Handhaven: eerst kiezen, dan doen Technische mogelijkheden en beperkingen
Deelrapport III
W.Ph. Stol
1
Dit is een uitgave van het Expertisecentrum Rechtshandhaving, ministerie van Justitie, uitgevoerd door W.Ph. Stol. Hij is verbonden aan de Nederlandse Politie Academie te Apeldoorn. Expertisecentrum Rechtshandhaving Postbus 20301 2500 EH Den Haag Telefoon: (070) 370 66 44 E-mail:
[email protected] © Ministerie van Justitie, oktober 2004 De auteursrechten van deze publicatie berusten bij de Staat. Uit dit werk mag geciteerd worden binnen de daarvoor geldende wettelijke regels, waarbij bronvermelding vereist is. Het gebruik van de instrumenten die onderdeel vormen van deze publicatie is vrij voor instanties van de Nederlandse overheid.
2
Inhoudsopgave Voorwoord
5
1
Inleiding 1.1 Handhaving en technologie 1.2 Vraagstelling 1.3 Methodische verantwoording 1.4 Opbouw van deze studie en leesadvies
7 7 7 8 8
2
Algemene oriëntatie op technologie 2.1 Wat is technologie? 2.2 De technologische ambivalentie 2.3 Stuurbaarheid van technologische ontwikkelingen 2.4 Implicaties voor beleid
9 9 10 10 12
3
Handhaving en technologie: principes 3.1 Handhaving als gedragsregulering 3.2 Handhaving en kennis 3.3 Informatietechnologie en informatiegebruik 3.4 Handhaving, informatietechnologie en Big Brother 3.5 Naïef optimisme, technomagie en beleid
15 15 16 17 18 23
4
Fysiek-technologische gedragsregulering 4.1 Inleiding 4.2 Ontwikkelingen 4.3 Kansen, bedreigingen, beleid
25 25 27 27
5
Identificatie en verificatie 5.1 Inleiding 5.2 Ontwikkelingen 5.3 Kansen 5.4 Bedreigingen 5.5 Beleid en regelgeving
29 29 30 31 32 33
3
6
Toezicht 6.1 Inleiding 6.2 Ontwikkelingen 6.3 Kansen 6.4 Bedreigingen 6.5 Beleid en regelgeving
35 35 36 40 40 42
7
Opsporing 7.1 Inleiding 7.2 Ontwikkelingen 7.3 Kansen 7.4 Bedreigingen 7.5 Beleid en regelgeving
45 45 45 49 50 52
8
Organisatie van de handhaving 8.1 Inleiding 8.2 Ontwikkelingen 8.3 Kansen 8.4 Bedreigingen 8.5 Beleid en regelgeving
53 53 54 56 58 58
9
Keuzes maken in handhaving
59
Literatuur
65
4
Voorwoord Het ministerie van Justitie werkt aan een rechtvaardige en veilige samenleving. Een onderdeel daarvan is de zorg voor de kwaliteit van de rechtshandhaving in algemene zin, een breed terrein dat varieert van veiligheidsregels tot criminaliteitsbestrijding. Wat is goede rechtshandhaving? Wat werkt en wat niet? En onder welke condities kan de overheid handhaven? In de praktijk blijkt de beantwoording van die vragen een lastige opgave. Het terrein is divers, de opvattingen lopen uiteen. De keuze voor een aanpak van de handhaving in een concrete situatie berust vaak op onuitgesproken aannames of op in de praktijk ontstane gewoonten. Bovendien staat zo’n keuze bijna altijd onder tijdsdruk en is soms afhankelijk van de wijze waarop de individuele beleidsmedewerker er invulling aan kan geven. Het gevolg is dikwijls onduidelijkheid over het effect van de gekozen oplossing. Daarom is het voor het ministerie van belang kennis te verzamelen over effectief beleid op het brede terrein van de rechtshandhaving. De ambitie van dit project is om een overzicht te verkrijgen van opvattingen en kennis over de kernvragen: wat is goede handhaving, wat werkt en onder welke condities kan de overheid handhaven? Als start van het project is aan een aantal wetenschappers gevraagd een literatuurstudie te vervaardigen, ieder met een eigen invalshoek: juridisch, bestuurlijk, sociaal-wetenschappelijk, economisch en technologisch. Uit deze studies blijkt dat enkele spanningsvelden - waarin keuzes moeten worden gemaakt - steeds terugkeren. Zij duiden erop dat het zeer gevarieerde terrein van de rechtshandhaving een kern heeft die gemeenschappelijk is. Deze kern kan fungeren als oriëntatiepunt bij de ontwikkeling van handhavingsbeleid. Met deze studies wil het ministerie van Justitie een bijdrage leveren aan de discussie over goede handhaving.
