HANDREIKING FORMULEREN INTEGRALE BELEIDSVISIE OP PARTICIPATIE

HANDREIKING FORMULEREN INTEGRALE BELEIDSVISIE OP PARTICIPATIE

Handreiking formuleren integrale beleidsvisie op participatie

Deze handreiking is samengesteld in het kader van de voorbereidingstrajecten voor de invoering van het Participatiebudget in opdracht van de ministeries van VROM/WWI, SZW en OCW.

COLOFON © Projectbureau Voorbereidingstrajecten Participatiebudget Auteurs Cheryl Kroezen (Ernst & Young) Ingrid Oomes (Ernst & Young) Anton Revenboer(Ernst & Young) Jaco van Velden (Ernst & Young) Sahar Yadegari (Ernst & Young)

September 2008 Geactualiseerd maart 2009

2


INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1 Inleiding 1.1 Achtergrond Participatiebudget 1.2 Beleidsvisie als start verandertraject 1.3 Leeswijzer

5 5 6 7

HOOFDSTUK 2 Integrale beleidsvisie als verandertraject 2.1 Waarom een verandertraject? 2.2 Verandermodellen voor formuleren en implementeren beleidsvisie

9 9 9

HOOFDSTUK 3 Voorbereidende fases formuleren beleidsvisie 3.1 Urgentiebesef vestigen 3.1.1 Voer een quick scan uit van huidig beleid 3.1.2 Breng het thema participatie tot leven! 3.1.3 Zoek een lokale ambassadeur 3.2 De leidende coalitie vormen 3.2.1 Identificeer een kopstuk op bestuurs- of managementniveau 3.2.2 Vorm een leidende coalitie 3.2.3 Stel een projectleider aan

12 12 12 13 13 14 14 14 15

HOOFDSTUK 4 Visievorming 4.1 Wat is integraal participatiebeleid? 4.2 Hoe breed is participatiebeleid? 4.2.1 Uitgangspunt ‘werk’ of ‘maatschappelijke participatie’? 4.2.2 Welke beleidsterreinen vallen onder participatie? 4.2.3 Wat houdt ‘integratie van beleidsterreinen’ in? 4.3 Een visie en strategie ontwikkelen 4.3.1 Denk ‘out of the box’ 4.3.2 Stel de contouren van een regiematrix op 4.3.3 Betrek afdelingen, benoem operationele aanjagers 4.3.4 Organiseer een startbijeenkomst 4.3.5 Leg commitment vast 4.3.6 Zet de klant centraal 4.3.7 Sluit aan bij de lokale agenda 4.3.8 Oog voor de praktijk 4.3.9 Doelgroepparticipatie 4.3.10 Werk met een onafhankelijke beleidsmakelaar 4.3.11 Organiseer een ‘Coalitiekamer’

16 16 24 26 27 30 32 32 32 33 34 34 34 35 35 35 36 37

3


HOOFDSTUK 5 Implementatie integrale beleidsvisie 5.1 Veranderingsvisie communiceren 5.1.1 Stel een begrippenkader op 5.1.2 Communiceer intern 5.1.3 Communiceer extern 5.2 Breed draagvlak creëren 5.2.1 Vul de Regiematrix in 5.2.2 Aandacht individueel niveau in verandertraject 5.2.3 Bied handelingsperspectief 5.2.4 Aandacht voor cultuurverschillen 5.2.5 Creëer eigenaarschap 5.2.6 Betrek externe partijen 5.3 Korte termijn successen genereren 5.3.1 Ontwikkel SMART doelstellingen 5.3.2 Ontwikkel een werkplan 5.3.3 Maak het proces inzichtelijk 5.3.4 Gebruik voorbeelden 5.4 Verbeteringen consolideren en verandering tot stand brengen 5.4.1 Breng risico’s in kaart 5.4.2 Plan regelmatig voortgangsbijeenkomsten 5.5 Nieuwe benaderingen verankeren in de cultuur 5.5.1 Zet participatiebeleid op de agenda binnen de betrokken afdelingen 5.5.2 Verbind participatiebeleid met staand beleid en programma’s 5.5.3 Monitoring en evaluatie

39 39 39 40 40 40 41 42 43 43 43 43 44 44 45 46 46 47 47 47 48 48 48 49

Wat is de Coalitiekamer?

51

Meerwaarde van de Coalitiekamer

51

Voor wie is de Coalitiekamer bestemd?

51

Hoe werkt de Coalitiekamer? Fase 1 Informatieronde Fase 2 Voorbereiding Coalitiekamer Fase 3 De Coalitiekamer Fase 4 Van Coalitieakkoord naar integrale beleidsvisie Fase 5 Borging van de integrale beleidsvisie

52 52 55 56 57 57

BIJLAGE 1

De Coalitiekamer

LITERATUURLIJST 4


HOOFDSTUK 1 1.1

Inleiding

Achtergrond Participatiebudget

Om mensen gemakkelijker aan een baan te helpen en maatschappelijke participatie te bevorderen zijn per 1 januari 2009 de gemeentelijke middelen voor volwasseneneducatie, inburgering en re-integratie gebundeld in het Participatiebudget. Voor de G31-gemeenten is 2009 nog een overgangsjaar. De beleidsvrijheid van gemeenten en de mogelijkheden voor maatwerk nemen met het Participatiebudget toe. Gemeenten krijgen meer vrijheid om te bepalen wie ze een aanbod doen en hoe dat aanbod eruit ziet. Daarnaast is de doelgroep waarvoor het Participatiebudget kan worden ingezet breder dan de doelgroepen uit de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), de Wet Inburgering (WI) en de Wet werk en bijstand (WWB) afzonderlijk. Gemeenten krijgen de ruimte voorzieningen aan te bieden aan één breed geformuleerde doelgroep, namelijk aan iedereen van achttien jaar en ouder. Voor gemeenten betekent de ontschotting van budgetten dat de samenwerking tussen afdelingen zowel op beleidsniveau als in de uitvoering kan worden versterkt. Op administratief vlak worden de schotten weggenomen. De verantwoording van de huidige drie budgetten naar het Rijk gaat terug naar één verantwoording. Waar gemeenten nu te maken hebben met de drie geldstromen van het WWB-werkdeel, de WEB en de WI ter financiering van respectievelijk re-integratie, educatie en inburgering, is in de nieuwe structuur van het Participatiebudget één geldstroom voor deze drie beleidsterreinen. Figuur

Situatie tot 1 januari 2009

5


Figuur

Participatiebudget vanaf 1 januari 2009

WWI + SZW + OCW = Rijk

€1,75 miljard*

Participatievoorzieningen voor één brede doelgroep: personen van 18 jaar en ouder

Verantwoording

en 16/17 jarigen met ontheffing van kwalificatieplicht of die aan kwalificatieplicht reeds hebben voldaan, of bedreigd worden met schooluitval. * € 1,75 miljard is de som van de in figuur 1 gepresenteerde bedragen (0,26 miljard + 1,50 miljard + 0,19 miljard) minus de inburgerings- en educatiegelden die de G31 in 2009 nog via BDU/SIV verkrijgen en uitvoeringskosten inburgering die vanaf 2009 via het Gemeentefonds worden verstrekt.

Gemeenten kunnen het Participatiebudget op diverse manieren vorm geven en bepalen deels zelf met welk ambitieniveau ze het Participatiebudget invoeren. Dit neemt niet weg dat gemeenten verplicht zijn het Participatiebudget in te voeren. Naast een aantal technische wijzigingen in de verantwoordingssystematiek die alle gemeenten zullen moeten doorvoeren, is de mate waarin de interne organisatie, de gemeentelijke visie en lokaal participatiebeleid de contouren van het geïntegreerde Participatiebudget volgen afhankelijk van de ambitie van individuele gemeenten. Om optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die het Participatiebudget biedt, ligt het voor de hand dat gemeenten niet alleen de technische aanpassingen in de verantwoordingssfeer vorm geven, maar ook een integrale visie ontwikkelen op participatie. Visievorming dient aan beleidsvorming vooraf te gaan. Het bepalen van de visie en de wijze waarop de gemeente dat wil aanpakken is bij uitstek een politiek vraagstuk waarbij het College van Burgermeester en Wethouders en de Gemeenteraad de koers moeten bepalen. De Raad moet een aantal strategische beslissingen nemen waarmee zij de kaders van het beleid vaststelt. 1.2

Beleidsvisie als start verandertraject

Het schrijven van een beleidsvisie is op twee manieren te beschouwen: de ene manier is het opstellen van een document door de verantwoordelijke afdeling waarbij het document ‘de lijn’ in gaat en het management / het bestuur datgene ermee doet wat 6


haar goeddunkt. De andere manier is om het formuleren van de beleidsvisie te zien als het begin van een verandertraject. De uitvoering van de visie zal een verandering in de organisatie met zich meebrengen. Een dergelijke beleidsvisie behelst dan ook méér dan het schrijven van een beleidsnotitie voor het bestuur. Naar ons idee biedt de invoering van het Participatiebudget dé kans voor gemeenten om een stap verder te zetten in het uitvoeren van integraal participatiebeleid. Door de verschillende onderdelen van participatie te koppelen tot één integrale beleidsvisie kan de uitvoering ervan integraal ter hand genomen worden en kan daarmee het rendement van het participatiebeleid worden geoptimaliseerd. Om die reden gaat deze handreiking vooral uit van de zienswijze van een beleidsvisie als start van een verandertraject. Maar de handreiking is ook te gebruiken bij de opstelling van een beleidsdocument door de verantwoordelijke afdeling. Tegen deze achtergrond gebruiken wij een aantal ‘verander’ theorieën om aan te geven hoe te komen tot een gedragen beleidsvisie die ook uitgevoerd zal worden. Daarbij zijn de gekozen theorieën niet zaligmakend. Wel bieden ze –evenals andere theorieën- handvaten om het veranderproces tot een goed einde te brengen. Op aanpalende terreinen, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), zijn verschillende handreikingen opgesteld die in dit verband een waardevolle aanvulling kunnen bieden op deze handreiking1. 1.3

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we in op veranderkundige aspecten van het ontwikkelen van een integrale visie op participatie. Daarbij wordt onder andere de theorie van Kotter aangegeven als instrument. In hoofdstuk 3 beschrijven we de voorbereidende fases bij het formuleren van een integrale visie op participatie waarbij we ingaan op de eerste twee fases van het model van Kotter; het vestigen van urgentiebesef en het vormen van de leidende coalitie. In hoofdstuk 4 gaan we in op de inhoudelijke visie ontwikkeling en de keuzes waarmee gemeenten worden geconfronteerd bij het formuleren van een visie op participatie. Ook hierbij presenteren we een aantal aandachtspunten voor de concrete invulling van het proces. Hoofdstuk 5 gaat over de implementatie van de integrale visie op participatie en behandelt de laatste vijf fases van het model van Kotter; het communiceren van de 1 www.invoeringWmo.nl www.kenniscentrumwonenzorg.nl/regelgeving/Wmo/handreikingimplementatie

7


veranderingsvisie, het creëren van breed draagvlak voor de verandering, het genereren van korte termijn successen, het consolideren van verbeteringen en tot slot de verankering van de nieuwe benadering in de cultuur.

8


HOOFDSTUK 2 2.1

Integrale beleidsvisie als verandertraject

Waarom een verandertraject?

Het formuleren van een integrale visie op participatiebeleid is geen doel op zich. De gemeente staat voor een veranderproces en de omvang ervan wordt bepaald door de visie die de gemeente ontwikkelt en implementeert. Een integrale visie betekent in dit geval ook een verdere mate van integraal werken in de uitvoering om op die manier de klant het beste van dienst te zijn. Zowel qua effectiviteit (doelbereiking) als qua efficiëntie (meer doen tegen dezelfde kosten of hetzelfde doen tegen lagere kosten). Werken vanuit een integrale visie betekent ook dat de klantmanager vanuit een brede(re) blik naar de klant dient te kijken. Dit vergt een andere werkwijze, zowel qua bejegening van de klant als.qua processen. Dergelijke veranderingen zijn complex omdat zij direct samenhangen met de capaciteit en houding van medewerkers. Het is daarom van belang dat bij het schrijven van een integrale beleidsvisie op participatie de daadwerkelijke implementatie en het effect op de interne gemeentelijke organisatie meegenomen wordt. Om deze verandering en het veranderingstraject goed in te kunnen zetten, kan het gebruik van theorieën en instrumenten op dit vlak helpen. 2.2

Verandermodellen voor formuleren en implementeren beleidsvisie

In deze handleiding zullen twee verschillende theorieën, die betrekking hebben op veranderprocessen binnen organisaties, gehanteerd worden. Als eerste het verandermodel van Kotter2. Volgens dit model moeten organisaties verschillende stappen doorlopen om een succesvolle verandering te waarborgen. Kotter onderscheidt acht stappen die van belang zijn voor het implementeren van een succesvolle verandering.

2 John P. Kotter, Leiderschap bij verandering (1997).

9


Figuur

Acht stappen van verandering

1

2

Urgentiebesef

3 De leidende

vestigen

4 Een visie

5

6

7

8

Veranderings

Breed

Korte-termijn-

Verbeteringen

Nieuwe

coalitie

en

Visie

draagvlak

successen

consolideren

benaderingen

vormen

strategie

Communi-

creëren

genereren

en

verankeren

ontwikkelen

ceren

verandering

in de cultuur

tot stand brengen

H3: Voorbereidende Fase

H4: Visievorming

H5: Implementatie Integrale Beleidsvisie

In deze handleiding wordt een indeling gehanteerd die voortvloeit uit dit model. In hoofdstuk 3 beschrijven we de ‘Voorbereidende Fase’, waarin stap 1 en 2 van het model op praktische wijze worden ingevuld. In hoofdstuk 4 ‘Visievorming’ wordt stap 3 van het model nader uitgewerkt. Ten slotte gaan we in hoofdstuk 5 ‘Implementatie Integrale Beleidsvisie’ dieper in op de implementatiefase (stap 4 tot en met 8 van het model). De in de hoofdstukken gepresenteerde aandachtspunten zijn niet volgtijdelijk, per fase kunnen activiteiten gelijktijdig worden uitgevoerd. Daarnaast passen sommige activiteiten bij meerdere stappen van het verandermodel. Het tweede gehanteerde verandermodel is de kleurentheorie van De Caluwé3, die dient als kader om op verschillende manieren naar veranderprocessen te kijken en om zowel ‘motivators’ als weerstanden te duiden. De Caluwé ziet vijf verschillende manieren van veranderen die hij aanduidt met vijf verschillende kleuren. Hij gebruikt hiervoor de vier primaire kleuren (geel, blauw, rood en groen) en de optelsom van die primaire kleuren (wit).

3 Léon de Caluwé, Denken over veranderen in vijf kleuren (2003).

10


Figuur

Kleurentheorie van De Caluwé Dingen/mensen zullen veranderen, als je.....

Geeldruk

Blauwdruk

Rooddruk

Groendruk

Witdruk

...belangen bij elkaar kunt brengen ...ze kunt dwingen tot het innemen van (bepaalde) standpunten/meningen ...win-win situaties kunt creëren/coalities kunt vormen ...de voordelen kunt laten zien van bepaalde opvattingen (macht, status, invloed) ...de neuzen kunt richten ...van tevoren een duidelijk resultaat/doel formuleert ...een goed stappenplan maakt van A naar B ...de stappen goed monitort en op basis daarvan bijstuurt ...alles zoveel mogelijk stabiel houdt en beheerst ...de complexiteit zoveel mogelijk reduceert ...mensen op de juiste manier prikkelt, bijvoorbeeld door straf- of lokmiddelen ...geavanceerde HRM-instrumenten inzet voor belonen, motiveren, promoveren ...mensen iets teruggeeft voor wat zij jou geven ...mensen bewust maakt van nieuwe zienswijzen/eigen tekortkomingen ...mensen kunt motiveren om nieuwe dingen te zien/te leren/te kunnen ...geschikte gezamenlijke leersituaties kunt creëren ...uitgaat van de wil/wens en ‘natuurlijke weg’ van de mens zelf, betekenis toevoegt ...de eigen energie van mensen laat komen ...dynamiek/complexiteit wil zien ...eventuele blokkades wegneemt ...symbolen en rituelen gebruikt

Niet alleen elk verandertraject heeft een hoofdkleur, ook alle medewerkers hebben hun persoonlijke voorkeuren voor een specifieke manier (kleur) van veranderen. Hoewel er voor ieder verandertraject zeker een hoofdkleur is aan te geven, zal een traject pas succesvol zijn als ook elementen uit andere kleuren worden ingebouwd zodat alle medewerkers zich kunnen herkennen in de wijze van verandering. Dit kleurenmodel biedt een conceptueel kader om veranderprocessen te duiden en in te spelen op de voorkeuren van de belangrijkste actoren in de desbetreffende fase. Elke kleur komt in deze handreiking terug bij de praktische uitwerking van één van de acht stappen van het model van Kotter. Nadrukkelijk dient te worden opgemerkt dat in principe alle vijf de kleuren kunnen toepasbaar zijn op alle acht stappen van Kotter. De in deze handreiking gepresenteerde combinaties ‘stap van Kotter – kleur van De Caluwé’ zijn slechts een klein deel van alle mogelijkheden.

