Hanyatló régiók: új demográfiai és területi paradigma

Uniós Belső Politikák Főigazgatósága

B Tematikus osztály: strukturális és kohéziós politikák REGIONÁLIS FEJLESZTÉS

Hanyatló régiók: új demográfiai és területi paradigma

TANULMÁNY

IP/B/REGI/IC/2007-044 PE 408 928

11/07/2008

HU

E tanulmány az Európai Parlament Regionális Fejlesztési Bizottság kérésére készült. E dokumentum az alábbi nyelveken jelenik meg: - Eredeti: FR. - Fordítások: EN, DE Az összefoglalás az alábbi nyelveken jelenik meg: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. Szerzők:

Felelős tisztviselő:

UMS RIATE, (Paris Diderot Egyetem, vezető) 1 , Géographie-cités (CNRS Paris-A) 2 , LIG (Joseph Fourier Egyetem) 3 , IGEAT (Brüsszeli Szabadegyetem) 4 , Umeå-i Egyetem 5 , Társadalomtudományi Tanszék –Nápolyi “Kelet” Egyetem, Nápolyi Egyetem 6 , CUGUAT – TIGRIS (Alexandru Ioan Cuza Egyetem) 7 Ivana Katsarova asszony B Tematikus osztály: Strukturális és kohéziós politikák Európai Parlament Rue Wiertz 60 B-1047 Brussels E-mail:[email protected]

A kézirat 2008 júniusában készült el. E tanulmány interneten keresztül az alábbi honlapon érhető el: www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=FR Európai Parlament, Brüsszel, 2008. A kéziratban foglaltak a szerzők nézeteit tükrözik és ezek nem feltétlenül egyeznek meg az Európai Parlament hivatalos álláspontjával. Kereskedelmi célok kivételével, a tanulmány másolása és fordítása a forrás feltüntetésével, a kiadó előzetes tájékoztatásával és egy példánynak a részére történő megküldésével engedélyezett.

1

Claude Grasland, Ronan Ysebaert, Bernard Corminboeuf, Nicolas Gaubert, Nicolas Lambert, Isabelle Salmon Myriam Baron, Sophie Baudet-Michel, Estelle Ducom, Dominique Rivière, Camille Schmoll, Christine Zanin 3 Jérome Gensel, Jean-Marc Vincent, Christine Plumejeaud 4 Gilles Van Hamme 5 Einar Holm, Magnus Strömgren 6 Pasquale Coppola, Alessia Salaris, 7 Octavian Groza, Ionel Muntele, George Turcanasu és Oana Stoleriu 2


Uniós Belső Politikák Főigazgatósága

B Tematikus osztály: strukturális és kohéziós politikák R EGIONÁLIS FEJ LESZTÉS

Hanyatló régiók: új demográfiai és területi paradigma TANULMÁNY Tartalom: Az Európai Unió jelenleg Oroszországgal és Japánnal együtt a világ azon részét alkotja, ahol a népesség növekedése az elkövetkezendő években várhatóan a legalacsonyabb lesz. A külpolitikai kérdéseken túl, e változások befolyásolják a regionális és a helyi szintű fejlődést is. Vagyis korunk demográfiai jelenségei a gazdasági, a szociális és a területi politika egészét érintik. Az egész régiókra kiterjedő népességcsökkenés megjelenése azon fejlettségbeli különbségek problematikájával párosul és esetenként keveredik, amelyek hagyományosan az Európai Unió kohéziós politikájának középpontjában állnak. A szerzők véleménye szerint ezért e politika valamennyi vetületét újra kell gondolni: a gazdasági, szociális, a környezetvédelmi és főként a területi vetületet. A népességcsökkenés problémájára ily módon egy multiskaláris irányítás létrehozásán keresztül lehetne válaszlépéseket tenni, amely egyszerre tenne szükségessé szupraregionális (Európai Unió, államok), infraregionális (helyi hatóságok, agglomerációk) és transzregionális (határokon átnyúló térségek, belső határok) fellépéseket.

IP/B/REGI/IC/2007-044 PE 408.928

HU

E tanulmány tisztelettel adózik Pasquale Coppola professzor emléke előtt.


