van het Nederlands

Kansen  Inzetten op bekendheid inburgering bij werkgevers  Inzetten op kwalitatief traject  Sensibilisering  Social impact en wederkerigheidsperspectief  Inclusieve benadering  Sensibilisering rond regulier aanbod  Secundair traject  Aansluiting vinden met EVC/EVK  Samenwerking en afstemming met andere beleidsdomeinen, zowel op niveau van het beleid als in de praktijk  Samenwerking met werkgevers in primair traject Bron HIVA-SDL

              

Zwaktes Geen civiel effect op de arbeidsmarkt Inburgeringstraject is weinig gekend Definitie en doel inburgering is onduidelijk, ingeburgerd zijn krijgt een andere betekenis afhankelijk van de context Geen link met migratiebeleid MO heeft geen linken met arbeidsmarkt Resultaatsverbintenis zal CE niet verhogen Civiel effect is categoriale binnen categoriale Bedreigingen Weinig draagvlak voor toekennen civiel effect Beperkte link met arbeidsmarkt NT2-niveau niet gekend Onrealistische verwachtingen Sector en context bepalen kansen voor civiel effect Ongewenste effecten resultaatsverbintenis (teaching to the test, uitsluiting) Conditionerende en rigide insteek (perceptie CE) CE is geen prioriteit


Conclusie civiel effect op de arbeidsmarkt

Civiel effect van het primair inburgeringstraject is voor het gros van onze respondenten geen prioriteit. Men ziet geen mogelijkheden om een formele erkenning te verlenen aan een primair inburgeringstraject. Tegelijk wenst men geen bijkomende categorieën te creëren die een onderscheid maken tussen inburgeraars en niet-inburgeraars. Twee cruciale pijlers komen duidelijk naar voor. Enerzijds is er de sterke focus op de mogelijkheden binnen het secundair traject. Op de arbeidsmarkt is niet alleen de kennis van het Nederlands van tel maar draait het vooral om de juiste attitudes en beroepscompetenties. Dit zijn zaken die het primair inburgeringstraject overstijgen en niet in een inburgeringsattest gevat kunnen worden. Het reguliere aanbod van voortrajecten, geïntegreerde trajecten, ondersteuning op de werkvloer, EVC- en EVK-procedures kunnen hier aan tegemoet komen. Voorwaarde opdat men er ook effectief gebruik van maakt, is dat zowel de werkgevers als de inburgeraars voldoende op de hoogte zijn van dergelijke initiatieven. Dit brengt ons bij de andere pijler, de sensibilisering van de werkgevers. Werkgevers moeten beter op de hoogte zijn van het inburgeringsbeleid en van de mogelijkheden in het kader van een secundair traject. Ook hier moet er aan een mentaliteitswijzing worden gewerkt waarbij werkgevers een opleidingsbeleid op de werkvloer als wenselijk en normaal gaan beschouwen. Afstemming tussen de beleidsdomeinen werk en inburgering waarbij Inburgering en integratie, de sociale partners en derden samen initiatieven uitwerken, zowel binnen het primaire als het secundaire traject, is noodzakelijk.

41

2.3.1.6

2.3.2

42


2.3.2.1

Civiel effect in het onderwijs Algemene perceptie civiel effect binnen het onderwijs

Binnen het domein onderwijs moeten we een onderscheid maken tussen het kleuteronderwijs, het leerplichtonderwijs en de ondersteuning vanuit de Centra voor Leerlingenbegeleiding (CLB) enerzijds en het volwassenen- en hoger onderwijs anderzijds. Bij de eerste groep heeft civiel effect van inburgering in eerste instantie betrekking op volwassen inburgeraars, de ouders van de leerlingen. Bij de tweede groep gaat het over inburgeraars als (potentiële) studenten aan de respectievelijke instellingen. Voor wat het kleuteronderwijs, het leerplichtonderwijs en het CLB betreft, zien we dat het concept moeilijk ingang vindt en inburgering in het algemeen opgaat in bredere initiatieven rond integratie en diversiteit. Vanuit een formeel perspectief bekeken ontbreken de hefbomen voor een civiel effect. Een bredere bekendheid van het inburgeringsbeleid gekoppeld aan een realistische inschatting van het vooropgestelde niveau Nederlands zou een belangrijke stap vooruit zijn in het streven naar civiel effect van inburgering. De ‘social impact’ van inburgering is in dit verband het belangrijkste streefdoel omdat het de openheid van leerkrachten en CLB-medewerkers ten aanzien van anderstalige ouders kan verhogen. Civiel effect van het primair inburgeringstraject is onbestaande en ook niet haalbaar in het kader van het volwassenen en het hoger onderwijs. Ook de ‘social impact’ van inburgering is hier niet aan de orde. De kloof tussen het aanbod in het volwassenen en vooral het hoger onderwijs en het inburgeringstraject is te hoog om enig civiel effect te kunnen genereren. Een professionele oriëntering met daaropvolgend een gerichte en efficiënte ondersteuning bij de toeleiding naar het volwassenen of het hoger onderwijs gekoppeld aan een toegankelijk aanbod zijn dé uitdagingen die zich op dit moment aandienen. 2.3.2.2

Kennis inburgeringsbeleid

Net als bij het domein arbeidsmarkt merken we dat het vooral die organisaties zijn die rechtstreeks met inburgering in contact komen die ook kennis hebben van het beleid. In het volwassenonderwijs gaat het over structurele samenwerking zoals voor de opleiding NT2 of eerder ad hoc samenwerking rond bepaalde projecten zoals op dit moment de consortia volwassenenonderwijs en de hogescholen en universiteiten die samenwerken in EIF-projecten rond de ontwikkeling van een intermediaire instantie voor de toeleiding van inburgeraars met een educatief perspectief naar het volwassenenonderwijs of het hoger onderwijs. De beleidsmedewerkers van de onderwijskoepels zijn wel redelijk goed vertrouwd met het inburgeringsbeleid maar dit straalt niet af op de onderwijspraktijk. Scholen uit het kleuter-, lager of secundair onderwijs zullen inburgering kennen als ze veel anderstalige leerlingen hebben maar dan nog zal het eerder om oppervlakkige kennis gaan. Of ouders effectief inburgeraar zijn en wat het inburgeringsprogramma inhoudt is veelal niet geweten, noch binnen de scholen, noch bij het CLB. Initiatieven in het kader van inburgering en initiatieven vanuit het schoolopbouwwerk of de integratiecentra worden niet van elkaar onderscheiden. De kennis van inburgering en bij uitbreiding van initiatieven rond integratie vertoont grote regionale verschillen. Scholen met een sterke concentratie van anderstalige leerlingen staan al verder op gebied van kennis en expertise. De aanwezigheid van een Lokaal Overlegplatform speelt daarin een belangrijke rol. Initiatieven waarbij de onthaalbureaus de hand uitsteken naar het onderwijsveld voor bijvoorbeeld input in een les MO of informatie voor trajectbegeleiders, worden sterk geapprecieerd en verhogen de wederzijdse bekendheid en betrokkenheid van inburgering en onderwijs. Binnen het kleuter- en leerplichtonderwijs is men niet vertrouwd met de niveaubepalingen binnen het NT2-onderwijs. Leerkrachten hebben vaak onrealistische verwachtingen ten aanzien van de talenkennis van anderstalige ouders.

“Het is ook belangrijk om het niveau van het Nederlands ... omdat zowel mensen van scholen als CLB-medewerkers zeer hoge verwachtingen hebben wanneer ze Nederlands gevolgd hebben. Of eerder veroordelend zijn: we hebben het gevoel dat ze geen Nederlands willen leren. Terwijl dat het niveau dat behaald wordt of dat verwacht wordt wanneer ze Nederlandse lessen volgen, niet echt communicatievaardigheden bijbrengt. Of op het niveau waarvan men verwacht vanuit scholen.” (koepelorganisatie) De doelgroep van inburgering is niet gekend. Respondenten maken duidelijk geen onderscheid tussen asielzoekers, oudkomers, nieuwkomers, allochtonen, ...

Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs Zowel de consortia als onze respondenten uit het hoger onderwijs wijzen op de leemte na het inburgeringstraject voor inburgeraars met een educatief perspectief. De lopende projecten proberen daaraan tegemoet te komen. De introductie van Centra voor Leerloopbaanbegeleiding zoals omschreven in de conceptnota voor de hervorming van de Integratie en Inburgeringssector wordt bijzonder positief onthaald. Neutraliteit en onafhankelijkheid ten aanzien van de verschillende onderwijsvormen zijn echter belangrijke voorwaarden om studiekeuzebegeleiding te verzekeren die gericht is op de competenties en aspiraties van de kandidaat. Een duidelijk punt van kritiek vormt de perspectiefbepaling in het kader van het primair traject. Het onderscheid tussen professioneel en educatief wordt als bijzonder arbitrair ervaren en het gevoel leeft dat het professionele perspectief primeert op het educatieve terwijl het geen of/of maar ook een en/en verhaal kan zijn. Kleuter-, lager en secundair onderwijs & CLB De doorverwijzing van minderjarige kinderen vanuit het onthaalbureau naar het onderwijs loopt niet altijd van een leien dakje. Onthaalbureaus kennen het onderwijssysteem vaak onvoldoende. Een goede afstemming tussen onthaalbureau, scholen en CLB’s lijkt in vele gevallen nog te ontbreken. 2.3.2.4

Civiel effect

a) Concept

Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs In eerste instantie bekijkt men de meerwaarde of het belang inburgering vooral vanuit het perspectief van de nieuwkomer. Wat heeft hij of zij aan een inburgeringstraject? In welke mate helpt het om een weg te vinden in onze samenleving? De bril van de samenleving wordt in deze fase als minder relevant aanzien. “Ik heb heel de tijd het gevoel dat we spijkers op laag water zoeken, dat we iets aan het zoeken zijn dat er eigenlijk niet hoeft te zijn voor mij.” (hogeschool)



Het verplichtend karakter vindt men meestal, al zij het hier en daar aarzelend, een goede zaak. Dit omdat een basiskennis van het Nederlands en van de samenleving als een minimum wordt aanzien om binnen die samenleving te kunnen functioneren. Niettemin worden een aantal aandachtspunten aangeduid. Ten eerste moet er rekening worden gehouden met redenen waarom iemand niet aan de inburgeringsplicht kan voldoen. Ten tweede kan een eenzijdige focus op het verplichtend karakter de maatschappelijke perceptie van inburgering negatief beïnvloeden.

43

2.3.2.3

“Mensen maken het onderscheid niet tussen inburgeraars en andere allochtonen. Het grootste effect moet er zijn voor de persoon van de inburgeraar zelf. De samenleving hoeft daar niet speciaal aandacht voor te hebben.” (Consortium volwassenenonderwijs)

44


b) Civiel effect

Ook hier blijkt het opnieuw erg moeilijk om binnen het enge kader van een inburgeringsprogramma te denken. Inburgering kan in de praktijk moeilijk van integratie worden gescheiden en daarom voelt het onderscheid voor vele respondenten nogal artificieel aan. Het gros van de ingrepen die inzetten op diversiteit in het onderwijs spelen zich ook buiten en naast het inburgeringstraject af. In het kader van het hoger en volwassenenonderwijs moet er vooral aan de kloof tussen inburgering en de toegang tot het aanbod worden gewerkt. Dat is de allerbelangrijkste prioriteit. In het kader van het kleuter- en leerplichtonderwijs is inburgering maar een marginaal deelaspect van het hele zorgen diversiteitsbeleid. Twee respondenten zien alleen mogelijkheden voor civiel effect van inburgering als het aan bepaalde voordelen zoals leefloon of verblijfsvergunningen zou worden gekoppeld. Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs Binnen het volwassenenonderwijs is men erg duidelijk. Een inburgeringsattest heeft totaal geen civiel effect. Het NT2-certificaat is het enige certificaat met civiel effect en dan nog worden er specifieke taaltesten afgenomen om te peilen of iemand in een opleiding kan instromen. Een goede afweging tussen vervolgopleidingen NT2 waar nodig en geïntegreerde opleidingen waar mogelijk, moeten een verhoogde in- en uitstroom van inburgeraars in het volwassenenonderwijs realiseren. De stap tussen inburgering en hoger onderwijs is veel te hoog om enig civiel effect te kunnen toekennen aan een inburgeringsattest. Een warme overdracht in de vorm van opvolging, begeleiding en ondersteuning van mensen met aspiraties binnen het hoger onderwijs is waar het echt om draait. Het civiel effect ligt in de kwaliteit en de inhoud van het traject op zich. Als het beantwoordt aan reële behoeften van nieuwkomers en hen vooruit helpt in de samenleving dan heeft het effect. Maar dat effect situeert zich vooral bij de inburgeraar zelf. Kleuter-, lager en secundair onderwijs & CLB Ook binnen het kleuter-, lager en secundair onderwijs zien we geen directe voorbeelden van civiel effect van inburgering. Het recht op onderwijs staat op zich en ook de engagementsverklaring heeft geen bindend karakter. Vanuit formeel perspectief kan daar dus niets aan gekoppeld worden. Vanuit een eerder informeel perspectief bekeken kan inburgering wel een invloed hebben op de percepties van leerkrachten op voorwaarde dat het beter bekend is. Dit gaat over ‘social impact’ van inburgering. c) ‘Social impact’ van inburgering

Net als in het domein arbeidsmarkt zien een aantal respondenten wel mogelijkheden om de ‘social impact’ van inburgering te verhogen, vooral in de context van contact tussen ouders en leerkrachten of CLB-medewerkers. Kennis over inburgering zou de heersende percepties ten aanzien van anderstalige ouders positief kunnen beïnvloeden. Dit op voorwaarde dat de leerkrachten een goede kennis hebben van de inhoud van een inburgeringstraject en dus ook realistisch zijn in hun verwachtingen over wat de uitkomsten van zo’n traject (maar) kunnen zijn. Het ontslaat scholen, leerkrachten en CLB’s niet van de opdracht om op een constructieve, positieve en creatieve manier om te gaan met anderstalige ouders maar kan net de nadruk leggen op de wederkerigheid van een inburgeringsproces. Voor anderstalige ouders kan dit een stimulans zijn om verder in te zetten op het

Nederlands en de communicatie met de school. Nu zouden ouders vaak ontmoedigd worden omdat de buitenwereld de inspanningen die ze leveren niet ziet en ook niet waardeert.

“Hoe meer er vanuit het beleid en niet alleen daar, beleid wordt opgebouwd en gevoerd dat inzet op verplichting krijg je natuurlijk in de hoofden van de mensen een verschuiving van verantwoordelijkheid naar het individu en heb je denk ik veel minder het aanvoelen van een wederkerigheid en het opnemen van een verantwoordelijkheid binnen die samenleving. Vandaar kan een verklaring zitten dat Inburgering door velen als een ver van mijn bed show wordt gepercipieerd. Als een verhaal van de inburgeraars maar niet van de zorgende onthalende samenleving.“ (koepelorganisatie) e) Civiel effect van inburgering, een wenselijk en haalbaar streven?

Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs Formaliseren van een inburgeringstraject kan, maar enkel op voorwaarde dat het een substantiële bijdrage levert aan de loopbaan van een persoon. Of dat haalbaar is in het kader van een algemeen en beperkt traject zoals inburgering wordt sterk betwijfeld. Rekening houdend met de beperktheid van een inburgeringstraject en de grote kloof tussen volwassenenonderwijs en hoger onderwijs is het volgens onze respondenten niet wenselijk noch haalbaar om naar civiel effect te streven. Maatregelen die inzetten op ondersteuning en begeleiding van kandidaat-studenten gecombineerd met flexibele en toegankelijke trajecten vormen het essentiële punt van belang. “Ja, daar zit een leemte, dat vind ik een veel belangrijker probleem dan het civiel effect van het primair traject. Ik denk dat hier niemand wakker zal liggen van het feit of een nieuwkomer al dan niet een primair inburgeringstraject heeft doorlopen.” (hogeschool) Kleuter-, lager en secundair onderwijs Het primair inburgeringstraject komt niet tegemoet aan de verwachtingen die leerkrachten in het kleuter-, lager en secundair onderwijs hebben ten aanzien van anderstalige ouders. Die zijn vaak onrealistisch hoog. Zonder duidelijke communicatie over het traject kan inburgering die verwachtingen bestendigen. Dit is nefast voor civiel effect van inburgering. f)

Drempels en perverse effecten

Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs

45

Over het wel of niet inlassen van een resultaatsverbintenis zijn de meningen verdeeld. Een aantal respondenten wenst zich daar niet over uit te spreken. Slechts één respondent is volmondig voor een resultaatsverbintenis omdat het huidig aanbod te vrijblijvend zou zijn. Daar moet dan wel een voldoende kwalitatief aanbod tegenover staan dat iedereen in staat stelt de lessen op een veilige manier bij te wonen en met voldoende ondersteuning om ook effectief te kunnen slagen. Het mag geen middel worden om mensen uit te sluiten. De zinvolheid van een test voor de module maatschappelijke oriëntatie wordt wel in twijfel getrokken. Daar denkt men eerder aan een vorm van permanent evalueren of portfolio. Daarnaast wordt opgemerkt dat een sterk conditionerend beleid de ‘social impact’ van inburgering net in de kiem kan smoren omdat het vooral vanuit het perspectief van de inburgeraar vertrekt en minder aandacht heeft voor de rol en verantwoordelijkheid van de ontvangende samenleving.


d) Resultaatsverbintenis?

46


Net als bij het domein arbeidsmarkt deelt men de bezorgdheid dat een eenzijdige focus op formalisering de uitsluiting van andere groepen zoals laaggeschoolden, ongeacht hun herkomst, in de hand kan werken. Er zijn heel wat mensen die nood hebben aan ondersteuning bij de overstap naar het hoger onderwijs of het volwassenenonderwijs. De creatie van nieuwe doelgroepen stimuleert het ‘hokjesdenken’ en daar wil men net van af. Taalbeleid en taaltoegankelijkheid en duale en geïntegreerde trajecten bieden veel mogelijkheden om kansen te creëren voor deze groep mensen. Er wordt gevreesd dat streven naar civiel effect vanuit een formele betekenis meer nadruk zal leggen op niveaubepalingen als absolute instapvoorwaarde, terwijl aandacht voor het potentieel van mensen in combinatie met aangepaste ondersteuning veel meer kan opleveren. Je loopt het risico dat je nieuwe drempels gaat inbouwen in plaats van bestaande drempels aan te pakken. Kleuter-, lager en secundair onderwijs Erkenning van inspanningen van inburgeraars betekent niet dat bestaande ondersteuningsmaatregelen zoals het inzetten van tolken overbodig worden. Het is belangrijk dat leerkrachten en CLB-medewerkers een realistische inschatting kunnen maken van de talige competenties van een inburgeraar. In een schoolcontext en zeker ook bij het CLB worden vaak erg complexe en delicate gesprekken gevoerd waarbij de ondersteuning van een tolk nog steeds vereist is. (thema: Werken met tolken bij moeilijke gesprekken) “Ook daar zit een mate van herkenning in hé, eerder dan dat je zou gaan zeggen van ja, jij hebt een traject gevolgd, met u gaan we dat dan in ‘t Nederlands doen, want das wel goed dat ge dat gedaan hebt. Daar zou die waardering daarvoor soms zelf contraproductief kunnen werken. Das een beetje raar.” (CLB) Men vreest dat een formele erkenning van een inburgeringsattest negatief zou kunnen uitpakken voor het inschrijvingsrecht en de omkadering van scholen. g) Voorwaarden

Civiel effect kan in stimulerende voorwaarden vervat zitten zoals korting op lesuren in een CVO. Een civiel effect zou een activerend effect moeten zijn, het conditionerende aspect maakt al deel uit van een begeleiding van een OCMW of de VDAB. 2.3.2.5


Volwassenenonderwijs en hoger onderwijs Het meest urgente en relevante probleem is de grote kloof tussen inburgering en het aanbod volwassenenonderwijs en het hoger onderwijs. Initiatieven die daarop inzetten verdienen meer aandacht dan civiel effect van inburgering. De consortia, rechtstreeks betrokken actoren bij de nakende hervorming van de sectoren en de oprichting van de Centra voor Leerloopbaanbegeleiding, wijzen op volgende aandachtspunten bij de uitbouw van deze centra: - voldoende aandacht voor informeren, oriënteren en toeleiding; - intensieve taaltrajecten; - doelgroep breder dan inburgeraars op voorwaarde dat er voldoende expertise in huis is om de specifieke problemen van die groep aan te pakken, denk aan diplomavoorwaarden en - gelijkschakeling, taalvoorwaarden, enzovoort; - aandacht voor een lange termijn perspectief zodat mensen doorverwezen en begeleid worden naar een opleiding die overeenstemt met hun capaciteiten en aspiraties; - tijdens het primair traject kunnen de eerste stappen al worden gezet door de trajectbegeleiders. Zij kunnen correcte en gedetailleerde informatie verlenen over mogelijkheden in het hoger en volwassenenonderwijs, voorwaarden, enz.;

- aandacht voor bestaande procedures van erkenning van elders verworven competenties (EVC) en eerder verworven kwalificaties (EVK).

2.3.2.6

Good practices

Een aantal Huizen van het Nederlands organiseert vormingen voor scholen en CLB’s rond de verschillende taalniveaus binnen het NT2-onderwijs en wat die betekenen voor de dagdagelijkse communicatie met ouders. Werken met tolken en intercultureel bemiddelaars bevorderen de communicatie tussen ouders en CLB. Vooral in het geval van moeilijke en complexe materie. Informatie overdragen is meer dan louter een kwestie van taal, ook culturele gevoeligheden spelen mee en beïnvloeden de uitkomsten van een gesprek. 2.3.2.7

Conclusie civiel effect in het onderwijs

Binnen het volwassenenonderwijs en het hoger onderwijs is civiel effect van inburgering duidelijk geen prioriteit. De lacune na het inburgeringstraject aanpakken en daardoor de kloof tussen inburgering en het volwassenenonderwijs en het hoger onderwijs dichten vormt nu het meest prioritaire aandachtspunt. Dit kan enerzijds door in te zetten op de opbouw van expertise binnen de onthaalbureaus om een gerichte doorverwijzing van inburgeraars te verzekeren. Anderzijds door in een volgende fase een goede ondersteuning en begeleiding aan te bieden, die mensen verder kan oriënteren en een traject uitstippelt met aandacht voor eerder verworven competenties en kwalificaties en voor vereiste bijscholing op gebied van taal of andere competenties om zo een opleiding te kunnen starten. De uitbouw van de Centra voor Leerloopbaanbegeleiding kan daaraan tegemoet komen. Daar stopt het verhaal echter niet. De onderwijsinstellingen moeten zelf ook werk maken van hun toegankelijkheid en het bestaande opleidings- en ondersteuningsaanbod in vraag durven stellen om te zien of het effectief tegemoet komt aan de behoeften van deze groep cursisten. Is er geen civiel effect in de formele zin van het woord dan kan inburgering wel inzetten op ‘social impact’. Inburgering kan openheid van nieuwkomers en de aanwezige diversiteit in de samenleving creëren door duidelijk en positief te communiceren over het inburgeringsbeleid.

47

Kleuter-, lager en secundair onderwijs & CLB Inzetten op kennis en expertiseopbouw bij de onthaalbureaus om een goede doorverwijzing en opvolging van minderjarige kinderen en hun ouders te verzekeren. Bekendheid inburgering binnen het onderwijs vergroten. Inzicht in het traject geven zodat leerkrachten en CLB-medewerkers realistische verwachtingen hebben over de kennis van het Nederlands. Contacten tussen inburgering en het onderwijsveld faciliteren, ook in regio’s waar dat minder evident is. Afstemming en communicatie kan onder andere via de Lokale Overlegplatforms (LOP), waarin de onthaalbureaus vertegenwoordigd zijn. De mogelijkheid hiertoe verschilt van regio tot regio, niet alle regio’s hebben een LOP. Er moet lokaal worden gekeken hoe de afstemming best gebeurt, rekening houdend met aanwezige structuren.


Verder denkt men aan: - inzetten op kennis, expertiseopbouw en professionalisering bij de onthaalbureaus om de keuzebegeleiding voor een educatief perspectief te ondersteunen en gericht te kunnen doorverwijzen. Tijdens een primair traject kunnen de eerste stappen voor de erkenning en aanvraag van EVC- en EVK-bewijzen al worden gezet; - sensibilisering instellingen volwassenen- en hoger onderwijs om hun toegankelijkheid voor anderstaligen te verhogen en in te zetten op geïntegreerde trajecten.

Dit is echter een verhaal dat over de beleidsdomeinen heen en vanuit een breder integratieperspectief moet worden benaderd. 2.3.2.8

SWOT onderwijs


48


Tabel 2.6

SWOT domein onderwijs

Sterktes Basis- en secundair onderwijs  Lokale voorbeelden van samenwerking in het kader van lessen MO en in regio’s met een LOP  Verplichting, op voorwaarde dat er voldoende aandacht is voor de diversiteit onder de doelgroep  Good practices  Tolken en intercultureel bemiddelaars  Ondersteuningsaanbod Huis van het Nederlands (Antwerpen)

Zwaktes Basis- en secundair onderwijs  Geen formele hefbomen voor civiel effect in het kader van onderwijs  Kennis en samenwerking sterk regionaal en ad hoc bepaald

Hoger onderwijs en volwassenenonderwijs  Geen voorbeelden civiel effect  Kloof tussen primair traject en instapniveau HO en CVO is te groot  Geen intermediair niveau  Keuze voor professioneel perspectief primeert (soms ten onrechte) op educatief perspectief Kansen Bedreigingen Basis- en secundair onderwijs Basis- en secundair onderwijs  Linken zoeken met zorg-, taal- en diversiteitsbeleid in  Onderwijsactoren maken geen onderscheid tussen scholen inburgeringsen integratiebeleid  Inzetten op bekendheid inburgering  Onrealistische verwachtingen over de kennis van het Nederlands  Social impact  Civiel effect inburgering is artificiële insteek. Kan niet  Percepties leerkrachten beïnvloeden los worden gezien van integratie en secundair traject  Wederkerigheidsperspectief van inburgering & integra Geen hefbomen voor conditionerende insteek tie  Nadruk op conditionerende kan social impact in de  Samenwerking faciliteren weg staan  Minimale voordelen resultaatsverbintenis wegens niet Hoger onderwijs en volwassenenonderwijs op tegen negatieve effecten (drempels opwerpen,  Kwaliteit traject rigide systeem)  Civiel effect vraagt om motiverende en activerende  Certificaat is geen garantie voor kennis en attitude insteek  EVC/EVK Hoger onderwijs en volwassenenonderwijs  Diplomagelijkschakeling Perspectief nieuwkomer (nut) primeert op perspectief  Sensibilisering onderwijsinstellingen over toegankelijk-  samenleving (waardering) heid en geïntegreerde trajecten  Civiel effect is geen prioriteit  Civiel effect inburgering is artificiële insteek. Kan niet los worden gezien van integratie en secundair traject Bron HIVA-SDL

2.3.3 2.3.3.1

OCMW’s, lokale besturen en civiel effect Algemene perceptie civiel effect bij de OCMW’s

Civiel effect als formeel concept vraagt inbedding in een breder migratiebeleid. Voor sommige respondenten heeft het een strenge en controlerende connotatie. Afstemming en samenwerking tussen de inburgeringsdiensten en het OCMW is relevanter en urgenter dan streven naar formeel civiel effect van een inburgeringsattest. Sinds de invoering in 2002 van de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie (RMI), beter bekend als de leefloonwet, staat activering centraal in de begeleiding van OCMW cliënten. Respondenten interpreteren civiel effect van inburgering vooral vanuit dit perspectief.

Kennis inburgering

Of een OCMW goed vertrouwd is met het inburgeringsbeleid en de inhoud van het programma hangt in grote mate af van contextuele factoren en van de concrete samenwerkingsverbanden op het terrein. Bij de uitvoering van het samenwerkingsprotocol tussen het onthaalbureau en het OCMW zitten de bevraagde OCMW’s duidelijk op verschillende snelheden. Door de band genomen kunnen we concluderen dat de stedelijke OCMW’s het verst staan in hun samenwerking met het (stedelijk) onthaalbureau. Daar zijn duidelijke afspraken gemaakt maar wijst men op de noodzaak van een lokale invulling van het samenwerkingsprotocol. In de bevraagde centrumsteden zijn er al stappen ondernomen en wil men dit verder formaliseren al is niet iedereen onverdeeld positief over de doorverwijzing van oudkomers. In een meer afgelegen regio, zonder integratiedienst, is er op dit moment nog geen sprake van overleg of samenwerking met het onthaalbureau. 2.3.3.3


Verplichte inburgering is voor de meeste OCMW’s een verdedigbare beleidskeuze op voorwaarde dat men voldoende rekening houdt met de mogelijkheden en achtergrond van de individuele inburgeraars. Vooral de zogenaamde alfa-klanten, analfabete of zeer laaggeschoolde inburgeraars hebben het soms moeilijk om hun traject succesvol af te ronden. Eén respondent geeft aan dat men mensen enkel zou kunnen verplicht indien ze een uitkering genieten. Door de band genomen blijft het een heel algemeen traject dat aan een erg divers doelpubliek wordt aangeboden. Inburgering is een goede zaak maar is niet meer dan een eerste stap. Het biedt geen garantie op werk, noch op integratie. Het belang van inburgering zit vooral in het aanbod NT2. Kennis van het Nederlands is een eerste opstap naar integratie. Niveau 1.1 is echter te laag om doorstroom naar arbeidsmarkt te verzekeren, ook bij de doorstroom naar opleidingstrajecten van de VDAB is er een kloof. Omwille van de wachtlijsten voor inschrijving en het beperkte aanbod intensieve trajecten duren de taaltrajecten voor laaggeschoolden veel te lang. Dit beïnvloedt de duur van een begeleidingscontract bij het OCMW waardoor mensen soms langer dan nodig afhankelijk blijven van een uitkering.


2.3.3.2

49

In welke mate kan inburgering bijdragen aan de activering van hun cliënten? Welke plaats krijgt inburgering binnen de eigen begeleidingstrajecten? Een OCMW werkt erg autonoom. Activering en arbeidsmarktbereidheid wordt door elk OCMW anders geïnterpreteerd en ingevuld. Dit kan de perceptie van inburgering en in het verlengde daarvan het civiel effect, beïnvloeden. Ook contextuele verschillen en dan vooral het verschil tussen een (groot)stedelijke en een landelijke en/of kleinschalige context bepalen de manier waarop en de schaal waarbinnen de afstemming en de samenwerking met inburgering wordt georganiseerd. Dit heeft een invloed op de perceptie van inburgering in het algemeen en civiel effect in het bijzonder. De kloof tussen het taalniveau binnen inburgering (1.1) en het vereiste taalniveau om door te stromen naar opleidingen van VDAB of soms ook tewerkstelling in kader van artikel 60, staat formeel civiel effect van het primair traject in de weg. Denken over inburgering in termen van civiel effect en het toekennen van voordelen of creëren van voorwaarden ten aanzien van OCMW-cliënten die ook inburgeraar zijn roept weerstand bij de bevraagde OCMW’s. Geen enkel OCMW wenst onderscheid te maken tussen inburgeraars en niet-inburgeraars onder hun cliënteel. Wederkerigheid van inburgering en integratie wordt toch nog vaak vanuit het perspectief van de inburgeraar bekeken. Men wil de verantwoordelijkheid van de inburgeraar scherp stellen, zeker in het kader van sociale zekerheid en het solidariteitsprincipe.

2.3.3.4

Civiel effect van inburgering


a) Civiel effect

Een inburgeringstraject opnemen in een begeleidingscontract van het OCMW kan een concreet voorbeeld van civiel effect, in formeel-juridische zin, van het primair inburgeringstraject zijn. Met het volgen van een inburgeringstraject komt een inburgeraar dan tegemoet aan de werkbereidheidsvoorwaarde die het OCMW haar klanten oplegt. In één OCMW past men dit principe strikt toe. Aanwezigheden worden opgevolgd en niet-deelname brengt het recht op een uitkering in het gedrang. Dit versterkt meteen het verplichtend karakter van het traject. Niet elk OCMW past dit toe of ziet hierin een voorbeeld van civiel effect van inburgering. Het vereiste taalniveau van inburgering ligt te laag om de overgang naar de arbeidsmarkt te verzekeren. Niet alleen de beperkte taalkennis van de nieuwkomers vormt een drempel tot arbeidsmarktparticipatie maar ook discriminatie door werkgevers, zowel autochtoon als allochtoon. Bij het OCMW start effectieve begeleiding naar werk doorgaans pas vanaf een niveau 1.1. Voor tewerkstelling in het kader van artikel 60 wordt meestal een niveau 1.2 vereist al gaat men daar, afhankelijk van de visie van het OCMW, het profiel van de persoon en de mogelijkheden voor ondersteuning op de werkvloer, soms soepeler mee om. b) ‘Social impact’

Voldoende besef bij de ontvangende samenleving, de burgers, dat nieuwkomers inspanningen leveren om Nederlands te leren, om onze samenleving te leren kennen kan het wederzijds begrip verhogen. Dit verkrijg je niet enkel door de bekendmaking van je beleid maar door maatschappelijke participatie te stimuleren van bij het primair inburgeringstraject. Op dit moment vertrekt het inburgeringsbeleid nog te veel vanuit het perspectief van de inburgeraar. Dit staat de ‘social impact’ in de weg. De noodzakelijke inspanningen vanuit de ontvangende samenleving blijven onderbelicht. “Ik denk zolang dat wij ook als maatschappij niet een stuk tegemoet komen en een stuk stappen zetten naar die anderstaligen of naar die nieuwkomers, dat het dan zeer mogelijk is voor die mensen Als je een kilometer van mekaar staat en de ene blijft stilstaan en de andere moet een kilometer stappen dan ben je dubbel zolang onderweg dan wanneer de andere 500 meter stapt hé.” Denkt u dat het inburgeringsbeleid zoals het er nu uitziet daar al toe bijdraagt? “‘t Ligt naar mijn aanvoelen zeer sterk bij de inburgeraars en er wordt weinig maatschappelijk geronseld om ook wij onze 500 meter te doen stappen.”

50

c) Resultaatsverbintenis?

Zou het invoeren van een resultaatsverbintenis het civiel effect van inburgering kunnen verhogen? Deze vraag riep verschillende reacties op. Enerzijds kan de idee van een resultaatsverbintenis wel op enige bijval rekenen al wijst men erop dat dit geen garanties biedt voor civiel effect. Als er al voor deze optie wordt gekozen dan ziet men dit enkel wenselijk en haalbaar voor het NT2-luik, niet voor de module maatschappelijke oriëntatie. Ondanks het relatief lage niveau dat wordt vereist - we zijn uitgegaan van een niveau 1.1 - zijn er volgens onze respondenten altijd mensen die het gewenste resultaat niet kunnen behalen. Onze respondenten vrezen voor de gevolgen voor zij die het vereiste niveau niet zullen behalen. d) Civiel effect een wenselijk of haalbaar streven?

Het succesvol doorlopen van een inburgeringstraject als voorwaarde inlassen om een tewerkstelling in kader van artikel 60 te bekomen is niet haalbaar aangezien ook niet-inburgeraars recht hebben op artikel 60 en het taalniveau van inburgering vaak nog te laag is om een tewerkstelling op te starten.

Civiel effect van inburgering moet individueel worden bekeken. De mogelijkheden na een inburgeringstraject hangen sterk samen met de competenties, de aspiraties en de achtergrond van de individuele inburgeraar.

2.3.3.5

Good practices

In Gent heeft het OCMW een interessante afspraak gemaakt met de lokale afdeling van Basiseducatie, Leerpunt. Het OCMW organiseert beroepsopleiding met aandacht voor technische competenties en arbeidsattitudes voor hun cliënten. Het taaltraject wordt aangeboden door Leerpunt. Een klassikaal taaltraject streeft naar een welbepaald niveau op de vier basisvaardigheden namelijk spreken, luisteren, lezen en schrijven. Niet iedereen heeft de mogelijkheden om die vaardigheden even sterk te ontwikkelen maar op de werkvloer wordt dat ook niet altijd verwacht. De OCMW-opleiding richt zich op de secundaire beroepssector waar vooral mondelinge taalvaardigheid wordt vereist. Door een gerichte afstemming en doorverwijzing tussen taal- en beroepsopleiding hoeft het taaltraject geen rem te zetten op het verdere opleidingstraject van een persoon. “Je zit met die 4 basisvaardigheden in de taalverwerving en die worden opgeteld. Maar wat bij ons belangrijk is in de secundaire sector is dat mondelinge aspect. Vandaar dat ik het verschil wou benadrukken tussen wat dat NT2 de algemene taalbadverstrekkers, het algemene Nederlands dat zij aanbieden en het werk gerelateerde Nederlands wat toch wel een groot verschil maakt vanaf dat je verder gaat boven een A1-niveau bijvoorbeeld.” 2.3.3.6


- Inzetten op communicatie met de ontvangende samenleving. - Het aanbod intensieve taaltrajecten zou uitgebreid moeten worden. Lange trajecten zorgen ervoor dat mensen te lang afhankelijk blijven van steun. - Voor taalprogramma’s na niveau 1.1 kan er nagedacht worden over de aanpak. Alternatieve trajecten in functie van de specifieke noden en mogelijkheden van de inburgeraars, contextgebonden, inzetten op specifieke vaardigheden noodzakelijk voor de uitvoering van een job. - Mensen met de juiste attitude en voldoende beroepstechnische competenties moeten aan de slag kunnen op de arbeidsmarkt en moeten daar hun taaltraject kunnen verderzetten.

