HANDREIKING TRANSITIE AGRARISCHE BEBOUWING

VROM-Inspectie Regio Noord Overheden Fryslân Cascadeplein 10 Postbus 30020

HANDREIKING TRANSITIE AGRARISCHE BEBOUWING

9700 RM Groningen Telefoon 0505992700 Fax 0505992699 www.vrom.nl

1

Samenvatting en leeswijzer

3

2

Achtergrondinformatie en autonome ontwikkelingen

5

3

Resultaten schouwweek

7

4

Analyse van beleid

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Landelijk beleid: Nota Ruimte Provinciaal omgevingsplan Groningen "Koersen op karakter Provinciaal Omgevingsplan 2004 Drenthe Streekplan Fryslan 2006 Enkele verschillen in provinciaal beleid

5

Knelpunten in de uitvoering, goede voorbeelden en oplossingen

16

6

Analyse jurisprudentie

21

7

Bijlagen

28

8

Disclaimer

29

VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

11 11 12 13 14 15

Pagina 2/29

1

Samenvatting en leeswijzer

De VROM Inspectie is van mening dat er voor het hergebruik van voormalige agrarische bebouwing meer aandacht moet komen. Op provinciaal niveau zijn er wel kaders ontwikkeld die, een nadere uitwerking van het rijksbeleid vormen en, op zich mogelijkheden bieden. Op gemeentelijk niveau ontbreekt veelal een proactieve houding die initiatieven stimuleert en bijdraagt aan de daadwerkelijke realisatie van nieuwe ontwikkelingen. Verder is toezicht op en de handhaving van ongewenste transities onvoldoende, waardoor veel van deze gevallen uiteindelijk worden gelegaliseerd. Het rijksbeleid krijgt door het ontbreken van een proactieve houding en een tekortschietende handhaving te weinig doorwerking. Als we in het buitengebied rondkijken zien we steeds meer boerderijen andere functies krijgen. Dit is het logische gevolg van de schaalvergroting in de landbouw, steeds meer boerderijen verliezen haar agrarische functie. In de drie noordelijke provincies zijn dit ongeveer 300 boerderijen per jaar. De nieuwe functies variëren van gebruik als woning(en) of een meer bedrijfsmatig gebruik (horeca, zorgcomplexen, recreatie, timmerbedrijven, tapijtenboerderijen, auto/caravanhandel, loonbedrijven e.d. Soms is er sprake van sloop of langdurige leegstand. De VROM Inspectie wordt regelmatig geconfronteerd met de problematiek rondom het hergebruik van leegkomende boerderijen. Zo zijn daar met regelmaat burgerbrieven met klachten over overlast door bedrijfsmatige activiteiten. Denk daarbij aan overlast door geluid en verkeer van transportbedrijven, visuele hinder door grootschalige opslag op het terrein, maar ook het beperken van uitbreidingsmogelijkheden van nog actieve boeren. Dit was de reden voor de VROM Inspectie Noord om het project Transitie Agrarische Bebouwing op te starten. De belangrijkste onderzoeksvraag van het project is gericht op het inzicht krijgen in de manier waarop het rijksbeleid zijn doorwerking krijgt. Met het doel hierop zonodig nader te interveniëren of te ondersteunen. Het rijksbeleid zoals neergelegd in de Nota Ruimte wil de mogelijkheden voor zowel hergebruik als (vervangende) nieuwbouw in het buitengebied verruimen en zo veel mogelijk stimuleren. Maar dat moet wel gekoppeld zijn aan de landschappelijke kwaliteit en een vitaal platteland. Hiermee wordt getracht de verrommeling van het buitengebied door leegstand en de achteruitgang van de vitaliteit van het platteland te voorkomen. Ook kan door hergebruik van vrijkomende boerderijen en nieuwbouw door sloop van niet waardevolle bebouwing de toename van nieuwe industrieterreinen en woonwijkjes worden getemporiseerd. Al deze ontwikkelingen moeten worden gestimuleerd binnen kaders die door de provincie moeten worden gesteld. Het project Transitie Agrarische Bebouwing heeft de volgende fasen doorlopen: 1. Uitvoeren van een schouw, waarbij is gekeken naar goede en minder wenselijke voorbeelden van transities in de drie noordelijke provincies. 2. Nadere analyse van de aangetroffen locaties door middel van enquête bij de gemeenten. 3. Diepte-interviews bij gemeenten, provincies en belangenorganisaties.


Pagina 3/29

De conclusies laten zich groeperen binnen 6 thema’s die van invloed zijn op de doorwerking van het rijksbeleid. Dit zijn: Beleid; Provinciaal zijn de kaders gesteld. Ten aanzien van wooncontingenten, soort 1 bedrijven, omvang detailhandel, omvang ruimte-voor-ruimte-regeling, combinatie met wonen, beperking tot karakteristieke bebouwing zijn er bijvoorbeeld verschillen. Gemeentelijk wordt dit beleid overgenomen. Enkele gemeenten zijn van mening dat provinciaal beleid te beperkend is en hebben ruimer beleid opgesteld. 2 Vrijstellingen; Motivatie en afweging van vrijstellingen zijn niet altijd even zorgvuldig. Voorschriften ontbreken, zijn niet te handhaven of worden bij actualisatie van bestemmingsplannen niet meegenomen. 3 Overgangsrecht; Het zich beroepen op overgangsrecht is vaak met succes een reden tot legalisatie van ongewenste ontwikkelingen. Vastleggen van bestaande situaties en bewijslast ontbreekt. 4 Handhaving; Toezicht op en handhaving van strijdig gebruik heeft nog steeds weinig prioriteit. Ongewenste ontwikkelingen worden hierdoor niet opgemerkt. 5 Stimuleren initiatieven; Initiatiefnemers worden vaak geconfronteerd met lange procedures voordat medewerking wordt toegezegd. Dit leidt tot langdurige leegstand en het niet van de grond komen van transities. 6 Transities naar woningen; Dit is de meest voorkomende vorm van transitie die de minste aandacht krijgt. Toch kan dit voor omliggende agrariërs veel problemen opleveren. De nieuwe wet Geurhinder en Veehouderij biedt mogelijk een oplossing. Verder levert het realiseren van meerdere wooneenheden vaak problemen op in verband met het beschikbaar willen/kunnen stellen van wooncontingenten.

Op grond van de resultaten wil de VROM Inspectie meer aandacht vragen voor deze problematiek en de gemeenten aansporen en stimuleren om zich actief op te stellen. Dit start met het agenderen van het onderwerp op een conferentie die op 26 april 2007 is georganiseerd en het aanreiken van deze handreiking waarin achtergronden, knelpunten, discussiepunten, goede voorbeelden en mogelijke oplossingen worden geboden. LEESWIJZER Deze handreiking is opgebouwd uit verschillende hoofdstukken die afzonderlijk leesbaar zijn. In Hoofdstuk 2 vindt u achtergrondinformatie over de autonome ontwikkelingen ten aanzien van het vrijkomen van boerderijen, de aard van ondernemers die zich vestigen in deze boerderijen en de invloeden die dit heeft op de leefbaarheid van het platteland. Hoofdstuk 3 beschrijft de resultaten van de analyse van de locaties die tijdens de schouwweek zijn gevonden. Hoofdstuk 4 beschrijft het rijksbeleid en het provinciaal beleid en gaat ook in op de verschillen. Hoofdstuk 5 geeft de resultaten van de diepte-interviews met de gemeenten weer en bevat de geconstateerde knelpunten in de uitvoering van beleid en handhaving en poogt valkuilen aan te geven en te verwijzen naar voorbeelden en oplossingen. Dit aan de hand van de zes thema’s; beleid, vrijstellingen, overgangsrecht, handhaving, stimulering initiatieven en transitie naar woningen. Hoofdstuk 6 betreft een verzameling en analyse van actuele jurisprudentie. In hoofdstuk 7 zijn alle bijlagen samengebracht.


Pagina 4/29

2

Achtergrondinformatie en autonome ontwikkelingen

Disclaimer: Onderstaande informatie is een beknopte samenvatting van het promotieonderzoek van Femke Daalhuizen. Het onderzoek is uitgevoerd aan de faculteit Geowetenschappen van de Universiteit van Utrecht binnen de onderzoeksprogramma’s van het Urba and Regional research centre Utrecht en de Netherlands Graduate School of Housing and Urban Research (Nethur). Gepubliceerd in de uitgave ‘Nieuwe bedrijven in oude boerderijen’. Uitgeverij Eburon, isbn 90-5972032-b. Functieveranderingen in het buitengebied hebben door de eeuwen heen een cyclus doorlopen van multifunctionele ruimte naar agrarische productieruimte tot wederom multifunctionele ruimte. De boerderij speelt als schaarse en beeldbepalende bebouwing in het buitengebied een belangrijke rol in deze plattelandsontwikkeling. Vanaf 1850 was er sprake van specifieke agrarische productieruimte. Als gevolg van industrialisatie, mechanisatie en modernisering kon de landbouw zich specialiseren en schaalvergroten. Vanaf 1950 speelt de desagrarisatie en deruralisatie met afname van agrarische bedrijven en werkgelegenheid tot gevolg. Vanaf 1960 zien we de start van de vestiging van niet-agrariërs in dorpen en platteland. Hergebruik van boerderijen kan worden gezien als een belangrijke indicator voor functieveranderingen in het buitengebied. Het areaal landbouwgrond is van 1980 tot 2000 met slechts 3,5% afgenomen terwijl 33% van de agrarische bedrijven is opgeheven. Een deel hiervan wordt vervangen door een niet-agrarische functie. Vestigden vroeger kleine nieuwe bedrijven zich daar waar allerlei noodzakelijke voorzieningen aanwezig waren inmiddels heeft Nederland zich ontwikkeld in de richting van één urban field door de toename van de welvaart, mobiliteit en ICT. Als gevolg hiervan is er een verschuiving opgetreden in het belang van factoren in de locatiekeuze. Het gaat niet alleen meer om de kosten maar de sfeer van woonen leefmilieu (de rurale ydille) zijn hierbij gekomen en hebben het platteland bijzonder aantrekkelijk gemaakt (urban-rural shift). Voormalige agrariërs die omschakelen op een andere bedrijfsactiviteit, nieuwe ondernemers of bedrijfsverplaatsingen. Niet alle bedrijfsactiviteiten zijn mogelijk, met name de ondernemers die hun bedrijf als ‘footloose’ beschouwen zien kansen. Femke Daalhuizen heeft onderzocht in welke mate, door wie, waarom en op welke wijze wordt voormalige agrarische bebouwing in het buitengebied als niet-agrarisch bedrijfspand hergebruikt, en wat is de betekenis voor het platteland. In de periode 1992-1999 is 14% van de voormalige agrarische bebouwing hergebruikt als bedrijf. (Er zijn in die periode 7349 agrarische bedrijven gestopt, waarbij in 1000 voormalige boerderijen nieuwe bedrijven zijn gestart, dit is gemiddeld 10 gevallen per jaar per provincie). Het merendeel van de transities is dus wonen met een klein deel sloop. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 5/29

