Hejtman. JUDr., Ing. Rudolf Cogan Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta (katedra práva)

Hejtman JUDr., Ing. Rudolf Cogan Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta (katedra práva) Článek byl vypracován s podporou grantu č. 407/05/0612 Grantové agentury České republiky 1. Obecné otázky 1a. Systémy vnitřního uspořádání orgánů územní samosprávy Nejprve několik poznámek k celkovému vnitřnímu uspořádání jednotky územní samosprávy. Následně se budeme izolovaně zabývat jen postavením hejtmana. Systémy samosprávného - obecního uspořádání v Německu shrnuje ve své práci M. Kopecký1. A rozlišuje především: a) monistické uspořádání (rozhoduje jeden kolektivní orgán - rada), b) dualistické uspořádání, a to ve variantách: - jihoněmecké radní uspořádání obce (vedle sebe existuje nezávisle starosta a obecní rada, která je základním orgánem obce), - starostovské uspořádání (zastupitelstvo se jen usnáší, vykonává a spravuje starosta) - magistrátní uspořádání (přímo volená rada a dále magistrát na čele se starostou jako výkonný a správní úřad). Vidíme z toho, že v jednotlivých zemích Spolkové republiky Německo historicky vznikly různé modely uspořádání. Ovšem v Anglii (a Walesu) mohou přímo jednotlivé jednotky vyšší územní samosprávy (county, resp. district) rozhodnout jaký model zvolí. Ve vztahu k základnímu modelu se pak jedná o tzv. alternativní uspořádání. Základní alternativy přinesl Local Goverment Act 20002. Podle tohoto zákona mohou být orgány a jejich vztahy uspořádány tak, že vedle přímo voleného zastupitelstva stojí: a) přímo volený starosta a kabinet (tedy výkonný orgán), který tvoří starosta a členové zastupitelstva starostou jmenovaní, b) zastupitelstvem volený leader a kabinet, členy kabinetu z řad členů zastupitelstva jmenuje buď leader nebo volí zastupitelstvo, c) přímo volený starosta a zastupitelstvem jmenovaný vedoucí úředník (council manager). Obecně platí, že kabinet musí mít nejméně 3 a nejvýše 10 členů (včetně starosty nebo leadra). Dále je třeba poznamenat, že výkonná moc může být alokována mezi výše uvedené orgány, jednotlivé členy kabinetu, komisi a nebo úředníky. Některé změny podléhají schválení v referendu (např. přímo volený starosta). Dokument, který obsahuje úpravu vnitřního odlišného uspořádání se označuje jako ústava (local authority constitution). Nutno však poznamenat, že zásadnější úpravy základního uspořádání nejsou obvyklé. 1b. Přímá volba hejtmana Výše jsme zmínili otázku rozdělení působností mezi orgány a vnitřní organizační uspořádání samosprávy. V nazrálé situaci lze přejít k diskuzi o přímé volbě hejtmana.

1

Kopecký, M. cit. opus str. 186 až 189, podobně např. Andersen, U. Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik, http://www.bpb.de/wissen/01831888225042315718740341663869,5,0, Gemeinden_kommunale_Selbstverwaltung.html#art5 2 Lze nalézt na http://www.opsi.gov.uk/Acts/acts2000/20000022.htm

Úvahy o přímé volbě musí být především spojeny s novým rozdělením působnosti v rámci kraje. Tuto souvislost zdůrazňuje i J. Vedral3 u obcí tak, že pokud by byl přímo volený starosta vybaven pouze těmi pravomocemi, které mu svěřuje stávající zákon o obcích, tak by na tom mohl být paradoxně hůře než dnes, neboť zůstaly-li by rozhodující kompetence v oblasti samostatné působnosti v rukou zastupitelstva a rady, pak by starosta mohl jen stěží uskutečňovat program, na jehož základě byl zvolen. Argumenty pro to, zda by měl být hejtman nebo starosta volen přímo občany nebo jako dosud prostřednictvím zastupitelstev, mají zastánci obou metod. Podle jedněch by přímá volba zamezila dosavadním politickým intrikám, kdy osoba starosty nebo hejtmana často nereprezentuje mínění občanů, ale přijatelnost pro politické strany. Nedocházelo by k tomu, že se starostou nebo hejtmanem stane nakonec z vůle politických stran, a nikoli voličů, člověk bez potřebné kvality, odbornosti a autority. Proti přímé volbě hejtmanů (a starostů) zase hovoří skutečnost, že každá politická strana na krajské i obecní úrovni má svého leadra (formálního nebo neformálního), který je všeobecně známou osobností a má zázemí a podporu. V přímé volbě se může stát, že se do čela kraje nebo obce dostane člověk, který nemusí mít potřebný kontakt a podporu ostatních členů zastupitelstva. Mohlo by se stát, že pak taková osobnost bude stát osamoceně vůči ostatním. "Navržené řešení bylo velmi naivní, protože neřešilo dělbu zodpovědnosti mezi zastupitelstvo, radu a starostu. To by mohlo vést k situacím, kdy by se starosta dostával do velkých potíží, protože by neměl potřebné pravomoci," odůvodnil odmítavý postoj k návrhu na přímou volbu starostů ministr vnitra Stanislav Gross4. Starostou musí být podle něj hlavně někdo, kdo dokáže prosadit příslušná rozhodnutí v radě a zastupitelstvu, ze zákona jsou tyto orgány za některá rozhodnutí zodpovědné a některé zahraniční zkušenosti ukázaly, že v rozhodovacích procesech, kdy byl starosta volen přímo, vznikaly neřešitelné problémy vedoucí ke kolapsu v rozhodovacím řízení. Dalším protiargumentem je nebezpečí ztráty kontroly nad mnohými rozhodnutími. Určitou praktickou zkušenost v tomto směru nám poskytují obce. V malých obcích do 500 obyvatel nebylo do 11. 7. 2002 lze radu vůbec zřídit, ve větších obcích to nebylo povinné. Důležité je, že v případě, že rada není zřízena rozhoduje na jejím místě starosta obce. Praxe však vedla k tomu, že drtivá většina obcí neponechala rozhodování v rukou starosty a rady zřídila, a i nejmenší obce volaly po tom, aby možnost zřídit radu byla rozšířena i na ně. Toto volání zákonodárce vyslyšel prostřednictvím zákona č. 313/2002 Sb., tak že počet členů zastupitelstva i v nejmenších obcích může být 15, což je minimální počet pro zřízení rady.5 Stran této poznámky si však musíme uvědomit, že šlo paradoxně o intervenci ze strany zastupitelstev. A ta mají dostatek nástrojů pro zajištění kontroly nad činností starosty. Autor práce podporuje přímou volbu hejtmanů i starostů. A to především z ohledem na demokratické principy. Mimo tu jde i o psychologické aspekty - veřejnost vnímá hlavy jednotlivých stupňů veřejné správy jako primárně odpovědné osoby. Od nich očekává a jim připisuje výsledky praktické politiky. Zvolený monokratický orgán by měl svou moc vykonávat tak, aby v zásadnějších věcech měl podporu veřejnosti vyjádřenou od členů zastupitelstev. Snaha o bezkonfliktnost je iluzorní. Politika je řízený konflikt. I dnes se v krajském ústrojí nalézá mnoho konfliktních míst – např. hejtman versus jeho náměstci nebo členové rady versus krajský úřad. Politologové se také obávají o funkčnost koalic – v případě

3

Vedral, J. Přímá volba starostů vyžaduje širší diskusi, Moderní obec č. 4/2005 Viz Veřejná správa č. 51-52/2001 5 Zákonodárce to mohl dle mého názoru elegantněji upravit také tak, že mohl svěřit zastupitelstvu rozhodnutí o šíři působnosti starosty vykonává-li i působnost rady obce. Přijaté řešení znamená spíše oddálení ústavního principu, že v obci rozhoduje zastupitelstvo obce. 4

monokratického orgánu přímo voleného by jich pro vznik výkonného orgánu nebylo třeba. Samozřejmě by se prohloubily tenze mezi hejtmanem a zastupitelstvem. A především z hlediska ideového – přímá volba je demokratičtější. Při zavedení přímé volby by zákonodárce musel pečlivě rozdělit působnost kraje mezi oba orgány, jednomu z nich by musel svěřit koncepci a iniciativu, druhému spíše jen schvalování a kontrolu. Pravděpodobně by také muselo dojít ke změnám v Ústavě, v článku 101 odst. 2 by musela být zmínka, že vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem a hejtmanem, případně principiální rozdělení jejich úkolů. V čl. 102 obsažené zásady volby zastupitelstva by měly být rozšířeny i na volbu hejtmana. Duální koncept vyjadřuje t. č. např. Ústava Slovenskej republiky.6 1c. Přímá volba - komparace Na Slovensku7 je předseda samosprávného kraje volen přímo občany, systémem absolutní většiny ve dvou kolech. První kolo volby předsedy se koná zároveň s volbou zastupitelstva, druhé za 14 dnů. Kandidovat mohou také nezávislí kandidáti, pokud jejich kandidaturu podporuje 1000 voličů. Podmínkou volitelnosti je mj. trvalý pobyt v kraji (nikoli občanství) a věk 25 let. Na předsedu může kandidovat i kandidát do zastupitelstva. Působnost předsedy samosprávného kraje je dána taxativně, zastupitelstva demonstrativně. Předseda je statutárním orgánem v majetkoprávních, pracovněprávních a jiných vztazích. Rozhoduje i ve věcech, ve kterých zákon svěřuje samosprávnému kraji rozhodování o právech a povinnostech právnických a fyzických osob. Předseda může pozastavit výkon rozhodnutí zastupitelstva, toto pozastavení může zastupitelstvo překonat většinou všech hlasů (jinak postačuje prostá většina, je-li přítomna většina všech členů zastupitelstva). V Sasku8 je vedoucí funkcionář okresu - zemský rada9 (der Landrat) volen přímo občany okresu, a to na 7 let. Za zemského radu je volitelný jen Němec10 (v právním slova smyslu) který dosáhl 27 let a není starší 65 let. Zemský rada může být občany také odvolán. Zemský 6

Článek 69 odst. 3 až Ústavy Slovenskej republiky zní ve znění po poslední změně učiněné zákonem č. 92/2006 Z. z.: (4) Orgány vyššieho územného celku sú a) zastupitelstvo vyššieho územného celku, b) predseda vyššieho územného celku. (5) Zastupiteľstvo vyššieho územného celku tvoria poslanci zastupiteľstva vyššieho územného celku. Poslancov volia obyvatelia, ktorí majú trvalý pobyt v územnom obvode vyššieho územného celku, na štvorročné obdobie. Voľby poslancov sa uskutočňujú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. (6) Predsedu vyššieho územného celku volia obyvatelia, ktorí majú trvalý pobyt v územnom obvode vyššieho územného celku, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na štvorročné obdobie. Dôvody a spôsob odvolania predsedu vyššieho územného celku před uplynutím volebného obdobia ustanoví zákon. Predseda vyššieho územného celku je výkonným orgánom vyššieho územného celku, vykonává správu vyššieho územného celku a zastupuje vyšší územný celok navonok. 7 Viz zákony č. 302/2001 a 303/2001 Zbierky zákonov, v platném znění, tzn. zákon o samosprávných krajoch a zákon o voľbách do orgánov samosprávných krajov, Slovenská republika - počet krajů: 8, NUTS II: 4, počet okresů: 79, počet obcí: 2916. 8 Okresní zřízení v Sasku (Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen – SächsLKrO) bylo schváleno v roce 1993; uveřejněno v SächsGVBl. s. 577/1993, na webu lze nalézt např. na adrese http://www.lexsoft.de/lexisnexis/justizportal_nrw.cgi 9 Lze se také setkat s překladem „landrát“. 10 Právní pojem „Němec“ upravuje čl. 116 spolkové ústavy (Grundgesetz), a nelze ho ztotožňovat s německým občanstvím.