Stan Dessens, Directeur-generaal Rechtshandhaving
5
6
1
Inleiding
1.1
Handhaving en technologie
Handhaving staat volop in de belangstelling, niet alleen in de politiek maar juist ook samenlevingsbreed. Na een periode van enkele decennia waarin nogal wat ruimte was voor het experimenteren met normen en rechtsregels, en voor het gedogen daarvan, leeft in brede lagen van de samenleving nu de behoefte aan het duidelijker stellen van grenzen en striktere handhaving. De overheid heeft daarin een nadrukkelijke rol, niet in de laatste plaats natuurlijk het Ministerie van Justitie. Handhaving draait om regels die mensen met elkaar afspreken; het is alles wat mensen doen om te zorgen dat anderen zich conform die regels gedragen. Op kleine schaal doen mensen dat veelal zonder hulpmiddelen; samenlevingsbreed is handhaving echter ondenkbaar zonder technologie. In deze studie is handhaving en technologie het centrale thema. 1.2
Vraagstelling
De onderzoeksvragen in deze studie zijn: 1. Wat is technologie? 2. Welke fundamentele (en dus relatief tijdloze) kansen en bedreigingen gaan samen met technologie? 3. Wat zijn in de nabije toekomst kansen en bedreigingen van technologie specifiek voor de handhaving? 4. Voor welke nieuwe technologische handhavingsmiddelen zal naar verwachting binnenkort beleid en regelgeving moeten worden geschreven? Een studie over handhaving en technologie vergt eerst een wat meer algemene oriëntatie op technologie, met name omdat technologie door de eeuwen heen steeds omgeven is door mythen, angsten en strijd. Op die meer algemene oriëntatie hebben de eerste twee vragen betrekking. De vragen daarna betreffen meer direct het hoofdthema van deze studie: technologie en gedragsregulering. Deze studie gaat niet alleen over het heden maar ook over technologie in de nabije toekomst, dat wil zeggen tussen nu en tien jaar. De vraag is welke kansen en bedreigingen voor handhaving in die nabije toekomst zijn te verwachten van technologie in onze samenleving. Hierbij doet het er toe wie de technologie gebruikt (Stol 2003). Vandaar dat bij de vraag naar kansen en bedreigingen zowel aandacht is voor technologie die wordt gebruikt door burgers (zoals internet, mobiele telefonie) als voor technologie die wordt gebruikt door handhavers (naast internet en mobiele telefonie ook politiecomputers, opsporingstools voor digitaal rechercheren, toezichtcamera’s, et cetera).
7
Voor welke handhavingsmiddelen binnenkort beleid en regelgeving moet worden geschreven, volgt goeddeels uit de antwoorden op de eerdere vragen. Overigens omvat de uitdrukking ‘schrijven van nieuwe regelgeving’ ook het herschrijven van bestaande regelgeving. Het begrip ‘handhavingsmiddelen’ vat ik breed op. Daaronder valt niet alleen technologie die speciaal voor dat doel in gebruik is maar ook technologie die daarvoor kan worden gebruikt. 1.3
Methodische verantwoording
Dit onderzoek is een bureaustudie. Allereerst is gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur over handhaving en technologie en van beleidsdocumenten. Technologie voor handhaving krijgt frequent aandacht in de media. Om de beschreven ontwikkelingen te illustreren met actuele voorbeelden en zo ook dicht bij de alledaagse realiteit te blijven, zijn dagbladen doorgenomen, over de periode van 16 maart tot 1 juni 2004: de Volkskrant (dagelijks), NRC (weekendeditie) en Trouw (woensdageditie). Bij enkele onderwerpen is een aanvullende internetsearch uitgevoerd. Het verzamelen van materiaal is afgesloten op 1 juni 2004. In de noten staat steeds vermeld waarop bevindingen zijn gebaseerd. 1.4
Opbouw van deze studie en leesadvies
In hoofdstuk 2 staat de eerste onderzoeksvraag centraal (‘wat is technologie?’). Hoofdstuk 3 gaat over de meer algemene kansen en bedreigingen van technologie (onderzoeksvraag 2). Daarna volgen vijf meer specifieke hoofdstukken. In elk hoofdstuk komt een handhavingsthema aan bod, bij elk thema is dan aandacht voor de vraag naar kansen en bedreigingen en de vraag naar te verwachten regelgeving (onderzoeksvragen 3 en 4). De vijf thema’s zijn: – fysiek-technologische gedragsregulering, – identificatie en verificatie, – toezicht, – opsporing, – organisatie van de handhaving. De keuze voor deze thema’s volgt uit de algemene oriëntatie in de eerste twee hoofdstukken. De studie eindigt met een slotbeschouwing waarin de hoofdlijnen staan weergegeven. De hoofdstukken laten zich relatief los van elkaar lezen. Wie geïnteresseerd is in een bepaald thema, kan zonder bezwaar dat betreffende hoofdstuk eerst lezen. Wie snel van de hoofdlijnen kennis wil nemen, kan zich beperken tot de slotbeschouwing in hoofdstuk 9.