Er zijn regionale verschillen waar te nemen. In Noord-Holland, Oost-Friesland, Haarlemmermeer, Drenthe en in het rivierengebied komen de meeste boerderijen vrij. Transities naar andere bedrijvigheid speelt met name in economisch actieve zones. Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland scoren lager. Dit komt ook door de minder goede bereikbaarheid. Uit actuele informatie van het LTO blijkt overigens dat er in Groningen/Friesland/Drenthe op een totaal van 14.000 bedrijven er jaarlijks ongeveer 300 boerderijen vrijkomen. Uitgaande van ca 14% transitie naar bedrijven komt dit, voor nu en de nabije toekomst, op 14 nieuwe bedrijven per provincie per jaar. Het type bedrijvigheid dat wordt uitgeoefend varieert. Naast vele soorten handel en reparatie van consumentenartikelen zijn er uiteraard veel agrarisch gerelateerde activiteiten. Maar ook dienstverlenende of zelfs industriële activiteiten vallen te ontdekken, zoals; snuisterijwinkels, antiekhandel, fietsenverhuur, verzekeringkantoren, kapsalons, meubelmakerijen en bouwbedrijven. Vaak een combinatie van wonen en werken. Ongeveer de helft van de nieuwe ondernemers zijn voormalige agrariërs. In detail zien we de volgende verdeling in de nieuwe bedrijfstakken: Landbouw gerelateerd 12%, ambachtelijke bedrijven 6%, bouwbedrijven 11%, handel 32%, zakelijke dienstverlening 12%, horeca 4%, vervoer 4%, financiële instellingen 5%, openbaar bestuur 5%, cultuur en recreatie 8%. De effecten hiervan op de plattelandsontwikkeling zijn neutraal of positief. Het leidt tot een diversificatie en vermindert wellicht de kwetsbaarheid van de plattelandseconomie. Werknemers en leveranciers komen uit de directe omgeving. Ruimtelijke effecten zijn beperkt. Verbouwen, uitbouwen en aanpassen van het erf speelt in 30% van de gevallen in enige maar beperkte mate. Kortom, het gebruik draagt bij aan de instandhouding van de sociaal-economische vitaliteit van het buitengebied. Met andere woorden, gelet op de schaal, betreft het geen verschijnsel dat de plotselinge omslag van het buitengebied van een eenzijdige agrarische ruimte naar een veelzijdige ruimte aantoont. Femke Daalhuizen concludeert in 2004 dat gemeenten veelal oude bestemmingsplannen hebben zonder regelgeving ten aanzien van functieveranderingen van boerderijen. Het beleid van de provincies kent veelal een afwachtende houding en is eerder gericht op het voorkomen van problemen dan het ontwikkelen van het platteland zoals het Rijk voorstaat. De gemeentelijke en provinciale overheid neemt deze houding aan omdat zij niet weet wat zij kan verwachten van het hergebruik van voormalige boerderijen. De angst voor aantasting van de intrinsieke waarden (rust, ruimte en groen) en het agrarisch erfgoed (boerderijen) overheerst. Maar is een restrictief beleid of zelfs het niet ontwikkelen van beleid gerechtvaardigd wanneer de effecten van hergebruik in ogenschouw worden genomen? De discussie naar aanleiding van hergebruik speelt zich met name af rond de ruimtelijke effecten. Maar hergebruik hoeft niet gepaard te gaan met irreversibele, negatieve ruimtelijke effecten; soms wordt het agrarisch erfgoed juist gerenoveerd door de hergebruiker. Bovendien kan het hergebruik van boerderijen andere effecten met zich meebrengen (zoals werkgelegenheid) zonder dat dit per definitie direct negatief van invloed op het uiterlijk van de boerderijen is. De effecten van hergebruik blijken uiteindelijk niet zo dramatisch dat een restrictief beleid te rechtvaardigen is. Eén ding is zeker: in Nederland blijven niet genoeg agrariërs over om op alle boerderijen te boeren. Tegelijkertijd zijn er liefhebbers genoeg die de lege boerderijen weten te benutten. Met het ontbreken van stimulerend en proactief beleid ten aanzien van functieveranderingen kunnen de overheden dan ook niet volstaan, aldus Femke Daalhuizen. Een stelling die door de VROM Inspectie wordt ondersteund.


Pagina 6/29

3

Resultaten schouwweek

In de schouwweek, in maart 2006, zijn de VROM-inspecteurs gevraagd om gevallen van hergebruik van voormalige boerderijen vast te leggen. De inspecteurs zijn geïnformeerd over de hoofdlijnen van het rijksen provinciale beleid. Kort samengevat: transities naar kleinschalige bedrijvigheid is toegestaan als het maar binnen de zogenaamde boerenmaat blijft. Dus geen zwaardere Wet Milieubeheer-inrichtingen en geen extra bebouwing, opslag, stalling, parkeren op het terrein, geen grote verkeersaantrekkende werking, visuele hinder en andere vormen van overlast. Er is gekeken naar de aanwezigheid van gevallen die juist wel of juist niet aan deze globale eisen voldoen. Gevraagd is een doorsnede te laten zien van gewenste en minder gewenste gevallen van transities. Immers ook goede voorbeelden kunnen niet juist zijn gelegaliseerd. Deze aanpak heeft (na verder screening) een lijst van 44 gevallen opgeleverd die voldoende informatie opleveren voor verder onderzoek. Zoals hiervoor al blijkt was het onderzoek niet alleen gericht op het zoeken naar evidente ongewenste gevallen van transities. Het onderzoek was ook gericht op de vraag hoe gemeenten omgaan met legalisatie van transities. In dit stadium van het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen gesteld:       

Hoeveel transities zijn legaal? Hoeveel transities passen hiervan ook binnen het huidige rijksen provinciale beleid? Hoeveel transities zijn gelegaliseerd omdat er sprake was van een overgangrecht of soepel toepassen van het bestemmingsplan? Hoeveel transities zijn gelegaliseerd door het bewust soepel toepassen van vrijstellingenbeleid? Hoeveel transities zijn illegaal? Hoeveel zijn theoretisch wel legaliseerbaar? Hoeveel zijn niet legaliseerbaar en in hoeverre heeft de gemeente de handhaving opgepakt?

De antwoorden op deze vragen zijn verkregen door de casussen aan de desbetreffende gemeenten voor te leggen via een schriftelijke enquête en te analyseren aan de hand van de volgende twee schema’s.


Pagina 7/29

SCHEMA I; EEN LEGAAL GEVAL VAN TRANSITIE

Van een legaal geval transitie is sprake als het voldoet aan het bestemmingsplan of als door de gemeente een vrijstelling of ontheffing is verleend.

Niet passend in huidige Rijksen het vigerende provinciale beleid

Past binnen huidig rijks/provinciaal beleid

I

HELAAS; was door oud best.plan of overgangsrecht niet tegen te houden

II


BEWUST; best.plan of vrijstelling soepeler toegepast

III

Pagina 8/29

SCHEMA II: EEN ILLEGAAL GEVAL VAN TRANSITIE

Van een illegaal geval transitie is sprake als het niet voldoet aan het bestemmingsplan of als door de gemeente geen vrijstelling of ontheffing is verleend.

LEGALISEERBAAR

Gemeente al mee bezig

IV

NIET LEGALISEERBAAR

Onbekende situatie voor de gemeente

Onbekende situatie voor de gemeente

V

IX

Lopende handhavingactie

Passief gedogen

VI


VII

Actief gedogen

VIII

Pagina 9/29

RESULTATEN ANALYSE CASUISTIEK CATEGORIE

LEGALE CASUSSEN I

OMSCHRIJVING

LEGAAL

AANTAL

TOTAAL 30 21

II

LEGAAL, HELAAS

4

III

LEGAAL, BEWUST

5

ILLEGALE CASUSSEN IV

ILLEGAAL, LEGALISEERBAAR, REEDS ACTIE

TOTAAL 14 5

V

ILLEGAAL, LEGALISEERBAAR, ONBEKEND

2

VI

ILLEGAAL, NIET LEGALISEERBAAR, LOPENDE HAHA

4

VII

ILLEGAAL, NIET LEGALISEERBAAR, PASSIEF GEDOGEN

3

VIII

ILLEGAAL, NIET LEGALISEERBAAR, ACTIEF GEDOGEN

0

IX

ILLEGAAL, NIET LEGALISEERBAAR, ONBEKENDE SITUATIE

0

EINDTOTAAL 44 Conclusies uit de analyse van de casussen: 

LEGALE CASUSSEN: o 2/3 van alle casussen hebben een vrijstelling of zijn in het bestemmingsplan als zodanig bestemd. o Van deze casussen die wel een vrijstelling hebben of in het bestemmingsplan als zodanig zijn bestemd voldoet 1/3 niet aan de eisen die momenteel aan transities worden gesteld.



ILLEGALE CASUSSEN: o 1/3 van alle gevallen is niet gelegaliseerd. Dus geen vrijstelling van het bestemmingsplan of als zodanig bestemd in het vigerende bestemmingsplan. o De helft van alle illegale gevallen is legaliseerbaar. o Tegen 1/3 van alle illegale gevallen wordt geen actie (handhaving of legalisatie) ondernomen.