Összefoglaló A nemzeti, és kisebb mértékben regionális vagy helyi demográfiai változások középtávon viszonylag kiszámítható jellege különös felelősséget ró a politikai döntéshozókra. Míg bizonyos mértékben megbocsátható a politikai döntéshozók nem előrelátó magatartása a külső gazdasági sokkhatásokkal (például a „felárak” válsága, az energiaárak emelkedése) vagy természeti hatásokkal (árvizek, viharok, földrengések…) szemben, sokkal nehezebben nézhető el azon demográfiai jelenségek előrelátó kezelésének hiánya, amelyeknek a következő 20-30 évre előre látható kimenetele nagyjából elég jól ismert. Az Európai Unió jelenleg Oroszországgal és Japánnal együtt a világ azon részét alkotja, ahol a népesség növekedése az elkövetkezendő években várhatóan a legalacsonyabb lesz. Újabb bővítések híján az Unió népessége hozzávetőleg stabilan 500 millió fő marad. Mindazonáltal több tagállam népessége csökkenni fog, közöttük Németország, Olaszország, valamint Ciprus és Málta kivételével valamennyi újonnan csatlakozott tagállam népessége is. Ezzel szemben a Földközi-tenger térségének keleti és déli részén ebben az időszakban további népességnövekedés várható, és Törökország népessége 2015-re meg fogja haladni Németországét (82 millió lakos), Marokkó népessége pedig 2035 körül magasabb lesz, mint Spanyolországé (44 millió lakos). Ezek az átfogó változások jól ismertek, és több politikai és geopolitikai dilemmát vetnek fel a bővítés folytatása terén, valamint a tekintetben, hogy megnyissák vagy bezárják a határokat a bevándorlás előtt. E változások találkoznak a regionális és helyi szintű változásokkal is, amelyek a népességcsökkenést és az elöregedést tekintve sokkal több félelemre adnak okot. Az Európai Unió szinte valamennyi tagállamában vannak olyan régiók, amelyek népessége az elmúlt húsz év során csökkenni kezdett (1980-2000). A következő évtizedekben e jelenség erősödni fog. A külpolitikai kérdéseken túl tehát a gazdasági, szociális és területi kohéziós belső politikát érintik a korunkban tapasztalható demográfiai átalakulások. „Fogyatkozó régiók”: meghatározások és ismérvek Megkísérelhető-e a következő 25 év regionális szintű demográfiai dinamikájának megtervezése? Létezik-e szisztematikus kapcsolat az elöregedés és a népességcsökkenés között? A népességcsökkenés a migrációhoz kapcsolódik vagy inkább a születések és az elhalálozások száma közötti eltéréshez? • •

• •

A „fogyatkozó régiók” fogalmának megjelenése új keletű (2000-es évek eleje), bár régebb óta létező valóságot tükröz. A legnagyobb újdonság az, hogy általánossá vált a teljes régiók szintjén, a városokat is ideértve, jelentkező népességcsökkenés („fogyatkozó városok”). Még e fogalom meghatározása körül is folynak a viták. Noha a népesség csökkenésének jelenségét más jelenségekhez, úgymint az elöregedéshez kapcsolják, szerencsésebb a legegyszerűbb meghatározáshoz ragaszkodni, mely szerint az egy adott régió lakosságának csökkenése egy generáció alatt. A jelentés ezt az állásfoglalást fogadja el. A NUTS 2 szint megmaradt, de a csökkenő népességű régiók meghatározása eltérő lenne, ha más regionális felosztásra esett volna a választás. A „fogyatkozó régiók” között négy típus található olyan felosztásban, hogy 2005 és 2030 között a népességcsökkenés biztos, valószínű, valószínűtlen vagy nagyon valószínűtlen.

III

1. ábra A „fogyatkozó régiók” típusai (2005-2030)

•

•

A „fogyatkozó régiók” száma magasabb a volt szocialista országokban és a Földközi-tenger menti országokban. Ugyanakkor az Európai Unió szinte valamennyi tagállamában van legalább egy, a következő 25 évben valószínűleg vagy igen valószínűleg csökkenő népességű régió, és e jelenség térben egyre inkább terjed. Regionális szinten (NUTS 2) nincsen semmilyen összefüggés a régiók népsűrűsége és a népesség jövőbeli növekedése között. Ez az elnéptelenedési jelenség egyaránt sújtja mind a nagy népsűrűségű, régi iparosodott régiókat, mind pedig a külső vidéki régiókat.