8
2
Algemene oriëntatie op technologie
2.1
Wat is technologie?
Techniek vat ik met Achterhuis (1992) op als het geheel van ingrepen waarmee mensen proberen hun omgeving te beheersen. Zo gezien is techniek meer dan moeren en bouten; het kent naast materiële ook immateriële componenten. Ellul (1954), die eenzelfde definitie hanteert, beklemtoont dat door te laten zien dat deze definitie ook het bedrijven van magie omvat. Wat dichter bij huis is wellicht dat techniek in deze benadering ook betrekking heeft op organisatievermogen. Technologie is moderne techniek. Gereedschappen hebben plaats gemaakt voor machines en ambacht voor berekening. Bij machines staat minder dan bij gereedschappen de handelende mens centraal als verbinding tussen opeenvolgende handelingen. Het is meer het samengestelde werktuig zelf dat die verbindende rol vervult. In het ontwerp van een machine is al een gedachte tot uitdrukking gebracht over hoe ermee moet worden gehandeld en welke handelingen elkaar daarbij moeten opvolgen. Weber (1924) noemde een dergelijke in werktuigen gerealiseerde gedachte ‘gestolde geest’. In moderne techniek is dat een rationele geest. Moderne, samengestelde werktuigen zijn gemaakt met rationele, wetenschappelijke kennis als leidraad en ze veronderstellen dat mensen daarmee rationeel handelen. In technologie gaat het aanwenden van hulpmiddelen gepaard met beredenerend en berekenend denken. Het begrip technologie verwijst dus, net als techniek, naar meer dan enkel de artefacten. Technologie is het complex van samengestelde werktuigen en rationele geest. Het is de beredeneerde en berekende inzet van samengestelde werktuigen die zijn gemaakt met wetenschappelijke kennis als leidraad, in een werkelijkheid die ook beredenerend en berekenend tegemoet wordt getreden. Het belang van deze brede benadering van technologie is dat zo tot uitdrukking komt dat de apparatuur de helft is van het verhaal. Technologie is niet iets dat zich buiten mensen afspeelt. Integendeel, mensen zijn voortdurend ermee verbonden. Mensen bedenken en maken nieuwe apparaten, leggen daar een bepaalde denkwijze in vast, en (andere) mensen gebruiken die vervolgens weer met hun eigen intenties. Er is een voortdurende en veelzijdige wisselwerking tussen menselijk denken en apparatuur. Wie technologie beschouwt als enkel de hardware van metalen en plastics, mist dus de helft van het verhaal en misschien wel meer. Discussies over handhaving en technologie gaan vaak juist over de zachte kant van de technologie. Wie technologie te eng opvat, loopt het risico de aansluiting bij dergelijke debatten te missen.