Het grote aantal niet gelegaliseerde gevallen is opvallend. Dit duidt op een niet actief handhavings- en legalisatiebeleid of knelpunten in de uitvoering. De doorwerking van het rijksen provinciale beleid is, gezien het relatief groot aantal gevallen in categorie II en III nog niet optimaal. In hoofdstuk 5 van deze handreiking wordt een nadere analyse gemaakt van de knelpunten en mogelijke oplossingen.


Pagina 10/29

4

Analyse van beleid

4.1

Landelijk beleid: Nota Ruimte

Op landelijk niveau is het ruimtelijk beleid neergelegd in de Nota Ruimte. Over transitie van agrarische bebouwing bepaalt de Nota Ruimte het volgende. Het kabinet wil de mogelijkheden voor zowel hergebruik als (vervangende) nieuwbouw in het buitengebied verruimen, maar dat moet wel gekoppeld zijn aan de landschappelijke kwaliteit en de realisatie van nieuwe natuurgebieden of extra capaciteit voor waterberging. Meer specifiek wil het kabinet het hergebruik van bestaande vrijkomende bebouwing in het buitengebied stimuleren. Het gaat daarbij niet alleen om agrarische bebouwing, maar om allerlei soorten bebouwing zoals bijvoorbeeld zorginstellingen of kazernes die hun functie verliezen. Het landelijke beleid bepaalt: 1. Vrijkomende bebouwing kan worden omgezet in een woonbestemming of dienen als vestigingsruimte voor kleinschalige bedrijvigheid. Het kan daarbij gaan om bedrijvigheid die gelieerd is aan de functie van het buitengebied, zoals bijvoorbeeld recreatiebedrijven. Daarnaast kunnen vestigingsmogelijkheden worden geboden aan niet direct aan het buitengebied gebonden activiteiten en bedrijvigheid, zoals galerieën, kinderdagverblijven, mantelzorg, advies- of architectenbureaus. 2. Provincies hebben de mogelijkheid om, naast hergebruik, deze gebouwen te slopen en in ruil daarvoor – en ter financiering daarvan – woningen terug te bouwen (“ruimte voor ruimte”). 3. Soms kan ook nieuwbouw van woningen en mogelijkheden voor werken in het buitengebied wenselijk zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld met behulp van woningbouw financiële middelen worden gegenereerd voor de aanleg van recreatie- en/of natuurgebieden of voor de creatie van ruimte voor waterberging. Het rijk vraagt de provincies om een planologisch kader op te stellen voor het thema bebouwing in het buitengebied. Hierbij moet een te grote spreiding van woningen worden voorkomen en het open karakter van de landelijke/buitengebieden dient zoveel mogelijk behouden te blijven. Om die redenen geldt dat gebruik wordt gemaakt van de ruimte rondom kernen en dat wordt aangesloten bij bestaande bebouwingspatronen en bij bebouwingsclusters en bebouwingslinten in het buitengebied. Bijkomende reden is dat hiermee wordt voorkomen dat specifieke functies van het buitengebied, zoals de landbouw, op den duur onnodige hinder ondervinden van dergelijke verspreide nieuwbouw. Provincies dienen prioriteit te geven aan benutting en, waar nodig met behulp van nieuwbouw, sanering (“ruimte voor ruimte”) van de bestaande voorraad vrijkomende bebouwing in het buitengebied. In het laatste geval zal het bebouwde oppervlak per saldo substantieel moeten verminderen.


Pagina 11/29

4.2

Provinciaal omgevingsplan Groningen "Koersen op karakter

Transitie van voormalige agrarische bedrijven is voorbehouden aan vrijkomende waardevolle panden. Er zijn transitiemogelijkheden voor wonen en diverse vormen van kleinschalige bedrijvigheid en dienstverlening als zinvol gebruik binnen de agrarische bestemming objectief gezien niet meer mogelijk is Deze functies zullen in principe binnen de bestaande bebouwing moeten plaatsvinden. Gemeenten dienen bij hun afweging rekening te houden met ongewenste effecten voor het landelijk gebied (o.a. verkeersaantrekkende werking, opslag van materialen of structurele verstoring van bestaande winkelvoorzieningen). Uitbreiding van nieuwe niet-agrarische of aan de landbouw verwante bedrijven is in principe niet toegestaan en moeten op bedrijventerreinen worden gevestigd. Specifiek beleid voor de Westerkwartiergemeenten In de beleidsnota voor het Westerkwartier (Kadernota Buitengebied Regio West-Groningen) is beschreven in welke gevallen en onder welke voorwaarden kan worden meegewerkt aan functiewijzigingen en/of sloop en vervangende nieuwbouw. Hierbij is de mogelijkheid tot functiewijziging niet beperkt tot aan het agrarisch gebruik onttrokken waardevolle bebouwing. Projectenlijst ex artikel 19 lid 2 WRO In de projectenlijst van de provincie Groningen zijn categorieën van gevallen aangewezen waarin burgemeester en wethouders – in beginsel – zelfstandig vrijstelling kunnen verlenen van een bestemmingsplan. Over het onderwerp transitie is hierin opgenomen: 1. Het eenmalig uitbreiden van een bestaand niet-agrarisch bedrijf tot een maximum van 15% van de bestaande bedrijfsbebouwing, met een totale vloeroppervlakte na uitbreiding van 200 m2; 2. Het hergebruiken en het inpandig verbouwen van aan het agrarisch gebruik onttrokken waardevolle bebouwing, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen voor (burger)bewoning, een woon-/zorgfunctie, de uitoefening van kleinschalige bedrijfsactiviteiten of dienstverlening, uitsluitend indien het geldende bestemmingsplan voor een dergelijke functiewijziging geen regeling bevat en een verklaring van geen bezwaar is afgegeven; Hierbij hanteert de provincie Groningen een aantal voorwaarden; a. functieverandering dient uitsluitend binnen de bestaande bebouwing plaats te vinden; b. bedrijvigheid mag uitsluitend lichte milieucategorieën betreffen; c. opslag op het erf (bijv. caravans) moet worden verboden/gereguleerd; d. functieverandering mag, mede in relatie tot de bestaande verkeersinfrastructuur, geen onaanvaardbare verkeersaantrekkende werking hebben; e. de bestaande (karakteristieke) verschijningsvorm van de gebouwen en de landschappelijke kenmerken van het bijbehorende erf mogen niet worden aangetast; f. functieverandering mag niet leiden tot extra beperkingen van de exploitatie- en 1 ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende agrarische bedrijven ; g. detailhandelsactiviteiten dienen beperkt te blijven tot een vloeroppervlakte van 60 m2.

1

Dit dient aangetoond te worden aan de hand van de in het concrete geval van toepassing zijnde milieuregelgeving en de daarop gebaseerde jurisprudentie (omgekeerde werking).


Pagina 12/29

4.3

Provinciaal Omgevingsplan 2004 Drenthe

Transitie naar woonfunctie voor één of enkele huishoudens is mogelijk. In combinatie met de woonfunctie kan ook een bestemming worden toegekend voor kleinschalige, ambachtelijke, toeristisch/recreatieve of dienstverlenende activiteiten, mits die in beginsel plaatsvinden in bestaande opstallen. Voor de verbouw van boerderijen in het buitengebied tot woon(zorg)eenheden is geen woningcontingent nodig. Bedrijvigheid moet in beginsel worden gevestigd op de regionale bedrijventerreinen. In het buitengebied kan alleen vestiging van bedrijvigheid plaatsvinden wanneer dit functioneel noodzakelijk is. Bedrijfsvestiging in voormalige agrarische bebouwing is onder voorwaarden mogelijk. De Provincie staat op het standpunt dat het buitengebied primair geldt voor die functies die daar functioneel aan gebonden zijn, het landschap moet in stand blijven. Het gaat om maatwerk. De gemeenten moeten op basis van de provinciale voorwaarden een regeling in het bestemmingsplan opnemen die een goede afweging in de concrete situatie garandeert. Voorwaarden provincie Drenthe voor transitie naar andere bedrijvigheid: 1. het moet gaan om kleinschalige activiteiten, m.n. categorie 1 en 2; 2. sociaal-culturele, medische en zakelijke dienstverlening en recreatieve voorzieningen, zullen hier eerder aan voldoen dan meer bedrijfsmatige activiteiten, gericht op de productie van goederen; 3. de bedrijfsactiviteiten dienen zoveel mogelijk in het hoofdgebouw plaats te vinden, maar bij gebleken noodzaak mogen ook de bijgebouwen worden benut; 4. onder hoofdgebouw wordt verstaan het gebouw waaraan de woonfunctie is gekoppeld; 5. wanneer het past in de omgeving kunnen losstaande schuurgedeelten worden benut voor een bedrijfsfunctie; 6. het handhaven van de woonfunctie in (een deel van) het hoofdgebouw is in alle gevallen verplicht; 7. de (milieu-) waarden in de omgeving dienen zoveel mogelijk in stand te blijven; 8. de ontwikkelingsmogelijkheden van bestaande functies (waaronder agrarische bedrijven) in de omgeving, dienen in stand te worden gehouden; 9. vestiging van een kleinschalige bedrijfsfunctie in een nieuw bijgebouw is mogelijk, mede afhankelijk van de mate waarin voormalige agrarische bebouwing wordt afgebroken (verbetering van de landschappelijke kwaliteit). Uitbreiding van gelegaliseerde, niet-agrarische bedrijven in het buitengebied is in principe niet toegestaan, 2 tenzij het gaat over een ondergeschikte uitbreiding en de kwaliteit van het omringende gebied zich hier niet tegen verzet. Projectenlijst ex artikel 19 lid 2 WRO In de Drenthse projectenlijst staat alleen aangegeven dat er een eenmalige uitbreiding van bestaande nietagrarische bedrijfsfuncties buiten de bebouwde kom mogelijk is tot maximaal 10% van de bestaande bedrijfsbebouwing, waarbij de totale vloeroppervlakte de 200 m2 niet mag overschrijden. Ruimte voor ruimte-regeling De provincie Drenthe heeft een ruimte voor ruimte-regeling. In ruil voor het afbreken en opruimen van vrijkomende agrarische gebouwen kan een woonhuis op dezelfde plaats of in een dorpsuitbreiding komen.