IV


•

•

•

Az elöregedés nem csupán a népesség átlagéletkorától függ, hanem a jó egészségben eltöltött várható életkortól is. A jelentés készítői egy új szintetikus öregedési mutatót javasolnak, amely e két paramétert ötvözi (3. ábra), és lehetővé teszi a régiók népességcsökkenése és elöregedése között fennálló szoros kapcsolat kimutatását. A népességcsökkenés nem függ mindig a halálozásoknak a születések számához viszonyított magasabb számától. Egyre nagyobb mértékben függ a nagyvárosok vonzáskörzetébe irányuló migrációtól is, különös tekintettel azokra a munkaképes fiatalokra, akik munkahelyet keresnek. E munkaképes fiatalok elveszítése súlyosbítja az elöregedés és a születésszám-csökkenés jelenségét a „fogyatkozó régiókban”, és valóságos ördögi kört hoz létre. Ellentétes irányban a nyugdíjasok mobilitása nem ellensúlyozza e veszteségeket, és a „fogyatkozó régiók” általában kevéssé vonzóak azon felsőbb társadalmi osztályokba tartozó nyugdíjasok számára, akik nyugdíjátutalásokkal támogathatják a hazai gazdaságot.

Vajon a csökkenő népességű régiókban vannak-e szükségszerűen a legnagyobb gazdasági és társadalmi nehézségek? •

• •

Az 1995 és 2005 közötti időszakban a „fogyatkozó régiók” gazdasági helyzete kedvezőtlenebb, mint a többi régióé: az egy főre eső GDP alacsonyabb, a munkanélküliség pedig magasabb. E régiók többsége viszonylag szegény külső területeken fekszik, mely területek nagyrészt a kohéziós politika kedvezményezettjei. Azonban meg kell említeni a csökkenő népességű régiók közötti igen nagy eltéréseket is (mezőgazdasági, ipari és esetenként nagyvárosi területek). A régiók közötti transzferek figyelembevétele (jövedelmek, állami támogatások, idegenforgalmi fogyasztás stb.) jelentősen enyhítik a különböző népességtípusok jövedelmei közötti különbségeket. A „fogyatkozó régiók” szegényebbek a többi régiónál, azonban 1995 és 2005 között a gazdasági növekedésük mértéke nem volt igazán alacsonyabb a többi régióénál, mert e régiók többsége az új tagállamokban található, ahol a gazdasági felzárkózás és a népességcsökkenés együtt járó folyamatok voltak.

Milyen új információk jelennek meg, a demográfiai variációk inkább helyi szintű, települési vagy városi szintű vizsgálata során? Mindenekelőtt, hogyan történik a közszolgáltatások újraelosztása a népesség demográfiai kivonása és térbeli koncentrációja esetén? •

•

•

Akár növekedik egy régió népessége, akár a stabilizálódott, vagy csökken, a kivonás jelenségei főként az alacsony népességű, elszigetelt vidéki térségeket érintik. Ezzel szemben a nagyvárosok gyakran mutatnak bizonyos mértékű dinamizmust. A nagyvárosok közelében fekvő településeknél ugyanez a helyzet a városok körüli mozgás miatt. Az elnéptelenedés legújabb jelensége gyakran a már sérülékenyebb térségeket sújtja, amelyekre az innovációteremtő képesség és a változásokra való válaszadási képesség elveszítése jellemző. Ezek az elnéptelenedési jelenségek nehezítik újabb vonzó gazdasági térségek felemelkedését, és elkerülhetetlenné teszik a hazai vagy külföldi külső munkaerő igénybevételét. Az elöregedés, az elnéptelenedéssel együtt, kihat a környezetre és a helyi munkaerőpiacra. E folyamatok felgyorsítják bizonyos szolgáltatások szerkezeti leépülését, és fokozzák a

V

szolgáltatásokhoz való hozzáférésben fennálló egyenlőtlenségeket. Új szükségleteket teremtenek, különösen az idősek esetében. 2. ábra A népesség alakulása 1980 – 2000

A „fogyatkozó régiók” irányítása hogyan oszlik meg jelenleg európai, nemzeti, regionális és helyi szinten? Tapasztalhatóak-e egyedi megoldások? •