51

Afstemmingsproblemen tussen OCMW en inburgering vormen op dit moment de hoogste prioriteit en bepalen ook de mate waarin inburgering enig civiel effect kan genereren binnen dit domein. De hoge mate van autonomie die kenmerkend is voor een OCMW-werking, vraagt een lokale invulling van de afstemming tussen inburgering en integratie, rekening houdend met het specifieke beleid en de regionale context. Anders komt de effectiviteit van de samenwerking in het gedrang. De OCMW-begeleiding in regionale gebieden zou niet mogen verschillen van de begeleiding in (groot)stedelijke gebieden. Op dit moment staat dat nog teveel los van elkaar. Bijvoorbeeld OCMW Gent biedt een specifiek voortraject aan voor mensen die - na de hun inburgeringstraject - onvoldoende competenties hebben om door te stromen naar het VDAB aanbod. Dit traject leidt toe naar tewerkstelling in kader van artikel 60, tewerkstelling in het normaal economisch circuit of naar een beroepsopleiding bij VDAB. Andere OCMW’s bieden geen enkele vorm van opleiding aan. Mensen zo snel mogelijk naar een tewerkstelling duwen kan hun integratie ook negatief beïnvloeden. Vooral sterk geïsoleerde jobs, zoals poetsvrouw bij particulieren, bieden weinig kansen op verdere taalontwikkeling. Taalondersteuning op de werkvloer en aandacht voor interactie en integratie bijvoorbeeld door het inzetten van peters en meters is onontbeerlijk voor de verdere ontplooiing van anderstaligen.


e) Drempels en onbedoelde effect


- De bestaande begeleidingstrajecten staan te vaak los van elkaar. Samenwerking en afstemming tussen onthaalbureau, OCMW en VDAB moet verder worden uitgebouwd. Er is nood aan meer afstemming op het terrein. Een langetermijnperspectief met aandacht voor duurzame trajecten is noodzakelijk. - Een minimale inhoudelijk overdracht tussen inburgering, OCMW en VDAB opdat men de begeleiding van de persoon erop kan afstemmen kan een eerste stap zijn. - Er moet meer aandacht zijn voor provinciale regio’s waar er minder mogelijkheid tot afstemming is. Steden, regio’s zonder integratiedienst die overleg kan opzetten, trekken en organiseren. - MO moet aandacht hebben voor solidariteitsprincipe sociale zekerheid. Inburgering moet mensen ertoe aanzetten op eigen benen te - willen - staan. Ook aandacht voor belang van diploma’s in Vlaamse samenleving. - Sensibilisering werkgevers. - Naast artikel 60 ook inzetten op IBO (Individuele Beroepsopleiding in de Onderneming). Het aanbod en de mogelijkheden daarvan zijn veel te weinig gekend. 2.3.3.7

Conclusie civiel effect bij lokale besturen en OCMW

De autonome werking van een OCMW beïnvloedt de kennis en perceptie van inburgering en hoe ermee wordt omgegaan. Ook contextuele invloeden zoals de schaalgrootte, het aandeel inburgeraars onder het cliënteel en de regionale context drukken hun stempel op de samenwerking met inburgering en de plaats die inburgering krijgt binnen een begeleidingstraject van een OCMW. Civiel effect van inburgering vinden we deels terug in het activeringsbeleid van het OCMW, met name als het volgen van een inburgeringstraject opgenomen wordt in een begeleidingstraject. Andere voorbeelden zijn er niet. OCMW’s wensen verder ook geen onderscheid te maken tussen inburgeraars en niet- inburgeraars onder hun cliënten. Nood aan afstemming en samenwerking is de hoogste beleidsprioriteit voor de respondenten uit dit domein. 2.3.3.8

SWOT lokale besturen en OCMW’s


Sterktes  Regionale voorbeelden van samenwerking en afstemming  Kennis van het Nederlands is belangrijk

       

Kansen  Activeringsbeleid  Maatschappelijke participatie stimuleren in primair traject  Sensibilisering rond mogelijkheden in het reguliere aanbod  IBO  NODW

       

Zwaktes Geïsoleerd beleidsdomein Ontbrekende link met migratiebeleid Controlerende en conditionerende connotatie CE Kloof primair traject en vervolgopleidingen/-trajecten in regulier circuit Afstemming tussen inburgering, OCMW en VDAB Uniform aanbod primair traject Niet aangepast aan diversiteit onder de doelgroep Houdt mensen te lang van de arbeidsmarkt en afhankelijk van steun Bedreigingen Autonome werking OCMW Aanbod verschilt Samenwerking met inburgering verschilt Invulling activeringsvoorwaarde verschilt Contextfactoren bepalen kennis, samenwerking en afstemming tussen inburgering en OCMW Geen afstemming met federale wetgeving Inclusieve aanpak, geen onderscheid maken tussen inburgeraars en niet-inburgeraars onder OCMWcliënteel Langdurige taaltrajecten staan participatie in de weg

Bron HIVA-SDL

2.3.4 2.3.4.1

Civiel effect in de socialewoningmarkt Civiel effect van inburgering, algemene perceptie binnen de socialewoningmarkt

Binnen dit domein situeert men de waardering en het belang van het inburgeringstraject in eerste instantie op het niveau van de individuele inburgeraar. Die moet het gevoel hebben dat de kennis en vaardigheden die hij of zij doorheen het traject heeft verworven, nuttig zijn bij de uitbouw van een leven in Vlaanderen. Het engagement en de waardering van de samenleving voor hun inspanningen uit zich dan in het aanbieden van een kwalitatief aanbod. “Het is niet het effect da ge gaat, dat mag je niet verwachten denk ik. Als je dat aanbiedt dan doe je dat voor de persoon zelf, dan moet hij niet verwachten dat die blik van de maatschappij gaat veranderen.” (koepelorganisatie) 2.3.4.2

Kennis inburgering

De bevraagde actoren zijn redelijk goed op de hoogte van het inburgeringsbeleid. Vooral omdat met de invoering van het kaderbesluit sociale huur in 2008, het voldoen aan de inburgeringsplicht een voorwaarde is geworden om recht te hebben op een sociale woning. De inhoudelijke kennis over het traject, denk aan de inhoud van de modules, de perspectiefbepalingen, blijft echter beperkt. Inburgering wordt nog vaak gelijkgesteld met het volgen van een NT2-module. 2.3.4.3


SWOT domein OCMW’s


Net als bij de andere beleidsdomeinen valt het op dat de optie voor een verplicht traject bij nieuwkomers als een positief gegeven wordt ervaren. Het verplichte primair traject wordt als een goede basis aanzien waar men in een secundair traject en op een faciliterende manier kan op verder bouwen. Een minimale kennis van het Nederlands ziet men als een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen functioneren in onze samenleving. Binnen het inburgeringsprogramma kan het aanbod NT2 op de meeste bijval rekenen. In het kader van sociaal wonen is communicatie een centraal thema. Alle initiatieven die de communi-

53

Tabel 2.7

catie tussen buurtbewoners kunnen bevorderen zijn welkom. Toch wijst men erop dat een buurtof wijkgerichte werking die vertrekt vanuit de lokale realiteit en de noden en situatie in de wijk meer effect zal hebben dan een inburgeringsprogramma. Kennis van het Nederlands is ook geen garantie voor een geslaagde inburgering.

54


“Als iemand geen Nederlands spreekt maar wel in de buurt waar hij woont, als je ziet dat die daar in de buurt opgenomen is bij wijze van spreken. Dan is dat voor mij al een teken van inburgering. En hij moet daarvoor geen Nederlands kennen, maar als ge ziet dat die opgenomen is in de buurtwerking bv of in de buurt zelf dan vind ik dat al een prachtvoorbeeld van inburgering.” (sociaal verhuurkantoor) Vanuit de optiek van leefbaarheid en samenlevingsproblemen kan de module maatschappelijke oriëntatie een meerwaarde kunnen betekenen voor het domein sociaal wonen. Aandacht voor afspraken in de samenleving zoals gescheiden huisvuilomhaling wordt bijvoorbeeld als erg interessant bevonden. Opnieuw geldt de bemerking dat een buurtof wijkgerichte aanpak de beste resultaten oplevert. 2.3.4.4

Civiel effect

a) Civiel effect

In dit beleidsdomein zien we het duidelijkste voorbeeld van een formeel civiel effect van inburgering. Verplichte inburgeraars die hun traject aan vangen voldoen daarmee aan de inschrijvingsvoorwaarde voor een sociale woning. De effectieve toewijzing van een woning hangt af van het wel of niet afronden van het traject en dus het behalen van het inburgeringsattest. Deze voorwaarde staat ingeschreven in de Vlaamse wooncode van 2007.8 Alle kandidaat huurders moeten kunnen aantonen dat zij Nederlands geleerd hebben of bereid zijn het te doen. Kandidaten die inburgeringsplichtig zijn moeten een inburgeringstraject volgen. Dit op het eerste zicht erg duidelijke en concreet voorbeeld van civiel effect heeft ook een keerzijde. Door civiel effect op die manier in te vullen krijgt het een erg controlerend en potentieel uitsluitend karakter. Het gaat namelijk meer om het inbouwen van drempels dan om het creëren van kansen. Dit is een gegeven waar men in andere beleidsdomeinen ook voor waarschuwt. Civiel effect toekennen aan een inburgeringsprogramma kan uitsluiting in de hand werken. Wat opvalt is dat deze formele en duidelijke voorwaarde geen uniforme toepassing kent. In de ene organisatie houdt men geen rekening met de inburgeringsvoorwaarde maar richt men zich enkel op de taalvoorwaarde. Bij een andere organisatie wordt er wel een duidelijk onderscheid gemaakt tussen inburgeringsplicht en de taalvereiste. Om na te gaan of iemand wel of niet voldoet aan de taalvoorwaarde wordt er ofwel doorverwezen naar het Huis van het Nederlands voor een test ofwel nemen de onthaalbediendes die test zelf af. De effectieve toewijzing van een woning gebeurt pas na het behalen van een attest. In de praktijk zorgen de lange wachtlijsten ervoor dat iedereen zijn attest, certificaat CVO/CBE of inburgeringsattest, al heeft behaald voor men een woning toegewezen krijgt. Gepeild naar de evaluatie van deze maatregel wijst men op het onevenwicht tussen het effect ervan en de enorme administratieve rompslomp zo’n maatregel met zich meebrengt voor de bouwen verhuurmaatschappijen. Andere voorbeelden van civiel effect in formele zin kan men niet geven. Het aanbieden van een kwalitatief traject op maat en in functie van reële noden en behoeften van nieuwkomers dat hen op weg helpt in de samenleving zou de belangrijkste beleidsprioriteit en tegelijk een ‘incen-

8

Het besluit van de Vlaamse regering van 12/10/2007 tot reglementering van het sociale huurstelsel ter uitvoering van titel vii van de Vlaamse wooncode.

tive’ tot deelname moeten zijn. Andere concrete vormen van formele erkenning vindt men geen prioriteit. Sociale verhuur- of bouwmaatschappijen zijn voor veel mensen vaak een laatste vangnet. Wanneer zij zich aanmelden bij de betrokken maatschappijen stellen zich soms tal van financiële, juridische, sociale en vaak ook psychische problemen waarvoor een geschikte begeleiding of doorverwijzing moet worden voorzien. Inburgering krijgt daardoor niet meteen de hoogste prioriteit.

c) ‘Social impact’

Kennis van het inburgeringsbeleid en de inhoud van het programma kan de bril waarmee de ontvangende samenleving naar nieuwkomers kijkt positiever inkleuren. Zonder daar specifieke voordelen aan te verbinden voor de inburgeraar kan het de maatschappelijke perceptie over inburgering beïnvloeden. Eerder werd al aangegeven dat de kennis van het Nederlands belangrijk is voor een goede verstandhouding tussen de bewoners in een wijk, voor het contact met de buren. Meer communicatie over inburgering zou tot meer openheid en begrip voor nieuwkomers kunnen leiden. Al zal het effect daarvan minimaal zijn. Inzetten op wijkgerichte werkingen en participatie tijdens het inburgeringstraject zal de ‘social impact’ van inburgering wellicht meer beïnvloeden dan communicatie en sensibilisering. Informele contacten stimuleren heeft meer effect dan het volgen van een cursus. Leefbaarheidsproblemen zijn een belangrijke prioriteit binnen het domein sociaal wonen. Inburgering kan daar voor een stuk op inspelen al gaat het hier over buurtgerelateerde problematieken zoals betere communicatie tussen buurtbewoners, het naleven van regels en afspraken rond bijvoorbeeld huisvuilomhaling, bewonersparticipatie, enzovoort. Zoals vermeld vraagt dit vooral een wijkgerichte aanpak zoals we die kennen binnen het opbouwwerk. Deze problematiek overstijgt inburgering en integratie en toont aan dat de verwachtingen ten aanzien van een inburgeringstraject niet altijd even realistisch zijn. d) Civiel effect, een wenselijk en haalbaar streven?

‘Social impact’ is volgens onze respondenten zeker een belangrijk streefdoel voor een inburgeringsbeleid. Alleen moet men hier erg realistisch in zijn en zich bewust zijn van de beperktheid van een inburgeringstraject. Zoals vermeld is dat maar een eerste stap en moet er ook worden ingezet op wijkgerichte initiatieven die een andere aanpak hanteren en de doelgroep van inburgering overschrijden. Vanuit een formeel perspectief is civiel effect geen prioriteit en ook niet wenselijk. Een inburgeringtraject moet in eerste instantie een intrinsieke waarde hebben voor de individuele inburgeraar zelf, zonder daar extra voordelen aan te verbinden. De bevraagde instanties wensen, op de formele vereisten bij inschrijving na, verder geen onderscheid te maken tussen hun bewoners. Het feit of iemand wel of niet inburgeraar is verliest zijn relevantie na toekenning van een woning.

55

Het invoeren van een resultaatsverbintenis valt te verdedigen maar enkel voor wat NT2 betreft en op voorwaarde dat individuele afwijkingen mogelijk zijn. Men moet ervoor oppassen dat het uitreiken van een certificaat geen verkeerde verwachtingen creëert bij de inburgeraars. Het zou de indruk kunnen wekken dat zo’n certificaat heel wat deuren opent maar dat zou niet zo zijn. Frustraties en verkeerde verwachtingen bij inburgeraars ondergraven het civiel effect van inburgering.


b) Resultaatsverbintenis?

De mogelijkheden voor civiel effect en ‘social impact’ zijn sterk contextafhankelijk. Huisvestingsmaatschappijen die veel investeren in bewonersparticipatie en omkadering zullen veel meer bereiken met nieuwkomers dan een inburgeringstraject. e) Drempels en perverse effecten

In lijn met het vorige en de opmerkingen uit andere beleidsdomeinen acht men het niet wenselijk om inburgering als extra voorwaarde aan het toekennen van bepaalde voordelen te koppelen. Inburgering mag geen drempel tot participatie worden. Een eenzijdige kijk op civiel effect kan uitsluiting van niet-inburgeraars in de hand werken en hun integratie in de weg staan. Positieve discriminatie van inburgeraars is geen goed idee.

56


2.3.4.5


- Inzetten op bekendmaking inburgeringsbeleid. - Inburgering zou meer naar buiten moeten treden, bijvoorbeeld in kader van maatschappelijke oriëntatie. Samenwerken met externe diensten zoals sociale huisvestingsmaatschappijen. - Inburgering mag een geïsoleerd beleidsdomein zijn maar vraagt actieve samenwerking en afstemming met andere beleidsdomeinen. Feit dat het initiatief enkel uit inburgering komt, is per definitie problematisch. - Nazorg aanbieden indien nodig en gewenst (secundair traject). - Oog hebben voor algemene toegankelijke dienstverlening. Inzetten op eenvoudig taalgebruik in schriftelijke communicatie. 2.3.4.6

Conclusie civiel effect op de socialewoningmarkt

Sociaal wonen is het enige domein met een min of meer concreet voorbeeld van civiel effect van inburgering, namelijk in de Vlaamse wooncode van 2007 staat - voor verplichte inburgeraars een inburgeringsattest ingeschreven als vereiste om recht te hebben op een sociale woning. Dit heeft als consequentie dat civiel effect niet alleen toegang verleent of verzekert tot welbepaalde domeinen maar ook drempels inbouwt. Met andere woorden: is civiel effect een conditionerend dan wel een faciliterend concept? Andere voorbeelden van civiel effect zijn er niet en men vindt het ook niet wenselijk om die te creëren. De waardering van een traject situeert men in eerste instantie bij de individuele inburgeraar. De ontvangende samenleving zou zich ertoe moeten verbinden een kwalitatief traject aan te bieden. ‘Social impact’ valt wel na te streven al mag de impact van een inburgeringsbeleid niet overschat worden. Wijkgerichte initiatieven die inzetten op participatie hebben meer te bieden dan inburgering. 2.3.4.7

SWOT socialewoningmarkt


SWOT domein socialewoningmarkt

Sterktes  Verplichting (rekening houdend met diversiteit onder de doelgroep)  Kennis van het Nederlands is belangrijk  Inburgering als voorwaarde voor toegang tot sociale huisvesting is een voorbeeld van CE Kansen  Kwalitatief traject  MO in het kader van leefbaarheid  Informele contacten stimuleren  Inclusieve aanpak  Samenwerking en afstemming met andere beleidsdomeinen



     

Zwaktes Conditionerende insteek civiel effect door inburgeringsvoorwaarde als voorbeeld van civiel effect te zien

Bedreigingen Geen uniforme toepassing inburgeringsvoorwaarde Perspectief nieuwkomer (nut) primeert op perspectief samenleving (waardering) CE (formele dimensie) is niet wenselijk Kansen creëren versus drempels opwerpen Sociale huisvesting vraagt om wijk- of buurtgerichte initiatieven Context bepaalt kansen voor civiel effect

Bron HIVA-SDL

2.4

2.4.1

Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de beleidsuitvoerders

Civiel effect: concept

57

Aan de respondenten werd de werkdefinitie van ‘civiel effect’ voorgelegd en gevraagd of dit aansluit bij de (informele) definities die in de praktijk worden gehanteerd. Het concept civiel effect was bij alle bevraagde actoren bekend. De gepresenteerde definitie van civiel effect werd door de bevraagde actoren herkend en ‘erkend’. Het onderscheid tussen formeel civiel effect en ‘informeel civiel effect’ wordt als nuttig gezien. Er was wel enige discussie over wat nu precies als formeel en wat als informeel civiel effect moet worden bestempeld. Sommige respondenten beschouwden lokale regels opgelegd door steden, OCMW’s die toegang verlenen tot bepaalde maatregelen of waardering tonen als een formele vorm van civiel effect, niet als een informele vorm. In de verdere verfijning van het concept hebben we inmiddels geopteerd om ‘social impact’ te hanteren om de niet-formele effecten van het te volgen inburgeringstraject te omschrijven. Dit concept sluit beter aan bij de internationale literatuur. Verder in dit document wordt ‘civiel effect’ als algemene term gebruikt zowel het formele als niet-formele effecten omvattend. Indien het gehanteerde concept het formele civiel effect betreft, wordt dit expliciet vermeld.


Tabel 2.8

2.4.2

Kennis inburgering in de ontvangende samenleving en bestaande vormen van civiel effect

Bij de respondenten werd getoetst naar de formele en informele vormen (‘social impact’) van civiel effect die ze vanuit hun positie onderscheiden. De enige toepassing van formeel civiel effect die men onderscheidt, is de toegang tot sociale huisvesting voor kandidaat huurders die bereid zijn Nederlands te leren. Nogal wat respondenten vinden dit voorbeeld weinig positief. Sommigen spreken in dit kader van de aantasting van sociale grondrechten. Anderen vinden het dan weer weinig effectief: het enige wat men moet doen is het zich aanmelden bij een Huis van het Nederlands (HVN) of Onthaalbureau (OB), men moet niet starten. Een respondent stelt tot slot dat dit beleid ook leidt tot ongewenste effecten. Op de private huurmarkt blijken er eigenaars te zijn die eisen van inburgeraars dat ze Nederlands moeten kennen. In dit opzicht leidt het nastreven van formeel civiel effect tot uitsluiting. Meer algemeen wordt de wenselijkheid van een formeel civiel effect door de respon-


denten in vraag gesteld. Het draagvlak hiervoor blijkt erg laag te zijn (cf. infra). Wat de ‘social impact’ van het inburgeringstraject betreft, is een eerste evidente vraag deze naar de mate waarin inburgering bekend is bij: (1) de brede samenleving; (2) andere actoren op verschillende maatschappelijke domeinen. Een tweede vraag is dan in welke mate er ook waardering wordt getoond voor het attest en/of de inspanningen van de inburgeraar. Op de mate waarin inburgering breed maatschappelijk bekend is, hebben de respondenten niet veel zicht. Een meting bij burgers wordt dan ook als nuttig beschouwd. De perceptie leeft wel dat inburgering weinig bekend is, maar deze is dus weinig onderbouwd. Wat maatschappelijke actoren betreft, wordt gesteld dat hoe verder men van het beleid staat, hoe minder men het onderscheid kan maken tussen inburgeraars en allochtonen in het algemeen en tussen het inburgeringstraject en taaltrajecten. Hier wordt gesteld dat bepaalde organisaties het woord wel kennen maar dat men vaak niet weet wat het nu precies inhoudt. Zo weten volgens enkele respondenten heel wat personen niet dat het inburgeringsbeleid verplicht is, wat men kan verwachten van het taalniveau, ... Het gebrek aan bekendheid bij brede maatschappij en maatschappelijke actoren ligt volgens enkelen aan de communicatie acties die zich vaak enkel tot de ‘bekeerden’ richten, zoals de dag van de inburgeraar. Daarnaast wordt ook de meer fundamentele vraag gesteld of een brede bekendheid van het huidige inburgeringsbeleid wel opportuun is en niet tot ongewenste effecten kan leiden. Ook op de waardering van de inburgeringsinspanningen en het -attest binnen verschillende maatschappelijke domeinen is er weinig zicht. Voor het domein arbeidsmarkt wordt door VDAB gesteld dat het voorleggen van een attest kan tonen dat inburgeraars een inspanning willen leveren. Mogelijk kan dit een effect genereren. Op de mate waarin dit ook daadwerkelijk zo is, is er geen zicht. Algemeen is het aanvoelen dat deze waardering erg beperkt is. Volgens de respondenten liggen de redenen voor de beperkte ‘social impact’ van inburgering, vooral in de inhoud van het pakket zelf. Volgende bedenkingen worden daarbij gemaakt: - de meest voorkomende opmerking is dat het pakket Nederlands te klein is om een civiel effect te genereren. Een respondent stelt in dit kader: “1.1 is ‘iets’, maar het is ook niet veel meer dan ‘niets’, hoe wil je daar dan een civiel effect mee bereiken?”; - er blijft een spanning tussen de inspanningsverbintenis en het attest. Het attest heeft in dit opzicht weinig waarde en maakt het moeilijk om civiel effect te genereren; - ook wanneer er met een resultaatsverbintenis zou worden gewerkt, blijft het probleem dat het niveau van NT2 erg verschilt onder de geslaagden. Hierbij aansluitend blijkt er weinig transparantie met betrekking tot de taalniveaus en de meting ervan. Dit bevordert het genereren van een civiel effect niet; - er worden ook vragen gesteld bij de climodiek. Op zich is het positief dat men in een cursus van leervragen uitgaat, maar er moet wel een basis(kennis) worden meegegeven. Als die basis niet wordt meegegeven, wordt het moeilijk om een civiel effect te genereren, ook het ontwikkelen van een toets wordt dan problematisch. Een respondent sluit hier bij aan door te stellen dat de inhoud van de cursus MO sterk kan verschillen naargelang de MO-docent. Door onder meer de verschillen in inhoud blijft MO een erg vaag gegeven dat moeilijk is uit te leggen naar de buitenwereld; - een andere respondent stelt dan weer dat MO geen garanties biedt op het vlak van houdingen en attitudes. Dit is van belang voor werkgevers: stiptheid, een aangepaste communicatie, ... Door hier meer aandacht aan te besteden zou het civiel effect kunnen verhoogd worden. Samengevat kunnen we stellen dat volgens heel wat respondenten het huidige inburgeringstraject te beperkt is, en zeker dan het gedeelte NT2, om een civiel effect te kunnen genereren.

Daarnaast staat een gebrek aan eenvormigheid en duidelijke leerdoelen een eenduidige communicatie over inburgering in de weg.

2.4.3

Beleid rond civiel effect wenselijk en waar liggen mogelijkheden?

Aan de respondenten werd de vraag voorgelegd of een beleid rond civiel effect wenselijk is. Over de wenselijkheid van civiel effect zelf bestaat er geen discussie onder de respondenten. Over de vraag of het ook wenselijk is dat er een expliciet beleid wordt gevoerd en hoe dit er dan moet uitzien, zijn de meningen verdeeld.

Het nastreven van een formeel civiel effect wordt als weinig wenselijk beschouwd. In dit kader wordt onder meer gedacht aan het vrijstellen van een deel van de sociale lasten van werkgevers als een inburgeraar wordt aangeworven, koppeling aan verblijfsvergunning, gelijkstellen van een inburgeringsattest met de toegang tot een bepaald niveau in de overheid, ... Dit wordt door de bevraagde respondenten als weinig wenselijk gezien. Het nastreven van een formeel civiel effect kan immers een positief effect hebben voor bepaalde inburgeraars, maar kan ook leiden tot uitsluiting van andere inburgeraars. Ook breder bekeken kan het toekennen van voordelen aan inburgeraars, het verdringen van andere kansengroepen tot gevolg hebben. Daarnaast wordt ook gevreesd dat vooral de sterkere profielen gebaat zullen zijn met een formeel civiel effect (gekoppeld dan aan het behalen van een attest). Het draagvlak voor het invoeren van een formeel civiel effect in bepaalde maatschappelijke domeinen blijkt dus klein. 2.4.3.2

‘Social impact’

Over de wijze waarop de ‘social impact’ moet worden verhoogd en op wie men zich moet richten zijn de meningen verdeeld. a) Verhogen impact primair traject

Enkele respondenten stellen dat er geen rechtstreeks beleid moet worden gevoerd naar de ontvangende samenleving. De redenering is hier dat je civiel effect moet verdienen, als onthaalbureau en als sector door te zorgen dat de primaire trajecten voldoende impact hebben. De redenering is dus dat je civiel effect maar kan bereiken door aan te tonen dat trajecten daadwerkelijk een meerwaarde hebben. Concreet worden onder meer volgende suggesties gedaan: - verdere professionalisering van de sector door betere informaticasystemen, betere huisvesting, verhogen van de kwaliteit en uitbouw van de trajectbegeleiding, ...; - op diplomagelijkschakeling moet sterker worden ingezet door bijvoorbeeld betere bekendmaking bij de trajectbegeleiders (TB’s); - het taalniveau moet omhoog en het aanbod moet beter worden vormgegeven door bijvoorbeeld meer te werken via geïntegreerde trajecten; - een inburgeringscertificaat kan hier mogelijk toe bijdragen maar niet met het vooropgestelde niveau 1.2. Over hoe dit er concreet moet uitzien, zijn de meningen verdeeld. Er wordt wel gesteld dat een certificaat met enige impact ook sterk motiverend kan werken voor de inburgeraars zelf. b) Een beleid gericht op de ontvangende samenleving?

Over het versterken van het primair inburgeringstraject zijn de meeste respondenten het eens, over een actief beleid ten aanzien van de ontvangende samenleving is dit niet het geval.



59

2.4.3.1

60


Bij de ‘voorstanders’ van een actief beleid ten aanzien van de ‘onvangende samenleving’ kan het onderscheid worden gemaakt tussen de individuele burgers en actoren/organisaties actief binnen maatschappelijke domeinen: werkgevers, sportclubs, onderwijs, ... Enkele respondenten zijn voorstander van het bekendmaken van inburgering bij het grote publiek. De noodzaak om inburgering bij een groter publiek bekend te maken wordt vaak als een evidentie gezien. De reden of meerwaarde hierachter blijkt echter niet altijd duidelijk. Bij verder doorvragen kwamen volgende redenen naar voor: - de realisaties van inburgering worden zichtbaar en burgers zien dat hun belastingsgeld nuttig wordt besteed; - door een bredere bekendmaking kan er mogelijk meer geld naar dit beleid vloeien; - burgers weten dat personen die naar Vlaanderen komen inspanningen moeten leveren, mogelijk kan dit tot een positievere beeldvorming over inburgeraars en migranten in het algemeen leiden. Enkele OB’s zijn erg actief rond de bekendmaking en ‘marketing’ van inburgering. Acties die in dit kader worden opgezet zijn: - een artikelreeks over inburgering in een lokaal blad; - kantoren inrichten op een zichtbare en centrale plaats in de stad; - een feestelijke overhandiging van de attesten aan inburgeraars op het stadhuis waar de nodige (pers)communicatie rond plaatsvindt; - ... Bekendheid is echter maar een eerste stap. Enkele onthaalbureaus vinden het ook belangrijk dat de brede samenleving zich openstelt voor inburgeraars. Ze ontwikkelen daarbij specifieke acties om de toenadering tussen de ontvangende samenleving en de inburgeraars te organiseren. Zij vinden het interactief proces belangrijk: inburgering is niet enkel de verantwoordelijkheid van de inburgeraar, maar ook van de (brede) ontvangende samenleving. Concrete acties zijn onder meer: - tentoonstelling organiseren binnen het onthaalbureau; - opsinjoren: straatverantwoordelijken aanspreken om contact op te nemen met inburgeraars en hen te betrekken bij het sociale leven (straatbarbecues e.d.); - stadsklap: Antwerpenaren die het gesprek aangaan met inburgeraars. Naast de bredere bekendmaking bij de burgers kunnen ook specifieke gerichte acties worden ondernomen naar actoren en organisaties binnen specifieke domeinen. Onderwijs en tewerkstelling worden daarbij als de belangrijkste ingangen gezien. Opvallend is dat er hier wel heel wat ideeën zijn, maar er nog maar weinig specifieke gerichte acties worden ondernomen: - inburgering opnemen in het curriculum, scholieren een onthaalbureau laten bezoeken; - toenadering zoeken tot bedrijfssectoren en eventueel grote bedrijven om inburgering beter bekend te maken; - goede praktijken in bedrijven in de spotlight te zetten; - ‘jobdating’ voor inburgeraars die hun traject hebben beëindigd. In Antwerpen werden bijvoorbeeld potentiële poetshulpen en poetsbedrijven samengebracht (gerealiseerd); - linken leggen tussen sportclubs en inburgeraars die willen sporten (gerealiseerd); - ... Zowel voor de bekendmaking van inburgering bij het brede publiek als in bepaalde maatschappelijke domeinen wordt gewaarschuwd voor het scheppen van verkeerde verwachtingen. Indien er valse verwachtingen worden gecreëerd over een bepaald taal- of kennisniveau, kan dit zich

tegen het imago van de attesten keren. De vraag is dan ook of men met een bredere bekendmaking geen negatieve effecten zal creëren. De samenleving verwacht immers meer als men aan inburgering en aan taal denkt. Een bekendmaking zou in dit opzicht moeten gepaard gaan met het bijbrengen van realistische verwachtingen ten aanzien van inburgering.

2.4.5

Conclusies institutioneel kader

Tijdens de interviews viel ons op dat de onthaalbureaus niet op dezelfde lijn zitten rond civiel effect. Vooral met betrekking tot de bekendmaking van inburgering en het realiseren van toenadering tussen inburgeraars en burgers was dit opvallend. Het ene onthaalbureau organiseerde heel wat acties in dit kader, het andere vond dit absoluut geen prioriteit. Een duidelijke beleidsvisie en eventueel een stroomlijning van de communicatie lijkt hier aangewezen om een grotere impact te realiseren (indien dit natuurlijk gewenst is). Een opvallende vaststelling is daarnaast dat niemand de regie blijkt te nemen om de toenadering met de ontvangende samenleving te organiseren. Het OHB neemt de regie langs de kant van de inburgeraars, maar is niet meteen een regisseur langs de kant van de ontvangende samenleving. Als men vanuit het beleid een groot belang hecht aan het realiseren van deze toenadering, lijkt het raadzaam om een regisseur in dit kader te benoemen. Mogelijk is hier een rol voor de integratiecentra en -diensten weggelegd. Tot slot wijst de case van de stad Antwerpen ons op het belang van het lokale niveau en de trekkersrol die een lokale overheid kan nemen in de uitwerking van de waardering van de inburgeraar. Het meest bekende voorbeeld is een plechtige uitreiking van de attesten op het stadhuis. Dit is niet enkel een vorm van waardering voor de inspanningen van de inburgeraars, het vergroot meteen ook de bekendheid van inburgering. In de stad Antwerpen gaat de lokale overheid nog een stap verder door onder meer ambtenaren tijdens de werkuren vrij te stellen om te participeren aan de ‘stadsklap’. Daarnaast neemt de stad ook het voortouw in een aantal initiatieven die mogelijk het civiel effect van inburgering kunnen verhogen. Meer specifiek wordt gedacht aan het meenemen van inburgeraars in de afbakening van de doelgroep die aanspraak kan maken op een sociale koopwoning. Daarnaast wordt ook een project opgestart voor de tewerkstelling van hooggeschoolde allochtonen binnen de stad zelf. Dit laatste gaat niet enkel om inburgeraars. Er wordt aangegeven dat het civiel effect van inburgering veel te beperkt is om die toegang tot tewerkstelling te garanderen. Inburgeraars komen echter wel in aanmerking. De rol die lokale besturen kunnen spelen in het stimuleren en uitvoeren van een civiel effect dient dus verder bekeken te worden.


Meting civiel effect: suggesties en tips

- Als de te bevragen actoren worden werkgevers als de belangrijkste groep aangeduid. Integratie valt of staat voor velen immers met het hebben van werk. De onthaalbureaus zijn onder meer geïnteresseerd in de vraag naar de mate waarin werkgevers inburgering kennen, of inburgeraars hun attest meenemen naar sollicitaties/vermelden op hun cv en hoe werkgevers daar op reageren. - Over de bevraging van burgers zijn de meningen verdeeld. Vooral de onthaalbureaus zijn benieuwd naar de kennis van inburgering bij de burgers. Vooral de vraag naar de mate waarin men op de hoogte is van het verplichte karakter van inburgering vinden ze relevant. - In de analyse van de bevraging bij burgers en werkgevers zou het interessant kunnen zijn om een opsplitsing te maken naar OB om zo na te gaan of het lokaal gevoerde communicatiebeleid succes heeft.

61

2.4.4

2.4.5.1

SWOT beleidsuitvoerders


Tabel 2.9

SWOT domein beleidsuitvoerders

62


Sterktes  Civiel effect als definitie is bekend  Onderscheid formeel en informeel civiel effect is nuttig

 

Kansen 

Zwaktes Onduidelijk wat formeel en informeel civiel effect is o Voor sommigen zijn lokale stedelijke of OCMW-regels geen informeel civiel effect Toegang tot sociale huisvesting wordt erkend als formeel civiel effect, maar niet als positief ervaren o Wat met sociale grondrechten o Weinig effectief omdat men enkel moet aanmelden, niet starten Bedreigingen Civiel effect bij sociale huisvesting leidt tot ongewenste effecten

Bron HIVA-SDL

2.5

2.5.1

Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de inburgeraars

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag die het geheel van het onderzoek stuurt, is de vraag of inburgeraars een vorm van maatschappelijke waardering ervaren naar aanleiding van het gevolgd hebben van het inburgeringstraject en hoe deze maatschappelijke waardering verhoogd kan worden. We maken daarbij het conceptuele onderscheid tussen het ‘civiel effect’ en ‘social impact’ zoals gedefinieerd in hoofdstuk 1 van dit rapport. Bij de selectie van vragen in de vragenlijst zijn we vertrokken van het idee dat deze bevraging, naast inhoudelijke resultaten, ook input moest geven voor een breed opgezet monitoringsinstrument. Vandaar dat we bij de selectie vertrokken zijn van de belangrijkste maatschappelijke domeinen, waar ook naar aanleiding van de Climo-methodiek tijdens de lessen MO over gesproken is met de respondenten. We hebben de volgende vragen gesteld: - algemene vragen rond het attest (spijt niet volgen, wie vertelt over attest, trots, betekenis attest, meerwaarde, reacties van mensen, evenement bij ontvangst attest, evaluatie taalniveau, verplichting, voorwaarden nut attest, tevredenheid traject, thuis en welkom voelen); - werk en zelfstandig ondernemen (werk, hoe gevonden, belang voor werkgever van taal, MO, attest, attest en sollicitatie, kennis inburgering door werkgever, attest en zelfstandige, vervangingsinkomen); - gezondheid - ziekenhuis - welzijn (ziekte, bezoek instellingen, waardering attest, gevraagd attest); - onderwijs (opleiding gevolgd, attest bij inschrijving, diploma erkenning, attest getoond); - wonen - sociaal verhuurkantoor (huren of kopen, sociaal verhuurkantoor, vraag naar attest, attest bij openbare nutsvoorzieningen); - hobby’s - sport - gemeenschapsleven - ontmoetingsplaats vrienden (weten mensen rondom van behalen attest, waardering); - bank en verzekering (attest meegenomen, naar attest gevraagd); - gemeentehuis - publieke dienstverlening (meenemen attest). Het is de bedoeling met deze thema’s zo breed mogelijk te kijken waar er civiele effecten zijn of waar er ‘social impact’ terug te vinden is. Dat betekent dat sommige vragen, die op het eerste

zicht onzinnig lijken, toch mee opgenomen zijn. Zo vragen we onder andere naar welke instanties de inburgeraars allemaal hun attest meenemen. Van sommige instanties weten we dat er geen formeel civiel effect is of dat er geen attest gevraagd wordt. Toch is het stellen van deze vragen belangrijk, omdat er wel een gepercipieerd civiel effect kan zijn in de hoofden van de respondenten. Het kan zijn dat zij een waarde toekennen aan het inburgeringattest, die het attest formeel gezien niet heeft.