11


HOOFDSTUK 3

1

2

Urgentiebesef vestigen

Voorbereidende fases formuleren beleidsvisie

3

4

5

6

7

8

De leidende

Een visie

Veranderings

Breed

Korte-termijn-

Verbeteringen

Nieuwe

coalitie

en

Visie

draagvlak

successen

consolideren

benaderingen

strategie

Communi-

creëren

genereren

en

verankeren

ontwikkelen

ceren

verandering

in de cultuur

vormen

tot stand brengen

3.1


Voor de inhoudelijke visie en strategie ontwikkeling onderscheidt Kotter twee belangrijke voorwaarden waaraan voldaan moet zijn; het vestigen van urgentiebesef en het vormen van de leidende coalitie. Als eerste moet het urgentiebesef gevestigd zijn - de noodzaak dient voelbaar te zijn - want zonder een duidelijke noodzaakbeleving komen mensen niet in beweging. 3.1.1

Voer een quick scan uit van huidig beleid

Het startpunt voor het ontwikkelen van een beleidsvisie is het verzamelen van kennis over de huidige stand van zaken rondom participatie in de gemeente. Dat kan door het uitvoeren van een zogenoemde quick scan. Het uitvoeren van een quick scan levert een duidelijk startpunt op, waarmee de urgentie naar voren kan worden gebracht omdat er een beeld is ontstaan van de huidige situatie, tegenover de gewenste richting. Bij de quick scan ligt de nadruk op het verzamelen van zowel beleidsinformatie als demografische gegevens. Welke begrippen uit de wereld van participatiebeleid passen goed op de lokale situatie? Van welke samenhangende visies die de afgelopen jaren zijn geformuleerd binnen de gemeente kan gebruik worden gemaakt? Wat gebeurt er al? Over wie gaat het? Hoeveel mensen?

12


Een quick scan hoeft niet heel uitgebreid te zijn of veel tijd in beslag te nemen. Elementen die terug kunnen komen zijn bijvoorbeeld: • Probleemdefinitie: (waarom) is een visie op de participatie nodig? • Bestaand beleid en bijbehorende activiteiten als kader waarop participatiebeleid moet aansluiten. • Demografische gegevens over de (potentiële) doelgroep4. Een van de manieren voor het analyseren van de gegevens uit de quick scan is een SWOT analyse. SWOT staat voor Strengths, Weaknesses, Opportunities en Threats. In gewoon Nederlands: sterkten (intern), zwakten (intern), kansen (extern) en bedreigingen (extern). SWOT analyses worden veel gebruikt als hulpmiddel bij strategieformulering. Het idee is om de vier elementen systematisch te analyseren om de toekomstmogelijkheden inzichtelijk te maken en kansrijke doelen te stellen. Een goede vuistregel is om maximaal drie elementen op te nemen in elke categorie. Waar mogelijk kunnen verbanden gelegd worden. Een kans maakt gebruik van de sterke punten en wordt zo uitgevoerd dat de zwakke punten worden weggenomen of gecompenseerd. 3.1.2

Breng het thema participatie tot leven!

Een belangrijk vereiste voor het creëren van urgentiebesef is dat mensen begrijpen waar het over gaat. Participatie is een breed begrip en veel mensen zullen daar in de eerste instantie geen beeld bij hebben. Leg uit, zowel voor gemeenteambtenaren en bestuurders als voor het algemene publiek, waarom participatie voor de gemeente een belangrijk thema is. Wat is het? Wat is het belang voor de klant? Waarom is de gemeente bezig een beleidsvisie op participatie te ontwikkelen? Het feit dat nog niet alle vragen beantwoord zijn en dat de visie nog niet volledig ontwikkeld is, hoeft geen belemmering te zijn dit thema tot leven te brengen. Benoem de vragen waar de gemeente voor staat en leg uit waarom het belangrijk is dat er keuzes gemaakt worden. 3.1.3

Zoek een lokale ambassadeur

Het onderwerp participatie kan op voorhand meer gewicht en urgentie krijgen door er een lokale ambassadeur aan te verbinden. Een aansprekende en inspirerende persoonlijkheid kan helpen het onderwerp te ‘vertalen’ naar een breed publiek. Dat kan iemand uit het landelijke of lokale ‘maatschappelijk betrokken’ circuit, zoals een inspirerende wetenschapper of werkgever, zijn.

4 Op dit moment in het visie traject is de exacte doelgroep nog niet bepaald. De demografische data zijn een indicatie, om een orde van grootte aan te geven.

13


Dergelijke initiatieven hebben niet alleen een positief effect op het draagvlak bij bestuur en management, ook bij uitvoerders en het brede publiek blijft de positieve koppeling van het thema participatie en een (lokale) ambassadeur hangen. In veel gevallen werkt het positief als de betrokken wethouders of latere projectgroepleden terug kunnen grijpen op extern ingebrachte kennis en visies. 3.2

De leidende coalitie vormen

De stap die Kotter na het vestigen van urgentiebesef onderscheidt, is het vormen van de leidende coalitie. Het moet duidelijk zijn wie deze leidende coalitie gaat vormen. Bij de mensen in deze kleine kopgroep start het proces. Zij trekken de kar en geven de aftrap voor de verdere visieontwikkeling. Een sterke en krachtige ‘leidende coalitie’ is onontbeerlijk bij het ontwikkelen van een visie, en zeker ook in de latere implementatie. 3.2.1

Identificeer een kopstuk op bestuurs- of managementniveau

Zonder de betrokkenheid van het bestuur of leidinggevend management binnen de gemeente zal er geen verandering plaatsvinden. Een uitgesproken positieve houding van een aansprekende persoon op bestuurs- of managementniveau is noodzakelijk om medewerkers te motiveren voor het onderwerp participatie. Tegelijkertijd geeft dit het signaal af dat het thema veel gewicht heeft binnen de gemeentelijke hiërarchie, waardoor staf op operationeel niveau zich gesteund voelt ideeën en activiteiten te ontwikkelen op het terrein van participatie. Te denken valt bijvoorbeeld aan het benoemen van één verantwoordelijk wethouder voor het thema participatie. 3.2.2

Vorm een leidende coalitie

Een verandering start met een kleine groep mensen die de beslisbevoegdheid heeft een visie om te vormen tot realiteit. Zij zijn niet de enige die de visie formuleren, maar geven wel de aanzet en blijven gedurende het hele proces nauw betrokken. Deze leidende coalitie hoeft geen formele rol te hebben in de zin van stuurgroep of projectgroep, maar dat kan wel. In het geval van het Participatiebudget bestaat een leidende coalitie idealiter uit een wethouder, de directeuren van de direct betrokken afdelingen en de projectleider. Belangrijk is de leidende coalitie niet te groot te maken (maximaal 5 personen) om de slagkracht en beslisvaardigheid hoog te houden.

14


3.2.3

Stel een projectleider aan

Er moet een persoon zijn die het proces trekt; de projectleider. Dit houdt onder andere in: de voortgang en relatie met andere beleidsterreinen bewaken, het onderhouden van contacten en het bewaken van gemaakte afspraken. Kader

Geeldrukdenken tijdens de voorbereidende fase

In de voorbereidende fase van de visievorming past bijvoorbeeld het geeldrukdenken uit de kleurentheorie van De Caluwé. Bij geeldrukdenken wordt verondersteld dat mensen pas zullen veranderen als je rekening houdt met hun (eigen) belang of als je ze tot bepaalde opvattingen kunt verleiden of dwingen. Het bijeenbrengen van meningen of standpunten en het vormen van leidende coalities of machtsblokken zijn favoriete manieren van doen in dit soort veranderingstrajecten. Deze manier past heel sterk in veranderingstrajecten waar complexe doelen of effecten moeten worden bereikt en waarbij meerdere personen of partijen zijn betrokken. De toepassing van het geeldrukdenken op het Participatiebudget is het belang is om medewerkers in te laten zien welke mogelijkheden de implementatie van het Participatiebudget biedt en welke voordelen dit met zich meebrengt. Dit houdt in dat tijdens de startfase de juiste ‘coalitie’ gesmeed moet worden om de beleidsvisie participatie hoog op de agenda te krijgen. Feitelijk gaat het om het zorgen voor het juiste draagvlak maar ook zorgen voor de gewenste daadkracht. Geeldrukdenken past sterk in verandertrajecten waar complexe doelen moeten worden gesteld en bereikt, waarbij meerdere personen of partijen bij betrokken zijn. Een valkuil van dit denken is luchtfietserij. Het is van belang dat doelen die door de leidende coalitie geformuleerd worden niet (te) abstract zijn en duidelijkheid scheppen over wat de verandering precies inhoudt en met welke middelen en inspanningen dit bereikt kan worden.

15


HOOFDSTUK 4 1

2


Visievorming 3

4

5

6

8

7

De leidende

Een visie

Veranderings

Breed

Korte-termijn-

Verbeteringen

Nieuwe

coalitie

en

Visie

draagvlak

successen

consolideren

benaderingen

strategie

Communi-

creëren

genereren

en

verankeren

ontwikkelen

ceren

verandering

in de cultuur

vormen

tot stand brengen

In dit hoofdstuk gaan we in op de inhoudelijke aspecten van het Participatiebudget en de ontwikkeling van een visie en strategie. In paragraaf 4.1 komt de vraag aan de orde ‘Wat is integraal participatiebeleid?’, in paragraaf 4.2 volgt de vraag ‘Hoe breed is integraal participatiebeleid?’. Bij deze vraag gaan we in op de te kiezen uitgangspunten, de beleidsterreinen die onder participatie kunnen vallen en de integratie van die beleidsterreinen. In paragraaf 4.3 gaan we in op de procesmatige aandachtspunten bij deze derde stap van Kotter’s verandermodel. 4.1

Wat is integraal participatiebeleid?

Gemeenten hebben te maken met mensen die ondersteuning nodig hebben die in verschillende wetten met bijbehorende aparte budgetten is georganiseerd 5: • hulp bij inburgering en taal onder de Wet Inburgering, • een opleidingstraject in de volwasseneneducatie gericht op Nederlands als tweede taal (NT2), sociale redzaamheid, breed maatschappelijk functioneren of het alsnog behalen van een startkwalificatie in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO), • opvoedingsondersteuning vanuit de Wmo, • bijzondere bijstand, • een uitkering volgens de WWB, • betaling voor levensonderhoud via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) met bijbehorende aparte re-integratie- of dagbestedingbudgetten. Het Participatiebudget draait om burgers die ondersteuning nodig hebben bij het participeren in de Nederlandse samenleving. Het doel is om deze burgers zoveel mogelijk op maat te ondersteunen, zonder dat de schotten tussen de verschillende budgetten voor re-integratie, inburgering en educatie daartoe een belemmering vormen. Gemeenten hebben de mogelijkheid te onderzoeken of de Wmo en de Wsw 5 Divosa monitor, Verschil maken (juni 2007).

16


hier ook bij betrokken kunnen worden, maar ook bijvoorbeeld beleid en activiteiten op het gebied van welzijn en jeugdzorg. Figuur

Integraal participatiebeleid

Wonen

Opvoeden

Integreren

Werken

Leren

Bron: Ernst & Young

Het niet meer meedoen in de samenleving op één terrein zoals school of werk, kan onderdeel uit gaan maken van een complexere problematiek waarin uitvalsverschijnselen als anonimiteit, criminaliteit en onveiligheid een rol gaan spelen. Uitval wil zeggen dat burgers van de samenleving zijn uitgesloten en niet participeren. Zij krijgen bijvoorbeeld onvoldoende scholing, hebben geen werk of andere zinvolle dagbesteding, of geen dak boven hun hoofd. Mede daardoor voelen zij zich niet meer betrokken bij hun buurt of stad. Dit is niet alleen bedreigend voor degene die het treft maar ook voor een stad en de samenleving als geheel. Het antwoord hierop kan worden gezocht in een integrale aanpak van problemen vanuit één gedeelde visie op participatie. Soms zal hierin een overheid nodig zijn die van bovenaf beleid oplegt, maar soms ook een overheid die in kan spelen op de behoeften en kwaliteiten van burgers.

17


Figuur

Integraal participatiebeleid ingevuld

Kinderopvang

Regionaal economisch beleid

Schuldhulpverlening

WWB

Wsw

NUGgers

Krachtwijken

WMO

WI WEB

AWBZ

Wajong

Onderwijs

WIA

Bron: Ernst & Young

Bovenstaande figuur representeert de samenhang die tussen de verschillende wetten bestaat. Deze vijf wetten vormen samen 60 procent van het gemeentelijke budget. Gezamenlijke doelstellingen en doelgroepen Een eerste belangrijk raakvlak van de vijf hierboven gepresenteerde terreinen betreft de doelstellingen en de doelgroepen waarop het beleid, en meer in het bijzonder de wetten, zich richten. Bij de Wmo, de WWB en de Wsw gaat het om het bevorderen van de arbeidsparticipatie en de maatschappelijke deelname van de burger en het creëren van de randvoorwaarden daarvoor. De doelgroepen van de WI en de WEB kunnen niet los van elkaar gezien worden, alleen al vanwege het feit dat inburgering gezien kan worden als vorm van onderwijs en nauw samenhangt met de persoonlijke kennis, vaardigheden en attitudes van individuen. Gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten Daarnaast kennen de vijf wetten gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten op het gebied van verhoudingen tussen overheid en burger en verhoudingen tussen nationale en lokale overheid. Het gaat onder meer om decentraal beleid, het actief betrekken van de burger (klant) bij beleidsvorming (in geval van de Wmo, WWB en Wsw) en het gaat om ‘meedoen’. Bij alle wetten heeft de lokale overheid een belangrijke

18


verantwoordelijke regisserende en coördinerende positie en is bovendien financieel verantwoordelijk. Inkoop Een ander raakvlak zit in de systematiek van de uitvoering. Voor de uitvoering van de vijf wetten koopt de gemeente veelal activiteiten in bij organisaties op het terrein van onderwijs, werk en inkomen, welzijn en zorg. Trajecten worden aanbesteed, of de gemeente voert deze in eigen beheer uit. Welke criteria daarbij moeten worden gehanteerd en hoe deze te operationaliseren, is op alle terreinen een punt van aandacht. Criteria die van belang zijn bij de re-integratie van kwetsbare groepen onder meer het kunnen bieden van continuïteit in de begeleiding en ingangen in het sociale netwerk- zullen ook bij de aanbesteding van maatschappelijke voorzieningen van belang zijn. In het bestek kunnen bijvoorbeeld sociale (gunnings)criteria worden opgenomen om deze continuïteit te waarborgen. Op alle terreinen is het inkoopbeleid een wezenlijk onderdeel van het sociaal beleid. Naast de deels gezamenlijke doelstellingen en doelgroepen, de gelijksoortige bestuurlijke uitgangspunten en inkoop, hebben de vijf terreinen en wetten uiteraard hun karakteristieken en specifieke raakvlakken met een of meerdere van de andere wetten. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) Onder de Wmo zijn gemeenten vanaf 1 januari 2007 verantwoordelijk voor de participatie van de inwoners in de gemeente. Gemeenten bekostigen de Wmo voorzieningen vanuit het gemeentefonds. Er zijn negen prestatievelden benoemd die een breed scala van het lokale sociale beleid betreffen: • bevorderen sociale samenhang en leefbaarheid, • preventief jeugdbeleid, cliëntenparticipatie, • ondersteuning mantelzorg en vrijwilligers, • deelname aan de samenleving door mensen met een beperking, • maatschappelijke opvang, • huiselijk geweld, • geestelijke gezondheidszorg, • verslavingsbeleid. Hieronder vallen taken die al bij de gemeente belegd waren (vanuit de Wet voorzieningen gehandicapten en de Wet Welzijn bijvoorbeeld) of taken die ‘nieuw’ zijn voor de gemeente (taken vanuit delen van de AWBZ). Naast de betrokken wetten, zijn er ook een aantal subsidieregelingen onder de Wmo gebracht, bijvoorbeeld initiatieven openbare geestelijke gezondheidszorg, zorgvernieuwingsprojecten GGZ (ZVPregeling) en de coördinatie vrijwillige thuiszorg en mantelzorg.

