Teorie samosprávy Rudolf Cogan
1. Úvod Samosprávu je zkoumána z více hledisek, aspektů, respektive různými přístupy. Lze tak rozeznávat především politické a právní pojetí samosprávy1. Politická podstata samosprávy tkví v možnosti spravovaných účastnit se na správě. Právní analýza samosprávy, jak ukážeme níže, se soustředí na subjekt samosprávy a jeho působnost. Tento příspěvek je koncipován především jako analýza pojmu samosprávy v právním smyslu. Mimo to má samospráva aspekt hospodářský, sociologický (otázka sociálních vztahů a funkcí) a sociálně psychologický (zejm. otázka místní sounáležitosti). Mimo územní samosprávu se traktuje samospráva zájmová, národnostní a tzv. ostatní (dnes především vysokoškolská). Teorie samosprávy se z právního hlediska zabývá především: a) právním vymezením samosprávy, b) právním postavením subjektů samosprávy, c) působností subjektů samosprávy, d) vztahem samosprávy a státu, e) vnitřní organizací subjektu samosprávy a f) vztahy mezi osobami zúčastněnými na subjektu samosprávy a subjektem samosprávy (zejména volby zastupitelských sborů).
2. Vývoj samosprávy Pojem městský stát (ovšem např. Z. Neubauer2 používá pojmu městská obec) zavedený pro starověké Řecko a další antické oblasti se pokouší vystihnout podstatu správního uspořádání, šlo o malé suverénní sebespravující se územní jednotky. Z městských států vznikly starověké státy. Řekové však používali pojmu polis. Podle Sartoriho3 výraz „polis“ neznamená „městský stát“, protože to v žádném smyslu stát nebyl, polis byla městská (ale i venkovská) komunita, koinonía. Thúkydidés to vyjádřil třemi slovy: ándres gar polis – muži znamenají polis. Athénskou správu nutno kvalifikovat jako přímou sebesprávu. Athéňané neznali princip zastupitelnosti a občané přímo rozhodovali ve sněmech; ve výkonných orgánech se občané v krátkých intervalech střídali. Každý občan byl vládcem i ovládaným, což však vyžadovalo nemálo úsilí a času věnovaného službě veřejnosti. Součástí Říma se postupně staly i některá další města, která dobrovolně nebo nuceně přijala římskou správu (municipia). Podle poměrů a okolností za jakých se municipia4 stály
1
Např. podle Hoetzela (Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná, Praha: Melantrich, 1934, str. 161) politický pojem samosprávy znamená pouhý organizační princip státní správy: státní správu neobstarávají pouze úředníci, nýbrž také živlové občanští. Právní pojem samosprávy podle něho značí, že spravuje někdo jiný než stát, t. j. veřejnoprávní svaz. 2 Tento pojem Neubauer, Z. Státověda a theorie politiky. Praha: Jan Laichter, 1947 3 Sartori, G. Teória demokracie. Bratislava: Archa, 1993, str. 27 4 V posledním století republiky se vytvořila jednotná úprava správy venkovských měst (zřízení municipální), která důsledně napodobovala římskou republikánskou ústavu. Každé město mělo svůj senát (senatus, decuriones), zpravidla stočlenný a doplňovaný při censu. V čele obce stáli duoviri iure dicundo, volení na rok. Vedle duovirů úřadovali každoročně volení dva aediles; někde byla tato dvě kolegia spojena s označením
římskými, se jim ponechávala samospráva pro věci místní správy, náboženství, hospodaření a soudnictví (podrobněji referuje např. V. Groh5). Bartošek6 používá pro obce pojem „civitas“, mimo Itálii „c. peregrinae“, s vysokým stupněm samosprávy „c. liberae“, v případě osvobození od daní „c. l. et immunes“. Ojedinělý systém správy se vyvinul na Islandu, od roku 930 (vznik Althingu) do roku 1262 (podrobení Norsku)7. Podstatný vliv na vývoj samosprávy měla samospráva středověkých měst. Tato samospráva spočívala nejen v moci výkonné, ale i moci soudní, nebyla však demokratická. Z hlediska idey samostatné korporace nezávislé na státu jsou středověká města předchůdcem dnešních obcí. Zájmovou samosprávou byly cechy a pomocné funkce ve veřejné