We bespreken de antwoorden op de vragen die we gesteld hebben thematisch. We behandelen achtereenvolgens de volgende topics: attest en taal, werk en zelfstandig ondernemen, gezondheid, het ziekenhuis en welzijn, onderwijs, wonen, bank en verzekering en het gemeentehuis. Voor de verschillende vragen geven we in grote lijnen in de voetnoten aan wat de antwoorden van de verschillende respondenten zijn. 2.5.2.1

Attest en taal

Een eerste element dat opvalt tijdens de gesprekken is dat de vraag stellen naar het attest de reflex oplevert bij een aantal respondenten dat het attest misschien toch wel belangrijker is dan ze gedacht hadden. We hebben met andere woorden de indruk dat we rond het meenemen van het attest een aantal sociaal wenselijke antwoorden krijgen, omdat door de bevraging de inburgeraars de indruk krijgen dat het attest belangrijk is. Wat tevens opvalt en wat niet verrassend is, is de goede beheersing van het Nederlands van de respondenten. Een van de selectiecriteria was de mondigheid van de respondenten, dus het hoeft niet te verbazen dat ze de taal goed beheersen. De beheersing van Standaardnederlands is dus geen probleem, echter het begrijpen en spreken van het lokale dialect ligt een stuk moeilijker. Vooral voor de nieuwkomers die in aanraking komen met een oudere populatie speelt dit een belangrijke rol. Slechts twee respondenten kiezen ervoor het interview in het Engels af te leggen. Eén van hen spreekt goed Nederlands maar is erg perfectionistisch ingesteld en vindt dat hij nog beter Engels spreekt dan Nederlands. De andere respondente spreekt niet zo goed Nederlands maar wel vlot Engels. a) Spijt bij niet-verplichting

We hebben gevraagd aan alle respondenten of ze spijt zouden hebben, mochten ze het inburgeringstraject niet gevolgd hebben. Quasi alle respondenten geven aan dat ze blij zijn dat ze het traject gevolgd hebben.9 Tevens zouden ze het opnieuw doen nu ze weten wat het inhoudt. Deze kwalitatieve inschatting van de respondenten spreekt toch wel duidelijk over de gepercipieerde kwaliteit van de inburgeringstrajecten. Een van de respondenten haalt aan dat voor hem de verplichting echt heeft geholpen om het traject te volgen en ook nieuwe dingen te leren. Hij was hier al lang, wist al veel en wilde eigenlijk niet deelnemen. Hij heeft er naar eigen zeggen alles voor gedaan om een vrijstelling te verkrijgen, maar dat is niet gelukt. Ondanks dat hij tegen zijn zin ging, heeft hij er veel geleerd en is hij nadien blij dat hij toch geweest is. Het voordeel van zijn langere verblijf hier, betekende dat hij al heel wat wist en hij tijdens de lessen heel specifieke vragen kon stellen, waar hij naar eigen zeggen nergens mee terecht kon. Omdat hij reeds veel ervaring had opgedaan in onze samenleving, had hij veel aan deze vraag en antwoord sessies.10

9 10

R1, R2, R3, R4, R6, R7, R8, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R11.


Vaststellingen

63

2.5.2


Tevens geven een aantal respondenten bij deze vraag aan dat een belangrijke functie van het inburgeringstraject het leggen van nieuwe sociale contacten is. Vaak is de inburgeringscursus het eerste georganiseerde verband waar nieuwkomers hier in België in terecht komen, wat hen een aantal vrienden en kennissen oplevert. Vijf respondenten geven aan dat ze nieuwe mensen hebben leren kennen tijdens het traject en dat dat hetgene is wat hen extra gemotiveerd heeft.11 Bij de vraag naar de tevredenheid over hun traject, is de onmiddellijke respons erg positief. Zowat iedereen is tevreden over wat hij of zij geleerd heeft tijdens het traject.12 Toch maken een aantal respondenten een aantal kanttekeningen bij de inhoud van het traject. Een aantal respondenten vinden dat ze te weinig les in het Nederlands hebben gekregen. “We zouden nog meer Nederlands willen leren, want twee dagen per week is te weinig.”13 Ook de lessen MO vonden sommigen te kort. Ze hadden graag “meer willen weten dan enkel de basisinformatie”.14 Ook het gegeven dat sommigen in een ongemotiveerde groep zaten of zonder leeftijdsgenoten, vonden enkel storend.15 Een bekommernis die ook geuit werd naar aanleiding van een verdergezet traject bij VDAB, is dat “hogeropgeleide mensen niet goed begeleid worden, maar dat ze eenzelfde traject moeten volgen als laaggeschoolden”.16 b) Aan wie verteld? Trots? Betekenis? Meerwaarde?

We hebben gevraagd aan wie de respondenten allemaal spontaan verteld hebben dat ze een inburgeringsattest behaald hebben. En of ze trots zijn dat ze het attest behaald hebben? We hebben hen ook gevraagd naar de betekenis die het attest heeft voor hen en wat volgens hen de meerwaarde van dit attest is? Deze vragen zijn belangrijk in het kader van dit onderzoek, omdat ze iets zeggen over de gepercipieerde waarde van het inburgeringsattest en dus iets over ‘social impact’. De meesten vertellen het aan vrienden17 en familie18 dat ze inburgering volgen of gevolgd hebben. Ze delen binnen de intieme kring over het traject zelf, niet zozeer over het behalen van een attest. Het traject zelf wordt belangrijk genoeg gevonden om met vrienden en familie te delen, het attest zelf als symbool van een civiel effect, lijkt echter minder belangrijk te zijn. Het wordt niet spontaan vermeld in de gesprekken, enkel wanneer er expliciet naar gevraagd wordt. Het is tevens opvallend dat slechts drie respondenten bij deze vraag antwoorden dat ze er met de werkgever of collega’s over spreken. Zo was het voor een respondent belangrijk zijn werkgever erin te betrekken, want hij volgende de lessen ‘s avonds en moest dan vroeger vertrekken.19 Slechts één persoon heeft het aan niemand verteld, omdat hij het niet zo belangrijk vond.20 We hebben hen ook gevraagd wie er allemaal spontaan gevraagd heeft of ze een inburgeringattest behaald hebben binnen de groep van mensen die ze kennen. Acht respondenten geven daarbij aan dat in de tijd dat ze hun inburgeringsattest hebben, er niemand gevraagd heeft naar het attest.21 Op deze vraag komen we later nog terug. Wanneer we polsten naar de mate waarin respondenten trots zijn dat ze het inburgeringstraject hebben afgerond en het attest hebben gekregen, krijgen we uiteenlopende antwoorden. Sommige respondenten geven aan dat ze trots zijn op het behalen van het attest.22 Zoals voorheen ook opgemerkt, kunnen we niet uitsluiten dat het stellen van de vraag of ze er trots op zijn, 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

R3, R6, R7, R8, R10. R1, R2, R3, R4, R5, R6, R7, R8, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R1, R9. R2, R8. R3, R8. R6. 11 respondenten. 14 respondenten. R9. R12. R2, R3, R7, R10, R11, R13, R14, R15. R1, R3, R4, R5, R6, R7, R8, R9, R10, R13, R15, R16.

23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

R4, R5, R6, R7, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15. R1, R2, R3, R16. R8. R1. R4. R6. R6. R9. R3. R5. R10. R1, R2, R11. R16. R2, R11, R12, R13, R14. R2. R14. R11. R12.


aanleiding kan geven tot sociaal wenselijke antwoorden. Toen we mensen vroegen naar de reactie die mensen uit hun omgeving hadden op het behalen van het attest aan het einde van het traject, bleek dat velen daar niet echt een antwoord op konden formuleren.23 Ze vonden de vraag moeilijk, mogelijk omdat ze het niet zo belangrijk vonden. Enkelingen gaven aan dat de mensen blij waren voor hen,24 terwijl anderen aangaven dat het niets speciaals was en dat mensen neutraal reageerden.25 Ook binnen de groep van de mensen die aangeven dat ze trots zijn, lopen de meningen over de waarde van het attest uiteen. Sommigen vinden het attest niet belangrijk, maar wel de taal. Ze zijn er trots op dat ze nu beter Nederlands spreken.26 Voor anderen betekent het attest dat ze ‘iemand zijn in België’,27 dat ‘ze nu lid zijn van de Belgische samenleving’,28 dat ‘ze geïntegreerd zijn omdat ze een attest hebben’.29 Voor hen heeft het attest een symbolische waarde die toont dat ze zich ingezet hebben en nu deel uitmaken van de Belgische samenleving. Want door het hebben van het attest ‘weten mensen dat je een goede burger bent’.30 Nog anderen spreken niet over een attest maar over een diploma, dat een werkelijke waarde lijkt te hebben voor hen. “Het diploma toont aan dat je ingeburgerd bent, het helpt een huis te kopen en geeft recht op een nationaliteitsverwerving”, zo stelt één van de respondenten.31 Een andere respondent vindt ‘het hebben van het diploma’ belangrijk,32 want er kunnen allerlei instanties zijn, zoals de werkgever of het sociale verhuurkantoor of het interim kantoor die ernaar vragen. Voor één van de respondenten hangt het attest samen met het legale recht op werken. Ze heeft hier lange tijd illegaal verbleven, zonder legaal te kunnen werken. Haar inburgeringsattest ziet ze als rechtstreeks gelinkt met haar arbeidsmarktsituatie.33 Voor nog anderen ligt het belangrijkste voordeel van het attest, niet in de symbolische of gepercipieerde waarde van het attest zelf, maar wel in de korting die ze ermee krijgen om verdere taallessen te kunnen volgen.34 In plaats van bijvoorbeeld 80 euro moeten ze nu slechts ongeveer 20 euro betalen voor het boek en kunnen ze dus gratis Nederlands studeren. Wat ze geleerd hebben35 of wat ze door het volgen van het inburgeringstraject nog kunnen leren, is belangrijker voor hen dan het attest zelf. Anderen geven aan dat ze er niet echt trots op zijn dat ze het attest behaald hebben en het inburgeringtraject hebben afgerond.36 Voor hen is het iets dat hen moet helpen opdat ze hun weg in de samenleving zouden kunnen vinden. Maar het is ‘vanzelfsprekend dat ze het doen om dingen te leren’.37 De belangrijkste meerwaarde is niet het attest zelf, wel de mensen die ze hebben leren kennen en de taal die ze hebben leren spreken.38 Ook over het attest zelf lopen de meningen uit elkaar. Voor een aantal respondenten heeft het attest geen waarde.39 “Het is goed voor alle kennis die ik heb opgedaan. Maar de lessen zijn belangrijker dan het papier zelf dat ik eraan heb overhouden. Het is zeker geen diploma waar ik iets mee kan doen.”40 Ten slotte geeft een respondente nog aan dat voor haar de grootste

frustratie nu is dat ze haar rechten wel kent, maar dat het haar niet voorthelpt. Ze kent nu wel al haar rechten als werknemer, maar haar grote frustratie met haar werkgever is dat ze nog altijd te zwak staat om haar rechten in de feiten te kunnen afdwingen. Het traject heeft haar wel geholpen om de nodige kennis te verwerven over haar rechten, maar in het afdwingen van haar rechten helpt het hebben van een attest niet.41

66


c) Maatschappelijke appreciatie in de vorm van een afstudeerfeest

We hebben gevraagd aan de respondenten of het onthaalbureau iets georganiseerd heeft bij het overhandigen van het attest. Niet alle respondenten geven aan dat er effectief een afscheidsfeest was.42 Voor diegenen die aangeven dat er wel iets georganiseerd was, kunnen we drie types van feesten onderscheiden: - formeel georganiseerd door het onthaalbureau; - informeel georganiseerd door het onthaalbureau; - zelf georganiseerd. Bij sommige attestbehalers werd er formeel ‘gefeest’ om de appreciatie van het behalen van het attest in de verf te zetten. Twee respondenten geven aan dat ze onthaald werden op het gemeentehuis, dat er een klein cadeau overhandigd werd en dat er een ontmoeting was met een schepen.43 Bij anderen was er een eerder informeel georganiseerd afstudeerfeest, waar het onthaalbureau bij betrokken was. Sommigen gingen op restaurant en moesten slechts een beperkte eigen bijdrage betalen en gaven elkaar cadeaus,44 anderen gingen samen naar de zoo en moesten ook daar slechts een beperkte bijdrage voor betalen.45 Niet iedereen was echter aanwezig op de feesten die georganiseerd werden. Sommigen waren verhinderd46 terwijl anderen niet wilden gaan omdat ze gewoon blij waren dat ze ervan af waren.47 Ten slotte zijn er ook respondenten die aangeven dat ze zelf iets georganiseerd hebben, om onderling afscheid te nemen. De activiteiten bij hen varieerden van samen eten maken, ergens op café iets afspreken tot samen gaan bowlen.48 De houdingen ten opzichte van een afstudeerfeest lopen uit elkaar. De meesten vinden het leuk om samen iets te kunnen doen. Het gevoel van samenhorigheid, het groepsgevoel lijkt daarbij te primeren op het vieren van het verkrijgen van het attest. Anderen vinden het onnodig om ernaar toe te gaan en vinden het verloren tijd en moeite om naar een feest te gaan om een attest te verkrijgen dat in hun ogen weinig waarde heeft. d) Taalniveau

Veel van de respondenten geven aan dat ze complimenten krijgen over hun taalniveau van anderen.49 En dat zeker omdat velen van hen hier ‘nog maar kort zijn en vaak beter Nederlands spreken als mensen die hier al veel langer zijn’.50 Toch geven een aantal respondenten aan dat ze wel algemeen Nederlands spreken en begrijpen maar dat het dialect vaak een struikelblok betekent.51 We hebben ook van de gelegenheid gebruik gemaakt om bij deze groep te vragen wat ze vinden van het verplichte taalniveau 1.1. Het hoeft niet te verbazen dat de meerderheid van deze

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

R14. R5, R12, R13, R14, R15, R16. R1, R7. R2. R3, R4. R6, R13. R11. R8, R9, R10. R1, R2, R3, R4, R5, R11, R14, R15 R16. R5, R6, R10, R14. R9, R12, R14.


groep van mondige respondenten het taalniveau duidelijk te laag vindt.52 En niemand vindt het te hoog. Slechts drie respondenten staan er eerder neutraal tegenover.53 Voor hen hangt het ervan af wat iemand hier wil bereiken. Zij stellen dat de ambities in het gehele verhaal belangrijk zijn. Eén van hen vertelt: “Als je enkel wil poetsen, is het voldoende. Indien je echter verdere ambities hebt, moet het niveau hoger liggen”.54 Een andere opmerking die in het verlengde hiervan ligt, is de opmerking dat “bepaalde mensen, hoezeer ze ook de moeite doen, de taal nooit geleerd krijgen”.55 Zo vertelt een van de respondenten over een vriend van hem, die al jaren zoveel moeite doet om Nederlands te leren en het nog steeds niet goed kan. Na enkele maanden sprak hij al beter Nederlands dan zijn vriend. De respondenten geven uiteenlopende redenen aan waarom ze het taalniveau te laag vonden. “Sommigen spreken de taal niet en zijn toch ‘geïntegreerd’ (ze krijgen een inburgeringsattest), dat kan toch niet”.56 “Ik vraag me af waarom slechts niveau 1.1? Sommige mensen zijn hier en ze spreken helemaal niets? Als de overheid zou vragen voor een zeker niveau, zullen mensen studeren, zelfs als ze niet willen. Want de taal is het grootste deel van de integratie?”57 Iemand anders zegt dat het “taalniveau te laag is om inburgering mee te volgen”.58 Tenslotte geeft nog iemand aan dat dit gesproken niveau te laag is, maar dat ook het geschreven niveau te laag is. “Veel briefwisseling is moeilijk om zelf te doen met een laag taalniveau en ik wil zelf op brieven kunnen antwoorden.”59 Impliciet stellen deze respondenten het louter hebben van een inspanningsverbintenis zonder resultaatsverbintenis in vraag. Het verbaast hen dat het taalniveau zo laag is, terwijl taal volgens hen net de belangrijkste factor van hun integratie uitmaakt. Op de vraag wat ze van een verplichte evaluatieve taaltest zouden vinden aan het einde van het traject, antwoorden zeven respondenten positief.60 Sommigen zien het duidelijk als een evaluatiemoment. “Dan weet je waar je staat.”61 “Het is goed een test te doen voor en na om het niveau te testen.”62 Anderen verwijzen meer naar de test om na te gaan of iemand ook effectief de taal kan spreken. “Want sommigen mensen spreken geen Nederlands of begrijpen het niet en gaan niet naar school. En dat kan toch niet”.63 “Want als je in België woont, moet je Nederlands kunnen spreken”.64 Voor twee respondenten maakt het niet uit of er een taaltest zou zijn of niet.65 “De opleiding is voor ons bestemd, om ons te helpen Nederlands te leren en de samenleving te kennen. Er hoeft dus niet echt een test te zijn”.66 Twee respondenten zijn uitgesproken tegen de verplichting van de taaltest,67 omdat ze er een uitsluitingsmechanisme in zien. “Want wat doe je dan met diegenen die niet goed kunnen leren?”68 “En betekent dat dan ook niet dat je het contract moet aanpassen? Want op dit moment maakt de taaltest geen deel uit van het contract dat mensen aangaan met de overheid”.69 In totaal vijf respondenten hebben geen uitgesproken mening over deze vraag.70 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

R1, R2, R3, R5, R7, R8, R9, R10, R12, R13, R14, R15. R4, R6, R11. R6. R11. R10. R12. R3. R13. R1, R4, R8, R9, R10, R14, R16. R4. R8. R1. R16. R2, R3. R2. R12, R13. R13. R12. R5, R6, R7, R11, R15.

68


e) Welkom of thuis voelen in België

De maatschappelijke waardering van het gevolgd hebben van een inburgeringstraject kan onrechtstreeks ook tot uiting komen in het zich thuis of verwelkomd voelen in België. Voor zes respondenten was dit ontegensprekelijk het geval. Zij gaven aan dat ze zich echt verwelkomd voelden.71 Acht andere respondenten voelden zich wel welkom, maar plaatsen er toch een aantal kanttekeningen bij. “Belgen zijn wel vriendelijk, maar toch zijn ze erg gesloten”.72 “Soms voel ik me welkom en soms niet. Het hangt af van de plaats waar ik ben en wie er tegenover mij staat.”73 “Nu is het al beter dan het eerste jaar dat ik hier was”.74 “Soms ervaar ik dat mijn collega’s racistisch zijn en dan voel ik me niet welkom”.75 “Het is hier niet mijn echte thuis. Mijn herkomstland blijft mijn thuisland”.76 Slechts twee mensen zeggen dat ze zich niet welkom voelen. Beide personen hebben problemen om hun echtgenote naar hier te halen. Ze erkennen dat het hier op veel vlakken beter is. Daarbij vermelden ze onder andere het sociale zekerheidssysteem. Maar sinds de wijzigingen van de familieherenigingswet is het moeilijker voor hen geworden om hun echtgenote over te brengen. Dat doet hen zeggen dat ze zich hier niet welkom voelen.77 2.5.2.2

Werk en zelfstandig ondernemen

Een aantal respondenten werkt,78 maar niet allemaal. Sommigen mogen niet werken omdat ze nog in de asielprocedure zitten. Anderen willen voorlopig nog niet werken en hebben een educatief of maatschappelijk perspectief. De belangrijkste kanalen die ze hanteren om werk te vinden zijn het interimkantoor,79 via stages,80 via het OCMW,81 via informele kanalen82 of het zelf te zoeken,83 via VDAB84 en vrienden.85 We hebben gepolst hoe belangrijk de werkgever een aantal zaken vindt volgens de inburgeraars. Volgens acht respondenten vindt die het belangrijker dat er Nederlands gesproken wordt,86 zeker voor de respondenten die rechtstreeks met Nederlandstalige klanten moeten werken.87 Nog belangrijker dan het spreken van Standaardnederlands, “is het spreken van het Antwerps dialect”, volgens een van de respondenten.88 Taal wordt volgens de respondenten die ervaring hebben met werken voor een werkgever toch als belangrijk gepercipieerd. Heel anders is het met het gevolgd hebben van MO en het hebben van een inburgeringsattest. Daarvan geven de meeste respondenten aan dat het volgens hen niet uitmaakt voor een werkgever wat ze daar geleerd hebben.89 “Wat ik daar geleerd heb, is kennis die voor mijzelf belangrijk is en niet zozeer voor de werkgever”.90 Ondanks deze lage inschatting van de waarde van het attest en de cursus MO voor de werkgever, geven toch meer inburgeraars aan dat ze bij hun sollicitatieprocedure het inburgerings71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

R1, R3, R6, R10, R14, R15. R7. R8. R16. R5. R2, R11, R12. R4, R13. R1, R2, R4, R6, R11, R14, R15. R5, R6, R9, R11, R14, R15. R3, R15. R1, R14. R10, R16. R2. R8. R11. R1, R3, R4, R6, R9, R11, R14, R15. R6, R11. R3. R2, R3, R4, R5, R6, R9, R11, R14, R15, R16. R6.

2.5.2.3

Gezondheid, het ziekenhuis en welzijn

We hebben tevens een aantal vragen gesteld rond de gezondheidssituatie van de respondenten en wie ze bezocht hebben tijdens de periode van ziekte. Slechts twee respondenten zijn nog niet ziek geweest tijdens hun verblijf in België.108 Ze zijn daarvoor langs geweest bij de huisarts,109 de dokter van wacht,110 het ziekenhuis,111 de apotheek,112 de tandarts,113 de psycholoog,114 de 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110

R1, R4, R5, R6, R7, R8. R5. R2, R3, R9, R11, R14, R15, R16. R16. R11. R6. R1, R4, R7, R8, R9, R10, R12, R16. R12, R14. R2, R3, R5, R6, R14. R1, R4, R7, R8, R9, R12, R16. R1. R4, R7. R9. R4, R5, R6, R8, R10, R11. R6. R8, R10. R11. R7, R11. R1, R2, R5, R6, R7, R8, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R1, R2, R15, R16.


Tenslotte hebben we de respondenten ook gevraagd of ze er ooit aan gedacht hebben zich te vestigen als zelfstandigen en of ze daar voldoende op voorbereid waren. Zes respondenten geven aan al met de gedachte gespeeld te hebben.104 Toch zijn er ook hier nog een aantal hinderpalen die opgesomd worden. Een respondent zegt dat hij eerst beter Nederlands moet leren lezen en schrijven om de belastingaangifte te kunnen doen, de officiële documenten in te vullen, enz.105 Ook is een inburgeringsattest behalen geen voldoende voorbereiding om zelfstandige te worden.106 Slechts één respondent haalt aan dat hij met al zijn vragen rond het zelfstandigenstatuut terecht kon op de cursus MO.107 Het voordeel dat hij had, was dat hij al langere tijd in België was, het reilen en zeilen van de samenleving al kende, wist welke vragen hij kon stellen om hier tijdens de cursus op in te gaan.

69

attest hebben meegenomen91 of vermeldt hebben op hun cv.92 De meesten echter nemen het niet mee of vermelden het niet.93 “Enkel als ze ernaar zouden vragen, zou ik het meenemen.”94 Ervaring kunnen aantonen met ander werk blijkt belangrijker te zijn dan het tonen van het attest.95 Het is opvallend dat volgens de inburgeraars bijna geen van de werkgevers echt op de hoogte is van wat inburgering allemaal inhoudt. Toch denkt één van de respondenten dat het attest haar helpt. “Want het geeft me een betere kans. Het is een bewijs dat ik naar school ben geweest en de taal heb geleerd. Mijn baas apprecieert inburgering want hij wil enkel werken met mensen die hij kan vertrouwen in poetsen bij huisgezinnen met dienstencheques. Het geeft hem meer vertrouwen dat deze vrouwen niet zullen stelen”.96 De helft van de bevraagde respondenten heeft ooit een leefloon gekregen97 en slechts twee een werkloosheidsuitkering.98 Van al de respondenten zijn er slechts vijf die nooit bij het OCMW zijn geweest.99 Opvallend is dat volgens de respondenten bij het OCMW regelmatig gepolst wordt naar het taaltraject en het behalen van het inburgeringsattest.100 De respondenten halen een drietal redenen aan waarvoor het OCMW polst naar de taalbeheersing. Een eerste reden is om een job bij het OCMW te krijgen,101 een tweede reden is om te bewijzen dat OCMW-cliënten naar de les gaan om het leefloon te behouden102 en een derde reden is om na te gaan hoe goed de taalbeheersing effectief is.103

2.5.2.4

Onderwijs en diplomaerkenning

Al de bevraagde respondenten hebben een taalopleiding gevolgd, ook al is het niet altijd duidelijk binnen welk kader men de taalopleiding gevolgd heeft. De inburgeraars zelf maken het onderscheid niet tussen waar ze het taalonderwijs gekregen hebben. Sommigen hebben taallessen gekregen via inburgering, maar anderen bij het OCMW of het asielcentrum of vervolgopleidingen die ze op eigen initiatief nemen. De taallessen op zich zijn belangrijker voor de inburgeraars dan wie ze juist organiseert. Een zestal respondenten hebben een beroepsopleiding bij VDAB gevolgd.124 Een hinderpaal voor het volgen van een beroepsopleiding is dat voltijds werken en studeren niet mogelijk is.125 Ook zorgt het hebben van kinderen voor uitstel.126 Bij het inschrijven voor deze opleidingen bij VDAB hebben vier respondenten hun inburgeringsattest meegenomen.127 De meesten echter nemen het attest niet mee, omdat ze het verwachten niet nodig te hebben. In totaal hebben tien respondenten hun diploma laten erkennen of gelijkschakelen via het onthaalbureau128 Het inburgeringsattest hebben ze daarvoor niet nodig gehad. In de procedure wordt er niet naar gevraagd. 2.5.2.5

Wonen

Bijna alle respondenten wonen in een huurwoning. Slechts twee van de zestien respondenten wonen in een woning die ze zelf gekocht hebben.129 De vraag hoe de huisbaas hun inburgeringsinspanningen waardeert, blijkt moeilijk te beantwoorden te zijn. Veel respondenten vinden het een bizarre vraag, wat toont dat inburgering voor een huisbaas slechts een kleine rol

70


mutualiteit,115 Kind en Gezin,116 en de kinesist.117 Het lijkt er dus sterk op dat de inburgeraars hun weg binnenin de gezondheidszorg wel vinden. Van al deze mensen en plaatsen waar ze voor hun gezondheid geweest zijn, heeft men nergens formeel naar het inburgeringsattest gevraagd. Een aantal van hen denkt daarbij dat velen binnen de gezondheidszorg inburgering niet kennen.118 Informeel wordt er wel naar gepolst, onder andere bij de doktersvisite119 en bij de psycholoog.120 Maar vooral taalbeheersing komt in deze vragen naar voren. Op al deze plaatsen geven de respondenten aan dat het spreken van de Nederlandse taal wordt gewaardeerd, zeker wanneer blijkt dat deze mensen hier nog maar kort zijn.121 Het hebben van inhoudelijke kennis over de sociale zekerheid wordt door sommigen gewaardeerd, voor anderen is dat een groter vraagteken.122 Zoals een respondente aangeeft: “Amai, chapeau, je weet meer als de Belgen over de sociale zekerheid, zeggen ze dan”.123

111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129

R1, R2, R3, R5, R6, R8, R10, R13, R14, R15, R16. R1, R2, R3, R4, R5, R6, R8, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R2, R4, R5, R6, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R1, R2, R4, R8, R9, R10, R16. R1, R2, R4, R5, R6, R7, R8, R9, R10, R11, R12, R13, R14, R15, R16. R1, R8, R13, R14. R10. R8, R16. R15. R16. R3, R6, R7, R8, R9, R10, R13, R14, R15. R2, R5. R10. R3, R6, R7, R9, R14, R15. R2. R13. (R1, R3, R7, R12). (R1, R3, R7, R8, R11, R12, R13, R14, R15, R16). R14, R15).

speelt. Belangrijker voor de huisbaas is of ze trouw betalen,130 of ze iemand kennen die de huisbaas kent131 en of het OCMW betrokken partij is.132 Iedereen kent een sociaal verhuurkantoor, maar niet iedereen is er langs geweest.133 Het sociale verhuurkantoor is wel zowat de enige plaats waar bij de inschrijving consequent naar het inburgeringsattest wordt gevraagd.134 2.5.2.6

Varia

b) Bank - verzekering

Alle respondenten beschikken over een bankrekening. Sommigen hebben deze rekening al lang voor ze het inburgeringstraject gevolgd hebben.137 Bijna niemand heeft zijn inburgeringsattest meegenomen om een bankrekening te openen, uitgezonderd één inburgeraar.138 Er is ook bij niemand naar gevraagd. Sommige respondenten hebben zelf een verzekering afgesloten bij een verzekeringskantoor.139 Ook hier heeft slechts één inburgeraar het inburgeringsattest daarvoor meegenomen.140 c) Gemeentehuis

Ten slotte hebben we de respondenten ook gevraagd of ze hun inburgering standaard meenemen als ze naar het gemeentehuis gaan. Een minderheid aan respondenten doet dat effectief.141 Deze mensen nemen het attest mee uit voorzorg, omdat het een overheidsdocument is waar naar gevraagd kan worden. Alle respondenten echter geven aan dat nog nooit iemand hen op het gemeentehuis er effectief naar gevraagd heeft. Dat doet een respondent de bedenking maken dat “het inburgeringsattest niet belangrijk is en dat is jammer. Als het belangrijk is, moeten ze ernaar vragen. Als het verplicht is, moeten ze ernaar vragen. Waarom heb ik dit anders gedaan? Enkel voor mijzelf?”142 2.5.2.7

SWOT inburgeraars

Het voorgaande kan gesynthetiseerd worden in de onderstaande sterkte-zwakteanalyse.

130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142

R10. (R2, R10). (R9, R12, R16). (R5, R7, R8, R9, R16). (R5, R7, R16). R1, R6, R7. R9. (R1, R11, R14). R6. R4, R7, R11, R13. R8. (R3, R4, R5, R9, R15). R14.

71

We hebben de hobby’s van alle respondenten opgelijst. De belangrijkste contacten die ze hebben tijdens de vrije tijdsbesteding met wie ze over inburgering gesproken hebben, is met de mensen met wie de respondenten het traject hebben gevolgd.135 Met de rest spreken ze niet over inburgering. Ook hier komt opnieuw het belang van de taalbeheersing naar boven. Zo vertelt een respondent dat het voor hem in de sociale interacties met Belgen op zijn voetbalclub erg belangrijk is om de taal te spreken. De voorzitter van de voetbalclub vond dat ook noodzakelijk, omdat hij anders niet in het team zou kunnen meedraaien.136


a) Hobby’s - sportclub -gemeenschapsleven - ontmoetingsplaats vrienden

72


Tabel 2.10

SWOT domein inburgeraars

Sterktes  Iedereen is blij traject te hebben gevolgd o Het ‘gratis’ aspect is belangrijk hierbij o Nieuwe mensen leren kennen is tevens een belangrijke motivatie o De meesten zeggen dat ze nog veel hebben geleerd, ook al wisten ze al veel  De meesten vertellen aan vrienden en familie dat ze inburgering gevolgd hebben, niet zozeer dat ze een attest behaald hebben  Symbolische waarde van het attest die inzet toont en aangeeft dat je een goede burger bent  De praktische voordelen van het hebben van een attest, zoals korting bij taallessen, zijn belangrijk  Sommigen voelen zich door het inburgeringsbeleid verwelkomd  Sommige inburgeraars nemen het attest mee op een sollicitatiegesprek of vermelden het op de cv  Motivatie van OCMW leefloon om naar les te gaan

          

Kansen  Sommige inburgeraars attribueren een gepercipieerde  waarde aan het attest  Afstudeerfeest is meestal positief onthaald  Sommigen zien een evaluatiemoment als een kans  Taal is belangrijk voor werkgevers, gezondheidszorg, enz.  Volgens inburgeraars maakt het niet uit waar ze de taal geleerd hebben Bron HIVA-SDL

Zwaktes Niet alles kan geleerd worden van vrienden, omdat hun informatie niet altijd accuraat is Sommigen vonden sommige lessen niet relevant, omdat ze bv. een educatief perspectief hadden en dus niet in werk geïnteresseerd waren Familie en vrienden worden op de hoogte gebracht maar collega’s niet naar het attest wordt weinig gevraagd Taal is belangrijker dan het attest Attest heeft geen meerwaarde, wel wat ze geleerd hebben Weinig aandacht voor dialect Taalniveau 1.1 wordt door inburgeraars als te laag aanzien Geschreven taal vormt ook een struikelblok Werkgevers, gezondheidszorg, vrije tijdsaanbieders, enz. weten niet wat inburgering inhoudt Het attest genereert geen civiel effect De inburgeraars verwachten ook geen groot civiel effect Bedreigingen Een taaltest kan zorgen voor uitsluitingsmechanisme

73

Dit onderzoek gaat na of het Vlaamse inburgeringstraject een civiel effect heeft voor de inburgeraar en in welke mate dit civiel effect verhoogd kan worden. Vanuit Europees perspectief bekeken is het Vlaamse inburgeringsbeleid niet uniek maar past het binnen een trend die we in de meeste - voornamelijk West-Europese - landen kunnen waarnemen. In dit hoofdstuk wordt het Vlaamse inburgeringsbeleid, met specifieke aandacht voor het civiel effect van het inburgeringsattest, afgetoetst aan andere Europese voorbeelden en ontwikkelingen op gebied van inburgering en integratie. Wat gebeurt er in andere landen op gebied van civiel effect van inburgering en welke ervaringen kunnen we meenemen naar een Vlaamse context? Om inzicht te krijgen in de Europese situatie met betrekking tot civiel effect van inburgering hebben we beroep gedaan op een aantal internationaal vergelijkende studies over integratiebeleid in Europa aangevuld met een gerichte bevraging van sleutelfiguren uit Nederland, Catalonië (Spanje), Denemarken, Duitsland, Noorwegen en Zwitserland. We beperken ons tot inzichten uit West-Europese landen omdat daar de meeste parallellen met het Vlaamse inburgeringsbeleid te vinden zijn. Bij de selectie van onze respondenten hebben we, waar mogelijk, gestreefd naar een mix van sleutelfiguren uit het beleid, de academische wereld en het werkveld. Dit om een kritische analyse van het concept en de praktijken mogelijk te maken. Zowel bij de literatuurstudie als in de bevraging van de sleutelfiguren hebben we specifiek aandacht voor het concept civiel effect, het monitoren van civiel effect en good practices met potentiële transfereerbaarheid naar een Vlaamse context. Wat opvalt is dat civiel effect van inburgering zoals het binnen het opzet van dit onderzoek werd omschreven, namelijk met een duidelijk onderscheid tussen een formeel-juridische dimensie (verder aangeduid met ‘civiel effect’) en een meer informeel en breed maatschappelijke dimensie van waardering en erkenning (verder aangeduid met ‘social impact’), een relatief nieuwe benadering van inburgeringsbeleid is. In de internationale literatuur over integratie- en inburgeringsbeleid valt er nagenoeg niets te vinden over onderzoek of beleid dat zich expliciet richt op maatschappelijke waardering en erkenning van inburgering. Inburgeringsprogramma’s krijgen het laatste decennium een steeds prominentere plaats in het integratiebeleid van maakt steeds vaker deel uit van de migratiepolitiek van West-Europese landen. Vormen van civiel effect - in formeel, juridische zin - situeren zich dan ook hoofdzakelijk in die hoek. In een Vlaamse context kan dat verband niet gelegd worden aangezien integratie- en migratiebeleid tot de bevoegdheid van verschillende institutionele niveaus behoren. Zoals verderop in dit rapport zal blijken is de link tussen integratievereisten en verblijfsstatuut, zoals gelegd in verschillende Europese landen, ook niet onproblematisch.

hoofdstuk 3 | Percepties van civiel effect: literatuur en buitenlandse cases

3 | Percepties van civiel effect: literatuur en buitenlandse cases

De contacten met sleutelfiguren uit de verschillende Europese landen die in het kader van dit onderzoek werden opgenomen, hebben ons toegelaten om dieper te graven naar mogelijke voorbeelden van civiel effect en ‘social impact’ van inburgering en percepties ten aanzien van het concept. De resultaten van de bevraging bevestigen dat het perspectief van de ontvangende samenleving en de waardering voor inspanningen van inburgeraars tot op heden onontgonnen terrein is zowel op vlak van onderzoek als in de beleidspraktijk. We beschrijven achtereenvolgens de resultaten, conclusies en adviezen van een aantal internationaal vergelijkende studies over integratiebeleid in Europa en de resultaten van de bevraging van sleutelfiguren uit Nederland, Catalonië, Duitsland, Denemarken, Noorwegen en Zwitserland. We besluiten met een aantal inzichten die naar boven zijn gekomen in de discussie over civiel effect van inburgering.

74


3.1

3.1.1

Integratiebeleid in Europa, inzichten uit internationaal vergelijkende studies

Overzicht data en bronnen

- Language Policy Division van de Raad van Europa (2011): De Language Policy Division (LPD) van de Raad van Europa heeft een expertgroep ‘adult migrants and integration’. Die organiseert op regelmatige basis een survey waarin data wordt verzameld over integratiebeleid in 47 landen. - INTEC Integration and Naturalisation Tests: the new way to European Citizenship (2010): Een vergelijkende studie, gefinancierd door het Europees Integratiefonds, over het beleid, de praktijk en de data van integratievoorwaarden in negen EU-lidstaten met een specifieke focus op de effecten van taal en integratietesten als voorwaarde voor naturalisatie en verschillende types van legaal verblijf. Volgende landen werden onderzocht: Oostenrijk, België, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Letland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. - Measuring and monitoring immigrant integration in Europe (2012): Voor een overzicht van metingen en indicatoren van processen van integratie doen we vooral beroep op een recente publicatie van het Sociaal Cultureel Planbureau Nederland ‘Measuring and monitoring immigrant integration in Europe’ waarin experten uit 17 Europese landen naast een overzicht van het integratiebeleid, een stand van zaken weergeven wat meten en monitoren van de integratie van migranten in hun land betreft.