19


Doel van de Wmo is in het kort 'meedoen’. In de dagelijkse praktijk betekent dit dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en aan activiteiten kunnen deelnemen. De extra hulp die daarvoor nodig is moet eenvoudig bereikbaar zijn. Wet Werk en Bijstand (WWB) Gemeenten hebben vanuit de WWB de verantwoordelijkheid om bijstandsontvangers en werkloze niet-uitkeringsgerechtigden te ondersteunen bij de arbeidsinschakeling. Indien nodig kunnen zij daarbij een re-integratievoorziening aanbieden, bijvoorbeeld scholing, loonkostensubsidie, gesubsidieerde arbeid of sociale activering. De kaders voor deze voorzieningen zijn vastgelegd in de re-integratieverordening van gemeenten. Volgens de Commissie Arbeidsparticipatie6 zijn er 900.000 mensen die wel kunnen en willen werken (de ene helft met uitkering, de andere helft zonder) maar die niet goed aan het werk geholpen worden. Hierbij benoemt de commissie een aantal knelpunten, dat een hogere arbeidsparticipatie in de weg staat: • De werktijden en de organisatie van werk maken dat er veel in (kleine) deeltijdbanen wordt gewerkt. • De arbeidsmarkt voor ouderen zit op slot; er wordt te weinig in hun inzetbaarheid geïnvesteerd. • Het onderwijs sluit (kwalitatief) onvoldoende aan op de vraag van de arbeidsmarkt en de schooluitval is te hoog. • Door gebrek aan stimulans wordt er te weinig geïnvesteerd in de inzetbaarheid van werknemers. Het doel van de WWB is zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen en daarmee het beroep op de bijstand te voorkomen en te verminderen. Omdat gemeenten het beste op de hoogte zijn van de plaatselijke arbeidsmarkt en de mogelijkheden voor scholing, zijn zij het best in staat om het maatwerk te leveren dat nodig is om mensen weer aan de slag te krijgen onder het motto ‘werk boven inkomen’. Het ontvangen van een uitkering wordt daarbij niet als een vanzelfsprekendheid gezien. Het is een voorwaarde op basis waarvan de gemeente en de klant onderling tot afspraken komen met als doel zo snel mogelijk weer in het eigen bestaan te voorzien. De gemeentelijke taken gericht op arbeidsparticipatie worden mede beïnvloed door sociale en demografische aspecten. Zo is bijvoorbeeld de vergrijzing van de samenleving één van de maatschappelijke ontwikkelingen waar alle gemeenten mee te maken hebben of krijgen. Het is economisch gezien van belang juist dan burgers met een (grote) afstand tot de arbeidsmarkt de mogelijkheid of voorziening te bieden tot arbeidsparticipatie. Door koppeling van diverse beleidsterreinen (waaronder bijvoorbeeld armoedebeleid en zorg) kunnen gemeenten randvoorwaarden creëren voor het laten participeren van bijvoorbeeld ouderen in de maatschappij. Dit om 6 Commissie Arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt ( juni 2008).

20


sociale uitsluiting te voorkomen, de beschikbare productiviteit, kennis en vaardigheden van ouderen te benutten en te stimuleren dat zij een nuttige bijdrage kunnen blijven leveren aan de gemeenschap. Nagegaan kan worden of de WWB en de Wmo elkaar kunnen versterken. In het kader van de Wmo worden er activiteiten georganiseerd, bijvoorbeeld de ondersteuning van mantelzorgers, het bevorderen van de sociale samenhang en leefbaarheid in wijken en het stimuleren van vrijwilligerswerk. Op gemeentelijk niveau zou kunnen worden bezien of en hoe WWB-ers en inburgeraars kunnen worden ingezet bij de uitvoering van een aantal van deze voorzieningen en activiteiten om tegemoet te komen aan de groeiende behoefte aan werknemers in met name de huishoudelijke verzorging. Tegelijkertijd zou dit stimulerend kunnen werken voor re-integratie en maatschappelijke participatie van de WWB-ers en inburgeraars. Dergelijke verbanden zijn ook te leggen voor bijvoorbeeld verslaafden die onder begeleiding eenvoudige opknap- of schoonmaakwerkzaamheden uitvoeren. Koppelingen zijn ook te leggen met bijvoorbeeld de wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) -voorheen de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO)- en de Wet op de (re-)integratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea), die het voor werkgevers en werknemers aantrekkelijker maakt om arbeidsgehandicapten in dienst te houden of te nemen door het bieden van premiekortingen. Overigens zijn de cliënten die al een WAO-uitkering hadden, niet bij alle gemeenten duidelijk in beeld als het gaat om participatie; de uitkering wordt door het UWV verstrekt. Dit terwijl de problematiek van deze cliënten gelijkenissen vertoont met de doelgroep die een WWBuitkering hebben. Steeds meer gemeenten kiezen –samen met het UWV- voor een wijkaanpak waarbij de soort uitkering (WWB, WAO/WIA, Wajong, WW) er niet toe doet maar waar naar de behoefte van de burger wordt gekeken. Wet sociale werkvoorziening (Wsw) Sinds 1 januari 2008 zijn gemeenten direct verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw: het budget gaat rechtstreeks naar de gemeenten, individuele gemeenten verantwoorden zich richting het Rijk en gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor wachtlijstbeheer. Om regie te voeren op de Wsw zullen gemeenten, individueel of in Wgr-verband, aan visieontwikkeling moeten doen. Hiertoe worden zij niet alleen gedwongen door de modernisering van de Wsw, ook de veranderende omgeving van de Wsw vraagt om een samenhangende visie op integraal arbeidsmarkt- en zorgbeleid. Zo is de sociale werkvoorziening, naast de WWB, één van de gemeentelijke instrumenten aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Afstemming tussen de onderscheiden instrumenten is gewenst. Daarnaast zien ook veel gemeenten zich vanuit de financiële opgave genoodzaakt meer te gaan sturen op een effectieve en efficiënte uitvoering van de Wsw.

21


Aan de onderkant van de arbeidsmarkt is er behoefte aan een gerichte aanpak voor ongeveer 250.000 mensen7. De Divosa-monitor 2007 geeft aan dat gemeenten een substantieel deel van de mensen in de bijstand niet op korte termijn zien uitstromen naar regulier werk. Als voornaamste reden voor deze beperkte kansen op uitstroom worden genoemd: fysieke belemmeringen (25%), psychische belemmeringen en hoge leeftijd (beide 22%). Daarnaast constateert Divosa in de monitor dat de traditionele sociale dienst verdwijnt. Sociale diensten groeien uit tot brede dienstverlenende organisaties die via integraal beleid voorkomen dat burgers werkloos en uitkeringsafhankelijk raken. Tegelijkertijd hebben gemeenten hun sociale ambities nog onvoldoende verwoord en benutten sociale diensten de beleidsvrijheid te weinig voor een gedifferentieerd en regionaal beleid8. Wet Inburgering (WI) Inburgering is een eerste stap op weg naar integratie. Inburgering is dan ook een integraal onderdeel van het gemeentelijk integratiebeleid. De WI regelt een verplichte inburgering voor vreemdelingen met een rechtmatig verblijf in Nederland. Onder de WI is pas aan de inburgeringsplicht voldaan als het inburgeringsexamen is gehaald of het Staatsexamen NT2 I of II. De betrokken personen hebben een resultaatverplichting. Ze zijn zelf verantwoordelijk voor het met goed gevolg afleggen van het examen. De gemeente verstrekt informatie en advies en beoordeelt wie via de gemeente een aanbod ontvangt voor een inburgeringstraject. Ook stelt de gemeente vast welke personen uitgezonderd worden van de inburgeringsplicht. Tenslotte heeft de gemeente een belangrijke taak als handhaver van de wet. Met prikkels en boetes wordt deze taak ingevuld. De inburgeringsgelden en educatiemiddelen (WEB) zijn voor de niet G31-gemeenten vanaf 2009 in het Participatiebudget ondergebracht. Voor de G31 komen deze middelen vanaf 2010 in het Participatiebudget. Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) De WEB regelt de bundeling van verschillende vormen van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie in regionale opleidingen centra, agrarische opleidingen centra en vakscholen. Naast het beroepsonderwijs vallen ook de volwassenen (basis)educatie, het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO) en het cursorisch onderwijs onder de wet. De WEB kent een kwalificatiestructuur, een samenhangend onderwijsmodel en aandacht voor beroepspraktijkvorming om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te optimaliseren. De wet heeft een sociaal-culturele functie. Iedere burger heeft recht op algemene vorming en persoonlijke ontplooiing, zodat hij of zij 7 Piet Dek 2007 www.pantaramsterdam.nl / Harry Vogelaar 2007 www.landergroep.nl 8 Divosa monitor, Verschil maken (juni 2007).

22


goed kan functioneren in de maatschappij. Een belangrijk uitgangspunt van de WEB is dat iedere burger in bezit komt van een zogenoemde startkwalificatie. In Europees verband is afgesproken dat in 2010 80% van de beroepsbevolking minimaal het niveau van startkwalificatie heeft. Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jongehandicapten (Wajong) De Wajong is een volksverzekering voor iedere ingezetene van Nederland en trad per 1 januari 1997 in werking. De verzekering keert uit aan een verzekerde indien die voor zijn 17e verjaardag arbeidsongeschikt is geworden en dat bij zijn 18e verjaardag nog steeds is. De verzekering geldt ook voor mensen die tussen hun 18e en 30e verjaardag arbeidsongeschikt zijn geworden tijdens een studie. De duur van de studie moet minimaal 6 maanden zijn. Er zijn ruim 170.000 Wajongers in Nederland. De basis voor de uitkering is het minimumloon en de hoogte van de uitkering wordt bepaald op basis van het percentage van arbeidsongeschiktheid. Mensen die minder dan 25 procent arbeidsongeschikt zijn kunnen geen beroep doen op de Wajonguitkering. Mensen die tussen 25 en 80 procent arbeidsongeschikt zijn kunnen een beroep doen op een deel van de Wajong-uitkering. Mensen die meer dan 80 procent arbeidsongeschikt zijn hebben recht op de volledige Wajong-uitkering. De volledige Wajonguit-kering bedraagt 75 procent van het minimumloon. Hoewel uitkeringsgerechtigden hun Wajong-uitkering kunnen behouden, mogen ze zelf initiatief nemen om een baan te vinden. Er bestaan speciale regelingen voor deze groep Wajongers. Ze hebben vijf jaar vangnet bij een reguliere baan, terwijl ze een vangnet bij de sociale werkplaats (Wsw)hebben. Bij terugval krijgen ze hun oude uitkering terug. De Wajong is tevens bedoeld voor mensen die hulp nodig hebben bij het vinden en/of behouden van een werkplek. Een deel van de “Wajongeren” heeft na afronding van hun opleiding moeite met het vinden van een werkplek. Vaak kiezen gemeenten er daarom voor - ondanks het feit dat het UWV voor deze klanten reintegratieverantwoordelijk is – om Wajongers voorrang te geven bij instroom in de Wsw. De Wajong raakt een groot deel van de genoemde wetten en is van belang in het kader van het bevorderen van participatie. Overigens heeft de term ‘jongeren’ betrekking op het moment waarop de arbeidsongeschiktheid zich voordoet. Na toekenning van een Wajong-uitkering kan een uitkeringsgerechtigde tot zijn 65e leeftijd de uitkering behouden. Ook voor deze doelgroep –net als bij de WAO’ers- is er het risico dat de gemeente vanuit haar participatiedoelstelling deze groep onvoldoende in beeld heeft omdat de uitkering door het UWV wordt verstrekt. Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)

23


Met de invoering van de WIA op 28 december 2005 is de wet op de Re-integratie Arbeidsgehandicapten (REA) afgeschaft. De meeste regelingen uit de wet REA blijven bestaan, maar zijn opgenomen in andere wetten -WIA, WAO, Wajong, WAZ en Ziektewet-. De essentie van de WIA is dat er onderscheid gemaakt wordt tussen mensen die nog wel kunnen werken (en die dus gestimuleerd worden te werken en die daar alle hulp bij krijgen) en mensen die nooit meer kunnen werken, maar wellicht nog wel op een andere wijze zouden kunnen participeren. De WIA omvat twee onderdelen: · De regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten; de WGA geldt voor mensen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en niet meer dan 65 procent van het loon kunnen verdienen dat zij voor hun ziekte ontvingen. De WGA-uitkering vult het loon aan en gaat ervan uit dat hoe meer de klant werkt, hoe hoger het inkomen is. Er zijn drie verschillende WGA uitkeringen: loongerelateerde uitkering, de loonaanvullinguitkering en de vervolguitkering afhankelijk van hoe lang de klant gewerkt heeft en nu werkt. · De regeling Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten, de IVA; een regeling voor mensen die niet meer kunnen werken of niet meer dan 20 procent van het laatst verdiende loon verdienen en er geen of weinig kans is op herstel. Zowel voor de WIA als de Wajong is het UWV verantwoordelijk voor de uitvoering. In het kader van nauwere ketensamenwerking en mogelijke combinaties van trajecten die het Participatiebudget mogelijk maken zijn de wetten in deze handreiking opgenomen. Doordat gemeenten met het Participatiebudget meer vrijheid krijgen om te bepalen wie in aanmerking komt voor een voorziening of opleiding en het thema participatie breder kunnen benaderen, zijn er binnen het Participatiebudget bijvoorbeeld ook mogelijkheden om: • re-integratievoorzieningen in te zetten voor inwoners uit andere gemeenten, • voorzieningen aan te bieden aan 16- en 17-jarigen die zijn ontheven van de kwalificatieplicht of die al aan de kwalificatieplicht hebben voldaan, • voorzieningen aan te bieden aan 16- en 17-jarigen voor wie schooluitval dreigt, maar die door een leer-werktraject alsnog een startkwalificatie kunnen behalen, • re-integratievoorzieningen preventief in te zetten voor werknemers die met ontslag worden bedreigd. 4.2

Hoe breed is participatiebeleid?

Bij de ontwikkeling van integraal participatiebeleid wordt gezocht naar het samenbrengen van de verschillende beleidsterreinen om de noodzakelijke ondersteuning van de klant op de verschillende domeinen mogelijk te maken. Dit traject van integrale beleidsontwikkeling brengt veranderingen met zich mee voor de hele organisatie. Het is hierbij de vraag voor de gemeenten hoe ver zij daarin willen

24


gaan en wat nog werkbaar wordt geacht. Een breed begrip als participatie kan alles omvattend zijn, maar kan ook gelimiteerd worden tot bijvoorbeeld de beleidsterreinen werk & inkomen, integratie & inburgering en/of educatie. Kader

Discussiepunten invoering Participatiebudget Zaanstad

Uit: Discussiestuk Zaanstad en de invoering van de Wet Participatiebudget Sobere of uitgebreide uitvoering Naar de letter van de wet kan de gemeente Zaanstad met een paar aanpassingen in de huidige manier van werken volstaan. Maar, de bedoeling van de wet is juist dat de gemeente meer mogelijkheden krijgt om samenhang aan te brengen in haar activiteiten voor re-integratie, inburgering en educatie. Gemeenten kunnen in hun beleid variëren in de mate waarin zij willen inzetten op re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie. Op die manier zouden situaties voorkomen moeten worden waarin het budget voor het ene doel is uitgeput, terwijl er voor het andere doel een budgetoverschot bestaat. Het is dus een belangrijke vraag of Zaanstad de mogelijkheden die de wet biedt (allemaal) wil benutten. Ook als Zaanstad de Wet participatiebudget naar de letter invoert, brengt het drie min of meer lastige vraagstukken met zich mee voor de medewerkers die ermee te maken gaan krijgen. Net iets andere manier van werken Het Participatiebudget verbindt drie beleidsterreinen die weliswaar (ongeveer) dezelfde doelgroepen kennen, maar op dit moment wel verschillende uitgangspunten en werkwijzen. De nieuwe wet- en regelgeving is samengesteld uit de drie onderliggende wetten. Voor alle betrokkenen zitten er dus herkenbare elementen in, maar tegelijkertijd ook nieuwe zaken. Ongelijke budgetverdeling Het Participatiebudget gaat ervan uit dat de gemeente drie beleidsterreinen met elkaar verbindt. Daarbij is de (budget)omvang van re-integratie wel veel groter dan van de andere twee onderdelen. Verschil in insteek De drie onderdelen van de Wet participatiebudget hebben op dit moment fundamentele verschillen in hun insteek. Bij educatie gaat het nu om (anonieme) inwoners, die met geld van de gemeente een cursus volgen. De gemeente levert het budget en een aantal macro-inzichten. Vervolgens kiest een inwoner samen met het ROC welke cursus het meest geschikt is. Bij re-integratie en inburgering gaat het om trajecten, die de gemeente voor (groepen) inwoners inkoopt omdat de gemeente wil dat die personen een concreet resultaat bereiken (werk of het behalen van een inburgeringsexamen). De gemeente is bij deze beleidsterreinen dus meer en bovendien sturend aan zet. Soms komen beide sporen samen, als bijvoorbeeld een uitkeringsgerechtigde een (voorloop)traject volgt bij het ROC.