rada zastupuje okres navenek, svolává a řídí schůze okresního sněmu, výborů a dalších orgánů, stojí v čele okresního úřadu a odpovídá za řádný výkon veřejné správy okresem. Uspořádání orgánů okresu vychází z dualistické koncepce. Zastupitelským orgánem, přímo voleným občany je okresní sněm (der Kreistag). Ten se skládá z 50 až 70 členů a zemského rady jako předsedajícího. Okresní sněm je volen na 5 let. Okresní sněm rozhoduje ve všech věcech okresu, pokud zákon nebo okresní sněm neurčí, že rozhoduje zemský rada. V některých věcech musí být dán souhlas okresního sněmu i zemského rady. Nedojde-li k dohodě, rozhoduje okresní sněm dvěma třetinami přítomných hlasů. Zemský rada sněmu a sněm zemskému radovi však může příslušnost i k tomuto rozhodování přenést. Pokud je usnesení okresního sněmu podle názoru zemského rady v rozporu s právem, může jej do jednoho týdne napadnout rozkladem. Rozklad má ve vztahu k usnesení odkladný účinek. Na základě rozkladu se bezodkladně svolá schůze okresního sněmu. Pokud ani v této schůzi nedojde k nápravě musí zemský rada rozhodnutí opět napadnout rozkladem a předložit jej orgánu správního dozoru. Mimo naše hranice je podnětný přechodný model aplikovaný v Řecku, kde je starosta oblasti (nomarchis) v každé z 51 nomoi (oblastí), tedy nižšího regionálního stupně veřejné správy, volen přímo tak, že křeslo získává první na kandidátce vítězné strany. Podle Local Goverment Act 2000 může v Anglii a Walesu rozhodnout o systému volby starosty příslušný stupeň územní samosprávy v referendu. Do 4. května 2006 se konalo 35 referend, ve 12 případech byla schválena přímá volba, v ostatních nikoli. Referendum se konalo 22 z podnětu zastupitelstva (council), 12 na návrh občanů a jednou z podnětu ústřední vlády. Nejvíce referend se konalo hned v letech 2001 a 2002, od té doby již jen sedm. Opakované referendum lze konat nejdříve za 5 let. John Sharland11 k tomu poznamenává: „Myšlenka voleného starosty, která jednu dobu byla považována za přínos pro místní správu, se neuchytila.“ 1d. Terminologie Vládní návrh zákona o krajích z roku 1999 původně počítal s tím, že v čele kraje bude stát předseda. Náměstku hejtmana pak odpovídal místopředseda. Ve sněmovně padl i návrh na přednostu kraje. Poslanecká sněmovna zákon schválila ve znění komplexního pozměňovacího návrhu podaného výborem pro správu, regionální rozvoj a životní prostředí – ten již obsahoval hejtmana a zástupce hejtmana. Zákon č. 231/2001 Sb. zástupce hejtmana nahradil náměstkem hejtmana. Hejtman je návratem k tradičnímu pojmosloví pro správu oblastí Čech, jako někdo kdo stojí v čele kraje, tedy středního stupně veřejné správy (tedy bez ohledu na to, zda jde jen o státní správu nebo samosprávu, případně kombinaci obojího). Jedná se o slovo německého původu (r Hauptmann – náčelník, pohlavár, hejtman), který se však již vžil a není přijímán cizorodě. Zemský hejtman moravský byl ve 14. století zástupcem krále-markraběte a stál v čele zemských úředníků pro Moravu.12 Od dob husitských začali být do čela krajů na místo dosavadních poprávců ustanovováni vojenští velitelé s názvem hejtmané. Po bitvě u Lipan byly tendence k návratu dědičných poprávců, ale ty nepřevážily. Za Jiřího z Poděbrad byl pro správu zahraničních lén zřízen úřad s názvem hejtmanství lén německých. Na počátku 16. století byla činnost hejtmanů uzákoněna a pro jejich činnost byl vydán řád. V době habsburské byli pro každý kraj jmenováni 2 hejtmané z místní šlechty, jeden z panstva a jeden z vladyctva. 11 12

Sharland, J. A Practical Approach to Local Goverment Law, Oxford UP, 2006, str. 4 Vaněček, V. Dějiny státu a práva v Československu do roku 1945. Praha: Orbis, 1976, str. 79.

Provizorní říšský obecní zákon z roku 1849 postavil do čela samosprávné krajské obce krajského starostu (krajské obce však fakticky nevznikly)13. V linii státní správy stál na čele krajské vlády krajský prezident. Po 1. lednu 1850 (do 12. května 1855) stál v čele okresního hejtmanství (v letech 1850 až 1855 se používalo také označení podkrajský úřad) jako prvoinstančního úřadu státní správy úředník s titulem okresní hejtman. Po roce 1855 stál v čele okresního a krajského úřadu okresní, resp. krajský představený (Kreisvorsteher, Kreisvorstand). Podle zákona č. 44/1868 ř. z. se staly prvoinstančním orgánem okresní hejtmanství na čele s „okresními“14. Někteří uvádějí okresního hejtmana15. Za První republiky měl v čele žup, velikosti dnešních krajů, podle zákona č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, stát na přání Slováků župan. V českých zemích však župy nevznikly. Termín hejtman16 podržel zákon č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy. Dekretem prezidenta republiky č. 121/1945 Sb., o územní organisaci správy, vykonávané národními výbory, pojem hejtman opustil na 55 let české právo. Zákon č. 280/1948 Sb. pak zavedl předsedu krajského národního výboru. Pojem náměstek pro osobu zastupující zavedla právní úprava rakousko-uherská pro obce (náměstek starosty). O pojmovém rozlišení mezi více náměstky je pojednáno níže v souvislosti s výkladem o počtu náměstků. Název funkce hejtmana je adekvátní naší tradici, přičemž jednoslovně a nezaměnitelně identifikuje. Toho času není jinak v českém právu používán. Názvy náměstek hejtmana a zástupce hejtmana pociťujeme jako stejně vhodné. V dnešním úzu je však náměstek brán spíše jako osoba ustanovovaná tím, koho zastupuje. Předponu vice- (vicehejtman) nelze použít, ta patří jen do cizích složených slov. Jiným řešením je využití předpony místo(místohejtman), která nepůsobí jazykově cizorodě, slovo hejtman je totiž již vnímáno jako české. Pro svědčí i jiné názvy (místostarosta, místopředseda), a tak možná nebylo třeba pojmově následovat náměstka primátora, když primátor je stále slovem cizím. 1e. Literatura Analytické pasáže o hejtmanovi, resp. hlavě středního stupně veřejné správy lze nalézt u O. Klapky (Samospráva a zřízení župní, Praha: „Parlament“, 1923), s četnými odkazy na dobovou zahraniční situaci; rozsáhlá je práce Riegrova, která dává nejpodrobnější přehled o vývoji funkce hejtmana do zavedení ústavnosti v českých zemích (Rieger, B. Zřízení krajské v Čechách. I-II. Praha: Č. Akademie cís. Frant. Josefa pro vědy, slovesnost a umění, 1893 a 1894); Výklad platného práva obsahuje citovaná publikace Územní samospráva a státní správa, dále práce Koudelkova (Koudelka, Z. Obce a kraje. Praha: Linde, 2001). U M. Kopeckého (Právní postavení obcí - základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1998) je relevantní především výklad o systémech obecního uspořádání (str. 186 až 191). Vzhledem k blízkosti právní úpravy lze odkázat i na další práce o obecním zřízení Čebišová, T. a kol.Obec – postavení, správa, činnost. Praha: ISV, 1996; Matrasová, E. Šlauf, V. Zákon o obcích s komentářem, Praha: POLYGON, 2003; Exner, J. Obce, města, městské části. Praha: Libri, 2004; Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích. Praha: Linde, 2005 13

Podrobněji k otázkám tohoto období a neuskutečněné krajské samosprávy viz Schelle, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1948, Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2002, str. 45 až 50 14 Viz § 11 zákona č. 44/1868 ř. z.: „Císařští političtí úřadové okresní jmenovati se budou „okresní hejtmanství”. V čele každého takového úřadu postaven bude „okresní”.“ 15 Srovnej Janák, J., Hledíková, Z., Dobeš, J. Dějiny správy v Českých zemích. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005, str. 277 16 Podle § 7 zákona „přednostou okresního úřadu je okresní hejtman (náčelník)“. Závorka, která se dále vykytovala ve všech ustanoveních zákona byla pravděpodobně pokusem o počeštění označení.

Sekundárně nebo dílčí otázky dále postihuje např. Plíva, S., K postavení obce v soukromoprávních vztazích. In Veřejná správa a právo. Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám. Praha: C. H. Beck, 1997; Hamplová, J. Právní postavení starosty jako orgánu obce, Právní rádce, 1/1998; S. Balík (Balík, S., Kyloušek, J. (eds.) Krajské volby v České republice 2004, Brno:IIPS, 2005). 2. Postavení hejtmana 2a. Podmínky pro výkon funkce Hejtmanem se může stát jen člen zastupitelstva příslušného kraje. Podmínky pro členství v zastupitelstvu tak platí obecné (tzn. § 4, 5 a 48 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, v platném znění). Zmínka v § 61 odst. 2 krajského zřízení, že hejtman musí být občanem České republiky, musí být nahlížena jako duplicitní; zákon o volbách do zastupitelstev krajů totiž požaduje pro pasivní volební právo (a volitelnost je předpokladem i výkonu mandátu) do zastupitelstva občanství České republiky pro každého člena zastupitelstva. Při ještě podrobnějším pohledu lze odhalit další nepříliš zjevnou nedokonalost založenou nepřesnou formulací § 61 odst. 2, když stanoví, že „hejtmana volí zastupitelstvo z řad svých členů“. Obdobně ustanovení § 35 odst. 2 písm. o zákona o krajích zní: „Zastupitelstvu je vyhrazeno volit a odvolávat hejtmana, náměstka (náměstky) hejtmana a další členy rady z řad svých členů a odvolávat je z funkce.“ Zdá se tedy, že členství v zastupitelstvu je nezbytné jen pro ustanovení do funkce hejtman s tím, že se zánikem mandátu člena zastupitelstva není spojeno ukončení působení ve funkci hejtmana. To se zdá být systematicky podpořeno i ustanovením § 64b, které dává hejtmanovi mnoho pravomocí i poté co jeho mandát člena zastupitelstva zanikl uběhnutím volebního období. Stejně tak § 48 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, v platném znění, mluví o vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva a § 32 odst. 2 krajského zřízení stanoví, že „podmínky vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva upravuje zvláštní zákon“ (žádný z nich tedy nemluví o hejtmanovi). Není tedy dalších norem upravujících zvláštní podmínky pro výkon funkce hejtmana kromě § 61 odst. 2 a § 35 odst. 2 písm. o . Výše uvedené rozbory nás vedou k závěru, že ustanovení § 61 odst. 2 a § 35 odst. 2 písm. o stanoví podmínky pro výkon funkce hejtmana svého druhu, které nejsou vázány na podmínky pro výkon člena zastupitelstva. Určitým vodítkem pro řešení tohoto problému nám může být také § 76 odst. 2, který výslovně postuluje, že „Předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva.“ Pokud tedy zákonodárce chce pro nějakou funkci určit, že pro její zastávání je nutné být členem zastupitelstva, činí tak výslovně. Koudelka17 k této otázce poznamenává jen: „Hejtmana a zástupci hejtmana jsou voleni zastupitelstvem z řad členů zastupitelstva a musí mít státní občanství. Pokud bude zákonodárce zpřesňovat podmínky vazby na členství v zastupitelstvu, byla by byla vhodnější dikce: „hejtman musí být členem zastupitelstva“ a pro období po volbách by bylo vhodné stanovit „dosavadní hejtman vykonává pravomoci hejtmana …“18. Občanství ČR není třeba zvláště zmiňovat. 2b. Ustanovování do funkce Volba a odvolávání hejtmana jsou vyhrazeny zastupitelstvu (§ 35 odst. 2 písm. o krajského zřízení). K platnosti volby je nutný souhlas nadpoloviční většiny členů zastupitelstva – stejný 17