správě plnily v různé míře i komory. G. Jellinek8 má za to, že i církve prováděly samosprávu. Mnohé z uvedených samosprávných subjektů vykonávaly veřejnou moc aniž by ji odvozovaly od státu.9 Francie ve svém prvním obecním zákoně z roku 1789 (pod vlivem učení d’Argensona) přiznávala nově zřizovaným obcím určitá základní práva – volbu orgánů, svobodnou správu zájmů a místní policii. Zákon důsledně rozeznával samostatný a přenesený obor působnosti. Jedna působnost byla vykonávána pod dozorem státu, druhá pod autoritou státu. Zákon byl smeten centralizmem revoluce. Napoleon celou Francii rozdělil více méně geometricky na departementy, arrondissenty a obce, v jejichž čele stáli prefekt, podprefekt a maire, ti byly státem jmenovaní a služebně závislí. Kolegiální orgány z řad občanů, byly také jmenovány a měly jen poradní funkci. Na Britských ostrovech se územní samospráva rozvinula v 19. století na bázi starých institucí (parish, smírčí soudce, městská práva)10. Nevznikl však hierarchický systém místní správy. Zákony z 30. let 18. století zavedly moderní systém volených orgánů a placených úředníků. Zákon o místní správě z roku 1888 přinesl ve městech jednostupňovou a na venkově dvoustupňovou místní správu, různosti forem však přetrvávají až dodnes11. 20. století bylo obdobím převodu působností z místní správy na vládu (např. sociální zabezpečení, zdravotnictví, částečně školství). Po roce 1997 usiluje vláda o reformy územní správy. quattuorviri iure dicundo. Volili se i další úředníci, např. quaestores. Obyvatelstvo měst bylo rozděleno do kurií a tribuí, které se scházely a usnášely. Za dominátu se zvýšil vliv Římem jmenovaných úředníků a také objem povinností uložených státní správou. Odlišný správní režim a vůbec vztah k Římu měly svobodné a spojenecké obce (civitates liberae, resp. foederatae). V provinciích byla uplatňována přímá římská správa 5 Groh, V. Starý Řím. Praha: Jednota českých filologů, 1931 6 Bartošek, M. Encyklopedie římského práva, Praha: Academia, 1994, str. 60 7 Ved1e ústředního sněmu a zároveň soudu Althingu, který zasedal jen dva týdny v roce, existoval již jen systém goðorð. Island neměl panovníka ani jinou centrální moc a toto období je obvykle označováni jako období Islandského svobodného státu nebo Islandského společenství (Commonwealth) V každé ze čtyř částí Islandu bylo 9 goðorð (jednou i 12). Goðorð byla skupinou mužů, v jistém smyslu obcí, vedenou svými šéfy (goði). Goði byl členem Althingu, pomáhal při prosazování práva (ale spíše jako advokát) a mohl také vybírat poplatky. Funkce šéfa byla majetkem, mohla se dědit, být darována i prodat. Jednotlivec však mohl dle své vůle přejít k jinému goði. Tato možnost limitovala činnost šéfa, který musel dbát na pořádek ve své skupině. Podrobněji např. Karlsson, G. The History of Iceland. University of Minnesota Press 2000 8 Jellinek, G. Všeobecná státověda. Praha: J. Laichter, 1906, str. 684 9 Stejný názor má Matějka, J. Principy organisace veřejné správy. Praha: Knihovna Sborníku věd právních a státních, 1938, str. 92 10 Parish byly původně jen jednotky církevní správy, samosprávou se staly zejména tam, kde jiné správy pro izolovanost nebylo. Zákony na ně však postupně přenesly některé úkoly (např. od r. 1555 údržbu cest, od r. 1600 péče o chudé). Právo vybírat peníze od vlastníků a nájemců nemovitostí na území parish pro účely péče o chudé je počátkem daňové soustavy. Smírčí soudci od 13. století zajišťovaly právo a pořádek, později ovšem také silnice a mosty. 11 Zákony o územní samosprávě obvykle začínají delším seznamem typů samosprávných korporací na něž se ten který zákon vztahuje. Reliktem nejednotnosti režimu jednotlivých samospráv jsou Normanské ostrovy (Bailiwick of Guernsey a Bailiwick of Jersey) a ostrov Man, ty vykazují znaky státu, autonomie nebo i jen samosprávy.