De keuzes die belangrijk zijn voor gemeenten bij het formuleren van een integrale beleidsvisie op participatie zijn talrijk en brengen veel verschillende opties en invullingen met zich mee. Het is onmogelijk een uitputtende lijst met vragen op te stellen aangezien de specifieke lokale context hierin uitermate belangrijk is.

25


Toch zijn er een aantal hoofdvragen, die het uitgangspunt kunnen vormen voor de discussie binnen de gemeente en waarvan de beantwoording ervan de basis kan vormen van de integrale beleidsvisie. 4.2.1

Uitgangspunt ‘werk’ of ‘maatschappelijke participatie’?

Wat is het hoofddoel van de gemeente met het participatiebeleid? Iedereen zo snel mogelijk toeleiden naar een reguliere baan? Of gaat het ook om het ondersteunen van alle burgers bij het actief participeren in de samenleving? En wat bedoelen we daar dan mee? Binnen het brede thema maatschappelijke participatie zijn ook weer keuzes te maken, bijvoorbeeld het centraal stellen van leren, het centraal stellen van de Nederlandse taal, het centraal stellen van zelfredzaamheid van burgers of het deelnemen aan de samenleving. Kader

Uitgangspunten participatiebeleid Groningen

Uit: Discussie notitie Groningse visie op participatiebeleid “De Groningse visie betekent dat we: 1. op weg gaan naar integraal participatiebeleid. In fase 1 2009-2011 verbinden we re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie bestuurlijk, inhoudelijk, organisatorisch en financieel met elkaar. Op termijn leggen we verbindingen met de wet sociale werkvoorziening en de wet maatschappelijke ondersteuning. 2. als uitgangspunt “Alle stadjers actief” hebben. Als het kan via werk en als werk (nog) niet aan de orde is via andere vormen van deelname aan de samenleving. Het gaat dus zowel om het vergroten van arbeidsparticipatie als om het vergroten van de maatschappelijke participatie ...........”

Kader

Uitgangspunten participatiebeleid voorbeeld Alkmaar

Uit: Plan van Aanpak voorbereidingstraject Participatiebudget Alkmaar “Als het om duurzame arbeidsparticipatie gaat dan is er nu geen inzet voor mensen met lage opleidingen en tijdelijke baantjes met het doel (al of niet in samenwerking met werkgevers) hen toe te leiden naar een baan die meer aansluit bij de mogelijkheden van betrokkenen. Het Participatiebudget zou ook op deze doelgroep kunnen worden gericht. Denk aan migrantenvrouwen met een paar uurtjes schoonmaakwerk. Inburgering richt zich wel op deze groep, maar dan gaat het enkel om taal en kennis van de Nederlandse samenleving en niet om (verdere) re-integratie, althans niet in directe zin.”

26


4.2.2

Welke beleidsterreinen vallen onder participatie?

Met het Participatiebudget is een begin gemaakt met de ontschotting van budgetten op de beleidsterreinen volwasseneneducatie, inburgering en re-integratie. De financiële ontschotting vanuit het Rijk vraagt vervolgens om een visie op participatie op lokaal niveau. Afhankelijk van het onder hoofdvraag 1 gekozen uitgangspunt, kunnen er op lokaal niveau andere beleidsterreinen zijn die onmisbaar zijn bij het invullen van de gemeentelijke visie op participatie. Als bijvoorbeeld de keuze is gemaakt voor werk, waarbij de focus ligt op snelle toeleiding naar reguliere banen, mag de koppeling met lokaal arbeidsmarktbeleid niet ontbreken. Stelt de gemeente maatschappelijke participatie centraal, dan kan een koppeling met het beleidsveld maatschappelijke ontwikkeling (onder andere de Wmo) nuttig zijn. Hieronder gaan wij in op vijf concrete beleidsterreinen die bij het ontwikkelen van een integrale visie op participatie een rol zouden kunnen spelen. Veelal gaat het over onderwerpen waar rijk en gemeenten nu al actief beleid op voeren. 1. Wonen Wonen –goede en betaalbare huisvesting– is niet voor iedereen de veilige basisbehoefte die het behoort te zijn. Daarbij kan wonen als belangrijke voorwaarde worden beschouwd voor volwaardige en actieve deelname aan de maatschappij. In het lokale woonbeleid treedt de gemeente in veel gevallen op als regisseur, bijvoorbeeld in het stimuleren van woningcorporaties en private ontwikkelaars om het woningenaanbod kwantitatief en kwalitatief te verhogen, of door het voeren van de regie over de realisatie van de wijkactieplannen in 40 Krachtwijken. Maar ook bijvoorbeeld maatregelen om de leefbaarheid en de veiligheid in een wijk te bevorderen, zoals veilige speelplekken, organiseren van sport, meer politietoezicht, culturele activiteiten, vrijetijdsvoorzieningen en meer groen. Daarbij stellen woningcorporaties zich steeds actiever op. Zij signaleren bijvoorbeeld oplopende schulden als er huurachterstand optreedt en zien het als hun verantwoordelijkheid daar samen met de gemeente iets aan te doen. Extra inspanningen op het terrein van buurtbeheer zijn daar ook een voorbeeld van. Samenwerking op basis van gelijkluidende visies om van daaruit in de praktijk de problematiek op te pakken, betekent in feite het scheppen van een basis voor de bewoners om (weer) te kunnen deel nemen aan de samenleving. 2. Werken Deelnemen aan het arbeidsproces is belangrijk: betaald werk zorgt ervoor dat mensen met twee benen in de samenleving staan en zich kunnen ontplooien. Nederland krijgt de komende decennia te maken met meer werk en minder mensen9. Daarnaast nemen door de globalisering de eisen aan het kennisniveau en aanpassingsvermogen van mensen toe. Nederland heeft snel iedereen nodig. Gemeenten spannen zich in om het 9 Naar een toekomst die werkt. Advies Commissie Arbeidsparticipatie

27


aantal huishoudens in de bijstand in de periode 2007 – 2011 te reduceren met 75.000. Daarnaast is de doelstelling geformuleerd dat zij in dezelfde periode 25.000 niet-uitkeringsgerechtigden activeren naar werk, of –indien afstand tot de arbeidsmarkt te groot is– naar maatschappelijke participatie. Samen met Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voeren gemeenten op de Werkpleinen een geïntegreerd dienstverleningsconcept in. Daarnaast maken gemeenten afspraken met werkgevers, onderwijs en andere organisaties in het kader van regionaal arbeidsmarktbeleid. 3. Leren / onderwijs Doel van (volwassenen)educatie is het verhogen van sociale cohesie door mensen te ondersteunen om mee te doen en de zelfredzaamheid van mensen binnen de maatschappij te bevorderen. Het volgen van een opleiding kan mensen bijvoorbeeld sociale vaardigheden geven die nodig zijn voor persoonlijke ontplooiing, doorstroom naar een beroepsopleiding of een reguliere baan. De rol van de gemeenten op dit terrein is breed; van het tegengaan van voortijdig schoolverlaten van jongeren tussen 12 en 23 jaar, het samen met schoolbesturen zoeken naar een passende aanpak om integratie in het onderwijs te bevorderen en segregatie te voorkomen tot het stimuleren van scholen en bedrijven om afspraken te maken over een betere aansluiting van stages en bevordering van maatschappelijke stages. Gemeenten dienen in te spelen op recente ontwikkelingen, zoals de toename van voortijdig schoolverlaters. In Europees verband zijn er afspraken gemaakt over het terugdringen van voortijdig schoolverlaten (vsv) en het verhogen van het behaalde aantal startkwalificaties in het secundair onderwijs. De ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben op de Europese afspraken gereageerd met de Taskforce Jeugdwerkloosheid en de RMC-wet (Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voor voortijdig schoolverlaters)10. Sinds 2007 heeft OCW convenanten met (grotere) gemeenten gesloten omtrent hun inzet om vsv verder terug te dringen. De inzet is erop gericht dat iedere werkloze jongere binnen een half jaar aan het werk is of naar school gaat. Dit heeft op veel plaatsen in het RMC geleid tot samenwerking tussen gemeente, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen. Daarnaast is er volop aandacht voor laaggeletterdheid. Nederland kent ongeveer 1,5 miljoen mensen die moeite hebben met lezen, schrijven of rekenen. Dat belemmert hen in het dagelijks functioneren en in werksituaties. Zij hebben bijvoorbeeld moeite om een treinkaartje te kopen, hun (klein)kind voor te lezen, bijsluiters van medicijnen 10 Sinds 1 januari 2002 is de regio-indeling (39 regio’s) bepaald in het Besluit RMC voortijdig schoolverlaten (Staatsblad 2001, 650). Per regio is een contactgemeente aangewezen die de melding en registratie van voortijdige schoolverlaters in de regio coördineert. Door middel van een sluitende aanpak, bestaande uit melding en registratie, samenwerking netwerkvorming en integraal beleid, moet het voortijdig schoolverlaten teruggedrongen worden.

28


te lezen, straatborden te lezen en formulieren in te vullen. Van deze 1,5 miljoen mensen heeft één miljoen mensen een Nederlandse achtergrond. Een half miljoen heeft een niet-Nederlandse achtergrond. Van de één miljoen autochtonen is een kwart vrijwel geheel ongeletterd. Om deze mensen te ondersteunen heeft OCW in 2006 het aanvalsplan laaggeletterdheid gelanceerd. Doel van het ‘Aanvalplan laaggeletterdheid 2006-2010: van A tot Z betrokken’ is het voorkomen én verminderen van laaggeletterdheid. De vaardigheid om te lezen en schrijven kan schooluitval en werkloosheid terugdringen. Ook kunnen mensen beter meedoen in de samenleving. De Onderwijsinspectie constateerde in april 2008 dat vijf procent van de 15-jarigen laaggeletterd is en nog eens tien procent van de 15-jarigen zulke ernstige lees- en schrijfproblemen heeft dat zij een groot risico lopen ook laaggeletterd te worden. Ook bleek uit hetzelfde rapport van de Onderwijsinspectie dat 25 procent van de kinderen in groep 8 een leesachterstand heeft van twee jaar. Met de koppeling tussen het educatiebudget, re-integratiebudget en inburgeringsbudget bestaat de mogelijkheid voor gemeenten ook beleidsmatig deze problematiek integraal(integraler) aan te pakken. 4. Integreren / inburgering Kennis van de Nederlandse samenleving en taal zijn belangrijke voorwaarden om mee te kunnen doen in de Nederlandse maatschappij. Door participatie een centrale rol te geven in het inburgeringbeleid, kunnen inburgeraars al doende leren hoe de Nederlandse maatschappij in elkaar zit. Hierbij is niet alleen arbeidsparticipatie van belang, maar ook het leveren van een actieve bijdrage door bijvoorbeeld vrijwilligerswerk. Inburgering kan worden gekoppeld aan bijvoorbeeld onderwijs, werk of maatschappelijke participatie. In het Deltaplan Inburgering zijn door het kabinet de doelstellingen en de aanpak geformuleerd om dit te realiseren. Eén van de doelstellingen is dat minimaal 80 procent van de inburgeringtrajecten in 2011 ‘duaal’ is, dat wil zeggen bestaat uit een combinatie van inburgering en bijvoorbeeld werk, opleiding, of vrijwilligerswerk. 5. Opvoeden Deelnemen in de samenleving begint al in de jeugdjaren. Bij een aantal kinderen, jongeren en hun ouders verloopt dit niet optimaal en wordt ondersteuning, hulp of zorg aangeboden om te voorkómen dat de situatie verslechterd. Opvoeding is op de eerste plaats de taak van de ouders waar de overheid geen bemoeienis mee heeft. Pas als ouders in gebreke blijven of als er geen ouders meer zijn, komt de overheid om de hoek kijken. De taken van de gemeente met betrekking tot opvoedingsondersteuning, informatie en advies worden omschreven in de Wmo. Gemeentelijke taken met betrekking tot de jeugdzorg staan in de Wet collectieve preventie volksgezondheid. Daarnaast heeft de

29


gemeente de wettelijke taak om de regie te voeren over de samenwerking van eerstelijns instellingen uit de diverse domeinen. Ook met AWBZ en onderwijspartners moet de gemeente afstemming organiseren. De regietaken zijn niet voor niets verankerd in de Wet op de jeugdzorg. Risico’s van een zorgstelsel dat over meerdere domeinen is verdeeld, zijn onder meer gebrek aan transparantie, gebrek aan afstemming en afwenteling van zorgafspraken. Gemeenten zetten nu in op de ontwikkeling en wettelijke verankering van een Centra voor Jeugd en Gezin in elke gemeente voor 2011. 4.2.3

Wat houdt ‘integratie van beleidsterreinen’ in?

Als onder hoofdvraag 1 een uitgangspunt gekozen is en onder hoofdvraag 2 de betrokken beleidterreinen geïdentificeerd zijn, komt de vraag naar de mate van integratie. Blijven de beleidterreinen en afdelingen hun werk doen zoals ze altijd deden? Of moet er, helemaal aan de andere kant van dit keuzecontinuüm, één afdeling komen om het onder hoofdvraag 1 gekozen uitgangspunt te verwezenlijken? Naast het operationele niveau, moeten er ook keuzes gemaakt worden over het bestuurlijke niveau. Wat zijn de ambities van de gemeente met integratie op bestuurlijk niveau? Welk tijdspad past bij deze ambitie? Kader

Integratie van beleidsterreinen voorbeeld Almelo

Uit: Plan van Aanpak voorbereidingstrajecten Participatiebudget Almelo “Er wordt dus geen directe aanpassing van de organisatiestructuur nagestreefd, maar een werkproces waarbij op basis van maatwerk de inschakeling en betrokkenheid vanuit de afdelingen wordt gestroomlijnd.”

Kader

Integratie van beleidsterreinen in Groningen

Uit: Discussie notitie ondersteuning bij participatie Wil het Participatiebudget daadwerkelijk samenhang stimuleren in de inzet voor onze burgers dan zullen we ook in onze interne organisatie samenhang moeten organiseren tussen beleidsontwikkeling en uitvoering op de terreinen educatie, inburgering en re-integratie. Binnen het project participatiebudget wordt op een aantal manieren al gewerkt aan deze samenhang door het ontwikkelen van afstemming van het opdrachtgeverschap van Sozawe en OCSW, de ontwikkeling van het klantproces alfabetisering en de ontwikkeling van een gezamenlijk productenboek.