Cit. opus, str. 198 Stávající dikce § 64b odst. 1 je „hejtman vykonává v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva pravomoci ...“

18

jako ve věcech ostatních, ve kterých rozhoduje zastupitelstvo. Stejně tak pro odvolání je nutný souhlas většiny všech členů zastupitelstva. Postavení hejtmana lze posílit zvýšením tohoto podílu pro odvolání např. na tři pětiny nebo dvě třetiny. A má-li zákonodárce obavy z chodu kraje bez hejtmana tak, že proto konstruuje speciální sankční režim podle ustanovení § 45 odst. 2 (tzn. rozpuštění zastupitelstva ministerstvem vnitra), mohl upravit takzvané konstruktivní vyslovení nedůvěry. Tedy postup, který se používá ve spolkovém sněmu, kancléře lze odvolat jen tak, že se zároveň zvolí nový. Zákon nestanoví délku období, pro které je hejtman volen, a není tu žádná překážka pro znovuzvolení. Po svém zvolení již hejtman neskládá pro výkon funkce hejtmana slib. 3. Činnost hejtmana 3a. Působnost hejtmana Abstrakcí ze zákonné úpravy pro účely podrobnější analýzy vyvodíme, že hejtman 1. ve vztahu k zastupitelstvu a radě a) řídí jejich činnost, b) plní (vykonává) úkoly jimi uložené a c) ověřuje (vidimuje) jejich písemné produkty; 2. ve vztahu k radě d) může pozastavit (sistovat) výkon jejího rozhodnutí a e) v přechodných obdobích zastává (supluje) její působnost; 3. sám f) činí právní úkony jménem kraje, g) zřizuje některé orgány kraje a jmenuje členy těchto orgánů kraje a řídí jejich činnost, h) rozhoduje v samostatné působnosti kraje a i) plní další úkoly uložené mu zákonem. Pro popis působnosti hejtmana zvolil autor práce relativně nízký stupeň zobecňující abstrakce. Ovšem z hlediska vědeckého poznání má takový stupeň rozumný smysl. Jde o to, jak připomínají teoretici práva19, zachovat rozumnou hranici, která ještě umožňuje „obloukové“ navrácení abstraktního myšlení od konkrétního ke konkrétnímu, resp. od praxe k praxi. 3b. Řízení činnosti zastupitelstva a rady Hejtman v zásadě řídí práci zastupitelstva a rady, je klíčovým organizačním činitelem pro jednání těchto orgánů. a) Hejtman má právo a za určitých okolností i povinnost svolat schůzi zastupitelstva nebo rady. Svolávání zastupitelstva je pravomoc daná hejtmanovi zákonem, musí však při jejím vykonávání respektovat zákonem daná pravidla. V případě nerespektování zákona ze strany hejtmana svolá zastupitelstvo v případě ustavujícího zasedaní Ministerstvo vnitra ČR, v ostatních případech náměstek hejtmana nebo jiný člen zastupitelstva. V případě, že dojde na náhradního svolavatele – člena zastupitelstva, tak je krajský úřad povinen napomáhat náhradnímu svolavateli (zhotovením a rozesláním pozvánek), byť by to byl opoziční zastupitel (stejně Z. Koudelka20 pro obce). U rady je svolávání schůzí také úkolem hejtmana. Zákon neřeší postup pro případ, že to hejtman neučiní. Pokud by hejtman schůzi odmítal svolat, nemůže ji svolat platně někdo jiný. Dle názoru autora je však ustanovení o svolávání hejtmanem nadbytečné. Zákon o obcích podobnou otázku vůbec neřeší a relevantní § 101 se k otázce svolavatele schůzí rady obce vůbec nevyjadřuje. 19 20

Srovnej Knapp, V. a Gerloch, A. Logika v právním myšlení, Praha: Eurolex Bohemia, 2000 Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 320

Co se týče hodnocení spojení svolávání obou rozhodovacích orgánů v rukou hejtmana, tak autor práce by podporoval spíše rozdělení mezi dvě osoby. Spojení poměrně významné (ve středověku si pravomoc svolat krajský sněm vyhrazoval panovník) pravomoci ve vztahu k různým orgánům, když jeden je odpovědný druhému může být někdy sporné. Může docházet k určitému podřizování chodu orgánu formálně důležitějšímu – zastupitelstva orgánu podřízenému. V zastupitelstvu mohou být síly radě nepřátelské a může být v zájmu toho, kdo stojí v čele rady, některou schůzi zastupitelstva až do vyřešení některé otázky odložit nebo naopak urychlit, než nastane určitá okolnost. Bylo by tedy vhodné oddělit výkon těchto oprávnění personálně a nepostačuje k tomu pouhé rozdělení mezi hejtmana a jiného člena rady (např. náměstka hejtmana). Hejtman podle české právní úpravy nesvolává schůze výborů ani komisí, což může být pro tyto orgány ve vztahu k radě a zastupitelstvu poněkud diskvalifikující. b) Hejtman zahajuje schůze obou orgánů Zahájení má svůj právní význam, až po něm se lze platně usnést. Zákon to explicitně nevyjadřuje. Stejně tak nelze expressis verbis dohledat, kdo tak činí, lze lavírovat mezi svolavatelem a předsedajícím, autor se přiklání ke svolavateli21, ten je totiž na počátku schůze znám. Tento úkon má pouze formální význam a lze doporučit jeho ponechání v rukou hejtmana pro oba orgány. c) Hejtman řídí schůzi pokud příslušný orgán nestanoví jinak (předsedá schůzi) Podle S. Balíka22 může být pravomoc řídit zasedání zastupitelstva a rady potenciálně silným nástrojem. Autor toto hodnocení přijímá a s ohledem na jím koncipovanou favorizaci autonomie zastupitelstva23 jako celku s převahou hejtmana v tomto směru nesouhlasí. Zákon o krajích ovšem umožňuje zastupitelstvu a radě zaujmout stanovisko. Zastupitelstvo může ustanovit jiného předsedajícího. Rada musí rozhodnout o tom, kdo bude řídit její schůze, jednací řády rad však k tomu obvykle povolávají hejtmana. Autor práce doporučuje i pro zastupitelstvo konstrukci používanou v radě – nechť přímo zastupitelstvo rozhoduje o svém předsedajícím. Řízení schůzí zastupitelstva hejtmanem nelze doporučovat, zejména pokud jménem rady činí hejtman v zastupitelstvu návrhy24. Vždy nutno oddělovat roli navrhovatele a předsedajícího. Na místě je analogie, že by předseda vlády řídil schůzi poslanecké sněmovny a zároveň předkládal vládní návrhy. Autor tuto konfiguraci (starosta – navrhovatel, a zároveň předsedající schůze zastupitelstva) považuje za nesprávnou i na úrovni měst. Pro srovnání Local Goverment Act 2000 pro Anglii a Wales výslovně zakazuje, aby předseda zastupitelstva a jeho zástupce (the chairman or vice-chairman of the authority) byli členy výkonného orgánu příslušného stupně územní samosprávy.25 Co se týče řízení schůzí výborů a komisí, tak povinností hejtmana to je jen v případě, že je jejich členem a tyto orgány mu to uloží. To vyplývá z obecného ustanovení § 34 odst. 2, když člen zastupitelstva je povinen plnit úkoly uložené orgány jejichž je členem. V praxi tyto schůze hejtman neřídí.

21

A contrario § 41 odst. 1 krajského zřízení: „Jestliže při zahájení zasedání zastupitelstva … není přítomna většina všech členů zastupitelstva, ukončí předsedající toto zasedání zastupitelstva. 22 22 Balík, S., cit. opus, str. 23 23 Srovnej Cogan, R. Krajské zřízení. Praha: LINDE, 2004, str. 97 a n. 24 To lze podložit např. částečnou úpravou ve Francii, kde podle L. Benešové platí, že v případě zasedání, kde je projednáván závěrečný účet, který předkládá starosta, zvolí zastupitelstvo svého předsedu. V takovém případě se může starosta zúčastnit diskuse, ale musí se zdržet hlasování Více Benešová, L., Prevence střetu zájmů u členů zastupitelstev. Srovnání na základě právních řádů České a Francouzské republiky, Veřejná správa 20/2002 25 Srovnej čl. 11 odst. 7 Local Goverment Act 2000

Návrh pořadu schůze předkládá zastupitelstvu rada, lze si však představit i variantu, že by tento návrh předkládal hejtman26. Autor práce však má za to, že nejvhodnějším předkladatelem pořadu by byl určený výbor zastupitelstva (např. organizační výbor) nebo předseda zastupitelstva. d) Hejtman přijímá rezignaci člena zastupitelstva na členství v zastupitelstvu Podle § 48 zákona o volbách do zastupitelstva krajů přijímá hejtman písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje. Okamžikem, kdy hejtman toto oznámení obdrží, zaniká mandát člena zastupitelstva kraje. Zákony neřeší otázku rezignace na ostatní funkce v kraji, tedy zejména na členství v radě (včetně náměstka hejtmana), předsednictví a členství výboru nebo komise. Podle názoru autora této práce lze platně rezignovat na tyto funkce především písemným a také ústním sdělením orgánu, který činovníka ustanovil, tedy především zastupitelstvu. Za platnou lze považovat i písemnou rezignaci doručenou hejtmanovi. Zákonem neřešena je také rezignace na funkci hejtmana27, dle názoru autora je tedy možná písemná a dále ústní přímo v zastupitelstvu. Účinnost té písemné nastává jejím doručením kraji (krajskému úřadu). Pokud chce hejtman přímo rezignovat i na své členství v zastupitelstvu, neposkytuje zákon spolehlivou odpověď v případě, že je hejtman tzv. přítomen. Samozřejmě je-li hejtman například nemocen, může písemnou rezignaci na členství v zastupitelstvu (a pokud přijmeme koncept, že hejtmanem může být jen člen zastupitelstva, tak vlastně rezignaci i na funkci hejtmana) přijmout zastupující náměstek hejtmana. Ovšem je-li hejtman přítomen, není náměstek oprávněn tuto rezignaci přijmout, a spějeme k absurdnímu závěru (a nedostatku v zákoně), že hejtman doručuje svou rezignaci na členství v zastupitelstvu sám sobě. Rozumnou analogií a řešením (zákonu o volbách do zastupitelstev obcí) je rezignace v zastupitelstvu kraje. 3c. Plnění úkolů Obecná povinnost člena zastupitelstva nebo člena rady plnit úkoly konkrétním orgánem uložené je v ustanovení § 34 odst. 2 krajského zřízení. Tam se mluví o povinnosti člena zastupitelstva plnit úkoly, které mu uloží orgány, jejichž je členem. Nadto stanoví § 61 odst. 2 písm. h), že hejtman „vykonává další úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti, pokud jsou mu svěřeny zastupitelstvem, radou nebo tak stanoví zákon“. Druhá formulace je z většiny opakující první – a zákon může ukládat povinnost hejtmanovi bez ohledu na toto ustanovení, a je tedy nadbytečnou. Spolehlivě však z obou paragrafů plyne, že hejtman neplní usnesení obou orgánů o své vůli, ale jen na základě rozhodnutí zastupitelstva nebo rady. Ze zákona je totiž oprávněna a povinna naplňovat usnesení zastupitelstva rada. Rada sama pak musí určit ad hoc nebo generálně (subsidiárně) kdo bude zabezpečovat jí přijatá usnesení, může to svěřit právě hejtmanovi nebo také jeho náměstkovi, jinému členovi rady, krajskému úřadu nebo jeho řediteli. Rada může také dále delegovat zabezpečování rozhodnutí přijatých zastupitelstvem. 26

