Jednací řád zastupitelstva obce Mgr. Ing. Rudolf Cogan

T É M A P R Á V O – R U B R I K A

7

2003 http://pravniradce.ihned.cz/prirucka

P R A K T I C K Á

Jednací řád zastupitelstva obce Mgr. Ing. Rudolf Cogan

P Ř Í R U Č K A

Jednací řád zastupitelstva obce je procesněprávním předpisem upravujícím činnost zastupitelstva obce zejména při jednání a jeho přípravě. Materií

F Ó R U M

jednacího řádu obecně bývá i organizační právo, které dává vznik orgánům, stanoví jejich působnost a pravomoc. Tato ustanovení se však vymykají pojmu procesněprávní úpravy.

P O R A D N A

1. Činnost zastupitelstva obce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II 2. Orgány zastupitelstva obce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III 3. Příprava jednání . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV 4. Zasedání zastupitelstva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V

M O N I T O R

5. Vzor Jednacího řádu zastupitelstva obce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII

PRÁVNÍ RÁDCE 7/2003

I

JEDNACÍ ŘÁD ZASTUPITELSTVA OBCE

P R Á V O – R U B R I K A

T É M A

Právo a povinnost vydat jednací řád zastupitelstva obce je založena v § 96 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon sám je pak základem procesní úpravy jednání zastupitelstva obce, když jednání zastupitelstva obce upravuje v § 16 odst. 1 písm. c), d), f) a g), § 82 písm. a), § 83, § 87, § 51 až § 95, § 110 odst. 5, § 117 odst. 1 a § 121. Činnosti zastupitelstva obce se dotýká i mnoho dalších ustanovení zákona o obcích, zásadními jsou § 84 a § 85, ty určují působnost zastupitelstva. Tato ustanovení však nelze počítat mezi procesněprávní. Organizace a činnost zastupitelstva obce je upravena v pr vních dvou dílech hlavy IV zákona o obcích pod názvy „Zastupitelstvo obce“ a „Pravomoc zastupitelstva obce“, kde je úprava jednání zastupitelstva jakýmsi završením norem upravujících strukturu a organizaci zastupitelstva obce.

1. ČINNOST ZASTUPITELSTVA OBCE

M O N I T O R

P O R A D N A

F Ó R U M

P R A K T I C K Á

P Ř Í R U Č K A

Zastupitelstvu obce je svěřena působnost v § 84 a § 85 zákona o obcích, a to jak způsobem výslovným, tak tzv. zbytkovou klauzulí (§ 84 odst. 4) v kombinaci s právem revize rozhodnutí rady (§ 84 odst. 5). Prizmatem působností třeba zkoumat, je-li zastupitelstvo obce orgánem spíše výkonným nebo usnášecím. Složitost této otázky vyvstane zejména v situaci, když v obci není rada. Tam bychom shledali, že zastupitelstvo obce je spíše výkonným orgánem a koncept jednání takového orgánu by měl být odlišný. Při dalších úvahách se však zaměřím na situaci, kdy v obci rada obce existuje a zastupitelstvo obce je spíše orgánem usnášecím a kontrolním, tedy ne přímo výkonným. Takové zastupitelstvo má následující základní okruhy působnosti: přijímání obecně závazných vyhlášek obce,1) schvalování rozpočtu a majetkoprávních úkonů, kreace a kontrola orgánů obce (včetně své interní samosprávy), další rozhodnutí. Uvedené okruhy jsou tak druhové předměty jednání zastupitelstva obce. Působnost pod písm. a) lze v zásadě identifikovat se zákonodárným procesem, který vyžaduje přísný formalizmus, exaktní vyjadřování a právní jistotu. Dobrá legislativa je založena na promyšleném postupu schvalování. Zákon o obcích nepožaduje pro projednání návrhu právního předpisu zvláštní proceduru, stejně tak zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, v platném znění, jinak však k tomu přistupuje zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění. Určitým náznakem je zde povinnost stanovit jednacím řádem i postup při projednávání návrhů zákonů podávaných Poslanecké sněmovně (§ 66 zákona o hl. m. Praze). Zvláštní postup se tak netýká obecně závazných vyhlášek, zákonodárce však vyjádřil určitou specifičnost projednávání návrhů právních předpisů, což by mohlo být větším městům (a krajům) inspirací. Postupné a podrobné projednávání rozpočtu v početném kolegiálním orgánu si lze představit jen těžko. Jednání zastupitelstva obce se musí soustředit na koncept, popř. na drobné úpravy. Zastupitelstvo obce je odkázáno na přípravu v radě obce, výborech a v obecním úřadu. K plnému projednání by bylo třeII

