Helemaal neutraal? Oostenrijk en Europese veiligheidssamenwerking Nienke Baars
In deze serie, waarin de achtergronden en politiek van de neutrale of ongebonden landen in Europa worden belicht, neemt Oostenrijk een bijzondere plaats in. De geografische ligging van het land, tegen de Balkan aan, en de geschiedenis van de Oostenrijkse neutraliteit kunnen wijzen op een veranderende houding van regering en bevolking ten opzichte van neutraliteit in de toekomst. Het dilemma van Oostenrijk komt overeen met dat van andere neutrale staten: de oude posities zijn de facto opgegeven, maar een sterke koersverandering is nog niet ingezet. Oostenrijk heeft sinds enige tijd zijn neutraliteitspolitiek opgegeven, maar is officieel nog steeds neutraal. Achtergrond neutraliteit In 1955 was neutraliteit de prijs die Oostenrijk betaalde voor vrijheid en zelfstandigheid. Tot dat moment bezetten de vier geallieerde machten het land, omdat Oostenrijk zich tijdens de Tweede Wereldoorlog bij Duitsland had aangesloten. Het in de grondwet vastleggen van een permanent neutrale status was voor de toenmalige regering de enige mogelijkheid om ervoor te zorgen dat de bezettingstroepen van de geallieerden het land verlieten en dat Oostenrijk weer onafhankelijk werd. De bevolking en de politiek stonden aanvankelijk sceptisch tegenover neutraliteit; vooral de socialisten wezen neutraliteit lang af. De bevolking was in die tijd bijzonder anti-communistisch en anti-Sovjet-Unie. Het is niet ondenkbaar dat Oostenrijk onder andere omstandigheden lid van de NAVO was geworden. Tijdens de Koude Oorlog werd Oostenrijk ongemoeid gelaten. Dit werd lange tijd toegeschreven aan de neutrale status van het land. Nu echter de plannen van het Warschaupact bekend zijn, blijkt dat Oostenrijk ondanks de neutrale status in de eerste uren van een oorlog aangevallen zou zijn. Oostenrijk was alleen veilig omdat de NAVO bestond. Toen in 1968 het Rode Leger Tsjecho-Slowakije binnenviel, schonden sovjetvliegtuigen ongegeneerd het Oostenrijkse luchtruim. Groot was de opluchting in Oostenrijk toen de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken na een NAVO-beraad verklaarde dat het schenden van de soevereiniteit van Oostenrijk de belangen van de NAVO zou schaden. Oostenrijk profiteerde dus tijdens de Koude Oorlog van de bescherming van de NAVO. Hierdoor kon het zich veroorloven er een defensiebegroting op na te houden die beduidend onder het gemiddelde van de omringende landen lag. Tijdens de Koude Oorlog heeft Oostenrijk niet meer dan 1,4 procent van het Bruto Nationaal Product uitgegeven aan defensie, zelfs minder dan het grote voorbeeld Zwitserland en andere neutrale landen. De Oostenrijkse veiligheid werd eigenlijk betaald door de NAVO-staten. Belangrijk is op te merken dat net als bij de andere ‘neutralen’ in Europa neutraliteit in Oostenrijk nooit ideologische of economische gronden heeft gehad. Oostenrijk bevond zich immer in het westelijke kamp. Toch heeft de neutrale status tientallen jaren lang het lidmaatschap van de EG in de weg gestaan. Ontwikkeling neutraliteit en Europa Oostenrijk heeft zijn neutraliteitspolitiek in de jaren zestig en zeventig ontwikkeld en sindsdien is het een belangrijk element van de identiteit van het land. Eigenlijk werd de strikte neutraliteit al ondergraven met het lidmaatschap van de Verenigde Naties op 14 december 1955. Volgens het VN-Handvest gaat lidmaatschap van de VN boven neutraliteit van een staat. Bovendien verplichten lidstaten zich indien nodig dwangmaatregelen te nemen gebaseerd op Hoofdstuk 7. Strikt genomen kan een land in zo’n geval niet meer aan de neutrale status vasthouden.