Zajímavé je, že vznik regionů podmínil zákon (Regional Assemblies Act 1998) referendem. První referendum se konalo pro North-East, zřízení tohoto regionu však nebylo schváleno. Od počátku 19. století se vyvinuly invenční nauky o samosprávě - francouzský „pouvoir municipal“ (de Pansey) a německá přirozenoprávní doktrína (Rotteck, Welcker). Dále pruská „laická správa“, která spočívala na smíšeném modelu a kolektivním rozhodováním volených osobností a státních úředníků a vrozené právo sebeurčení ve smyslu rakouského obecního zřízení (Steinovo městské zřízení z roku 1808 chtělo přivést zájem občanů pro stát prostřednictvím účasti na městské správě). Přední místo pro vývoj samosprávy se uznává belgické ústavě z roku 1831, § 31 a 108 koncipoval pouvoir municipal. Iusnaturalistické koncepce byly postupně překonány v závěru 19. a v první polovině 20. století. Ve 20. století jde o ochranu výkonu samosprávy prostřednictvím zákonů a také ústavy, nejnověji i na základě mezinárodních smluv. Svou nepřerušovanou cestou12 jde samospráva ve Švýcarsko, jehož federativní systém se vyvíjel od 13. století. A zkušenosti z ostatních federativních zemí ukazují, že federativní uspořádání vede k rozvoji samosprávy – vlády i občané federací dobře rozumí důvodům a metodám dělby moci; a Švýcarsko je nejdéle se vyvíjející federací (byť ve srovnání s jinými federacemi je velmi malé). Vývoji samosprávy napomáhá a mnoho nového přináší zemská rozmanitost Spolkové republiky Německo.13
3. Politická filosofie o samosprávě Myšlení o samosprávě se nutně prolíná s myšlením o federaci, decentralizaci a autonomii, až na výjimky jsou tak poznámky o samosprávě spojeny v širších pracích právě s úvahami o různých formách decentralizace státu. Za důležité přehledy vývoje myšlení o federalismu lze považovat recentní práce K. Adamové, resp. L. Křižkovského.14 Antická doba pojem samosprávy neznala. Nebyl rozdíl mezi správou města a státu. Platónovi, Aristotelovi poznatky a poznatky dalších myslitelů15 musíme vnímat touto optikou. Procesu vzniku a fungování státu se na úsvitu novověku věnoval německý právník Johannes Althusius (1557-1638). Pojednával o sociálních útvarech - společenstvích soukromých (rodina) a veřejných (obce, stát), veřejné členil na částečné (obec a provincie16) a všeobecné (stát). Stát dle jeho názoru vyrůstal ze soustavy užších a širších společenství, šlo o jakousi pyramidu. Stát je pak komunita, ve které se spojily města a provincie za účelem omezení moci panovníka a vysokých státních útvarů. Althusius se pohyboval na pomezí mezi širším pojetí federace a decentralizovaným státem; jeho „plná konfederace“ znamenala vnitřně strukturovaný stát založený na principech autonomie a samosprávy.
12
Snad vyjma pokusu o tzv. Ústavu helvetské republiky z roku 1792. Sebehodnocení lze najít u bývalého bavorského státního tajemníka Heinze Rosenbauera (Byerische GT 1986, str. 204): „Německý koncept samosprávy je naším největším příspěvkem pro demokratizaci světa“, a pokračuje: „Francouzská revoluce položila základy parlamentarismu, Spojené státy americké přidaly svrchovanost parlamentu ve věcech rozpočtu, Německo však rozvinulo ideu komunální samosprávy, která není pouhým organizačním prvkem, ale výrazem pozice místních společenství ve státním celku. Záruky samosprávy jsou zárukou svobody, zajišťují pluralitu a demokracii v našem státě.“ 14 Adamová, K. K historii evropského federalismu. Praha: KAROLINUM, 1997, Adamová, K, Křižkovský, L.. Dějiny myšlení o státě. Praha: CODEX, 2000 15 Zejména Hérodotos, Thúkydidés, Periklés, Démokritos, Hippodamos, Faleas, Kritiás, Aristofanés, Xenofón, Isokratés a Démosthenés. Podrobněji např. Machovec, D. Dějiny antické filosofie, Praha: Univerzita Karlova, 1967, Frolíková, A. Politická kultura klasického Řecka, Praha: Academia, 1990 16 V prvním vydání (1603) díla „Politica methodice digesta“ počítal jako s nižšímu územními jednotkami jen s obcemi a městy, v dalších vydáních uvažoval i o vyšších územních celcích, provinciích a zemích (v říších). 13