ba mnohých zvláštních ustanovení. Majetkoprávní úkony jsou z hlediska projednávání snadné, zde stačí k návrhu vyslovit pouze ano, nebo ne. Kreace orgánu spočívá v rozhodnutí o tom, že se některý orgán ustavuje, a v tom, kterými osobami se zřízený orgán obsazuje. Zastupitelstvo obce činí druhý krok volbou. Postup volby může být svěřen obecné úpravě jednacího řádu nebo jednací řád může obsahovat zvláštní ustanovení o volbě anebo se přijme – ve vztahu k jednacímu řádu – speciální předpis – volební řád. Zvolená varianta má pak logicky dopad v jednacím řádu. Kontrola orgánů obce je primárně svěřena kontrolnímu a finančnímu výboru, zastupitelstvo obce musí být schopné projednat závěr y z jejich kontrolní činnosti. Nástrojem kontroly je i schvalování závěrečného účtu. Kontrola činnosti orgánů obce je přirozenou a zásadní působností zastupitelstva obce, není v obcích jiného orgánu, kde by bylo možné veřejně pod kontrolou občanů obce projednat činnost orgánů obce. Tento závěr je nutné zohlednit v jednacím řádu tak, aby zastupitelstvo obce bylo schopno zabývat se činností dalších orgánů obce. Ostatní rozhodnutí nejsou tak pravidelná (např. spolupráce s jinými obcemi) a netřeba je zvláštně procesně podchycovat. ROZSAH JEDNACÍHO ŘÁDU Žádný právní předpis nemá a nemůže mít monopol na stanovení práv a povinností v okruhu své působnosti. Nelze tak ani předpokládat u jednacího řádu zastupitelstva obce. Předně je tu zákon jako předpis jednacímu řádu nadřazený. Nadřazenost vyplývá z dikce § 96 zákona o obcích: „Zastupitelstvo obce vydá jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva obce.“ Podrobnostmi se v dané souvislosti nepochybně myslí otázky, které nejsou zákonem upraveny, anebo jsou upraveny jen v základě. Jednací řád lze proto přijmout jen tak, aby byla chráněna kogentní ustanovení zákona. Neplatí to však u dispozitivních ustanovení. Výslovná dispozitivnost je vyjádřena např. slovem „zpravidla“. Podrobnější úprava je možná, je-li zákonem použito slovo „vždy“. To naznačuje, že věc má být řešena podrobněji s tím, že jsou tu zákonem dané nezbytné náležitosti, které nelze pominout (§ 95 odst. 1 věta druhá zákona o obcích), nebo také příslovce „nejpozději“ (§ 92 odst. 1), jenž dává možnost lhůtu zkrátit. Zákon omezuje okruh otázek, které lze jednacím řádem upravit, na otázky jednání zastupitelstva obce (§ 96 zák. o obcích). Nelze tedy jednacím řádem upravovat organizaci obce, např. orgány zastupitelstva obce, ale ani jednání jiných orgánů, tedy rady obce, výborů atd. Řešení těchto otázek je nutné svěřit organizačnímu řádu, kter ý je vydáván jako usnesení zastupitelstva obce. Zákonodárce několika paragrafy naznačil rozsah a okruhy problémů, které je nutné v jednacím řádu řešit. Je otázkou, zdali jednacím řádem jen rozpracovat materii zákona, nebo se soustředit na otázky zákonem nezmíněné. Druhým systémovým problémem je, zda přejímat přímo text zákona do jednacího řádu, nebo jej ponechat mimo. Mám za to, že přehlednost jednacího řádu, který je určen neškoleným členům zastupitelstva obce, vyžaduje jednoduchost, střízlivost a terminologickou vyváženost. PRÁVNÍ RÁDCE 7/2003


F Ó R U M P O R A D N A

ORGÁNY VE SCHŮZI Řízení schůze bude nejlépe svěřit monokratickému orgánu – předsedajícímu. Pojem předsedající je znám i zákonu o obcích (§ 92 odst. 3). Předsedání schůzím je obyčejně, obvykle, pravidelně nebo většinou (tzn. zpravidla) vyhrazeno starostovi. Nelze tedy říci, že řízení jednání je právem a povinností starosty. Elastická konstrukce obsažená v zákoně umožňuje jednacímu řádu zaujmout v této otázce stanovisko. Okruh osob, které mohou řídit schůzi, není zákonem vymezen. Zvláštní ustanovení platí pro ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce, o němž platí, že jej zpravidla řídí nejstarší člen zastupitelstva obce do doby, než je zvolen starosta nebo místostarosta. Ani toto zvláštní ustanovení však není kogentní. Předsedající může být volen zastupitelstvem obce nebo jme-

M O N I T O R


P Ř Í R U Č K A

ORGÁNY PRO SVOLÁVÁNÍ JEDNÁNÍ Princip osobní odpovědnosti je nutné uplatňovat při svolávání zasedání2) zastupitelstva obce. Svolávání zasedání svěřuje zákon primárně starostovi. Místostarosta může být k tomuto úkonu povolán rozhodnutím podle § 104 zákona o obcích. Příčinou svolání, kromě zákonem stanovených, může být určena i žádost rady obce nebo některého výboru. Zastupitelstvo obce se vždy svolává tak, aby byly chráněny tři podmínky: a) schůze se koná každé tři měsíce, b) je-li tu žádost jedné třetiny členů zastupitelstva nebo hejtmana kraje, nesmí být zasedání svoláno později než 21 dní od doručení této žádosti, c) nesmí uplynou více než 15 dnů od vyhlášení výsledků voleb, popř. 15 dnů od právní moci usnesení soudu o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení členem zastupitelstva v obci bez toho, aby se konalo zasedání zastupitelstva obce.