3.1.2

Integratiebeleid en monitoring in een EU-context

De integratie van migranten staat het laatste decennium hoog op de beleidsagenda van de meeste lidstaten. Europa probeert door het uitzetten van definities en concepten het beleid hierrond te stroomlijnen, maar heeft zelf nog geen bevoegdheid om de wetgeving rond integratie van migranten te harmoniseren. De specifieke kenmerken van migratie in de lidstaten en de politieke realiteiten en sociale gevoeligheden bepalen nog altijd de beleidskeuzes van afzonderlijke landen (Bijl & Verweij, 2012). Het Tampere-programma (1999) was een eerste stap in de richting van een meer uniform integratiebeleid in Europa gevolgd door het Haagse programma en de goedkeuring door de Raad van Europa van de ‘Common basic principles for immigrant integration policy’ (2004) die als raamwerk voor integratiebeleid kunnen dienen. Het Haagse Programma (2004) markeert ook het begin van de Europese aandacht voor het evalueren van integratiebeleid. Niet alleen het dynamisch en tweezijdig proces van integratie (CBP 1) maar ook de evaluatie en monitoring van integratiebeleid worden als een belangrijk aandachtspunt naar voor geschoven (CBP 11). De

Indicatoren van integratie van migranten

Beleidsdomein

Kernindicatoren

 Tewerkstelling     Onderwijs    Sociale inclusie



   Actief burger schap 

Tewerkstellingsgraad Werkloosheidsgraad Activiteitsgraad Hoogst behaalde opleidingsniveau Aandeel 15-jarigen die slecht presteren voor lezen, wiskunde en wetenschappen Aandeel 30-34-jarigen met opleidingsniveau hoger onderwijs of hoger beroepsonderwijs Aandeel vroegtijdige schoolverlaters Mediane netto-inkomen van de migrantenpopulatie in verhouding tot het mediane netto-inkomen van de totale populatie Armoederisico – aandeel populatie met netto besteedbaar inkomen onder de 60% van het nationaal mediane inkomen Aandeel van de populatie die hun gezondheidstoestand als goed of slecht beschouwt Aandeel huiseigenaars ten opzichte van niet eigenaars onder migranten en totale populatie Aandeel migranten met verworven nationaliteit Aandeel migranten met permanent of lange termijn verblijfstatuut Aandeel migranten onder verkozen vertegenwoordigers

Bron Zaragoza Declaration, (2010)


Tabel 3.1

75

implementatie van de Common basic principles werd in gang gezet door de Commissie’s 2005 ‘Common agenda for integration‘ en verder uitgewerkt in het Stockholm-programma (2009). Eén van de vier prioriteiten van het Stockholm-programma voor de periode 2010-2014 is het bevorderen van een meer geïntegreerde samenleving, als volgt omschreven: “Dit beleid moet legale immigranten een duidelijke en gemeenschappelijke status bieden. Het immigratiebeleid moet meer worden afgestemd op de behoeften van de arbeidsmarkt en er moet een gericht integratie- en onderwijsbeleid komen”. In dat kader werden er stappen ondernomen om kernindicatoren te ontwikkelen om de resultaten van integratiebeleid te monitoren en zo de uitwisseling tussen de lidstaten te bevorderen en het Europese leerproces te versterken’ (Bijl & Verweij, 2012). Dit heeft in 2010 geleid tot de Zaragoza Declaration, aangenomen door de EU-ministers verantwoordelijk voor migratie en goedgekeurd op de Justice and Home Affairs Council op 34 juni 2010. Daarin werd de Commissie gevraagd om een pilot studie uit te voeren over mogelijke gemeenschappelijke indicatoren voor integratie en te rapporteren over de beschikbaarheid en kwaliteit van de data. De resultaten van deze studie werden in 2011 gepubliceerd door Eurostat. De beleidsdomeinen die in de monitor werden opgenomen zijn werk, opleiding, sociale inclusie en actief burgerschap. Per domein werd een set indicatoren ontwikkeld, maar daar vinden we geen enkele indicator in terug die het civiel effect of de ‘social impact’ van inburgeringsbeleid in kaart brengt (zie tabel 3.1). Het rapport toont aan dat er in vele landen nog heel wat werk voor de boeg is om een goede statistische infrastructuur uit te bouwen. Over de indicatoren voor actief burgerschap bestaat de meeste discussie. Dit uit zich ook in de verschillende visies, doelstellingen en wetgevende kaders voor integratiebeleid in de verschillende Europese landen. Toch is dit een belangrijk domein omdat de participatie van migranten aan het democratisch proces als actieve burgers hun integratie en ‘sense of belonging’ bevordert. De link tussen integratiebeleid en integratie van migranten en dan vooral de impact binnen de ontvangende samenleving valt echter volledig buiten de scope van de monitor. De EU streeft naar convergentie in het integratiebeleid van de lidstaten en harmonisering van relevante en beschikbare indicatoren voor het meten van integratie maar uit het voorgaande blijkt duidelijk dat hier nog een lange weg te gaan is. Aandacht voor het meten van impact van integratiebeleid vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving vinden we nergens terug.

3.1.3

Kenmerken en tendensen van integratiebeleid in de lidstaten

Het is in de context van dit onderzoek geenszins de bedoeling om een gedetailleerd en omstandig overzicht te geven van de praktijk van het integratiebeleid in de verschillende Europese landen. We beperken ons tot een aantal duidelijke evoluties en inzichten op vlak van civiel effect van inburgering (en integratie) die uit voormelde studies naar voor zijn gekomen. Waar het interessant blijkt voor Vlaanderen gaan we wat dieper in op specifieke cases. De data en analyses uit de verschillende internationale studies geven een aantal overlappende tendensen en complementaire inzichten weer die samen een goed beeld geven van de stand van zaken en uitdagingen met betrekking tot civiel effect van integratiebeleid in Europa.

76


3.1.3.1

Toenemend belang van taal- en integratieprogramma’s

De aandacht voor processen van integratie en daarmee ook de uitbouw van een specifiek beleid daaromtrent is in de meeste Europese landen een relatief recente ontwikkeling (Bijl, 2012). Het inburgeringsbeleid zoals we dat in Vlaanderen kennen past binnen een trend die zich de laatste tien jaar manifesteert in het integratiebeleid van meerdere Europese lidstaten. Sinds de eeuwwisseling zien we een verhoogde aandacht voor de integratie van migranten in de ontvangende samenleving en daaraan gekoppeld een sterke opmars van taal- en integratieprogramma’s (Foblets & Yanasmayan, 2010; Strick, 2010; Van Avermaet, 2012; 2009). De opeenvolgende surveys van de LPD van de Raad van Europa laten toe een evolutie doorheen de tijd weer te geven. In 2002 hadden vier van de veertien onderzochte landen (29%) taaltesten als voorwaarde voor nationaliteitsverwerving. In 2007 maakten in elf van de achttien landen (61%) taalvereisten deel uit van hun integratiebeleid. Tegen 2008 was dat al 73% (N=27), in 62% van de landen is taal een voorwaarde voor permanent verblijf, gezinshereniging of naturalisatie. De meest recente data dateren van 2010 en dan hadden 75% van de landen taalvereisten en in 65% van de landen is er een verplichte taaltoets. Naast kennis van de landstaal wordt ook de kennis van de samenleving een centraal onderdeel van het integratiebeleid in de verschillende Europese landen (Extra & Van Avermaet, 2011; Van Avermaet, 2009). 3.1.3.2

Conditioneel karakter

Taal- en integratievereisten die vroeger ook al in zekere mate in voege waren krijgen nu een erg formeel karakter (Strick, 2010). De LPD-data geven niet alleen een toename weer van het aantal landen dat integratiecursussen en -testen opneemt in hun integratiebeleid maar toont ook aan dat participatie aan dit aanbod steeds vaker een verplichting wordt en de taalvereisten steeds strenger worden (Extra & Van Avermaet, 2011). Integratiebeleid en migratiebeleid zijn nauw met elkaar verweven. Strengere integratievereisten zijn vaak een reactie op een verhoogde influx van specifieke migrantenpopulaties, vooral migratie in het kader van gezinshereniging wordt geviseerd, en dienen, expliciet of impliciet, vaak een dubbel doel. Enerzijds worden migratieprogramma’s en bijhorende vereisten ingezet om de participatie van migranten aan de samenleving te verbeteren, anderzijds dient het ook als instrument om de instroom van welbepaalde categorieën migranten in te dijken (Van Avermaet, 2012; Bijl, 2012; Strick, 2010; Joppke, 2007). De meeste Europese landen doen beroep op het Common European Framework of References for Languages (CEFR, 2001) om hun taalaanbod te ontwikkelen en de taalniveaus te omschrijven. Het vereiste taalniveau voor toegang tot het land ligt meestal op niveau A1 maar voor permanent verblijf en vooral voor nationaliteitsverwerving kan dit variëren van A1.1 tot B2. Er zijn ook landen die het vereiste taalniveau laten variëren in functie van het leerprofiel van de migranten (Extra & Van Avermaet, 2011). Denemarken bijvoorbeeld onderscheidt drie leerroutes DC1, DC2 en DC3.143 Laaggeschoolden of analfabeten volgen de eerste leerroute (DC1) 143 Danish Course 1, Danish Course 2, Danish Course 3.

3.1.4

Meten en monitoren van integratie

Met het uittekenen en uitvoeren van een steeds prominenter integratiebeleid en bijhorende programma’s is de nood ontstaan om processen van integratie en de impact van integratiebeleid te meten en te monitoren. Het Sociaal en Cultureel Planbureau Nederland geeft in het rapport over meten en monitoren van integratie (Bijl, 2012) een duidelijk overzicht van de stand van zaken op dit gebied. Daaruit blijkt dat alle, in het kader van dit onderzoek opgenomen landen, heel actief zijn in het ontwikkelen van indicatoren en het meten van processen van integratie. De focus ligt daarbij voornamelijk op maatschappelijke domeinen arbeidsmarkt en onderwijs, de domeinen die ook in het kader van dit onderzoek centraal staan. De mate van sociaal-culturele integratie, bijvoorbeeld in de vorm van sociale participatie, interetnische contacten, persoonlijke percepties

77

Achter de schijnbaar redelijk uniforme aanpak van integratieprogramma’s schuilen grote verschillen. Niet alleen in het vereiste niveau, het wel of niet verplichten van deelname, maar ook waar men de verantwoordelijkheid legt voor de realisatie van de integratievereisten. Worden taalopleidingen en modules rond kennis van de samenleving door de overheid aangeboden of moet de migrant zelf op zoek gaan naar informatie en opleiding? In een aantal landen moeten ‘inburgeraars’ hun cursussen (deels) zelf betalen en wordt het aanbod enkel op de private markt verstrekt, andere landen bieden dan weer zelf gratis cursussen aan. Vooral Nederland trekt op dit moment de kaart van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar (Strik, 2010; Goedvolk, 2010). Ook inhoudelijk vallen er grote verschillen op te tekenen tussen de verschillende landen waarbij vooral het verschil tussen een standaard aanbod dan wel een aanbod op maat en aangepast aan functionele taalnoden van de migranten opvalt (Extra & Van Avermaet, 2011). Uit het INTEC-onderzoek blijkt dat het eisen van een inspanning om zich te integreren, een inspanningsverbintenis, voor de meeste landen een eerste stap is in de richting van een verplicht integratiebeleid met integratievoorwaarden, een resultaatsverbintenis, in het kader van wettelijk verblijf (Strick, 2010). In Vlaanderen worden integratievereisten niet gelinkt aan verblijfsstatuut. Migratiebeleid, bestaande uit de toegang tot het land, het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning en het verwerven van de nationaliteit, behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Het inburgeringsen integratiebeleid behoren tot de bevoegdheid van de regionale overheden. In andere Europese landen behoren deze bevoegdheden tot eenzelfde besluitvormingsniveau en worden integratievereisten steeds vaker gekoppeld aan de drie administratieve migratiesituaties behorende tot het migratiebeleid. Het ontbreken van een institutionele link tussen integratie- en migratiebeleid is in Europees perspectief uitzonderlijk (Yasmayan & Foblets, 2010; Extra & Van Avermaet, 2011).


gericht op niveau A2 en met een sterke focus op mondeling taalgebruik. Deelnemers voorbereiden op laaggeschoold werk en actief burgerschap is de doelstelling van deze module. De tweede leerroute (DC 2) zet in op mondelinge en schriftelijke kennis van het Deens op niveau B1 en heeft als doel de studenten te kwalificeren voor de arbeidsmarkt, actief burgerschap en deelname aan beroepsopleidingen. In de derde leerroute, gericht op hoger geschoolde migranten, ligt het tempo en het niveau (B2) hoger dan bij DC 2 en worden studenten voorbereid op actief burgerschap, deelname aan de arbeidsmarkt of vervolgopleidingen in het reguliere onderwijscircuit (Ersbøll, 2010). Nederland maakt een onderscheid tussen nieuwkomers (niveau A1/A2) en reeds gesettelde migranten. In het Verenigd Koninkrijk wordt ook de voortgang die de deelnemers maken mee in rekening gebracht. En in Noorwegen zijn het aantal gevolgde uren van tel en niet een bepaald niveau. Vooral voor mensen met een beperkt scholingsniveau is dit onderscheid van groot belang (Extra & Van Avermaet, 2011).

78


over de mate waarin men zich geaccepteerd voelt of ervaring met discriminatie wordt minder vaak gemeten. Het wederkerige karakter van processen van integratie wordt in veel landen niet geëxpliciteerd noch gemonitord (Bijl, 2012). Meten en monitoren van de effecten en de impact van integratieprogramma’s zoals het inburgeringsprogramma in Vlaanderen blijft nog grotendeels beperkt tot effectiviteitsmetingen gericht op het meten van het bereik en behaalde attesten en impactstudies die trachten na te gaan wat de effecten zijn van het volgen van een traject voor de inburgeraar zelf. Dergelijk onderzoek vinden we in Vlaanderen ook terug, met name in de evaluatieonderzoeken inburgering die in Vlaanderen al op twee momenten zijn uitgevoerd (De Cuyper, 2010; Pauwels, 2010). Ook in Duitsland, Denemarken en Nederland zet men sterk in op het meten van de effectiviteit van inburgeringsen integratieprogramma’s (Bijl, 2012). Voorbeelden van het meten van civiel effect en sociale impact waarbij de impact van inburgeringsprogramma’s bij de ontvangende samenleving, zoals beoogd in dit onderzoek, wordt nagegaan vinden we in geen enkel land terug.

3.1.5

Civiel effect van integratiebeleid?

Het reciproque karakter van integratieprocessen wordt door de meeste landen onderstreept in hun beleidsvisies maar dit tweezijdig proces van integratie en vooral de rol van de ontvangende samenleving wordt in de praktijk minder geëxpliciteerd. Dit uit zich zowel in de uitvoering van het beleid als in de monitoring ervan. “The reciprocal nature of integration, in which both migrants and the host society have to accommodate and adapt to each other in order to be able to live together, is not something that is made explicit and monitored in many countries” (Bijl, 2012). De sociale impact en het civiel effect van inburgering, het voorwerp van dit onderzoek, is nog nergens onderzocht. In Vlaanderen is er één kleinschalig onderzoek geweest naar de impact van inburgering bij de ontvangende samenleving (Extra & Van Avermaet, 2011). Daaruit bleek dat die impact erg beperkt is. Enkel zij die er dagdagelijks mee te maken hebben kennen het beleid en kunnen er zich een beeld van vormen. Op de arbeidsmarkt heeft het bijna geen enkele waarde. Onze bevraging van sleutelfiguren, uit de voor dit onderzoek geselecteerde domeinen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en sociaal wonen bevestigt deze conclusie. Civiel effect, in de formeel-juridische betekenis, blijft beperkt tot het verband tussen integratievereisten en verblijfsstatuut, een situatie die niet opgaat voor Vlaanderen en waar ook wat kritische kanttekeningen bij geplaatst kunnen worden. Het INTEC-onderzoek schetst het problematisch karakter van de invoering van integratievereisten voor de toekenning van een welbepaald legaal statuut. Terwijl de impact op de effectieve integratie eerder diffuus en soms zelfs negatief is, kan het vooral tot uitsluiting van een grote groep mensen leiden. In het geval van migranten die al langere tijd in het land verblijven is dit bijzonder problematisch. Conform de inzichten uit de bevraging van de ontvangende samenleving, wijst dit rapport ook op de rol van de ontvangende samenleving en het beleid om het integratieproces van nieuwkomers mee te ondersteunen. Het onderstreept het belang van een warme en ontvangende samenleving, een effectieve aanpak van discriminatie en gelijke kansen voor nieuwkomers en mensen met migratieachtergrond. “This research, however, did not find any reason to promote the connection of the integration requirements with the granting of a certain legal status (admission, permanent residence or citizenship). This connection is not necessary to motivate migrants, and it inevitably leads to the exclusion of certain groups from a secure legal status. The effects of this exclusion will hamper their integration, rather than promoting it. In most Member States, this connection between the level of integration and the granting of certain residence rights has been made relatively soon after the introduction of a language education infrastructure. Although the added value of this connection has not been proven, most respondents emphasized its positive effect on integration of the migrants

3.2

Bevraging sleutelfiguren

Zoals uit het voorgaande hoofdstuk bleek, is civiel effect van inburgering - ruimer gedefinieerd dan gestelde voorwaarden met betrekking tot migratiebeleid - een nieuwe manier van kijken naar inburgeringsbeleid. Omdat er in de internationale literatuur rond inburgeringsen integratiebeleid weinig over te vinden valt, vormt de uitwisselingen met Europese experten op gebied van inburgering en integratie een belangrijk onderdeel van dit project. De resultaten van een bevraging bij respondenten uit Nederland, Denemarken, Catalonië, Duitsland en Noorwegen worden hierna beschreven. In de bevraging hebben we ons vooral gericht op de bekendheid van onze respondenten met het concept civiel effect en hun perceptie van het concept, specifieke voorbeelden van civiel effect en ervaring met het meten van civiel effect.

3.2.1 3.2.1.1

Resultaten bevraging Nederland

a) Overzicht contactpersonen

- Judith Jansen, toetsdeskundige en projectleider inburgeringsexamens van Stichting CITO in Nederland - het instituut voor toetsontwikkeling. - Tineke Strik van het Centrum voor Migratierecht, Radboud Universiteit Nijmegen en hoofdonderzoeker van het INTEC-project. - Simon Verhallen, manager van het Staatsexamen NT2. - Aat Bal, hoofd afdeling Inburgering Ministerie Binnenlandse Zaken. - Rogier Huisman, afdeling Inburgering Ministerie Binnenlandse Zaken.

79

Ondanks de duidelijke proliferatie van inburgeringsprogramma’s en taaltesten voor migratiedoeleinden is er dus maar bitter weinig aandacht voor de effectieve impact van dergelijk beleid. Evaluatieonderzoek focust zich in de eerste plaats op effectiviteit maar in mindere mate of helemaal niet op impact en maatschappelijke waardering van inburgeringsprogramma’s. Of het succes van integratieprogramma’s hieraan afgemeten kan worden is nog maar de vraag. Impact van inburgering staat of valt niet met het programma op zich maar wordt door een veelheid van maatschappelijke en economische factoren bepaald (Van Avermaet, 2012; Joppke, 2007). Civiel effect van inburgering blijft in voorgaande voorbeelden beperkt tot de link tussen integratievereisten en verblijfstatuut. Voorbeelden van integratieprogramma’s en bijhorende attesten die effectief ook deuren open op de arbeidsmarkt zijn er niet te vinden. Aandacht voor de ‘social impact’ van integratieprogramma’s is ook erg beperkt alhoewel onderzoek aangeeft dat de rol van de ontvangende samenleving cruciaal is om het integratieproces van mensen met een migratieachtergrond te doen slagen.


should not be overestimated. As the negative side effects of this connection are already clear, it is recommended that this policy is reconsidered ...” “... Furthermore, the respondents demonstrated a broad consensus about the limited effect of language and integration policy on the actual integration of migrants. Other factors, such as a receptive society, an effective combat of discrimination and equal opportunities on the labour market, are just as or even more crucial. To be effective, integration policies should pay attention to these elements.” (Strick, 2010)

80


b) Vaststellingen

Het Nederlandse inburgeringsbeleid is duidelijk een inspiratiebron geweest voor het integratiebeleid van andere West-Europese landen. De twee centrale luiken van het programma, een taalopleiding en een cursus kennis van de samenleving, vormen in de meeste landen de hoeksteen van het beleid. Waar de meeste landen dit als integratiebeleid omschrijven, kiest Vlaanderen ervoor om het integratiepakket voor nieuwkomers en oudkomers met de Nederlandse benaming inburgering te omschrijven (Gysen, Kuijper & Van Avermaet, 2009). In een eerste fase werd een aantal Nederlandse experten uit de toetsen onderwijswereld bevraagd in functie van de conceptuele uitdieping van ‘civiel effect van inburgering’. Inzichten uit de kwalitatieve bevraging van sleutelfiguren uit de domeinen werk, onderwijs, sociale huisvesting en lokale besturen werden mee opnemen in een tweede bevragingsronde bij het beleid en de academische wereld. Civiel effect als formeel-juridisch concept is een term waar mensen uit de toetsen onderwijswereld goed mee vertrouwd zijn. In dat opzicht werden volgende voorbeelden van civiel effect van inburgering aangehaald. Ten eerste is er de link tussen inburgering en verblijfsstatus. Het voldoen aan de taal- en inburgeringsvereisten geldt als voorwaarde voor de opeenvolgende fasen in de verblijfsstatus van nieuwkomers, en dan met name de toegang tot het land, het bekomen van een permanente verblijfsvergunning en het verwerven van de Nederlandse nationaliteit. Een ander voorbeeld is het staatsexamen NT2. Wie slaagt voor het eerste staatsexamen (niveau B1) kan meteen instromen in MBO. Slagen voor het tweede staatsexamen (niveau B2) geeft toegang tot HBO en WO. Naast dit formele aspect omschrijft men ook een eerder informele vorm van civiel effect die in het kader van dit onderzoek onder de noemer ‘social impact’ valt. Voorbeelden van een informeel civiel effect zijn de mate waarin sollicitanten verwijzen naar hun inburgeringsattesten en de mate waarin werkgevers of arbeidsbemiddelaars er spontaan naar vragen. Dit wijst op een zichzelf versterkend proces waardoor het civiel effect van inburgeringscertificaten gradueel wordt verhoogd. Vanuit academische hoek wijst men op het belang van maatschappelijke erkenning en waardering van inburgeraars en hun inspanningen als voorwaarde voor het welslagen van inburgering. Los van het formeel-juridische gaat het hier vooral om een eerder informele en breed maatschappelijk vorm van erkenning en waardering. Waardering voor de inspanningen van inburgeraars gaat ook over maatschappelijk draagvlak en positieve waardering van inburgeraars in de samenleving. Dit zowel op het niveau van de individuele burger en de (lokale) gemeenschap als op niveau van diensten, instellingen en organisaties. Voorwaarden voor civiel effect en sociale impact zijn een voldoende mate van bekendheid met het programma en de afgeleverde certificaten en attesten binnen de potentieel afnemende velden. De overheid heeft hier een belangrijke rol te spelen. Een kanttekening hierbij is dat een eenzijdige focus op verblijfstatuten het civiel effect in Nederland dreigt te verengen tot een strikt juridisch concept en daarmee voorbij gaat aan de mogelijke impact op maatschappelijke participatie wat door onze respondenten als een gemiste kans wordt aanzien. Perverse effecten. Streven naar civiel effect kan ook ongewenste effecten met zich meebrengen. Inburgeraars met de nodige capaciteiten en ambities voor het behalen van een staatsexamen worden soms toch doorverwezen naar het inburgeringsexamens om zeker te zijn dat de persoon aan de inburgeringseis zal kunnen voldoen. Dit ondergraaft de motivatie van die mensen en tegelijk het civiel effect van het inburgeringsattest. Gepeild naar civiel effect van inburgering gaan respondenten spontaan in op het NT2-verhaal. Voor wat het luik kennis van de Nederlandse samenleving betreft ziet men geen mogelijkheden voor civiel effect. Een aantal respondenten wijzen op het bijzonder arbitraire karakter van een dergelijke module, vooral wanneer een test aan wordt gekoppeld. Dit bleek ook uit de interviews met vertegenwoordigers uit de verschillende domeinen in Vlaanderen.

Denemarken


- Eva Ersbøll, Danish Institute for Human Rights en auteur van het INTEC-landenrapport Denemarken. - Poul Neergaard, coördinator Deens taalprogramma in Kopenhagen. - Line Møller Hansen, analyse-eenheid van het Ministerie voor Sociale en Integratiezaken en auteur van het landenrapport Denemarken in ‘Measuring & Monitoring immigrant integration in Europe’. - Torben Møller Hansen, coördinator van de Association for Integration of New Danes on the Labor Market. b) Vaststellingen

Het Deense beleid is zowat het strengste voorbeeld van integratiebeleid in Europa. De link tussen integratievereisten en migratiebeleid vormt er de hoeksteen van het integratiebeleid. Met de strenge voorwaarden voor het verkrijgen van een permanent verblijfsstatuut wil men de migratiestromen naar Denemarken reguleren. De logica hierachter is dat dit tot een betere beheers-


3.2.1.2

81

Vanuit het beleid en vooral vanuit academische hoek legt men sterk de nadruk op het diffuse en relatieve karakter van het effect van inburgering. Succes op de arbeidsmarkt en maatschappelijke participatie worden door een complexe set van factoren bepaald en kunnen moeilijk aan één programma worden toegeschreven. Opleidingsniveau, leeftijd, gezondheid, sociale netwerken en de brede maatschappelijke context spelen een grotere rol dan een inburgeringsprogramma. De discrepantie tussen de beleidsmatige omschrijving van inburgering als een tweezijdig proces en de eenzijdige interpretatie in de praktijk werd vaak aangehaald. De rol van de ontvangende samenleving in de vorm van maatschappelijke erkenning en waardering van inburgeraars krijgt nog te weinig aandacht. Discriminatie op de arbeidsmarkt bijvoorbeeld blijft een prangend probleem. De respondenten met een eerder academische achtergrond onderschrijven ook de voordelen van een meer faciliterend integratiebeleid met aandacht voor de diversiteit onder het doelpubliek en effectieve mogelijkheden tot participatie en het uitbouwen van sociale netwerken tijdens en na een inburgeringsprogramma. Inburgering linken aan civiel effect vraagt ook om de nodige relativering en aandacht voor de tijdshorizon. Integratie is een proces van lange adem en inburgering kan en is maar een bescheiden eerste stap. Respondenten die goed vertrouwd zijn met meten en monitoring geven aan dat het meten van effecten en impact van inburgering een moeilijke zaak is omdat de uitkomst van inburgering door een veelheid aan variabelen wordt beïnvloed. In Nederland is er wel al redelijk wat ervaring met het meten en monitoren van inburgeringsbeleid. Een voorbeeld hierbij is de ontwikkeling van een meetinstrument om de effecten van inburgering op participatie in kaart te brengen (Goedvolk, 2010). Daaruit blijkt dat inburgering de participatie in de samenleving positief beïnvloedt maar dat factoren zoals leeftijd, opleidingsniveau, gezondheid, en zeker ook het wel of niet kunnen beschikken over sociale netwerken meer invloed hebben dan het volgen van een inburgeringsprogramma. Trajecten die inburgering en participatie met elkaar verbinden, zoals de duale trajecten, zouden ook tot een beter resultaat leiden. De invalshoek van de ontvangende samenleving en de waardering van inburgering binnen verschillende maatschappelijke domeinen is tot nu toe nog niet opgenomen in onderzoek naar inburgering. Denken over inburgering in termen van civiel effect en ‘social impact’ is dus ook in Nederland nog een relatief nieuw gegeven. Vooral als je inburgering loskoppelt van migratiebeleid.

hoofdstuk 3 | Percepties van civiel effect: literatuur en buitenlandse cases 82

baarheid van de integratieprocessen van de reeds aanwezige en toekomstige migranten zal leiden. Dit proces is in 1999 in gang gezet met de Integratieact die stelselmatig gewijzigd werd in de richting van meer en strengere vereisten en daardoor de migratie naar Denemarken sterk heeft beïnvloed (Ersbøll, 2010). In die zin slaagt de overheid met dit beleid in haar opzet. Met de in 2011 nieuw verkozen linkse regering verwachten onze respondenten dat het migratiebeleid in de toekomst wellicht iets gematigder zal worden. De eerste veranderingen zouden op een meer inclusieve aanpak van integratiebeleid wijzen. Een aantal kritische stemmen uit het werkveld en de academische wereld wijzen op de negatieve gevolgen van het strenge Deense migratiebeleid. De hoge taalvereisten voor het verkrijgen van een permanent verblijfsstatuut of de Deense nationaliteit blijken nefast te zijn voor de effectieve integratie van welbepaalde groepen in de Deense samenleving. Mensen die al langere tijd in Denemarken wonen en werken en eigenlijk perfect geïntegreerd zijn maar niet voldoen aan de strenge taalvereisten en die omwille van een gebrek aan tijd of leercapaciteiten ook niet kunnen halen, kunnen zo uitgesloten blijven van een zeker bestaan omdat ze niet in aanmerking komen voor een permanent verblijfsstatuut. Een ander knelpunt situeert zich in de organisatie van het taalaanbod. Dat is van een erg hoge kwaliteit en heeft veel aandacht voor flexibele trajecten rekening houdend met de achtergrond van de deelnemers. De opsplitsing in drie leerroutes is daar een voorbeeld van. Maar door de link te leggen tussen taalverwering en het recht op een verblijfsstatuut is er een potentieel problematische situatie in het leven geroepen voor de mensen die naar de eerste leerroute worden doorverwezen en dus lager geschoold of analfabeet zijn. Die leerroute richt zich op niveau A2. Daarmee komt men nog niet in aanmerking voor een permanent verblijfsstatuut en dat na een periode van drie jaar opleiding. Conform de inzichten uit onze bevraging bij Vlaamse werkgevers en werkgeversorganisatie hebben ook hun Deense collega’s geen zicht op de taalniveaus die binnen het integratieprogramma worden aangeboden. Dit houdt in dat ze geen realistische inschatting kunnen maken van het vereiste taalniveau voor een welbepaalde job noch van een certificaat voorgelegd bij een sollicitatiegesprek. Net als in Vlaanderen wordt de kennis van de taal op ingeschat aan de hand van een persoonlijk gesprek en op basis van eerder subjectieve criteria. Onze respondent uit het middenveld wijst op een studie van de OECD die aangeeft dat de tewerkstellingsgraad van migranten in Denemarken over de periode 1998-2008 is toegenomen. Hij schrijft dit toe aan twee zaken, enerzijds heeft dit te maken met een betere kennis van het Deens onder de migrantenpopulatie, te wijten aan een strengere selectie van de nieuwkomers en het aangeboden taalprogramma, maar ook en vooral omdat bedrijven steeds vaker rekening houden met de diversiteit onder de beroepsbevolking en hun werking daar op af stemmen. Aandacht voor een degelijk diversiteitsbeleid bij bedrijven is van cruciaal belang om de arbeidsmarktparticipatie van migranten te verbeteren. Ondanks een traditie van meten en monitoren van migratie- en integratiebeleid geeft onze respondent uit de analyse eenheid van het Ministerie voor Sociale en Integratiezaken aan dat er nog geen enkel voorbeeld is van Deens onderzoek naar maatschappelijke waardering van integratieprogramma’s. Denemarken zet vooral in op effectiviteitsonderzoek. Steden en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbod van de integratieprogramma’s op hun grondgebied. Jaarlijks worden de effecten, de mate waarin ex-participanten doorstromen naar de arbeidsmarkt of naar een opleiding, en de verschillen tussen de gemeenten vergeleken met als doel de uitwisseling van ervaringen te stimuleren. 3.2.1.3

Catalonië


- Mònica Pereña, Departement Onderwijs.

- Gené Gordó, Departement Onderwijs. - Magda Garcia, Departement Sociaal en Familiaal Welzijn, Algemeen Directoraat voor de Immigratie. - Montse Montagut, Algemeen Directoraat voor Taalbeleid.

3.2.1.4

Duitsland


- Andreas Kapphan, representative of the Berlin Senate for Integration and Migration. - Susanne Lochner, onderzoeker bij het Federaal Bureau voor Migratie en Vluchtelingen. b) Vaststellingen

Duitsland is lange tijd een van de belangrijkste migratielanden van Europa geweest. Net als in de meeste andere Europese landen heeft het toch bijzonder lang geduurd voor het die realiteit wou erkennen. Migratie werd lange tijd als een tijdelijk fenomeen beschouwd waardoor aandacht voor integratie van migranten pas laat op de politieke agenda is gekomen (Brandt, 2012). Het integratiebeleid is er pas sinds 2005 echt van start gegaan maar heeft sindsdien een enorme vlucht genomen. De initiële inspanningsverplichting werd al gauw omgeturnd naar een resultaatsverbintenis voor het luik kennis van de Duitse taal. Het Duitse integratiebeleid staat een

83

Catalonië vertoont een aantal duidelijke parallellen met de situatie in Vlaanderen. Vanuit institutioneel perspectief zien we ook hier een onderscheid tussen het integratiebeleid als regionale bevoegdheid, terwijl migratiebeleid een federale materie is. Catalonië heeft bijgevolg geen institutionele hefbomen voor het toekennen van formeel civiel effect al streeft men wel naar meer bevoegdheden op dit terrein. Een tweede overeenkomst is de sterke focus op de kennis van de regionale taal, in dit geval het Catalaans. Het Algemeen Directoraat voor het Taalbeleid is bevoegd voor de analyse, planning, coördinatie en implementatie van het taalbeleid van de regering van Catalonië. Aandacht voor het Catalaans als officiële taal en het promoten van het gebruik ervan is een centrale bekommernis. Het Catalaanse taalonderwijs is er goed uitgebouwd met een groot aanbod aan taallessen, oefenmogelijkheden begeleid door vrijwilligers, vergelijkbaar met de inburgeringscoaches in Vlaanderen, en ook door de organisatie van centrale examens. Spanje is vrij recent een migratieland geworden waardoor de ervaring met integratiebeleid relatief nieuw is. Tot voor kort was het integratiebeleid erg ad hoc georganiseerd en een amalgaam van initiatieven op verschillende beleidsniveaus. De Opvangwet van 2008 is een eerste stap om het beleid te stroomlijnen en te uniformiseren. De wet is gestemd en nu is men aan het debatteren over de uitvoeringsbesluiten. Centrale actoren in dit debat zijn het Algemeen Directoraat Taalbeleid, Departement Onderwijs, en het Algemeen Directoraat voor de Immigratie. Zij bepalen gezamenlijk de inhoud van het programma, welk taalniveau er aangeboden en eventueel ook vereist zal worden, wie de diploma’s zal uitreiken, enz. Op dit moment is er dus nog geen integratieprogramma voor nieuwkomers. Of er een verplicht programma komt is nog een punt van discussie. Ook het taalniveau ligt nog niet vast. De basiscursussen die momenteel worden aangeboden richten zich op niveau A2 maar een aantal actoren vragen zich af of dit niveau wel vereist kan worden in het kader van een introductieprogramma. Vooral het Directoraat Taalbeleid vreest voor uitsluitingsmechanismen als mensen door omstandigheden dat niveau niet kunnen halen. Zij zijn dan ook erg gekant tegen het inzetten van taalvereisten voor migratiecontrolerende doeleinden. Ook in Catalonië is er nog maar weinig ervaring met effectmetingen en evaluaties van integratiebeleid.


b) Vaststellingen


aanbod op maat voor, maar dat principe vertaald zich slechts met wisselend succes in de praktijk. Deze problematiek doet zich in de meeste bevraagde landen voor en zien we ook in Vlaanderen. Het Federaal Bureau voor Migratie en Vluchtelingen144 publiceert driemaandelijks statistieken over de integratieprogramma’s. Daarnaast is er ook veel aandacht voor het monitoren van integratieprocessen, zowel op het niveau van de deelstaten als op federaal niveau. Het reciproque karakter van integratie en de aandacht voor de ontvangende samenleving blijft ook hier grotendeels onbelicht. Enkel de Integratiebarometer van de ‘Expert Council of German Foundations on Integration and Migration’ heeft expliciet aandacht voor het perspectief van de ontvangende samenleving waarbij ze vertrekken vanuit dagdagelijks contact tussen verschillende bevolkingsgroepen en percepties die men heeft ten aanzien van elkaar. De link met integratieprogramma’s valt echter niet onder het onderzoeksopzet waardoor het geen inzicht geeft in civiel effect van inburgering, de focus van dit onderzoeksproject. De door ons bevraagde respondenten geven aan dat het Duitse integratieprogramma weinig tot geen civiel effect heeft op de arbeidsmarkt. Daarvoor ligt het taalniveau te laag en staat het ook te ver van de arbeidsmarkt af. Het principe van wederkerigheid situeert de overheid in het aanbieden van een goed programma met als wedereis dat nieuwkomers inspanningen leveren om het programma te volgen en zich te ‘integreren’. Deze kijk op civiel effect kwam in onze bevraging van stakeholders uit de ontvangende samenleving in Vlaanderen ook af en toe naar voor. Daarnaast zou de idee van interculturele openheid aan belang winnen. Het besef dat, om integratie mogelijk te maken, ook de Duitse samenleving zich anders zal moeten opstellen en de eigen instituties moeten aanpassen, groeit. Het Berlijns Parlement heeft in 2010 een wet goedgekeurd rond integratie en participatie145 met als hoofddoelstelling een verhoogde deelname van mensen met een migratieachtergrond in publieke diensten en monitoring van het aandeel werknemers met een migrantenachtergrond. Eén van de belangrijkste neveneffecten van de integratieprogramma’s is dat het mensen de kans geeft om sociale netwerken uit te bouwen. Dit in eerste instantie door contact met andere deelnemers maar een integratieprogramma zou ook het contact tussen de ‘inburgeraars’ en de ontvangende samenleving - burgers, werkgevers, onderwijsactoren, buurtbewoners, ... - kunnen faciliteren. Vooral omdat sociale netwerken cruciale hefbomen zijn voor participatie aan de samenleving. 3.2.1.5

Noorwegen


- Marcus Langberg Smestad, Departement Integratie en Diversiteit van het Noorse Ministerie voor Kinderen, Gelijkheid en Sociale Inclusie, Nationaal expert in professionele opleiding voor de Europese Commissie en auteur landenrapport Noorwegen in Measuring and Monitoring Immigrant Integration in Europe. b) Vaststellingen

Het Noorse integratiebeleid leek aanvankelijk een interessante case om voorbeelden van civiel effect van integratieprogramma’s te vinden. Na het gesprek met onze respondent moesten we die verwachting noodgedwongen bijstellen. Ook hier geniet het aangeboden integratieprogramma maar weinig bekendheid bij de ontvangende samenleving en heeft het weinig tot geen waarde op de arbeidsmarkt of binnen andere domeinen. 144 Bundesambt für Migration une Flüchteling – BAMF. 145 http://www.berlin.de/lb/intmig/partizipationsgesetz_berlin.html.