Podle ustanovení § 21 zákona č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy, předseda zemského zastupitelstva (jímž byl zemský prezident nebo z jeho pověření viceprezident) určoval předměty jednání a stanovil pořad jednání zemského zastupitelstva. O předmětech, jež nebyly dány na pořad jednání, mohlo být jednáno jen, souhlasila-li většina všech členů zemského zastupitelstva. Věci, jež nenáležejí do působnosti zemského zastupitelstva, měl předseda zemského sněmu z jednání vyloučit, proti čemuž mohla jedna desetina všech členů zemského zastupitelstva do patnácti dnů podat u předsedy odpor k ministerstvu vnitra. 27 Zákon o volbách do zastupitelstev obcí (§ 55 odst. 2) však stanovuje, že starosta podá rezignaci na zasedání zastupitelstva obce. Toto ustanovení se však týká zániku mandátu člena zastupitelstva obce a upravuje vlastně dvojitou rezignaci, tedy na funkci starosty i člena zastupitelstva. Separátní rezignaci na funkci starosty zákony také neřeší.

V dané souvislosti je vhodné připomenout, že okresní hejtman (náčelník) podle zákona č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy, sám prováděl všechna usnesení okresního zastupitelstva i výboru a podával okresnímu zastupitelstvu zprávu o tom, jak byla tato usnesení provedena. Okresní zastupitelstvo se mohlo usnést, že to nebere z určitých důvodů na vědomí. A takové usnesení bylo do patnácti dnů předloženo zemskému prezidentu k rozhodnutí. 3d. Vidimace Hejtman v alternaci se svým náměstkem vidimuje spolu s ověřovateli zápisy obou samosprávných orgánů. Hejtman neověřuje obsahovou správnost zápisu a nemůže do něj na rozdíl od ověřovatelů zasahovat (měnit jej). Pro iniciaci změn musí použít námitek (§ 43 a § 58 odst. 3 krajského zřízení). Jeho úkolem je jakýsi notářský úkon, který osvědčuje, že se jedná o zápis. Hejtman vidimuje spolu se svým náměstkem právní předpisy kraje. Je to stejné jako u zápisů. Odmítnutí podpisu nemá právní důsledky na platnost předpisu28. Odmítnutí není třeba zhojit tím, že předpis podepíše za odmítajícího hejtmana náměstek hejtmana. Dva náměstkové hejtmana podepisují předpisy, jen pokud je hejtman nepřítomen. 3e. Pozastavování rozhodnutí rady Hejtman může pozastavit výkon, nikoli tedy zrušit (vetovat) rozhodnutí rady v konkrétní otázce. S tím, že o otázce, tzn. ve věci samé, rozhodne zastupitelstvo. Jedná se tedy o sistaci s devolutivním účinkem. Jedná se vlastně o dvě oprávnění – za prvé právo pozastavit, za druhé právo předložit jinému orgánu, každé z nich by mohlo existovat samo o sobě, krajské zřízení však připouští jen jejich současný výkon. Někteří vedou diskuze o tom, zda lze pozastavit rozhodnutí rady v přenesené působnosti (tedy t. č. rozhodnutí, jímž se vydává nařízení kraje).

28

K tomu nález Ústavního soudu ČR č. 294/1996 Sb. (Pl. ÚS I/1996). Šlo o zrušení obecně závazné vyhlášky města Vysokého nad Jizerou č. 5 ze dne 25. července 1994 o zákazu agitace a propagace KSČM a hnutí a stran projevujících sympatie ke komunismu. Vzhledem k tomu, že pod textem vyhlášky chyběl podpis starosty, požádal Ústavní soud o vysvětlení. Podle vyjádření tajemníka Městského úřadu ve Vysokém nad Jizerou bylo příčinou odmítavé stanovisko starosty, který hlasoval proti této vyhlášce. Napadená obecně závazná vyhláška je tedy podepsána zástupcem starosty a měla by být dále podepsána jiným radním (§ 52 odst. 3 tehdy platného zákona ČNR č. 367/1990 Sb.). Na místě podpisu radního je podpis člena městského zastupitelstva. Ústavní soud se proto musel v dané souvislosti zabývat otázkou platnosti napadené vyhlášky i z hlediska zákonných požadavků na její podepisování. Skutečnost, že namísto starosty podepsal napadenou vyhlášku jeho zástupce, i když starosta nebyl nepřítomen, jak požaduje ust. § 52 odst. 4 cit. zákona, nebrání podle názoru Ústavního soudu uznat takovýto postup za zákonný. Zastoupení starosty v jeho nepřítomnosti, stejně tak jako jeho zastoupení v případě, kdy určitý úkon odmítne provést, jsou ve své podstatě shodné situace, vyžadující zastoupení, jak na ně pamatuje uvedené ustanovení zákona o obcích. Pokud druhým ze spolupodepisujících nebyl radní, zvolený ve smyslu § 44 odst. 3 cit. zákona, nýbrž člen zastupitelstva, který status radního automaticky nemá, nebyl-li výše uvedeným způsobem zvolen, nelze podpis této osoby považovat za relevantní ve smyslu § 52 odst. 3 cit. zákona . Právní důsledky chybějících či irelevantních podpisů na obecně závazných vyhláškách zákon o obecním zřízení výslovně neupravuje. Zároveň stanoví v § 16 odst. 3 jedinou podmínku jejich platnosti, a to vyvěšení na úřední desce. Z uvedeného se Ústavní soud domníval, že nedostatky v

podpisech obecně závazné vyhlášky, byla-li tato jinak v souladu se zákonem přijata a publikována, platnost takovéto vyhlášky nijak neovlivňují.

Neumanová29 s poukazuje na to, že pro přenesenou působnost platí, že zastupitelstvo obce rozhoduje jen v případě, kdy tak stanoví zákon, a to by podle jejího názoru muselo být stanoveno výslovně. Dále odkazuje na problematiku dozoru a možnost nápravy ze strany orgánu, který nařízení vydal. K tomu nutno poznamenat, že zastupitelstvo nařízení nevydává, ale jen ruší rozhodnutí rady, kterým bylo vydáno. Ve svém rozhodnutí o pozastavení není hejtman časově omezen, fakticky lze sistovat jen ta rozhodnutí, která nejsou dosud vykonána. Po učiněném pozastavení je hejtman povinen věc předložit nejbližšímu zasedání zastupitelstva (§ 62). Zákon však již nepožaduje, aby na tomto „nejbližším“ zasedání zastupitelstva zastupitelstvo o věci rozhodlo (§ 35 odst. 3). Zastupitelstvo rozhodne o rozhodnutí rady hlasováním. Při souhlasu většiny počítané ze všech členů zastupitelstva je rozhodnutí rady buď zrušeno, anebo platí i nadále. Pro případ otálení s rozhodnutím o zrušení nesouhlasí autor práce s názorem R. Ondruše, že pokud by vznikla škoda třetím osobám v důsledku nečinnosti zastupitelstva obce, tak není vyloučen nárok na regresní náhradu této škody vůči členům zastupitelstva.30 Předně by regres musel směřovat vůči obci jako celku. Dále, jak uvedeno výše, zákon nestanovuje povinnost rozhodnout na nejbližší schůzi. Mimo to musí třetí osoby respektovat i veřejnoprávní charakter územních samospráv, a tedy i komplikovanost rozhodovacích procesů s mnoha peripetiemi. Důvody pro sistaci zákon nezmiňuje, a není tedy nutný rozpor se zákonem nebo usnesením zastupitelstva, nehospodárnost či nespravedlnost. Hejtman není povinen toto právo uplatňovat, není tedy jeho úkolem sistovat nezákonná usnesení ex offo. J. Grospič31 hodnotí hejtmanovo právo sistace „jako významnou pravomoc orgánu vnitřní kontroly činnosti rady“. Toto oprávnění hejtmana má dvojí rozměr – buď je to právo ku prospěchu hejtmana, tedy zesílení jeho vlivu, nebo to lze vnímat také jako pokus o zvýšení váhy zastupitelstva. Zastupitelstvo se dostane k působnosti, která mu jinak nemusí náležet. V praxi toto oprávnění není využíváno, rada má obvykle v zastupitelstvu spolehlivou většinu a ze strany hejtmana by to byla pouhá obstrukce, tedy jen odklad vydání rozhodnutí. Je to však instrument, kterým se posiluje vazba zastupitelstva a hejtmana. Toto právo by nabylo na vážnosti, pokud by došlo k rozvázání kreačních vazeb mezi orgány, tzn. pokud by hejtman byl volen ne v zastupitelstvu, ale přímo občany kraje. Pak by hejtman reprezentoval poněkud jiné zájmy a právo sistace by mělo praktické použití. Podobnou relevanci by sistace měla, pokud by rada byla ustanovována jinde než v zastupitelstvu (ne však jmenována hejtmanem). Dobrým řešením pro zastupitelstvo by bylo také svěření tohoto oprávnění kontrolnímu orgánu zastupitelstva (tzn. kontrolnímu výboru) nebo přednímu funkcionáři zastupitelstva, který není členem rady. Z funkcionářů zastupitelstva by to mohl být předseda zastupitelstva, pokud by jej zákonodárce stvořil. Lze uvažovat i o tom, že by sistace byla k dispozici skupině členů zastupitelstva, minoritě a především majoritě32. Výše uvedené saské okresní zřízení upravuje možnost, že na žádost čtvrtiny členů výboru (výbory mají právo rozhodovat) se rozhodnutí v určité věci přesouvá okresnímu sněmu. 29

Neumanová, H. Pravomoc zastupitelstva obce zrušit usnesení rady obce. Veřejná správa 25/2002 30

Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 303 Svoboda, K., Grospič, J., Vedral, J., Plíšek, M. Územní samospráva a státní správa. Praha: Eurounion, 2003, str. 294 32 Zákon o krajích obsahoval ve svém § 38 až do 31. 12. 2002 ustanovení, že zastupitelstvo zruší usnesení rady jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva kraje. 31