ORGÁNY PŘIPRAVUJÍCÍ JEDNÁNÍ Schůze zastupitelstva obce rozhoduje usneseními o návrzích, které jsou mu předloženy. Příprava jednání tak, kromě technického zabezpečení, spočívá také v přípravě návrhů. Za kvalitu svého návrhu v zásadě odpovídá navrhovatel. Ustanovení § 102 odst. 1 („Rada obce připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce …“) se systematicky týká přípravy návrhů podávaných radou obce. Jednací řád by snad mohl stanovit povinnost obecního úřadu pomáhat při přípravě návrhů podávaných členy zastupitelstva. Je to v zájmu hladkého průběhu jednání. Jednací řád může stanovit, že návrhy mají být projednány v některém orgánu obce, tedy v radě obce, výboru nebo komisi. Existují jistě však návrhy, které mají plénum překvapit, a tím uspět. Jednací řád by měl stanovit povinnost doručovat došlé návrhy ostatním členům zastupitelstva obce a určit, který orgán tak učiní. Vhodným k tomuto úkolu se zdá být starosta nebo jiný, zejména uvolněný, člen zastupitelstva obce, popř. tajemník obecního úřadu. Zákonem je předepsáno uvědomit o návrzích i občany. Za to zodpovídá obecní úřad. Ze zákona o obcích nevyplývá (a contrario § 42 odst. 2 zákona o krajích a § 64 zák. o hl. m. Praze, podle nichž návrh programu jednání zastupitelstva stanoví a předkládá ke schválení rada) povinnost některého orgánu obce předložit návrh pořadu jednání. Je tedy na vůli zastupitelstva obce, bude-li se tak dít, popř. bude-li vůbec připravován návrh pořadu. Určitě by však měla být zřízena centrála, kde se návrhy sejdou a prostřednictvím určitých pravidel se seřadí a předloží zastupitelstvu obce, s tím, že by neměl být preferován žádný navrhovatel. Pořadí se může řídit tím, jak návrhy došly nebo mohou být seřazeny podle abecedního pořadí jmen předkladatelů. Shromažďovatelem návrhů by snad mohl být někdo z obecního úřadu (tedy i starosta).

P R A K T I C K Á

Orgánem zastupitelstva obce rozumíme určitou složku zastupitelstva obce, které je určena konkrétní funkce. Užší pojetí pojmu orgán spojuje s funkcí také právo vydávat rozhodnutí. Orgánem může být jak kolektiv osob, tak jednotlivec. Zastupitelstvo obce je kolektivní orgán a je zjevné, že zejména úkony, při nichž je nutné projevit vůli navenek, nebudou z praktických důvodů jeho doménou. Pro tyto úkony, a to i z důvodu individuální odpovědnosti za jejich uskutečnění, bude dobré ustanovovat orgány jako monokratické. Kolektivní orgány nemají při řízení probíhajícího jednání příliš místa, neboť jejich rozhodnutí lze vydat až po vnitřním hlasování. To zdržuje, a tak např. činnost předsednictev jako kolektivních orgánů řízení je velmi nepraktická.


2. ORGÁNY ZASTUPITELSTVA OBCE

Pokud starosta nesvolá zastupitelstvo obce tak, aby byly dodrženy uvedené podmínky, stává se svolavatelem někdo jiný. Při nečinnosti za situace pod a) nebo b) tak učiní místostarosta nebo jiný člen zastupitelstva (§ 92 odst. 2 zákona o obcích). Při nečinnosti v bodě c) svolává zastupitelstvo obce ředitel krajského úřadu. Úprava svolávání je v zákoně obsažená dostatečně, takže není třeba se tím zabývat v jednacím řádě.

T É M A

Zásadou by tedy mělo být přejímání jen těch zásadních, naprosto bazálních ustanovení tak, aby jednací řád měl smysl. Netřeba přepisovat § 91 zákona o obcích, kter ý je zvláštním ustanovením pro ustavující zasedání, ale je dobře převzít ustanovení o nutnosti souhlasu většiny všech členů zastupitelstva obce k platnosti usnesení (o přejímání více ve vzorovém jednacím řádu). Racionálně přistoupilo k inkorporaci relevantních zákonných ustanovení do jednacího řádu zastupitelstvo města Turnov. Uvádí v něm, že např. úprava usnášení je v § 92 odst. 3 zákona o obcích, právo podávat návrhy v § 94 zákona o obcích apod. Takový odkaz, pravda, není závazný, ale je alespoň základní pomůckou. Obecným etalonem komplexního jednacího řádu je v naší tradici jednací řád Poslanecké sněmovny. Podrobná úprava je tímto způsobem možná, však naprosto neúčelná, ba nesrozumitelná. Případné mezery v jednacích řádech by měly být vyplňovány prostřednictvím běžných usnesení zastupitelstva obce a v marginálnostech, pokud nebude dán návrh na řešení procesního postupu plénem, by o dalším průběhu měl rozhodovat ten, kdo řídí schůzi. Toto řešení je hospodárné a zabraňuje dlouhým diskusím o procesních problémech. Kromě toho praxe přináší jednací obyčeje, které nedovolují úplný voluntarismus. Předsedající je při řešení dosud neupravených otázek pod vlivem obyčejů a principů, které se při jednáních uplatňují.