Zwitserland

Het Instituut voor Meertaligheid van de universiteit van Freiburg heeft, in opdracht van het Zwitserse Federaal Migratiebureau en met ondersteuning van experts van de ‘language policy division’ van de Raad van Europa, een kadercurriculum voor tweede taalonderwijs ontwikkeld, FIDE,146 dat de talige integratie van migranten wil bevorderen door middel van een behoeftegerelateerde aanpak. FIDE vertrekt van het principe dat je migranten pas op een efficiënte en duurzame manier kan aanmoedigen om te investeren in tweedetaalverwerving - in het geval van Zwitserland Frans, Duits of Italiaans - als het aanbod en de aanpak inspeelt op zowel de individuele noden van de migranten als de noden van de ontvangende samenleving. Het model en de ontwikkelde instrumenten werden op 15 mei 2012 voor het eerst voorgesteld aan actoren uit het tweedetaalonderwijs en het integratieveld uit alle Zwitserse kantons waar we in het kader van dit onderzoek aan deelgenomen hebben. De aanpak komt tegemoet aan de principes van faciliterend integratiebeleid en heeft potentieel voor meer civiel effect door middel van de introductie van een portfolio dat op het eind van het traject tot een officieel erkende ‘FIDE-pass’ leidt. Het FIDE-traject is voor een aantal redenen interessant voor het Vlaamse inburgeringsbeleid en bij uitbreiding het NT2-onderwijs. Het FIDE-concept vertrekt van reële behoeften in de samenleving en onder de nieuwkomers. Handelingsvelden die nuttig zijn voor het dagdagelijks functioneren van de cursist vormen het vertrekpunt van een op FIDE geïnspireerde taalmodule. Voor elk handelingsveld zijn er scenario’s ontwikkeld gebaseerd op de talige competenties van het CEFR. De handelingsvelden werden ontwikkeld op basis van een grootschalig behoeftenonderzoek bij verschillende domeinen in de ontvangende samenleving en bij de migranten zelf. Tegelijk toont het FIDE-project aan dat behoeftegericht taalonderwijs en maatwerk niet hoeven door te schieten in de richting van individuele trajecten die praktisch en financieel onhaalbaar zijn en geen gestandaardiseerde output opleveren. Een bijkomend voordeel is dat de leerder een rol als actieve actor in het leerproces krijgt door inspraak in de leerinhouden, de handelingsvelden, en aandacht voor zelfevaluatie en portfolioopbouw. Centraal in de FIDE-aanpak staat de ontwikkeling van een ‘presentatiedossier’ dat vanuit verschillende insteken gevoed wordt; door een arbeidsportfolio waarin ook buitenschoolse-, meertalige- en informele leerervaringen een plaats krijgen, door informatie van de docenten, door 146 www.fide-info.ch.

85

3.2.1.6


Opleidingen op maat zijn het uitgangspunt maar dat principe is in de praktijk moeilijk te realiseren. Volgens onze respondent kunnen de relatief lange opleidingstrajecten contraproductief zijn omdat ze deelnemers te lang van de arbeidsmarkt houden en zo effectieve participatie in de weg staan. Daarom biedt het Noorse beleid deelnemers de mogelijkheid om even uit het programma te stappen als ze een job vinden. In het kader van ‘social impact’ wijst onze respondent op het belang van samenwerking en afstemming over beleidsdomeinen heen. Integratiebeleid is, net zoals in de andere onderzochte landen, een apart beleidsdomein wat samenwerking met en het beïnvloeden van andere beleidsdomeinen bemoeilijkt. Noorwegen staat een inclusief beleid voor en heeft het ministerie van integratie de bevoegdheid gegeven om het diversiteitsbeleid van de andere domeinen aan te sturen. Deze manier van werken heeft heel wat voeten in de aarde nodig gehad maar begint recent toch zijn vruchten af te werpen. Er zijn een aantal gemeenschappelijke en specifieke doelen bepaald voor de integratie van migranten in de verschillende domeinen en alle beleidsdomeinen rapporteren jaarlijks over hun realisaties op dat gebied.

formatieve en summatieve evaluaties. Een (of meerdere) geautoriseerd instituut, in Vlaanderen zou dat bijvoorbeeld het Huis van het Nederlands kunnen zijn, kan op basis van dit presentatiedossier een officieel erkende ‘FIDE-pass’ uitreiken die meer potentieel heeft voor civiel effect omdat het voor de ontvangende samenleving functionele en meer herkenbare talige competenties omschrijft.

3.3

86


3.3.1

Synthese en bevindingen civiel effect

Concept civiel effect

Zoals reeds vermeld, valt er in de internationale literatuur weinig te vinden over het civiel effect en de sociale impact van inburgering. Input van internationale sleutelfiguren is bijzonder waardevol en noodzakelijk gebleken om inzicht te krijgen in het concept civiel effect. Onze Nederlandse en Catalaanse respondenten uit de taal- en toetswereld waren het meest vertrouwd met de idee van civiel effect van inburgering. Nederlandse experten op gebied van inburgering en toetsing hebben de conceptuele afbakening mee vorm gegeven en het belang onderstreept van het onderscheid tussen een formeel-juridische invulling van civiel effect en meer informele, breed maatschappelijke vormen van waardering en erkenning van inspanningen van inburgeraars die we onder de noemer ‘social impact’ plaatsen. Voor nagenoeg alle bevraagde experten, met uitzondering mensen actief in de wereld van toetsen en certificering, is civiel effect van inburgering - ruimer gedefinieerd dan gestelde voorwaarden met betrekking tot migratiebeleid - dus een relatief nieuwe invalshoek om te kijken naar inburgering en de processen van integratie die daarmee gepaard gaan. Bij nagenoeg elk gesprek moest het concept toegelicht en verduidelijkt worden. De meeste respondenten vonden het een interessante en verfrissende kijk op inburgering maar toch bleek het, net als bij onze bevraging in Vlaanderen, voor de meeste respondenten een moeilijke oefening om civiel effect enkel binnen het kader van een integratieprogramma te bekijken. Denken over inburgering en integratie vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving bracht de gesprekken snel op het thema interculturele openheid en omgaan met diversiteit. Dit overstijgt het inburgeringsbeleid maar is wel van cruciaal belang voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen rond integratie.

3.3.2

Voorbeelden civiel effect

Met uitzondering van de link tussen integratievereisten en verblijfsstatuut zijn er maar weinig andere voorbeelden van civiel effect van inburgering of zelfs maar van pogingen in die richting. Franse en Nederlandse respondenten vermelden in dit kader ook de centraal georganiseerde taalexamens maar in Vlaanderen kennen we die traditie niet. In sommige landen, Duitsland, Denemarken, Noorwegen, hangt het recht op een uitkering samen met de deelname aan een inburgeringstraject. Dit zou ook als een voorbeeld van civiel effect aanzien kunnen worden maar net als het voorbeeld van sociaal wonen in Vlaanderen werd deze link door onze respondenten niet spontaan als een voorbeeld aangehaald. Onze respondenten in Vlaanderen en in het buitenland zien civiel effect en ‘social impact’ eerder als een positief, stimulerende praktijk dan als een conditionerend of sanctionerend verhaal.

3.3.3

Civiel effect op de arbeidsmarkt

Civiel effect van inburgering blijft dus grotendeels beperkt tot de link tussen integratievereisten en verblijfstatuut. Voorbeelden van integratieprogramma’s en bijhorende attesten die effectief ook deuren open op de arbeidsmarkt zijn er niet te vinden.

Conform de inzichten uit onze bevraging bij Vlaamse werkgevers en werkgeversorganisaties hebben hun collega’s in andere West-Europese landen ook geen zicht op de taalniveaus die binnen het integratieprogramma worden aangeboden. Net als in Vlaanderen wordt de kennis van de taal op ingeschat aan de hand van een persoonlijk gesprek en op basis van eerder subjectieve criteria. Een certificaat kan enkel een zekere leerbereidheid aantonen. Een bijkomen probleem is dat een uniform en gestandaardiseerd taalaanbod vaak mijlenver verwijderd staat van de talige noden en behoeften op de arbeidsmarkt. Inzetten op duale trajecten, on the job training maar ook antidiscriminatiebeleid bij bedrijven en ondersteuning van bedrijven worden als meest effectieve strategieën naar voor geschoven.

3.3.5

Draagvlak voor streven naar civiel effect

Net als bij de bevraging van de ontvangende samenleving kregen we ook hier gemengde reacties op het onderzoeksthema civiel effect. Civiel effect en vooral ‘social impact’ vinden de meeste respondenten een interessante en ook noodzakelijke invalshoek om te kijken naar inburgering en integratie. Iedereen erkent het belang en de noodzaak van een integratiebeleid dat aandacht heeft voor maatschappelijke waardering voor inburgeraars en het traject dat ze afleggen. Het inburgeringsprogramma wordt hiertoe echter als te beperkt beschouwd. Inburgerings- en integratietrajecten kunnen maar een eerste stap zijn. Het taalniveau is vaak te laag om enig civiel effect te verkrijgen en ondanks het feit dat de meeste landen een aanpak op maat voorstaan gaat het in de realiteit meestal toch om een uniform en weinig gedifferentieerd pakket. Onze respondenten geven ook aan dat integratieprogramma’s nog al te vaak naast de maatschappij, in een steriele en klassikale context, georganiseerd worden waardoor ze de aansluiting met de maatschappij missen. Dit komt het civiel effect en de sociale impact van zo’n module niet ten goede en laat kansen tot verdere ontwikkeling van sociale netwerken onbenut. Het ‘reciproque’ karakter van inburgering en integratie overstijgt een primair inburgeringsprogramma zoals we dat in Vlaanderen kennen. Aandacht voor de maatschappelijke waardering van inburgeraars situeert zich grotendeels binnen een secundair traject met aandacht voor inspanningen aan de kant van de ontvangende samenleving. Op de arbeidsmarkt vormen een effectief antidiscriminatiebeleid en de wil bij bedrijven en organisaties om constructief en verantwoord te leren omgaan met diversiteit een noodzakelijke voorwaarde om maatschappelijke waardering van inburgeraars en bij uitbreiding de doelstelling van integratiebeleid, namelijk een volwaardige participatie van mensen met een migratieachtergrond aan de samenleving te realiseren. Toch zijn er ook binnen het primair traject mogelijkheden om in te zetten op ‘social impact’. Vooral het faciliteren van contacten tussen inburgeraars en de ontvangende samenleving is een belangrijke uitdaging in het kader van ‘social impact’ van inburgeringsbeleid.

3.3.6

Pleidooi voor een resultaatsverbintenis?

Streven naar civiel effect van inburgering, in de formele zin van het woord, lijkt de deur open te zetten voor de invoering van een resultaatsverbintenis. De meerwaarde van deze, op het eerste zicht, logische optie valt echter te betwisten als we kijken naar het voorbeeld van een aantal


Nt2 versus MO

Gepeild naar civiel effect van inburgering gaan alle respondenten spontaan in op het belang van taal. Voor wat het luik kennis van de samenleving betreft ziet men geen mogelijkheden voor civiel effect. Een aantal respondenten wijzen op het bijzonder arbitraire karakter van een dergelijke module, vooral wanneer er een test aan wordt gekoppeld. Dit bleek ook uit de interviews met vertegenwoordigers uit de verschillende domeinen in Vlaanderen.

87

3.3.4


Europese praktijken. De meeste landen koppelen hun integratieprogramma aan een resultaatsverbintenis met variërende vereisten gelinkt aan het verwerven van een specifiek verblijfsstatuut. Uit de bestaande literatuur en gesprekken met experten kunnen we echter afleiden dat die vereisten geen verhoging van het civiel effect opleveren in andere beleidsdomeinen zoals de arbeidsmarkt. Experten op gebied van taalbeleid (Spotti, forthcoming; Van Avermaet, 2011), zoals ook onze Catalaanse respondenten staan bijzonder afkerig tegenover het inzetten van taaltesten voor migratiecontrolerende doeleinden. Uit het INTEC-onderzoek is duidelijk gebleken dat de uitsluitingsmechanismen die daarmee gepaard gaan meer doorwegen dan de impact op integratie. Tegelijk staat het een meer positief stimulerende aanpak met aandacht voor effectieve integratiebevorderende praktijken in de weg. Bovendien genieten de taalniveaus en taalcertificaten, zoals hierboven geschetst werd, geen bekendheid op de arbeidsmarkt, niet in Vlaanderen en ook elders in Europa niet. Ook in landen waar het vereiste taalniveau hoger ligt dan wat aangeboden wordt in een Vlaams inburgeringstraject heeft het certificaat geen waarde op de arbeidsmarkt. Het invoeren van een resultaatsverbintenis houdt het risico in dat mensen langer in een opleidingstraject blijven hangen zonder dat het hun kansen op participatie verhoogt. Leren op de werkvloer is volgens de meeste respondenten een veel efficiëntere strategie. Dit vraagt inspanningen van de inburgeraar en van de ontvangende samenleving, zowel het beleid als de bedrijven en organisaties, om dit mogelijk te maken.

3.3.7

Valkuilen

Buitenlandse experts uit de academische wereld of het middenveld uit landen die een strikt migratiebeleid hanteren wijzen op het belang van aandacht voor civiel effect en sociale impact. Maar al te vaak wordt het integrerend effect van inburgeringsprogramma’s zomaar verondersteld zonder na te gaan of die effecten er in de realiteit ook zijn. Terwijl uit onderzoek blijkt dat de impact beperkt is zorgt de sterk conditionerende invalshoek voor uitsluiting en voedt het de negatieve perceptie over nieuwkomers en allochtonen. Dit staat sociale impact in de weg. In Vlaanderen is deze link er niet maar ook hier kan de nadruk op een verplicht en conditionerend beleid de sociale impact van inburgering in de weg komen te staan. Een uniform en gestandaardiseerd taalaanbod staat vaak mijlenver van de talige noden en behoeften van inburgeraars en de arbeidsmarkt. Dit kwam ook in onze bevraging van het domein arbeidsmarkt naar voor. Net als in Vlaanderen heeft een inburgeringscertificaat in de hierboven vermelde landen hoegenaamd geen waarde op de arbeidsmarkt. Inzetten op duale trajecten, on the job training maar ook een effectief antidiscriminatiebeleid bij bedrijven en ondersteuning van bedrijven zijn strategieën die het meeste effect zullen hebben.

3.3.8

Meten en monitoren

De gesprekken met onze buitenlandse respondenten bevestigen de vaststelling dat er op dit moment nog geen enkel voorbeeld is van onderzoek naar civiel effect van inburgering. Als de ontvangende samenleving al mee opgenomen wordt in onderzoek naar processen van integratie dan blijft de link het integratieprogramma buiten schot. Hoe de ontvangende samenleving inburgeraars en de inspanningen die ze leveren in het kader van een integratieprogramma percipieert is nog nergens onderzocht. De meeste landen proberen processen van integratie in kaart te brengen maar voorzichtigheid is geboden bij het interpreteren van de resultaten. Overheden zien positieve tendensen al gauw als het resultaat van hun integratiebeleid terwijl de media problematische aspecten toewijzen aan het falen van datzelfde beleid. Causale verbanden zijn moeilijk na te gaan omdat integratie in de eerste plaats een lange termijn proces is dat door een veelheid aan factoren wordt beïnvloed.

Aandacht voor middellange en lange termijn trends is belangrijk (Brandt, 2012). Dit geldt voor het monitoren van integratie maar ook het monitoren van en streven naar civiel effect en ‘social impact’ van inburgeringsen integratiebeleid.

3.4

Advies en conclusie

3.4.1

Uitdagingen voor integratiebeleid

In welke mate kan een integratiebeleid conditionerend dan wel faciliterend van aard zijn?

Deze vraag is, direct of indirect, een aantal keer aan bod gekomen bij de interviews met Europese experts op gebied van integratiebeleid. Op basis van dit onderzoek pleiten we alvast voor een faciliterende maatregelen in plaats van of zeker complementair aan het bestaande aanbod. Faciliterend integratiebeleid vertrekt vanuit de idee dat integratie in een welbepaald maatschappelijk domein een voorwaarde is om de taal van het gastland goed te kunnen verwerven. Een job hebben is daar het meest voor de hand liggende voorbeeld van. Wetenschappelijk onderzoek geeft aan dat mensen een taal leren als ze daar een duidelijke, functionele nood toe hebben. Het taalverwervingsproces dat daarmee gepaard gaat is eerder informeel van aard en verloopt vlotter en meer gericht. Een conditionerend beleid hanteert een omgekeerde logica en maakt van talenkennis een voorwaarde voor integratie in maatschappelijke domeinen. Zo’n beleid draagt het risico met zich mee dat mensen uitgesloten worden van maatschappelijke participatie aan die domeinen waar ze anders de kans krijgen om door contact met anderen spontaan de landstaal te verwerven en netwerken uit de te bouwen. Integratiebeleid in Europa neigt de laatste jaren steeds meer naar een conditioneel beleid. Dit heeft een impact op de manier waarop taalcursussen georganiseerd worden. Een conditioneel beleid vraagt om uniforme cursussen en tests en algemene en vaste niveaus van talenkennis. Een faciliterend integratiebeleid daarentegen laat meer ruimte voor een verscheidenheid aan taalniveaus in functie van de noden van de migranten en de specifieke maatschappelijke domeinen waarbinnen ze wensen te functioneren. Dit leidt tot meer flexibele cursussen, op maat van en in functie van concrete behoeften met een positief effect op de motivatie van de leerder. 3.4.1.2

Hoe kunnen we rekening houden met verschillende culturele en educatieve achtergronden? Hoe kunnen we de specifieke en functionele taalnoden van migranten en de samenleving tegemoet komen?

Een divers cursusaanbod dat tegemoet komt aan de noden van de deelnemers verhoogt de motivatie en betrokkenheid. Cursussen op maat houden rekening met de talige noden, de diversiteit aan opleidingsniveaus en sociaal-culturele achtergronden van de verschillende doelgroepen. Inzicht verwerven in de noden van die doelgroepen is een eerste noodzakelijke stap. Waarom willen mensen een welbepaald repertoire leren? Rekening houdend met de verschillende maatschappelijke domeinen waarbinnen mensen functioneren, moet men zicht hebben op de vaardigheden waarover men moet beschikken en wat men moet kunnen met taal in een specifieke context.

89

3.4.1.1


Experts van de LDP hebben op basis van de surveydata en de wetenschappelijke expertise van de werkgroep een aantal uitdagingen geformuleerd voor beleid en praktijk op gebied van talige integratie van meerderjarige migranten. We presenteren hier een aantal van deze inzichten die inspirerend kunnen zijn voor het Vlaamse inburgeringsbeleid in algemene zin en indirect ook het civiel effect ervan.

Deze manier van werken vraagt een specifieke pedagogische aanpak. Onderzoek toont aan dat een constructivistische pedagogische werkwijze met aandacht voor taakgericht leren, coöperatief leren, leerautonomie, enzovoort goede resultaten oplevert.

90


3.4.1.3

Hoe kunnen we migranten aanmoedigen om in taallessen te blijven?

Zowel het aanbod als de uitkomsten van een taalopleiding kunnen een stimulans zijn om een taalopleiding te volgen en af te ronden. Cursussen op maat, flexibele curricula, gecontextualiseerd taalaanbod zijn voorbeelden van een stimulerend aanbod. Maar ook een verhoogde kans op het vinden van werk, het creëren van sociale netwerken of formele erkenning van het traject zijn duidelijk voorbeelden van positieve stimulansen. Jammer genoeg wordt er steeds vaker ingezet op conditionerende maatregelen zoals administratieve en juridische sancties. Ander voorbeelden van positieve stimulansen zijn alternatieve evaluatiemethodes die gebruik maken van positieve en continue feedback, de nadruk leggen op de eigen verantwoordelijkheid voor het leerproces, verdere opvolging na de taalopleiding en begrip voor en erkenning van de talige en opleidingsachtergrond van mensen. Aandacht voor meertalige repertoires kan drop-out voorkomen. 3.4.1.4

Hoe kunnen we migranten helpen om de taalbarrière te overbruggen na het volmaken van officiële cursussen en tests?

De LDP-data van de Raad van Europa tonen aan dat diepgaande onderzoek naar de impact van integratiebeleid op sociale integratie erg beperkt is. De eerste bevindingen van dit onderzoek naar civiel effect van inburgering en een eerder kleinschalig impact onderzoek in Vlaanderen toont ook aan dat de impact beperkt is. Taalcursussen worden algemeen als een belangrijke hefboom voor migratie aanzien. Na afloop zien we echter vaak een stagnatie of terugval in taalkennis en participatie. Daarom raad dit rapport aan om migranten na het volmaken van een integratie- of inburgeringsprogramma verdere ondersteuning te bieden om hun talenkennis te linken aan een opleiding of arbeidsmarktvereisten. Onderzoek toont aan de sociale netwerken een belangrijke hefboom zijn voor processen van sociale participatie en taalverwerving. Het belang van sociale netwerken voor integratie van migranten kwam werd ook aangekaart door de Europese experten die in het kader van dit onderzoek bevraagd werden. Interetnische sociale netwerken ontstaan niet zomaar. Daarom adviseert de LDP om de programma’s op te zetten die migranten ondersteunen bij de opbouw van sociale netwerken. Zoals in dit onderzoek duidelijk naar voor kwam blijft de formele erkenning van taal- en inburgeringscertificaten erg beperkt. Daar houdt het echter niet op. Taal- en integratieprogramma’s kunnen ook sociale erkenning opleveren, in dit onderzoek hebben we het over ‘social impact’. Hier zien we een duidelijke rol weggelegd voor de ontvangende samenleving. Alle burgers kunnen een rol spelen in de informele processen van sociale cohesie. Een overheid kan met haar integratiebeleid proberen om dit bewustzijn te stimuleren.

3.4.2

Concluderend

In de meest landen wordt civiel effect gelinkt aan formeel burgerschap. De toegang tot land, het verkrijgen van een permanent verblijfsstatuut en het verwerven van de nationaliteit zijn administratieve zaken waar steeds vaker integratievereisten tegenover staan. West-Europa kent de laatste jaren niet alleen een stijgende opgang van integratieprogramma’s maar ook de taalvereisten die daarmee gepaard gaan worden steeds strenger. In Vlaanderen is deze link tussen integratievereisten en verblijfsstatuut er niet. Als je civiel effect loskoppelt van verblijfsstatuut dan vinden we in dit onderzoek niet meteen elementen die de invoering van een resultaatsverbintenis, met als doel een verhoging van het


civiel effect van inburgering, ondersteunen. In andere domeinen zien we, ondanks het feit dat de meeste onderzochte landen opteren voor een resultaatsverbintenis, geen voorbeelden van civiel effect van inburgeringsprogramma’s, ook niet in de domeinen die in dit onderzoek centraal stonden, namelijk de arbeidsmarkt, het onderwijs, lokale besturen en sociaal wonen. Civiel effect en sociale impact van integratieprogramma’s krijgt weinig tot geen aandacht in het integratiebeleid van de onderzochte landen en ook onderzoek naar civiel effect of sociale impact van integratieprogramma’s is zo goed als onbestaand. Onderzoek naar integratiebeleid blijft voornamelijk beperkt tot effectiviteitsstudies die het aantal deelnemers en het aantal mensen dat effectief een attest behaalt in kaart brengt. De impact van integratieprogramma’s op processen van sociale participatie en cohesie wordt meestal verondersteld maar zelden effectief gemeten. Verhoogt de deelname aan een integratieprogramma de toegang tot de arbeidsmarkt of het onderwijs, draagt het bij aan integratie? Hier en daar zijn er voorbeelden van onderzoek die de impact van integratieprogramma’s op participatie aan de arbeidsmarkt of het onderwijs in kaart willen brengen. Een causaal verband aantonen is bijzonder moeilijk omdat processen van participatie en integratie ingebed zijn in een complexe set van maatschappelijke en persoonlijke factoren die de uitkomst van een traject beïnvloeden. De wijze waarop de ontvangende samenleving tegen inburgeraars aankijkt en de waardering voor de traject blijft echter grotendeels onderbelicht. Kijken we naar het programma dan is duidelijk geworden dat een uniform en niet gedifferentieerd aanbod in een sterk diverse samenleving de mate van impact negatief zal beïnvloeden. Zowel Vlaamse stakeholders als internationale experten zien in het aanbieden van een kwalitatief traject een voorbeeld van wederkerigheid en maatschappelijke waardering van inburgeraars. Vanuit dat perspectief is inzetten op een faciliterend aanbod met mogelijkheid tot de uitbouw van sterke sociale netwerken is een uitdaging voor toekomstintegratiebeleid van de toekomst. Het Zwitsers FIDE-concept kan alvast een bron van inspiratie zijn.

4 | Conclusies deel 1

In dit hoofdstuk beschrijven we de bevindingen en conclusies uit het kwalitatieve luik van dit onderzoek.

Civiel effect van inburgering is een relatief onbekend concept en een nieuwe manier om te kijken naar inburgeringsbeleid. Civiel effect vertrekt vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving en omvat de mate waarin het inburgeringsbeleid binnen die ontvangende samenleving waardering en erkenning kan opleveren. Binnen het opzet van dit onderzoek onderscheiden we een formeel-juridische dimensie (‘civiel effect’) en een meer informeel en breed maatschappelijke dimensie van waardering en erkenning (‘social impact’). Het civiel effect van inburgeringsbeleid hebben we als volgt gedefinieerd: ‘De mate waarin een inburgeringsprogramma en eventueel het bijhorend studiebewijs enerzijds vanuit een formeel perspectief (civiel effect) herkenning, waardering en erkenning oplevert binnen de afnemende velden onderwijs, arbeidsmarkt, sociale huisvesting en lokale besturen en daardoor toegang verleent tot hun dienstverlening en anderzijds vanuit het perspectief van ‘social impact’, de mate waarin er draagvlak is voor het beleid, de inspanningen van inburgeraars gewaardeerd worden en de ontvangende samenleving een actieve rol wil opnemen om het integratieproces van nieuwkomers te laten slagen. Beide perspectieven beïnvloeden elkaar.’

4.2

Bekendheid en perceptie inburgering

Vooraleer een samenleving inburgering en de inspanningen van inburgeraars kan waarderen moet het inburgeringsbeleid ook gekend zijn. Uit dit onderzoek blijkt dat inburgering is een redelijk geïsoleerd beleidsdomein is dat maar weinig gekend is bij de ontvangende samenleving. Dit is zo in Vlaanderen maar ook in andere Europese landen.

4.3

Perspectief ontvangende samenleving in kader van inburgering

Het wederkerig karakter van inburgeringsen integratieprocessen wordt zowel in Vlaanderen als in de andere onderzochte landen in de beleidsvisies onderstreept maar dit tweezijdig proces en vooral de rol van de ontvangende samenleving wordt in de praktijk minder geëxpliciteerd.

hoofdstuk 4 | Conclusies deel 1

Conceptuele uitklaring

93

4.1

Inburgeringsprogramma’s worden, zowel in Vlaanderen als daarbuiten, in eerste instantie vanuit het perspectief van de inburgeraar benaderd. Zowel vanuit een plichtendiscours als vanuit de idee dat de inhoud van een programma van een hoge kwaliteit en in eerste instantie nuttig en effectief moet zijn voor de inburgeraar zelf. De ontvangende samenleving en de maatschappelijke waardering voor inburgeraars blijft grotendeels buiten schot. Op dit moment neemt het onthaalbureau de regie op voor het beleid aan de kant van de inburgeraar maar is er nog geen regisseur benoemd voor toenadering met de ontvangende samenleving. Ook de bevraagde inburgeraars zien de meerwaarde in de eerste plaats voor zichzelf en hebben weinig verwachtingen over maatschappelijke waardering van hun attest.

4.4

Concept civiel effect

94


Civiel effect en bij uitbreiding het perspectief van de ontvangende samenleving, is een nieuwe invalshoek om te kijken naar inburgering en integratie. Ook internationaal was het concept weinig of niet gekend. Bij de beleidsuitvoerders is er geen duidelijke beleidsvisie rond civiel effect of het perspectief van de ontvangende samenleving dat door alle onthaalbureaus gedeeld en uitgedragen wordt. Civiel effect overstijgt een (primair) inburgeringsprogramma. Denken over inburgering en integratie vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving gaat in essentie over het thema gelijke kansen, interculturele openheid en omgaan met diversiteit. Dit overstijgt het inburgeringsbeleid maar is wel van cruciaal belang voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen rond integratie. De informele invulling van het concept, namelijk de idee van ‘social impact’, is in het kader van inburgering logischer en relevanter.

4.5

Voorbeelden van civiel effect

Internationaal blijft civiel effect beperkt tot de link met migratiebeleid door integratievereisten te linken aan formeel burgerschap en meer bepaald de opeenvolgende fases in verblijfsstatus; toegang tot het land, permanent verblijfsstatuut, nationaliteit. In Vlaanderen is deze link tussen integratievereisten en verblijfsstatuut er niet. Daar is de inburgeringsvereiste in het kader van sociaal wonen, het enige voorbeeld van civiel effect, naast eventueel de link tussen een inburgeringstraject en het activeringsbeleid van het OCMW al wordt dit niet uniform toegepast en is er sprake van een afstemmingsprobleem tussen het federale en het Vlaamse beleid. Voorgaande voorbeelden geven het concept civiel effect een conditionerende insteek. Vanuit die idee legt het concept minder de nadruk op de rol van de ontvangende samenleving wat een gemiste kans is.

4.6

Meten van civiel effect

Het kwalitatieve luik van dit onderzoek moest de nodige input opleveren voor de ontwikkeling van een set van indicatoren om civiel effect te meten en te monitoren. Uit onze internationale bevraging blijkt dat er in de bevraagde landen geen voorbeelden zijn van meten en monitoren van het civiel effect van inburgering. Onderzoek naar integratiebeleid blijft voornamelijk beperkt tot effectiviteitsstudies die het aantal deelnemers en het aantal mensen dat effectief een attest behaalt in kaart brengt. Hier en daar zijn er voorbeelden van onderzoek die de impact van integratieprogramma’s op participatie aan de arbeidsmarkt of het onderwijs in kaart willen brengen. Een causaal verband aantonen is bijzonder moeilijk omdat processen van participatie en integratie ingebed zijn in een complexe set van maatschappelijke en persoonlijke factoren die de

uitkomst van een traject beïnvloeden. De wijze waarop de ontvangende samenleving tegen inburgeraars aankijkt en de waardering voor de traject blijft echter grotendeels onderbelicht.

4.8

‘Social impact’

De idee van ‘social impact’ als informele en breed maatschappelijke dimensie van maatschappelijke waardering van inburgeraars kan op meer bijval rekenen: - social impact situeert maatschappelijke waardering en erkenning van inburgeraars in het wederkerigheidsverhaal van processen van inburgering en integratie met een duidelijke opdracht voor het integratiebeleid. In een EU-context wordt er meestal geen onderscheid gemaakt tussen inburgeringsen integratiebeleid, met uitzondering van Nederland. Een effectief antidiscriminatiebeleid, gelijke kansen voor mensen met een migratieachtergrond en een open en warme ontvangende samenleving is waar het volgens onze internationale respondenten om draait wanneer inburgeringsen integratiebeleid vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving wordt bekeken; - social impact vraagt om sensibilisering van de ontvangende samenleving. Niet alleen over inburgering maar ook, en vooral, over mogelijkheden in het kader van een secundair traject.


Draagvlak voor civiel effect

Het draagvlak voor het toekennen van civiel effect, in de formeel-juridische betekenis, is erg beperkt. Daarvoor worden verschillende redenen aangeduid: - het primair traject kan geen formeel civiel effect opleveren. Daar is het traject te beperkt en te algemeen voor. De eisen en verwachtingen binnen de afnemende velden en sector zijn zo divers dat een inburgeringstraject alleen onvoldoende is om enig civiel effect te verkrijgen; - het NT2-luik wordt door de stakeholders uit de ontvangende samenleving en bevraagde inburgeraars als erg belangrijk naar voor geschoven maar kan geen civiel effect opleveren. Niveau 1.1 is daarvoor veel te laag. Buiten de inburgeringsen NT2-sectoren zijn de niveaubepalingen en NT2-certificaten nauwelijks gekend; - in het kader van inburgering primeert het perspectief van de inburgeraar, persoonlijk nut, op het perspectief van de ontvangende samenleving, maatschappelijke waardering; - de categoriale insteek sluit niet aan bij de realiteit in het veld; - de kloof tussen het primair traject en de eisen en verwachtingen in een secundair traject is vaak te groot. Die kloof aanpakken door gerichte ondersteuning en begeleiding primeert op civiel effect van inburgeringsattesten; - een focus op civiel effect, in formele zin, brengt ons algauw bij de invoering van een resultaatsverbintenis. Ondanks mogelijke voordelen van een resultaatsverbintenis, zoals een betere herkenbaarheid, blijkt uit onze bevragingen dat er ook negatieve effect uit voort kunnen komen. Volgende zaken werden aangehaald. Een resultaatsverbintenis kan: - drempels opwerpen in plaats van drempelverlagend te werken; - vraagt een uniform en bijgevolg minder flexibel traject; - legt de nadruk op verplichtende karakter en de individuele inburgeraar en minder op rol ontvangende samenleving; - houdt het risico van ‘teaching to the test in; - en zal ook niet tot meer civiel effect leiden.

95

4.7

96


4.9

Wat kunnen we hieruit leren voor het, civiel effect van het, inburgeringsbeleid in Vlaanderen?

Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat civiel effect van inburgering geen vanzelfsprekend thema is. Los van de link met het migratiebeleid is het civiel effect van het huidige inburgeringsen integratiebeleid in Vlaanderen en Europa erg beperkt. Gesprekken met sleutelfiguren en experten geven aan civiel effect beter vanuit een breder perspectief wordt bekeken. ‘Social impact’, de informele dimensie van civiel effect, situeren de meeste buitenlandse respondenten in het wederkerigheidsverhaal van processen van inburgering en integratie met een duidelijke opdracht voor het integratiebeleid. Vanuit de idee van het wederkerigheid is civiel effect een logisch en noodzakelijk onderdeel van het beleid maar tegelijk lijkt het eerder een bijna onhaalbaar en onrealistisch streven. Daarmee raakt het ook aan het fundament van ons inburgeringsbeleid. Wat willen we met inburgering bereiken en welke aanpak stellen we daar tegenover? Het perspectief ontvangende samenleving vraagt een brede kijk op processen van inburgering en integratie. Voor de Vlaamse context betekent dat onder andere een betere afstemming tussen inburgeringsen integratiebeleid, een meer geïntegreerde benadering van het primair en het secundair inburgeringstraject. De schotten tussen beide doorbreken en ten volle de kaart trekken van participatiemogelijkheden voor nieuwkomers en mensen met een migratieachtergrond. De bevraging van stakeholders uit binnen- en buitenland vormt een pleidooi voor een realistische kijk op processen van integratie en de rol die inburgering daarin kan spelen. Bescheidenheid is geboden als het gaat om impact van inburgering, zowel vanuit het perspectief van de inburgeraar als vanuit het perspectief van de ontvangende samenleving. Tegelijk gaat het hier ook over een bijzonder ambitieus project dat vraagt om samenwerking over beleidsdomeinen heen en met, ook binnen een conditionerende context van een inspanningsverbintenis, oog voor inzet van faciliterende praktijken die de motivatie stimuleren en inzetten op de ontwikkeling van sociale netwerken die onmisbaar zijn voor het realiseren van sociale en maatschappelijke participatie. Civiel effect overstijgt het primair inburgeringstraject. Het doet appel aan de verantwoordelijkheid van de ontvangende samenleving om zelf ook inspanningen te leveren. Die inspanningen komt er niet vanzelf maar vragen een doortastend beleid met een effectieve aanpak van discriminatie, gelijke kansen op de arbeidsmarkt, in het onderwijs en samenwerking over de beleidsdomeinen heen. Een punt dat meermaals werd aangehaald in onze gesprekken met buitenlandse experten, vooral uit academische hoek en vanuit middenveld. Het besef dat ook de ontvangende samenleving een rol te spelen heeft bij de integratie van nieuwkomers in onze samenleving is nog onvoldoende gerijpt. Een primair inburgeringstraject is te beperkt om daadwerkelijk civiel effect te generen maar de eerste stappen kunnen al gezet worden. Inzetten op de uitbouw van sociale netwerken kan al van bij het begin van een inburgeringstraject. Streven naar sociale impact van inburgering vraagt een brede sensibilisering bij de ontvangende samenleving en initiatieven die participatie en sociale cohesie versterken.

- DEEL 2 HET METEN VAN CIVIEL EFFECT -

Inleiding

Op basis van de informatie die samengebracht werd door de diepte-interviews met actoren uit verschillende maatschappelijke domeinen, de interviews met de inburgeraars en de weinige literatuur die voorhanden was, is gewerkt naar een instrument dat een ‘meting’ van evoluties toelaat. In dit hoofdstuk wordt de methode uitgelegd die gebruikt werd om tot het instrument te komen, wat het inhoudt en welke randbemerkingen geformuleerd kunnen worden bij het instrument.

5.2

Mixed-methods en triangulatie

In het onderzoek werden zowel kwalitatieve als kwantitatieve methoden gebruikt. De combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve methoden enerzijds en de combinatie van een bevraging van de betrokken maatschappelijke actoren en de inburgeraars anderzijds laat toe de onderzoeksresultaten te testen op hun validiteit, ze beter te plaatsen en te duiden door wat gemeenzaam triangulatie genoemd wordt. Binnen de sociale wetenschap is triangulatie een manier om informatie op geldigheid te toetsen, door deze met minstens twee andere bronnen te vergelijken. Triangulatie is een belangrijk begrip binnen onder andere het type onderzoek zoals het voorliggende onderzoek naar het civiel effect van het inburgeringsbeleid. Binnen dergelijk onderzoek wordt er niet van uitgegaan dat er één juiste benaderingswijze of visie is, dat er één ‘antwoord’ is. Het doel is om door middel van het samenbrengen van gegevens die verzameld werden bij verschillende groepen tot een betekenisgeving te komen ten aanzien van een bepaald verschijnsel, in casu het civiel effect. Triangulatie is hierbij belangrijk, omdat het verschillende invalshoeken omvat. Inburgering kan bekeken worden en wordt bekeken vanuit meerdere gezichtspunten: vanuit de autochtone bevolking, vanuit de bedrijfswereld, vanuit de inburgeraars, vanuit de overheid, ... Zij hebben allen hun eigen visies. Door de gezichtspunten van de verschillende groepen met elkaar te laten interacteren, krijgen we inzicht in het sociale proces waarin zij samen tot een betekenisconstructie komen. Om dit te realiseren kan zowel gebruik gemaakt worden van kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden. Beiden kwamen aan bod in het lopende onderzoek in de vorm van interviews (kwalitatief: hoofdstukken 2 en 3) en van een websurvey (kwantitatief: hoofdstuk 6). Schematisch kan de input in de ontwikkeling van een instrument als volgt voorgesteld worden:

99

5.1

hoofdstuk 5 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. De ontwikkeling van een meetinstrument

5 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. De ontwikkeling van een meetinstrument

Figuur 5.1

Aanpak en opeenvolging in het kader van data-triangulatie

100


Interviews • Inburgeraars

Interviews actoren: • Ontvangende samenleving • Institutionele actoren •…

Survey: • Werkgevers • (Locale) overheden •…

Meting Civiel effect

Bron HIVA - SDL

5.3

Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij de actoren in het veld

Aan de uitwerking van het meetinstrument is een kwalitatieve bevragingsronde vooraf gegaan (waarover in hoofdstuk 2 gerapporteerd wordt) om het instrument te kunnen stofferen. Daaruit blijkt dat weinig geweten is wat inburgering juist inhoudt. De actoren op het veld van integratie en inburgering zijn op de hoogte, maar bij in de marge betrokken actoren of actoren die een rol spelen in het maatschappelijke gebeuren, maar buiten het inburgeringsproces als dusdanig vallen - zoals werkgevers - is de kennis van wat inburgering inhoudt erg beperkt. In die omstandigheden is het moeilijk om een inschatting te maken van wat de gepercipieerde maatschappelijke effecten zouden kunnen zijn van een onderdeel van dat beleid. Uit de kwalitatieve bevraging blijkt dat ook de actoren die weten wat inburgering inhoudt ervan uitgaan dat een primair traject bezwaarlijk een formeel civiel effect kan opleveren. Daar is het traject te beperkt en te algemeen voor en de afnemende velden en sectoren hebben bovendien verschillende eisen en verwachtingen. De taalverwerving wordt wel als belangrijk gezien, maar ook NT2 kan volgens de bevraagde actoren geen civiel effect opleveren omdat: (1) het niveau te laag is; en (2) omdat de niveaubepalingen en certificaten niet gekend zijn. Een blik over de grenzen (hoofdstuk 3) schept niet veel meer duidelijkheid. Een bevraging van experts in buurlanden en andere Europese landen, maakte duidelijk dat er het concept zo goed als niet bekend is en dat er nergens ervaring bestaat met het meten ervan. In een aantal landen kan er wel gesproken worden van een formeel civiel effect in de zin dat bijvoorbeeld het verwerven van een verblijfsvergunning kan afhankelijk gemaakt worden van het volgen van een zogenaamd ‘inburgeringstraject’. Maar naar de maatschappelijke impact van het inburgeringsbeleid en naar iets specifieks dat overeenkomt met de primaire fase van het inburgeringsbeleid wordt niet gepeild.