Poznamenejme, že v původním vládním návrhu zákona o krajích měl být předseda kraje oprávněn pozastavit výkon usnesení výboru v otázkách samostatné působnosti, které by bylo v rozporu s právním předpisem, nebo usnesením zastupitelstva nebo rady a předložit věc k rozhodnutí zastupitelstvu na jeho nejbližším zasedání. Tímto návrhem měla být sledována vnitřní kontrola zákonnosti v činnosti výborů. 3f. Jednání jménem kraje a) K otázce zda je hejtman statutárním orgánem kraje Otázce, kdo je statutárním orgánem kraje a obce se literatura značně věnuje, někteří33 ji považují za zásadní, neboť má význam pro posuzování případů, kdy starosta učiní právní úkon bez předchozího schválení v příslušném orgánu. E. Matrasová a V. Šlauf u starosty34 konstatují: „Protože zákon výslovně nestanoví kdo je statutárním orgánem obce, svěřuje se starostovi oprávnění jednat za obec.“ Z. Koudelka35 v případě starosty (a také již dříve u hejtmana36) poznamenává, že nemá povahu statutárního orgánu právnické osoby a úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva nebo rady, může učinit až po jejich schválení, jinak jsou absolutně neplatné. M. Kopecký37 dovozuje ze zákonné formulace „Starosta zastupuje obec navenek“, že funkce starosty se blíží funkci statutárního zástupce obce. Dále uvádí, že tento názor není nesporný, když formulace „zastupuje navenek“ vyvolává určité pochybnosti. Starostu dle jeho názoru nelze považovat za „zástupce“ obce, ale za její „orgán“. Podle J. Vedrala38 územní samosprávné korporace (stejně jako stát) nemají statutární orgán. S. Balík39 poznamenává, že hejtman není statutárním orgánem kraje (jímž je rada) a že při zasedáních je síla jeho hlasu rovna síle hlasů dalších členů rady, přip. zastupitelstva. J. Exner40 s odkazy na literaturu druhé poloviny 90. let, a tedy komentující obecní zřízení tehdy platné, vidí 4 názorové proudy: - statutárním orgánem obce je starosta, ze zákona oprávněný zastupovat (!) obec navenek, - starosta vystupuje jako statutární orgán pouze když k tomu má souhlas kolektivního orgánu (zastupitelstva, rady) oprávněného k rozhodnutí o příslušném úkonu, - statutárním orgánem obce je její rada jako výkonný orgán samosprávy, starosta jedná jejím jménem, - obce statutární orgán nemají, z jejich veřejnoprávního postavení vyplývá, že rozhodující je speciálně upravený projev vůle kolektivního orgánu, bez nějž k úkonům nedojde, a ustanovení občanského zákoníku funkční u právnických osob soukromých nelze ve veřejnoprávní korporaci vztáhnout. Z pohledu jeho práce se J. Exnerovi jeví jako jediný smysluplný názor ten poslední. Zajímavé je stanovisko odboru pro místní správu Ministerstva vnitra ČR41, podle kterého zákon o obcích výslovně nestanoví, kdo je statutárním orgánem obce. Podle tohoto stanoviska zákon pouze konstatuje, že starosta zastupuje obec (veřejnoprávní korporaci) navenek. A jde

33

Furek., A.K právní úpravě dispozic s obecním majetkem, Bulletin advokacie 2 a 3/2006 Matrasová, E. Šlauf, V. Zákon o obcích s komentářem, Praha: POLYGON, 2003, str.144 35 Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 344 36 Koudelka, Z. Obce a kraje, Praha:Linde, 2001, str. 198 37 Kopecký, M. Právní postavení obcí - základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1998 38 Svoboda, K. Grospič, J., Vedral, J., Plíšek, M. Územní samospráva a státní správa. Praha: Eurounion, 2003 39 Balík, S., Kyloušek, J. (eds.) Krajské volby v České republice 2004, Brno:IIPS, 2005, str. 24 40 Exner, J. Obce, města, městské části. Praha: Libri, 2004, str. 145 41 Publikováno ve Veřejné správě č. 8/2001 34

tak o specifickou funkci „nejvyššího zvoleného představitele obce“, částečně pojímanou i jako reprezentativní, kterou plní při výkonu samostatné působnosti obce. Že hejtman není statutárním orgánem můžeme dovodit i z textu zákona, když např. podle § 14 odst. 6 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, v platném znění projedná auditor nebo auditorská společnost zprávu auditora se statutárním orgánem i dozorčím orgánem účetní jednotky; jde-li o obec nebo městskou část hlavního města Prahy se starostou, u statutárních měst a hlavního města Prahy s primátorem, u kraje s hejtmanem, dále s finančním výborem zastupitelstva. Zákon tedy formuluje specifické postavení hejtmana, který plní úkol obecně uložený statutárnímu a dozorčímu orgánu. Občanský zákon (§ 20 odst. 1) označuje toho, kdo je oprávněn jednat jménem právnické osoby z titulu zakládací listiny nebo zákona statutárním orgánem. Podle § 13 obchodního zákoníku právnická osoba jedná statutárním orgánem nebo za ni jedná zástupce. Přičemž ustanovení tohoto zákona o jednotlivých obchodních společnostech určují statutární orgán, jehož jednání je jednáním podnikatele. Pojetí statutárního orgánu je v obchodním zákoníku širší, statutární orgán řídí činnost společnosti a (také) jedná jejím jménem.42 Podle referenční učebnice občanského práva hmotného43 se samostatná působnost statutárního orgánu neprojevuje pouze ve vnější podobě (jednatelské oprávnění navenek), ale také v podobě vnitřní (oprávnění rozhodovat o interních věcech právnické osoby). V tomto pojetí není hejtman statutárním orgánem kraje. Podle názoru autora se veřejnoprávní korporace s ohledem na svoji povahu bez pojmu statutární orgán obejde a s ohledem na její převažující veřejnoprávní charakter je jí pojem statutární orgán cizí. Pojem statutárního orgánu by měl být vyhrazen jen soukromoprávním právnickým osobám a jednoznačným případům ve veřejné správě44. Závěrem autor k dané problematice upozorňuje, že poměrně zásadní kritiku legislativou používaného pojmu statutární zástupce provedl M. Hansel45. b) Druhy hejtmanova právně relevantního jednání Jednání hejtmana lze rozdělit na vnější, tzn. navenek (níže α), dále interní, tzn. směrem do vnitřních struktur orgánů kraje, to je β), a dále je tu zvláštní případ jednání ve vztahu k uvolněným členům zastupitelstva a řediteli – to je γ). Poněkud jiné rozdělení pro jednání vrcholného funkcionáře veřejnoprávní korporace zvolil K. Laštovka46, který upozorňuje, že v případě že se jménem země vydává nějaká písemnost, tak je třeba lišiti: - listiny o právních jednáních, kterými se země naproti třetím osobám zavazuje (a plné moci musí býti podepsány zemským prezidentem, 2 členy zemského výboru a opatřeny pečetí zastupitelstva ...) - listiny, kterými se vyřizují věci spadající do působnosti zemského zastupitelstva (podepisuje zemský prezident a příslušný člen zemského výboru ...) 42

§ 191 odst. 1 zní: „Představenstvo je statutárním orgánem, jenž řídí činnost společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto … Nevyplývá-li ze stanov něco jiného, za představenstvo jedná navenek jménem společnosti každý člen představenstva.“ 43 Knappová, M. Švestka, J. a kol. Občanské právo hmotné, Praha:ASPI, 2002, str. 185 44 Srovnej zákon o rozpočtových pravidlech územních samospráv (č. 250/2000 Sb.). Podle tohoto zákona má statutární orgán příspěvková organizace kraje. Statutární orgán je oprávněn jednat ve všech věcech příspěvkové organizace, a tedy činit i právní úkony ohledně krajského majetku organizací spravovaného. 45 Hansel, M. Kritika pojmu „statutární zástupce“. Právo a podnikání 7-8/2003 46 Slovník veřejného práva Československého, svazek IV. Brno, 1938, str. 81

- listiny ostatní (podepisuje je zemský prezident). Teď k rozdělení podle autora práce: α) Nejobecnějším a nejvýznamnějším jednatelským oprávněním hejtmana je právo a povinnost jednat jménem kraje navenek. Právně významné jednání hejtmana jménem kraje navenek můžeme analyticky rozdělit do tří skupin s odlišným režimem podle míry autonomie hejtmana stran rozhodnutí: 1. Nejsilnější je pozice hejtmana ve věcech, které mu náleží k rozhodnutí, tam je na jeho vůli jak rozhodnutí, tak právní úkon, kterým se rozhodnutí uskutečňuje. 2. Účast na uzavírání smluv, tzn. jednání předcházející právně závaznému úkonu, tedy kontrahování, k tomu hejtman nepotřebuje rozhodnutí schvalujícího orgánu, pokud se nejedná o právně relevantní návrh (např. odvolatelný návrh smlouvy), může však být i při tom vázán všeobecným nebo ad hoc rozhodnutím rady nebo zastupitelstva. 3. Poslední varianta je ta nejběžnější, orgán kraje se usnese a hejtman na základě tohoto rozhodnutí učiní úkon. Hejtman se většinou podílí, návrhem nebo hlasem, na rozhodnutí a pak ještě učiní vnější projev vůle, resp. je povinen jej učinit. β) I když to zákon výslovně neuvádí (ten jen konstatuje v § 62 odst. 1, že „hejtman zastupuje kraj navenek“) lze mít za to, že ve vnitřních strukturách kraje činí hejtman úkony na základě usnesení rady i zastupitelstva. Podle názoru autora je tak oprávněn jednat bez zvláštního zmocnění, leda by zastupitelstvo nebo rada stanovily jinak. Zastupitelstvo nebo rada mohou bez ohledu na hejtmana pro jednání ve vnitřních věcech (nikoli tedy „navenek“) ustanovit jinou osobu. γ) Vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli plní hejtman obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů. Ustanovení § 61 odst. 2 písm. i) přinesl zákon č. 231/2002 Sb. (pro obce stejně formulováno § 103 odst. 4 písm. i zákonem č. 313/2002). Tato novela se pokusila upravit určitou mezeru v právní úpravě vztahů uvolněných členů zastupitelstva a kraje. Základním pramenem těchto vztahů zůstane i nadále zákon o krajích a zákoník práce (tzn. k zákonu č. 65/1965 Sb., ve znění mnoha novel). Novela však určuje, kdo vystupuje v těchto kvazipracovněprávních vztazích jménem kraje na straně zaměstnavatele. Praxe to řešila různě, zejména prostřednictvím ředitele. Teď však k tomu, proč je toto oprávnění hejtmana systematicky zařazeno ve skupině „jednání jménem“, a nikoli „řízení činnosti“. Odkaz na zvláštní předpisy a pojem statutární orgán nás totiž vede k § 9 zákoníku práce.47 Zde ponechme diskusi to, kdo je tím statutárním orgánem obecně a co je to vlastně statutární orgán, berme však za jisté, že odkazem nás zákonodárce přivedl na zásadní a široké oprávnění statutárního orgánu – právo činit právní úkony vůči zaměstnancům. Analogicky (a jen analogicky, uvolněný člen zastupitelstva není hejtmanovi podřízen) nám plyne, že hejtman činí vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli právní úkony na místě zaměstnavatele. Toto jeho oprávnění je však zásadně redukováno zákonem o krajích. Nejdůležitější oprávnění zaměstnavatele – právo dávat zaměstnanci pracovní úkoly je modifikováno zákonem a svěřeno zastupitelstvu, příp. radě, když je jim dáno právo ukládat svým členům úkoly. Stejně tak je to se započetím a skončením „pracovního poměru“, které je dáno rozhodnutím o uvolnění člena zastupitelstva. Uvnitř zákonem stanovených mezí je však mnoho dalších rozhodnutí, která jsou pro člena zastupitelstva závazná, vzpomeňme demonstrativně – rozvržení pracovní doby, otázky čerpání dovolené a odpovědnost za škodu. Na druhou stranu i zaměstnavatel musí garantovat zaměstnanci určité pracovní podmínky (viz hlava pátá zákoníku práce) a ty jsou tak v odpovědnosti hejtmana. Zda hejtman činí tyto úkony o své vůli nebo na základě rozhodnutí 47