30


Hieronder staan twee cases11 beschreven die duidelijk maken hoe in de praktijk individuen meervoudige problemen kennen. Om deze individuen op een goede manier te kunnen ondersteunen is het van belang dat er vanuit de gemeente samenhangend beleid geformuleerd is en de verschillende beleidsterreinen worden geïntegreerd. Kader

Inburgering, re-integratie, kinderopvang en NUGgers beleid12

Ilkay(22) is Turkse en heeft in haar vaderland in 2002 een Turkse Nederlander (Ilhan) ontmoet en is met hem getrouwd. Ilkay heeft in Turkije een hbo-opleiding financiële administratie afgerond. Zij is vanaf 2003 in Nederland en heeft inmiddels 1 kind. Ilhan en Ilkay wonen in één van de grote steden. Ilkay is een WIN-traject samen met analfabeten in de eigen taal gestart, maar heeft die afgebroken. Zij wil heel graag Nederlands leren en werken. Tot nu toe wordt zij in haar gemeente van het kastje naar de muur gestuurd. Ilkay is een zogenaamde NUGger (niet uitkeringsgerechtigde) en tevens inburgeringsplichtig. Gezien haar leeftijd en opleiding heeft zij de Nederlandse samenleving veel te bieden. Essentieel bij het herkennen van mensen zoals Ilkay is dat de klantmanager weet wat hij of zij kan doen. De beleidsambtenaar of projectverantwoordelijke kan de klantmanager hierbij ondersteunen door een aantal profielen benoemen en aan die profielen de verschillende routes verbinden. Ilkay zou (als inburgeringsplichtige) uitgenodigd moeten worden om na te gaan welk inburgeringstraject het beste bij haar zou passen. Past een traject dat leidt tot het behalen van het staatsexamen? Gebeurt dat overdag, is er dan kinderopvang voor haar kleine van twee? En zijn er nog aanvullende stappen nodig om haar aan het werk te helpen en zo ja, welke re-integratietraject is passend? In dit relatief eenvoudige voorbeeld zit een aantal met elkaar samenhangende beleidsonderwerpen; namelijk die van inburgering, re-integratie, kinderopvang en NUGgers beleid. Vanuit de gemeente is het zinvol om die samenhang in beleid te onderkennen en daar ook naar te handelen.

Kader

Samenwerken met externe partners

Parissa is een 54 jarige vrouw (van Irakese afkomst) met een hbo opleiding en een WWB uitkering. Haar klantmanager heeft geen passend werk voor haar; ze heeft te veel fysieke klachten om productie of schoonmaakwerk aan te kunnen en spreekt te beperkt Nederlands om in de administratie aan de slag te kunnen. Bovendien heeft zij haar leeftijd niet mee. Parissa is in behandeling bij een GGZ instelling voor depressiviteit; ze heeft behoefte aan structuur en mist een nuttige invulling van haar leven. Het maakt voor Parissa niet uit of het nu de klantmanager van de sociale dienst is, de medewerker van UWV WERKbedrijf, haar therapeut bij de GGZ-instelling of de opbouwwerker uit de wijk die haar stap voor stap op weg helpt naar arbeidsparticipatie. Evenmin maakt het voor haar uit 11 Bron: Handboek allochtone vrouwen en arbeid, Ernst & Young in opdracht van ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008). 12 NUGgers beleid: Niet Uitkerings Gerechtigden beleid

31


of haar ondersteuning vanuit de WWB is gefinancierd, of vanuit de WI, de WEB of misschien wel vanuit de Wmo. Wel is het voor haar belangrijk dat zij op een eenvoudige, aansprekende manier wordt ondersteund, dat haar talenten worden herkend en haar opleidingsniveau erkend. Bij het vormgeven van samenwerking zullen de verschillende partijen (in dit geval de gemeente, het UWV WERKbedrijf, de GGZ-instelling) hun werkzaamheden moeten afstemmen met als resultaat dat het ten dienste komt van de vrouw.

4.3

Een visie en strategie ontwikkelen

Om de derde stap in het model van Kotter concreet vorm te geven, zijn de volgende operationele aandachtspunten van belang. 4.3.1

Denk ‘out of the box’

Vanuit de integrale participatievisie kan aan iedere burger die ondersteuning nodig heeft maatwerk geboden worden vanuit de verschillende beleidsterreinen. De mate van externe gerichtheid (zowel breder binnen de gemeentelijke organisatie kijken als buiten de gemeentelijke organisatie kijken) van de betrokken afdelingen is een belangrijke succesfactor. Zonder die focus komt de samenwerking met andere afdelingen en maatschappelijke organisaties buiten het eigen beleidsterrein niet van de grond. Het betrekken van de verschillende afdelingen moet verder gaan dan alleen luisteren. Het kan niet zo zijn dat na een consultatieproces, informatieronde of oriënterende bijeenkomst het participatiebeleid uiteindelijk toch ontwikkeld wordt vanuit één invalshoek. Als afdelingen en/of personen bereid zijn hun visie op participatie te delen en informatie te verschaffen over hun werkwijze, zal op serieuze wijze gezocht moeten worden naar de integratie van deze specifieke invalshoek in het grotere geheel; het integrale participatiebeleid. Ook in de gevallen waarin dit op het eerste gezicht moeilijk is. Integraal beleid houdt in dat ook visies, ambities en werkwijze die niet direct inpasbaar lijken een plek krijgen. Een dergelijke focus ontstaat niet vanzelf. Het kost energie om ‘out of the box’ van de eigen organisatie te denken en het thema participatie breed te benaderen. Een manier om dit te stimuleren is het interactief vormgeven van de beleidsontwikkeling. 4.3.2

Stel de contouren van een regiematrix op

Binnen de gemeente zijn ten minste drie beleidsterreinen betrokken bij het Participatiebudget; educatie, inburgering en werk & inkomen. En binnen die drie beleidsterreinen waarschijnlijk ook nog diverse afdelingen. Zowel op bestuurlijk en 32


ambtelijk niveau als binnen de betrokken afdelingen moet draagvlak gevonden worden voor een gedeelde visie op het participatiebeleid, de uitwerking in doelen en doelgroepen en de inzet van middelen. Bij het formuleren van een visie op participatie zal de gemeente eerst duidelijk voor ogen moeten hebben welke verschillende actoren een rol hebben bij de uitvoering van de uiteindelijke beleidsvisie, en welke doelstellingen die actoren hebben ten aanzien van de keten, het beleid, de uitvoering en de klant. Diezelfde partijen zullen deel moeten uitmaken van het formuleren van de visie. In onderstaand voorbeeld zijn vier groepen actoren onderscheiden; de bestuurders, de managers, de beleidsmedewerkers en de casemanagers. Per gemeente kan dit verschillend zijn, maar het is in dit stadium van de visieontwikkeling wel van belang dat de groepen actoren duidelijk in beeld zijn en de doelen van deze actoren. Deze groepen zullen vertegenwoordigd moeten zijn bij het formuleren van de beleidsvisie. In een later stadium zal de regiematrix nader ingevuld worden (zie ook p. 43). Tabel: Contouren Regiematrix Verantwoordelijk voor

Bestuurder

Manager

Beleids medewerker

Casemanager

Regie op Keten Beleid Uitvoering/Inkoop Klant Bron: Ernst & Young

4.3.3

Betrek afdelingen, benoem operationele aanjagers

Gemeenteambtenaren staan dicht bij de burger en kunnen goed en gericht aangeven hoe de werkpraktijk eruit ziet. Ieder heeft vanuit zijn eigen werkzaamheden en afdeling zicht op een klein stukje van de samenleving en een klein deel van het klantproces. Gebruik en combineer deze kennis en ervaring! Dit is van belang voor een goede analyse van de situatie en de bestaande behoeften en een beleidsvisie die aansluit bij de praktijk. Een van de manieren om afdelingen te betrekken en het veranderproces succesvol te laten verlopen, is het aanwijzen van zogenaamde ‘veranderagenten’ (change agents) binnen de betrokken afdelingen. Op operationeel niveau kunnen binnen alle betrokken

33


afdelingen van de gemeente ‘aanjagers’ van het proces benoemd worden die de verantwoordelijkheid hebben om de samenhangende benadering blijvend onder de aandacht te brengen. Idealiter krijgen deze aanjagers officieel opdracht hiertoe van hun manager, waar deze taak (tijdelijk) aan hun functieomschrijving wordt toegevoegd. De operationele aanjagers hebben een concrete rol bij het vormgeven van de verandering, bijvoorbeeld als lid van de projectgroep of in een van de deel commissies. Zij zijn goed aanspreekbaar en benaderbaar voor directe collega’s en kunnen de ideeën van hun afdeling overbrengen aan de projectleider, waar alle informatie samenkomt. Zij vormen als het ware de schakel tussen de leidende coalitie (zie ook p. 17) en diegenen die op operationeel niveau te maken krijgen met de door te voeren verandering. 4.3.4

Organiseer een startbijeenkomst

Betrek medewerkers bij het invullen van de gewenste veranderingen. Organiseer een bijeenkomst met de betrokken wethouders en ambtenaren. Stel op basis van eerder geformuleerde visie en uitgangspunten en de uitkomsten van de quick scan prioriteiten vast. De verwachting is dat de sessie drie soorten uitkomsten oplevert: • Een voorlopige visie en beleidsdoelen van het beleid. • Inhoudelijke thema’s waar vragen over bestaan die nader moeten worden uitgezocht en uitgewerkt. • Een aantal ideeën over samenwerking en afstemming, zowel binnen het ambtelijke apparaat als met de relevante externe partijen. Het verslag van deze startbijeenkomst kan een belangrijk document zijn om in een later stadium van de visieontwikkeling op terug te komen. 4.3.5

Leg commitment vast

De betrokken afdelingen en bestuurders zouden zich aan het einde van de startbijeenkomst (of in een aparte slotbijeenkomst) kunnen uitspreken over de gekozen richting. Het kan motiverend werken voor de verdere implementatie van de visie op participatie om de visie en de gemaakte afspraken vast te leggen in een coalitieakkoord of samenwerkingsovereenkomst, als bijlage bij het visiedocument, dat alle partijen symbolisch ondertekenen. 4.3.6

Zet de klant centraal

Beleid moet een antwoord zijn op de behoefte van een klant of burger. Of anders gezegd, integraal participatiebeleid dient de burger zo goed mogelijk te ondersteunen bij participatie. Dat betekent dat beleid, en daaruit volgende processen, ontworpen moeten worden om de burger zo snel en zo goed mogelijk te bedienen. Daarvoor is het nodig om het ontwerp vanuit de behoefte van de burger te starten. Mensen en 34


mogelijkheden dienen centraal te staan en systemen moeten hieraan dienstbaar zijn. Het kan verhelderend werken enkele aansprekende cases uit te werken om op basis van casuïstiek na te denken over de verdere invulling van het begrip (zie voor voorbeelden p. 34 en p. 35). Per casus kan dan invulling gegeven worden aan het op zichzelf holle ‘zet de klant centraal’. 4.3.7

Sluit aan bij de lokale agenda

Om het urgentiebesef te verhogen, is het bij de communicatie over de visieontwikkeling van belang aansluiting te zoeken bij de lokale agenda; onderwerpen die belangrijk gevonden worden in de gemeente. Is er binnen de gemeente bijvoorbeeld een tekort aan arbeidskrachten, kan het effectief zijn om het begrip participatie te koppelen aan lokaal arbeidsmarktbeleid. Als er binnen een gemeente veel mensen de Nederlandse taal nog onvoldoende beheersen, kan aansluiting gezocht worden bij dit thema. 4.3.8

Oog voor de praktijk

Beleid moet meer zijn dan enkel een notitie. Bij het formuleren van beleid moet de doelgroep constant op ieders netvlies staan. Het blijkt goed te werken wanneer bestuurders en managers naast de beleidsinformatie met doelen, middelen en cijfers, in contact komen met de doelgroep. Dat kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld door werkbezoeken, bijeenkomsten waarbij ontmoetingen tussen bestuurders, managers en de doelgroep centraal staan, maar ook via websites of informatiefolders. Daarnaast is het cruciaal om in het proces van integrale beleidsvorming voortdurend af te stemmen met uitvoerders, beleidsadviseurs, managers en bestuurders. Op deze manier wordt de uitvoerbaarheid continu getoetst. 4.3.9

Doelgroepparticipatie

Het is van groot belang om voor én met alle actoren inzichtelijk te maken wat er allemaal nodig is om de burger effectief te ondersteunen bij de participatie in de maatschappij. Door te luisteren naar de doelgroep, bijvoorbeeld door de cliëntenraden WWB te laten reageren op concrete ideeën van de gemeente over participatie, kunnen de contouren van de beleidsvisie tegen de realiteit van de doelgroep aangehouden worden. Bij het organiseren van sessies met de doelgroep is het van belang de discussie concreet te houden. Dat kan bijvoorbeeld door aan de hand van enkele cases de groep keuzes te laten maken over wat de gemeente in dat specifieke geval zou kunnen/moeten doen. 35


4.3.10

Werk met een onafhankelijke beleidsmakelaar

De ideeën en visies van verschillende afdelingen moeten samenkomen in het integrale participatiebeleid. En dat gebeurt niet zomaar, de zienswijzen en ideeën van de verschillende gemeentelijke afdelingen komen niet vanzelf bij elkaar. De noodzakelijke koppelingen moeten worden gelegd en daarvoor is een handelende actor nodig die reeds bestaande, losstaande ideeën bij elkaar optelt, met elkaar vermengt en vervolgens onder een aansprekende noemer presenteert. Iemand die actief zoekt naar het samenbrengen van soms conflicterende visies en werkwijzen. Iemand die niet verbonden is aan een van de deelnemende afdelingen, zodat het thema participatie vanuit een zo breed mogelijk kader benaderd kan worden. Zo iemand is een onafhankelijke beleidsmakelaar, een persoon die geen afdelingspet op heeft. De beleidsmakelaar brengt partijen bij elkaar. Dat is de eerste stap. Maar de makelaar gaat verder. Het gaat om het bij elkaar brengen van partijen en tussen hen een overeenkomst tot stand te brengen, waarmee deze partijen aan elkaar worden verbonden. De beleidsmakelaar probeert, vanuit een onafhankelijke positie, de betrokken afdelingen duidelijk te maken dat zij in een positie van wederkerigheid zitten en gaat op zoek naar het inzetten van de aangedragen ideeën voor het gezamenlijke doel. Ook in de gevallen dat de toegevoegde waarde van de input in de eerste instantie niet helder zichtbaar is, of het idee zelfs loodrecht ingaat tegen de huidige denkrichting. Zij zoekt naar de baten van een voorstel voor alle afzonderlijke afdelingen en probeert de uiteenlopende doelen van de verschillende afdelingen met elkaar te vervlechten. Kader

Afdelingspet

De onafhankelijke beleidsmakelaar hoeft niet persé een externe te zijn, zolang hij/zij zich maar onafhankelijk opstelt. Indien de gemeente ervoor kiest een eigen medewerker deze rol te laten uitvoeren, is de belangrijkste eigenschap die de betrokken medewerker moet hebben het vermogen om zijn/haar afdelingspet af te zetten en objectief naar de zaken binnen de gemeente te kijken. Iemand met een brede visie, die het overzicht kan bewaren en begrijpt op basis van welke vooronderstellingen mensen handelen. Hij/zij dient ervaring te hebben met het faciliteren van processen en een open en constructieve houding te hebben met uitstekende communicatieve vaardigheden. Dit is vooral van belang indien een medewerker werkt bij een van de betrokken afdelingen; hij/zij moet open staan voor ideeën van de ‘andere’ afdelingen. Dit betekent tegelijkertijd dat het management / de manager zich bewust moet zijn van de rol van de medewerker die daardoor misschien niet automatisch het ‘afdelingsbelang’ dient. Een oplossing hiervoor kan zijn de medewerker tijdelijk onder de stuurgroep, de directeur van de sector of de algemeen directeur / gemeentesecretaris te plaatsen.