5.4

Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij het doelpubliek

Ook uit de kwalitatieve bevragingsronde bij de inburgeraars die aan het uitwerken van een instrument vooraf ging, kunnen een aantal vaststellingen gedestilleerd worden. Ook bij deze groep is het polsen naar een civiel effect geen evidentie. De triangulatie had tot doel om via de bevraging van de inburgeraars ook informatie te bekomen over zaken die niet in de bevraging waren opgenomen, maar dit bleek voor de meeste respondenten irrelevant te zijn. Niet alle vragen bleken duidelijk of pertinent voor de respondenten. Vooral de vragen waarin een beroep gedaan werd op het reflectievermogen, werden niet goed beantwoord. Vragen zoals het verband tussen het gepercipieerde nut en de motivatie om deel te nemen aan het inburgeringsbeleid lagen

moeilijk, evenals vragen om te reflecteren over de noodzakelijke voorwaarden om het nut van het inburgeringsattest te verhogen.

5.5.1

Werkwijze

De verschillende doelpublieken werden op verschillende wijzen bevraagd. Voor alle groepen werd gebruik gemaakt van een websurvey. De voordelen van een websurvey zijn dat er met een relatief korte doorlooptijd, tegen een lage kostprijs een diversiteit aan groepen kan bevraagd worden. Eén van de nadelen is het gebruiksgemak van het instrument, zodat bepaalde actoren, zoals scholen en OCMW’s, sterk overbevraagd worden, wat de respons niet ten goede komt. Er werd voor geopteerd om de respondenten een zo kort mogelijke vragenlijst voor te leggen. In de vragenlijsten was een routing voorzien, zodat bijvoorbeeld respondenten die aangaven nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord te hebben, geen verdere vragen over dit beleid voorgeschoteld kregen. De lengte van de vragenlijsten varieerde van doelgroep tot doelgroep met een maximum van zeventien vragen voor de werkgevers en een minimum van zes vragen die voorgelegd werden aan het brede publiek, die bij wijze van controlegroep toegevoegd werd aan het onderzoek. Het doel was om de respondenten een vragenlijst voor te leggen die in een tiental minuten zou kunnen worden beantwoord. Toch zijn er nog heel wat respondenten geweest die één of meerdere vragen niet beantwoord hebben: 22% bij de werkgevers, 11% bij de lokale besturen en bij de scholen en 4% bij de OCMW’s.

5.5.2

Grenzen en beperkingen

Het operationaliseren van een concept dat zo goed als onbekend is, zorgt voor een aantal problemen. In het onderzoek is het theoretische concept civiel effect van het inburgeringsbeleid vertaald naar wat ‘maatschappelijke waardering’ genoemd kan worden. Om de maatschappelijke waardering te meten, is dan weer vertrokken van de concepten die gehanteerd worden bij draagvlakonderzoek. Een moeilijkheid is het concept zelf. Er diende gepeild te worden naar een schier onbekend concept. Omdat het een relatief onbekend concept betreft, en dit vaak in eerste instantie dient uitgelegd te worden, is de invulling van het concept door de bevraagden niet per definitie de invulling die de Vlaamse overheid of de onderzoekswereld er aan geven. We hebben het concept vertaald naar de mate dat het beleid ‘gedragen’ wordt door verschillende actoren om deze hindernis te omzeilen. Indien alleen het effect van het primaire traject voor ogen gehouden wordt, biedt een alternatieve definitie niet helemaal soelaas, omdat er in de appreciatie - zelfs door mensen in het veld - weinig onderscheid gemaakt wordt tussen het inburgerings-, en ruimer, het integratietraject van de inburgeraars en de primaire fase ervan. Concepten als validiteit en betrouwbaarheid van de meting (zie verder) dienen permanent voor ogen gehouden te worden bij een verdere interpretatie. Een tweede element dat de bevraging bemoeilijkt, sluit hierbij aan en heeft eveneens betrekking op de kennisdimensie. Er dient nagegaan te worden in hoeverre een beleid gedragen is bij een bevolking die niet echt op de hoogte is van het desbetreffende beleid.


Operationalisering van het concept

Voor de verdere ‘meting’ van civiel effect wordt vertrokken van de operationele definitie die afgeleid werd uit de kwalitatieve luiken. Dit impliceert dat er in de webenquête niet gekeken wordt naar de formele effecten van een gevoerd beleid, maar dat de sociale impact nagegaan wordt en dat bij de meting het concept draagvlak een centrale plaats krijgt.

101

5.5

hoofdstuk 5 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. De ontwikkeling van een meetinstrument 102

Een bijkomende hindernis, die niet te omzeilen valt, is dat de context een belangrijk gegeven is. De context verklaart onder meer elementen zoals waarom zowel in het kwalitatieve luik als in het kwantitatieve luik de werkgevers taalbeheersing veel minder dan de andere actoren als een hindernis percipiëren. Werk is een belangrijk gegeven en voor de werkgevers telt in de eerste plaats het kunnen invullen van arbeidsplaatsen waar nodig met personen met de juiste kwalificaties. De hypothese kan geformuleerd worden dat de houding van de werkgevers in belangrijke mate mee bepaald zal worden door de economische noodzaak en niet alleen door bijvoorbeeld een ideologische positionering. Nog een bijkomende hindernis is dat er gepeild moet worden naar een concept bij allerhande actoren die op een verschillende wijze bij het beleid betrokken zijn. OCMW’s zijn van nabij bij het inburgeringsbeleid betrokken omdat zij de inburgeraars over de vloer krijgen en vaak de rol van doorgeefluik naar de Huizen van het Nederlands of de onthaalbureaus spelen. De OCMW’s, net zoals de lokale besturen, kunnen een grote autonomie hebben in hun werking, maar deze wordt toch bepaald door de wetgever die het institutionele kader en dus ook de plaatsen van deze organisaties kunnen veranderen. Voor deze actoren kan een inburgeringsbeleid - het hoeft niet altijd zo te zijn - via een top-downbenadering in hun werking binnendringen. De wetgever kan zaken bepalen waarvan deze actoren de uitvoerders zijn, of het nu gaat over hulpverlening, zoals bij de OCMW’s, of om een rol als bijvoorbeeld werkgever, zoals bij de lokale besturen zou kunnen. Onderwijsinstellingen en meer bepaald scholen worden op een andere wijze met inburgeraars geconfronteerd. In het geval de inburgeraars ouders zijn van schoolgaande kinderen komen zij in die hoedanigheid met de scholen in contact. De relatie die ontstaat in het contact met de onderwijsinstelling is een ander soort relatie dan deze die bijvoorbeeld ontstaat bij een hulpvraag bij het OCMW. Toch is ook deze relatie institutioneel ingebed en heeft de wetgever vat op de context. Er kunnen bijvoorbeeld initiatieven genomen worden rond OKAN-klassen (onthaalklassen voor anderstalige nieuwkomers). Ook hier is de relatie tussen het beleid en de betrokken instelling eerder top-down gestuurd. De relatie tussen nieuwkomers en werkgevers is van een totaal andere orde. Op de arbeidsmarkt vinden vraag en aanbod elkaar. Werkgevers zijn vragende partij om op een zo economisch gunstige wijze zo rendabel mogelijk werkende personen in dienst te nemen. De relatie met het doelpubliek is helemaal anders. Zij hebben geen opdracht of formele maatschappelijke verantwoordelijkheid op te nemen. De inpassing van deze actoren in het gevoerde beleid is eerder een bottom-up gebeuren.

5.5.3

Verschillende types indicatoren

Er kunnen verschillende soorten indicatoren onderscheiden worden binnen de geschetste krijtlijnen. Het is vrij moeilijk om aan niet-deskundigen een appreciatie te vragen van een gegeven waarvan de contouren niet gekend zijn. Het te meten proces - het primaire inburgeringstraject maakt bovendien deel uit van een meer omvangrijk integratieproces en dat onderscheid zal door de meerderheid van de bevraagden niet gemaakt worden. De validiteit - het gegeven of men daadwerkelijk meet wat men wil meten - van het meten van het civiel effect (ook indien alternatief geoperationaliseerd als het draagvlak voor het inburgeringsbeleid) zal niet hoog zijn indien het opzet blijft om het draagvlak te meten voor het primaire traject van het inburgeringsbeleid. Indien het concept ruimer gedefinieerd wordt al zijnde de uitgesproken waardering voor het inburgeringsbeleid als dusdanig, moet de validiteit niet meer ter discussie gesteld worden. Een eerste set indicatoren heeft betrekking op het draagvlak voor het inburgeringsbeleid. Daarin zijn vragen opgenomen die rechtstreeks peilden of de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid moet voeren. Daarnaast werd ook gepeild naar de kennis van het inburgeringsbeleid

Een divers doelpubliek, diverse vragenlijsten

De verschillende doelpublieken die bevraagd werden, grijpen op verschillende ogenblikken op verschillende interactiegebieden in op het inburgeringsproces. De facto komen de gebieden werk, welzijn en onderwijs aan bod. De bevraagde actoren zijn institutionele actoren en situeren zich wat de analyse betreft op mesoniveau. Een laatste groep die bijkomend bevraagd werd, is het brede publiek. Deze groep is in die zin anders dat het geen institutionele actor is en dat de analyse zich situeert op microniveau. Voor deze groep kunnen de uitspraken verder geanalyseerd worden aan de hand van achtergrondkenmerken zoals geslacht, leeftijd en opleidingsniveau. Voor elke doelgroep werd een aparte vragenlijst ontwikkeld. De enquêtes die de respondenten gevraagd werden om in te vullen, werden ontwikkeld in Limesurvey en gehost door de KU Leuven.

5.6.1

Bevraging van de werkgevers

De ‘werkgevers’ zijn een bijzonder heterogeen en volatiel doelpubliek. Het is geen evidentie om deze groep af te bakenen. Daarvoor is gewerkt via de databank ondernemingen. Concreet werd gewerkt met het databestand van Bureau Van Dijk dat een applicatie ontwikkeld heeft (Belfirst) met daarin de Belgische ondernemingen die een jaarrekening hebben voorgelegd. Van alle ondernemingen die Nederlands als voertaal opgegeven hebben en waarvoor een e-mailadres voorhanden was, werd een extractie gemaakt. Dit leverde een bestand op van 36 545 bedrijven. Uit dit bestand werd op willekeurige wijze een deelbestand van 5 000 bedrijven geselecteerd. De hoofdmoot van deze Vlaamse bedrijven zijn kleine ondernemingen (46% van de ondernemingen hebben vijf of minder werknemers. Nog eens één op de drie (32,5%) van de bedrijven stellen maximaal twintig personen tewerk. De vraag om deel te nemen werd doorgestuurd naar het contactadres van het bedrijf, met de vraag de mail door te sturen naar de bedrijfsleider of de personeelsverantwoordelijke. De respons die van een groep als werkgevers kan verwacht worden, is door de band erg klein. Dit onderzoek had een 5% respons verwacht. Dit is ook het aandeel van de aangeschreven werknemers dat bereikt werd. Hoe lastig het bereiken van werkgevers met een enquête kan zijn, blijkt uit ander onderzoek. Zelfs voor onderzoek dat de kernactiviteiten van ‘ondernemers’


5.6

103

en werd gepolst naar de appreciatie van de communicatie hierrond. Er werden ook vragen gesteld naar de houding ten opzichte van inburgeraars. Deze vragen betroffen niet de houding van de respondenten zelf, maar de gepercipieerde attitude in de sector waarin deze actief zijn. Een tweede set indicatoren polst naar de randvoorwaarden waaraan moet voldaan worden om de integratietrajecten van inburgeraars in verschillende maatschappelijke geledingen (arbeidsmarkt, welzijn, onderwijs) vlotter te laten verlopen. Er werd aan de respondenten gevraagd welke hindernissen en welke opportuniteiten ze zagen in de contacten met inburgeraars en in welke mate het volgen van een inburgeringstraject voordelen oplevert in de contacten met de ontvangende maatschappij. In derde instantie werden een aantal profielkenmerken opgetekend. Voor de ‘respondenten’ op institutioneel vlak zijn dit voornamelijk de geografische component en de omvang van het bedrijf, de gemeente of de school. Van de bedrijven is eveneens geweten in welke sector ze werken. Van de scholen is ook de inrichtende macht gekend en het onderwijsniveau. Van de individuele respondenten zijn een aantal profielkenmerken zoals geslacht, leeftijd, onderwijsniveau en woonplaats gekend.

104


betreft, zoals onderzoek naar personeelswerving en HR-beleid, zoals het onderzoek dat recent door Idea Consult werd uitgevoerd voor Federgon,147 wordt maar een respons van 7,6% bereikt. In de bevraging van de werkgevers werd gepeild naar de kennis van het beleid, naar de ingeschatte houding in de sector en naar de hindernissen en de voordelen die gepercipieerd worden met betrekking tot de aanwerving van inburgeraars.

5.6.2

Bevraging van de lokale besturen (als werkgever)

De lokale besturen zijn op verschillende wijzen bij de thematiek betrokken. Indien nieuwkomers zich vestigen in een gemeente en ze zich daar inschrijven, is er een eerste formeel contact. In deze bevraging worden de lokale besturen echter benaderd als werkgever. Ook bij de lokale besturen kunnen personen van vreemde herkomst aan de slag. Lokale besturen kunnen bekeken worden als werkgever of als werkgever met een maatschappelijke voorbeeldfunctie. Voor deze opdracht dienden de adressen van de lokale overheden aangekocht te worden. Dit gebeurde bij PINAKES nv, de leverancier waar ook andere universitaire deskundigen, zoals het Onderzoekinstituut voor de Overheid van de KU Leuven en de VVSG hun gegevens bij aanvragen. Uit deze lijst werden alle e-mailadressen van stads- of gemeentesecretarissen gehaald. Zij werden aangeschreven met de expliciete vraag de enquête in te vullen of door te sturen naar een bevoegd persoon. De vertegenwoordigers van de lokale besturen kregen vier weken tijd om te antwoorden. De respondenten in de lijst die na respectievelijk één en twee weken nog niet geantwoord hadden, kregen steeds een herinneringsmail in hun elektronische postbus. De responsratio bij de lokale besturen lag op 31,9%, wat impliceert dat bijna één op de drie van de lokale besturen de webenquête heeft ingevuld. 107 van de mandatarissen van de steden of gemeenten hebben de vragenlijst helemaal ingevuld; 14 vertegenwoordigers van de lokale besturen hebben de enquête niet helemaal ingevuld. Alle vragenlijsten werden ingevuld door de secretaris (96%) of de waarnemend secretaris (4%). In de bevraging van de lokale besturen werd net zoals bij de werkgevers gepeild naar de kennis van het beleid, naar de ingeschatte houding in de sector en naar de hindernissen en de voordelen die gepercipieerd worden met betrekking tot de aanwerving van inburgeraars. Van de 13 centrumsteden hebben er 5 aan de enquête deelgenomen.

5.6.3

Bevraging van de OCMW’s

Om de OCMW’s te bereiken, werd op een gelijkaardige manier gewerkt als om de lokale besturen te bereiken. De OCMW-secretarissen werden aangeschreven met de vraag de webenquête in te vullen of door te sturen naar de daarvoor meest geschikte persoon. De vertegenwoordigers van de OCMW’s kregen vier weken tijd om te antwoorden. De respondenten in de lijst die na respectievelijk één en twee weken nog niet geantwoord hadden, kregen steeds een herinneringsmail in hun elektronische postbus. De responsratio bij de OCMW’s lag met 39,4% merkelijk hoger dan bij de andere groepen. 124 van de OCMW-mandatarissen hebben de vragenlijst helemaal ingevuld; 5 OCMW’s hebben de enquête niet volledig ingevuld. Zo goed als alle enquêtes werden ingevuld door de secretaris (95,4%). De vragenlijst van de OCMW’s verschilde van deze van de werkgevers en de lokale besturen (die eveneens als werkgevers werden aangesproken) omdat de relatie tussen de OCMW’s en de inburgeraars sterk verschilt van deze van de werkgevers. In de bevraging van de OCMW’s werd net zoals bij de werkgevers gepeild naar de kennis van het beleid, naar de ingeschatte houding in

147 Federgon is de federatie van de wervings-, search en selectiebedrijven, de outplacementbedrijven, de uitzendbedrijven, de projectsourcingsbureaus, de opleidingsbedrijven, de interim managementbedrijven en de dienstenchequebedrijven.

de sector en naar de struikelstenen die gepercipieerd worden met betrekking tot het werken met inburgeraars. Van de 13 centrumsteden hebben er 9 aan de enquête deelgenomen.

Om de scholen te bereiken werd een adressenbestand aangevraagd via de infolijn van de Vlaamse regering. Er diende een standaardformulier ingevuld te worden waarop de gewenste specificaties geformuleerd konden worden. Net zoals bij de lokale besturen en de OCMW’s werd geen steekproef getrokken, maar werd de totale populatie aangeschreven met de vraag de webenquête in te vullen. De aanvragen werden naar de centrale adressen van de scholen gezonden met de vraag de mail door te sturen naar de daarvoor meest geschikte persoon. De vertegenwoordigers van de scholen kregen vier weken tijd om te antwoorden. De respondenten in de lijst die na respectievelijk één en twee weken nog niet geantwoord hadden, kregen steeds een herinneringsmail in hun elektronische postbus. De responsratio lag bij de scholen en onderwijsinstellingen op 20,5%. Eén op de vijf van alle aangeschreven scholen heeft op de webenquête gereageerd. Voor 815 scholen is de enquête helemaal ingevuld; voor 98 scholen gedeeltelijk. De vragenlijst van de scholen verschilde van deze van de werkgevers en de lokale besturen (die eveneens als werkgevers werden aangesproken) en van deze die aan de OCMW’s doorgestuurd werden. Ook hier is de relatie met de ontvangende maatschappij helemaal anders dan bij werkgevers of bij OCMW’s. In de bevraging van de scholen werd net zoals bij de andere onderzoekspopulaties gepeild naar de kennis van het beleid, naar de ingeschatte houding in de sector en naar de struikelstenen die gepercipieerd worden met betrekking tot de contacten met inburgeraars.

5.6.5

Bevraging van het brede publiek

Om een representatief staal van de brede bevolking te bevragen werd gebruik gemaakt van de diensten van iVOX. iVOX is een bureau dat zich gespecialiseerd heeft in online marktonderzoek. iVOX beschikt over een onderzoekspanel van meer dan 110 000 respondenten. Hieruit werd een staal bevraagd dat naar leeftijd, opleidingsniveau, regio en geslacht representatief is voor de Vlaamse bevolking. Op alle variabelen werd met de bevraging ook de representativiteit min of meer gehaald, met uitzondering van de geografische spreiding: personen die in het Brussels hoofdstedelijk gewest wonen (en Nederlandstalig zijn), zijn ondervertegenwoordigd in de enquête. De gegevens werden vervolgens gewogen om tot een correcte verdeling te komen. Er werd een selectie van 1 000 personen uit het panel bevraagd. Met deze 1 000 personen wordt een betrouwbaarheidsniveau van 95% bereikt bij een foutenmarge van 3%. De respondenten uit het grote publiek kregen maar een beperkte vragenlijst voorgelegd die peilde naar hun kennis van het inburgeringsbeleid, naar de appreciatie van de communicatie van het inburgeringsbeleid, en naar de noodzaak om een degelijk beleid te organiseren. Verder zijn ook de profielkenmerken op basis waarvan de populatie samengesteld werd, beschikbaar voor verdere analyse.

5.7

Gehanteerde indicatorenset

Bij de ‘institutionele’ respondenten werd de vragenlijst steeds aangepast naargelang het domein waarop ze actief zijn. Voor alle domeinen werd gezocht naar een ‘vertaling’ die relevant is in het domein. De gebruikte indicatoren worden in onderstaande tabel samengevat per groep respondenten.


Bevraging van de scholen

105

5.6.4

Tabel 5.1

Overzicht indicatorenlijst per groep respondenten

106


Werkgevers Kennis IB x Appreciatie communicatie x Belang info x Appreciatie effect/impact x IB Appreciatie houding tegenx over inburgeraars Appreciatie inspanningen x door inburgeraars Ervaringen/contacten x Gepercipieerde hindernisx sen Nood aan IB? x Profielgegevens  Aantal werknemers  Sector  Ligging  Functie respondent

Input?

x

Lokale besturen x x x

OCMW

Onderwijs

Brede publiek

x x x

x x x

x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x  Aantal werknemers  Ligging  Functie respondent

x

x x  Aantal werk-  Aantal werknemers nemers  Ligging  Ligging  Functie res-  Functie respondent pondent  Type onderwijs  Niveau onderwijs x x

   

x Geslacht Leeftijd Gemeente Opleiding

x

Bron HIVA

5.8

Praktische uitleiding

Naast de indicatoren met betrekking tot het draagvlak, de randvoorwaarden en profielkenmerken speelt ook de context een belangrijke rol. Contextindicatoren kunnen economische indicatoren zijn (regionale werkloosheidspercentages, knelpunten per sector, conjunctuur) of van sociaal-politieke aard (discriminatie, beleidskader, maatschappelijke gebeurtenissen, etc.). Het is in deze ruimere context dat zowel de communicatie over het inburgeringsbeleid, de groei van het draagvlak voor het beleid als ook de appreciatie voor en van de inburgeraars vorm krijgt. Een toegenomen kennis van het beleid kan in een andere conjunctuur - een andere context - tot andere resultaten met betrekking tot de vorming van een draagvlak voor het beleid leiden.

Uit de kwalitatieve bevragingen bleek al dat het concept ‘civiel effect’ in die bewoordingen door de band zo goed als niet bekend is, noch bij de onmiddellijk betrokken actoren zoals de onthaalbureaus en het middenveld, noch bij het bredere publiek. Daarom werd voor de meer operationele definitie geopteerd en werd naar een aantal elementen gepeild zoals de kennis, de houding, de communicatie, de ingeschatte meerwaarde van het volgen van het beleid en/of attest en de noodzaak om een inburgeringsbeleid te organiseren. Daartoe werden een aantal verschillende groepen bevraagd. Omwille van de verscheidenheid van zowel de maatschappelijke positie als de betrokkenheid bij het inburgeringsbeleid, werd ervoor geopteerd om voor de verschillende groepen verschillende vragenlijsten te hanteren. Het heeft immers geen zin om bijvoorbeeld de werkgevers en de vertegenwoordigers van de scholengemeenschappen met identiek dezelfde vragen te confronteren. Er werden vragenlijsten voorgelegd aan de werkgevers, aan de lokale besturen (in hun hoedanigheid als werkgever), aan de OCMW’s en aan de scholen. Ook bij het brede publiek - de Vlaamse bevolking - werd gepeild naar de kennis van het inburgeringsbeleid. De werkgevers, de lokale besturen, de OCMW’s en de onderwijsinstellingen zijn institutionele respondenten, het brede publiek niet. Daarom worden voor deze verschillende groepen respondenten verschillende variabelen besproken.

hoofdstuk 6 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. Een nulmeting

6.2

107

6 | Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. Een nulmeting

6.1

6.2.1

Inleiding

Lokale besturen

Inleiding

De lokale besturen worden op verschillende manieren geconfronteerd met nieuwkomers of andere (potentiële) inburgeraars. Zogauw iemand zich inschrijft bij de stad of gemeente ontstaat een administratieve band. Voor de bevraging is niet naar deze rol gekeken, maar naar de rol van de gemeente of stad als werkgever. De hypothese kan geformuleerd worden dat de steden en gemeenten als werkgever optreden, maar dat door hun nabijheid bij het beleid in ruime zin, en meer specifiek ook door hun betrokkenheid - direct of indirect - bij het integratie- en inburgeringsbeleid, ze in een andere relatie staan tot de inburgeraars dan werkgevers op de privémarkt. Voor de bevraging werden alle stads- of gemeentesecretarissen van de Vlaamse steden en gemeenten aangeschreven. Ze werden uitgenodigd om een webenquête in te vullen. De vragenlijst en de routing wordt verduidelijkt in hoofdstuk 5. Het responspercentage bedraagt 32%. Dit

impliceert dat ongeveer één op drie van alle steden en gemeenten de vragenlijst ofwel volledig (107) ofwel gedeeltelijk (14) heeft ingevuld. De omvang van de lokale besturen, gemeten naar het aantal tewerkgestelde personeelsleden, staat niet in verband met de vragen die gesteld werden met betrekking tot het inburgeringsbeleid. De kennis, zowel als de gerapporteerde attitude verschillen niet over de verschillende lokale besturen.

6.2.2

Kennis

108


Uit figuur 6.1 blijkt dat de meerderheid van de bevraagde lokale besturen (79%) het inburgeringsbeleid kent, al verschilt die kennis. Ongeveer vier op tien respondenten (38%) hebben van het beleid gehoord en kennen de grote lijnen ervan, terwijl iets minder dan drie op tien (28%) de inhoud van het beleid daadwerkelijk kennen. Meer dan een op drie (13%) hebben gehoord van het beleid maar kennen de inhoud ervan niet.

Figuur 6.1

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de lokale besturen

We kunnen dus stellen dat 66% van de respondenten over een zekere inhoudelijke kennis beschikt. Slechts 1% van de respondenten kent het beleid niet, maar één op de vijf van de respondenten van de lokale besturen geeft op deze vraag geen antwoord. Samengeteld betekent dit dat meer dan een derde van de gemeentesecretarissen niet positief antwoorden op de vraag of ze het inburgeringsbeleid kennen.

6.2.3

Communicatie

Een meerderheid van de respondenten (54%) vindt de communicatie rond het inburgeringsbeleid over het algemeen onvoldoende. Bijna de helft van de respondenten (47%) vindt ze eerder onvoldoende, terwijl 7% ervan ze onvoldoende vindt. Drie op tien respondenten vindt de communicatie eerder voldoende en slechts 2% vindt dat ze volledig voldoet.

6.2.4

Mening van de lokale besturen met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Houding

De houding ten aanzien van inburgeraars bij de lokale besturen wordt door iets meer dan de helft van de respondenten (52%) als neutraal gepercipieerd. Een kwart van de bevraagde besturen geeft weer een eerder positieve (22%) of positieve (3%) houding te percipiëren. Minder dan een op tien lokale besturen ervaart een eerder negatieve houding (9%) en geen enkele rapporteerde een negatieve perceptie.

Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door personen werkend in de lokale besturen

109

Figuur 6.3


Figuur 6.2

6.2.5

Inspanningen

Meer dan de helft van de respondenten (56%) vindt dat er eerder voldoende (47%) of voldoende (8%) inspanningen gevraagd worden van de inburgeraars om zich te integreren. Daartegenover is bijna één op de vijf lokale besturen (19%) van oordeel dat er niet echt voldoende inspanningen gevraagd worden. Slechts 2% vindt dat er absoluut niet voldoende inspanningen

gevraagd worden. Opvallend hier is dat één op tien respondenten geen mening daarover heeft. Samen met de personen die niet op de vraag geantwoord hebben, is dit bijna een kwart van de respondenten dat zich niet uitspreekt over deze vraag.

110


Figuur 6.4

6.2.6


Inburgeraars in dienst

Slechts 24 lokale besturen van de 107 (iets meer dan één op vijf) die de vragenlijst volledig invulden, gaven aan dat personeelsleden uit hun administratie een inburgeringstraject hadden gevolgd of volgden. In meer dan de helft van de lokale besturen zijn er geen inburgeraars in dienst. De overige bevraagde besturen gaven geen antwoord of weten het niet.

6.2.7

Aandeel gemeenten met inburgeraars in dienst (in %)

Voordelen bij het aanwerven van inburgeraars

In figuur 6.6 zijn absolute aantallen weergegeven. De respondenten konden meer dan één item aangeven. Meer dan één op twee lokale besturen (55%) ziet een verhoging van de diversiteit op de werkvloer als een voordeel bij het aanwerven van inburgeraars. Eén op de drie (27,5%) ziet het invullen van knelpuntvacatures als een belangrijk voordeel. Slechts 4 van de 107 respondenten kozen het feit dat inburgeraars harde werkers zijn of toch als harde werkers gezien worden als een voordeel.

Gepercipieerde voordelen van het aanwerven van inburgeraars door lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf)

111

Figuur 6.6


Figuur 6.5

6.2.8

Hindernissen om inburgeraars aan te werven

Gepeild naar de mogelijke hindernissen om inburgeraars in dienst te nemen, komt de kennis van de Nederlandse taal prominent naar voor. De respondenten konden ook hier meerdere antwoorden invullen.

Taalbarrières worden door de overgrote meerderheid van de respondenten (73,3%) beschouwd als een hindernis om inburgeraars aan te werven. Andere hindernissen die daarop volgen, zijn het gebrek aan de juiste vaardigheden (20,8%), het gebrek aan de juiste sociale vaardigheden (20%), administratieve problemen (12,5%), onvoldoende vaardigheden (11,6%) en een gebrek aan referenties (7,5%). Andere hindernissen (de werknemers zouden het niet appreciëren, geen interesse van inburgeraars voor het werk) worden marginaal vermeld.

112


Figuur 6.7

6.3

6.3.1

Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars door lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf)

Scholen

Inleiding

Scholen zijn bij uitstek actoren die met alle lagen van de bevolking in contact komen. Ook nieuwkomers in de Belgische en/of Vlaamse maatschappij komen bij de scholen terecht, zelfs personen zonder een wettige verblijfstitel. Scholen, en uitgebreid alle onderwijsinstellingen, komen met nieuwkomers en inburgeraars in contact in verschillende hoedanigheden. Inburgeraars kunnen ouders zijn van schoollopende kinderen, maar inburgeraars kunnen eveneens deelnemers zijn en onderwijs volgen. Aan het Ministerie van Onderwijs werd een lijst gevraagd met alle ‘scholen’. Het initiële doel was om enkel de scholen te bevragen, en net de instellingen voor volwassenenonderwijs; zo is de vragenlijst ook geconcipieerd. Na ontvangst van het databestand, waarin ook instellingen voor volwassenenonderwijs opgenomen waren, is geopteerd om de webenquête ook naar deze instellingen te sturen. Er is door de vertegenwoordigers van deze instellingen meermaals op gewezen dat de vragenlijst voor deze populatie niet aangepast was. Door de onmiddellijke betrokkenheid van bijvoorbeeld centra voor volwassenenonderwijs bij de uitvoering van het inburgeringsbeleid, is het evident dat hun kennis met betrekking tot de materie (het inburgeringsbeleid) sterk verschilt van de kennis van personen die actief zijn in kleuterscholen, lagere scholen of het secundair onderwijs. Voor de bevraging werden 3 967 scholen en onderwijsinstellingen aangeschreven. 814 instellingen hebben de vragenlijst volledig ingevuld en 98 gedeeltelijk. Dit leidt tot een respons van 20,5%.

6.3.2

Profielkenmeken van de antwoordende scholen

De aangeschreven instellingen zijn zowel de instellingen die met inburgeraars geconfronteerd worden als ouders van onderwijs volgende kinderen en als instellingen die op een andere wijze, zoals bijvoorbeeld als aanbieder van volwassenenonderwijs, met inburgeraars in contact komen.

Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar onderwijsniveau

Bijna de helft (45%) van de ondervraagde respondenten is werkzaam in lagere scholen terwijl een kwart uit het secundair onderwijs komt. Het kleuteronderwijs vormt de kleinste groep, met minder dan een op tien (8%) van de respondenten. Bijna een kwart (22%) komt uit andere scholen zoals het volwassenenonderwijs. Hierbij zitten de CVO’s (20% van deze subgroep), CBE’s (4% van deze subgroep) en andere instellingen zoals academies en enkele instellingen voor hoger onderwijs.

Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar inrichtende macht

113

Figuur 6.9


Figuur 6.8

Bijna zes op tien ondervraagde scholen (59%) behoren tot het vrij onderwijs. Daarop volgt het stedelijk onderwijs, met iets meer dan één op vijf scholen (21%), terwijl het aandeel van het

gemeenschapsonderwijs in de steekproef 18% of bijna een vijfde bedraagt. Het aandeel scholen die tot het provinciale onderwijs behoren, is slechts 2%.

6.3.3

Kennis

Uit onderstaande grafiek blijkt dat slechts een fractie van de respondenten (8% of minder dan één op tien) weet wat het inburgeringsbeleid inhoudt. Daarentegen kent bijna de helft van de respondenten (48%) de grote lijnen van het beleid. Ongeveer 35% heeft er al over gehoord, al weten die respondenten niet wat dat beleid inhoudt. Het aandeel dat nog nooit van het inburgeringsbeleid heeft gehoord, is minimaal (4%).

114


Figuur 6.10

Kennis van het inburgeringsbeleid in de scholen

Indien de kennis van de bevraagde instellingen gekruist wordt met het onderwijsniveau, wordt duidelijk dat de vertegenwoordigers van de instellingen in de categorie ‘andere’ in één op de vijf gevallen stellen te weten wat het inburgeringsbeleid inhoudt, tegenover een gemiddelde van 8% voor de hele groep. De kennis van het beleid neemt toe met de leeftijd van de kinderen waaraan les gegeven wordt. Een goede 3% van de vertegenwoordigers van de kleuterscholen en van de lagere scholen geeft aan te weten wat het inburgeringsbeleid inhoudt. Van de scholen secundair onderwijs rapporteert 8% de inhoud van het inburgeringsbeleid te kennen. De antwoorden met betrekking tot het niet kennen van het inburgeringsbeleid, of er al van gehoord hebben maar niet weten wat het inhoudt, vormen het spiegelbeeld van de antwoorden met betrekking tot de kennis ervan.

6.3.4

Communicatie

Zoals in het geval van de lokale besturen is het grootste aandeel van de respondenten, bijna één op zes (58%) van oordeel dat de communicatie rond het inburgeringsbeleid eerder onvoldoende is. Minder dan één op tien vindt ze onvoldoende (9%), terwijl ze voldoende is voor iets meer dan één op vijf respondenten (27%). Slechts 1% vindt ze volledig voldoende.

6.3.5

Mening van de scholen met betrekking tot de communicatie over het Inburgeringsbeleid

Houding

Een flink aandeel van de ondervraagde respondenten uit scholen percipieert de houding van zijn collega’s ten opzichte van inburgeraars als neutraal (44%), eerder positief (33%) en positief (9%). Slechts één op tien respondenten heeft een eerder negatieve houding. De ronduit negatieve houding wordt niet gerapporteerd.

Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten uit het onderwijs

115

Figuur 6.12


Figuur 6.11

6.3.6

Volgen van inburgeringstraject door ouders

Een aanzienlijke hoeveelheid scholen, iets meer dan twee op vijf (42%), geeft aan niet te weten of er tussen de ouders van de leerlingen inburgeraars zijn. Ruim een kwart van de scholen (28%) stelt vast dat er effectief inburgeraar-ouders zijn, terwijl 26% zegt dat er geen inburgeraars zijn tussen de ouders van de leerlingen. De proporties van positieve of negatieve antwoorden is vergelijkbaar voor de kleuterscholen, lagere en middelbare scholen. Voor de groep ‘andere’, waarin

onder andere het volwassenenonderwijs opgenomen is, liggen de positieve antwoorden hier evident beduidend lager (rond de 20% in plaats van rond de 30%). Het aandeel van de instellingen die stelt hiervan niet op de hoogte te zijn, is gelijkaardig voor de hele groep.

116


Figuur 6.13

6.3.7

Aandeel scholen met ouders die een inburgeringstraject gevolgd hebben

Voorbereiding

Een meerderheid van de scholen die aangeven reeds met inburgeraars in contact te zijn gekomen (58%), vindt dat inburgeraar-ouders beter voorbereid zijn op de communicatie met scholen (slechts 29% van de scholen melden dit). Een ruime minderheid, iets meer dan twee op vijf, vindt dat niet het geval te zijn. Opgesplitst naar het onderwijsniveau, blijkt dat vooral de kleuterscholen en de scholen secundair onderwijs onder de respondenten die positie innemen en aangeven dat de inburgeraars beter voorbereid zijn. Het is wel belangrijk te vermelden dat achter deze percentages eerder kleine aantallen zitten.

Figuur 6.14

Ingeschat voordeel van het volgen van een inburgeringstraject in de contacten met de scholen

6.3.8

Hindernissen in de contacten met inburgeraars

Taalbarrières worden door iets meer dan de helft van de respondenten (53%) benoemd als een hindernis in de omgang met inburgeraars. Ze worden gevolgd door administratieve problemen, die een hindernis blijken te zijn voor bijna een kwart voor de scholen die op de vraag antwoorden (23%). De derde meest benoemde hindernis is het feit dat inburgeraars niet over de juiste sociale vaardigheden beschikken: 13% van de respondenten of iets meer dan één op tien vindt dit een probleem. Ten slotte wordt het gebrek aan interesse voor de school vermeld door 11% van de scholen.