Přirozenoprávní škola se nejprve většinou stavěla proti samosprávě. B. Rieger17 píše, že spojovala liberální individualism s centralismem; nechtělať znáti žádných prostředních mocí mezi státem a jednotlivci (tak Pufendorf i Thomasius, později encyklopedisté i Rouseau). Ale v 18. století vystupovala v této škole také strana federalistická (navazující na Grotia, Althusia); a z té v Německu učil kupř. Nettelbladt, že korporace právě tak jako jednotlivci mají svá „přirozená práva“, na státu nezávislá, jmenovitě jistou autonomii a samosprávu. V novověku se samosprávou speciálně zabýval Alexise de Tocqueville18, jeho poznatky z 30. let 18. století, které si francouzský myslitel pořídil při své cestě po USA se týkají i politické organizace obcí a hrabství. Tocqueville v postupu výkladu o politickém systému USA obec upřednostňuje, neboť „je jediné sdružení, které natolik odpovídá přírodě, že všude, kde se lidé spojují, vzniká sama od sebe.“ A dodává: „Obecní pospolitost tedy existuje u všech národů, ať jsou jejich zvyky a jejich zákony jakékoli; království a republiky vytváří člověk; obec jak se zdá, pochází přímo z rukou Božích.“ Dle jeho pozorování obce pravomoc nedostaly, ale zdá se mu, že se zřekly ve prospěch státu části své nezávislosti. Obce jsou podřízeny státu pouze tehdy, když jde o celospolečenský zájem, tedy zájem, který sdílejí s ostatními. Celospolečenské povinnosti jsou tak obce povinny plnit (cesty, daně, školy apod.). Obecnější platnost má Tocquevillův postoj k centralizaci. „Správní centralizace je dobrá jen k tomu, aby oslabovala národy, které jsou jí podrobeny, protože má neustále tendenci potlačovat u nich duch obce. Centralizované správě se může sice podařit soustředit v dané době a na daném místě všechny použitelné síly národa, ale škodí obnově jeho sil. V den bitvy ho vede k vítězství, ale v dlouhodobé perspektivě jeho sílu oslabuje. Může tedy obdivuhodně přispět k dočasné velikosti jednoho člověka, ale ne k trvalému rozkvětu národa.“ Tocqueville je tedy příznivcem obecní samosprávy a na závěr svého rozboru shrnuje, že pouze národy, které mají málo provincionálních institucí nebo žádné, popírají jejich užitečnost, tedy pouze ti, „kdo vůbec neznají to, co pomlouvají.“ G. W. F. Hegel ve svých Základech filosofie práva19 zmiňuje krátce jen zájmovou samosprávu. Marxova utopie chtěla nahradit zastupitelskou demokracii samosprávou, která měla vzniknout z odumírajícího státu. Marx chtěl vytvořit společnost bez státu s úplnou samosprávou. Za ideál považoval Pařížskou komunu z roku 1871. Pozornost místní samosprávě věnoval John Stuart Mill20, který řešil především dvě otázky: jak mají být uspořádány místní zastupitelské sbory a jaký má být rozsah jejich působnosti. Leitmotivem jeho rozboru je jeho myšlenka: „Jen malá část veřejných úkolů může být dobře nebo slušně zajištěna ústředními orgány.“ V některých odvětvích, které byly zajišťovány místními orgány (soudnictví, policie, vězeňství) však dle jeho názoru nezáleží na místních záležitostech a měly by být jednotně spravovány v celé zemi. Úkolem ústřední vlády v těchto oblastech by mělo být vydávání nařízení, úkolem místních autorit jejich uplatňování. „Moc může být lokalizována, kdežto vědomosti, mají-li co nejprospěšněji působit, musí být soustředěny.“ Mill upozorňuje na dobové nedostatky v místní správě a jeví se mu, že v Anglii bylo vždy více svobody, ale horší organizace, kdežto v jiných zemích je lepší organizace, ale méně svobody. Hlavní povinností místních zastupitelstev je podle Milla ukládání a využívání místních daní. Mill souhlasí s ex officio členy zastupitelstev, neboť zabezpečuje přítomnost
17
Rieger, B. O vedoucích myšlénkách naší samosprávy, Praha: Národní tiskárna a nakladatelstvo, 1902, str. 3 a
4 18
Tocqueville, A. Demokracie v Americe. Praha: Academia, 2000, str. 47 až 73 Hegel, G. W. F. Základy filosofie práva, Praha: Academia, 1992, str. 269 až 273 20 Mill, J. S. Úvahy o vládě ústavní. Praha: Svoboda, 1992, str. 190 až 203 19
členů vzdělanější třídy. Stran vnitřní organizace má za to, že zásady platné pro veřejné úřady jsou v podstatě tytéž. V druhé polovině 20. století nacházíme úvahy o samosprávě u Sartoriho.21 Pojmově lze podle jeho názoru definovat samosprávu jednoduše: spočívá v tom, že si vládneme sami. Sartori se zabývá intenzitou samosprávy a z hlediska prostorového dochází k závěru, že dosažitelná intenzita samosprávy je nepřímo úměrná požadovanému rozsahu samosprávy. Maximální samosprávou je tak individuální vnitřní samospráva anebo dokonalý despota. V případě regionu nebo velkého města jde podle jeho názoru jen o metaforické použití pojmu samospráva, a samospráva v podstatě znamená být ovládaný „od vedle“ namísto z dálky. Pojem samospráva si tak dle Sartoriho zachovává smysl jen jako protiklad pojmu centralizace: „Samospráva vlastně denotuje autonomní místní vlády, které můžeme označovat samosprávami jen proto, že umožňují vyšší stupeň samosprávy než politické systémy, které charakterizuje centralizace“. Sartori však chápe samosprávu více méně jako přímou demokracii a místní vládu velkého města považuje za systém nepřímé vlády, který podle něho není samosprávou ale zastupitelskou demokracii, ve které vládnou zprostředkovatelé. Také z hlediska časového má Sartori za to, že intenzita možné samosprávy je nepřímo úměrná požadovanému trvání samosprávy. Nejvyšší intenzita samosprávy se tak objevuje v době revolucí a heroických obdobích.