§ 9 zákona č. 65/1965 Sb., v platném znění: „Právní úkony v pracovněprávních vztazích činí u zaměstnavatele, který je právnickou osobou, především jeho statutární orgán …“.

zastupitelstva nebo rady, není explicitně určeno. Autor stati má za to, že tak hejtman činí, pokud v tom není omezen rozhodnutím zastupitelstva nebo rady. c) Jednání kraje prostřednictvím dalších osob V dané souvislosti je třeba připomenout, že kraj mohou v právních vztazích zastupovat i další osoby. Zákon o krajích neurčuje, který orgán a zda má oprávnění zmocnit někoho jiného k zastupování kraje v soukromoprávních vztazích. Z toho ovšem nelze dovozovat, že zákon tuto možnost nepřipouští. Kraje tedy mohou navenek zastupovat nejen hejtman a jeho náměstek (ze zákona), ale na základě jmenovitého a věcného zmocnění zastupitelstva (pokud si to vyhradí) či rady i jiné osoby, a tedy i členové zastupitelstva nebo přímo rady kraje. d) Nález Ústavního soudu ze dne 6. dubna 2005, spisová značka II. ÚS 87/04 V poslední době se změnilo dosavadní přísné stanovisko Ústavního soudu k rozsahu oprávnění jednat jménem veřejnoprávní korporace. Ústavní soud dříve opakovaně držel zásadu (viz citovaný nález a dále nález sp. zn. IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. dubna 2000), že bez souhlasu příslušného orgánu je úkon jménem obce neplatný. To vyjádřil Ústavní soud typicky ve svém nálezu sp. zn. III ÚS 721/2000 ze dne 10. července 2001: „Obce jsou veřejnoprávními korporacemi a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, bylo zákonem taxativně vymezeno a zároveň výhradní, nemohou být třetí osoby při právních úkonech podle uvedeného ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo. A protože již od dob starých Římanů platí, že „ignorantia iuris non excusat”, je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku. Ani vedlejšímu účastníku v takovém postupu nic nemohlo bránit a ze skutkových zjištění ani nevyplývá, že se tak stalo“. Nový pohled přináší Ústavní soud ve svém nálezu pod spisovou značkou II. ÚS 87/04.48 Obecné soudy, které se případem zabývaly, dospěly ke shodnému závěru, že je absolutně neplatným právní úkon, spočívající v dodatku k nájemní smlouvě, kterým se upravovala výše nájemného. Obecné soudy vyšli z předchozí rozhodovací činnosti Ústavního soudu a protože předmětný dodatek podepsal starosta městské části bez předchozího schválení rady městské části obce, posoudili tento úkon jako neplatný podle § 39 občanského zákona. Ústavní soud vyšel z názoru, který byl vysloven ve výše citovaném nálezu, že starosta nemohl a nemůže sám vytvářet vůli obce. Doplnil však, že tam kde již vůle obce v zásadních bodech vytvořena byla, mu nelze upřít právo, aby v intencích takto projevené vůle jednal. Podle Ústavního soudu se závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. V konkrétním případě byla ze strany městské části dodržena všechna zákonná pravidla při uzavírání vlastní nájemní smlouvy. Neplatnost byla namítána jen ve vztahu k dodatku této nájemní smlouvy, kterým se upravovala pouze výše nájmu. Výše nájmu není podstatnou náležitostí nájemní smlouvy, tou je pouze dohoda, že věc se přenechává za nájemné, a není48

Stěžovatelka (Městská část Praha 9) byla žalována před Městským soudem v Praze ve sporu o zaplacení částky 506.090 Kč s přísl., který jako žalobce vyvolal vedlejší účastník řízení před Ústavním soudem. Zaplacení této částky se domáhal tvrzením, že dne 3. 12. 1997 uzavřel s městskou částí jako pronajímatelkou dodatek č. 3 k nájemní smlouvě ze dne 8. 6. 1994, kterým bylo proti původnímu ujednání zvýšeno nájemné. Tvrdil, že dodatek je neplatný proto, že o jeho uzavření nerozhodla obecní rada, ale sám starosta. Žalovaná částka byla rozdílem mezi zaplaceným zvýšeným nájemným a původně dohodnutým nájemným.

li výše nájmu sjednána, určuje se podle kriterií stanovených zákonem. Pokud tedy starosta podepsal dodatek k nájemní smlouvě, kterým se upravovalo pouze zvýšení nájemného, nevybočil z původního rozhodnutí kolektivního orgánu obce, kterým byl udělen souhlas s uzavřením nájemní smlouvy. Ústavní soud kromě toho zdůraznil, že v soukromoprávní sféře ne každý rozpor se zákonem má automaticky za následek absolutní neplatnost právního úkonu. Smyslem ochrany legality v soukromoprávní sféře není jen ochrana zájmů státu, ale především ochrana soukromoprávních vztahů, tedy především ochrana smluvních vztahů podle zásady "pacta sunt servadna". K tomuto nálezu přičinila odlišné stanovisko ústavní soudkyně D. Lastovecká. Ta připomíná, že v posuzovaném případě se nejedná o ochranu soukromoprávních vztahů, ale především o důsledné respektování a naplňování principů územní samosprávy. Připustit možnost existence jednacího oprávnění starosty tam, kde tato možnost ze zákona výslovně nevyplývá, znamená nejen ohrožení základních principů územní samosprávy například v podobě možného zneužívání práva ze strany starostů (byť neúmyslného), ale současně i ohrožení realizace soukromoprávních vztahů, neboť takový přístup by představoval naprostou nejistotu v otázce posuzování platnosti a neplatnosti právních úkonů, jež by byly jménem obce učiněny. S. Kadečka považuje nálezu sp. zn. II. ÚS 87/04 za nanejvýš sporný a nedoporučuje jeho následování a souhlasně poukazuje na stanovisko D. Lastovecké.49 A. Furek50 krituzuje Ústavní soud za to, že nedostatečně odlišil vůli obce být vázána a vůli obce být vázána za konkrétních podmínek. Podle jeho názoru starosta městské části nemohl platně uzavřít dodatek k nájemní smlouvě, neboť rada městské části vůbec nedeklarovala svou vůli tento právní úkon učinit, neboť to nelze dovodit z rozhodnutí o původní nájemní smlouvě (jde o dva odlišné, byť navazující úkony). Autor práce považuje postup Ústavního soudu za rozumný. Považuje jej však za účelově zaměřený spíše na spravedlivé uspořádání věci a obranu územní samosprávy než na ochranu ústavnosti. Žalobce v řízení před obecnými soudy totiž více méně využil právních institutů, které nejsou určeny k ochraně ryze soukromoprávní osoby, nýbrž veřejnoprávního subjektu. Starosta si počínal v zájmu městské části, když dohodou zabezpečil zvýšení nájemného. Ústavní soud tak vlastně chránil zájmy městské části. Pokud pronajímatelka věděla o chybějícím rozhodnutí rady již při uzavírání dodatku k nájemní smlouvě, nutno připomenout římskou právní zásadu, že nikdo nesmí mít prospěch ze svého zlovolného jednání.51 V daném případě není bez viny ani zákonodárce, který svým pojetím absolutní neplatnosti dosáhne do budoucna podobných situací, kdy ustanovení o neplatnosti sloužící obcím a krajům bude zneužíváno soukromoprávními, zejména podnikatelskými subjekty. Je otázkou zda-li by ochrana obcí i krajů nebyla dostatečně zajištěna institutem relativní neplatnosti, kterou by mohla uplatňovat obec nebo kraj, případně orgány státního dozoru, v rozumně stanoveném období po uskutečnění úkonu. 3g. Zřizování orgánů kraje, jmenování jejich členů a řízení jejich činnosti a) Hejtman jmenuje a odvolává (se souhlasem ministra vnitra) ředitele krajského úřadu. Hejtman je podle § 61 odst. 3 písm. c) oprávněn ukládat řediteli úkoly. Přičemž podle ustanovení § 69 odst. 1 je ředitel odpovědný hejtmanovi za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu. Hejtman je tedy jednoznačně nadřízeným ředitele. Hejtman také stanovuje podle zákona č. 143/1992 Sb. ředitelův plat. 49

Kadečka, S. Obce 2006 – 2007, Praha:ASPI , 2006 Furek., A.K právní úpravě dispozic s obecním majetkem, Bulletin advokacie 2 a 3/2006 51 Nemini dolus suus prodesse debet 50

Kritiku ministerského souhlasu ke jmenování a odvolání ředitele krajského úřadu předkládá S. Balík52, podle něhož je tento souhlas odůvovodněn souběhem státní správy a samosprávy v jednom úřadu. Upozorňuje, že výběr ředitele probíhá na úrovni krajské koalice a při změně politické reprezentace ve volbách nemusí mít nová rada svobodný prostor pro výměnu ředitele, pokud s tím nesouhlasí ministr vnitra. Autor práce není zastáncem tzv. spoils systému, tedy že vítěz voleb bere úřad jako kořist. Ovšem na úrovni krajů (a obcí) jde o to, že krajský úřad vykonává pro účely rady a zastupitelstva (jejichž je hejtman exponentem) především samosprávu. A je problematické pokud uskutečňování samosprávných rozhodnutí bude mít v odpovědnosti ředitel krajského úřadu, který byl instalován předchozí v kraji vládnoucí koalicí, která je následně v opozici. Ředitel se pak stává určitým reliktem, který může vítězi voleb nesmírně komplikovat situaci, byť koná plně v souladu se zákony. Smíšený model výkonu veřejné správy na tento problém nedává jednozančnou odpověď. Praxe také nezažila přechod krajské opozice k moci, jen změny na postu hejtmana v rámci koalic. Komplikace při jmenování a odvolávání ředitele krajského úřadu pak mají dopad i na další úředníky krajského úřadu. I pro odbory samostatné působnosti je rada kraje vázána při jmenování a odvolávání vedoucích odborů jen na návrhy ředitele krajského úřadu. Autor práce navrhuje zvážit nakolik by bylo vhodnější svěřit jmenování vedoucích úředníků krajského úřadu do hejtmanových rukou, jako jednoznačně odpovědného monokratického orgánu. Naznačený vývoj se udál v případě obcí stran jmenování tajemníka, nejprve byl jmenován a odvoláván radou obce (se souhlasem přednosty okresního úřadu) následně to bylo svěřeno starostovi. V dané souvislosti je třeba připomenout J. S. Milla: „Za obsazování míst by měl být osobně odpovědný předseda sboru, ať je to starosta, předseda čtvrtletního soudního zasedání nebo má jiný titul. Zaujímá v daném místě obdobné postavení jako premiér ve státě a v dobře organizovaném systému by jmenování místních úředníků a dohled nad nimi byly nejdůležitějšími součástmi jeho povinností. Sám by však měl být dosazen radou členů sboru a každoročně buď nově zvolen, nebo hlasováním sboru sesazen.“ b) Hejtman podle ustanovení § 24 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen krizový zákon) jmenuje členy bezpečnostní rady kraje. Zřízení samo je tak vyhrazeno zákonu, hejtman tento orgán jen personálně obsazuje, když on sám je ze zákona jeho předsedou. c) Hejtman (§ 80 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, v platném znění) jmenuje členy povodňové komise uceleného povodí, sám je předsedou této komise. d) Hejtman podle ustanovení § 9 odst. 5 zákona č. 99/2004 Sb., zákona o rybníkářství, v platném znění, jmenuje nejméně tříčlennou komisi pro výběrové řízení o povolení výkonu rybářského práva. Kraj je povinen při svém rozhodnutí o výběru uživatele rybářského revíru zohlednit stanovisko této komise. Hejtman rozhoduje o námitkách podaných k výsledku výběrového řízení. 3g. Rozhodování v samostatné působnosti kraje Rada může hejtmanovi svěřit rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce a o nabytí a převodu movitých věcí a peněz na kraj. Dále může rada hejtmanovi svěřit i rozhodování ve věcech, které náležejí do tzv. zbytkové působnosti rady (§ 59 odst. 3). To je potenciální nejsilnější zdroj rozhodovací pravomoci hejtmana. Hejtman je podle zákona (§ 61 odst. 3) dále oprávněn rozhodovat ve věcech, které jsou mu vyhrazeny, jde spíše o rozhodnutí s interními účinky. 52

