Helemaal neutraal? Zweden en Europese veiligheidssamenwerking Niklaas Hoekstra
Toen Zweden op 1 januari 1995 toetrad tot de Europese Unie had het een lange traditie van neutraliteit achter zich. Sinds het begin van de 19e eeuw heeft het land het smalle pad bewandeld tussen internationale betrokkenheid en militaire niet-gebondenheid. In de loop der jaren, en met name na het einde van de Koude Oorlog is Zweden steeds dichter naar ‘Europa’ toegekropen, ook op veiligheidsgebied. Toch staat het land nog steeds huiverig tegenover deelname aan militaire bondgenootschappen en gezamenlijke inspanningen op het gebied van territoriale defensie. Aangezien de Europese Unie zich met de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid wel in die richting begeeft, kan het voor Zweden steeds moeilijker worden zijn niet-gebonden positie te behouden. De basis van de Zweedse neutraliteit is nooit zozeer ideologisch geweest als wel pragmatisch. Neutraliteit was geen doel van het buitenlands beleid, maar een middel om onafhankelijkheid te garanderen. Er is ook niets over de Zweedse neutraliteit vastgelegd in de grondwet of in internationale overeenkomsten of verdragen, zoals dat bij andere neutrale landen in Europa wel vaak het geval is. De ‘militaire niet-gebondenheid in vredestijd’ (een wel erg lange term die de Zweden tegenwoordig prefereren boven neutraliteit) is een keuze van opeenvolgende regeringen geweest. De flexibele interpretatie van neutraliteit kwam duidelijk naar voren tijdens de Tweede Wereldoorlog. Tussen 1939 en 1945 gedroeg Zweden zich zeker niet passief. Hoewel er formele verklaringen van neutraliteit werden afgegeven hielp Zweden de Scandinavische buurlanden die wel in de oorlog betrokken waren geraakt. Daarnaast stond het land echter ook de doortocht van Duitse troepen over hun grondgebied, territoriale wateren en luchtruim toe en voorzagen Zweedse fabrieken de Duitse oorlogsindustrie van grote hoeveelheden staal. Door dit tweesporenbeleid bleven de betrekkingen met de buurlanden goed en werd de onafhankelijkheid gewaarborgd. Na de oorlog werd Zweden een enthousiast aanhanger van de Verenigde Naties. Deelname aan deze organisatie botste volgens de regering niet met het neutraliteitsprincipe. Veel beslissingen waren immers afhankelijk van de unanieme goedkeuring door de Veiligheidsraad waarin zowel Oost als West vertegenwoordigd waren. Zweden was (en is) zeer actief bij VN-peacekeepingoperaties overal ter wereld. In de loop der jaren zijn meer dan 70.000 Zweedse blauwhelmen uitgezonden. De verdediging van het eigen grondgebied werd ook serieus genomen. Zweden hield een groot leger op de been en besteedde tegen de vier procent van het Bruto Nationaal Product aan defensie. In de jaren ’50 besloot Zweden niet deel te nemen aan Europese integratieprojecten als de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Europese Economische Gemeenschap. Het land werd wel lid van de veel lossere Europese Vrijhandelsassociatie waarin ook andere landen die geen lid waren van de EEG zaten. In 1971 (ten tijde van de aanvraag van onder andere Groot-Brittannië) besloot het parlement geen lidmaatschap van de EEG aan te vragen, omdat men vond dat dit strijdig was met de neutraliteit. Hoewel Zweden tijdens de Koude Oorlog voor het oog neutraal was, waren er toch geheime contacten met het Westen en de NAVO. In 1994 werd duidelijk dat Zweden in de jaren zestig rekende op Amerikaanse hulp als het land zou worden aangevallen door de Sovjet-Unie. Vliegvelden werden aangepast zodat Amerikaanse bommenwerpers er zouden kunnen landen, nadat ze Baltische Zeehavens van de Sovjet-Unie hadden gebombardeerd. De Amerikanen op hun beurt besloten, zonder medeweten van de overige NAVO-lidstaten. 1