Nood aan een inburgeringsbeleid

Op de vraag of er nood is aan een inburgeringsbeleid, antwoordt quasi de totaliteit van de respondenten (90%) positief. Slechts een minimaal percentage (1%) vindt het niet nodig, terwijl 9% geen mening heeft (7%) of geen antwoord verschaft (2%).

Figuur 6.16

Meningen in het onderwijs over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren


6.3.9

Gepercipieerde hindernissen in de contacten met inburgeraars in de scholen

117

Figuur 6.15

6.4

Werkgevers

Voor de bevraging van de werkgevers werd een steekproef getrokken van 5 000 adressen uit een bestand van 36 545 ondernemingen, in de wetenschap dat het antwoordpercentage erg laag zou zijn. Finaal heeft slechts 5% van de gecontacteerde werkgevers de enquête ingevuld.

Profielgegevens

De grote meerderheid van de respondenten zijn werkgevers uit kleine bedrijven: 41% van de respondenten heeft een bedrijf van minder dan vijf werknemers en één op de drie antwoorden komt van een werkgever met een bedrijf dat tussen de 5 en de 20 werknemers tewerkstelt. Eén op de tien van de antwoorden komt uit een bedrijf dat tussen de 20 en de 50 werknemers tewerkstelt. Opgeteld komt slechts 9% van de antwoorden van grotere bedrijven (7% van de antwoorden komt van bedrijven met tussen de 50 en de 200 werknemers en 2% van de ondernemingen die geantwoord hebben, stellen meer dan 200 personen tewerk). De respondenten vormen een vrij goede afspiegeling van de totale populatie van bedrijven waarvan de bedrijfsgrootte gekend is (en opgenomen in de jaarverslagen). Bij 29% van de bedrijven wordt niet vermeld hoeveel personeelsleden tewerkgesteld zijn. Van de respondenten heeft 21% niet geantwoord hoe groot het bedrijf is. Indien we de bedrijven, zowel in de totale populatie als in het bestand met respondenten waarover gegevens beschikbaar zijn, met elkaar vergelijken, blijkt dat het bestand dat uit de bevraging resulteert een vrij goede afspiegeling is van de populatie, wat bedrijfsgrootte betreft.

Figuur 6.17

Grootte van de ondernemingen in het onderzoek vergeleken met totale populatie

118


6.4.1

De werkgevers die op de enquête antwoordden, kwamen uit een veelheid van sectoren; de primaire sector, industrie, handel, distributie, transport, ... De volledige lijst is opgenomen in tabel 6.1. Het behoren tot een sector, zelfs indien de sectoren gegroepeerd worden op basis van hun NACE codes, vertoont geen samenhang met de vragen uit de enquête.

NACE Groothandel en handelsbemiddeling, met uitzondering van de handel in motorvoertuigen Detailhandel, met uitzondering van de handel in auto’s en motorfietsen Gespecialiseerde bouwwerkzaamheden Groot- en detailhandel in en onderhoud en reparatie van motorvoertuigen en motor Activiteiten van hoofdkantoren adviesbureaus op het gebied van bedrijfsbeheer Vervaardiging van producten van metaal, exclusief machines en apparaten Eet- en drinkgelegenheden Ontwerpen en programmeren van computerprogramma’s computerconsultancy-activiteiten Opslag en vervoerondersteunende activiteiten Reclamewezen en marktonderzoek Vervoer te land en vervoer via pijpleidingen Architecten en ingenieurs technische testen en toetsen Diensten in verband met gebouwen landschapsverzorging Bouw van gebouwen ontwikkeling van bouwprojecten Drukkerijen, reproductie van opgenomen media Exploitatie van en handel in onroerend goed Onderwijs Rechtskundige en boekhoudkundige dienstverlening Administratieve en ondersteunende activiteiten ten behoeve van kantoren en overig Vervaardiging van machines, apparaten en werktuigen, n.e.g. Verhuur en lease Vervaardiging van textiel Vervaardiging van voedingsmiddelen Financiële dienstverlening, exclusief verzekeringen en pensioenfondsen Overige persoonlijke diensten Productie van films en video- en televisieprogramma’s maken van geluidsopnamen Teelt van gewassen, veeteelt, jacht en diensten in verband met deze activiteiten Uitgeverijen Verschaffen van accommodatie Dienstverlenende activiteiten op het gebied van informatie Extraterritoriale organisaties en lichamen Maatschappelijke dienstverlening zonder huisvesting Ondersteunende activiteiten voor verzekeringen en pensioenfondsen Overige gespecialiseerde wetenschappelijke en technische activiteiten Overige industrie Reparatie en installatie van machines en apparaten Sport, ontspanning en recreatie Verenigingen Vervaardiging van andere niet-metaalhoudende minerale producten Vervaardiging van chemische producten Vervaardiging van meubelen Weg- en waterbouw Bosbouw en de exploitatie van bossen Creatieve activiteiten, kunst en amusement Houtindustrie en vervaardiging van artikelen van hout en van kurk. Inzameling, verwerking en verwijdering van afval terugwinning Maatschappelijke dienstverlening met huisvesting Menselijke gezondheidszorg Speur- en ontwikkelingswerk op wetenschappelijk gebied Vervaardiging van elektrische apparatuur Vervaardiging van farmaceutische grondstoffen en producten Vervaardiging van informaticaproducten en van elektronische en optische producten Vervaardiging van kleding Vervaardiging van metalen in primaire vorm Vervaardiging van papier en papierwaren

6.4.2

Percent 15,77 10,07 6,71 4,36 3,36 3,36 3,02 3,02 3,02 3,02 3,02 2,35 2,35 2,01 2,01 2,01 2,01 2,01 1,68 1,68 1,34 1,34 1,34 1,01 1,01 1,01 1,01 1,01 1,01 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34 0,34

Kennis

Twee op vier werkgevers die de survey invulden (40%), hadden van het inburgeringsbeleid gehoord, maar hadden geen idee van de inhoud ervan. Daarentegen waren er bijna drie op tien (29%) wel op de hoogte van de grote lijnen van het beleid. Slechts een minimaal aandeel, 5%, wist wat het beleid inhoudt, terwijl bijna één op de vijf werkgevers (19%) nog nooit van het beleid had gehoord. De grootte van het bedrijf speelt geen rol: het kennisniveau van werkgevers in grote en in kleine bedrijven is gelijkaardig.


Sectoren die in de enquête vertegenwoordigd zijn naar omvang in de enquête

119

Tabel 6.1

120


Figuur 6.18

6.4.3

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de werkgevers

Communicatie

Bijna de helft van de ondervraagde werkgevers (49%) vindt de communicatie omtrent het inburgeringsbeleid eerder onvoldoende. Daarnaast vindt iets meer dan een op tien (11%) ze onvoldoende. Het aandeel dat zich positief uitspreekt over dit thema is beperkter: slechts rond één op de vijf werkgevers (22%) vindt dat de communicatie eerder voldoet; terwijl 5% vindt dat ze volledig voldoet.

Figuur 6.19

Mening van de werkgevers met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Inspanningen


Op de vraag of er voldoende inspanningen van de inburgeraars gevraagd worden, antwoordt een aanzienlijke minderheid van de ondervraagde werkgevers negatief: volgens 22% onder hen worden er absoluut niet voldoende inspanningen gevraagd, en voor 21% worden er niet echt voldoende inspanningen gevraagd. Een vergelijkbaar percentage, 19%, vindt dat er eerder voldoende inspanningen worden gevraagd, en een zeer klein aandeel (minder dan één op tien, 6%) vindt dat er voldoende inspanningen worden gevraagd. Het valt eveneens op dat een op de vijf werkgevers geen mening heeft over de vraag.

6.4.5

Werknemers

Bijna twee op vier werkgevers (38%) gaven aan dat ze niet-Belgen tewerkstellen in hun onderneming. Daartegenover stond 57% van de werkgevers die er geen tewerkstellen. Een kleine fractie (5%) gaf geen antwoord. Aan de werkgevers die allochtone werkgevers tewerkstellen werd vervolgens gevraagd of er in de onderneming of het bedrijf personeelsleden aan de slag zijn die een inburgeringstraject gevolgd hebben of volgen. Van de groep die allochtone werknemers tewerkstellen, antwoordt 17% hierop positief. Dit is een goede 6% van alle bevraagde werknemers.


Figuur 6.20

121

6.4.4

122


Figuur 6.21

Aandeel bedrijven die allochtone burgers tewerkstellen

Van de subgroep werkgevers die ervaring hebben met inburgeraars antwoordt 41% dat ze het inburgeringstraject als positief ervaart. Een klein kwart van deze groep zeg resoluut dat het volgen van een inburgeringstraject niet positief gewaardeerd wordt bij een sollicitatie. Bij de respondenten die ervaring hebben met de tewerkstelling van inburgeraars werd gepeild of het inburgeringsattest bij het sollicitatieproces werd aangeboden. Dat was het geval bij 16% van de subgroep met ervaring met inburgeraars, wat minder dan 3% van de bevraagde werknemers betekent. In absolute aantallen gaat het om erg kleine cijfers.

6.4.6

Houding ten opzichte van inburgeraars

Een aanzienlijke minderheid van de ondervraagde werkgevers (36%) schatte de houding van werkgevers in hun sector ten aanzien van inburgeraars als neutraal zijnde, terwijl meer dan één op vier (28%) die houding als eerder negatief beschouwde. Minder dan één op tien (7%) schatte die houding als negatief in, terwijl eerder positieve en positieve meningen respectievelijk 6% en 7% bedroegen.

Figuur 6.22

Ingeschatte houding van de werkgevers ten opzichte van inburgeraars

6.4.7

Voordelen en hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars

Indien de werkgevers gevraagd worden over welke vaardigheden opgenomen moeten worden in een inburgeringstraject als voorbereiding op de arbeidsmarkt, komen elementen naar voor die te maken hebben met communicatie (het kennen van Nederlands of Engels en het beschikken over de juiste sociale vaardigheden) en met vakbekwaamheid. Er is een nood aan vakmensen. Dit wordt duidelijk gemaakt in de open vraag waarin de werkgevers extra bedenkingen konden formuleren: “En geen mensen die zogezegd ‘alles’ kunnen, stukadoors, metsers, schrijnwerkers ...”.

“Een inburgeringstraject is niet nodig als de ‘allochtoon’ over voldoende motivatie beschikt om het hier te maken. Iedereen die uit eigen beweging naar hier komt en over voldoende WIL beschikt om hier een beter leven op te bouwen, en beschikt over de nodige vaardigheden om een vacature in dit land in te vullen, zal uit zichzelf weten wat hij moet doen om succesvol te kunnen zijn. Die zal zichzelf eerder al voorbereiden en voldoende documenteren om hier te kunnen functioneren.” De werkgevers zien hindernissen bij het aanwerven van personen die een inburgeringstraject gevolgd hebben, maar ook een aantal opportuniteiten.

Gepercipieerde voordelen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden)

123

Figuur 6.23


Ook de motivatie wordt sterk benadrukt:

De voordelen van het aanwerven van inburgeraars die door de werkgevers het meest aangeduid werden, zijn achtereenvolgens het gegeven dat ze knelpuntvacatures in de bedrijven kunnen invullen (23,6%) en het feit dat het aanwerven van deze groep de diversiteit verhoogt. 16% van de ondervraagden geeft aan dat ze verwachten dat deze groep taken wilt uitvoeren die anderen niet willen doen. Iets meer dan één op de twintig respondenten (5,5%) geeft aan dat het harde werkers zijn.


Figuur 6.24

Werkgevers beschouwden verschillende factoren als hindernis voor het aanwerven van inburgeraars. Taalbarrières werden door bijna zes op de tien werkgevers (59%) als een hindernis vermeld. Een tweede belangrijke factor in de ogen van de werkgevers is het ontbreken van de juiste sociale vaardigheden: bijna een kwart van de respondenten (24%) beschouwde het als een hindernis. Daarnaast werden er ook administratieve barrières (19% van de werkgevers), onvoldoende vaardigheden (18%) of niet de juiste vaardigheden (18%) als obstakels genoemd. Andere, minder belangrijke hindernissen, zijn het ontbreken van referenties (15%), het gebrek aan interesse voor het bedrijf (9%) en het feit dat werknemers het aanwerven van inburgeraars niet zouden appreciëren (5,5%).

6.4.8


Zes op de tien werkgevers zijn van mening dat de Vlaamse overheid inspanningen moet leveren om een inburgeringsbeleid te voeren. Een kleinere groep van toch 15% is de mening toegedaan dat dit niet nodig is. Eén op de vijf respondenten heeft hierover geen mening. 4% heeft niet geantwoord.

Figuur 6.25 124

Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden)

Meningen bij de werkgevers over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

Inleiding

De OCMW’s zijn geprivilegieerde partners bij het inburgeringsbeleid. Zij hebben reeds een jarenlange praktijk opgebouwd in de contacten met (potentiële) inburgeraars en werken reeds met dit doelpubliek, van voor het officiële inburgeringsbeleid. Zij krijgen zowel oudkomers als nieuwkomers over de vloer, mensen met verschillende verblijfsstatuten, zelfs personen zonder een wettige verblijfstitel. Zij komen deze cliënten in verschillende fasen van hun inburgeringsen integratietraject tegen, en spelen vaak de rol als toeleider naar de Huizen van het Nederlands of de onthaalbureaus. Menig OCMW is verantwoordelijk voor het Lokaal Opvanginitiatief (LOI) en is via die weg betrokken bij nieuwkomers en potentiële inburgeraars. Ook als ‘werkgever’ komen de OCMW’s in beeld, zij het als werkgever onder artikel 60 §7 van de OCMWwet. Het is dus te verwachten dat de antwoorden op de vragen die peilen naar de ‘kennis van het inburgeringsbeleid’ sterk zullen verschillen van deze van minder betrokken actoren. Voor de bevraging werden de OCMW-secretarissen aangeschreven, met de vraag om de enquête in te vullen of te laten invullen door de best geplaatste persoon. Het antwoordpercentage van de OCMW’s is met iets meer dan 39% het hoogste van alle aangeschreven institutionele actoren. 124 OCMW’s vulden de vragenlijst volledig in en vijf gedeeltelijk. De omvang van de OCMW’s gemeten naar het aantal tewerkgestelde personeelsleden, houdt op geen enkele wijze verband met de vragen die gesteld werden met betrekking tot het inburgeringsbeleid. Zowel de kennis als de gerapporteerde attitude verschillen niet over de verschillende OCMW’s.

6.5.2

Kennis

Het inburgeringsbeleid is gekend bij de meeste OCMW’s die de survey invulden: bij iets meer dan twee op vijf (41%) is de inhoud van het beleid ook gekend, terwijl 45% kennis heeft van de grote lijnen ervan. Een minimaal percentage (5%) kent het bestaan van het beleid, maar niet zijn inhoud. Slechts 1% van de respondenten had nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord.

Figuur 6.26

Kennis van het inburgeringsbeleid bij de OCMW’s


6.5.1

OCMW’s

125

6.5

6.5.3

Communicatie

Voor bijna de helft van de OCMW’s (46%) is de communicatie rond het inburgeringsbeleid eerder onvoldoende. Daarentegen vindt iets meer dan één op drie (35%) dat ze eerder voldoende is. Meer dan één op tien (13%) percipieert ze als onvoldoende, en slechts voor een minimale fractie van de bevraagde respondenten voldoet ze volledig (3%).


Figuur 6.27

6.5.4

Houding

Meer dan twee op vijf uit de bevraagde OCMW’s (41%) percipieert een neutrale houding ten opzicht van inburgeraars bij OCMW-collega’s. Bijna een derde (32%) schat die houding als eerder positief in, terwijl dat een volledig positieve houding minder voorkomt, bij iets meer dan een tiende (14%) van de respondenten. Percepties van negatieve of eerder negatieve houdingen komen weinig voor (respectievelijk bij 1% en 6% van de OCMW’s). Samengevat kan er een driedeling vastgesteld worden. Bijna de helft van de respondenten ziet een positieve of eerder positieve houding bij de collega’s, een iets kleinere groep (ongeveer vier op de tien) dicht de collega’s een neutrale houding toe en één op de veertien van de respondenten denkt dat de collega’s negatief tegenover inburgeraars staan.

Figuur 6.28 126

Mening bij de OCMW’s met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten bij de OCMW’s

6.5.5

Inspanningen

Voor een meerderheid van de OCMW’s (63%) worden er ofwel voldoende (13%) ofwel eerder voldoende (50%) inspanningen gevraagd van de inburgeraars. Voor iets minder dan een derde is dat niet het geval: 21% van de OCMW’s vindt dat er niet echt voldoende inspanningen gevraagd worden, terwijl er voor bijna één op tien (8%) absoluut niet voldoende inspanningen worden gevraagd. Samengeteld vindt bijna één op drie dat er niet voldoende inspanningen van de inburgeraars gevraagd worden; bijna twee op de drie van de respondenten deelt die mening niet. 8% van de bevraagden heeft geen mening of heeft niet op de vraag geantwoord.

Aanwezigheid van inburgeraars

OCMW’s spelen een actieve rol in het inburgeringsproces. Dat blijkt ook uit de antwoorden die gegeven worden op de vraag of het betreffende OCMW in contact komt met inburgeraars. Op de vraag of er in het OCMW personen aanwezig zijn die een inburgeringstraject hebben gevolgd of volgen, antwoordt de overgrote meerderheid van de respondenten (81%) positief. Slechts in minder dan één op tien (8%) OCMW’s zijn er geen inburgeraars. Wat wel opvalt, is dat een bijna even groot percentage antwoordt niet te weten of er inburgeraars zijn in het betreffende OCMW.


6.5.6

Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in de OCMW’s)

127

Figuur 6.29

128


Figuur 6.30

6.5.7

Aandeel OCMW’s dat met inburgeraars in contact komt

Hindernissen

Taalbarrières zijn de meest vermelde hindernissen voor de OCMW’s bij het contact met inburgeraars: negen op de tien van de OCMW’s die de vragenlijst volledig invulden (89%) stipt de taalproblematiek aan als hindernis. Daarop volgt het gebrek aan sociale vaardigheden, dat door goed vier op de tien van de OCMW’s (40%) als een hindernis beschouwd wordt. Een derde belangrijke hindernis zijn administratieve problemen. Dit wordt door 38% van de OCMW’s vermeld. Ten slotte worden andere factoren als hindernissen vermeld door kleinere aandelen OCMW’s: onvoldoende vaardigheden (23%), niet de juiste vaardigheden (14%) en het gebrek aan referenties (5%). Spanningen met ander cliënteel worden door 12% van de bevraagde OCMW’s als hindernis naar voor geschoven.

6.5.8

Gepercipieerde hindernissen bij de contacten met de inburgeraars


De overgrote meerderheid van de OCMW’s (89%) is van oordeel dat de Vlaamse overheid inspanningen moet doen om het inburgeringsbeleid in te voeren, en slechts 3% vindt dat er geen inspanningen geleverd moeten worden. Daarnaast zijn er kleine percentages (telkens 4%) die geen mening hadden of geen antwoord verschaften.

Meningen bij de OCMW’s over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

129

Figuur 6.32


Figuur 6.31

6.6

6.6.1

Het brede publiek

Inleiding

Om een eerste zicht te kunnen krijgen op de kennis en over de houdingen van het ‘bredere’ publiek, werd een bevraging georganiseerd als nulmeting. Daartoe werd gebruik gemaakt van het

6.6.2

Kennis

In een eerste vraag werd gepeild naar de kennis van het inburgeringsbeleid. Op de vraag of het actieve inburgeringsbeleid dat Vlaanderen al sinds 2004 voert gekend is, antwoordt 4% dat ze het beleid kennen en ook concreet weten wat het inhoudt. Ruim een derde van de bevraagden (34%) kent het inburgeringsbeleid, maar heeft slechts een vaag idee wat de inhoud ervan is. De helft van de bevraagden antwoordt dat ze al van het inburgeringsbeleid gehoord hebben, maar absoluut geen idee hebben wat het inhoudt en 14% stelt nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord te hebben.

Figuur 6.33

Kennis van het inburgeringsbeleid bij het brede publiek

130


panel dat iVOX ter beschikking heeft. Dit panel bevat een populatie van 110 000 Belgen die geselecteerd kunnen worden op basis van een aantal achtergrondkenmerken zoals leeftijd, geslacht regio en opleidingsniveau. Hieruit kan een steekproef getrokken worden die een vrij goede weerspiegeling geeft van de, in voorliggend geval, Vlaamse bevolking. Er werd gewerkt met een steekprof van 1 000 personen. Hiermee wordt een betrouwbaarheid148 van 95% bij een foutenmarge149 van 3% bereikt. De bevraging gebeurde in de vorm van een websurvey. De bevraagde bevolking kreeg zes vragen voorgelegd, die voornamelijk peilden naar de kennis van het inburgeringsbeleid. Er werd voor deze vragen geopteerd om tot een eerste nulmeting te komen van de gerapporteerde kennis en houding van dit publiek. Zowel kennis als houding zijn twee belangrijke elementen bij de draagvlakcreatie voor een beleid. De vragen en de antwoordcategorieën worden opgenomen in het methodologische hoofdstuk.

Het kruisen van deze variabele (de antwoorden op deze vraag) met de achtergrondvariabelen zoals geslacht, leeftijd en opleidingsniveau toont enkel aan dat er een sterk significant (p>.0001) niet te verwaarlozen verband (Cramers V=.175) is met leeftijd. De verschillen naargelang geslacht en opleidingsniveau blijken niet significant te zijn. 148 Het betrouwbaarheidsniveau is de mate van onzekerheid die toegelaten wordt of andersom uitgedrukt, het percentage zekerheid waarmee kan worden aangegeven dat een zekere bewering juist is. 149 De foutenmarge is de grootte van de fout die je toelaat. Wanneer 90% van de respondenten ja antwoorden en 10% neen, dan kun je een grotere fout toelaten dan wanneer de respondenten het grondig oneens zijn, zoals bij verdelingen die rond de 50% hangen.

De kennis van het integratiebeleid kan mogelijk gekoppeld worden aan de gevoerde communicatie. Er is een significant verband (Cramers V=.10; p <.0001) te vinden tussen de evaluatie van de communicatie en de kennis, maar het beeld blijft dat zowat iedereen ervan overtuigd is dat de communicatie beter tot veel beter kan.

Communicatie

Mening met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid

Slechts 3% van de bevraagden vind dat de communicatie goed verloopt. Samen met het iets genuanceerder antwoord dat de communicatie ‘eerder goed’ verloopt omvat de groep van personen die zich positief uitlaat over de communicatie met betrekking tot het inburgeringsbeleid slechts 20%. Acht op de tien bevraagden vind de communicatie ofwel eerder onvoldoende (zes op de tien) ofwel helemaal onvoldoende (twee op de tien). Bij de vraag of er nog bijkomende informatie over het inburgeringsbeleid nodig is, antwoordt één op de drie respondenten positief. Veel van de antwoorden hebben betrekking op algemene informatie, brochures, informatiecampagnes, enz. Met de informatie die de Vlaamse overheid ter beschikking stelt via bijvoorbeeld de website www.inburgering.be kan aan een deel van deze verzuchtingen tegemoet gekomen worden. De respondenten zijn er niet van op de hoogte en/of vinden de weg naar deze informatie niet. Enkele respondenten suggereren om brochures te verspreiden of om informatiecampagnes te organiseren om aan deze leemte te voldoen. Een grote meerderheid (71%) vind het belangrijk om op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid. De vragen die gesteld worden gaan verder dan enkel de algemene principes maar gaan ook over de kost en de financiële consequenties, over concrete aantallen, over de gevolgen van een niet succesvolle integratie, over de rol die de taal behoeft te spelen, enz. Goed één op de tien van de respondenten heeft geen nood aan verdere informatie en 17% heeft op de vraag of ze het belangrijk vinden op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid, geantwoord geen mening te hebben.

6.6.4

Noodzaak om een inburgeringsbeleid te voeren

Op de vraag of de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid dient te voeren, antwoordt bijna één op acht negatief, dat er géén inburgeringsbeleid dient gevoerd te worden (12%). De grote


Figuur 6.34

131

6.6.3

meerderheid is van het tegendeel overtuigd. Bijna zeven op de tien van de respondenten antwoordt positief op deze vraag. Wat opvalt is dat bijna één op vijf van de respondenten uit het brede publiek hierover geen mening heeft.

132


Figuur 6.35

Meningen bij de Vlaamse bevolking over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren

Bij de vraag of het belangrijk is om op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid worden gelijkaardige percentages opgetekend. Meer dan zeven op de tien respondenten vindt het belangrijk, een dikke 10% vindt het niet belangrijk en iets minder dan één op vijf heeft geen mening (17%). Bij een kruising van de twee variabelen valt het op dat er weliswaar een sterk verband is (Cramers V=.37; p<.0001). Een belangrijk aandeel van de personen die vinden dat er geen inburgeringsbeleid gevoerd moet worden, wil er toch van op de hoogte blijven (60%) en vier op de tien van de personen die vinden dat er inspanningen geleverd moeten worden met betrekking tot het inburgeringsbeleid, laten weten het niet belangrijk te vinden ervan op de hoogte te blijven.

Figuur 6.36

Belang van op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid

6.6.5

Een profiel van de bevraagde bevolking met betrekking tot het inburgeringsbeleid

Van de bevraagde bevolking werd eveneens de leeftijd, het geslacht en het diplomaniveau opgetekend. De antwoorden op de verschillende gestelde vragen vertonen een samenhang met een aantal van de achtergrondkenmerken (zie tabel 6.2).

Verband tussen de vragen aan het grote publiek en de achtergrondkenmerken

Leeftijd 0.175***

Sexe ns

Diploma ns

ns

0.108*

ns

ns

0.110***

ns

ns

0.146***

0.104**

Zo is er een positief verband met de leeftijd (zie tabel). Indien de leeftijd in drie categorieën opgedeeld wordt (jonger dan 30; tussen 30 en 49 en 50-plussers) blijkt dat de 50-plussers sterk oververtegenwoordigd zijn in de groepen die aangeven het inburgeringsbeleid in grote lijnen te kennen of daadwerkelijk te kennen. Voor de jongeren (29 en jonger) geldt net het tegenovergestelde. Zij zijn sterk ondervertegenwoordigd in de categorieën die aangeven het beleid te kennen en sterk oververtegenwoordigd in de antwoordcategorieën die aangeven het beleid niet of nauwelijks te kennen. De samenhang tussen de antwoorden op de vraag naar de kwaliteit van de communicatie en het opleidingsniveau is significant (p<.005) maar niet heel sterk (Cramers V=.1). Deze samenhang wordt vooral veroorzaakt door de sterke oververtegenwoordiging van de hooggeschoolden in de categorie antwoorden waarin de communicatie als ‘eerder onvoldoende’ wordt afgeschilderd. Een iets sterker verband (Cramers V=.15; p<.0001) kan gevonden worden tussen eveneens het opleidingsniveau en de vraag naar de noodzaak om een inburgeringsbeleid te voeren. De samenhang is steeds rechtlijnig: naarmate het opleidingsniveau stijgt, stijgt de aantal keren dat ‘ja’ geantwoord wordt en daalt het aantal maal dat er voor ‘neen’ geopteerd wordt evenals het aantal onbesliste antwoorden. Indien samenhang tussen de antwoorden op de vragen en een aantal profielkenmerken samen visueel voorgesteld worden aan de hand van bijvoorbeeld een correspondentieanalyse kan het volgende beeld verkregen worden:


Vlaanderen voert al sinds 2004 een actief inburgeringsbeleid. Kent U dit? Vindt U dat er voldoende inspanningen gedaan worden om het inburgeringsbeleid uit te leggen aan de bredere bevolking? Vindt U het belangrijk op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid? Vind U dat de Vlaamse overheid inspanningen moet leveren om dit zgn. ‘inburgeringsbeleid’ te voeren? Heb U contacten met inburgeraars?

133

Tabel 6.2

134


Figuur 6.37

Visuele voorstelling van de verschillende ‘appreciatieprofielen’ bij het brede publiek

De profielen worden samengesteld aan de hand van de leeftijdscategorie en het opleidingsniveau. Indien een respondent 50-plusser is en een diploma hoger onderwijs heeft, is het waarschijnlijk dat hij of zij zal antwoorden het inburgeringsbeleid te kennen. Indien een respondent hoger middelbaar gedaan heeft en qua leeftijd in de tussencategorie valt (30-49), zal hij of zij waarschijnlijk aangeven er al van gehoord te hebben maar geen idee te hebben wat het inhoudt. De kans om als antwoord te krijgen dat de respondent er nog nooit van gehoord heeft, is het grootste bij de jongen (<29).

6.7

6.7.1

Synthese

Kennis

De aantallen respondenten in de verschillende deelpopulaties zijn sterk verschillend, maar de procentuele verdeling van de antwoorden kan vergeleken worden. In de bevraging werd niet de kennis van de respondenten getoetst, maar werd gevraagd aan te geven hoe ver hun kennis van het inburgeringsbeleid reikt. De actoren die institutioneel bij het beleid betrokken zijn, scoren - evident - het hoogste op de vraag of ze het beleid kennen. Goed vier op de tien van de respondenten bij de OCMW’s en bijna drie op de tien van de respondenten bij de lokale beturen geven aan te weten wat het inburgeringsbeleid inhoudt. En respectievelijk 45% en 38% stellen het beleid in grote lijnen te kennen. De kennis van het beleid is kleiner bij het onderwijs (8%), de werkgevers (4%) en het brede publiek (4%). Het is bij deze actoren dat het vaakst geantwoord wordt nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord te hebben: 5% in het onderwijs, 12% bij het brede publiek en 18% bij de werkgevers. Wat opvalt is dat, al zijn zowel de absolute aantallen als de percentages erg laag, er toch nog personen bij de OCMW’s en de lokale besturen aangeven nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord te hebben. Opgeteld weet 62% van het

brede publiek, 58% van de werkgevers, 40% van de bevraagden uit het onderwijs en toch nog 14% van de respondenten die werkzaam zijn bij de lokale besturen niet of slechts in grote lijnen wat het inburgeringsbeleid inhoudt.

Synthese: kennis van het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties

Een opvallend gegeven is dat bij de lokale besturen, waar cumulatief 14% zegt het beleid niet te kennen, ook één op de vijf geen antwoord geeft op deze vraag. Uit de enquête kan niet afgeleid worden of het terdege gaat over overgeslagen vragen, of het een indicatie zou zijn van een nog grotere groep in het lokale beleid die niet op de hoogte is van het inburgeringsbeleid.

Communicatie

Figuur 6.39

Synthese: appreciatie van de communicatie met betrekking tot het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties

135

6.7.2


Figuur 6.38

* De in de figuur voorgestelde percentages zijn een weergave van het aantal antwoorden op de vraag over de communicatie, afgezet tegenover de hele groep. De som van alle percentages plus de ontbrekende antwoorden geven 100%.

Wat betreft de communicatie die er over het inburgeringsbeleid gevoerd wordt, zijn de verschillende groepen het volmondig eens; zowel in de afwijzing als in de goedkeuring ervan. Het inburgeringsbeleid is niet echt gekend. Het aantal ontbrekende waarden varieert sterk van groep tot groep met de werkgevers aan de ene zijde (35%) en de OCMW’s aan de andere zijde (9%). Maximaal 3% per groep geeft aan de communicatie volledig te vinden. De antwoordcategorie ‘voldoet eerder’ fluctueert tussen de 15% voor het brede publiek en 33% bij de OCMW’s. De aantallen negatieve antwoorden (de communicatie is onvoldoende) zijn in alle groepen groter dan de aantallen positieve antwoorden. De eensgezindheid over de groepen bestaat erin dat de communicatie die gevoerd wordt over het inburgeringsbeleid onvoldoende bevonden wordt.

136


6.7.3

Dient er een inburgeringsbeleid gevoerd te worden?

Op de vraag of de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid dient te voeren wordt nogal unaniem positief geantwoord door de verschillende deelpopulaties. De hoogste score wordt gevonden in het onderwijs en bij de onmiddellijk betrokken actoren. Negen op de tien respondenten uit het onderwijs en een bijna gelijkaardig percentage van de OCMW-secretarissen antwoorden dat dit beleid gevoerd moet worden. Bij de lokale besturen daalt dit aandeel naar net geen acht op de tien. Het aandeel negatieve antwoorden is even groot, maar het aantal/aandeel onbeslisten of personen die geen mening wensen uit te drukken, stijgt tot 20%. Bij het brede publiek daalt het enthousiasme voor het inburgeringsbeleid met nogmaals tien procentpunten tot 69%. Het aandeel onbeslisten is van dezelfde grootteorde als bij de lokale besturen, maar het aantal negatieve antwoorden neemt in deze groep toe tot 12% (bijna één op acht). Bij de werkgevers daalt het aantal personen die vinden dat er een inburgeringsbeleid gevoerd moet worden verder tot 61% en stijgt het aantal negatieve antwoorden verder tot 15%. Samengevat kan gesteld worden dat zelfs in de deelpopulatie die zich het meest negatief uitlaat tegenover het inburgeringsbeleid, nog steeds zes op de tien van de respondenten vinden dat er een inburgeringsbeleid gevoerd moet worden, zelfs zonder een al te grote kennis van wat het beleid inhoudt.

Figuur 6.40

Synthese: moet de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid voeren?

Houding tegenover inburgeraars

In de verschillende deelpopulaties werd gevraagd naar de houding die zij denken dat de collega’s in de sector er op nahouden ten opzichte van inburgeraars. Er is dus aan de respondenten gevraagd niet hun eigen houding te rapporteren, maar wat ze denken dat er leeft in de sector. Omdat het een beperkte webenquête betreft is er geen enkele mogelijkheid om na te gaan wat de sociale wenselijkheid is van de gerapporteerde antwoorden. Het valt op dat bij de lokale besturen en in het onderwijs niemand aangeeft te denken dat de algemene attitude ten opzichte van inburgeraars negatief zou zijn. Ook bij de OCMW’s, die vrijwel dagelijks geconfronteerd worden met elementen aan de probleemzijde van inburgering (zoals gebrekkige communicatie, ...) wordt zowel in absolute aantallen als in percent (1%) door de band geen gewag gemaakt van een negatieve houding in de sector. Enkel de werkgevers geven aan te denken dat de collega’s in de sector ‘eerder negatief’ (29%) of ‘negatief’ (7%) staan tegenover de inburgeraars.150 46% (32%+14%) van de respondenten bij de OCMW’s rapporteert een positieve of eerder positieve houding tegenover inburgeraars in de sector; volgens de vertegenwoordigers van de onderwijs instellingen is dit gecumuleerd 42%; bij de lokale besturen 26% en bij de werkgevers 15%. In alle deelpopulaties is de antwoordcategorie ‘neutraal’ de grootste, schommelend tussen 38% bij de werkgevers tot 52% bij de lokale besturen.

Synthese: ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars in de sector

137

Figuur 6.41


6.7.4

6.7.5

Gepercipieerde hindernissen

De verschillende bevraagde deelpopulaties werden eveneens gevraagd naar de hindernissen die ze zagen om inburgeraars aan te werven (werkgevers en lokale besturen) of in de omgang met de inburgeraars als ouders (onderwijs) of als cliënt (OCMW’s). De respondenten konden antwoorden op verschillende items. De taalbarrières springen er bij de gepercipieerde hindernissen uit. Bijna negen op de tien van de OCMW’s, goed acht op de tien van de antwoordende onderwijsinstellingen en bijna driekwart van de lokale besturen geven taal als belangrijke struikelsteen aan. Opvallend is dat dit item door de werkgevers, al blijft het de meest aangehaalde hindernis, beduidend lager scoort. 150 Bij de werkgevers slaat de laatste categorie op geen mening; bij de andere drie deelpopulaties op geen antwoord.

Toch geeft nog bijna 60% van de werkgevers het niet kennen van Nederlands (of een andere werktaal) aan als hindernis. Het ontberen van de juiste sociale vaardigheden wordt naast taal het vaakst aangehaald als hindernis. Vier op de tien van de bevraagde OCMW’s vermelden dit, bijna een kwart van de werkgevers en één op vijf van de bevraagde scholen en lokale besturen duiden ‘niet de juiste sociale vaardigheden’ aan als hindernis. Administratieve problemen worden vooral door de OCMW’s (38%) en de onderwijsinstellingen (35%) als hindernis naar voor geschoven. De werkgevers vermelden dit minder, maar met 18,8% van de respondenten betekent dit dat toch bijna één op de vijf van de werkgevers dit signaleert. Van de lokale besturen geeft 14% aan administratieve problemen als een hindernis te zien.

138


Figuur 6.42

6.8

Synthese: gepercipieerde hindernissen bij de tewerkstelling of omgang met inburgeraars

Puntsgewijze conclusie

Kennis - Uit de bevraging blijkt dat de kenniscomponent van wat het inburgeringsbeleid inhoudt niet erg groot is. - In geen enkele deelpopulatie antwoordt meer dan de helft het beleid te kennen en te weten wat het inhoudt, zelfs niet bij de onmiddellijk betrokken actoren. Communicatie - De grote meerderheid in alle bevraagde doelgroepen, van het brede publiek tot de werkgevers, de scholen de OCMW’s en de lokale besturen signaleert een te gebrekkige communicatie. - Maximum 3% van de bevraagde groepen vindt dat de communicatie over inburgering helemaal voldoet. Houding - Op de vraag hoe ‘personen uit de sector’ tegenover inburgeraars staan, lopen de antwoorden ver uit elkaar, maar bij geen enkele groep overstijgt het aandeel antwoorden ‘positief’ de 50%.

- Bij de ‘zachte’ sectoren die met inburgeraars werken, wordt door de respondenten meer gesteld dat de houding overwegend positief is. - Bij de werkgevers wordt maar 15% positieve respons gerapporteerd. Hindernissen - Bij de hindernissen die gerapporteerd worden, zijn de taalbarrières en de niet aangepaste sociale vaardigheden twee barrières die met de individuele inburgeraar te maken hebben. - Een bijkomende vaak gerapporteerde barrière zijn de ervaren of ingeschatte administratieve hindernissen.

139

Wenselijkheid inburgeringsbeleid - Los van de kennis, de houding en de gepercipieerde hindernissen, is het voor alle bevraagde groepen noodzakelijk om een inburgeringsbeleid te voeren. - Binnen de OCMW’s en het onderwijs is één op de negen respondenten overtuigd dat een inburgeringsbeleid noodzakelijk is. - Bij het brede publiek en de werkgevers vindt ook een meerderheid dat een inburgeringsbeleid noodzakelijk is, maar respectievelijk 12 en 15% zijn van het tegendeel overtuigd.