A nemzeti szintű beavatkozások – ami a legnagyobb referenciakeret–, biztosítják a javak újraelosztását a régiók között csakúgy, mint a városok és vidéki térségek között, és e mechanizmus részben a „kis régióknak nyújtott támogatásból” ered. Mindazonáltal a VI


•

•

•

gondviselő állam átszervezésének általános kontextusában az európai helyi és regionális önkormányzatok elsődleges helyet foglalnak el a beruházások szempontjából. Különösen a régió jelentkezik tervezési lépcsőfokként. A „fogyatkozó régiók” különleges esetében új lehetőségek (az élet kereteinek előmozdítása) jelennek meg tehát a települések számára, de ugyanakkor új pénzügyi korlátok is, a források egyre növekvő különbségével összefüggésben. Az egészségügy jól tükrözi ezeket az elváltozásokat. Akár a franciaországi, akár az olaszországi orvosi és kórházi ellátás területi átszervezéséről van szó, a hanyatló területeken a közszolgáltatások fenntartásához kapcsolódó problémákra adott válaszok a regionális és nemzeti szintű intézkedéseket kombinálják az egyénekre nézve, és kettős ösztönzésen/kényszerítésen alapulnak; más lépések a köz- és a magánszféra egymást kiegészítő jellegén alapulnak; végezetül pedig a regionális és nemzetközi szinten az együttműködések határokon átnyúló logikán alapulnak. A területek igazgatásának ezen átszervezései „kényes pontok” két típusára világítanak rá: egyrészt a közforrások ritkaságához kapcsolódó pontokra, amely jelenleg Közép- és KeletEurópa országait érinti, másrészt a térségek közötti szolidaritáshoz kapcsolódó pontokra, ami most elsősorban a regionális és szövetségi szerkezetet kialakító országokat sújtja, de később kiterjedhet más európai országokra is. Ebben a bonyolult és gyakran feszültséggel teli összefüggésben, amely Európában az irányítást terheli, hangsúlyozni kell, hogy az Európai Unió kohéziós politikája, a nemzeti és regionális politikáknak adott lendületen keresztül, igen fontos stabilitási tényezőt jelent. Ugyanakkor e politika irányai is több változáson mentek keresztül, ami serkentő hatást fejt ki e képességre.

„Fogyatkozó régiók” és területi kohézió Az egész régiókra kiterjedő népességcsökkenés megjelenése azon fejlettségbeli különbségek problematikájával párosul – és esetenként keveredik–, amelyek hagyományosan az Európai Unió kohéziós politikájának középpontjában állnak. Ezért e politika valamennyi vetületét újra kell gondolni: a gazdasági, szociális, a környezetvédelmi és főként a területi vetületet. A demográfiai átalakulások területi, ugyanakkor regionális és helyi vetületének figyelembevétele a kérdések radikális megváltozását eredményezi, mert új kérdéseket vet fel, és új válaszokat tesz lehetővé az államok szintjén kidolgozott makrogazdasági tanulmányokhoz képest. Bár az Európai Bizottság 2005. márciusban kiadott zöld könyve valódi váltást jelent az európai szintű gondolkodásban, ez nem annyira az írásban kiadott – viszonylag banális – következtetéseknek köszönhető, mint annak a ténynek, hogy mellékletében első ízben közöl a népesség regionális szintű alakulására vonatkozó előrejelzéseket a 2005 és 2030 közötti időszakra. Tudatosan, vagy sem, az Európai Bizottság ezzel radikálisan új teret nyitott a politikai vitáknak, amennyiben úgy tűnik, hogy a demográfiai változások helyi és regionális hatásai teljesen különböznek az államok szintjén tapasztalt hatásoktól. A közszolgáltatások kérdését például nem lehet többé egyszerű költségvetési korrekciós paraméterként kezelni, valódi politikai és társadalmi tétté vált, mivel a piac szabad mozgása a közösségi terület egész szakaszainak elhagyásához fog vezetni. A demográfiai változások környezeti hatásának kérdése többé szintén nem kerülhető meg, mivel úgy tűnik, hogy az alacsony népsűrűségű területek elsivatagosodási folyamata növelheti az erózió, a tűzvész stb. kockázatát. Végül és