1
Het toetreden tot de Europese Unie (en waarnemerstatus bij de WEU) op 1 januari 1995, leidde tot verdere afbrokkeling van de permanent neutrale status van Oostenrijk. Ratificatie van het Verdrag van Amsterdam reduceerde de neutraliteit nog verder. Hierin hebben de EU-lidstaten zich namelijk verplicht tot een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (zonder bijstandsverplichting). De koers van Oostenrijk en de andere post-neutralen wordt mede bepaald door de antwoorden op de vragen: hoe autonoom wordt de EU met betrekking tot besluitvorming en operaties, hoe worden de taken tussen de NAVO en de (W)EU verdeeld, wordt artikel vijf van het WEU-verdrag (de bijstandsverklaring) overgeheveld naar het EU-verdrag? Als dit laatste het geval is moet Oostenrijk kiezen tussen volledige participatie in de EU of voor behoud van de neutraliteit en een voorbehoud maken voor dit punt van het verdrag. Een voorbehoud zal door de andere lidstaten niet gewaardeerd worden. Het strookt niet met de solidariteit en het vertrouwen dat een belangrijke grondslag voor de Europese Unie is. Daarnaast is het van belang hoe de taken tussen de (W)EU en de NAVO worden verdeeld. In het licht van de drastisch gereduceerde defensiebudgetten, is het nog maar de vraag of de Europese landen willen investeren in puur Europese capaciteit. Aan de andere kant steunen de Amerikanen de Europese capaciteit alleen als er geen overlap of competitie met de NAVO is en als de NAVO-leden die geen lid zijn van de EU mee mogen doen als ze dat willen. Op operationeel gebied zal er niet snel competitie met de NAVO zijn. EU of WEUoperaties zullen voorlopig bescheiden in omvang zijn. Crisismanagement in het WEU-raamwerk bestaat uit de zogenaamde Petersbergtaken. Oostenrijk neemt normaliter alleen deel aan vredesoperaties die een akkoord implementeren, dus niet aan vrede-afdwingende operaties. Dit zal op de lange termijn niet houdbaar zijn tegenover andere staten die de lasten van deze operaties moeten dragen. Bovendien worden vredesoperaties steeds zwaarder uitgerust en kunnen ze veranderen in peace enforcement. In Kosovo trokken Amerikaanse, Britse, Franse en Duitse troepen als eerste binnen om het machtsvacuüm te vullen. Zij moesten de condities scheppen voor de Oostenrijkse militaire intrede in het gebied. Op de lange termijn is dit geen werkbare situatie. Vanwege het overlappen van sommige taken van WEU en NAVO, gaan er in Oostenrijk stemmen op dat het land eigenlijk lid zou moeten worden van de NAVO. De besluitvorming binnen de EU is een duidelijk politiek probleem. Oostenrijk is door de neutrale status beperkt in zijn handelingsvrijheid op het gebied van veiligheidspolitiek. Dit komt de verdere integratie in de EU niet ten goede. De EU kan sinds de top in Keulen (juni 1999) zelf beslissen of er een vredesoperatie wordt uitgevoerd. Elk land heeft daarbij een vetorecht, maar een veto om reden van neutraliteit zal hoogstwaarschijnlijk door de andere lidstaten niet gewaardeerd worden. Hier ligt een probleem aan ten grondslag dat voor alle post-neutralen een grote rol speelt: Oostenrijk claimt volledige politieke participatie, zonder deze claim te ondersteunen met militaire bijdragen. De betrouwbaarheid van Oostenrijk (en de andere post-neutrale landen) wordt hierdoor ondermijnd. Bij de andere EU-lidstaten, maar ook bij de Midden-Europese buurlanden stuit de neutraliteit van Oostenrijk in toenemende mate op onbegrip. Oostenrijk verliest aanzien en invloed. Een bemiddelende rol tussen Oost en West, de oude ‘meerwaarde’ van Oostenrijk, is niet meer