2

Met een ondergeschikte uitbreiding wordt gedoeld op een uitbreiding met een geringe oppervlakte en massa, zowel in absolute omvang als in relatie tot de maten van het hoofdgebouw.


Pagina 13/29

4.4

Streekplan Fryslan 2006

Nieuwe vormen van wonen, werken, recreëren en verzorging kunnen worden gecombineerd met het behoud van waardevolle gebouwen, de afbraak van beeldverstorende bebouwing, het afronden en opknappen van onsamenhangende bebouwing en met nieuwe landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten. Hergebruik van vrijkomende boerderijen wordt bevorderd met “kwaliteitsarrangementen”. Voor extra woningbouw ten gevolge van kwaliteitsarrangementen moet de gemeente voldoende woningbouwcapaciteit reserveren. Alleen in uitzonderingsgevallen zet de provincie de vrij beschikbare woningbouwruimte in. De provincie schept de ruimtelijke voorwaarden, de gemeente zorgt voor de concrete invulling. Geschikte vervangende functies zijn: wonen, recreëren, natuur- en landschapsbeheer, cultuur/kunst, educatie, “zachte” horeca, zorg en ontspanning (geen maximum aantal wooneenheden, recreatieve eenheden of de zorgcapaciteit). Woonfuncties en zorgeenheden zijn beperkt tot het oorspronkelijke boerderijgebouw. Voorwaarden voor transitie naar bedrijfsfuncties en vormen van dienstverlening: 1. Activiteiten passen zowel functioneel als qua ruimtelijke uitstraling bij het karakter van het landelijke gebied, m.n. activiteiten met een ambachtelijk of dienstverlenend karakter; 2. Buitenopslag van goederen, materialen en voertuigen zijn in principe ongewenst, tenzij (enige) buitenopslag onontkoombaar is en inpasbaar is in de ruimtelijke en functionele karakteristiek van het omliggende landelijke gebied; 3. Milieuvriendelijke bedrijven zonder grote verkeersstromen, vooral in de milieucategorieën 1 en 2 en in voorkomende gevallen in categorie 3 (mits passend binnen ruimtelijke en functionele karakteristiek van het omliggende landelijke gebied). Enige aanvullende bebouwing is aanvaardbaar, mits ondergeschikt aan de oorspronkelijke boerderij en ingepast is in het landschap. Een voormalige boerderij kan worden gesloopt in ruil voor herbouw van een woning of woon(zorg)gebouw, bij slechte bouwtechnische en functionele staat van de boerderij. Herbouw moet verwant zijn aan die van een boerderij/boerenschuur. Ruimte voor ruimte-regeling De provincie Fryslân heeft een ruimte voor ruimte-regeling. Projectenlijst ex artikel 19 lid 2 WRO Bestaande niet-agrarische gebouwen mogen eenmalig worden uitgebreid tot een maximum van 15% van de bestaande bedrijfsbebouwing. Hierbij mag de totale bebouwingsoppervlakte na uitbreiding niet meer bedragen dan 200 m2. Voorzover de bebouwde oppervlakte van een niet-agrarisch bedrijf genoemde 200 m2 reeds te boven gaat, is een uitbreiding tot maximaal 10% van die oppervlakte toegestaan. Hergebruiksmogelijkheden van voormalige boerderijen zijn: bewoning, al dan niet gecombineerd met agrarische activiteiten, woon-/zorgfuncties, recreatieve functies, culturele activiteiten, zoals een atelier of expositieruimte en kleinschalige niet milieubelastende bedrijfsactiviteiten in de sfeer van dienstverlening en ambacht, overeenkomstig met de bedrijfscategorieën 1 en 2 in de VNG brochure Bedrijven en milieuzonering, steeds in combinatie met woonfunctie. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 14/29

4.5

Enkele verschillen in provinciaal beleid

Zoals uit de voorstaande tekst kan worden opgemaakt, vindt er op verschillende manieren doorvertaling van het rijksbeleid ten aanzien van transities plaats. Iedere provincie heeft uiteraard zijn eigen beleidsvrijheid (binnen de grenzen van het rijksbeleid) en stelt zijn eigen beleid vast, maar daardoor ontstaan ook verschillen met eigen effecten. Daarvan zullen de belangrijkste hieronder worden uitgelicht. Het meest in het oog springende verschil is dat de transitie van voormalige boerderijen in de provincie Groningen (met uitzondering van het Westerkwartier) is voorbehouden aan vrijkomende waardevolle panden. In het provinciaal omgevingsplan van Groningen “Koersen op karakter” is de term waardevol pand niet nader ingevuld, hetgeen in de praktijk kan leiden tot onduidelijkheid in de uitvoering. Wanneer is een oude boerderij eigenlijk waardevol? Moet er sprake zijn van een (rijks)monument of is dat niet noodzakelijk? Deze inperking van transitiemogelijkheden heeft tot gevolg dat er voor voormalige niet waardevolle boerderijen geen andere functie kan worden gevonden, hetgeen weer kan leiden tot onverkoopbaarheid, leegstand en het in verval raken van een dergelijk pand. De landelijke doelstelling uit de Nota Ruimte om de mogelijkheden van hergebruik te verruimen zou hierdoor wel eens in de knel kunnen komen. In de andere twee provincies kan in principe elke voormalige boerderij een andere functie krijgen, hetgeen meer strookt met de strekking van het landelijk beleid. In alle drie provincies is in beginsel transitie naar wonen mogelijk, en dat zie je in de praktijk ook het meeste voorkomen. Vanwege het feit dat voormalige boerderijen vaak grote panden zijn, zijn deze geschikt (te maken) voor meerdere wooneenheden. Belemmerende factoren in het geheel kunnen zijn dat deze wooneenheden ten koste gaan van het wooncontingent van gemeenten en het stellen van een maximum aantal te realiseren wooneenheden. In de provincie Drenthe gaan dergelijke eenheden niet ten koste van het wooncontingent, maar in Fryslân en Groningen weer wel. Overigens is ook gebleken dat gemeenten weer hun eigen invulling geven aan het aantal te realiseren wooneenheden, waarvan dan ook weer een beperkende werking voor transitie uit kan gaan. In tegenstelling tot de provincies Fryslân en Drenthe kent de provincie Groningen geen ruimte-voor-ruimteregeling. Gecombineerd met de Groningse stelregel dat transitie uitsluitend kan plaatsvinden als het gaat om waardevolle agrarische panden en dat niet-waardevolle agrarische panden mede hierdoor leeg komen te staan en in verval geraken, is opmerkelijk. Van een ruimte-voor-ruimte-regeling zou een stimulerende werking uit kunnen gaan om niet-waardevolle voormalige agrarische bebouwing in het buitengebied af te breken in ruil voor herbouw van een nieuwe woning in een dorpskern. Uiteraard spelen meerdere factoren een rol bij het in onbruik komen van oude boerderijen, maar een ruimte-voor-ruimte-regeling zou een deel van een oplossing kunnen bieden. Verder zijn er verschillen ten aanzien van omvang detailhandel en de soort categorieën bedrijven die zijn toegestaan.


Pagina 15/29

5

Knelpunten in de uitvoering, goede voorbeelden en oplossingen

Door de VROM Inspectie zijn diverse gesprekken gevoerd met gemeenten, provincies en LTO om inzicht te krijgen in de problemen die worden ondervonden bij de uitvoering van het transitie-beleid en de mogelijke oplossingen die hiervoor zijn ontwikkeld. Deze informatie is gegroepeerd rondom 6 thema’s die hieronder worden toegelicht. Het doel is om lezers van deze handreiking voor valkuilen te behoeden door het geven van een overzicht en een discussie op gang te brengen om drempels te slechten en een proactiever beleid te kunnen voeren. Thema’s: 1. Beleid 2. Vrijstellingen 3. Overgangsrecht 4. Handhaving 5. Stimulering initiatieven 6. Transitie naar woningen

Ad 1. Beleid. In hoofdstuk 4 van deze handreiking is een overzicht opgenomen van de verschillen in het provinciale beleid. Groningen en Friesland hebben een 19.2-lijst opgesteld met voorwaarden voor hergebruik van agrarische bebouwing. Middels een 19.2 procedure kunnen de gemeenten vervolgens vrijstelling verlenen. De zogenaamde 19.2 lijsten worden door de gemeenten veelal ervaren als de expliciete randvoorwaarden voor transities van voormalige boerderijen. Maatwerk, voor gevallen niet conform de 19.2-lijsten, is via een art. 19.1 procedure natuurlijk altijd mogelijk, maar hiervan wordt zelden gebruik gemaakt. In Drenthe is er geen algemene vrijstelling meer. De meeste Drentse gemeenten hebben het provinciale beleid één op één in hun bestemmingsplannen opgenomen en tot eigen beleid gemaakt. Vrijstelling of ontheffing van het bestemmingsplan kan dan via een binnenplanse vrijstelling worden verleend. Hierbij kan worden volstaan met een lichtere afweging omdat de uitgangspunten al in het bestemmingsplan zijn opgenomen. De trend van Drenthe wordt ook bij de actualisatie van bestemmingsplannen in de andere provincies meegenomen. In het doorvertalen van provinciaal beleid is in incidentele gevallen door de gemeente een aanscherping opgenomen. Bijvoorbeeld een maximum aan wooneenheden. De gemeenten in het Groningse Westerkwartier hebben een specifiek beleid (zie bijlage 1) vastgesteld die ruimer is dan het provinciale beleid. Met name gaat het om het laten vervallen van de provinciale eis dat er sprake moet zijn van een karakteristiek pand. Elke voormalige boerderij kan hierdoor worden herbestemd. Dit beleid is door de provincie Groningen geaccepteerd. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 16/29

De Friese gemeente Opsterland heeft ook een kadernotitie met eigen beleid vastgesteld (zie bijlage 2). Het beleid wil nieuwe vormen van wonen, werken, recreëren en zorg mogelijk maken met aandacht voor behoud van karakteristieke bebouwing en stimulans van afbraak van storende bebouwing door een aantrekkelijke herbouwregeling. Afbraak en ruimtelijke inpassing kan als voorwaarde worden gesteld om medewerking te verkrijgen. Er is een ruimte-voor-ruimte-regeling die meer mogelijkheden biedt (al bij 750m2 sloop) dan het provinciale streekplan en komt daarmee meer tegemoet aan de wensen en de mogelijkheden van de agrariërs. Het beleid is dan ook mede bedoeld om een gefundeerd standpunt in te brengen bij de discussie over het nieuwe streekplan van de provincie Friesland. Uitgangspunten als een vitaal platteland, leefbaarheid en ontwikkelingsmogelijkheden staan hierbij meer centraal dan een restrictieve wel/niet-lijst. Het volgt hiermee de landelijke ontwikkelingen om een meer individuele afweging mogelijk te maken. Immers de drijfveer en de houding van de ondernemer is veel belangrijker dan een afweging op grond van een bedrijvenlijstje.