4. Pojem samospráva 4a. Starší definice samosprávy Otázku: „Co jest samospráva?“ si kladl ve své době již František Schwarz22: „Základ svobody, každému člověku vrozené a zákonodárstvím v jistou formu, kteráž slove zákonem, uvedené, tak jako zákonní formou společnosti lidské jsou obce, okresy a stát. Samospráva jest právem, kterýmž, jednotlivec na základě zásad, obecně uznaných a platných, vlastní záležitosti své samosprávě pořádati může.“23 Schwarzova definice vznikla v období, kdy samospráva nebyla pojmově zcela ujasněna a tak ji musíme vnímat. Později Jiří Pražák24 píše: „Samospráva jest podílem na výkonné moci, který poskytnut jest jednotlivým skupinám společnosti lidské s dopuštěním státní moci a to za tím účelem, by mohly přivésti k platnosti zájmy, které jsou jimi zastoupeny.“ Pražák zdůraznil podíl spravovaných („sami si obstarávají“, „spolupůsobí“ nebo „ podávají dobrá zdání“). Pražák dále odlišoval, že jde o podíl na výkonné moci ve státě, nikoli o podíl na výkonné moci státní. Pro Hoetzela25 právní pojem samosprávy znamená, že „spravuje někdo jiný než stát, tj. veřejnoprávní svaz. Samosprávný svaz má právo na kus veřejné správy, který může hájiti proti obmezivým zásahům i u nejv. správního soudu“. U tohoto vysvětlení pojmu samospráva je problémem pojem stát, zda-li je samospráva součástí státu či ne. Požadovalo by se tedy
21
Sartori, G. Teória demokracie. Bratislava: Archa, 1993, str. 27 František Schwarz (1840 – 1906) byl samosprávným úředníkem, poslancem a teoretikem samosprávy. Před první světovou válkou byl uznávanou autoritou pro obor samosprávy. Jeho nejznámějšími díly jsou Výklad obecního zákona a Výklad zákona o okresním zastupitelstvu z roku 1877, a dále teoreticky koncipované úvahy obsažené v Listech o zřízení obecném z roku 1869 a O významu a důležitosti občanské samosprávy z roku 1905. 23 Schwarz, F. Listy o zřízení obecním, Plzeň 1869, s. 3. 24 Pražák, J. O pojmu a povaze samosprávy (řada přednášek pořádaných Českým klubem v Praze), Praha 1899, str. 17 25 Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná, Praha: Melantrich, 1934, str. 161, prakticky stejnou definici nalezneme i v Slovníku veřejného práva Československého, svazek IV. Brno, 1938, str. 1, což dodává jeho pojetí na významu. 22
bližší vysvětlení pojmu stát, který má různý rozsah. Hoetzel chtěl pravděpodobně zdůraznit stát ve smyslu orgány státu. Zdeněk Neubauer26 má za to, že „o územní samosprávě lze mluviti až tehdy, když dosazování funkcionářů veřejné správy jest vnitřní věcí oblasti.“ A „v tradičním a užším slova smyslu je však další podmínkou toho, aby zde byla samospráva ještě další znak: aby totiž „subjektem správy“ nebyl stát, nýbrž jiný veřejný statek (korporace): obec, stát, země, župa, provincie, a pod.