nodig. Een van de weinige landen die wel aan de neutraliteit van Oostenrijk hecht is Rusland. Moskou prijst Wenen om zijn neutraliteit, vaak met termen die aan de Koude Oorlog doen denken. Rusland ziet in de neutraliteit het laatste instrument om de verhoudingen in Midden-Europa te beïnvloeden. Regeringsbeleid De opstelling van de Oostenrijkse regering met betrekking tot neutraliteit is al enige tijd nogal tweeslachtig. Aan de ene kant beseft men dat stilstand achteruitgang is en dat een actieve opstelling vereist is. Aan de andere kant lijkt men niet van plan de neutrale status los te laten. Een tijdelijke oplossing lijkt te zijn gevonden in de nadruk die gelegd wordt op de
2
civiele kant van de veiligheid. Tijdens de EU-top in Feira (juni 2000) besloten de lidstaten niet alleen voor militaire, maar ook voor civiele crisisbeheersing samen te werken. De neutrale staten Oostenrijk, Finland, Zweden en Ierland hadden aangedrongen op een versterking van de civiele dimensie. Bijvoorbeeld in Kosovo bleek de politie-inzet een zwakke plek van de EU: er waren bij lange na niet genoeg politiemensen inzetbaar. Van de 5000 politiemensen die de EU vrij zal maken, zal Oostenrijk het onevenredig hoge aantal van 200 bijdragen. Verder zal Oostenrijk een bataljon voor peacemaking en een bataljon voor peacekeeping leveren. Op dit moment kan Oostenrijk, volgens de eigen wetten, deelnemen aan de Petersbergtaken en in NAVO-context deelnemen in operaties van het versterkte Partnerschap voor de Vrede, dus ook aan peace enforcement-operaties. Bij het nemen van deze beslissingen houdt Oostenrijk strikt vast aan resoluties van de VN-Veiligheidsraad. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de deelname aan in VN-vredesoperaties en het beschikbaar stellen van het luchtruim tijdens de tweede Golfoorlog in 1991. Ook heeft Oostenrijk meegedaan aan SFOR en KFOR, gebaseerd op Hoofdstuk VII van het VN Handvest. Toen de NAVO Servië bombardeerde, weigerde Oostenrijk echter zijn luchtruim vrij te geven, vanwege de neutraliteit. Ongeacht de vraag of er politieke wil bestaat om deel te nemen aan het hele spectrum van Petersbergtaken of vredesoperaties in het kader van het versterkt Partnerschap voor de Vrede, heeft Oostenrijk ook te weinig troepen voor gevechtsoperaties. Regionale samenwerking zou hiervoor de oplossing kunnen zijn, hoewel dat op dit moment nog in de kinderschoenen staat. Specialisatie zou ook een oplossing kunnen zijn. In het geval van Oostenrijk liggen vooral bergtroepen, logistieke eenheden en medische eenheden voor de hand. Een probleem hierbij is dat er veel vraag naar deze eenheden is en dat Oostenrijk dus vaak ‘nee’ zal moeten verkopen. Het standpunt van de huidige federale regering is dat gemeenschappelijke defensie of vredesoperaties in NAVO of (W)EU kader zonder mandaat niet mogelijk is. Deze visie is meer op politieke dan op juridische overwegingen gebaseerd. Hierdoor komt het wel voor dat de regering zichzelf tegenspreekt. Toen Oostenrijk zich vorig jaar tijdens de NAVObombardementen op Servië beriep op neutraliteit en weigerde het luchtruim open te stellen was dat niet alleen in tegenspraak met het politieke standpunt van de regering in Wenen, maar ook een breuk in de solidariteit met de EU-lidstaten die wel aan de acties meededen. Oostenrijk profiteert, samen met Italië en Griekenland, het meest van stabiliteit in MiddenEuropa en op de Balkan. Een complicerende factor is ook dat Oostenrijk bij elke crisis nu niet alleen moet beslissen of het deelneemt aan een operatie, maar het moet ook elke keer zijn