Ad 2. Vrijstellingen. Bij het verlenen van vrijstellingen speelt een aantal zaken een rol, te weten; motivatie, verbinden van voorschriften, meenemen bij de actualisatie van bestemmingsplannen. In de algemene 19.2-lijsten en ook de gemeentelijke bestemmingsplannen is o.a. opgenomen dat de ontwikkeling van omliggende agrariërs niet belemmerd mag worden, geen onaanvaardbare verkeersaantrekkende werking plaats vindt, geen toekomstige uitbreiding te verwachten valt, karakteristieke verschijningsvorm en de landschappelijke kenmerken van het erf mogen niet worden aangetast. Deze afweging en de motivatie wordt in veel gevallen summier uitgevoerd. Dit kan in voorkomende gevallen tot problemen leiden zoals schadeclaims en handhavingverzoeken. Een voorbeeld van het laatstgenoemde is de transitie van een boerderij naar een Pitch en Putt in de gemeente Scheemda. Het aandeel transities dat in hoofdstuk 3 is aangemerkt als categorie III-gevallen laat zich (mede) hierdoor verklaren. Overigens is er een grote diversiteit in de beoordeling van een gemeente of er wel of geen vrijstelling nodig is. In soepele gevallen wordt een transitie onder de noemer ondergeschikt of tweede tak of eenpersoonsbedrijf geschaard terwijl een andere gemeente voor vergelijkbare gevallen en definities wel een vrijstelling nodig vindt. Aan het verlenen van een vrijstelling zal in veel gevallen een aantal voorschriften moeten worden verbonden. Voorschriften met betrekking tot opslag op het terrein, verharding van het terrein, reclameuitingen, landschappelijke inpassing, hoeveelheid detailhandel, productiebeperking etc. Deze voorschriften worden op verschillende plekken en in verschillende vormen opgenomen. Zo is er de minimale variant waarbij wordt uitgegaan van de aanvraag en de randvoorwaarden van het bestemmingsplan cq 19.2 lijst, zijn er voorschriften in de vrijstellingen, zijn er voorschriften te vinden in beschikkingen op bezwaarschriften en zijn er vormen van private overeenkomsten. (Een voorbeeld van handhaafbare voorschriften verbonden aan een goed gemotiveerde vrijstelling is opgenomen in de bijlage 3, gemeente De Marne) Deze grote variatie maakt het voor de toezichthouder vaak complex om desbetreffende transities binnen de gestelde grenzen te handhaven. Ook wordt bij de actualisatie van bestemmingsplannen vaak deze op perceelsniveau gestelde specifieke voorschriften niet (of niet volledig) meegenomen. Het gevaar schuilt erin dat eens gelegaliseerde transities in de loop van de tijd buiten de gestelde grenzen gaan opereren. Het aandeel transities dat in hoofdstuk 3 is aangemerkt als illegale-gevallen laat zich (mede) hierdoor verklaren.


Pagina 17/29

Handhaving wordt na verloop van tijd ook vrijwel onmogelijk door gestelde verwachtingen, onvoldoende bewijs, overgangsrecht etc. Ad 3. Overgangsrecht. Het aandeel transities dat in hoofdstuk 3 is aangemerkt als categorie II-gevallen laat zich terugvoeren op overgangsrecht. Ongeacht dat handhaving van strijdig gebruik altijd kan plaatsvinden, ook al is er sprake van een bestaande situatie zien we in de praktijk hier problemen ontstaan. In veel bestemmingsplannen is een overgangsrecht opgenomen. Veelal in de vorm van een dergelijk artikel: “Het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voorzover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot”. Onvoldoende inzicht in het feitelijk gebruik, dus de bewijslast, leidt tot het niet meer kunnen optreden. Uiteindelijk leidt dit tot verplichte legalisatie bij de actualisatie van bestemmingsplannen van gevallen die eigenlijk niet gewenst zijn. Een voorbeeld over de legalisatie van een trappenfabriek in Boarnsterhim is hiervoor typerend. Onvoldoende bewijslast heeft de rechter doen besluiten om beroep op overgangsrecht in te willigen. Bewijslast in de vorm van luchtfoto’s is in de praktijk onvoldoende, ook gevelfoto’s zullen onvoldoende zijn om de aard en omvang van bedrijfsmatigheid goed vast te leggen. Hoofdstuk 6 over de jurisprudentie geeft nog meer casuïstiek. Ad 4. Handhaving. Toezicht op en handhaving van het feitelijke strijdige gebruik van bestemmingsplannen heeft in veel gevallen geen prioriteit. Als er een handhavingsbeleid aanwezig is dan is er ook vaak sprake van een overgangsrecht. Dat wil zeggen dat tegen strijdigheid met bestemmingsplan van voor een bepaalde datum niet meer wordt opgetreden. Een dergelijk beleid is trouwens met name gericht op aanwezigheid van bebouwing en hoeft geen belemmering te zijn voor handhaving van strijdig gebruik van desbetreffende perceel. De verbodsbepalingen van strijdig gebruik zijn altijd opgenomen in het bestemmingsplan. Op grond van art. 125 gemeentewet in samenhang met art 5.32 Algemene wet bestuursrecht heeft de gemeente een handhavingstitel. Uit hoofdstuk 3 valt het hoge percentage (1/3) van de illegale gevallen op. Het ontbreken van het actieve handhavingsbeleid of een prioriteitstelling gericht op andere zaken leidt dus ook tot onbekende en veelal ook ongewenste transities in het buitengebied. Met name juist die categorie van ongewenste bedrijvigheid (autohandel, handelmaatschappijen, opslag van goederen etc) zal zich zonder te melden bij de gemeente gaan vestigen en zorgen voor verrommeling van het buitengebied. Adequaat handhaven is hier dan ook zeker van belang. Immers de effecten van de bedrijvigheid op de omgeving is van veel minder belang dan de motivatie en de houding van degene die de inrichting drijft.Een integrale aanpak van het toezicht voorkomt dat milieutoezicht strijdigheid met RO over het hoofd ziet. Ad 5. Stimulering initiatieven. Initiatiefnemers komen vaak bij de gemeente met ideeën en een locatie. Vaak is het voor de gemeente lastig om op voorhand uitsluitsel te geven over medewerking aan de plannen. De initiatiefnemer verkeert in een spagaat omdat hij een zeker risico moet nemen bij de koop van een boerderij terwijl de uitkomst van een vrijstellingsprocedure ongewis is. Omwonenden kunnen een partij zijn maar ook de bereidheid van het college. Met name als er ook nog sprake moet zijn van het beschikbaar stellen van woon-contigenten.Veel initiatieven stranden hierdoor en boerderijen blijven onverkocht en komen in de ergste gevallen leeg te staan en raken in verval.


Pagina 18/29

Een proactief beleid van de gemeente kan hierin veel meer duidelijkheid bieden. Een terughoudende houding is gezien de ruime mogelijkheden die er best wel zijn ook niet te rechtvaardigen. Pasklare oplossingen om medewerking te kunnen verlenen zonder achteraf op toezeggingen te worden aangesproken zijn niet naar voren gekomen. Ook speelt het probleem dat er wel overzicht is van vrijkomende boerderijen (bij LTO) maar er geen overzicht is van initiatiefnemers die op zoek zijn naar geschikte locaties. Uitwisselen en doorverwijzen van informatie zou een positieve bijdrage kunnen leveren aan de realisatie van initiatieven. Ad 6. Transitie naar woningen. Uit de cijfers blijkt dat ca 14% van de vrijkomende boerderijen worden hergebruikt als nieuw bedrijf. De rest wordt deels gesloopt of samengevoegd, maar het merendeel wordt gebruikt als woning. Formeel is voor de functiewijziging naar wonen een wijziging van het bestemmingsplan nodig. Gemeenten hebben hiervoor nauwelijks aandacht. Bij de actualisatie van bestemmingsplannen wordt de feitelijke situatie als wonen bestemd. Gemeente Opsterland heeft een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan tot een woonfunctie geweigerd in verband met het belemmeren van de ontwikkelingsmogelijkheden van een aangrenzende agrier. Deze casus is onder de rechter maar kan leiden tot het moeten handhaven tegen de burgerbewoning. In het Groningse beleid kan transitie naar wonen alleen geaccepteerd worden in karakteristieke panden. Dit is een afweging die in de praktijk niet wordt gemaakt. Sloop van een niet karakteristiek pand is ook bij bedrijfsbeëindiging lastig af te dwingen. Voor de transitie naar wonen is de afweging of er een belemmering voor toekomstige ontwikkelingen van omliggende agrariërs van belang. Diverse voorbeelden van een dergelijke belemmering doen zich voor. De gemeenten zitten in een spagaat aangaande de bestemmingsplanwijziging en verzoeken tot handhaving van omliggende boeren. Dit probleem is onderkend en wordt met de Wet geurhinder en veehouderij voor een groot deel opgelost. Een boerderij die stopt met de bedrijfsvoering en als woning wordt doorgezet hoeft op grond van de Wet geurhinder en veehouderij niet te worden beschouwd als een burgerwoning maar kan worden gezien als een bedrijfswoning waarvoor minder stringente normen gelden. In casu als de nieuwe woning op meer dan 50 meter van een omliggende agrariër is gelegen gelden er geen emissie-eisen en kan de agrariër in de toekomst uitbreiden. Welke mogelijkheden die de gemeente heeft om in een gemeentelijke verordening op basis van de lokale milieu en ruimtelijke kwaliteit ruimere of strengere normen vast te stellen komt tijdens de conferentie aan de orde. Een en ander geldt alleen voor bedrijfsbeëindiging na 19 maart 2000. (In de bijlage is informatie over deze nieuwe Wet opgenomen) Een tweede probleem bij de transities naar bewoning door meerdere gezinnen is de beschikbaarheid van wooncontingenten. In Drenthe speelt deze drempel niet. In Fryslan zijn in veel gevallen voldoende wooncontingenten beschikbaar en gereserveerd in woonplannen (bijv. Smallingerland) en heeft de provincie voor noodgevallen nog mogelijkheden. In veel gemeenten in Groningen is de beschikbaarheid voor de komende jaren beperkt wat initiatieven belemmert, maar ook leidt tot illegale dubbele bewoning. Omdat er tegenwoordig meer samenlevingsvormen bestaan dan het gewone gezin en bestemmingsplanvoorschriften daar nog geen rekening mee houden, is er in de jurisprudentie een bepaalde uitleg gevormd bij de toetsing of een bepaald soort bewoning wel in overeenstemming is met de woonbestemming. Dit heeft ook een relatie met het wel of niet nodig hebben van wooncontigenten. Meestal staat er bij een bestemming "eengezinswoning" of "woondoeleinden" nog het voorschrift "bestemd voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden". Maar wat wordt dan verstaan onder het begrip "huishouden"? In de jurisprudentie zijn twee criteria ontwikkeld: 1) nagenoeg zelfstandige bewoning en 2) door bewoners met een zekere mate van verbondenheid.