III


F Ó R U M

P R A K T I C K Á

P Ř Í R U Č K A


T É M A

nován starostou. Výrazem demokratičnosti je princip rotace mezi členy zastupitelstva obce. Sčítání hlasů je funkcí sčitatelů. Jejich jmenování není třeba řešit v plénu. Postačí, vzhledem k omezenému dopadu jejich rozhodnutí, aby byli jmenováni starostou, popř. tajemníkem obecního úřadu. Z praktických důvodů by za sčitatele neměl být ustanovován člen zastupitelstva obce. Důležitou úlohu při rozhodování o návrhu může sehrát zpravodaj, kter ý nalézá cestu k finálnímu usnesení prostřednictvím stanovení postupu rozhodování o návrzích. Jeho místo je jen u složitějších věcí, zejména tehdy, je-li ve věci podáno více návrhů. Zpravodaj je komprimuje a stanoví racionální pořadí jejich projednání. Vykonávání této funkce nemusí být vyhrazeno členům zastupitelstva obce, vhodnou osobou se jeví zejména právník, zaměstnanec obecního úřadu. Takový zpravodaj může, se souhlasem navrhovatele, přivést návrh k větší srozumitelnosti. Zpravodaj nastupuje ve funkci tradiční návrhové komise. Ta není jako kolektivní orgán operativní a je pro postup řízení spíše přítěží. O návrzích je nutné rozhodnout, pokud možno hned po rozpravě a tato těsná časová souvislost vylučuje složitější jednání kolektivu. Fundovaný zpravodaj s neutrálním postojem k věci je mnohem užitečnější. O průběhu schůze sepisuje zápis zapisovatel. Instalace zapisovatele je v rukou starosty nebo tajemníka obecního úřadu, není třeba rozhodnutí zastupitelstva obce. Jinou legitimitu má však ověřovatel zápisu, kter ý verifikuje zápis o schůzi. Kromě zastupitelstva obce jedině on má právo rozhodnout o obsahu zápisu. Je volen zastupitelstvem obce a jemu je také odpovědný. Ověřovatel zápisu je jako orgán zastupitelstva obce v zákoně zmíněn v § 95 odst. 1. Orgánem ovlivňujícím jednání je i volební komise. Orgány zastupitelstva obce jsou také výbor y. Z praktických důvodů může zastupitelstvo obce zřídit také pracovní skupiny a vyšetřovací komise. Tyto orgány však neovlivňují průběh jednání v procesněprávním smyslu.

3. PŘÍPRAVA JEDNÁNÍ

M O N I T O R

P O R A D N A

Úprava přípravy jednání spočívá v řešení otázek a) postupu svolávání schůze, b) stanovení okruhu osob, které jsou oprávněny podat návrh, c) období pro podávání návrhů, d) náležitostí návrhu, e) postupu projednávání návrhu ještě před zasedáním, f) zveřejnění návrhu, g) přípravy pořadu schůze, h) přípravy technického zajištění schůze. Ustanovení § 93 zákona o obcích určuje, jakým způsobem a v jakém rozsahu se podává zpráva o tom, že schůze je svolána. Jednací řád může nad to stanovit povinnost obeslat členy zastupitelstva obce ve stejném rozsahu, popř. to lze rozšířit o povinnost zaslat jim dosud došlé návrhy. Některé jednací řády (např. § 4 odst. 2 jednacího řádu zastupitelstva města Olomouc3)) zakládají povinnost informovat pouze kluby členů zastupitelstva obce. Právo podávat návrhy předem je upraveno v § 94 odst. 1 a v § 16 odst. 2 písm. f) a g) zákona o obcích. IV