9
2.2
De technologische ambivalentie
Technologie is niet onomstreden. Er is een lange denktraditie waarin aandacht wordt gevraagd voor het spanningsveld tussen rationeeltechnologisch denken enerzijds en wezenlijk menselijke aspecten zoals ethiek, gevoel, intellect, emotie en esthetiek anderzijds. De spanning, kortom, tussen machinerie en menselijkheid. Naar de machinale dimensie verwijzen verschillende auteurs met verschillende termen, zoals Rationalisering (Weber 1922), De Machine (Mumford 1934), Techniek (Ellul 1954), Technische Rationaliteit of ‘Technologie’ (Marcuse 1968), Discipline (Foucault 1975), Surveillance (Lyon 1994) en Technologie (Fukuyama 2002). De een is radicaler in zijn analyse dan de ander, maar de auteurs komen wel tot een gedeelde conclusie: het technologisch complex overheerst steeds meer. Dat roept onmiddellijk de vraag op welke ruimte er rest voor het wezen van de mens. Marcuse (1964) gebruikt voor de met technologie verbonden wijze van denken de samenstelling ‘technologie’. Technologie is volgens hem instrumentalistisch denken, een houding waarin de natuur slechts wordt gezien als middel voor het doel van technische overheersing. Ellul (1954) benadrukt dat in dit denken het vergroten van efficiëntie centraal staat. Deze twee auteurs zijn niet optimistisch over de kansen van hogere waarden. In hun werk zien we hoe die worden weggedrukt door technologie. Sommige andere auteurs wijzen op de mogelijkheid dat mensen zich gaandeweg zullen verenigen met het technologisch complex. Ze transformeren dan tot machinemensen, die Haraway (1991) kortweg als Cyborgs aanduidt, en het zal voor hen niet meer erg zijn. Mensen weten dan van geen tegenstelling meer. Mills (1959) spreekt van Cheerful Robots. In de dystopie van Aldous Huxley (1932, Brave New World) hebben mensen zich massaal neergelegd bij een door technologie beheerst leven. Dat is de diepste vrees die mensen hebben voor moderne technologie, ‘dat we die verandering zouden kunnen doormaken zonder te beseffen dat we iets van grote waarde zouden hebben verloren’ (Fukuyama 2002:128). Maar er is nog een mogelijkheid. We kunnen technologie ook zien als niet per definitie regulerend en beknottend. Het biedt immers ook nieuwe kansen, vrijheden, gemakken en expressiemogelijkheden. De meeste van de zojuist aangehaalde auteurs wijzen expliciet op het ambivalente karakter van technologie. Ze is beknottend en bevrijdend tegelijk. In het sociologisch technologiedebat is steeds de vraag waarheen de balans zal uitslaan. 2.3
Stuurbaarheid van technologische ontwikkelingen
De mate waarin technologische ontwikkelingen stuurbaar zijn, is een van de kernvraagstukken in het technologiedebat (bv. Achterhuis 1992, Smith en Marx 1994, De Mul e.a. 2001). Tegenover elkaar staan hier uiteindelijk de technologisch deterministen en sociaalconstructivisten. Technologisch deterministen gaan er van uit dat technologie als
10
een eigenstandige kracht richting geeft aan sociale veranderingen. Van stuurbaarheid is in die optiek geen sprake. Leidend zijn de autonome wetten van de techniek, zoals: efficiëntie gaat voor moraliteit, techniek zoekt steeds een zo breed mogelijk werkingsgebied en alles wat technisch mogelijk is zal gebeuren. Het technologisch complex heeft onze Westerse samenleving reeds lang in haar greep en er is geen weg terug. De Franse socioloog Ellul is een exponent van deze benadering. Hij geeft geen stuiver voor de kansen van menselijke waarden tegen de overmacht van de technologie. Ook voor handhaving en dan speciaal de politie schetst hij een donker scenario. ‘Another example is the police. The police have perfected to an unheard of degree technical methods both of research and of action. Everyone is delighted with this development because it would seem to guarantee an increasingly efficient protection against criminals. Let us put aside for the moment the problem of police corruption and concentrate on the technical apparatus, which, as I have noted, is becoming extremely precise. Will this apparatus be applied only to criminals? We know that this is not the case; and we are tempted to react by saying that it is the state which applies this technical apparatus without discrimination. But there is an error of perspective here. The instrument tends to be applied everywhere it can be applied. It functions without discrimination – because it exists without discrimination. The techniques of the police, which are developing at an extremely rapid tempo, have as their necessary end the transformation of the entire nation into a concentration camp. This is no perverse decision on the part of some party of government. To be sure of apprehending criminals, it is necessary that everyone be supervised. It is necessary to know exactly what every citizen is up to, to know his relations, his amusements, etc. This does not imply a reign of terror or of arbitrary arrests. The best technique is one which makes itself felt the least and which represents the least burden. But every citizen must be thoroughly known to the police and must live under conditions of discreet surveillance. All this results from the perfection of technical methods.’ (1964:100). Tegenover het technologisch determinisme staat het sociaalconstructivisme. Daarin is het centrale uitgangspunt dat sociale en culturele krachten bepalend zijn voor ontwikkelingen in de techniek. Dit is niet alleen een ander uitgangspunt maar in zeker opzicht ook een optimistischer. Sociaalconstructivisten, zoals Mumford en recent ook Fukuyama, dichten uiteindelijk aan mensen het vermogen toe om (gevolgen van) technologie naar hun hand te zetten. Dat is niet eenvoudig, het vergt een sterke wil en krachtig ingrijpen. Maar, zo stelt Mumford aan het eind van zijn boek, techniek heeft ons tenminste één ding geleerd: niets is onmogelijk. Waar technologisch deterministen kunnen blijven steken in schetsen van doemscenario’s, staat voor sociaal-constructivisten dus nog altijd de weg open om in actie te komen.