Pagina 19/29

Indien een minder traditionele woonvorm aan deze twee criteria voldoet, dan is sprake van een huishouden dat past binnen de woonbestemming. Er is bijvoorbeeld geen sprake van zelfstandige bewoning als er 24 uur per dag begeleiding of verzorging nodig is. Bij een zorgboerderij of zorghotel kan op basis van deze twee criteria derhalve niet worden gesproken van een huishouden dat binnen een gewone woonbestemming past, omdat er veel zorg of begeleiding nodig is. Verder door redenerend zou het standpunt gehuldigd kunnen worden dat een zorgboerderij/woonzorgeenheid/zorghotel niet hetzelfde is als een woning, en dat hiervoor dus geen wooncontingent nodig is.


Pagina 20/29

6

Analyse jurisprudentie

Wanneer de gemeente niet optreedt tegen ongewenste transities van voormalige boerderijen, ontstaat het risico dat er met name in het buitengebied activiteiten gaan plaatsvinden die men daar niet wil. Het kan o.a. leiden tot het verrommelen van het buitengebied en het beperken van de ontwikkeling van bestaande (agrarische) functies. Om het genoemde te voorkomen moeten gemeenten meer dan tot nu toe het geval is proactief optreden. De gemeente zal helder beleid moeten formuleren over de inrichting en het gebruik van het buitengebied, maar dient ook een goede inventarisatie voorafgaand aan de opstelling van een bestemmingsplan uit te voeren. Ongewenst gebruik van een bepaald perceel kan dan tijdig worden “gewraakt”. Als deze inventarisatie niet goed wordt uitgevoerd, dan bestaat de kans dat de gemeente achteraf wordt geconfronteerd met ongewenste situaties die onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen. Uiteraard zullen er zich altijd situaties voordoen, waarmee men tussentijds wordt geconfronteerd. Dan is het van groot belang dat de gemeente hierop zo snel mogelijk gaat handhaven, om te voorkomen dat dit gebruik ongewenste proporties gaat aannemen. Uit de interviews met de diverse gemeenten is naar voren gekomen dat het niet handhaven meestal niet het gevolg is van het ontbreken van juridisch instrumentarium, maar veelal is gelegen in het ontbreken van een handhavingsbeleid, het afwezig zijn van belangstelling vanuit de politiek of het gemeentebestuur of onvoldoende handhavingscapaciteit bij de gemeentelijke organisatie. Vanuit haar taak als interbestuurlijk toezichthouder op o.a. de gemeenten vindt de VROM Inspectie de oorzaken van het niet adequaat handhaven van strijdig gebruik van voormalige boerderijen minder relevant. De VROM-Inspectie vindt het van groot belang dat er wél tegen deze vormen van bedrijvigheid in het buitengebied wordt opgetreden, omdat het verrommelen van het buitengebied dient te worden tegengegaan en oorspronkelijke (agrarische) functies niet onevenredig in hun ontwikkeling beperkt mogen worden. In het navolgende wordt naar aanleiding van de uitkomsten van jurisprudentieonderzoek dan ook een handreiking gedaan naar gemeenten, waarin uiteindelijk een aantal tips en aanbevelingen voor een (vanuit juridisch oogpunt bekeken) succesvolle handhaving worden gegeven. Jurisprudentieonderzoek In het kader van het project “transitie van agrarische bebouwing” is een onderzoek gedaan naar de handhavingsjurisprudentie op dit terrein. De jurisprudentie over het strijdig gebruik van met name agrarische percelen is hierbij onder de loep gelegd. Zo gaat het bijvoorbeeld om agrarische percelen en opstallen die worden gebruikt als loonbedrijf, detailhandel, autohandel, camping, transportbedrijf, dierenpension, kantoor, caravanstalling, opslag van materialen en opslag van machines en motorvoertuigen. Als bijzonder voorbeeld van strijdig gebruik van agrarische percelen en – opstallen wordt het uitsluitend gebruiken van het pand/perceel voor bewoning uitgelicht (burgerwoning). Bij strijdig gebruik is de handhavingsbevoegdheid gegeven Uit het jurisprudentie-onderzoek dat in het kader van dit project heeft plaatsgevonden, wordt het beeld dat er voor een gemeente voldoende juridische handvatten voor handhaving aanwezig zijn bevestigd. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 21/29

Het bevoegd gezag kan bij strijdig gebruik in principe altijd handhaven op de voorschriften van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat voorschriften omtrent het gebruik van de grond en de zich daarop bevindende opstallen en heeft een rechtstreeks normatieve werking. Er kan handhavend (met bestuursdwang of last onder dwangsom) worden opgetreden wanneer sprake is van gebruik van grond of gebouwen in strijd met deze voorschriften. Wanneer er sprake is van een gebruik dat niet in overeenstemming is met de desbetreffende planvoorschriften, is de handhavingsbevoegdheid van burgemeester en wethouders een gegeven. Zo staat vanwege het simpele feit dat er op een perceel met een agrarische bestemming bijvoorbeeld bedrijfsmatige activiteiten of detailhandel plaatsvinden, de handhavingsbevoegdheid van burgemeester en wethouders vast. Ook het in gebruik hebben van kassen als caravanstalling is aan te merken als strijdig gebruik, zodat van de handhavingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. [ABRS, 14 mei 2003, nr. 200205427/1, ABRS 2 juli 2003, nr. 200206873/1, ABRS 24 december 2002, nr. 200202387/1, ABRS 21 april 2004, nr. 200305901/1, ABRS, 17 juli 2002, nr. 200200419/1, Rechtbank Arnhem, 8 november 2004, LJN: AR5867, AWB 04/2327] Beginselplicht tot handhaving Wanneer zich een overtreding van de bestemmingsplanvoorschriften voordoet, zijn burgemeester en wethouders in principe verplicht om tot handhaving over te gaan. Deze verplichting komt zeer sterk naar voren in de jurisprudentie, waarin de bestuursrechter altijd de “beginselplicht tot handhaving” als uitgangspunt hanteert. De handhavingsplicht houdt het volgende in. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich o.a. voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Geconcludeerd moet dus worden dat het bevoegd gezag in principe moet handhaven bij een gebleken overtreding van wettelijke voorschriften. Dit betekent concreet dat bij strijdig gebruik van een agrarisch perceel of een agrarisch pand, burgemeester en wethouders verplicht zijn over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang teneinde de overtreding te beëindigen. Hierbij mag het overigens niet slechts gaan om een “papieren handhaving”. Wanneer het opleggen van een dwangsom niet leidt tot een beëindiging van de overtreding, dient men ook daadwerkelijk tot inning van de dwangsom over te gaan. Het risico van het alleen op papier handhaven is, dat bij een handhavingsverzoek van een derde, de bestuursrechter ingrijpt en een voorlopige voorziening tot beëindiging van de overtreding oplegt [Rechtbank Zutphen, 8 maart 1999, LJN: AA3671, 99/166 en 99/171 GEMWT 29]. Concreet zicht op legalisatie Eén van de omstandigheden die nopen tot afzien van handhaving is, dat er in de situatie een concreet zicht op legalisatie bestaat. Aan dit criterium wordt niet snel voldaan, hetgeen blijkt uit de onderzochte rechterlijke uitspraken. Zo strandde een beroep op een nota van de gemeente met daarin de voorwaarden voor het toestaan van bepaalde activiteiten in een boerderij, omdat niet alleen niet zeker was of het betreffende bedrijf aan deze voorwaarden (categorie I of II bedrijf) voldeed, maar aan de keiharde voorwaarde van geen detailhandel in het buitengebied kon sowieso niet worden voldaan. Nu er geen concreet zicht op legalisatie was, waren burgemeester en wethouders dus bevoegd om tot handhaving over te gaan [ABRS, 14 mei 2003, nr. 200205427/1]. In een ander geval werd een beroep gedaan op de structuurvisie van de gemeente waarin in een ontwikkeling was voorzien waarbinnen de illegale activiteit wel zou passen. Wederom was dit niet wat onder een concreet zicht op legalisatie moet worden verstaan. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 22/29