Balík, S., cit. opus, str. 24

Hejtman tedy není zákonem přímo nadán velkou rozhodovací pravomocí, o rozsahu jeho rozhodovací pravomoci rozhoduje rada. Autor práce se kloní spíše k tomu, aby hejtman mohl rozhodovat ve větším počtu věcí tak, aby se více projevoval princip osobní odpovědnosti, a to zejména v záležitostech, ve kterých je to účelné. Nedostatkem zákonné úpravy je i nemožnost zmocnit za běžných okolností hejtmana k rozhodování ze strany zastupitelstva. Rada (nebo i zastupitelstvo) by mohla mít možnost zmocnit hejtmana k rozhodování ve všech věcech, které náležejí do její působnosti (tedy nejen v rozsahu zbytkové klauzule ustanovení § 59 odst. 3). 3h. Další zákonem daná práva a povinnosti a) Svolávání zastupitelstva obce. Hejtman je oprávněn ustanovením § 92 odst. 1 obecního zřízení požádat starostu obce o svolání schůze zastupitelstva. Zasedání se pak koná do 21 dnů ode dne, kdy byla tato žádost doručena obecnímu úřadu. Ze zákona to explicitně nevyplývá, ale logickým výkladem lze snad dospět k tomu, že toto oprávnění vykonává hejtman jen na území kraje, pro který je zvolen. b) Krizové řízení Úkoly v krizovém řízení vykonává hejtman v přenesené působnosti. Podle ustanovení § 3 odst. 3 krizového zákona vyhlašuje hejtman stav nebezpečí pro území kraje nebo jeho část. Podle odst. 4 lze stav nebezpečí vyhlásit na dobu nejvýše 30 dnů. Tuto dobu může hejtman prodloužit jen se souhlasem vlády. Podle odst. 5 uvedeného paragrafu, není-li možné účelně odvrátit vzniklé ohrožení v rámci stavu nebezpečí, požádá hejtman neprodleně vládu o vyhlášení nouzového stavu. Podle § 15 odst. 2 písm. b) hejtman schvaluje krizový plán kraje. Podle § 23 odst. 3 v případě, že starosta neplní v době krizového stavu úkoly stanovené zákonem, může hejtman převést jejich výkon na předem stanovenou dobu na zmocněnce, kterého za tím účelem jmenuje. Krizový zákon ukládá hejtmanovi i další povinnosti. Hejtman (v textu zákona je označen jako „krajský hejtman“, pojem hejtman v době přípravy zákona ještě nebyl ustálen) je oprávněn u náčelníka Generálního štábu vyžadovat použití armády k záchranným pracím, pokud na území kraje došlo k pohromě, náčelník Generálního štábu rozhoduje o jejím nasazení (viz § 16 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, v platném znění). V souladu s § 12 odst. 2 zákona č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, v platném znění, hejtman odpovídá za přidělení zásob pro humanitární pomoc fyzickým osobám vážně postiženým krizovou situací. Další úkoly ukládá hejtmanovi § 21 tohoto zákona53. 53

Za stavu nebezpečí může krajský hejtman v území, pro které byl vyhlášen stav nebezpečí, uložit právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě, mající místo podnikání nebo sídlo podniku nebo organizační složky v příslušném územním obvodu, povinnost a) dodávat výrobky, práce nebo služby, které jsou předmětem jejich činnosti nebo podnikání, a to v přiměřeném množství, b) skladovat ve svých prostorách materiál určený pro překonání stavu nebezpečí a odstranění jeho následků nebo toto skladování strpět, c) přemístit dopravní a mechanizační prostředky, jakož i výrobní nebo provozní prostředky movité povahy a zásoby na určené místo. Za stavu nebezpečí může krajský hejtman a) zavést regulaci prodávaného zboží v obchodní síti a stanovit1. způsob, jakým bude regulováno množství zboží prodávané spotřebiteli, 2. maximální množství zboží, na něž vznikne spotřebiteli nárok, 3. okruh spotřebitelů, kterým budou vybrané položky zboží dodávány přednostně, b) přijmout regulační opatření, kterými se mění způsob řízení a organizace dopravy.

Hejtman podle § 11 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, organizuje integrovaný záchranný systém na úrovni kraje, koordinuje záchranné a likvidační práce při řešení mimořádné události vzniklé na území kraje, dále také schvaluje havarijní plán kraje, vnější havarijní plán a poplachový plán integrovaného záchranného systému kraje. Hejtman je dále podle § 17 oprávněn nařídit prověřovací a taktická cvičení složek integrovaného záchranného systému. Hejtman koordinuje podle ustanovení § 9 odst. 1 vyhlášky Ministerstva vnitra ČR č. 328/2001 Sb. záchranné a likvidační práce; vychází přitom z havarijních plánů a spolupracuje s hasičským záchranným sborem kraje. c) Projednání auditorské zprávy Podle výše uvedeného § 14 odst. 6 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, v platném znění, s hejtmanem auditor nebo auditorská společnost projedná zprávu auditora. 3i. Hejtman supluje činnost orgánů kraje Není-li počet členů rady, při poklesu počtu členů pod kvorum, doplněn při nejbližším zasedání zastupitelstva alespoň na kvorum, může zastupitelstvo zmocnit hejtmana k vykonávání pravomocí rady (§ 60 odst. 1). Autor práce doporučuje, aby toto zmocnění bylo přípustné ve všech případech, kdy rada není nebo není funkční (jedná se o nepřímou kritiku ustanovení § 60 odst. 2 zákona, které jako preventivní opatření ponechává členy zastupitelstva, kteří tvořili radu před jejím odvoláním jako celku, vykonávat působnost rady až do volby nové rady). Ještě otevřenějším způsobem ve vztahu k hejtmanovi by byla alternativní konstrukce – aby si zastupitelstvo rozhodlo, koho pověří výkonem působnosti svěřené radě, zda radu, nebo hejtmana. Mohlo by tak preferovat individuální nebo kolektivní řízení a odpovědnost (autor práce však realisticky uznává, že v takovém případě byl preferován kolektivní orgán). Hejtman vykonává velkou část působnosti rady v době od voleb do zastupitelstva do zasedání nově zvoleného zastupitelstva. Není-li na ustavujícím zasedaní nově zvoleného zastupitelstva zvolen hejtman a dosavadní hejtman je členem nového zastupitelstva, vykonává tento dosavadní hejtman velkou část působnosti rady i poté, a to až do zvolení nového hejtmana. Dosavadní hejtman – teď již pouhý člen zastupitelstva - supluje navíc i působnost hejtmana (viz § 64b). Zastupitelstvo může odebrat tomuto členovi zastupitelstva tuto neobvykle koncentrovanou působnost jedině tak, že zvolí nového hejtmana, sama volba dostatečného počtu členů rady (nadpolovičního) k tomu nestačí. I taková rada se ujme jen některých působností a mnoho úkolů zůstává na členovi zastupitelstva – dosavadním hejtmanovi. Je otázkou, zda tlak na zastupitelstvo, aby zvolilo hejtmana, je tímto způsobem racionální. Nebylo by od věci ponechat k rozhodnutí v zastupitelstvu, kdo bude přechodně vykonávat působnost hejtmana a rady, tak jak to zákon umožňuje v případě, že dosavadní hejtman není členem nově zvoleného zastupitelstva. 4. Náměstek hejtmana 4a. Úkoly náměstka hejtmana Náměstek hejtmana má především postavení člena zastupitelstva a člena rady. Specifické úkoly (tedy úkoly, které nemůže vykonávat jiný člen zastupitelstva) náměstka hejtmana jsou dány zákonem a dále mohou být určeny zastupitelstvem. E. Šromová54 člení úkoly místostarosty na a) úkoly, k nimž je místostarosta ze zákona povinen, b) úkoly, k nimž je místostarosta ze zákona oprávněn a 54

Šromová, E. Úkoly místostarosty, Veřejná správa 25/2003

c) úkoly, které místostarostovi svěří zastupitelstvo. Podle autora příspěvku náměstek hejtmana z hlediska zákonného rozsahu a) podepisuje spolu s hejtmanem právní předpisy kraje, b) v alternaci s hejtmanem podepisuje zápisy o průběhu schůzí rady nebo zastupitelstva, c) je oprávněn svolat zasedání zastupitelstva, pokud tak při naplnění podmínek § 41 odst. 1. a 2. neučiní hejtman a d) předsedá ustavujícímu zasedání zastupitelstva, je-li zvolen dříve než hejtman. K úkolům ze strany zastupitelstva níže. 4b. Náměstek hejtmana a orgány kraje Náměstek hejtmana je funkcionář kraje, kterého volí zastupitelstvo ze svých řad55. Ze zákona je členem rady. Zastupitelstvu je náměstek hejtmana také odpovědný (§ 61 odst. 2) a jelikož je zastupitelstvu odpovědná i rada (§ 57 odst. 1), má i další dílčí odpovědnost za radu. Náměstek hejtmana není hejtmanovi podřízen. Jejich volby nemají spojitost. Vztahy mezi nimi, vlastně spíše rozdělení úkolů mezi ně, určuje primárně zastupitelstvo, případně rada. Spolupráce tak bude určena mimoprávními nástroji, osobní nebo politickou dohodou. 4c. Zastupování hejtmana Nejdůležitějším specifickým úkolem náměstka hejtmana je dle zákona zastupování hejtmana. Obecné ustanovení o zastupování podle § 64 věta první – hejtmana zastupuje náměstek hejtmana je velmi obecné a neurčité. J. Exner56 upozorňuje v obdobné situaci u místostarosty na terminologické zmatení, protože zastupováním se v tomto případě má na mysli plnění funkce starosty v době jeho nepřítomnosti, nikoli postavení zákonného zástupce. Z. Koudelka vidí využití tohoto ustanovení pro případ, že starosta odmítne v rozporu se zákonem nebo rozhodnutím orgánu plnit své úkoly.57 Nepříliš určitou je i druhá věta ustanovení § 6458, tedy, že zastupitelstvo může náměstkům hejtmana svěřit některé úkoly. Předně není patrné čí úkoly mají být náměstkovi hejtmana svěřeny. Připomeňme jen, že obecní zřízení z roku 1990 (zákon ČNR č. 367/1990 Sb.) ve svém § 52 odst. 4 poskytovalo obecní radě možnost stanovit, že některé úkoly starosty plní zástupce starosty. Takto konkrétní určení již obecní ani krajské zřízení nemá. Věta druhá § 64 by tak byla do jisté míry nadbytečná, neboť zastupitelstvo obecně může svým členům ukládat úkoly (§ 34 odst. 2). Z. Koudelka se k problému staví jednoznačně a dovozuje, že zastupitelstvo může stanovit, že v oblasti samostatné působnosti bude určité úkoly zabezpečovat místostarosta i po dobu přítomnosti nezávisle na něm.59 Stran zastupování v době nepřítomnosti hejtmana a není-li tato funkce obsazena (§ 64 věta třetí) nutno upomenout na úpravu před nabytím účinnosti zákona č. 231/2002 Sb.. Zástupce hejtmana jednal a rozhodoval ve věcech, které jsou svěřeny hejtmanovi. Dnes již jen