“ 4b. Merkl k výstavbě definice samosprávy K výstavbě definice samosprávy a uchopení tohoto pojmu vůbec značně přispěl již A. Merkl27. Podle něj nesmí definice samosprávy být závislá na nahodilých pozitivních samosprávných institucích a nesmí umožňovat záměnu s jinou organizační formou nebo se jevit jako pouhý souhrn jiných organizačních forem. Vídeňský administrativista také vyloučil některé znaky, které se v těchto definicích objevují. Označil je za pravidelné, nikoli však podstatné vlastnosti samosprávných těles. Kriticky vyvrátil, že samospráva má níže uvedená, dobově používaná pojmotvorná specifika (1. -7): 1. Samospráva je metodou správy, při níž se spravovaní spravují sami. V tomto směru upozorňuje, že je nemožné, aby objekty správy byly zároveň jejími subjekty. A správu jménem spravovaných vede i stát. 2. Samosprávu vykonávají volené orgány, resp. při jejím výkonu zvolené orgány spolupůsobí. Profesor Merkl poukazuje, že jen nejvyšší orgány jsou obvykle voleny. V rámci samosprávy jsou mnohé funkce jmenovány a také státní správa je volena. Autor práce k tomu poznamenává, že dnes již není volba orgánu státní správy obvyklá (výjimkou jsou např. tzv. mediální rady) a tato kritika ze strany Merklovy již není tak účinná. Na druhou stranu i v rámci samosprávy jsou mnohá místa obsazovány jmenováním např. vedoucí pracovníci v rámci úřadů a také vedoucí organizací zřizovaných samosprávami. Mimo to je tu také otázka obecního a krajského referenda. Tyto dva instituty umožňují rozhodování bez volených orgánů. 3. Samospráva je dána laickým (čestným) úřednictvem Merkl má za to, že v samosprávě je mnoho úředníků z povolání a také ve státní správě lze nalézt „čestné úřední komise“. 4. Demokratičnost samosprávy je jejím podstatným znakem. Vídeňský profesor kritizuje pojetí, že samospráva je jakýmsi předvojem demokracie (nukleus demokracie) v historické perspektivě a uvádí případy, kdy centrální vláda již demokratická je a samospráva nikoli (např. prostřednictvím privilegovaného volebního práva). 5. Samospráva je decentralizovanou správou Merkl nejprve uvažuje v převažující terminologii, že tedy decentralizace je existence lokálních orgánů vedle orgánů ústředních. Při použití terminologie: samosprávná decentralizace a dekoncentrace, však Merkl uzavírá: „definuje-li se decentralizace pomocí samosprávy, pak se nemůže pochopitelně definovati obráceně samospráva pomoci decentralizace.“ V dané souvislosti Adolf Merkl upozorňuje, na dnes aktuální riziko, že lokální orgán podle způsobu ustavení (tedy volby v obvodu), může být ve skutečnosti s ohledem na své funkce reprezentantem státní vůle. 6. Samospráva má samostatnou působnost
26 27
Neubauer, Z. Státověda a theorie politiky. Praha: Jan Laichter, 1947, str. 323 Merkl, A. Obecné právo správní, díl II. Praha - Brno: Orbis, 1932, str. 186 a n.