Gedacht moet worden aan een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit of een (voor)ontwerp-bestemmingsplan dat in de activiteit voorziet. [ABRS 18 september 2002, nr. 200200462/1]. Wanneer een bepaald (provinciaal of gemeentelijk) beleid wordt aangehaald, maar dit beleid voorziet uberhaupt niet in de gewenste mogelijkheid, dan is zo’n beroep vrijwel kansloos [ABRS 2 juli 2003, nr. 200206873/1, ABRS 24 december 2002, nr. 200202387/1, ABRS, 21 april 2004, nr. 200305901/1]. Ook de weigering van burgemeester en wethouders om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen, geeft aan dat er geen concreet zicht op legalisatie is [Rechtbank Arnhem, 8 november 2004, LJN: AR5867, AWB 04/2327, ABRS 18 september 2002, nr. 200200462/1, Voorzieningenrechter Rechtbank Haarlem, 28 juni 2006, LJN AY3500, Awb 06-4583]. Handhavingsverzoek Het komt regelmatig voor dat door een derde een handhavingsverzoek wordt ingediend bij de gemeente en uit dezelfde beginselplicht tot handhaving vloeit voort dat een dergelijk verzoek in principe niet mag worden afgewezen. [ABRS 11 december 2002, nr. 200203075/1]. Soms wordt zo’n verzoek echter ten onrechte gedaan, omdat er geen sprake is van een overtreding van de bestemmingsplanvoorschriften. De gemeente moet dus wel altijd eerst nauwkeurig nagaan of er daadwerkelijk sprake is van strijdig gebruik. Toen een college een dergelijk verzoek afwees vanwege het feit dat er op het perceel met de bestemming “autohandel” helemaal geen reparaties aan auto’s werden verricht, en de planvoorschriften dus in het geheel niet werden overtreden oordeelde de bestuursrechter dat burgemeester en wethouders terecht niet tot handhaving waren overgegaan. [ABRS, 28 augustus 2003, nr. 200300820/1]. Ook het hobbymatig restaureren van oude auto’s is in het algemeen niet in overeenstemming met de bestemming “agrarisch”, en het doet voor de overtreding van de planvoorschriften niet terzake of de activiteiten binnen of buiten plaatsvinden [Rechtbank Utrecht, 15 maart 2002, LJN: AE0332, SBR 01/112]. Vertrouwensbeginsel Gemeenten treden vaak niet op tegen vormen van strijdig gebruik. Hieruit leiden burgers al gauw af, dat de overtreding wel zal worden toegestaan door de gemeente. Niets is minder waar. Ook komt het voor dat burgers vertrouwen op mededelingen en toezeggingen van bijvoorbeeld gemeente-ambtenaren dat de desbetreffende activiteit is toegestaan. Ook bij gemeenten zelf is vaak de overtuiging aanwezig dat deze toezeggingen wel moeten worden nagekomen en dat handhaving dus niet meer mogelijk is. Maar ook dan is het goed mogelijk om alsnog handhavend op te treden, zo blijkt uit de jurisprudentie. Een beroep op het vertrouwensbeginsel gaat niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Het algemeen belang en de belangen van derden staan hieraan in de weg. Alleen al de omstandigheid dat een derde een handhavingsverzoek doet, vormt een zwaarwegende rechtvaardiging voor beschaming van het gewekte vertrouwen. Burgemeester en wethouders kunnen dus, ondanks een toezegging van een gemeente-ambtenaar en het naar aanleiding daarvan doen van investeringen door een bedrijf/burger, toch een last onder dwangsom opleggen voor strijdig gebruik van gronden. [ABRS 22 maart 2001, nr. 199903167/1]. Ook het expliciet (dus schriftelijk medegedeeld) tijdelijk gedogen hoeft niet catastrofaal te zijn voor het behoud van de handhavingsbevoegdheid. Wanneer de gemeente een bepaald strijdig gebruik wel tijdelijk wil toestaan, bijvoorbeeld omdat het betrokken bedrijf op zoek gaat naar een andere geschikte locatie, dan is het verstandig om dit gedogen slechts tijdelijk en onder strikte voorwaarden te doen en dit besluit op schrift te stellen. Op deze manier wordt geen te honoreren vertrouwen gewekt. Wanneer na afloop van de gestelde gedoogtermijn blijkt dat het bedrijf geen andere locatie heeft gevonden en dat het bedrijf door gedwongen stopzetting financieel nadeel zou lijden, vormen dit geen bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot niet-handhaving [ABRS, 28 augustus 2002, nr. 200201059/1].


Pagina 23/29

Bouwvergunning en milieuvergunning Het komt voor dat burgemeester en wethouders een bouwvergunning verlenen voor gebouwen en andere bouwwerken, die vervolgens niet overeenkomstig de bestemming worden gebruikt. Het gevolg daarvan kan zijn, dat niet meer kan worden opgetreden tegen het strijdige gebruik van deze bouwwerken. Dit kan het geval zijn wanneer in de aanvraag van de bouwvergunning wordt vermeld dat deze bouwwerken zullen worden gebruikt voor een doel dat niet overeenkomt met de bestemming. Zo werden bijvoorbeeld bouwvergunningen verleend voor een kantoor, een voerhok en een muur, die zouden worden gebruikt ten behoeve van een hondenpension, terwijl dat gebruik niet paste binnen de agrarische bestemming. Tegen het op zichzelf strijdige gebruik van déze bouwwerken mocht het college niet meer handhavend optreden, maar nog wel tegen het illegale gebruik van de overige bouwwerken op het agrarische perceel [ABRS, 11 december 2002, nr. 200203075/1]. Wanneer er wel een milieuvergunning is verleend aan een bepaald bedrijf, dan betekent dit overigens niet automatisch dat niet meer kan worden opgetreden tegen het strijdige gebruik van de gronden of de opstallen [ABRS, 28 augustus 2002, nr. 200201059/1]. Jarenlang niet handhaven Een vaak gehoord geluid bij de geïnterviewde gemeenten was dat bepaalde strijdige situaties al jarenlang zo bestonden en dat men vanwege het tijdsverloop eigenlijk niet meer tot handhavend optreden over zou kunnen gaan. De praktijk is, dat dergelijke langdurige illegale activiteiten vaak uiteindelijk in het bestemmingsplan worden gelegaliseerd terwijl het eigenlijk een ongewenste ontwikkeling is. Dit beeld dat lang nietsdoen leidt tot onmogelijkheid van handhaving komt niet overeen met het beeld uit de jurisprudentie. De lijn die hieruit duidelijk naar voren komt, is dat gemeenten ook na jarenlang stilzitten nog mogen handhaven [bijvoorbeeld ABRS, 11 december 2002, nr. 200203075/1, ABRS 28 augustus 2002, nr. 200201059/1]. Een burger of bedrijf doet geregeld een beroep op het feit dat zijn met het bestemmingsplan strijdige gebruik reeds jaren duurt én roept snel dat de gemeente hiervan ook al lang op de hoogte was. Wie dit stelt, moet dit in het bestuursrecht ook aannemelijk maken. Wanneer dit aannemelijk maken van het sinds jaren op de hoogte zijn van een bepaalde situatie niet lukt en de stelling wordt door de gemeente (gemotiveerd) bestreden, dan gaat de bestuursrechter ervan uit dat de gemeente niet al die tijd op de hoogte was [ABRS, 11 juni 2003, nr. 200300175/1]. Indien een gemeente gedurende een lange tijd niet optreedt tegen een bepaald gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan, dan wil dat nog niet zeggen dat sprake is van (impliciet) gedogen. Met het langdurig niets doen van een gemeente, kan op zichzelf geen verwachting worden gewekt dat de illegale activiteit wel zal worden toegestaan [ABRS, 2 juli 2003, nr. 200206873/1]. Overige aangevoerde argumenten Ter rechtvaardiging van het gebruik van opstallen en gronden op een wijze die in strijd is met de daaraan toegekende bestemming, voert men allerlei argumenten aan. Door dit soort argumenten hoeft de gemeente zich echter niet altijd te laten afschrikken als het op handhaving aankomt, hoeveel sympathie men eventueel ook daarvoor kan opbrengen. Een voorbeeld van een dergelijk argument voor het in gebruik nemen van een agrarische schuur als caravanstalling is de economisch slechte situatie voor een varkensboer. Dit is echter een omstandigheid die tot het risico van de ondernemer behoort, en vormt dus geen rechtvaardiging voor het strijdig gebruik [ABRS, 21 april 2004, nr. 200305901/1].