Návrhy může tedy podávat člen zastupitelstva obce (a skupina členů zastupitelstva obce), rada obce, výbor, osadní výbor a občan s podporou 0,5 procenta občanů obce nebo bez této podpory. Jednací řády často preferují návrhy rady obce vůči ostatním. Ponejvíce však zůstávají v nevýhodě návrhy občanů obce. Stanovení termínů pro podávání návrhů je potřebné. Poskytuje členům zastupitelstva obce čas na přípravu. Zvláštní úprava lhůty pro předložení návrhu je obsažena v zákoně č. 250/2002 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Ustanovení § 11 odst. 2 stanoví, že návrh rozpočtu musí být zveřejněn (a tedy implicite před započetím této lhůty podán) nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu. Podobně § 39 zákona o obcích požaduje, pro případ některých úkonů týkajících se obecních nemovitostí, zveřejnění návrhů, které směřují k těmto úkonům, po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce. Z tohoto ustanovení opět plyne povinnost předkladatele podávat návrhy na schválení takových úkonů s dostatečným předstihem. V ostatních případech se jako rozumná jeví lhůta končící 20 až sedm dní před schůzí. Exaktně k této otázce přistupuje jednací řád zastupitelstva města Jihlavy, když v čl. 3 odst. 3 stanoví, že na program jednání zasedání zastupitelstva budou zařazeny materiály, které budou doručeny na sekretariát tajemníka do 11 hodin, jedenáct dnů před konáním zastupitelstva města. Formální úplnost, propracovanost návrhu bude nutná zejména ve větších městech. Tam nelze spravit ostatní o návrhu osobně a také podrobná informace o úmyslech navrhovatele by schůzi zdržovala. Návrh by měl pravidelně obsahovat: a) označení orgánu, kterému je určen, b) označení navrhovatele, c) předmět návrhu, d) hodnocení stavu věci, e) důvody pro nové řešení, f) předpokládané dopady rozhodnutí, zejména hospodářské, g) návrh konečného usnesení, h) datum a podpis. Návrhy mohou být ještě před schůzí projednány některými orgány obce, předně radou obce nebo ve výborech. Tyto orgány mohou jednat o návrzích z vlastní iniciativy nebo z podnětu navrhovatele. Na projednání návrhu pro zastupitelstvo obce v radě obce má člen zastupitelstva obce právní nárok založený § 82 písm. a) a § 102 odst. 1, ne však na doporučení (tedy, že rada obce svým usnesením doporučuje přijetí podaného návrhu), ale jen na „připravení“. Pro navrhovatele je vždy příznivější, je-li jeho návrh doporučen některým orgánem ke schválení. Návrhy by měly být přístupné občanům. Lze doporučit vyvěšení písemných vyhotovení návrhů v jednací síni nebo jejich umístění na webových stránkách. Sestavování vlastního pořadu schůze se musí řídit zásadami fair play, umístění bodu v pořadu schůze může být důležité pro pravděpodobnost schválení, nebo neschválení (únava, odchody z jednání apod.). Technické zajištění by měl jednací řád svěřit bez dalšího tajemníkovi obecního úřadu. To vyplývá ze ser visního postavení obecního úřadu. Diskuse lze předpokládat o zasedacím pořádku. Zásadní význam PRÁVNÍ RÁDCE 7/2003


F Ó R U M P O R A D N A M O N I T O R


P Ř Í R U Č K A

PROJEDNÁVÁNÍ NÁVRHŮ Návrh činí navrhovatel (někdy také předkladatel). Po té, co navrhovatel přednese návrh, přistoupí se k diskusi o něm a k rozpravě. V ní lze mluvit bez toho, že by byl podán návrh k základnímu návrhu. U složitějších, zejména vícevětných návrhů, by měla být obligatorní písemná forma. Návrhy k základnímu návrhu mohou být procesní, tedy: a) na odročení, b) na odkázání jinému orgánu; a nebo k věci: a) na zamítnutí, b) návrh jiné předlohy, c) návrh na vypuštění části návrhu, d) návrh pozměňovací, tedy směřující k vypuštění části předlohy nahrazené jiným textem, e) návrh rozšiřovací. Návrhy mohou být podány jako eventuální, nebo podmíněné. Eventuální návrh řeší situaci, kdy rozhodnutí projednávané věci vyžaduje rozhodnutí i v jiné otázce. Přijetím podmíněného návrhu se platnost usnesení podmiňuje splněním, či nesplněním určité podmínky. Určitou specifičnost vykazuje návrh na vzetí na vědomí. Tento návrh není bez rozporuplnosti, nenutí totiž zastupitelstvo obce vyslovit svou vůli. Je tak pouze evidenčním. Ve věci může znamenat úplnou degradaci návrhu, o kterém vlastně není rozhodnuto.

P R A K T I C K Á

PŘÍPRAVNÉ ÚKONY PŘI ZASEDÁNÍ Ještě dříve, než zastupitelstvo obce začne projednávat návrhy, je třeba projít některými formálními body, které jsou víceméně pevné při všech schůzích,4) tedy: a) zahájení, b) volba předsedajícího, c) stanovení pořadu schůze, d) projednání zápisu z předešlé schůze, zejména rozhodnutí o námitkách proti zápisu, e) volba ověřovatelů zápisu, f) kontrola plnění usnesení. Zahájení je úkolem svolavatele. Schůzi může zahájit i předsedající, byl-li již určen předem. Zahájení má právní význam, až po něm lze jednat a rozhodovat. Recipročně platí totéž o závěru schůze, kter ý nastane po vyčerpání bodů pořadu konstatováním předsedajícího. Volba předsedajícího by měla být uskutečněna pod kuratelou svolavatele. Rozhodnutí o pořadu schůze, není-li komplexního návrhu shrnujícího, může být časově náročné. Zastupitelstvo obce se po té může, nebo nemusí zabývat zápisem z předchozí schůze. Musí však rozhodnout o námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu. Zákon svou dikcí vyžaduje pluralitu ověřovatelů, nutno tedy vždy zvolit nejméně dva ověřovatele. Sledování plnění usnesení zastupitelstva obce je doménou kontrolního výboru, kter ý musí být připraven rekapitulovat splněná usnesení a upozornit na dosud nesplněné úkoly.


4. ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA

Technická poznámka (nebo jen poznámka) je zvláštní druh návrhu, kter ý směřuje proti procesní nesprávnosti, popř. proti elementární chybě ve věci. V rozpravě může vystoupit (a také podat návrh k předloženému návrhu) nejen člen zastupitelstva obce, ale ze zákona i člen vlády nebo jím určený zástupce, senátor, poslanec a zástupce orgánu kraje. Vystoupit může i tajemník obecního úřadu a dále ti, kdo jsou výborem nebo osadním výborem ustanoveni k předkládání návrhů za výbor, resp. osadní výbor. Zvláštní režim by měl platit u návrhů, které v rozpravě k jeho základnímu návrhu podává navrhovatel. Může navrhovatel vyjít vstříc některému řečníkovi a pozměnit svůj návrh? Nebo smí podávat jen návrhy jako ostatní s tím, že o nich rozhodne zastupitelstvo obce? Odpověď může být obsažena v jednacím řádu. Podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o obcích může jednací řád umožnit, aby se k věci vyjádřil občan obce. Povolení k vystoupení občana obce může záviset na rozhodnutí předsedajícího nebo i zastupitelstva obce. Bylo by dobře, zejména ve větších městech, regulovat tato vystoupení, ale ne je zcela odmítat. Např. jednací řád zastupitelstva města Havířov umožňuje občanům (pokud své občanství města prokáží) vyjádřit své stanovisko ke každému bodu jedenkrát, nejvýše však po dobu dvou minut. Právo občana obce je zákonem více garantováno u návrhu rozpočtu a při projednávání závěrečného účtu. Podle § 16 odst. 2 písm. d) zákona o obcích jsou občané obce v případě, že není stanovena lhůta pro podávání písemných návrhů k návrhu rozpočtu nebo k závěrečnému účtu, oprávněni vyjadřovat se k nim ústně na zasedání zastupitelstva obce. I pro ostatní řečníky by měla být stanovena určitá omezující pravidla. Předně by měli mluvit jen k věci, dohlížet na to by měl předsedající. Zastupitelstvo obce může také omezit počet vystoupení jednoho řečníka u jednoho bodu a dále stanovit maximální délku každého vystoupení. Za problematické a spíše nesprávné, lze považovat, při splnění předchozích podmínek omezujících jednotlivé řečníky, regulaci délky rozpravy jako celku. Nevhodné se jeví i ukončování rozpravy předtím, než všichni přihlášení řečníci vystoupí. To jde proti základnímu principu existence zastupitelstva obce, které je především fórem pro výměnu názorů. Obstrukcím se zabraňuje omezením délky řečí a stanovením nejvyššího možného počtu vystoupení k bodu. Pořádkový význam má i povinnost předsedajícího předat řízení schůze v případě, že chce vystoupit v rozpravě a argumentací a minori ad maius také dovodíme, že tak učiní i v případě, že podává návrh základní. Samoregulace je pravda možná, ale je nesystémová, neposkytuje všem stejné podmínky při rozhodování o návrhu. Při řízení schůzí se uplatňuje výhoda oddělení funkce starosty a předsedajícího. Starosta může – a má k tomu mandát – vystupovat s návrhy jménem rady obce, přičemž je zachována formální rovnost navrhovatelů, tedy rady obce a členů zastupitelstva obce. Vystupuje-li předsedající v rozpravě, předá slovo svému zástupci. Jím může být k tomu pro schůzi nebo trvale zvolený člen zastupitelstva obce (snad by v této chvíli mohl nastupovat starosta nebo místostarosta).

T É M A

pro jednání může mít situace v jednací místnosti. Je třeba preferovat variantu, při níž je řečniště umístěno separátně a řečníci k němu přistupují, při čemž nediskutují ze svých míst. Tato zásada zpřehledňuje jednání, eliminuje kumulaci řečníků. Zasedání je veřejné.

V


P Ř Í R U Č K A


T É M A

HLASOVÁNÍ Hlasování je finální fází projednávání určitého bodu. Nastane po závěrečnému slovu navrhovatele, pokud ten nevzal svůj návrh zpět (má-li to právo), nebo pokud si zastupitelstvo obce neusneslo pokračování v rozpravě. Pořadí hlasování o návrzích k základnímu návrhu by v rámci jednoho bodu mělo mít určitou logickou posloupnost. Lze doporučit postupné hlasování ve skupinách: a) návrhy na odročení, b) návrhy na odkázání jinému orgánu města, c) návrhy na zamítnutí, d) návrhy jiné předlohy, e) návrhy pozměňovací, f) návrhy rozšiřovací, g) návrhy na vypuštění části návrhu. Potom přichází čas pro hlasování o základním návrhu ve znění přijatých návrhů ve skupině e., f. a g. Návrh na pouhé vzetí na vědomí by měl místo snad až po neúspěchu hlasování o schválení návrhu, ale to jen tehdy, pokud by to požadoval navrhovatel. Uvnitř skupin lze hlasovat jak podle pořadí podání návrhu, tak opačně. Zpravodaji může být dána možnost změny pořadí tak, aby stanovil efektivní postup hlasování.