Merkl nevidí značnější rozdíl mezi vlastní a přenesenou působností. Veškeré „vlastní“ úkoly se dle jeho názoru stávají kompetencemi na základě delegačního aktu. 7. Samospráva přísluší teritoriálně nebo personálně organizovaným svazkům Podle Merkla má tato premisa „dobré jádro“. Shledává však, že tyto svazky neexistují nezávisle na právu, neboť právo je teprve vytváří. Merkl uzavírá definicí: „Samosprávná tělesa se vyznačují vlastní právnickou osobností a jejich orgány nemusejí ve věcech samosprávy poslouchati příkazů státní správy.“ I když nepřijmeme Merklovu argumentaci, je nám jeho pohled užitečný neboť sumarizuje aspekty, nad kterými můžeme uvažovat při stavbě definiens. 4c. Recentní definice samosprávy a jejich kritika Pojem samospráva není definován ustáleně. V definicích se odrážejí širší úvahy autorů. Obtížným úkolem je vybudovat definici účelnou z hlediska pojmové ekonomie tak, aby neobsahovala znaky nadbytečné a obsahovala vše nezbytné. Mnohdy je definice správná, nikoli však účelná, a to zejména tehdy pokud obsahuje i znaky, které nevedou k přesnému a jedinému možnému popisu definienda. Níže uvedené výhrady k jednotlivým definicím samosprávy nemají za účel vyvrátit tyto definice, spíše otevírají další úvahy o podstatě a smyslu samosprávy. Bezpochyby i autorova závěrečná definice může být podrobena podobnému zkoumání a bude nalezeno mnoho argumentů její neúplnosti. Nyní tedy recentní definice pojmu samosprávy s poznámkami autora práce. Martin Kopecký28 definuje samosprávu jako ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu. Nositel samosprávy není při jejím výkonu podřízen orgánům státní správy, státu přísluší pouze právní dozor nad jednáním samosprávných korporací. To že se v definiens objevuje definiendum, byť ve formě adjektiva „samosprávná“ (korporace), je sporné. Otázkou také je, do jaké míry může existovat samosprávná korporace nikoli odlišná od státu. V definiens se dále nachází pojem nositel samosprávy, který snad vychází z pojmu samosprávná korporace, a sám o sobě by potřeboval podrobnějšího vysvětlení. Negace obvykle není v definicích používána, a skýtá se otázka: Je nebo není samospráva podřízena vládě? Není totiž zřejmé, co je to stát. Definice také neobsahuje participaci spravovaných. Je třeba aby samospráva měla část státní moci, tedy moc vrchnostenskou. Definice Pavla Zářeckého29 překonává právní rámec, podle jeho názoru lze samosprávu v nejširším smyslu vymezit jako samostatnou, nezávislou správu vlastních záležitostí. Dodává: „O samosprávě mluvíme všude tam, kde subjektem nadaných schopností i právem se samostatně spravovat je společenství občanů. V užším smyslu je součástí práva společenství občanů samostatně se spravovat autoritativní normotvorba. Samospráva je pojmem veřejnoprávním a subjekty, nositelé samosprávy jsou veřejnými korporacemi.“ Definiens sice obsahuje autoritativní normotvorbu, neobsahuje však vrchnostenskou moc, tedy právo rozhodovat vrchnostensky vůči občanům. S. Kadečka30 předkládá definici: „Samospráva je jednou z větví veřejné správy jako projevu výkonné moci ve státě, a to větví nezávislou a státní správě nepodřízenou, vykonávanou subjekty od státu odlišnými. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky samosprávných korporací.“ Tato definice řadí samosprávu do oblasti výkonné moci s tím, že samospráva stojí relativně nezávisle vedle státní správy. „Subjekt odlišný od státu“ je poměrně otevřenou kategorii, otázkou je také pojímání státu (co je to stát v daném kontextu), resp. otázka šíře státní moci. 28
Kopecký, M. Právní postavení obcí - základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1998, str. 92 Zářecký, P. O samosprávě. Správní právo 6/1997 30 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 7 29
Z další věty je pak patrné, že oním subjektem je „samosprávná korporace“. Otázkou je (diskusní) zda samospráva musí být vykonávána „vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky“. V definici není zahrnut požadavek vrchnostenské správy pro samosprávu (tedy neobsahuje ani případnou tvorbu právních předpisů). Podle Jiřího Grospiče31 územní samospráva v právním slova smyslu znamená plnění veřejných úkolů korporacemi veřejného práva, tj. na základě zákonů utvořené sdružení osob, jednající svým jménem vlastními orgány, zásadně samostatně získanými prostředky a jejichž orgány jsou oprávněny pod dozorem státu zajišťovat výsostné působnosti, odvozené od státu. Tato definice zdůrazňuje samostatně získané prostředky a výsostnou působnost. Nezmiňuje participaci spravovaných na rozhodování a neurčuje meze státního dozoru. Pro Petra Průchu32 je samospráva veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než státem, v podmínkách vlastní, resp. samostatné působnosti samosprávných