Zweden te zullen helpen in geval van nood. Daarnaast waren er ook veel informele militaire contacten tussen Zweden en (NAVO-lid) Noorwegen. Zweden werd door insiders wel aangeduid als het zeventiende NAVO-lid. Door echter in het openbaar een neutrale politiek te volgen bleven de betrekkingen in de regio stabiel. Openlijke steun aan de NAVO zou met name de onafhankelijkheid van Finland in gevaar hebben kunnen brengen. Dat land had immers een precaire verhouding met de aangrenzende Sovjet Unie. Net als in de Tweede Wereldoorlog werd er dus een tweesporenbeleid gevoerd dat er op gericht was de overlevingskansen van het land in geval van oorlog te vergroten. Er was een openbare strikte vorm van neutraliteit die de bevolking het idee gaf dat dit een onmisbare beschermingsfactor vormde, en een meer verborgen variant die erop gericht was voorbereidingen te treffen voor het hypothetische geval dat het neutraliteitsbeleid niet zou werken. Na het einde van de Koude Oorlog was deze scheiding niet meer nodig en kropen achtereenvolgende Zweedse regeringen dichter naar westerse (veiligheids)instituties. Om de bevolking – gewend aan de jarenlange afzijdigheid – niet te zeer tegen zich het harnas te jagen gebeurde dat met kleine stapjes tegelijk. Naar Europa De eerste stap richting verdergaande internationale verplichtingen werd gezet in juli 1991 toen de sociaal-democratische premier Ingvar Carlsson in Brussel het lidmaatschap van de Europese Gemeenschap aanvroeg. De redenen hiervoor waren echter voornamelijk economisch en niet ingegeven door groot Europees idealisme. Dit bleek ook uit het referendum over het lidmaatschap dat in november 1994 werd gehouden. Een krappe meerderheid (52,3 %) stemde toen voor toetreding. Bij navraag gaf men hiervoor hoofdzakelijk economische motieven en behoefte aan stabiliteit. De 46,8 % die tegenstemde noemde angst voor soevereiniteitsverlies de belangrijkste reden. De definitie van het begrip ‘neutraliteit’ in Zweedse politiek begon in de jaren negentig ook te verschuiven. In het parlementaire debat dat voorafging aan de aanvraag voor het lidmaatschap van de EG werd er nog eens duidelijk op gewezen dat het lidmaatschap moest stroken met het neutraliteitsbeginsel. De aanvraag zelf was natuurlijk al een duidelijke breuk met het neutrale verleden. Niet lang na de toetredingsaanvraag omschreef de toenmalige conservatieve premier Carl Bildt de Zweedse neutraliteit al als ‘militaire niet-gebondenheid gecombineerd met een Europese identiteit.’ In 1992 vond er een herformulering van het Zweedse veiligheidsbeleid plaats. Na een uitgebreid debat in de buitenlandcommissie van het parlement kwam men met de volgende subtiele aanpassing. Vanaf nu zou er niet meer gesproken worden van ‘niet-gebondenheid in vredestijd en strevend naar neutraliteit in oorlogstijd’ maar van ‘niet-gebondenheid met als doel de mogelijkheid te hebben neutraal te zijn in oorlogstijd.’ Deze formulering creëerde de mogelijkheid tot grotere handelingsvrijheid. In december 1995, toen Zweden dus inmiddels bijna een jaar lid van de EU was, verklaarde het parlement dat het land, hoewel het vasthield aan de ongebonden status, toch voordeel had van de toegenomen samenwerking op veiligheidsgebied. Een paar maanden later, in februari 1996 werd in een parlementaire verklaring gesteld dat Zweden zelf de verantwoordelijkheid houdt voor de bescherming van het eigen grondgebied, maar dat “de noodzaak en mogelijkheden voor samenwerking op het gebied van preventieve diplomatie, crisisbeheersing en peacekeeping duidelijk zijn toegenomen.” Het doel van de verschuiving van neutraliteit naar niet-gebondenheid was een grotere bewegingsvrijheid te krijgen, zonder de kern van het neutraliteitsbeginsel aan te tasten. Het gaat in feite om militaire niet-gebondenheid. Zweden kan dus wel actief deelnemen aan internationale veiligheidssamenwerking en zelfs militaire samenwerking1 en peace enforcement-operaties. De grens ligt echter bij bilaterale defensiebondgenootschappen en wederzijdse militaire veiligheidsgaranties (zoals Artikel 5 van het NAVO- verdrag en Artikel 4 van het WEU-verdrag).