VII

főként az egyenlő társadalmi és területi közteherviselés kérdései is megkerülhetetlennek tűnnek az elnéptelenedés hatásainak helyi és regionális szintű figyelembevételénél. A népességcsökkenés és az elöregedés interakciók összetett rendszerét alkotják, amelyben közrejátszanak gazdasági, társadalmi, politikai és környezeti vetületek olyannyira, hogy a problémát ágazati megközelítésben nem lehet kezelni. Hiábavaló volna például foglalkoztatási vagy versenyképességi központokat létrehozni a demográfiai kivonási területeken, ha egyidejűleg nem dolgoznak ki az egészségügyi ellátás, az oktatás és a közlekedés fenntartására és átszervezésére irányuló politikát. Ugyanúgy hiábavaló volna önkéntes nemzeti vagy nemzetközi politika kidolgozása az elnéptelenedő területekre irányuló bevándorlás vonzására (például az időseknek nyújtott szolgáltatásokra vonatkozóan), ha közben nem veszik figyelembe a csökkenő népességű területekre újonnan érkezők gazdasági és társadalmi beilleszkedésének problémáját. A területi kohézió fogalma ebből a szempontból a legmegfelelőbb gondolkodási keretet jelenti a demográfiai kérdések integrált megközelítésének kialakításához, mert explicit módon magában foglalja a jelenségek területi dimenzióját, és a regionális fejlesztésre stratégiai szemléletet kínál, amely figyelembe veszi az ott folytatott valamennyi ágazati politika közös hatását. Még akkor is, ha vitatható a NUTS2 szint létjogosultsága, bizonyos, hogy regionális fokon újra központi szerepet kellene betöltenie a fenntartható demográfiai fejlesztési politika létrehozásában, feltéve, hogy a nemzeti szintet kiegészíti, és arra nézve nem versenyként jelentkezik. Attól fogva ugyanis, hogy a nemzeti és az európai szintek megvalósították a szegény és a gazdag régiók között szükséges egyenlő közteherviselést, ezen a helyi és a nemzeti szint között álló szinten lehet minden kétséget kizáróan a legjobban megállapítani a népesség elöregedésével járó kihívásokat, és megtervezni a népesség területi szerkezetének átszervezését. Ez nem jelenti azt, hogy a többi területi lépcsőfoknak nem kell hozzájárulnia egyedi fellépésekkel a demográfiai változásokra adott átfogó politikai válasz létrehozásához. Az európai és a nemzeti szint még soha nem volt annyira lényeges, mint most az átfogó egyenlő teherviselés fenntartásához, ami biztosítja a különbségek csökkentését az egyes társadalmi csoportok, területek vagy generációk között, azonban a régió lényeges kapocs az operatív területi válaszokhoz különösen a „fogyatkozó régiók” lakóinak az ápolási vagy egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférése terén.

„Fogyatkozó régiók” és multiskaláris irányítás A regionális népességcsökkenés problémájára egy multiskaláris irányítás létrehozásán keresztül lehet válaszlépéseket tenni, amely egyszerre követel meg szupraregionális (Európai Unió, államok), infraregionális (helyi hatóságok, agglomerációk) és transzregionális (határokon átnyúló térségek, belső határok) beavatkozásokat. Az Európai Unió szintjén prioritást kell kapnia az egyszerű és megbízható statisztikai mutatók kidolgozásának, amelyekkel nyomon követhetőek és megelőzhetőek a demográfiai változások. Semmilyen közösségi politika nem láthat napvilágot, amíg ilyen mutatók nem állnak rendelkezésre a döntések tárgyát képező politikák hatásainak előzetes és utólagos értékeléséhez. A „fogyatkozó régiók” típusokba sorolása, amelyet e jelentés javasol, ebből a szempontból egyszerű és megbízható mutató, amelyet az Eurostat könnyen naprakésszé tehet a regionális demográfiai előrejelzések alapján. A fenntartható demográfiai fejlődési mutató, amelyet e jelentés a jó egészségben eltöltött várható életkor és a lakosok átlagéletkora közötti

VIII


kapcsolatként határoz meg, szintén új mutató, abból a szempontból, hogy nem az előre meghatározott életkori kategóriákon (0-19, 20-64, 65 és +) alapul, amelyek arra törekszenek, hogy az egyéneket konkrét szerepekben rögzítse („fiatalok”, „aktív népesség”, „idősek”). 3. ábra Az európai régiók fenntartható demográfiai fejlődési mutatója (2005. évi helyzet, 2030-ra szóló előrejelzések)