subjektů; jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace. Tato definice spoléhá na veřejnoprávní korporace různé od státu, které blíže určuje. Problémem je vlastní nebo samostatná působnost, k její kvalitě a hranicím je třeba se při definovaní samosprávy postavit. Z definice také nevyplývá podíl spravovaných na samosprávě. Na definici pojmu samosprávy ve své práci33 V. Sládeček nejprve rezignoval, podle jeho názoru i nejjednodušší definice poněkud pokulhávají. Následně se pokouší jen o vymezení základních, charakteristických znaků samosprávy a řadí mezi ně: 1. transfer výkonu části veřejné moci (decentralizaci) na 2. právní subjekt odlišný od státu (veřejnoprávní korporaci), 3. relativně nezávislý na jiných státních orgánech. Následně však předkládá delší definici (i když ji tak neoznačuje). Podle V. Sládečka na samosprávu nutno hledět jako na demokratickou organizační formu péče „o vlastní záležitosti“ dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem. Pro samosprávu pojem nezávislosti a státního dohledu znamená, že vzniká a uskutečňuje se na základě zákona (práva) a pod státním dohledem právnosti jejich rozhodnutí (prováděným soudy). Není však státním orgánům (především orgánům státní správy) podřízená, tj. v zákonem (nebo všeobecně právem) vymezeném rámci působí samostatně. Výše uvedené 3 charakteristické znaky samosprávu dobře identifikují. V níže uvedené definici je dále uveden princip uspořádáni (demokracie) a účel činnosti samosprávy, tedy aspekty jdoucí nad právní rámec. Závěrečné dvě věty vysvětlují třetí bod tedy zásadu nezávislosti, nejprve pozitivně a následně negativně. Jsou zde přesněji uvedeny jiné státní orgány. Adjektivum „jiných“ do jisté míry předkládá pojetí státu, jehož součástí je stát i samospráva. Pojem místní samospráva vyjadřuje Evropská charta místní samosprávy (čl. 3 odst. 1) tak, že je výrazem práva a schopnosti místních společenství v mezích zákona uspořádat a spravovat podstatnou část veřejných záležitostí ve vlastní odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva. Na závěr ještě uveďme často citovaný nález Ústavního soudu ze dne 19. ledna 1994 (uveřejněno pod č. 35/1994 Sb.): „Na samosprávu nutno hledět jako na demokratickou organizační formu péče „o vlastní záležitosti“ dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem. Pro samosprávu pojem nezávislosti a státního dohledu znamená, že vzniká a uskutečňuje se na základě zákona (práva) a pod státním dohledem právnosti jejich 31
Grospič, J. K otázkám ústavních základů územní samosprávy. Právník 5/1995 Průcha, P., Veřejná správa a samospráva, Vysoká škola aplikovaného práva: Praha, 2004, str. 232 33 Sládeček, V. Obecné správní právo.Praha: ASPI, 2004, str. 242 32
rozhodnutí (prováděným soudy). Není však státním orgánům (především orgánům státní správy) podřízená, tj. v zákonem (nebo všeobecně právem) vymezeném rámci působí samostatně.“ Podle soudobé německá nauky34 samospráva znamená: 1. spolupůsobení občanů při plnění veřejných úkolů. 2. výkon veřejných úkolů na vlastní odpovědnost prostřednictvím veřejnoprávních korporací, zvláště podle článku 28 Základního zákona zaručený obcím. Dalšími samosprávnými korporacemi jsou např. university, sociální pojišťovny a průmyslové a obchodní komory.
5. Definice územní samosprávy Dle názoru autora je územní samospráva výkonnou mocí pro určité území, uskutečňovaná v rámci zákonů veřejnoprávní korporací nezávisle na vládě a státní správě, a to při účasti spravovaných. Intenzionální definice vychází z nadřazeného generického pojmu, autor práce zvolil jako generický pojem pojem „výkonná moc“. Samosprávné orgány jsou tak nadány především části moci výkonné. Jde o „malé vlády“, které „vládnou“ ve vymezeném rozsahu na vymezeném území. Specifikem je to, že tuto „malou vládu“ volí členové územní korporace. Při výkonu samosprávné působnosti platí, že správní dozor jen kontroluje, zda-li samospráva zákonné hranice nepřekročila. Rozhoduje na výkonné moci nezávislý arbitr – soud, který je vázán jen zákony. Právní subjektivita je považována za znak samosprávy, nejde však jen o jakoukoli právnickou osobu, nýbrž o veřejnoprávní korporaci, tedy právnickou osobu, které krom soukromoprávní subjektivity také disponuje veřejnou mocí. Co se týče spravovaných subjektů, tak se autor práce omezil jen na jejich účast (uvědomuje si však, že jde spíše o vyjádření politického rozměru samosprávy). V definici je obsažena i důležitá distinkce samosprávy, dle názoru autora má samospráva přímou vazbu na zákonodárce, ten určuje její hranice, činí tak prostřednictvím zákonů35.
34
Schubert, K., Klein, M., Das Politiklexikon. 3., aktual. Aufl. Bonn: Dietz 2003 Srovnání: státy ve federaci vždy a autonomní společenství obvykle mají přímou vazbu na ústavu, resp. na ústavodárce. 35