2
Samenwerking met de NAVO Vlak na het einde van de Koude Oorlog pleitte Zweden voor een pan-Europees veiligheidsregime, met deelname van zowel Rusland als de Verenigde Staten en met de CVSE/OVSE als centrale organisatie. Al gauw bleek echter dat zowel het Westen, als de nieuwe democratieën in Midden- en Oost-Europa hier weinig voor voelden. Toen de NAVO tijdens de top van Brussel in januari 1994 het Partnership for Peace-initiatief lanceerde en alle CVSE-landen uitnodigde deel te nemen, kwam dit voor Zweden als een geschenk uit de hemel (hoewel je ook zou kunnen beargumenteren dat ze weinig andere keus hadden dan zich hierbij aan te sluiten). Nu was er een Europees samenwerkingsverband voor gezamenlijke militaire oefeningen en crisisbeheersingsoperaties waaraan Zweden mee kon doen zonder dat het de moeilijke (en vooralsnog te grote) stap hoefde te zetten van lidmaatschap van de NAVO. Bovendien paste het uitstekend in de traditie van peacekeeping en het OVSE-beleid van openheid en vertrouwenwekkende maatregelen. De ondertekening van het PfP-raamwerkdocument (in mei 1994) en de individuele partnerschapsovereenkomst tussen de NAVO en Zweden (in augustus van dat jaar) leidde dan ook niet tot hevige discussies in Zweden, zoals dat bijvoorbeeld wel het geval was in Oostenrijk en Zwitserland. Deelname van Zweedse troepen aan UNPROFOR in het voormalige Joegoslavië leidde evenmin tot grote protesten in Zweden. Dit viel volgens velen binnen de traditie van steun aan VN-vredesoperaties. Ook het feit dat Zweden met Denemarken en Noorwegen in 1993 een Noords bataljon naar Bosnië stuurde dat was uitgerust met tanks en helikopters was geen probleem. De deelname aan IFOR en KFOR leidde alleen tot protesten van de Groenen en de Linkse Partij. Zij vonden dat Zweden hierdoor te nauwe banden met de NAVO aanging. Europees veiligheidsbeleid Op 1 januari 1995 werd de tot nu toe grootste stap richting ‘Europa’ gezet. Zweden werd op die dag niet alleen lid van de Europese Unie, maar ook waarnemer bij de West-Europese Unie (WEU). In de Appendix bij het Verdrag van Maastricht (1991) nodigt de WEU namelijk EU-leden uit lid te worden van de WEU of desgewenst waarnemer te worden. Het lidmaatschap van de EU betekende bovendien dat Zweden het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Unie onderschreef en dus een beperking van de autonome handelingsvrijheid op dit beleidsterrein moest tolereren. Hoewel Zweden op een aantal terreinen zeker niet tot de meest enthousiaste leden van de Europese Unie kan worden gerekend (net als bijvoorbeeld Denemarken neemt het land voorlopig geen deel aan de Economische en Monetaire Unie) speelt het op veiligheidsgebied een actieve rol en heeft het enige opmerkelijke initiatieven ontplooid. Het belangrijkste hiervan is het Zweeds-Fins memorandum van april 1996 waarin beide landen voorstellen de rol en mogelijkheden van de EU op het gebied van conflictbeheersing te vergroten. De EU en de WEU zouden nauwer moeten gaan samenwerken en de zogenaamde Petersbergtaken2 van de WEU zouden opgenomen moeten worden in het Verdrag van Amsterdam. Dit laatste voorstel werd inderdaad door de andere lidstaten overgenomen tijdens de Top van Amsterdam in juni 1997. Zweden was tevreden over de afspraken in het Verdrag van Amsterdam met betrekking tot vrede en veiligheid. Het zou in de toekomst volledig mee kunnen beslissen over en deel kunnen nemen aan crisisbeheersingsoperaties, zonder dat daarbij de niet-gebondenheid in gevaar zou komen, zonder de verplichting tot het inzetten van eigen troepen en zonder een defensieverdrag te moeten tekenen. Deelname aan crisisbeheersingsoperaties moet dus volgens de Zweedse regering zijn gebaseerd op vrijwilligheid en op solidariteit. Dit wil
3
zeggen dat er gebruik gemaakt moet worden van de middelen en capaciteiten van alle EUlidstaten, ongeacht of ze niet-gebonden of lid van de NAVO zijn. Daarnaast benadrukt de regering ook dat het gebruik van militair geweld alleen toegestaan is als er een mandaat van de VN is. Deze Zweedse opvatting over beperkte internationale militaire betrokkenheid kan ook op kritiek van andere EU-lidstaten stuiten. Er zijn binnen de EU geluiden te horen over free rider-gedrag van Zweden en de andere neutrale leden. Zij zijn wel volwaardig lid van de EU en verwachten dat de andere lidstaten begrip hebben voor hun uitzonderingspositie, terwijl ze niet bereid zijn de andere leden van de Unie te verdedigen, mocht die situatie zich voordoen. De Zweedse regering zelf vindt dat een voortgezette militaire