De kracht van de uiteindelijke beleidsvisie moet zijn dat alle betrokken actoren baat hebben bij (of in ieder geval geen nadeel ondervinden van) implementatie van het 36


integrale participatiebeleid. Wederzijds voordeel moet in het verschiet liggen voor alle betrokken afdelingen zodat de gezamenlijke activiteiten synergie-effecten opleveren, die leiden tot het ontstaan van een win-win-situatie. 4.3.11

Organiseer een ‘Coalitiekamer’

Een van de methoden om enkele van de bovenstaande aandachtspunten in praktijk te brengen is de Coalitiekamer. In de Coalitiekamer komt ingegrale beleid- en besluitvorming tot stand. De methode is van toepassing op situaties waarin twee (of meer) partijen het belang van samenhang in beleid en uitvoering delen, maar er belemmeringen zijn om tot een gezamenlijk gedragen visie te komen vanwege verschillende uitgangspunten, werkwijzen en posities. De meerwaarde van de inzet van de Coalitiekamer is tweeledig. Enerzijds versnelt het de doorlooptijd van het besluitvormingsproces doordat de beleidsmakelaar van tevoren de standpunten inventariseert en terugkoppelt. Tijdens een ‘Coalitiekamersessie’ kan er vooruit gekeken worden: hoe kan vanuit de benoemde standpunten een gezamenlijke integrale beleidsvisie bereikt worden? Anderzijds bevordert de Coalitiekamer het draagvlak voor de nieuwe beleidsvisie doordat de visie tijdens een gezamenlijk besluitvormingsproces tot stand is gekomen. Meer informatie en de praktische uitwerking van deze methodiek vindt u in bijlage 1. Kader

Witdrukdenken tijdens de visievorming

Een van de kleuren die bij deze fase van het verandertraject past, is het witdrukdenken. Bij witdrukdenken is het dominante beeld dat alles (autonoom, als vanzelf) in verandering is. "Panta rhei": alles stroomt, aldus De Caluwé. “Waar energie zit, veranderen er dingen”. Complexiteit wordt als verrijkend, niet als verstorend opgevat. Beïnvloeden van de dynamiek is een favoriete aanpak. Het gaat meer om verandering mogelijk te maken, te zoeken naar de kiemen voor vernieuwing en creativiteit dan om te sturen of te richten. Zingeving is sturend. Deze benadering kan toegepast worden door tijdens het veranderproces te kijken waar men enthousiast van wordt. Ook het identificeren van knelpunten en het vervolgens formuleren van maatregelen om die knelpunten op te lossen, kan ertoe leiden dat de verandering ‘gemakkelijker stroomt’. In het kader van het Participatiebudget zou het witdrukdenken kunnen betekenen dat een zo breed mogelijk spectrum aan stakeholders meedenkt over de vormgeving van beleid. De complexiteit die deze veelheid aan meningen met zich mee kan brengen, wordt in het witdrukdenken omgezet in energie door bijvoorbeeld het opstarten van diverse kleine pilotprojecten of werkwijzen, die gaandeweg aangepast kunnen worden op basis van nieuwe inzichten. Het gaat bij witdrukdenken om “spontaan” leren, waarbij een positieve houding ten opzicht van conflict en crisis overheerst. De valkuil zit in het ideologiseren of onvoldoende inzicht hebben in de “echte”

37


chaos (geen herkenning van patronen). Een goede balans vinden tussen realistisch plannen en spontane mogelijkheden benutten is essentieel. De projectgroep van het Participatiebudget moet er voor waken om niet de controle over het traject te verliezen.

38


HOOFDSTUK 5

1

2


Implementatie integrale beleidsvisie

3

4

5

6

7

8

De leidende

Een visie

Veranderings

Breed

Korte-termijn-

Verbeteringen

Nieuwe

coalitie

en

Visie

draagvlak

successen

consolideren

benaderingen

strategie

communi-

creëren

genereren

en

verankeren

ontwikkelen

ceren

verandering

in de cultuur

vormen

tot stand brengen

In dit hoofdstuk gaan we in op de fasen die we gezamenlijk beschouwen als de implementatie van de integrale beleidsvisie. In paragraaf 5.1 gaan we in op het communiceren van de veranderingsvisie. Paragraaf 5.2 presenteert enkele aandachtspunten bij het creëren van draagvlak en paragraaf 5.3 gaat in op het genereren van korte termijn successen. In paragraaf 5.4 wordt vervolgens stilgestaan bij het consolideren van verbeteringen en het tot stand brengen van veranderingen. Paragraaf 5.5 tot slot gaat in op het verankeren van de nieuwe benadering in de cultuur. 5.1

Veranderingsvisie communiceren

Communicatie is een onmisbaar element in het veranderingstraject. Duidelijke, heldere, open en eerlijke communicatie bevordert het veranderingsklimaat. 5.1.1

Stel een begrippenkader op

Visieontwikkeling is gebaat bij scherpe discussie: waarover hebben we het eigenlijk? Per gemeente kan de invulling van vaak gebruikte begrippen anders uitpakken. Het is handig in discussies met betrokkenen een aantal sleutelbegrippen voor te leggen: zijn die begrippen van toepassing op de lokale situatie en hoe worden die begrippen ingevuld? Een lijst van veel gebruikte begrippen met daarachter de definitie vergroot de eenduidigheid.

39


5.1.2

Communiceer intern

Communicatie binnen het proces van beleidsvisieontwikkeling (en daarna!) is van groot belang. Omdat er veel afdelingen betrokken zijn is het cruciaal dat iedereen weet wat er gebeurt en waarom. Samenwerking en kennisdeling tussen afdelingen en organisaties kan er toe leiden dat het geheel meer is dan de som der delen. Dit betekent meer relevante informatie en praktijkvoorbeelden die bij de implementatie kunnen worden gebruikt. De projectleider kan als spin in het web verschillende afdelingen bijeenbrengen en zodoende gezamenlijk de vernieuwende en integrale visie en aanpak verder vormgeven. Bij de communicatie dient gebruik te worden gemaakt van de instrumenten en netwerken die de betrokken afdelingen hebben. Inventariseer bij de aanvang van het proces welke communicatiemiddelen de betrokken afdelingen tot hun beschikking hebben. Te denken valt aan teamoverleggen, elektronische nieuwsbrieven, personeelsblaadjes en intranet sites. Een vast contactpersoon van de afdeling (interne) communicatie zou kunnen assisteren bij het opstellen van een communicatieplan, in eerste instantie voor de duur van het proces van visieontwikkeling. 5.1.3

Communiceer extern

Ook communicatie over het beleid naar buiten is wezenlijk. In de eerste plaats is het goed als zoveel mogelijk partijen kennis kunnen nemen van het proces. Dit geldt zowel voor andere gemeenten, maar ook voor de betrokken ministeries en stakeholders zoals onderwijs- en welzijnsinstellingen, vrijwilligersorganisaties, woningcorporaties of sw-bedrijven. Het is immers voor veel partijen zoeken naar de goede aanpak om de ambitieuze doelstellingen rond participatie, werk, wijkaanpak, inburgering, educatie en meer in het algemeen rond ‘meedoen in de samenleving’ waar te maken en vorm te geven. Ervaring leert dat het goed werkt als één iemand in het traject van beleidsimplementatie de communicatie (intern en extern) op zich neemt. Dit kan bijvoorbeeld iemand van de voorlichtingsafdeling van de gemeente zijn, maar deze taak kan ook in handen liggen van de projectleider. 5.2

Breed draagvlak creëren

De vijfde stap in het model van Kotter is het zo breed mogelijk creëren van draagvlak. De volgende aandachtspunten kunnen daarbij helpen.

40


5.2.1

Vul de Regiematrix in

Samenwerking brengt verantwoordelijkheden met zich mee. Aan de verantwoordelijkheden die voortkomen uit de samenwerking binnen de gemeente moet invulling worden gegeven. Hierbij is de regie van groot belang. Door de verschillende partijen ertoe te bewegen hun activiteiten op elkaar af te stemmen, moeten verantwoordelijkheden helder en eenduidig zijn. Om hiervoor te zorgen kan een regiematrix worden opgezet waarin de doelstellingen ten aanzien van de keten, het beleid, uitvoering en de klant vanuit de onder stap 3 (een visie en strategie ontwikkelen) geïdentificeerde actoren wordt beschreven. In dit voorbeeld kiezen we voor de volgende groepen: - Bestuurder - Manager - Beleidsmedewerker - Casemanager De taken en verantwoordelijkheden die zij hebben kunnen worden beschreven ten aanzien van: - De keten: UWV, Woningcorporaties etc. - Het beleid: diverse beleidsterreinen (WWB, WEB, WI, Wmo, Wsw) - De inkoop/uitvoering: vertalen in bestek, aansturing (re-integratiebedrijven, welzijnsinstelling, private aanbieders van inburgeringscursussen, roc’s, swbedrijven etc) - De klant Dit leidt tot de Regiematrix, waaruit helder naar voren komt welke verantwoordelijkheden elke actor heeft ten aanzien van de verschillende regiefuncties die zij vervult. Bij het opstellen van een Regiematrix zijn de volgende aspecten van belang: - Er bestaat een samenhang tussen de verschillende cellen in de matrix. De visie van de bestuurder op burgerschap bijvoorbeeld is van invloed op de manier waarop de casemanager de vorderingen van de klant volgt. Door rekening met deze samenhang te houden, wordt gewaarborgd dat de verschillende verantwoordelijkheden goed op elkaar aansluiten. - De Regiematrix is een eerste aanzet om verantwoordelijkheden duidelijk te krijgen. Het is vervolgens van belang dat iedere verantwoordelijke zijn doelen concreter uitwerkt, zodat duidelijk is wat zijn of haar specifieke taken zijn in relatie tot de andere verantwoordelijken. Zo zal de manager ten aanzien van de keten bijvoorbeeld nader uit moeten werken op welke wijze zij de informatie overdracht uit zal voeren. Hierbij geldt ook dat deze acties SMART geformuleerd dienen te worden. - De Regiematrix komt van pas bij het monitoren van de projectvoortgang, omdat zij als middel dient om de verantwoordelijkheden duidelijk te onderscheiden. Zodra blijkt dat verantwoordelijkheden moeten worden veranderd bijvoorbeeld,

41


dan kan dat in de matrix worden aangepast. De Regiematrix dient dan vervolgens als middel om deze aanpassingen aan alle betrokkenen te communiceren en hen zodoende bewust te maken van de verdeling van onderlinge verantwoordelijkheden. Tabel

Ingevulde Regiematrix

Verantwoordelijk voor Regie op Keten

Akkoord UWV, ROC, Welzijn

Beleid

Koppeling tussen verschillende portefeuilles

Uitvoering/Inkoop

Klant

Bestuurder

Heldere keuzes over in- en aanbesteden Visie burgerschap

Manager

Informatieoverdracht Integrale aansturing: heldere en eenduidige kerngetallen Aansturing van inkoop / uitvoeringsproc es Regie op klant monitoren

Beleids medewerker

Casemanager

Informatieoverdracht WI, WWB, WEB (WMO, Wsw, Wajong, arbeidsmarkt)

Bepalen eindtermen voor klant Terugkoppeling ervaring vanuit uitvoering leidend tot bijstelling beleid

Aanbestedingsproces ondersteunen

Contact met de aanbieder

Middelencoördinatie

Volgen vorderingen klant Bron: Ernst & Young

5.2.2

Aandacht individueel niveau in verandertraject

De basis voor verandering wordt vaak gelegd op organisatieniveau. Dáár worden de randvoorwaarden voor verandering bepaald, zoals het beleid, de organisatiestructuur, de medewerkers en de ingezette middelen. De uiteindelijke verandering zelf zal echter afhankelijk zijn van de individuele medewerkers in de organisatie. Het is daarom van belang dat hier bewust mee omgegaan wordt. Te vaak wordt dit onderdeel ‘vergeten’, zeker waar het beleidswijzigingen betreffen die op een ander niveau in de organisatie worden voorbereid. Het succes van een verandertraject binnen een organisatie valt of staat met de acceptatie door medewerkers. Een verandertraject zonder de steun en inspanningen van de medewerkers kan niet succesvol verlopen. Zij zijn per slot van rekening de drijvende kracht achter de organisatie. Empowerment, ofwel het actief betrekken van de medewerkers bij het verandertraject, is een cruciale factor om succes te realiseren.

42


5.2.3

Bied handelingsperspectief

Integraal beleid en een aanbod op maat vereist ook aanpassingen in de keten en een integrale afstemming van de werkprocessen over de individuele beleidsterreinen heen. Van belang in het ontwerpen van integraal participatiebeleid is het bieden van handelingsperspectief aan de betrokken afdelingen. Het gaat immers niet alleen om meedenken, uiteindelijk zullen de afdelingen wellicht ook anders moeten gaan werken. Schets op elk moment in het proces concrete vervolgstappen voor de betrokken afdelingen. Maak duidelijk wat er met ideeën gedaan wordt en wat er in de volgende fase van het proces verwacht wordt van de afdeling. 5.2.4

Aandacht voor cultuurverschillen

De menskant in veranderprocessen is uitermate belangrijk. Ook als nog niet compleet duidelijk is hoe het veranderproces eruit gaat zien, dient er aandacht te zijn voor de vragen en twijfels van medewerkers over hun rol en werkzaamheden. Het is logisch dat zij zich vragen stellen over de processen, werkzaamheden en onderlinge contacten die wellicht gaan veranderen als gevolg van de invoering van het Participatiebudget. Aandacht voor de mensen die dit op de werkvloer moeten gaan realiseren is uitermate belangrijk. Ten eerste door heldere, organisatiebrede communicatie over het traject van de beleidsvisieontwikkeling, ook richting afdelingen die er op geen enkele manier bij betrokken zijn. Daarnaast zou voor de medewerkers van de betrokken afdelingen in nauwe samenwerking met de teamleiders en/of de P&O afdeling de loopbaanbegeleiding (tijdelijk) geïntensiveerd kunnen worden, zodat er een duidelijke plek gecreëerd wordt waar mensen met vragen over hun professionele toekomst terecht kunnen. 5.2.5

Creëer eigenaarschap

Ook vanuit veranderkundig oogpunt is het nodig om een breed scala aan actoren te betrekken bij de analyse en het ontwerp van de beleidsvisie. Door ze te betrekken in het ontwerpproces wordt het nieuwe particiaptiebeleid ook hun prestatie. Er ontstaan eigenaarschap. De kloof die er kan bestaan tussen voorstellen op papier en de daadwerkelijke implementatie wordt hierdoor kleiner. 5.2.6

Betrek externe partijen

Het ontwikkelen van integraal participatiebeleid is niet alleen binnen de gemeente een interactief proces, ook externe partijen kunnen in een vroeg stadium meedenken en hun invalshoeken en zienswijze belichten. Door aan de tekentafel de ideeën van de 43


verschillende betrokken partijen in het oog te houden, vergroot je de kans dat de operationele samenwerking bij de implementatie van het beleid goed verloopt. Identificeer in een vroeg stadium van de visieontwikkeling welke externe partijen hoe en wanneer betrokken zullen worden. Dit kan variëren van een eenmalige kennisuitwisselingsessie tot het actief deelnemen van externe partners in diverse werkgroepen. Te denken valt hierbij aan welzijnsinstellingen, zorginstellingen, reintegratieorganisaties, uitvoerders, ketenpartners, regiogemeenten, onderwijsinstellingen, burgers, en dergelijke andere relevante partijen. De gemeente gaat hiermee actief op zoek naar de mening van anderen, waarbij de gemeente niet meteen alle beleidsdoelen dient te verdedigen maar veel meer de achtergronden zal moeten uitleggen. Het is belangrijk open te staan voor de verwerking van suggesties en/of aanvullingen tenzij deze irreëel of onhaalbaar zijn. In dergelijke gesprekken kan de gemeente ook proberen vast te stellen op welke wijze en in welke mate deze externe partij kan en wil bijdragen aan de realisatie van de beleidsdoelen. 5.3

Korte termijn successen genereren

De zesde stap in het model van Kotter benadrukt het belang van korte termijn successen. Het is belangrijk tempo in de veranderingen te houden. Timing en introductie van steeds nieuwe stappen houden het veranderingsproces in gang. In de dagelijkse praktijk komt bij veel veranderingen de waaromvraag niet of nauwelijks aan de orde. Het kan verhelderend zijn de vraag te stellen wat er gebeurt als de veranderingen niet worden doorgevoerd. Alle belanghebbende groepen dienen de urgentie te voelen en te blijven voelen. 5.3.1

Ontwikkel SMART doelstellingen

Zichtbare of meetbare verbeteringen en korte termijn successen beginnen met het stellen van de juiste doelen. Het is belangrijk in het oog te houden waarop het beleid daadwerkelijk gericht is, of zou moeten zijn. De term participatiebeleid is erg breed en houdt waarschijnlijk voor iedereen om de tafel iets anders in, zelfs met een uitgesproken visiedocument. Door heldere doelstellingen te formuleren zorg je dat mensen over hetzelfde praten en wordt een theoretische discussie concreet gemaakt. In veel gevallen worden doelstellingen te vaag en vrijblijvend geformuleerd als wensen, intenties, of goede voornemens, wat de ontwikkeling van beleid of concrete programma’s niet ten goede komt. Goede doelstellingen zijn SMART: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden. Specifiek

Omschrijf het doel duidelijk en concreet. Het moet een waarneembare actie, gedrag of resultaat beschrijven waaraan een getal, bedrag, percentage of ander kwantitatief gegeven verbonden is. Een heldere doelstelling geeft antwoord op de vier W-vragen:

44


Meetbaar

Acceptabel

Realistisch

Tijdsgebonden

5.3.2

Wat? Wie? Waar? Wanneer? Hoe moeilijk meetbaar een begrip als participatie ook lijkt, moet er bij het formuleren van de beleidsdoelstelling rekening gehouden worden met de meetbaarheid ervan. Hoe gaat de gemeente succes meten? Waar mogen de afzonderlijke organisaties of afdelingen op afgerekend worden? Er moet een systeem, methode en procedure zijn om te bepalen in welke mate het doel op een bepaald moment bereikt is. Als je een SMART-doel voor jezelf stelt, dan is het voldoende dat je het zelf accepteert. Maar bij integraal beleid worden doelstellingen gesteld voor groepen organisaties en afdelingen. Iedereen moet achter de doelstellingen staan, anders wordt het doel niet gehaald of beklijft de verandering niet. Met name kortetermijndoelen moeten zo laag mogelijk in de organisatie worden bepaald. Bij het maken van een beleidsvisie is het uiteraard belangrijk ambitieus te zijn. Bij het formuleren van beleid mag echter de realiteit nooit uit het oog verloren worden. Gestelde doelen moeten haalbaar zijn, met uitvoerbare plannen met aanvaardbare inspanningen. Dit is belangrijk, want een onbereikbaar doel motiveert mensen niet. Een SMART-doelstelling heeft een duidelijke startdatum en einddatum. Wanneer beginnen we met de activiteiten? Wanneer zijn we klaar? Met name korte-termijn doelen moeten SMART zijn. Bij lange-termijn doelen is dat niet altijd mogelijk.