M O N I T O R

P O R A D N A

F Ó R U M

P R A K T I C K Á

ZVLÁŠTNÍ DRUHY JEDNÁNÍ Zvláštním řízením je schvalování rozpočtu, kter ý by měl být nejpr ve projednán koncepčně tak, aby byly stanoveny jeho základní parametr y. Při druhém jednání se pak lze zabývat drobnými úpravami. Volební řád upravuje postup při ustanovování orgánů. Je-li součástí jednacího řádu, což je jedno z možných řešení, měl by obsahovat úpravu: a) vzniku a činnosti volební komise, b) času podání a formy návrhu, c) volby tajným hlasováním, d) volby veřejným hlasováním, e) postupu volby při obsazování jednoho místa, a f) postupu volby při obsazování více než jednoho místa. Za úvahu stojí i zvláštní úprava jednání, jehož předmětem je kontrola činnosti orgánů města. Iniciátorem takových jednání určitě bude kontrolní výbor. Ten může předestřít návrh, o němž bude otevřena obvyklá rozprava. Jednací řád však může založit také povinnost jednotlivých funkcionářů obce zpovídat se ze svých činů. Zákon dává členovi zastupitelstva obce právo obracet se na orgány obce s interpelacemi. Otázky tohoto druhu neřeší neznalost věci, naopak, jsou motivovány per fektní znalostí věci, ale s úmyslem najít politickou či jinou odpovědnost za určité rozhodnutí. Opomenutím úpravy takového postupu v jednacím řádě se ztrácí příležitost, která dodává zastupitelstvu obce významu jako fóra politické kontroly, a to nejen ze strany členů zastupitelstva obce, ale i ze strany občanů obce. Zvláštním bodem pořadu se mohou stát podněty a připomínky občanů města. Je to prostor k vyjádření názorů s tím, že závěrem takového bodu není usnesení, i když nelze vyloučit, že přednesené podněty přinesou v budoucnu nějaký návrh, kter ý bude základem usnesení. Regulace takových vystoupení je nutná, je třeba eliminovat příspěvky, které sledují individuální zájem a ne blaho obce. VI

ZÁPIS O PRŮBĚHU ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE Zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce je záznamem nejdůležitějších skutečností, které se staly na schůzi. Zákon požaduje, aby byl zapsán: a) počet přítomných členů zastupitelstva obce, b) schválený pořad jednání, c) průběh hlasování, d) výsledek hlasování, e) přijatá usnesení. Počtem přítomných se rozumí počet přítomných členů zastupitelstva v úvodu schůze, a dále počet přítomných po změnách počtu přítomných s vyznačením okamžiku, kdy došlo ke změně. Schválený pořad jednání je seznam bodů jednání. Záznam o bodu jednání v pořadu schůze obsahuje pořadové číslo, název předmětu a označení navrhovatele(-ů). K průběhu hlasování se zaznamenává to, o kterém návrhu (tedy základním návrhu, resp. návrhu k návrhu základnímu) bylo hlasováno, tedy znění návrhu nebo odkaz na jeho znění a pořadí hlasování. Výsledek hlasování vyjadřuje počet členů zastupitelstva obce hlasujících pro návrh, proti návrhu, počet těch, kteří se zdrželi a počet těch, kteří nehlasovali, s uvedením, zda návrh byl, nebo nebyl přijat. Kratší schválená usnesení lze pojmout přímo do zápisu, delší usnesení lze s odkazem v textu převést do přílohy, která je pak integrální součástí zápisu. Dále lze doporučit zaznamenání: a) jmen přítomných členů zastupitelstva obce, b) přehledu, kdo a jak hlasoval o jednotlivých návrzích (je-li to technicky zajištěno, tak vždy, neníli, pak by se to mělo zaznamenávat jen na návrh člena zastupitelstva obce), c) jména předsedajícího, d) nezodpovězených interpelací, e) esencí diskusních příspěvků o občanů obce. ●●● Jednací řád zastupitelstva obce není základem činnosti obce. Dělnost a výkonnost zastupitelstva obce není nutně závislá na procesních formách jeho jednání. Politickou kulturu nelze nahradit formálněprocesním předpisem (viz pokusy v afrických zemích používat moderně konstruované konstituce), avšak dobr ý, srozumitelný předpis může přinést pevný základ, kter ý umožní efektivní řešení problémů. Jednací řád vytváří prostředí pro komunikaci, výměnu názorů a musí zabraňovat deformacím vůle členů zastupitelstva obce, která by mohla být zapříčiněna vadami úpravy jednání zastupitelstva obce. Poznámky: 1 ) Více in: Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky, Linde, Praha 2000. 2 ) Zákon pro zastupitelstvo obce v činnosti používá pojem zasedání a jednání, v případě činné rady obce pak pojem schůze nebo jednání. Nejlépe by bylo používat pro činnost pojem jednání, termínem zasedání vyjadřovat simultánnost a prezenčnost formy a pojmem schůze označovat určitý časový úsek jednání. 3 ) V textu zmíněné jednací řady byly účinné k 1. lednu 2003. 4 ) Koncentrované ustanovení o této fázi schůze viz § 7 odst. 3 jednacího řádu zastupitelstva města Žďár nad Sázavou.