11
Zoals vaak in wetenschappelijk debat, is ook hierin een middenpositie ingenomen. Hughes (1994) plaatst ‘ergens tussen de polen van technologisch determinisme en sociaal constructivisme’ het idee van een technologisch momentum. Uitgangspunt in deze benadering is dat sociale ontwikkeling en technologie elkaar wederkerig beïnvloeden en dat de balans tussen die twee verschuift naarmate een technologie zich meer vestigt. Naarmate een technologie omvattender en complexer wordt, en meer verweven raakt met verschillende sectoren van de samenleving, neemt haar momentum (determinerend vermogen) toe. Tegelijk wordt zij dan minder gevoelig voor invloed die mensen of maatschappelijke groeperingen op haar ontwikkeling willen uitoefenen. Alleen intense of brede maatschappelijke veranderingen kunnen zo’n technologie dan nog in een andere richting sturen. Hughes noemt als voorbeeld daarvan de Amerikaanse automobielindustrie die onder druk van de olieboycot in 1973 en een groeiend milieubewustzijn de ommezwaai maakte van het produceren van grote naar compacte personenwagens. Volgens Hughes is jonge technologie in behoorlijke mate stuurbaar en een eenmaal gevestigde technologie niet meer. Wie de ontwikkeling van een jonge technologie wil begrijpen moet volgens hem dan ook te rade gaan bij het sociaalonstructivisme; wie het ‘gedrag’ van een gevestigde technologie wil doorgronden kan beter terecht bij het technologisch determinisme. Het is maar de vraag of het standpunt van Hughes werkelijk een oplossing biedt voor het essentiële strijdpunt tussen technologisch deterministen en sociaalconstructivisten. De techniekfilosofische vraag of de geschiedenis wordt bepaald door autonome wetten van de techniek of door de menselijke geest, wordt niet opgelost door er op te wijzen dat afzonderlijke technologische systemen zijn te sturen zo lang zij zich nog niet echt hebben gevestigd. Niettemin bevat Hughes’ benadering wel een plausibele les: wie invloed wil uitoefenen, kan vooral iets bereiken met vroeg en krachtig ingrijpen. Ook voor het overige toont Hughes zich niet echt pessimistisch. In zijn slotzin schrijft hij tenminste – en hij heeft het dan ook over gevestigde technologische systemen: ‘we must remind ourselves that technological momentum (…) is not irresistable’. 2.4
Implicaties voor beleid
Een strikt technologischdeterministisch standpunt is geen vruchtbaar uitgangspunt voor overheidsbeleid met betrekking tot handhaving en technologie. Immers, als de samenleving, en dus ook handhaving van rechtsregels, zich ontwikkelt volgens de autonome wetten van technologie, lijkt beleid überhaupt niet zo zinvol. Immers, als technologie zichzelf stuurt, rest de overheid slechts het toekijken. Maar de overheid kan de technologische ontwikkelingen in onze samenleving niet haar gang laten gaan: dat is ‘een even onrealistische als amorele optie’ (De Mul 2001:109). Voor beleid zal men dus in meer of mindere mate te rade moeten gaan bij de sociaalconstructivistische denktraditie.