Pagina 24/29

Overgangsrecht Zoals in de inleiding al werd genoemd, brengt het niet goed inventariseren van de bestaande (legale en illegale) situaties voorafgaand aan de opstelling van een nieuw bestemmingsplan het risico met zich mee dat de gemeente achteraf wordt geconfronteerd met ongewenste gebruiksvormen die onder het overgangsrecht vallen. Elk bestemmingsplan bevat namelijk overgangsrechtbepalingen, om bestaande belangen of rechten, die niet worden gedekt door het nieuwe bestemmingsplan, te beschermen. Als een bepaalde situatie onder het overgangsrecht valt, dan mag deze (met het nieuwe bestemmingsplan strijdige) situatie worden voortgezet. Wanneer een bepaald strijdig gebruik valt onder het overgangsrecht, dan is dat gebruik niet in strijd met het bestemmingsplan, en hebben burgemeester en wethuders géén bevoegdheid om te handhaven [ABRS, 28 augustus 2003, nr. 200300820/1]. De bewijslast ligt in beginsel bij degene die zich beroept op het overgangsrecht. Hij moet bewijzen dat het gebruik al plaatsvond op de peildatum en nadien ongewijzigd is voortgezet. Soms echter is het aan de gemeente om te bewijzen dat het gebruik destijds niet plaatsvond, bijvoorbeeld wanneer de gemeente jarenlang niet is opgetreden tegen dit gebruik. Het bewijs kan worden geleverd met (lucht)foto’s, rapporten van toezichthouders of getuigenverklaringen. Om voortzetting tot in het oneindige voor te zijn kan een oplossing worden gevonden in het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht in het bestemmingsplan, waarbij is bepaald dat alleen bepaalde personen dit afwijkend gebruik mogen voortzetten. Gebruik op peildatum Wanneer een bepaald van het bestemmingsplan afwijkend gebruik van een agrarisch perceel bestaat op de peildatum (meestal het moment waarop het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk wordt) valt deze in beginsel onder de beschermende (gedogende) werking van het overgangsrecht. De gemeente kan hiertegen dus niet meer handhavend optreden. Wanneer het gebruik op de peildatum is beëindigd, kan echter geen beroep meer worden gedaan op het overgangsrecht. Een wijziging van het “strijdige gebruik” is in principe niet toegestaan, tenzij het gebruik door deze wijziging niet verder gaat afwijken. Als het gebruik wél verder gaat afwijken, dan valt het afwijkende gebruik niet langer onder het overgangsrecht en is het college bevoegd tot handhaving over te gaan [ABRS, 6 november 2002, nr. 200105798/1, ABRS, 18 september 2002, nr. 200200462/1]. Ook een intensivering van het “strijdige” gebruik valt niet onder het overgangsrecht. Ter weerlegging van een beroep op het overgangsrecht is het van groot belang dat de gemeente aantoont dat het gebruik van het perceel sinds de peildatum qua aard en omvang is vergroot. Hoe langer de gemeente wacht met het optreden tegen deze situaties, hoe moeilijker het wordt om de verandering of intensivering van het gebruik aan te tonen. Wanneer de gemeente zijn besluit uitsluitend baseert op een (niet onderbouwde) aanname dat het desbetreffende gebruik qua aard en omvang zal zijn vergroot sinds de peildatum loopt men het risico dat het handhavingsbesluit wordt vernietigd door de bestuursrechter vanwege een onvoldoende motivering daarvan [Rechtbank Leeuwarden, 3 mei 2006, nr. 05/1830 en 05/1941]. Wraking Indien de gemeente tijdens de inventarisatie stuit op bestaande situaties, die in strijd komen met het nieuwe bestemmingsplan, en die men ongewenst acht, dan is tijdige “wraking” geboden. Dat wil zeggen dat er een (schriftelijke) mededeling naar de overtreder uit moet gaan waarin staat dat de overtreding niet zal worden toegestaan. Niet-tijdige wraking kan leiden tot overgangsrecht-situaties die niet wenselijk zijn. Overigens kan nog altijd worden gewraakt (dus ook na inwerkingtreding van het bestemmingsplan) wanneer het gaat om situaties die burgemeester en wethouders niet kenden en redelijkerwijs ook niet hoefden te kennen. Handhaving is dan dus mogelijk [ABRS, 15 oktober 2003, nr. 200301477/1].


Pagina 25/29

Agrarisch pand in gebruik als burgerwoning Onder de term “transitie van agrarische bebouwing” wordt ook verstaan het in gebruik nemen van een voormalige boerderij als woning. Deze vorm van transitie kom je veel tegen en brengt in het algemeen ook geen problemen met zich mee, zoals ongewenste uitbreiding van bedrijvigheid en buitenopslag. Transitie naar “burgerwoningen” in het buitengebied wordt wel als een lastig fenomeen beschouwd, zo geven veel gemeenten aan. Wanneer een voormalige boerderij namelijk in gebruik wordt genomen als woning, en deze “woning” ligt in de nabijheid van een veehouderij, dan wordt deze veehouderij als het ware “op slot gezet”. De veehouderij kan door te nabij gelegen woningen geen milieuvergunning krijgen voor een eventueel gewenste uitbreiding, bijv. vanwege de geldende maximum geurnormen en in acht te nemen minimumafstanden. Het feitelijk in gebruik zijn als woning van een (volgens het bestemmingsplan) agrarisch pand is hierbij overigens bepalend, niet de bestemming zelf. Het in gebruik nemen van een voormalige boerderij als woning is een vorm van strijdig gebruik zo lang de bestemming hierop niet wordt aangepast. Gemeenten hebben aangegeven moeite te hebben met het veranderen van de agrarische bestemming naar een woonbestemming, omdat dan de naastgelegen veehouder daar bezwaar tegen zal maken. Ook de handhaving van deze vorm van strijdig gebruik pakt de gemeente liever niet op, omdat het er vaak op neer zal komen dat een boer in ruste uit zijn woning moet worden gezet. Gevolg is dat gemeenten met deze situaties in hun maag zitten en er niet actief mee aan de slag gaan. Ook handhavingsverzoeken in die richting worden geregeld afgewezen om voornoemde redenen. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat gemeenten wél handhavend zouden moeten optreden tegen dergelijk illegaal gebruik van agrarische bedrijfswoningen. Ook hier geldt uiteraard weer de beginselplicht tot handhaving. Het feit dat het gebruik niet in overeenstemming is met de bestemming, geeft het college de bevoegdheid tot handhaving waarvan zij in beginsel gebruik moeten maken, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afzien daarvan. Het niet hebben van een handhavingsbeleid of een vaste bestuurspraktijk van niet-handhaving zijn voor de bestuursrechter geen valide redenen voor het niet optreden tegen deze specifieke vorm van strijdig gebruik. Het al dan niet behouden van uitbreidingsmogelijkheden voor naastgelegen veehouderijen vormen evenmin een bijzondere omstandigheid op basis waarvan een gemeente kan afzien van handhaving [ABRS, 2 april 2003, nr. 200202109/1, ABRS, 28 februari 2007, nr. 200604309/1]. Er geldt een grote mate van beleidsvrijheid voor gemeentebesturen ten aanzien van de keuze om een voormalige boerderij wel of niet tot een burgerwoning te bestemmen, zoals bijvoorbeeld uit het oogpunt van het woon- of leefklimaat. Een verzoek tot wijziging van de agrarische bestemming van een pand in een woonbestemming hoeft dus niet te worden ingewilligd. Wanneer een dergelijk wijzigingsverzoek wordt afgewezen mag van de gemeente worden verwacht dat deze bij het niet beëindigen van het strijdige gebruik tot handhaving overgaat. Gebiedsgericht maatwerk Wet geurhinder en veehouderij Een deel van het probleem kan worden opgelost met behulp van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv). Deze wet bevat het toetsingskader voor de milieuvergunning als het gaat om geurhinder vanwege dierenverblijven bij veehouderijen. De Wgv is met ingang van 1 januari 2007 in werking getreden en schrijft algemene geurbelastingsnormen en afstanden tot een geurgevoelig object voor. De nieuwe wet beoogd ook een oplossing te bieden voor het zogenaamde ‘op slot zetten’ van agrariërs als een nabijgelegen boerderij haar functie verliest en een woonfunctie gaat krijgen. Voor gevallen waarin de functiewijziging plaats heeft gevonden na 19 maart 2000 kan de nieuwe woning worden beschouwd als een bedrijfswoning bij een agrarische bedrijf. Er gelden dan slechts minimale afstanden als ruimtelijke scheiding ongeacht de huidige en toekomstige emissie van de omliggende boerderij. VROM-Inspectie MAART 2007 HANDREIKING TRANSITIE BOERDERIJEN

Pagina 26/29

Omdat deze generieke normen mogelijk nog onvoldoende rekening kunnen houden met specifieke plaatselijke omstandigheden geeft de wet gemeenten de mogelijkheid gebiedsgericht maatwerk te leveren. In een gemeentelijke verordening kunnen afwijkende geurbelastingsnormen en afstanden voor een bepaald gebied worden opgenomen, weliswaar binnen een bepaalde bandbreedte. Het hanteren van afwijkende normen moet worden onderbouwd vanuit een ruimtelijke visie op de ontwikkeling van een gebied (gebiedsvisie). Gemeenten die aan de slag gaan om een dergelijke verordening te maken, kunnen een aanhoudingsbesluit nemen voor aanvragen die gedaan worden voordat deze verordening in werking is getreden. Wanneer de gemeente een verordening heeft vastgesteld, geldt voor een bepaald gebied een bepaald kader qua geurbelastingsnormen en minimaal in acht te nemen afstanden tot een geurgevoelig object. De oplossing houdt dan in dat ook al bevindt zich in de nabijheid van een veehouderij die wil uitbreiden (en meer geur vanuit dierenverblijven zal gaan produceren), dit geen belemmering vormt voor de verlening van een milieuvergunning voor deze uitbreiding. Let wel: dit biedt geen oplossing voor het al dan niet als burgerwoning bestemmen van een agrarische bedrijfswoning of het handhaven van strijdig gebruik van een dergelijk pand. Bij de gemeentelijke verordening op basis van de Wet geurhinder en veehouderij gaat het uitsluitend om het behoud van uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen die dat anders niet zouden kunnen.


Pagina 27/29

7

Bijlagen

De volgende bijlagen zijn als aparte bestanden op de cd-rom opgenomen. Tevens zijn de bestanden op de website van VROM terug te vinden. NB: de beleidstukken en voorbeeld-ontheffing dienen slechts ter illustratie en de inhoudelijke verantwoordelijkheid ligt bij de desbetreffende opstellende instantie.

De volgende bestanden zijn opgenomen: 1. Beleidsnota gemeenten Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn: (beleidwesterkwartier.pdf) 2. Kadernotitie Vrijkomende agrarische bebouwing Gemeente Opsterland: (kadernotitieopsterland.pdf) 3. Voorbeeld vrijstelling De Marne met ruimtelijke onderbouwing en voorschriften: (vrijstellingdemarne.pdf) 4. Toelichting op de Wet geurhinden en Veehouderij: (toelichtingwgv.pdf)


Pagina 28/29

8

Disclaimer

Hoewel bij de samenstelling van deze handreiking de grootste zorgvuldigheid is betracht, bestaat altijd de mogelijkheid dat de documenten niet volledig zijn en dat bepaalde informatie naar verloop van tijd verouderd of niet meer juist is. De VROM-Inspectie aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid voor de gevolgen (waaronder schade) als gevolg van onjuistheden en/of gedateerde informatie. Het is niet toegestaan deze documenten op enigerlei wijze te gebruiken voor commerciële doeleinden.


Pagina 29/29

HANDREIKING TRANSITIE AGRARISCHE BEBOUWING

Recommend Documents