Ontwikkel een werkplan

De gemeente afdelingen die samenwerken om het participatiebeleid handen en voeten te geven kunnen gezien worden als een keten. Aan ‘goed’ ketenmanagement worden doorgaans verschillende voorwaarden gesteld: de aanwezigheid van transparantie in de keten; de aanwezigheid van vertrouwen; het onderkennen van de afhankelijkheid door iedere afdeling; het bestaan van de mogelijkheid voor het aangaan van samenwerking; de aanwezigheid van een sterke ketenambitie (ketendoelen en ketenproducten worden expliciet benoemd); afdelingen erkennen de gevolgen van hun beslissingen voor andere partijen; het baten/kostensaldo wordt op termijn als positief beschouwd door alle afdelingen; er is ruimte voor dialoog over de invulling van de samenwerking. Met de afdelingen kunnen zowel op bestuurlijk als op uitvoerend niveau afspraken gemaakt worden, die hun weerslag vinden in een concreet werkplan. Op die manier zijn de wederzijdse verwachtingen helder en kan elke afdeling worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid.

45


5.3.3

Maak het proces inzichtelijk

Naast het hanteren van SMART doelstellingen, helpt het ook om het proces op te delen in kleine stappen. Aan de hand van deze doelstellingen en stappen kan de gemeente korte termijn successen identificeren en communiceren. Voor ambtenaren die direct betrokken zijn bij het ontwikkelen en/of implementeren van de verandering, werkt het stimulerend als zij op de hoogte zijn van de status en de successen die er in het proces geboekt worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan een nieuw vorm gegeven samenwerkingsovereenkomst met een externe partner, of het goedkeuren van de beleidsvisie door de Raad. Ook het werken met een pilot project op kleine schaal waaruit op korte termijn resultaten geboekt worden kan stimulerend werken. 5.3.4

Gebruik voorbeelden

Een effectieve manier om draagvlak te creëren en korte termijn successen te genereren, is het zichtbaar maken van initiatieven die goed werken in de praktijk. Zoek binnen de gemeente naar een innovatief project waar mensen met zichtbaar enthousiasme resultaat behalen. Of breng zaken voor het licht die in het verleden niet goed liepen en waarvoor een oplossing gevonden is in het Participatiebudget. Denk bijvoorbeeld aan een verhaal van een klant die door de invoering van het Participatiebudget beter geholpen kan worden. Daarmee kan een bestuurder ‘scoren’ en neemt de aandacht voor het onderwerp toe. Probeer een goed voorbeeld uit te werken, al dan niet gebruik makend van (lokale) media en interne communicatiekanalen binnen de gemeente. Kader

Blauwdrukdenken tijdens het genereren van korte-termijn-successen

Bij het genereren van korte-termijn-successen (Kotter stap 6) past onder meer de blauwe kleur van veranderen. Bij blauwdrukdenken wordt verondersteld dat mensen of dingen zullen veranderen als je van te voren een duidelijk gespecificeerd resultaat vastlegt, alle stappen minutieus plant en zowel het resultaat als de weg er naar toe goed beheerst. De projectaanpak is een uitingsvorm van deze manier van denken. Voor veranderingstrajecten waarbij resultaat en weg goed zijn te omschrijven en te voorspellen is dit een favoriete aanpak. Het blauwdrukdenken kan bij de invoering van het Participatiebudget een rol spelen door middel van een adequate planning te waarborgen, zodat de gemeente de afspraken en deadlines in de planning nakomen en de daadwerkelijke implementatie bewerkstelligen. Prince 2 is bijvoorbeeld een goede manier om in deze fase het project te plannen en op te zetten13. Daarbij moet uiteraard wel rekening 13 Prince 2 is een gestructureerde methode voor effectief projectmanagement gebaseerd op een procesgerichte aanpak. De processen worden gedefinieerd aan de hand van de te behalen doelstelling (deliverable). Prince 2 deelt het projectmanagementproces op in 8 hoofdprocessen. Deze onderverdeling is gebaseerd op de fasen binnen een project en op de verschillende oriëntaties in context en verantwoordelijkheden. Ieder hoofdproces

46


gehouden worden met het feit dat in een latere fase andere elementen een rol kunnen gaan spelen die niet door Prince 2 worden ‘afgedekt’, zoals de rol van stakeholders of de input/invloed van degene die de uitvoering ter hand nemen. Blauwdrukken staat in het teken van maakbaarheid en beheersbaarheid wat volgens rationele planning tot stand kan worden gebracht. Valkuil hierbij is onvoldoende rekening houden met irrationele aspecten en een zekere mate van weerstand. Een valkuil bij de implementatie van het Participatiebudget betreft eveneens ongeduld en een te strakke planning. Essentieel is ruimte voor flexibiliteit om weerstand tegen te gaan en tijd in te ruimen voor het zoeken naar een optimale oplossing. Kort verwoord: een goede balans is nodig tussen inplannen en uitvoeren van activiteiten uit het werkplan en het behouden van creativiteit.

5.4

Verbeteringen consolideren en verandering tot stand brengen

De voorlaatste stap in het verandermodel van Kotter behelst het consolideren van verbetering en het tot stand brengen van de geplande veranderingen. Hierbij zijn de onderstaande aandachtspunten belangrijk. 5.4.1

Breng risico’s in kaart

Belangrijk bij een succesvol verandertraject is constante aandacht voor de mogelijke risico’s. Bij risicomanagement staan het gestructureerd beoordelen, beheersen en bewaken van risico’s die het behalen van geformuleerde doelstellingen kunnen bedreigen centraal (‘wat kan er fout gaan?’). Een risico management cyclus bestaat uit de volgende stappen: • Beoordelen van risico’s (identificatie; analyse van oorzaken, gevolgen en reeds getroffen beheersmaatregelen; inschatting en prioriteitsstelling); • Beheersen van risico’s (risicostrategieën bepalen en treffen van aanvullende beheersmaatregelen); • Bewaken van risico’s (monitoren en rapporteren). Door bij de implementatie van de beleidsvisie constant de belangrijkste risico’s in het oog te houden, kan er tijdig bijgestuurd worden indien nodig. 5.4.2

Plan regelmatig voortgangsbijeenkomsten

Het is belangrijk tempo in de veranderingen te houden. Timing en introductie van steeds nieuwe stappen houden het veranderingsproces in gang. Door met de betrokken partijen regelmatig bijeenkomsten te plannen kan op effectieve wijze de wordt verder onderverdeeld in subprocessen. Meer informatie op www.prince2.com en www.kennisportal.com.

47


voortgang besproken worden. Tijdens deze bijeenkomsten kunnen de successen die tot dan toe behaald zijn besproken worden en op basis daarvan kunnen de doelen worden herzien. Ook geeft dit de betrokkenen de mogelijkheid om vragen te stellen en hierop helderheid te verkrijgen. Na deze bijeenkomsten kunnen de betrokkenen met frisse moed weer aan de slag. Ook wordt zo gewaarborgd dat veranderingen daadwerkelijk doorgevoerd worden, omdat alle betrokkenen verantwoording af moeten leggen voor wat zij tot dan toe gedaan hebben. 5.5

Nieuwe benaderingen verankeren in de cultuur

In de laatste stap van zijn model benadrukt Kotter dat veranderingen niet tijdelijk van aard moeten zijn. Zij dienen ingebed te worden in de dagelijkse handelingen en worden overgedragen aan nieuwkomers. 5.5.1

Zet participatiebeleid op de agenda binnen de betrokken afdelingen

Hoe meer verschillende fora, organisaties en afdelingen er over participatiebeleid mogen meedenken, hoe meer zij zich verbonden zullen voelen en daardoor een positieve bijdrage zullen leveren aan de invoering ervan. Plaats het onderwerp breed op de agenda’s van betrokken afdelingen. De operationele aanjagers hebben hierbij een belangrijke rol. Zij kunnen binnen hun eigen afdeling, maar ook daarbuiten, een actieve ‘lobby’ voeren om het onderwerp op te nemen als regulier punt in overleggen en voortgangsrapportages. 5.5.2

Verbind participatiebeleid met staand beleid en programma’s

Bij het formuleren van integraal participatiebeleid is het belangrijk verder te kijken dan alleen de beleidsterreinen van inburgering, educatie en integratie. Een samenhang met thema’s als werk & inkomen, zorg en veiligheid kan de ontwikkeling van een integrale visie op participatie verrijken. Ook hierbij geldt dat het nog niet beschikken over een integrale visie op participatie en het niet kunnen beantwoorden van alle vragen geen belemmering hoeft te zijn. Het kan motiverend en stimulerend werken als medewerkers merken dat er vanuit verschillende terreinen en invalshoeken gezocht wordt naar invulling van het begrip participatie. Het kan positief werken wanneer andere bestuurders dan de verantwoordelijk wethouders zich actief en publiekelijk bezig houden met het thema participatie en de raakvlakken met hun eigen portefeuilles voor het voetlicht brengen. Zij kunnen hiertoe

48


worden aangespoord door specifiek georganiseerde werkbezoeken, duo-afspraken met collega’s uit andere organisaties of dubbelinterviews in de (lokale) pers. Ook verbindingen met andere bestaande programma’s moeten duidelijk uitgelegd worden. Hoe hangt het Participatiebudget samen met bijvoorbeeld het deltaplan inburgering? Met het aanvalsplan laaggeletterdheid? Met het Grotestedenbeleid? 5.5.3

Monitoring en evaluatie

Het realiseren en op peil houden van kwalitatief hoogwaardig beleid is onlosmakelijk verbonden met voortdurende evaluatie en bijstelling. Zeker in het eerste uitvoeringsjaar van het Participatiebudget is het van belang de vinger aan de pols te houden en extra maatregelen te treffen om onvermijdelijke overgangsproblemen te verhelpen. Een evaluatie na het eerste jaar kan hieraan bijdragen. Hoe is de invoering verlopen? Welke resultaten zijn er behaald? Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd? Welke bijstelling is gewenst? Ook is het raadzaam om het beleid financieel te monitoren. Door het Participatiebudget vanaf het begin te monitoren, kunnen financiële problemen –mochten die zich voordoen- vroegtijdig bestreden worden. Kader

Rooddrukdenken tijdens het verankeren van nieuwe benaderingen

In de fase van verankering van nieuwe benaderingen in een organisatie past onder meer het rooddrukdenken, waarin het uitgangspunt is dat mensen en organisaties veranderen als je de juiste HRM-instrumenten inzet en je deze op een goede manier gebruikt. Mensen veranderen, met andere woorden, als je ze beloont (door salaris, promotie, bonus, goede beoordeling ) of ‘straft’ (door demotie, slechte beoordeling). Binnen het kader van de invoering van het Participatiebudget zouden ‘rooddruk gemeenten’ veranderingen doorvoeren bij de HR afdeling(en), bijvoorbeeld door het opstellen van nieuwe functieprofielen op basis waarvan medewerkers beoordeeld worden. Persoonlijke prestatie-indicatoren (al dan niet samenwerken met andere afdelingen) kunnen eveneens geformuleerd worden en onderdeel uitmaken van de beoordeling van medewerkers. Voor het middenmanagement kan vanuit deze kleur ‘gestuurd’ worden: nieuwe doelen, nieuwe uitdagingen maar wellicht ook nieuwe plaatsen in de organisatie die niet iedereen op het eerste oog ambieert. Bij rooddrukdenken gaat het om de juiste “fit” tussen mensen en instrumenten, tussen organisatiedoelen en individuele doelen en het zoeken naar de goede manier om mensen te prikkelen. Valkuil hierbij is het gebrek aan “harde” uitkomstenen een gebrek aan ruimte voor individuele motieven en maatwerk. Het miskennen van macht in de organisatie is ook een valkuil en van groot belang bij het verankeren van de beleidsvisie op participatie in de organisatie. Machtsverhoudingen binnen de gemeenten zullen een groot deel van het succes van het veranderproces bepalen.

49


Kader

Groendrukdenken tijdens het verankeren van nieuwe benaderingen

In de fase van verankering van nieuwe benaderingen in een organisatie past naast een rode manier van veranderen, ook de groene. Bij groendrukdenken liggen veranderen en leren als begrippen dicht tegen elkaar aan. Mensen veranderen als ze gemotiveerd zijn om te leren, als ze in leersituaties gebracht wordt en als hen effectieve wegen worden aangereikt om andere manieren van doen te leren. Mocht deze benadering ten aanzien van het Participatiebudget gekozen worden, dan ligt het voor de hand om het proces van verandering als meerwaarde op zich te zien en niet zozeer als resultaat. Binnen het Participatiebudget zal het leertraject van gemeente ambtenaren, die gaandeweg leren werken op een wijze waarbij de klant centraal staat, uiteindelijk verandering met zich meebrengen. Hierbij kan gedacht worden aan het trainen / opleiden van casemanagers. Daarbij dient wel eerst de structuur (grotendeels) helder te zijn omdat anders trainingen hun doel voorbij schieten; casemanagers kunnen uit onzekerheid over het al dan niet behouden van hun ‘stoel’ onvoldoende gemotiveerd zijn om hun de trainingsstof daadwerkelijk tot zich te nemen. Waar bij groendrukdenken intentioneel leren bewust wordt toegepast en alles te leren lijkt, ligt de valkuil van onwelwillende mensen (bij conflict, macht) en incapabele mensen (ontbreken van vaardigheden) op de loer. Mensen motiveren om te willen leren met en van elkaar om permanent lerende groepen te krijgen is zeer wenselijk maar bij de invoering van het Participatiebudget niet het uiteindelijke doel.