12
Dat moet echter ook weer niet leiden tot een naïef maakbaarheidsgeloof. Ten eerste dient er rekening mee gehouden te worden dat in de samenleving ook technologischdeterministische gevoelens een rol spelen, met de bijbehorende pessimistische kijk op technologie. Niet zelden liggen dergelijke gevoelens aan de basis van kritiek op technologie en overheidsbeleid dienaangaande. Ten tweede is onze technologische samenleving ook niet eenvoudig maakbaar. Technologische systemen lijken soms inderdaad een eigen leven te leiden. Richting geven aan ontwikkelingen heeft vooral kans van slagen indien het gaat om het beïnvloeden van technologische systemen die nog jong zijn en niet wijd verbreid. Technologiebeleid vraagt, zo kan worden samengevat, een alerte en doortastende overheid die gelooft in een zekere maakbaarheid en tegelijk doordrongen is van relatief autonome en determinerende krachten; een overheid ook met open oog voor zowel de bevrijdende als de beklemmende zijde van technologie.
13
14
3
Handhaving en technologie: principes
3.1
Handhaving als gedragsregulering
Elke samenleving kent principes om het gedrag van haar leden in overeenstemming te brengen met de daar geldende rechtsregels. Handhaving is een van die principes, hoewel niet de enige en ook niet de belangrijkste. Het belangrijkste gedragsregulerende mechanisme binnen een samenleving is primaire socialisatie. Mensen groeien op, of beter gezegd, ze worden opgevoed met normen omtrent hoe zij zich in bepaalde situaties dienen te gedragen. Zo ontwikkelen zij gaandeweg een omvangrijk een verinnerlijkt repertoire aan geïnstitutionaliseerd gedrag. Daarmee bestendigen zij al doende de bestaande instituties en zo reproduceren zij op hoofdlijnen de maatschappelijke orde waarvan zij deel uitmaken. Dat betekent niet dat verandering is uitgesloten. Mensen kunnen met nieuwe ideeën komen omtrent wat wenselijk is, zeker wanneer zij in een andere cultuur zijn opgegroeid. Ook technologische innovaties spelen een rol bij maatschappelijke verandering. Een en ander neemt niet weg dat het gedrag van mensen op hoofdlijnen gereguleerd is doordat zij zich gelegen laten liggen aan bestaande normen omtrent hoe zij zich in bepaalde situaties te gedragen hebben. Wanneer deze verinnerlijkte gedragsregulering te kort schiet en mensen gedragsnormen overtreden, speelt sociale controle een rol. De term sociale controle verwijst hier naar het door mensen toepassen van sancties met als oogmerk het gedrag van anderen in overeenstemming te brengen met standaards die binnen hun groep worden voorgestaan. In eerste aanleg corrigeren en begeleiden mensen elkaar tijdens hun alledaagse bezigheden. Ze letten op elkaar, spreken hun collega’s aan op onfatsoenlijke werkwijzen, houden elkaars kinderen in de gaten, ze roddelen, ze delen complimenten of vermaningen uit en ze stellen helden tot voorbeeld. Voor situaties waarin deze onderlinge gedragsregulering tussen burgers te kort schiet en rechtsregels worden geschonden, heeft de overheid het mandaat regulerend in te grijpen. We spreken dan van formele sociale controle of handhaving. De politie is het handhavingsapparaat van de overheid. Zij mag, als andere middelen niet helpen, zelfs geweld gebruiken. Over haar werk legt zij weer verantwoording af aan de samenleving via mechanismen van democratische controle. Handhaving staat hier niet toevallig pas genoemd na primaire socialisatie en informele sociale controle. Handhaving door de overheid heeft vooral kans van slagen indien dat ligt in het verlengde van die informele processen (Bittner 1967, Mastrofski 1983, Cachet 1990, Stol 1996, In ’t Velt en Stol 1997, Van der Torre en Stol 2001). Als de overheid optreedt tegen normschendingen die burgers ook ernstig vinden en waartegen die burgers ook zelf in het geweer willen komen, vooral dan heeft zij kans van slagen. Het begrip handhaving heeft hier een brede betekenis. Gezien het verkennende karakter van deze studie, moet het begrip ook niet te eng worden opgevat. Handhaving is een vorm
15