niet-gebondenheid de beste bijdrage is aan stabiliteit in de regio. Het zal met name Rusland geruststellen als niet nog meer Scandinavische landen zich aansluiten bij een militair bondgenootschap. Vervagende grenzen Het Verdrag van Amsterdam was echter geen eindpunt in de ontwikkeling naar een Europees defensiebeleid, maar een tussenstap. Bij de Frans-Engelse Verklaring van SaintMalo, de EU-topconferenties in Keulen en Helsinki ging men verder, met als voorlopige hoogtepunt de beslissing van de EU-leiders in Helsinki in december 1999 om een snelle interventiemacht in het leven te roepen. De grens tussen crisisbeheersing en defensiesamenwerking begint te vervagen en dus lijkt het voor Zweden moeilijker te worden aan zijn niet-gebondenheid vast te houden. Deze trend wordt nog versterkt door de voortschrijdende institutionalisering van het Gemeenschappelijk Europees Veiligheids en Defensiebeleid (GEVDB), met onder andere een politiek en veiligheidscomité, een militair comité en een militaire staf. De Europese Unie begint in dit opzicht steeds meer op de NAVO te lijken. De benoeming van de voormalige secretaris-generaal van de NAVO Javier Solana tot zowel Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU als secretarisgeneraal van de WEU viel bij Zweden (en de overige neutrale EU-landen) niet in goede aarde. Enerzijds omdat zij niets te zeggen hadden over zijn benoeming bij de WEU en anderzijds omdat er hierdoor een verbinding wordt gelegd tussen gemeenschappelijke defensie (een taak van de WEU) en de Europese Unie. In officiële reacties laat de Zweedse regering weten de ontwikkeling van het GEVDB niet als een bedreiging van de neutraliteit te zien. Een autonome crisisbeheersingscapaciteit van de EU verschilt niet veel van wat Zweden altijd al heeft gedaan binnen de VN. Bovendien was Zweden altijd al voorstander van het opnemen van de Petersbergtaken in het Verdrag van Amsterdam. Zweden bekleedt in de eerste helft van 2001 het voorzitterschap van de EU. Het zal interessant zijn te zien hoe het land dan het evenwicht houdt tussen verdere ontwikkeling van het GEVDB en hun niet-gebonden positie. Een van de mogelijkheden is dat de regering het onderwerp ‘conflictpreventie’ hoog op de agenda van de Unie zet. Dit heeft immers een minder militaire lading dan conflictbeheersing. Een omvangrijk actieplan over dit onderwerp werd in mei 1999 gepresenteerd door de Zweedse ministeries van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Handel. Tenslotte In het verleden heeft neutraliteit en niet-gebondenheid Zweden goede diensten bewezen. Het land is bijna tweehonderd jaar niet in oorlog geweest. Het zal dus vooral om historische en binnenlandspolitieke redenen moeilijk zijn daar definitief afstand van te nemen door toe te treden tot een of meer militaire bondgenootschappen. Toch kunnen er voor Zweden problemen ontstaan als het GEVDB verder gaat dan alleen crisisbeheersing en ook zaken gaat omvatten als militaire operaties zonder VN-mandaat, het samengaan van de WEU en de EU (de WEU heeft een collectieve defensieparagraaf in haar verdrag) en een steeds
4
grotere convergentie tussen de strijdkrachten van de EU-lidstaten. Het zal niet meevallen voor relatief kleine landen als Zweden en Finland deze ontwikkelingen te beïnvloeden, laat staan tegen te houden. Er blijft erg weinig ruimte voor niet-gebondenheid.
Noten 1.
2.
Net als in de meeste westerse landen zijn de defensie-uitgaven in Zweden na het einde van de Koude Oorlog aanzienlijk gedaald. Het onderhouden van een geheel zelfstandig defensieapparaat is een kostbare zaak en met krimpende budgetten is het helemaal moeilijk de strijdkrachten op peil te houden. Vandaar dat sommige Zweedse militairen uit financiële overwegingen pleiten voor meer defensiesamenwerking met andere landen. De Petersbergtaken van de West-Europese Unie zijn humanitaire, vredebewarende en crisisbeheersingsoperaties, alsmede vrede-afdwingende taken.
Literatuur • • • • •
Ann-Sofie Dahl, ‘Not If But How: Sweden’s Future Relations with NATO’ NATO Review No. 3 May-June 1997, pp. 19-22. Gustav Lindstrom, ‘Sweden’s Security Policy: Engagement – the Middle Way’ WEU Occasional Papers 2, October 1997. Hanna Ojanen, ‘Participation and Influence: Finland, Sweden and the Post-Amsterdam Development of the CFSP’ WEU Occasional Papers 11, January 2000. st Björn von Sydow, Sweden’s Security in the 21 Century, Swedish Ministry of Defense, 1999. Baroness Margaretha af Ugglas, ‘Sweden’s Security Policy in Post-Cold War Europe’ NATO Review No. 2 April 1994, pp. 10-15.
5