50


BIJLAGE 1

De Coalitiekamer

Wat is de Coalitiekamer? De Coalitiekamer is een methode voor het tot stand komen van integrale beleid- en besluitvorming. De methode is van toepassing op situaties waarin twee (of meer) partijen het belang van samenhang in beleid en uitvoering delen, maar er belemmeringen zijn om tot een gezamenlijk gedragen visie te komen vanwege verschillende uitgangspunten, werkwijzen en posities van de partijen. De totstandkoming van een integrale beleidsvisie op participatie is een voorbeeld van een dergelijk vraagstuk waarbij meerdere partijen vanuit verschillende invalshoeken betrokken zijn. Integraal participatiebeleid draait om het ondersteunen van burgers bij het participeren in de Nederlandse samenleving, zonder dat schotten tussen organisaties of budgetten daarbij in de weg staan. Om dit te realiseren is een gezamenlijke visie op participatie nodig. Hieronder wordt toegelicht op welke wijze de Coalitiekamer als instrument kan worden ingezet voor de totstandkoming van een integrale beleidsvisie op participatie. De exacte wijze waarop de Coalitiekamer wordt ingezet is steeds afhankelijk van de lokale context. Ook de doorlooptijd en de tijdsbesteding per onderdeel is afhankelijk van de specifieke lokale omstandigheden. Meerwaarde van de Coalitiekamer De meerwaarde van de Coalitiekamer is tweeledig. Enerzijds versnelt het de doorlooptijd van het besluitvormingsproces doordat de beleidsmakelaar (zie toelichting hieronder) van tevoren de standpunten inventariseert en terugkoppelt aan belanghebbenden. Tijdens de Coalitiekamer bereiken de partijen akkoord over de uitgangspunten en kan er vooruit gekeken worden: hoe kan vanuit de benoemde standpunten een gezamenlijke integrale beleidsvisie tot stand komen? Anderzijds bevordert de Coalitiekamer het draagvlak voor de nieuwe beleidsvisie doordat de visie tijdens een gezamenlijk besluitvormingsproces tot stand is gekomen. Dit draagvlak strekt zich uit tot meerdere niveaus aangezien verschillende stakeholders van lokaal sociaal beleid uit bestuur / management, beleid en uitvoering bij de methode worden betrokken. Voor wie is de Coalitiekamer bestemd? De Coalitiekamer is bestemd voor medewerkers en bestuurders van publieke organisaties die betrokken zijn bij beleidvormingsprocessen met meerdere partijen en een bepaalde mate van tijdsdruk. Degene die daadwerkelijk met de methode aan de slag gaat, is de ‘beleidsmakelaar’. Er kan hierbij gedacht worden aan een beleidsmedewerker, een (interim) projectleider of een externe adviseur. Het moet iemand zijn die actief kan zoeken naar het samenbrengen van soms conflicterende visies en werkwijzen. Daarnaast moet de beleidsmakelaar niet verbonden zijn aan een van de deelnemende afdelingen of partijen, zodat hij / zij het thema participatie zo breed mogelijk kan benaderen. Het is belangrijk dat de ‘benoeming’ van de

51


beleidsmakelaar afgestemd wordt met de betrokken stakeholders zodat zijn of haar rol erkend wordt en er draagvlak bestaat voor de activiteiten die de beleidsmakelaar onderneemt. Hoe werkt de Coalitiekamer? De Coalitiekamer bestaat uit de volgende fasen: 1 Informatieronde 2 Voorbereiding Coalitiekamer 3 Coalitiekamer 4 Van Coalitieakkoord naar integrale beleidsvisie 5 Verankering van de integrale benadering De verschillende fasen worden hierna toegelicht. Fase 1 Informatieronde De Coalitiekamer start met een informatieronde die bestaat uit de volgende stappen: • De beleidsmakelaar neemt interviews af met de interne (stap 1.1.1) en externe actoren (stap 1.1.2) • De beleidsmakelaar voert een documentanalyse uit (stap 1.2) • De beleidsmakelaar verifieert de standpunten van de betrokken actoren (stap 1.3, optioneel) Het doel van deze stappen is om een actorenanalyse te maken en de ruimte voor onderhandeling per partij inzichtelijk te maken. Deze stappen zullen resulteren in een Green Paper die de input verschaft voor het Coalitieakkoord (zie toelichting hieronder). Stap 1.1 Interviews De eerste stap betreft het afnemen van interviews met de actoren die betrokken zijn bij het totstandkomen van de integrale beleidsvisie en/of hiervoor input kunnen leveren. De beleidsmakelaar maakt tijdens deze stap zowel een interne als een externe informatieronde. Stap 1.1.1 Interne informatieronde Tijdens deze informatieronde neemt de beleidsmakelaar interviews af met verschillende actoren op uitvoerend, beleidsmatig en management / bestuurlijk niveau. Hierbij valt te denken aan: o Uitvoerend niveau: casemanagers o Beleidsmatig niveau: beleidsmedewerkers Sociale Zaken, Onderwijs/educatie, Inburgering, Welzijn (maar wellicht ook huisvesting en arbeidsmarktbeleid)

52


Management / bestuurlijk niveau: wethouders Sociale Zaken, Onderwijs en Inburgering, afdelingshoofden en directeuren Sociale Diensten, Diensten Onderwijs en Welzijn enzovoort.14 Het verzamelen van input op alle niveaus vergroot de kans dat de totstandgekomen visie draagvlak geniet binnen de gehele gemeentelijke organisatie. Daarnaast zorgt deze aanpak ervoor dat de totstandgekomen visie de toets van uitvoerbaarheid, de toets van consistentie in beleid en de toets van bestuurlijke levensvatbaarheid kan doorstaan.

o

Stap 1.1.2 Externe informatieronde In de externe informatieronde voert de beleidsmakelaar gesprekken met verschillende actoren uit de omgeving van de gemeente die een belang hebben bij de totstandkoming en uitvoering van een integrale beleidsvisie op participatie. Integraal participatiebeleid is immers gericht op ondersteuning van de klant vanuit meerdere levensdomeinen. De gemeente is daarin niet de enige partij: verschillende lokale maatschappelijke organisaties spelen een belangrijke rol in het scheppen van de randvoorwaarden voor participatie. Om die reden is hun input van cruciaal belang voor het ontwikkelen van een gemeentelijke visie op participatie die aansluit op de behoeftes van de lokale gemeenschap. Denk hierbij aan bestuursleden en/of directeuren van: o Onderwijsinstellingen (ROC) o Welzijnsinstellingen o Sw-bedrijven o Vrijwilligersorganisaties o Zorginstellingen Wanneer de beleidsmakelaar informatie heeft verzameld, kan deze verwerkt worden in onderstaande voorbeeldtabel om een actorenanalyse te maken. Het is de taak van de beleidsmakelaar om te achterhalen welk(e) belang(en) ten grondslag liggen aan bepaalde standpunten. Vaak blijkt het zo te zijn dat belangen en standpunten niet (geheel) met elkaar overeenkomen. De beleidsmakelaar moet hier de vinger op kunnen leggen, want juist hierin bestaat ruimte voor onderhandeling. Daarnaast blijkt uit de onderstaande tabel welke mogelijkheden / alternatieven een partij heeft om de geïdentificeerde belangen te kunnen behartigen. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt wat de bewegingsruimte en eventuele (hinder)macht van de betrokken partijen is.

14

De keuze voor het bestuurlijk- danwel management niveau is afhankelijk van de schaal van de gemeente.

53


Tabel 1

Actoren analyse Actor X

Beschrijving actor Standpunt Belang Opties / alternatieven voor voorgestelde beleidsvisie

Op basis van de actorenanalyse kan worden vastgesteld op welke punten overeenstemming bereikt kan worden en welke discussiepunten er resteren tussen de verschillende partijen. Stap 1.2 Documentanalyse Naast interviews voert de beleidsmakelaar tijdens de informatieronde een documentanalyse uit. Documenten die hiervan in ieder geval onderdeel uitmaken zijn: · Collegeakkoord en beleidsstukken (denk hierbij aan visienota’s, beleidsplannen - WWB, WEB, WI, Wmo, Wsw / participatiebeleid, verordeningen) · Notulen van bestuurlijke overleggen, memo’s · Kamerstukken · Coalitieakkoord van het kabinet · Rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)en de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) Hiertoe kan gebruik worden gemaakt van de beschikbare informatie uit de quick scan fase (zie ook p. 15). Het doel hiervan is om de context van integraal participatiebeleid binnen de eigen gemeente te kunnen beschrijven en de actorenanalyse te kunnen plaatsen in deze context. Resultaat

Green Paper

De beleidsmakelaar maakt op basis van de documentanalyse een korte beschrijving van de context van participatie binnen de eigen gemeente. Dit document wordt aangevuld met de totstandgekomen actoren analyse. Tezamen vormt dit document de zogenaamde Green Paper die de input bevat voor het Coalitieakkoord. Stap 1.3 Verificatie (optioneel) Het is een optie om de standpunten die zijn voortgekomen uit de interviews –aan de hand van de Green Paper- terug te koppelen aan de geïnterviewden. Op deze manier kan de beleidsmakelaar de standpunten verifiëren en wordt het draagvlak voor het proces vergroot. De verificatie is niet bedoeld om direct overeenstemming te bereiken over de discussiepunten maar om te constateren dat de posities op de juiste wijze zijn weergegeven.

54


Fase 2 Voorbereiding Coalitiekamer Na de informatieronde bereidt de beleidsmakelaar de sessie van de Coalitiekamer zowel inhoudelijk (stap 2.1) als qua vorm (stap 2.2) voor. Stap 2.1 Bepalen van de inhoud De inhoud van de sessie van de Coalitiekamer wordt bepaald door de resultaten uit de informatieronde aan de hand van de Green Paper. Op basis van deze resultaten stelt de beleidsmakelaar een concepttekst voor het Coalitieakkoord op waarin de hoofdlijnen en uitgangspunten van de integrale beleidsvisie op participatie worden benoemd. Deze concept tekst dient verschillende varianten te bevatten om te kunnen anticiperen op de verschillende uitkomsten van de discussie tijdens de sessie van de Coalitiekamer. De beleidsmakelaar stelt vervolgens een programma en een uitnodiging op voor de bijeenkomst en stuurt deze rond. In de uitnodiging is het doel van de sessie op een aantrekkelijke wijze verwoord om het enthousiasme onder de deelnemers aan te wakkeren. Stap 2.2 Bepalen van de vorm De vorm moet door de beleidsmakelaar afgestemd worden op de specifieke situatie binnen de gemeente (de ‘beleidsarena’ genoemd). Aandachtspunten hierbij zijn: o Voorzitter van de bijeenkomst o Locatie o De faciliteiten Voorzitterschap De rol van de voorzitter is van groot belang voor het slagen van de sessie. Bij de keuze van de voorzitter wegen de volgende criteria mee: de voorzitter moet iemand zijn met ruime politiek-bestuurlijke ervaring en kennis van de gemeentelijke organisatie die tegelijkertijd op enige afstand staat van de gemeente. De afstand tot de context moet een onafhankelijke rol waarborgen. De voorzitter moet een bepaalde mate van aanzien genieten als deskundige op het onderwerp participatie en in staat zijn mensen hiervoor te enthousiasmeren. Indien mogelijk kan een al eerder benoemde lokale ambassadeur (zie p. 16) deze rol op zich nemen. De beleidsmakelaar dient de voorzitter in te lichten over het verloop van de informatieronde en de totstandgekomen inhoud van de Green Paper. Locatie De keuze en inrichting van de locatie hebben eveneens effect op het resultaat van de Coalitiekamer. Zo is het aantal deelnemers bepalend voor de opstelling in de zaal: bij een relatief klein aantal deelnemers is een U-vorm een mogelijke opstelling, bij een groot aantal deelnemers wellicht een theater opstelling. In ieder geval moet de voorzitter er bij iedere vorm voor zorgen dat hij of zij voldoende bewegingsruimte

55


heeft en niét in het middelpunt van de belangstelling staat: het gaat immers om het samenspel tussen de deelnemers. Verder is het belangrijk dat de opstelling dynamisch is en de interactie tussen de deelnemers bevordert. Denk bijvoorbeeld aan het wegnemen van tafels en het enkel neerzetten van stoelen. De keuze voor de locatie waarin de sessie plaatsvindt, kan eveneens bijdragen aan het vergoten van de dynamiek. Zo kan een externe locatie buiten de gemeente de betrokken partijen verder stimuleren om los te komen van de bestaande afdelingsgrenzen en schotten. Daarnaast moet de beleidsmakelaar bij het bepalen van de vorm er rekening mee houden hoe de onderlinge verhoudingen tussen de betrokken partijen zijn. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van politisering of tegengestelde belangen, is het niet bevorderlijk voor het proces om de partijen lijnrecht tegenover elkaar te zetten. Faciliteiten Ten slotte is het belangrijk om voorafgaand aan de sessie van de Coalitiekamer een laptop, beamer, printer en projectiescherm beschikbaar te stellen. Hierdoor kan ter plekke de tekst van het Coalitieakkoord geprojecteerd en aangepast kan worden. Daarnaast kunnen tijdens de sessie de uitspraken en standpunten van de verschillende partijen op een scherm worden geprojecteerd. Dit bevordert de betrokkenheid van de partijen bij het proces. Daarnaast kan gedacht worden aan overige hulpmiddelen om de mate van interactie tijdens de sessie te bevorderen, zoals flip-over en white board.

Fase 3 De Coalitiekamer De deelnemende partijen aan de sessie van de Coalitiekamer zijn de betrokken bestuurders/managers binnen de gemeente die het mandaat hebben om besluiten te nemen. Deze sessie bestaat uit twee stappen. Stap 3.1 Bespreken Coalitieakkoord De voorzitter opent de bijeenkomst en schetst de lokale context van participatie binnen de gemeente. De beleidsmakelaar presenteert de resultaten van de informatieronde en vertaalt deze naar de hoofdlijnen en uitgangspunten van de integrale beleidsvisie. Vervolgens leidt de voorzitter de discussie met de partijen over de inhoud van het concept Coalitieakkoord. De beleidsmakelaar noteert tijdens de discussie de uitgangspunten waarover overeenstemming bestaat. Tijdens deze bespreking komt ook de concretisering van het akkoord aan de orde: welke doelstellingen kunnen worden verbonden aan de integrale beleidsvisie en hoe kunnen deze doelstellingen gerealiseerd worden? Tevens worden hier afspraken over het proces van verdere beleidsvorming gemaakt. Op deze manier committeren de partijen zich ook aan de uitvoering van het akkoord. Indien noodzakelijk wordt de sessie geschorst zodat het resultaat van de discussie kan worden verwerkt in het concept Coalitieakkoord dat eerder is voorbereid. Na de

56


schorsing wordt het concept Coalitieakkoord geprojecteerd en onder leiding van de voorzitter door de aanwezigen nog eenmaal aangevuld/gewijzigd. Stap 3.2 Bekrachtigen akkoord Wanneer door de voorzitter expliciet is vastgesteld dat er overeenstemming bestaat tussen de partijen over de inhoud van het Coalitieakkoord, wordt er door de partijen een gezamenlijk besluit genomen dat wordt geborgd in het Coalitieakkoord. Vervolgens wordt het akkoord door alle partijen ter plekke geprint en ondertekend. Resultaat

Ondertekend Coalitieakkoord

Het resultaat van deze sessie is een door alle partijen ondertekend Coalitieakkoord waarin de uitgangspunten en hoofdlijnen van een integrale beleidsvisie op participatie zijn opgenomen.

Fase 4 Van Coalitieakkoord naar integrale beleidsvisie Vanuit het Coalitieakkoord wordt in de vierde fase de beleidsvisie vormgegeven. Hiertoe worden de uitgangspunten van de integrale beleidsvisie uit het Coalitieakkoord verder uitgewerkt. De uitvoering van het proces van visievorming ligt niet meer alleen bij de beleidsmakelaar maar wordt breder verdeeld onder de zogenaamde operationele aanjagers. In hoofdstuk 4 zijn de verschillende aandachtspunten beschreven waar men in deze fase rekening mee dient te houden.

Fase 5 Borging van de integrale beleidsvisie In deze fase wordt de integrale beleidsvisie vanuit het project geborgd in de staande organisatie. Dit betekent een concrete invulling van het integraal participatiebeleid. De verschillende stappen die in dit kader ondernomen kunnen worden, staan beschreven in hoofdstuk 5.

57


Literatuurlijst Handreiking formuleren integrale beleidsvisie op participatie Caluwé, L. de. Denken over veranderen in vijf kleuren (2003). Commissie Arbeidsparticipatie. Naar een toekomst die werkt (juni 2008). Divosa monitor 2007. Verschil maken (juni 2007). Ernst & Young in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Handleiding Allochtone Vrouwen en Arbeid (2008). Kotter, J.P. Leiderschap bij verandering (1997). Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Vertrouwen in de buurt (2005).

58

HANDREIKING FORMULEREN INTEGRALE BELEIDSVISIE OP PARTICIPATIE

Recommend Documents