55

V případě přímé volby hejtmana bychom museli řešit otázku, zda by byl náměstek (náměstkové) hejtmana volen v zastupitelstvu nebo jmenován hejtmanem. Vhodným kompromisem je jmenování hejtmanem se souhlasem zastupitelstva. 56 Exner, J. Obce, města, městské části. Praha:Libri, 2004, str. 145 57 Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 348 58 Je to neobratně formulované ustanovení, neboť obecně zastupitelstvo může svým členům ukládat úkoly. Nesmíme zapomínat ani na to, že i rada může ukládat svým členům úkoly, to již však zákon v případě náměstka hejtmana zvláště nezmiňuje (u hejtmana však to zákon zmiňuje na dvou místech, viz § 61 odst. 2 věta třetí a § 61 odst. 2 písm. h). 59 Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 349

„zastupuje“. Nuance mezi zastupováním a rozhodováním byly zdůrazněny ve vládním návrhu zákona o krajích.60 Zákon zná, zdá se, trojí nahrazování činnosti hejtmana (zastupování): a) obecné zastupování hejtmana („hejtmana zastupuje náměstek hejtmana“), b) zastupování vykonáváním svěřených úkolů na místě hejtmana, c) zastupování hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává svou funkci, a to na základě rozhodnutí zastupitelstva. Obecné zastupování se podle názoru autora práce týká jen jednání jménem kraje navenek, zastupování kraje. Jde o to, zda náměstek hejtmana může hejtmana zastupovat i tehdy, je-li ve funkci a přítomen. Připustíme-li tuto možnost, musíme řešit jak vzniká oprávnění hejtmana zastupovat. Z hlediska právní jistoty třetích osob, jde o to, zda je nutná plná moc, rozhodnutí orgánu kraje nebo postačuje zákonné určení. Zákonem totiž není však stanoveno, kdo rozhoduje o tom, že náměstek hejtmana bude hejtmana zastupovat. Na to lze mít tři odpovědi, přičemž ty nejsou navzájem rozporné, lze připustit i jejich kumulativní platnost. Předně tak může stanovit orgán, který vydal rozhodnutí tím, že stanoví, který z náměstků učiní právní úkon, kterým se realizuje rozhodnutí (rady, zastupitelstva), přímo určí, kdo bude vystupovat na místě hejtmana. Dalším řešením je, když orgán s obecnou rozhodovací působností rozhodne také o tom, kdo bude zastupovat hejtmana a v jakých věcech. Vzhledem k tomu, že rozhodování o zastupování hejtmana není vyhrazená působnost zastupitelstva (až na § 64 věta třetí), rozhoduje o něm rada v rámci tzv. zbytkové klauzule § 59 odst. 3. Třetí základnou pro zmocnění jednat na místě hejtmana je přímo hejtman sám, i on snad může rozhodnout, že se nechá zastoupit při jednání jménem kraje. Založení střední formy zastupování je vyhrazeno zastupitelstvu. Připusťme přes formulační nedokonalost, že druhá věta § 64 umožňuje svěřit některé úkoly jinak náležející hejtmanovi (např. řízení práce zastupitelstva, uzavírání některého typu smluv) a konstatujme, že na základě rozhodnutí zastupitelstva je možné, aby náměstek vykonával část působnosti hejtmana. Stejný názor má Z. Koudelka v případě místostarosty, který má za to, že zastupitelstvo může stanovit, že v oblasti samostatné působnosti bude určité úkoly zabezpečovat místostarosta i po dobu přítomnosti starosty nezávisle na něm.61 E. Šromová62 je opatrnější a ve svém demonstrativním výčtu uvádí jen úkoly, které nemají povahu jednání s třetí osobou. Silná, tedy úplná forma substituce hejtmana je právní forma, která umožňuje náměstkovi vystupovat na místě hejtmana, je to však podmíněno nepřítomností hejtmana nebo tím, že hejtman není ve funkci. Nepřítomností se musí s ohledem na novelizaci provedenou zákonem č. 231/2002 Sb. rozumět jen pracovní neschopnost, karanténa, těhotenství, péče o dítě do 3 let věku a dovolená. Nelze tedy souhlasit s názorem, že jde o zastupování v době obecně formulované nepřítomnosti.63 Stejně tak autor práce nesouhlasí se Z. Koudelkou, který má za to, že jakákoli nepřítomnost starosty v obci (především v sídle obce) vede ze zákona k právu 60

Viz vládní návrh zákona o krajích, sněmovní tisk č. 423/0 ze dne 17. 11. 1999, § 66: „Předsedu zastupuje místopředseda. Zastupitelstvo může zvolit více místopředsedů a svěřit jim zabezpečování konkrétních úkolů. Místopředseda, kterého určí zastupitelstvo, zastupuje předsedu v době jeho nepřítomnosti a jedná a rozhoduje ve věcech, které jsou svěřeny předsedovi.“ 61 Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 349 62 Šromová, E. Úkoly místostarosty, Veřejná správa 25/2003, píše, že zastupitelstvo může např. rozhodnout, že místostarosta bude informovat občany o činnosti orgánů obce na veřejném zasedání zastupitelstva, že bude řídit zasedání zastupitelstva, případně rady, že bude vyvěšovat na úřední desce příslušné listiny, bude zpracovávat a připravovat podklady pro jednání zastupitelstva a rady apod. Může mu být proto svěřeno vypracování určitých písemností, ale nelze mu přímo svěřit podepisování určitých písemností obce v samostatné a přenesené působnosti. 63 Matrasová, E. Šlauf, V. Zákon o obcích s komentářem, Praha: POLYGON, 2003, str.146

místostarosty na starostovo zastupování.64 To by bylo příliš razantní řešení. Stejně tak nelze souhlasit s E. Šromovou65, že místostarosta zastupuje starostu jestliže je nepřítomen nebo jestliže nevykonává funkci z důvodu jeho pracovní neschopnosti, karantény, dovolené, péče o dítě nebo, jedná-li se o starostku, v době jejího těhotenství. Nepřítomnost totiž dle názoru autora dána jen těmi konkrétními důvody. Hejtman (a ani rada) nemůže pro případ své nepřítomnosti zastupitelstvem určeného náměstka omezit ve výkonu úkolů hejtmana. 4d. Počet náměstků hejtmana Zákon o krajích v sobě implicitně obsahuje povinnost mít alespoň jednoho náměstka hejtmana. Náměstek hejtmana není jen zástupce hejtmana, ale má i své vlastní působnosti, jak vyloženo výše, a nebyl-li by ani jeden náměstek hejtmana, bylo by třeba určit kdo jej zastupuje, zákon postup této substituce neupravuje. Zákon však neobsahuje sankce pro případ, že náměstek hejtmana není zvolen (a contrario sankce podle § 45 odst. 2 pro případ, že není do 6 měsíců zvolen hejtman). Tabulka: Vývoj počtů náměstků hejtmana Počet náměstků hejtmana Počet Označení pro členů „prvního“ náměstka rady k 1. 7. 2004 k 1. 3. 2005 k 1. 5. 2006 Jihomoravský 11 3 3 3 1. Jihočeský 11 2 3 2 1. Královéhradecký 9 3 3 4 1. Vysočina 9 3 4 3 není* Karlovarský 9 4 3 4 statutární Liberecký 9 4 4 4 statutární Olomoucký 11 4 2 4 zástupce hejtmana Moravskoslezský 11 5 4 5 není* Pardubický 9 3 2 3 1. Plzeňský 9 3 3 3 1. Středočeský 11 6 4 6 statutární Ústecký 11 2 3 2 zástupce hejtmana Zlínský 9 3 3 3 statutární Hl. město Praha 11 4 4 4 není * Jeden z náměstků hejtmana „zastupuje hejtmana v jeho nepřítomnost“. Kraj

Počet náměstků hejtmana v jednotlivých krajích ukazuje tabulka. V tabulce je uvedeno také titulární označení náměstka, kterého zastupitelstvo určilo k zastupování v době nepřítomnosti hejtmana a v době, kdy hejtman nevykonává funkci. Zákon o krajích toto terminologické rozlišení nezná.66 Autor práce doporučuje používat pojem první náměstek hejtmana, případně ještě druhý náměstek hejtmana.

64

Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Zákon o obcích – komentář, Praha:Linde, 2005, str. 349 Šromová, E. Úkoly místostarosty, Veřejná správa 25/2003 66 Určitým vodítkem pro rozlišení nám v oboru samosprávy může být např. zákon č. 75/1919 Sb., řád volení v obcích republiky Československé, který rozlišoval prvního a druhého náměstka starosty. 65

Minimální počet náměstků je dán, musí být zvolen alespoň jeden. Nejvyšší možný počet je omezen zákonem, a to počtem členů rady, každý náměstek se musí „vejít“ do rady.67 Je otázkou, zda zákonem nestanovit nejvyšší možný počet náměstků hejtmana jinak - přímo. Autor práce podporuje obrátit postup – počet členů rady ponechat v zákonném maximu v rukou zastupitelstva a u počtu náměstků stanovit počet dvou, s možností zastupování i dalšími radními ve stanoveném pořadí na základě rozhodnutí zastupitelstva. Zabránilo by se tak určité inflaci náměstků hejtmana, neboť dnes již máme kraje kde hejtman a jeho náměstci tvoří většinu rady. Za dnešního konceptu si autor dovoluje navrhnout alespoň stanovení nejvyššího možného počtu náměstků hejtmana - pro malé kraje (do 600 000 občanů kraje) by snad mohli postačit 2 náměstkové hejtmana a v ostatních krajích 3. 5. Závěr Obsah funkce hejtmana je koncipován na tradici samosprávy Rakouska-Uherska. Hejtman je tak spíše řídící a reprezentující funkcionář kraje, který nemá zásadnějších rozhodovacích oprávnění, v zásadě je jen prvním mezi rovnými. Výhodou jeho pozice je, že může ovlivňovat rozhodnutí na různých úrovních. V poslední době nastaly drobné změny v právní úpravě směřují ke zvýšení pravomocí hejtmana (a starostů obcí) a posílení suverenity jeho postavení. Autor práce souhlasí s těmito změnami a doporučuje jejich pokračování s přechodem k silnějšímu hejtmanovi, který bude moci (alespoň na základě rozhodnutí zastupitelstva) vykonávat více agendy doposud svěřované radě. Za adekvátní pro podmínky kraje považuje autor model zastupitelstvo – hejtman, tedy bez rady nebo s jejím upozaděním. Veřejnost již dnes beztak přičítá odpovědnost za rozhodování jednotek územní samosprávy jejich vedoucím funkcionářům (tedy starostovi nebo hejtmanovi) a zvolené organizační uspořádání neodpovídá tomuto očekávání občanů. Případné zavedení přímé volby hejtmana by mohlo definitivně přinést přechod k tomuto organizačnímu modelu, oba orgány by pak měly stejnou, plnou legitimitu.

67

Stanovisko k této otázce, byť nepřímo a jen ve formě doporučení, zaujal zákonodárce, když přílohou č. 7. k zákonu č. 491/2000 Sb., finanční vztahy k rozpočtům krajů, stanovil výši neinvestiční účelové dotace na zastupitele tak, že kraje rozdělil do tří velikostí. Pro účely dotace se pak počítalo s těmito orientačními kritérii: 5 zástupců hejtmana v případě 65 zastupitelů, 3 zástupci hejtmana v případě 55 zastupitelů, 2 zástupci hejtmana v případě 45 zastupitelů.