Ez a mutató a hátralévő élet potenciális időtartamát fejezi ki (a leélt évek aránya a hátralévő életévekhez képest), ami nem ítéli meg előre egy adott társadalom lehetséges gazdasági és társadalmi szokásait. Egy idős népességű régió fenntartható demográfiai fejlődési mutatója lehet jó, ha az ott lakók sokáig és jó egészségben élnek. Tehát ekkor számos megoldás áll a régió rendelkezésére, hogy e lehetőséget minél inkább a hasznára fordítsa. Ezzel szemben, egy fiatal népességűnek mutatkozó régió fenntartható demográfiai fejlődési mutatója lehet rossz, ha az ott lakók jó egészségben eltöltendő várható életkora alacsony, és kevés kilátással rendelkeznek az aktív életszakaszon túl. A klasszikus „függőségi ráta” csupán az aktív életszakasszal és a törvényes nyugdíjkorhatárral foglalkozik, melyhez képest a fenntartható demográfiai fejlődési mutató nem problémaként, hanem pozitív tényezőként veszi figyelembe a szociális eszközök időtartamát és minőségét. Természetesen nyitott az a kérdés, hogy vajon bevezethetőek-e innovatív demográfiai mutatók a regionális politika átdolgozása során. Nemzeti szinten a központi kérdést azon szociális és gazdasági transzferek jelentik, amelyek párhuzamosan működnek az egyének és a helyek között mind a közszféra fellépései, mind pedig a gazdasági szereplők tevékenysége folytán. E tanulmány kimutatta, hogy a „fogyatkozó régiók” összességében véve szegényebbek, mint országuk nemzeti átlaga, viszont a különbségek erősen csökkennek, amikor figyelembe veszik az öregségi nyugdíjakhoz, a beruházásokhoz nyújtott állami támogatásokhoz kapcsolódó közvetett transzfereket, a turisták által végrehajtott transzfereket stb. Kétségtelen, hogy nem szabad túlbecsülni e láthatatlan transzferek jelentőségét, melyek nem jelentkeznek egyformán minden régióban, azonban ezeket figyelembe kell venni a méltányosabb tehermegosztás kialakításához. A méltányos IX