Opportuniteiten - Binnen sectoren als onderwijs en de OCMW’s geven respondenten aan dat het werken met personen die een inburgeringstraject afgelegd hebben gemakkelijker is dan het werken met andere inburgeraars.

- DEEL 3 SAMENVATTING, CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN -

143

Een samenvatting van een onderzoek naar het ‘civiel effect van het inburgeringsbeleid’ begint best met het schetsen van de krijtlijnen waarbinnen dit onderzoek zich situeerde. ‘Civiel effect’ is een zo goed als onbekende term die in een Nederlandse context regelmatig teruggevonden wordt in de discussies met betrekking tot de toegang tot ‘togaberoepen’ als advocaat, rechter, ... In een Belgische (Vlaamse) context wordt het concept hier en daar gebruikt door onderwijsverstrekkers zoals CVO’s om bijkomende informatie te geven over de waarde van hun opleidingen en certificaten. Civiel effect betekent dan ‘de toegekende waarde op maatschappelijk niveau’. Deze definitie is niet echt verhelderend en niet meteen bruikbaar. Het opzet van dit onderzoek was na te gaan wat de maatschappelijke waardering is die bestaat voor het inburgeringsbeleid en meer specifiek voor de inspanning die geleverd wordt om dit traject te volgen, al dan niet gehonoreerd met een attest of certificaat. Concreet streefden we in overeenstemming met de EIF-oproep volgende doelstellingen na: (1) het definiëren van het concept ‘civiel effect’ op basis daarvan; (2) het uitwerken van een operationele definitie met een set van indicatoren; (3) het uitvoeren van een eerste nulmeting in diverse maatschappelijke domeinen; (4) een internationale vergelijking met betrekking tot (het meten van) civiel effect; en (5) het formuleren van aanbevelingen met betrekking tot het civiel effect. Om deze doelstellingen te bereiken, werden er verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Er werd een literatuurstudie rond civiel effect uitgevoerd, gevolgd door een kwalitatieve bevraging van sleutelfiguren binnen de domeinen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen, sociaal wonen en de integratiesector zelf. Daarnaast werden ook inburgeraars zelf bevraagd naar de mate waarin ze civiel effect ervaren in de bevraagde en belendende sectoren. Tot slot werden ook buitenlandse experten geconsulteerd. Deze bevragingen hadden hun eigen finaliteit, maar dienden eveneens als input voor de kwantitatieve bevraging via een websurvey bij werkgevers, lokale besturen, OCMW’s en scholen. De bevindingen uit het onderzoek en enkele suggesties voor aanbevelingen werden afgetoetst in een focusgroep met sleutelfiguren uit het werkveld. Dit onderzoek was in belangrijke mate de zoektocht naar wat er allemaal in het containerbegrip ‘civiel effect’ gestoken wordt door de verschillende betrokken actoren. Het gebrek aan eenduidigheid - civiel effect wordt weinig expliciet gedefinieerd en in gebruik lopen de verschillende betekenissen die er aan gegeven worden vaak door elkaar - wordt voor een stuk ook weerspiegeld in de verschillende hoofdstukken, die op zich het resultaat zijn van verschillende onderzoeksfasen waarin verschillende betrokkenen en/of experts bevraagd werden. De vlag blijft steeds dezelfde, maar de lading kan verschillen. Civiel effect blijft, en blijkt in de context van het

hoofdstuk 7 | Samenvatting

7 | Samenvatting

hoofdstuk 7 | Samenvatting 144

inburgeringsbeleid, een term die weinig om het lijf heeft, maar die bij een aantal actoren wel de vraag oproept hoe er verder mee kan worden gewerkt. In dit hoofdstuk geven we kort een overzicht van de belangrijkste vaststellingen uit dit onderzoek. De vaststellingen die uit de verschillende hoofdstukken gedistilleerd kunnen worden, vormen de aanzet voor de conclusies en de daarna geformuleerde aanbevelingen. In deel 1 van dit onderzoek wordt ‘civiel effect’ als beleidsconcept toegelicht. Het eerste hoofdstuk schetst kort het beleidskader en de plaats die ‘civiel effect’ daarbinnen inneemt. Met het oog op de verdere analyses wordt in dit hoofdstuk een definitie voor het concept ‘civiel effect’ voorgesteld evenals voor het afgeleide begrip ‘social’ impact. De omschrijving van inburgering in het inburgeringsdecreet vormt daarvoor een uitstekend vertrekpunt: inburgering is een interactief proces waarbij de overheid aan vreemdelingen een specifiek programma aanbiedt, dat hun enerzijds de mogelijkheid biedt om zich de nieuwe sociale omgeving eigen te maken en anderzijds ertoe bijdraagt dat de samenleving personen als van de doelgroep als volwaardige burgers gaat erkennen, met als doel een volwaardige participatie van deze personen aan de samenleving. Civiel effect verwijst naar de positie van de ontvangende samenleving en impliceert de waardering die de maatschappij formeel - d.i. met juridische consequenties - toekent aan de inburgeringsinspanningen van een inburgeraar. Social impact kan gedefinieerd worden als ‘de mate waarin het gevoerde beleid gevolgen ressorteert in de samenleving’. Dit kan onder andere een appreciatie voor het beleid, de inspanningen van inburgeraars inhouden. Het creëren van draagvlak voor beleid is een belangrijke voorwaarde voor de acceptatie en het succes van dat beleid. In hoofdstuk 2 werden de percepties van ‘civiele effect’ op het inburgeringsbeleid afgetoetst in de ontvangende samenleving (werkgevers, onderwijs, OCMW’s en lokale besturen en socialewoningmarkt), bij de beleiduitvoerders en bij de inburgeraars. De bevraging focuste vooral op de bekendheid van het inburgeringsbeleid, het draagvlak voor het inburgeringsbeleid en het civiel effect van het inburgeringsattest. Het valt op dat de ‘civiel effect’-benadering van inburgering voor al deze actoren nieuw is en tevens niet prioritair. Tijdens de gesprekken wijzen de actoren van de arbeidsmarkt erop dat niet enkel de kennis van de taal belangrijk is, maar ook de juiste attitudes en beroepscompetenties aanwezig moeten zijn. En dat zijn net zaken die het primaire inburgeringstraject overstijgen en niet in een inburgeringsattest gevat kunnen worden. Het reguliere aanbod van voortrajecten, geïntegreerde trajecten, ondersteuning op de werkvloer, EVC- en EVK-procedures kunnen hier aan tegemoet komen. Een belangrijke voorwaarde opdat men van deze maatregelen gebruikt zou maken, is dat zowel de werkgevers als de inburgeraars voldoende op de hoogte zijn van deze initiatieven. Ook moeten volgens hen werkgevers beter op de hoogte zijn van het inburgeringsbeleid. Uit de kwantitatieve bevraging blijkt eveneens dat slechts een derde van de werkgevers in grote lijnen effectief weet wat het inburgeringsbeleid inhoudt. Om de arbeidsmarkt maximaal van de inburgeraars te laten profiteren en vice versa is er nood aan een mentaliteitswijzing. Er dienen zich mogelijkheden aan wanneer werkgevers een opleidingsbeleid op de werkvloer als wenselijk en normaal gaan beschouwen. Dan is er nood aan een afstemming tussen de beleidsdomeinen werk en inburgering waarbij de sociale partners en derden samen initiatieven uitwerken, zowel binnen het primaire als het secundaire traject. Ook binnen het volwassenenonderwijs en het hoger onderwijs is het denken rond inburgering in termen van een civiel effect onbekend. En ook daar maken we dezelfde vaststelling als bij de arbeidsmarkt, namelijk dat niet enkel het denken in termen van civiel effect, maar ook het inburgeringsbeleid zelf grotendeels onbekend is.151 Slechts iets meer dan de helft van de 151 Dit blijkt ook uit de webenquête. In de in voorliggend rapport gepresenteerde cijfers worden wel alle scholen samen bekeken, dus ook het lager en het secundair onderwijs.


bevraagde scholen kent in grote lijnen of volledig het inburgeringsbeleid. Belangrijker dan het civiel effect is voor hen om de lacune na het inburgeringstraject aan te pakken en daardoor de kloof tussen inburgering en het volwassenenonderwijs en het hoger onderwijs te dichten. Dit kan volgens hen enerzijds door in te zetten op de opbouw van expertise binnen de onthaalbureaus om een gerichte doorverwijzing van inburgeraars te verzekeren. En anderzijds door in een volgende fase een goede ondersteuning en begeleiding aan te bieden, die mensen verder kan oriënteren en een traject uitstippelt met aandacht voor eerder verworven competenties en kwalificaties en vereiste bijscholing op gebied van taal of andere competenties om een opleiding te kunnen starten. De uitbouw van de Centra voor Leerloopbaanbegeleiding kan daaraan tegemoet komen. Zoals ook blijkt uit de webenquête liggen bij de lokale besturen en de OCMW’s de percentages rond de kennis van het inburgeringsbeleid (vanzelfsprekend) hoger. Bijna twee op de drie lokale besturen en meer dan acht op de tien OCMW’s weet wat het inburgeringsbeleid inhoudt of kent het in grote lijnen. Echter de autonome manier werking van een OCMW beïnvloedt de kennis en perceptie van inburgering en hoe ermee wordt omgegaan. Ook contextuele invloeden zoals de schaalgrootte, het aandeel inburgeraars onder het cliënteel en de regionale context drukken hun stempel op de samenwerking met inburgering en de plaats die inburgering krijgt binnen een begeleidingstraject van een OCMW. Civiel effect van inburgering vinden we deels terug in het activeringsbeleid van het OCMW, met name als het volgen van een inburgeringstraject gelijkgesteld wordt aan de voorwaarde van werkbereidheid. Dit voorbeeld kent echter geen uniforme toepassing. De belangrijkste nood die gesignaleerd wordt is de nood aan afstemming en samenwerking. Sociaal wonen is zowat het enige domein waar een duidelijk, concreet voorbeeld van een formeel civiel effect van inburgering aan te duiden valt. Verplichte inburgeraars hebben een inburgeringsattest nodig om recht te hebben op een sociale woning. Andere voorbeelden van civiel effect zijn er niet en binnen het domein sociaal wonen vindt men het ook niet wenselijk om die te creëren. De onthaalbureaus herkenden en erkenden de vooropgestelde definitie en het denken rond civiel effect. De enige toepassing van formeel civiel effect die ze onderscheiden is de toegang tot sociale huisvesting. Over hun eigen rol bij het stimuleren van social impact zit men niet op eenzelfde lijn. Vooral met betrekking tot de bekendmaking van inburgering en het realiseren van toenadering tussen inburgeraars en burgers was dit opvallend. Het ene onthaalbureau organiseerde heel wat acties in dit kader, het andere vond dit absoluut geen prioriteit. Een duidelijke beleidsvisie en eventueel een stroomlijning van de communicatie lijkt hier aangewezen om een grotere impact te realiseren. Een opvallende vaststelling is daarnaast dat niemand de regie blijkt te nemen om de toenadering met de ontvangende samenleving te organiseren. Het onthaalbureau neemt de regie langs de kant van de inburgeraars, maar is niet meteen een regisseur langs de kant van de ontvangende samenleving. Als men vanuit het beleid een groot belang hecht aan het realiseren van deze toenadering, lijkt het raadzaam om een regisseur in dit kader te benoemen. Ook kan het lokale niveau een belangrijke trekkersrol vervullen in de uitwerking van de waardering van de inburgeraar. Het meest bekende voorbeeld is een plechtige uitreiking van de attesten op het stadhuis. Dit is niet enkel een vorm van waardering voor de inspanningen van de inburgeraars, het vergroot meteen ook de bekendheid van inburgering. De rol die lokale besturen kunnen spelen in het stimuleren en uitvoeren van een civiel effect kan hier verder bekeken te worden. Wat de inburgeraars betreft: voor veel van hen heeft het behalen van het attest geen betekenis waar een duidelijke maatschappelijke waardering bij hoort. Enkel om de voorwaarden van het OCMW te vervullen en het gratis of tegen beperkte kostprijs kunnen volgen van verdere taalcursussen is het inburgeringsattest belangrijk voor hen. Het lijkt zo te zijn dat ook de inburgeraars zelf inschatten dat wat ze er zelf geleerd hebben belangrijker is voor hen dan hoe het inburgeringstraject maatschappelijk gewaardeerd wordt. Uit de bevraging blijkt niet dat de inburgeraars een grote maatschappelijke waardering verwachten. Met andere woorden moet het civiel effect wel groot zijn, vragen een aantal inburgeraars zich af? Enkelingen nemen het attest wel mee bij het bezoeken van het gemeentehuis, een sollicitatie, enz. Sommigen geloven dat het attest belangrijk is om werk te


vinden, een opleiding te kunnen volgen, enz. Zij attribueren een waarde aan het attest die het attest formeel gezien niet heeft. Toch zijn er mensen - dit blijkt ook uit de enquête bij de werkgevers die een attest meenemen naar een sollicitatie omdat ze denken dat het kan helpen. Hoofdstuk 3 bevat een verslag van de studie van de internationale literatuur en van de bevraging van een aantal internationale experts. De conclusies zijn unaniem: civiel effect en sociale impact van integratieprogramma’s krijgt weinig tot geen aandacht in het integratiebeleid van de onderzochte landen en ook onderzoek naar civiel effect of sociale impact van integratieprogramma’s is zo goed als onbestaande. In de meeste landen wordt civiel effect gelinkt aan formeel burgerschap. De toegang tot het land, het verkrijgen van een permanent verblijfsstatuut en het verwerven van de nationaliteit zijn administratieve zaken waar meer en meer integratievereisten tegenover staan. West-Europa kent de laatste jaren niet alleen een stijgende opgang van integratieprogramma’s maar ook de taalvereisten die daarmee gepaard gaan worden steeds strenger. In Vlaanderen is deze link tussen integratievereisten en verblijfsstatuut er niet. In andere domeinen zien we, ondanks het feit dat de meeste onderzochte landen opteren voor een resultaatsverbintenis, geen voorbeelden van enig civiel effect van inburgeringsprogramma’s, ook niet in de domeinen die in dit onderzoek centraal stonden, namelijk de arbeidsmarkt, het onderwijs, lokale besturen en sociaal wonen. In hoofdstuk 5, het eerste hoofdstuk van deel 2, wordt toegelicht hoe de vorige fasen hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van een meetinstrument om ‘civiel effect’ te meten. Dit gebeurt in de vorm van een set indicatoren die het draagvlak voor het gevoerde beleid in kaart kunnen brengen. Er wordt uitgelegd hoe het concept geoperationaliseerd werd, welke indicatoren daarvoor gehanteerd kunnen worden en wat de beperkingen en mogelijke hindernissen kunnen zijn. In hoofdstuk 6 hebben we de belangrijkste conclusies van de bevraging bij de scholen, werkgevers, OCMW’s en lokale besturen én het brede publiek weergegeven. De actoren die institutioneel bij het beleid betrokken zijn, scoren vanzelfsprekend hoog op de vraag of ze het beleid kennen. De kennis van het beleid is een stuk kleiner bij het onderwijs, de werkgevers en het brede publiek. Wat opvalt is dat, al zijn zowel de absolute aantallen als de percentages erg laag, er toch nog personen bij de OCMW’s en de lokale besturen zijn die aangeven nog nooit van het inburgeringsbeleid gehoord te hebben. Opgeteld weet 62% van het brede publiek, 58% van de werkgevers, 40% van de bevraagden uit het onderwijs en toch nog 14% van de respondenten die werkzaam zijn bij de lokale besturen niet of slechts in grote lijnen wat het inburgeringsbeleid inhoudt. Bij de verschillende deelpopulaties werd eveneens gevraagd naar de hindernissen die ze zagen om inburgeraars aan te werven (werkgevers en lokale besturen) of in de omgang met de inburgeraars als ouders (onderwijs) of als cliënt (OCMW’s). Vooral taal en het gebrek aan de juiste sociale vaardigheden komen hierbij naar voren als belangrijke hindernissen. De resultaten van de webenquête bevestigen de visies en inzichten die uit de interviews naar voor kwamen, maar geven bovendien waardevolle aanvullende informatie, vooral wat betreft kennis van de materie, de appreciatie voor de gevoerde communicatie en de noodzaak tot het voeren van een inburgeringsbeleid. Zo blijkt uit de bevraging dat er reeds een vrij groot draagvlak is voor het beleid: zowel bij het brede publiek, OCMW’s, onderwijs, werkgevers als lokale besturen. De hoogste scores worden gevonden bij onderwijs en de OCMW’s met telkens 90% die aangeeft dat de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid moet voeren. De laagste score vinden we met 61% terug bij werkgevers.

8 | Conclusies en aanbevelingen

De vraag kan gesteld worden of het opportuun is om een (formeel) civiel effect toe te kennen aan het primaire inburgeringstraject. Gezien noch de randvoorwaarden voor een formeel civiel effect niet zijn vervuld (taalniveau is te laag, er is geen resultaatsverbintenis, ...) noch de diverse eisen en verwachtingen binnen de verschillende segmenten binnen de ontvangende samenleving (arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen, ...) vervuld zijn, en het feit dat de categoriale insteek niet aansluit bij de realiteit van deze velden, lijkt het toekennen van een formeel civiel effect aan het huidige primair traject niet haalbaar. Het kan daarnaast diverse onbedoelde effecten hebben. Zo kan het toekennen van voordelen gekoppeld aan het attest een positief effect hebben voor bepaalde groepen van inburgeraars, maar het verdringen van andere kansengroepen tot gevolg hebben. Formeel civiel effect op de domeinen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en sociaal wonen vonden we ook niet terug in het buitenland. We vonden wel de koppeling terug tussen inburgeringsinspanningen en een verblijfsvergunning. Naast het feit dat dit binnen de huidige institutionele context niet haalbaar is, kan de vraag worden gesteld of deze toepassing wenselijk is. Dit lijkt alvast niet te corresponderen met de idee van maatschappelijk waardering als een positief-stimulerend verhaal. Daarnaast is er de vraag in welke mate het nastreven van social impact aan te raden of noodzakelijk is om een beleid te voeren gericht op het versterken van het draagvlak voor het beleid, de inspanningen van inburgeraars op niet-formele wijze te waarderen en de ontvangende

hoofdstuk 8 | Conclusies en aanbevelingen

Is het nastreven van civiel effect/social impact opportuun?

In de oproep door het Europees Integratiefonds wordt gevraagd om duidelijkheid te scheppen in het concept civiel effect (toegepast op het inburgeringsbeleid) en om te schetsen hoe dit civiel effect versterkt kan worden. Het onderzoek was een zoektocht naar een conceptuele beleidsvernieuwing, dat gestart werd zonder een duidelijk zicht te hebben op de meerwaarde van het nieuwe concept. Het concept was zo goed als onbekend, en bij nadere duiding is het voor de actoren uit de ontvangende samenleving, de beleidsuitvoerders en de inburgeraars uit dit onderzoek overduidelijk dat er eigenlijk niet zoiets is als een civiel effect van inburgering. Dit omdat een aantal van de noodzakelijke voorwaarden om een civiel effect te generen niet vervuld zijn. Momenteel heeft enkel de toegang tot sociale huisvesting een formeel civiel effect, wat de meeste actoren bovendien omschrijven als een uitsluitingsmechanisme. De zoektocht naar een civiel effect in de internationale literatuur en in de verschillende Europese landen levert geen concrete resultaten op.

147

8.1

samenleving een actieve rol te laten opnemen om het inburgeringsproces van inburgeraars te laten slagen. Uit de bevraging van de ontvangende samenleving (OCMW’s, gemeenten, ‘de burger’, werkgevers, onderwijs) blijkt er al een zeker draagvlak te zijn voor inburgering. Andere vormen van waardering blijken minder evident, omdat de knelpunt blijft dat de invulling van het primair traject erg beperkt is. De waardering zou dan eerder op het vlak van de inspanningen van inburgeraars moeten liggen dan op de opgedane competenties binnen het primair inburgeringstraject.

148


Het is alleszins duidelijk dat de fundamentele vraag moet worden gesteld of er een rechtstreeks beleid moet worden gevoerd om de bredere samenleving te wijzen op de maatschappelijke meerwaarde van het primaire traject op zich. Dient het primaire traject in eerste instantie niet om de zelfredzaamheid van de inburgeraar te bevorderen? Is ‘social impact’ niet eerder het neveneffect van een inburgeringsbeleid dat vooral, echter niet exclusief, gevoerd wordt aan de zijde van de inburgeraar? Uit de focusgroep met experten kunnen we alleszins afleiden dat het nastreven van social impact geen primair beleidsdoel zou moeten zijn. Maatwerk via een degelijke taalverwerving, een goed MO-traject, een betere aansluiting tussen primair en secundair traject, het beter afstemmen van het traject volgens de noden van de ontvangende sectoren en het sterk inzetten op het valideren van competenties worden als prioriteiten gezien. Social impact kan hier het gevolg van zijn. Het is dus cruciaal dat er gereflecteerd wordt over de mate waarin er een beleid moet worden gevoerd rond civiel effect en social impact van het primaire inburgeringstraject. Reflectie is aangewezen, omdat vanuit de verschillende bevragingen blijkt dat velen geloven dat het civiel effect verhaal niet goed is ingekleed. Indien een beleid rond civiel effect toch van belang wordt geacht, kunnen we volgende aanbevelingen en overwegingen meegeven om het civiel effect verhaal te stofferen: - het formeel afstudeermoment wordt door heel wat inburgeraars positief geapprecieerd en gezien als een waardering van de ontvangende maatschappij voor de geleverde inspanningen. De meest bekende invulling hiervan is het organiseren van een plechtige uitreiking op het stadshuis. Dit is niet enkel een waardering voor de inspanningen van de inburgeraar, het vergroot ook de bekendheid van inburgering. Het nastreven van dergelijke formele afstudeermomenten kan dan ook worden aanbevolen; - uit de survey blijkt dat de bekendheid van het inburgeringsbeleid op dit moment vrij beperkt is. De grote meerderheid in alle bevraagde doelgroepen (werkgevers, scholen, OCMW’s, de lokale besturen, de ‘burger’) signaleren daarbij een gebrekkige communicatie. Als een bredere bekendheid (en draagvlak) voor inburgering wordt nagestreefd lijkt meer communicatie noodzakelijk. Dit kan best via een gelaagde communicatiestrategie; - naar het brede publiek is onzes inziens de communicatie voldoende dat het publiek weet dat de overheid inspanningen levert en dat de inburgeraar inspanningen levert. Dit kan tot een positieve beeldvorming leiden. De ‘burger’ dient onzes inziens niet op de hoogte te zijn van de techniciteit van het beleid. Deze meer technische informatie kan wel van belang zijn voor institutionele actoren als scholen, lokale besturen, ... Bij het uitbouwen van een communicatiestrategie kan vertrokken worden van een bredere verspreiding van de bestaande instrumenten (bv. www.inburgering.be). Er bestaat een behoefte aan de daar verzamelde info, maar gebruikers vinden hun weg niet. Een goede communicatiestrategie ligt in dit opzicht vooral in het beter afstemmen van de vraag naar en het aanbod aan informatie; - de onthaalbureaus lijken op dit moment niet op eenzelfde lijn te zitten rond het belang van ‘social impact’ van inburgering en of dit actief nagestreefd moet worden. Het ene onthaalbureau organiseerde heel wat acties om de bekendheid en draagvlak van inburgering lokaal te bevorderen, het andere niet. Gezien het al dan niet nastreven van social impact of het

benaderen van de ontvangende samenleving, toch een fundamentele beleidskeuze is, lijkt een duidelijke centraal aangestuurde beleidsvisie aangewezen. Daarbij kunnen de eigenlijke uitvoeringspraktijken vervolgens lokaal worden ingevuld; - een opvallende vaststelling is tot slot dat niemand de regie blijkt te nemen om de toenadering met de ontvangende samenleving te organiseren. Het onthaalbureau neemt de regie langs de kant van de inburgeraars, maar is niet meteen een regisseur langs de kant van de ontvangende samenleving. Als men vanuit het beleid een groot belang hecht aan het realiseren van deze toenadering, lijkt het raadzaam om een regisseur in dit kader te benoemen. Mogelijk is hier een rol voor de integratiecentra en -diensten weggelegd.

152 De uiteindelijke doelstelling is de integratie tussen drie instrumenten (Mijn Loopbaan, Competent en POP) als platform voor de individuele burger én arbeidsmarktactoren, bedrijven en andere partners om gezamenlijk aan loopbanen te werken.


Is een inburgeringscertificaat een optie?

In de beleidsnota ‘2009-2014 inburgering en integratie’ wordt het idee geopperd om via een inburgeringscertificaat een civiel effect toe te kennen aan het inburgeringstraject om zo de doorstroom naar de arbeidsmarkt te bevorderen. Concreet zouden inburgeraars die geslaagd zijn voor een evaluatietest maatschappelijke oriëntatie en die een hoger taalniveau hebben verworven dan de inburgeringsplicht vereist (niveau A2) een inburgeringscertificaat krijgen. Uit voorgaande blijkt duidelijk dat er binnen de verschillende maatschappelijke domeinen geen draagvlak bestaat om een formeel civiel effect toe te kennen aan een inburgeringscertificaat. De wensen die de werkgevers uiten in de enquête en kwalitatieve bevraging, komen er op neer dat ze vooral gemotiveerde werknemers willen, die vakbekwaam zijn en waarmee op een aanvaardbare manier gecommuniceerd kan worden. We kunnen dan ook veronderstellen dat de verwachte social impact van dergelijk certificaat eerder beperkt zal zijn. Het taalniveau blijft immers beperkt, attitudes en werkcompetenties maken geen deel uit van het certificaat. Het invoeren van een certificaat in dit veld is daarnaast niet zonder gevaar. Het kan valse verwachtingen creëren. Dit kan zich tegen het imago van de certificaten en bij uitbreiding tegen inburgering keren. Als de doelstelling van het inburgeringscertificaat een betere doorstroom naar de arbeidsmarkt is/was, dan lijkt de introductie van een portfolio een beter alternatief. Een instrument dat misschien niet meteen een civiel effect of social impact onmiddellijk na het primair inburgeringstraject genereert, maar er wel de basis kan voor leggen. Elke inburgeraar zal in het land van herkomst competenties hebben verworven op werk én privévlak. In het primair inburgeringstraject kunnen deze verworven competenties in kaart worden gebracht, mogelijk gecertificeerd, ontbrekende competenties gedetecteerd, de nieuwe competenties (NT2) geregistreerd, ... In de focusgroep met experten kon deze piste op heel wat bijval rekenen, toch indien het als een flexibel instrument benaderd wordt. Via de portfolio kan bovendien aansluiting worden gezocht met andere sectoren en beleidsdomeinen, we denken daarbij specifiek aan de recente evoluties binnen het arbeidsmarktbeleid waar werk wordt gemaakt van een e-competentieportfolio (Mijn Loopbaan) voor elke burger.152 Een andere, meer ingrijpende, optie voortbouwend op de portfolio is het ontwikkelen van een ‘FIDE-pass’ naar analogie met het FIDE-concept in Zwitserland. Het FIDE-concept vertrekt van reële behoeften in de samenleving en onder de nieuwkomers. Handelingsvelden die nuttig zijn voor het dagdagelijks functioneren van de cursist vormen het vertrekpunt van een op FIDE geïnspireerde taalmodule. Voor elk handelingsveld zijn er scenario’s ontwikkeld gebaseerd op de talige competenties van het CEFR. De handelingsvelden werden ontwikkeld op basis van een grootschalig behoeftenonderzoek bij verschillende domeinen in de ontvangende samenleving en bij de migranten zelf.

149

8.2

Centraal in de FIDE-aanpak staat de ontwikkeling van een ‘presentatiedossier’ dat vanuit verschillende insteken gevoed wordt; door een arbeidsportfolio waarin ook buitenschoolse-, meertalige- en informele leerervaringen een plaats krijgen, door informatie van de docenten, door formatieve en summatieve evaluaties. Een (of meerdere) geautoriseerd instituut, in Vlaanderen zou dat bijvoorbeeld het Huis van het Nederlands kunnen zijn, kan op basis van dit presentatiedossier een officieel erkende ‘FIDE-pass’ uitreiken die meer potentieel heeft voor civiel effect omdat het voor de ontvangende samenleving functionele en meer herkenbare talige competenties omschrijft.

150


8.3

Een brede kijk op civiel effect is noodzakelijk

Het perspectief van de ontvangende samenleving is belangrijk en cruciaal voor de integratiekansen van inburgeraars, maar overstijgt het inburgeringsbeleid in zijn huidige vorm. Voorbeelden of visies die civiel effect of sociale impact linken aan een primair inburgeringstraject of -attest hebben we in het kader van dit onderzoek niet teruggevonden. Civiel effect en vooral sociale impact vragen een bredere kijk op inburgering en integratie. De idee van maatschappelijke waardering van inburgering onderstreept de rol van de ontvangende samenleving in het wederkerig karakter van processen van inburgering en integratie. In die zin gaat sociale impact over het draagvlak en de bereidheid bij individuele burgers, bedrijven, en organisaties om constructief en verantwoord om te gaan met de aanwezige diversiteit in de samenleving. Niet enkel de individuele inburgeraar moet ‘beloond’ worden voor zijn inspanningen maar ook de ontvangende samenleving moet bereid zijn inspanningen te leveren om mensen met een migratieachtergrond kansen te geven op volwaardige participatie. Dit is geen taak van inburgering alleen. Het hele civiel effect denken overstijgt met andere woorden het Vlaamse beleidsdomein rond inburgering. Het Vlaamse integratiebeleid en samenwerking met andere beleidsdomeinen en sectoren zijn noodzakelijke hefbomen om sociale impact te genereren.

8.4

Tot slot: van civiel effect naar sociale impact?

Uit dit onderzoek blijkt overduidelijk dat er binnen de bevraagde sectoren onderwijs, tewerkstelling, sociale huisvesting en OCMW en de bredere samenleving geen draagvlak is voor een – formeel – ‘civiel effect’ van inburgering. Het concept ‘civiel effect’ van inburgering is, zowel in binnen- en als buitenland totaal onbekend en wordt nergens als dusdanig gebruikt. Conceptueel is het moeilijk hanteerbaar en roept het heel wat vraagtekens op. De link met inburgering wordt als te complex en door sommigen zelfs als artificieel ervaren. Desondanks blijft de noodzaak van een inburgeringstraject en het belang van maatschappelijke waardering en erkenning van inburgeraars als een paal boven water staan. Om beleid te versterken dat bijdraagt aan verhoogde sociale participatie van nieuwkomers en oudkomers en meer sociale cohesie, wijzen de resultaten van dit onderzoek op het belang van aandacht voor de sociale impact van het inburgeringsbeleid. Daarom stellen wij voor om het concept ‘civiel effect’ los te laten en bij de ontwikkeling van toekomstige beleidsopties met als finaliteit het versterken van maatschappelijke waardering van inburgeraars te vertrekken vanuit het concept sociale impact.

151

Bijl, R. & Verweij, A. (eds) (2012). Measuring and monitoring immigrant integration in Europe. Integration policies and monitoring efforts in 17 European countries. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau Nederland. Bourgeois, G. (2009). Beleidsnota inburgering en integratie 2009 – 2014. Brandt, L. & Fincke, G. (2012). Germany: Monitoring integration in a federal state. In Bijl, R. & Verweij, A. (eds) Measuring and monitoring immigrant integration in Europe. Integration policies and monitoring efforts in 17 European countries. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau Nederland. Commissie Franssen, Onafhankelijke adviescommissie normering inburgeringseisen, ingesteld door de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. (2004). Advies over het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen in Nederland. Den Haag. Council of Europe member states: Report on a survey. Council of Europe. Council of Europe. (2001). Common European Framework of References for Languages: Learning, Teaching, Assessment. Cambridge: Cambridge University Press. De Cuyper P. (2010). Het inburgeringsbeleid in Vlaanderen: de efficiëntie en effectiviteit geëvalueerd. HIVA K.U. Leuven, Leuven. Decreet 28 februari betreffende het Vlaams Inburgeringsbeleid, Belgisch Staatsblad, 8 mei 2003, pg 24 937, e.v. Decuyper, P. (2010). Het inburgeringsbeleid in Vlaanderen. De efficiëntie en effectiviteit geëvalueerd. Leuven: HIVA KULeuven. Ersboll, E. & Gravesen (2010). Country Report Denmark. INTEC project: Integration and naturalization tests: the new way to European Citizenship. Nijmeghen: Centre for Migration Law. Europese Commissie (2010). Mededeling van de commissie aan het europees parlement, de raad, het europees economisch en sociaal comité en het comité van de regio’s, mededeling inzake migratie Europese Raad (2010). Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger. Publicatieblad van de Europese Unie, 4 mei 2010, C115/30 EUROSTAT/European Commission (2011). Indicators of immigrant integration. A pilot study. Brussel: EUROSTAT/European Commission. Extramiana, C. & Van Avermaet, P. (2011). Language requirements for adult migrants in Foblets M.C., & Yanasmayan, Z. (2010). Language and Integration Requirements in Belgium: Discordances Between the Flemish Policy of ‘Inburgering’ and the Federal Legislator’s View(s) on the Integration of Newcomers and Migrants. In: van Oers, R., Ersbøll & Kostakopoulou D. (eds). A Re-definition of Belonging? Language and Integration Tests in Europe. Leiden – Boston: Martinus Nijhoff Publishers. Geets J. (2007). EVC/EVK-praktijken, diplomagelijkwaardigheid & diplomaverwerving voor (vrouwelijke) nieuwe migranten: een accent op élk talent!? HIVA/CeMIS. Leuven/Antwerpen. Goedvolk, M., Koster, L. et al. (2010), Volgsysteem inburgering. Effect van inburgering op participatie. Barneveld: Significant. Gysen, S., Kuijper, H. & Van Avermaet, P. (2009). Language Testing in the Context of Immigration and Citizenship: The case of the Netherlands and Flanders (Belgium). In: Language Assessment Quarterly. 6(1), p. 98-105. Philadelphia: Routlegde. Hansen, L.M. (2009), Effectiveness measurement of Danish municipalities integration policies from 1999 to 2007, Copenhagen: The Ministry for Immigration, Refugee and Integration Affairs.

Bibliografie

Bibliografie

Bibliografie 152

Joppke, C. (2007), Do obligatory civic integration courses for immigrants in Western Europe further integration? Focus Migration, Policy Brief no. 8. www.focusmigration.de/uploads/tx_wilpubdb/PB08_IntegrationCourses_02.pdf. Keulen, M. (2004). Beleidsnota inburgering 2004 – 2009. Onderwijsraad Nederland (2002). Advies. Examineren in ontwikkeling. Den Haag. Onderwijsraad Nederland (2004). Studie. De blik naar buiten. Transparantie en kwaliteitsborging van examinering in het hoger onderwijs. Den Haag. Pauwels, F. & Lamberts, M. (2010). De impact van inburgering. HIVA K.U. Leuven, Leuven. Pauwels, F. & Lamberts, M. (2010). De impact van inburgering. Leuven: HIVA KULeuven. Pollet, I. & Develtere P. (2003). Draagvlak ontwikkelingssamenwerking in Vlaanderen: resultaten van de enquête in 2003. HIVA Leuven. Pollet, I. & Huybrechts A. (2007). Draagvlak ontwikkelingssamenwerking in Vlaanderen: resultaten van de enquête in 2007. HIVA Leuven. Smaling, A. (2000). Inductieve, analoge en communicatieve generalisatie. In F. Wester, A. Smaling & l. Mulder (red.), Praktijkgericht kwalitatief onderzoek (pp. 155-172). Bussum: Coutinho. Smaling, A. (2003). Inductive, analogical, and communicative generalization. International Journal of Qualitative Methods, 2(1), Article 5. Retrieved from www.ualberta.ca/~iiqm/ backissues/2_1/html/smaling.html. Smaling, A. (2009), Generaliseerbaarheid in kwalitatief onderzoek, in KWALON 42, jg 14, nr. 3 Socius (2006). Visietekst. Erkennen van verworven competenties in het sociaal – cultureel volwassenenwerk. Brussel. Spotti, M. (forthcoming). Language Testing Regimes for Integration: the case of Netherlands. Strick, T. e.a. (2010). The INTEC Project: Synthesis Report. Integration and Naturalisation tests: the new way to European Citizinship. Nijmeghen: Centre for Migration Law.. Strik, T., Luiten, M. e.a. (2010). Country Report the Netherlands. INTEC project: Integration and naturalization tests: the new way to European Citizenship. Centre for Migration LAW. Nijmeghen. Valsamis D, Vandeweghe B. & Van der Beken W. (2012), Instroom- en retentiebeleid van Bedrijven ‘Wachten tot de witte raaf aan de deur komt kloppen?’, Brussel, Federgon, 51 pp. http://www.federgon.be/fileadmin/MEDIA/Publicaties/NL/Eindrapport_Instroom_en_retentiebeleid.pdf Van Avermaet, P. & S. Gysen (2009). Language policies for citizenship and integration. The Belgian case. In: Extra, G., M. Spotti & P. Van Avermaet (Eds.). Language Testing, Migration and Citizenship: CrossNational Perspectives. London: Continuum. Van Avermaet, P. (2009). Fortress Europe? Language policy regimes for immigration and citizenship. In: Hogan-Brun, G., C. Mar- Molinero & P. Stevenson (Eds.) Testing regimes: Cross-national Perspectives on Language Migration and Citizenship’. Discourse Approaches to Politics, Society and Culture series. Amsterdam: Benjamins. Van Avermaet, P. (2011). Linguistic integration in Europe. Some critical reflections. Van Avermaet, P. (2012). L’intégration linguistique en Europe. Quelques observations critiques. In: Adami, H. & V. Leclercq (Eds). Les migrants face aux langues des pays d’acceuill. Villeneuve d’Ascq: Septentrion. Vertovec S. (2007), Super-diversity and its implications, in Ethnic and Racial Studies, vol 30, n° 6, p.1 0241 054. Woods, P. (1996), Educational research in action, Open University: London Yanasmayan, Z. & Foblets, M.C. (2010). Country Report Belgium. INTEC project: Integration and naturalization tests: the new way to European Citizenship. Centre for Migration LAW. Nijmeghen. Yanasmayan, Z. & Foblets, M.C. (2010). Country Report Belgium. INTEC project: Integration and naturalization tests: the new way to European Citizenship. Nijmeghen: Centre for Migration Law

HET CIVIEL EFFECT VAN INBURGERING: CONCEPTUELE BESCHOUWINGEN EN NULMETING

Recommend Documents