positie in de verschillende instituties bepalen. In het regeringsprogramma staat dat de Oostenrijkse regering een effectief door de EU geleid crisisbeheersingssysteem wil. Het uiteindelijke doel is een Europese vredes-, veiligheids- en defensiegemeenschap met bijstandsverplichting. Als dit bereikt wordt, zal de grondwet gewijzigd worden, om duidelijk te maken dat de neutraliteit niet geldt als solidariteit met de overige EU-lidstaten in het geding is. De regering maakt wel duidelijk dat er geen nucleaire wapens op Oostenrijks gebied zullen staan, nu of in de toekomst. Deze wijzigingen in de veiligheidspolitiek zullen niet plaatsvinden zonder toestemming van de Oostenrijkse bevolking (in een referendum). In november van dit jaar wordt in Nice de Intergouvernmentele Conferentie (IGC) gehouden, waar onder andere gesproken zal worden over de vormgeving van het Europees Veiligheids en Defensiebeleid. Oostenrijk is voorstander van het EVDB, maar wil de band met de NAVO zo sterk mogelijk houden. Mede daarom zouden landen die geen lid van de EU zijn, maar wel van de NAVO een stem in het EVDB moeten hebben. Als er tijdens de IGC geen overeenstemming over het EVDB wordt bereikt zal aan het eind van het Franse voorzitterschap van de EU (eind dit jaar) de Oostenrijkse regering zich beraden welke stappen er dan ondernomen moeten worden. Daarna zal overleg worden gepleegd met de relevante organisaties in Europa. De optie van NAVO-lidmaatschap wordt opengehouden, maar het ligt niet erg voor de hand dat Oostenrijk hier op korte termijn gebruik van zal
3
maken. Pas als Oostenrijk ingebed is in de Europese veiligheidsstructuur, zal het waarschijnlijk pas bekijken welke meerwaarde NAVO-lidmaatschap kan hebben. Binnenlandse politiek en opinie Bondskanselier Wolfgang Schüssel zorgde in augustus voor opschudding bij de oppositie toen hij zich voorstander verklaarde van een Bündnisverpflichtung binnen de EU. De oppositie drong erop aan dat Schüssel uitlegde was hij precies bedoelde, een Europese Defensie Identiteit buiten of binnen de NAVO. NAVO-lidmaatschap en de bijstandsverplichting die daarmee samengaat zou een definitief einde van de Oostenrijkse neutraliteit betekenen. Een Groen lid van het Europees Parlement vond dat het voorstel sowieso tegen de Oostenrijkse grondwet in zou gaan. De Österreichische Volkspartei, de partij van bondskanselier Wolfgang Schüssel is voorstander van NAVO-lidmaatschap. Ook de andere regeringspartij (FPÖ) en deel van de SPÖ zijn voorstander van NAVOlidmaatschap. De meerderheid van de SPÖ en de Groenen wijzen dit categorisch af. Waren de socialisten vlak na de Tweede Wereldoorlog nog tegenstander van het invoeren van de neutraliteit, nu zijn zij felle voorstanders van het behouden van deze status. Neutraliteit was voor het eerst een thema tijdens de verkiezingen voor het Europees parlement (1999) en speelden bij de parlementsverkiezingen van 3 oktober 1999 weer een rol. De Groenen profiteerden tijdens de Europese verkiezingen van hun stellingname: zij wonnen stemmen. De twee belangrijkste argumenten om neutraal te blijven zijn ten eerste dat men geen Oostenrijkse levens in de waagschaal wil stellen bij operaties in het buitenland. Ten tweede is men bang dat de grote landen binnen de NAVO geen rekening zullen houden met de belangen van de kleine lidstaten ten tijde van crisis. Een argument om wel lid te worden van de NAVO dat hier nog niet eerder genoemd is, is van de FPÖ: een lidstaat kan waarschijnlijk makkelijker militair materieel aan de bondgenoten verkopen. Oostenrijk heeft namelijk grote