JEDNACÍ ŘÁD ZASTUPITELSTVA OBCE T É M A

5. VZOR JEDNACÍHO ŘÁDU OBCE JEDNACÍ ŘÁD ZASTUPITELSTVA OBCE ze dne 12. ledna 2003

čl. 1 Základní ustanovení 1. Jednací řád zastupitelstva obce upravuje, v mezích zákona, postup jednání zastupitelstva obce. 2. Pokud není tímto jednacím řádem, jiným předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce upraven postup při schůzi, rozhoduje o něm předsedající.

čl. 7 Zápisy ze schůzí 1. Zápis o schůzi pořizuje pověřený člen zastupitelstva obce nebo starostou jmenovaný pracovník obce. 2. V zápise se uvede: a) pořad schůze, b) kdo schůzi řídil, c) jaké návrhy byly podány, d) výsledky hlasování, e) přijatá usnesení, f) seznam přítomných členů zastupitelstva obce. 3. Na žádost člena zastupitelstva obce nebo občana obce, podanou před hlasováním nebo při něm, se u přijatého usnesení uvede: a) kdo podal návrh, o kterém se hlasuje, a b) kdo hlasoval pro jeho přijetí, kdo proti a kdo se zdržel. 4. Zápis podepisuje starosta. 5. Zápis ze schůze se doručuje členům zastupitelstva obce a zveřejňuje se přiměřeným způsobem.

F Ó R U M P O R A D N A M O N I T O R


čl. 6 Interpelace 1. Člen zastupitelstva obce má právo interpelovat radu obce, členy rady obce a předsedy výborů a komisí ve věcech jejich působnosti. 2. Interpelovaný odpoví na interpelaci nebo prohlásí, že na interpelaci není možné odpovědět bezprostředně a odpoví členovi zastupitelstva obce při příští schůzi zastupitelstva obce.

P Ř Í R U Č K A

čl. 3 Pořad schůze a návrhy 1. Zastupitelstvo obce stanoví na počátku schůze pořad schůze. 2. Člen zastupitelstva obce, rada obce nebo občan obce mohou navrhnout bod pořadu jen pro jimi předložený písemný návrh, kter ý obsahuje návrh konečného usnesení. 3. Návrhy se podávají nejpozději 10 dnů před schůzí. Návrhy rozešle k tomu pověřený člen zastupitelstva sedm dní před schůzí všem členům zastupitelstva obce. 4. Občan obce je oprávněn nahlédnout do návrhů v jednací místnosti. Čl. 4 Projednávání návrhů 1. Bod jednání zařazený na pořad schůze uvede navrhovatel. 2. Po vystoupení navrhovatele zahájí předsedající rozpravu. 3. Členové zastupitelstva obce mohou v rozpravě k základnímu návrhu podávat návrhy. Zastupitelstvo obce, předsedající nebo navrhovatel mohou požádat toho, kdo podává návrh, aby svůj návrh zpřesnil nebo jej předložil písemně. 4. Navrhovatel má právo na závěrečné slovo v rozpravě. 5. U projednávané věci s více návrhy, pokud to navrhovatel nebo předsedající požaduje, se ustaví zpravodaj. 6. Chce-li se rozpravy zúčastnit předsedající, předá řízení schůze. 7. Řečnická doba může být omezena na 10 minut. 8. Bez souhlasu zastupitelstva obce může jeden řeč-

P R A K T I C K Á

čl. 2 Orgány zastupitelstva obce 1. Schůze řídí ustanovený člen zastupitelstva obce (předsedající). 2. Pro ověření zápisu zastupitelstvo obce volí ze svých řad dva ověřovatele zápisu. Správnost zápisu ověřují ověřovatelé zápisu tak, že jej s ověřovací doložkou podepíší. 3. Pro sčítání hlasů jmenuje starosta z řad pracovníků obce sčitatele. 4. Zastupitelstvo obce zřizuje výbory, pracovní skupiny a vyšetřovací komise, na nichž se usnese.

ník vystoupit v rozpravě u jednoho bodu pořadu nejvýše dvakrát. 9. Členovi zastupitelstva obce, kter ý uplatňuje technickou (procesní) poznámku, se slovo udělí kdykoliv, nejdéle však na jednu minutu. 10. Předsedající může v rozpravě udělit slovo i občanovi obce. čl. 5 Hlasování 1. Zastupitelstvo obce rozhoduje o každém návrhu hlasováním. 2. O návrzích se hlasuje v pořadí, v jakém byly předloženy, a to postupně podle skupin a) návrhy na odročení, b) návrhy na odkázání jinému orgánu obce k projednání, c) návrhy pozměňovací k základnímu návrhu, d) základní návrh. K platnému usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce.


Zastupitelstvo obce se podle § 96 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, usneslo na tomto jednacím řádu:

čl. 8 Účinnost Jednací řád nabývá účinnosti dne 1. února 2003 Karel Bláha, v. r. starosta VII

Jednací řád zastupitelstva obce Mgr. Ing. Rudolf Cogan

Recommend Documents