regionális elszámolásnak figyelembe kellene vennie, hogy egyes külső régiók azon fiatal aktív népesség képzését biztosítják, amelynek munkaerejét később a távoli világvárosi régiók hasznosítják; vagy éppen fordítva, egyes világvárosi régiók a megtermelt hozzáadott érték egy jelentős részét átadják az idegenforgalomra és a vagyonos nyugdíjasok fogadására szakosodott régióknak. Itt az a kérdés, hogy a nemzeti közteherviselési logikák fennmaradnak-e a jövőben, vagy a leggazdagabb és legdinamikusabb régiók önzése kerekedik felül. Regionális szinten a fő probléma a szolgáltatások és a felszereltség átszervezése a népességcsökkenéssel és annak minőségi átalakulásával összefüggésben. Ily módon, a fiatalok számának csökkenése szükségszerűen a képzési eszközök csökkentését (osztályok számának csökkentése) vonja maga után, azonban számos választási lehetőséget meghagy e bezárások módját illetően, mind időben, mind pedig térben. Az iskolák összevonása lehet az iskolarendszert javító tényező, de akár az alacsony népsűrűségű, elszigetelt térségek demográfiai válságának elmélyüléséhez is vezethet. Ugyanilyen módon az idősek ellátása iránti igény növekedése lehetőség lehet a regionális gazdasági fejlődési és az ellátási szolgáltatások térbeli átszervezése számára. Azonban eredményezheti a szolgáltatás minőségének romlását, valamint a jól és a rosszul felszerelt térségek közötti szociális és térbeli polarizációt is. Bár a tapasztalat azt mutatja, hogy különféle intézményi megoldások lehetségesek (dekoncentráció, decentralizáció, föderalizmus), ugyanakkor kívánatos, hogy a régió erős legitimitással (választások, költségvetés) felruházott politikai entitás legyen, amikor a lakók mindennapi életét tekintve olyan fajsúlyos következményekkel járó döntéseket kell felvállalnia, mint a népesség csökkenése miatti felszereltség-hálózat átalakítása. Elkerülhetetlenek a konfliktusok akkor, amikor a felszereltség egyre ritkább, és a döntési folyamatnak a népességgel és a helyhatósági képviselőkkel folytatott elmélyített konzultáción kell alapulnia. Különösen figyelembe kell venni a város-vidék vagy nagyváros-kisváros szembenállást, amely elkerülhetetlenül megjelenik ebben az összefüggésben. A szolgáltatások mobilitása gyakran hasznos választási lehetőség lehet az elszigetelt területek ellátására, mellyel elkerülhető az alacsony kihasználtságú felszereltség szétszóródása. Itt az a kérdés, hogy a népesség és a felszereltség térbeli szerkezetét átszervező nemzeti regionális politikákat vajon a gazdasági hatékonyságnak adott elsőbbség, vagy a társadalmi egyenlőség és a fenntartható fejlődés védelmének szándéka vezérli-e majd. Helyi szinten a legfőbb nehézséget az jelenti, hogy be kell látni, egy település, vagy egy város nem képes egyedül megoldani az elöregedés vagy az elnéptelenedés problémáját. A csökkenő népességű vidéki területeken minden település meg fogja próbálni megvédeni SAJÁT iskoláját, SAJÁT közeli üzletét, azon az áron, hogy versenybe kerül az azonos stratégiát kidolgozó szomszédos településekkel, és mindez általános bezáráshoz vezet, vagy állami hitelekből származó túl magas kiadásokhoz, amelyekből a nem nyereséges tevékenységeket támogatják. A városi térségekben ugyanilyen jellegű szembenállások jelenhetnek meg a csökkenő népességű városközpontok és a növekvő népességű perifériák között, aminek eredménye az eszközök eltékozlása és a felsőbb szintű kérdésekre történő helyi válaszkeresés. Hacsak nem születik hatósági döntés regionális és nemzeti szinten, az interkommunális szerkezetek létrehozásával (települések közössége, agglomerációs közösségek), vagy köztes szintek (pl. országok, életterek) igénybevételével lehet legjobban kezelni a területek helyi strukturálásának kérdését, a demográfiai változásokkal szemben. Itt az a kérdés, hogy a felsőbb szintű vezetőkkel folytatott párbeszédre sikerül-e szabályokat találni, ahhoz, hogy a helyi hatóságok is részt vehessenek, a rájuk vonatkozó átszervezések nélkül.

X


Mindezt ki kell egészíteni azzal, hogy a „fogyatkozó régiók” irányításának e multiskaláris megközelítésénél nem csupán vertikális működés szükséges, hanem egy horizontális dimenziót is tartalmaznia kell, hogy elkerülhető legyen a politikai és közigazgatási entitások határainál a folyamatosság megszakadása. A határokon átnyúló szinten, amely szélesen értelmezendő, interkontinentális (az EU külső határai), nemzetközi (az EU belső határai), interregionális (közigazgatási határok) és interkommunális szinteken, számos együttműködési lehetőség van a demográfia terén, melyeket egyáltalán nem vagy csak csekély mértékben aknáznak ki politikai, jogi vagy közigazgatási akadályok miatt. Nincsen hiány olyan „fogyatkozó régiókra” vonatkozó példákban, amelyek növekvő népességű régiókkal szomszédosak, ahol elsőként szervezik meg a haszontalanná váló kiadó lakások költséges felszámolását, miközben az utóbbi szomszédos régióban nagy gazdasági és ökológiai áldozatok árán építenek új lakásokat. Nem minden, határokon átnyúló demográfiai komplementaritás mögött húzódik ilyen karikatúrába illő helyzet, azonban bizonyos, hogy politikai kapcsolatok terén kezdeményezések tárháza létezik, amelyek kiaknázásra várnak. Itt az a kérdés, hogy vajon a tarthatatlan népességcsökkenéstől és elöregedéstől való félelem elegendő lesz-e az „idegen” iránt tanúsított szembenállásokon vagy indulatokon való felülemelkedéshez interkontinentális szinten (vagyis a Földközi-tenger mentén Észak-Dél partnerség), nemzetközi szinten (vagyis határokon átnyúló kórházi ellátás) és interkommunális szinten (vagyis a közszolgáltatások és az oktatás közös használata).

XI

Hanyatló régiók: új demográfiai és területi paradigma

Recommend Documents