belangen in de wapenindustrie. Nu de ÖVP en de FPÖ een coalitieregering hebben gevormd, is de kans veel groter dat er gemorreld wordt aan de neutrale status dan tijdens de vorige regering van SPÖ en ÖVP. De SPÖ drukte elke discussie over het onderwerp de kop in, hetgeen een langetermijnvisie op de Oostenrijkse buitenlandse politiek in de weg stond. In tegenstelling tot de houding tegenover NAVO-lidmaatschap, hebben alle Oostenrijkse regeringen zich altijd achter een Europese Veiligheids en Defensie Identiteit geschaard. De strijdkrachten worden al langere tijd voorbereid op het deelnemen aan vredesoperaties. De steun voor een Europese Veiligheidsarchitectuur bestond echter meestal niet uit concrete stappen. Ook de huidige minister van Buitenlandse Zaken, Ferrero-Waldner (FPÖ), bewijst nog voornamelijk lippendienst aan een EVDB. De oorzaak hiervan schuilt in het feit dat de Oostenrijkse bevolking niet staat te springen om de neutraliteit los te laten. Niemand in Oostenrijk is tegen de neutraliteit van het land; er gaan echter stemmen op dat de historische context van de neutraliteit nu niet meer van toepassing is. Voor het opheffen van neutraliteit is tweederde meerderheid in het parlement nodig. Uit opiniepeilingen blijkt dat de meerderheid van de Oostenrijkers nog steeds voorstander is van neutraliteit, al wordt deze meerderheid steeds kleiner. Men verwacht dat over enkele jaren die meerderheid verdwenen zal zijn. Opvallend is dat niet alle voorstanders van neutraliteit denken dat dit daadwerkelijk een waarborg vormt voor de veiligheid. De Oostenrijkse identiteit lijkt voor een deel te rusten op de neutrale status van het land. De mate van instemming met neutraliteit stijgt naarmate het opleidingsniveau daalt. Na neutraliteit Oostenrijk zal zich eerder binnen de EU committeren aan verdergaande veiligheidsafspraken dan binnen de NAVO. Ten eerste zou NAVO-lidmaatschap inhouden dat Oostenrijk landen als Canada, de Verenigde Staten en Turkije eventueel te hulp zou moeten komen. Daar deze landen buiten de Europese familie vallen (al is die gedachte wat betreft Turkije niet
4
onomstreden), zal er in Oostenrijk niet veel steun voor bestaan. Tevens is het op dit moment niet geoorloofd vreemde troepen op Oostenrijks gebied toe te laten, hetgeen deelname aan NAVO-activiteiten zeer bemoeilijkt. Doordat NAVO-lidmaatschap op dit moment teveel aanpassingen van Oostenrijk en veranderingen voor de Oostenrijkse burgers zou inhouden, richt men zich in eerste instantie op de veiligheidsarchitectuur van de EU. Daarnaast is de overweging dat de economische verwevenheid binnen de Europese Unie zo groot is dat een neutrale veiligheidspolitiek niet meer reëel is. Deze Europese veiligheidsarchitectuur moet voor een groot deel nog vormgegeven worden, en dit is een proces waar Oostenrijk invloed op kan uitoefenen. Het land kan gedurende het proces bepalen waar het de grens legt, bij peace enforcement operaties of bijvoorbeeld bij een bijstandsverplichting. Nu al is merkbaar dat de standpunten van Oostenrijk steeds meer opschuiven richting solidariteit, ook door de signatuur van de nieuwe regering. Oostenrijk draagt het EVDB een warm hart toe. Tijdens het Oostenrijks voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 1998 kwamen voor het eerst de Europese ministers van Defensie bij elkaar. Tijdens de komende IGC zal Oostenrijk niet het voortouw nemen bij de besprekingen, maar ook niet op de handrem staan. Het is duidelijk dat verdere integratie van Oostenrijk op veiligheidsgebied nog heel wat voeten in de aarde zal hebben.
5