van gedragsregulering. Het gaat om maatregelen die de overheid neemt om het gedrag van burgers in overeenstemming te brengen met de geldende rechtsregels. Opsporing is een van de aspecten daarvan maar ook het nemen van fysieke maatregelen ter regulering van menselijk gedrag valt onder het begrip. Fysieke mogelijkheden en beperkingen werken gedragsregulerend. Gebruik van hulpmiddelen kan grenzen verleggen; fysieke maatregelen kunnen grenzen stellen. Tegenwoordig gaan dergelijke fysieke maatregelen bijna steeds gepaard met technologie. In het verkeer zien we dat wellicht nog het duidelijkst. Vervoermiddelen vergroten de menselijke mogelijkheden. Met infrastructurele maatregelen geeft de overheid vervolgens richting aan verkeersstromen en reguleert snelheden. De kanalisering van gedragsopties via fysiektechnologische maatregelen is gedragsregulering ‘van buiten af’. Mensen kiezen hun gedrag dan niet zozeer omdat hun normbesef dat ingeeft, maar omdat alternatieven zijn afgesloten of bemoeilijkt en de gewenste gedragsopties aantrekkelijk zijn gemaakt. Geavanceerder echter dan handhaven via fysiektechnologische maatregelen is handhaven via toezicht en opsporing of, wat breder geformuleerd, handhaving op basis van kennistechnieken. 3.2
Handhaving en kennis
In zijn kritische maatschappijanalyse wijst Foucault (1975) op basisprincipes van (politiële) rechtshandhaving in onze moderne samenleving. Hij ziet dat in belangrijke mate als een kennis- of informatievraagstuk. Een overheid die effectieve handhaving wil uitoefenen, moet zicht hebben op wat burgers doen. Burgers moeten daarvoor eerst van een identiteit worden voorzien en geregistreerd op een vaste locatie (in onze samenleving: naam en adres). Dan moet die overheid hen in de gaten houden, liefst continue en onopvallend, en zij moet de aldus over hen opgedane kennis vastleggen in dossiers. Vervolgens moet zij burgers individueel op hun gedragingen kunnen aanspreken. Uiteindelijk moet fysieke dwang mogelijk zijn, hoewel effectieve overheidscontrole niet berust op veelvuldig geweld maar op slim toezicht middels surveillance. Slim toezicht is toezicht waardoor burgers zich gedisciplineerd gedragen omdat ze nooit weten wanneer er op hen wordt gelet. De gecontroleerden ‘should be caught up in a power situation of which they are themselves the bearers’ (1975:201). Mensen zonder identiteit en/of zonder vaste verblijfplaats zijn slecht vatbaar voor overheidsbemoeienis. Daarmee worstelt de overheid bijvoorbeeld als het gaat om dak- en thuisloze verslaafden. Een ander voorbeeld van lastig te reguleren personen zijn de ‘cityhoppende’ criminele Antilliaanse jongeren (Van Wijk e.a. 2003). In de praktijk betekenen de principes waarop Foucault wijst dat politie en justitie uiteindelijk moeten weten en vastleggen wie wie is, wie waar verblijft en wie wanneer wat gedaan heeft (Stol 1996) – niet alleen naar aanleiding van een strafbaar feit, maar zoals Foucault benadrukt ‘continue en onopvallend’. Zonder delict als directe aanleiding
16
vergaart de overheid aldus min of meer routinematig kennis over burgers, zoals in de gemeentelijke basisadministratie (GBA), het kentekenregister van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) en de informatiebestanden van de belastingdienst. Soms moet de overheid optreden nadat een delict is gepleegd. Dan is het doel een dader te achterhalen en spreken we van opsporing. Het kennisprobleem spitst zich dan toe op een concreet geval en het overheidsoptreden gaat gepaard met de inzet van gerichte kennistechnieken zoals buurtonderzoek, DNA-onderzoek, volgen, telefoontaps, et cetera (vgl. De Poot e.a. 2004). 3.3
Informatietechnologie en informatiegebruik
Omdat handhaving een kennisprobleem is, speelt informatietechnologie een cruciale rol. Informatietechnologie is technologie gericht op het vastleggen en terugzoeken van kennis. Zo soepel en eenduidig als dat klinkt, werkt het in de regel echter niet. Wat iemand als kennis in een systeem invoert, is voor degene die het systeem later weer raadpleegt in eerste instantie niet meer dan informatie. Kennis is gelokaliseerd in het denken van mensen. Kennis is iedere gedachte of voorstelling met de bewuste overtuiging dat het betrekking heeft op iets dat waar of echt is. Mensen kunnen nieuwe kennis aan hun kennisvoorraad toevoegen. Ook kunnen zij kennis kwijtraken door het te vergeten of het in te wisselen voor andere kennis. Informatie is elk signaal dat iemand bewust uit de omgeving waarneemt. Iemand kan door informatie kennis opdoen, maar dat hoeft niet. In drie situaties is dat niet het geval, hoewel deze drie zich niet altijd in zuivere vorm zullen voordoen. Ten eerste kan iemand informatie beoordelen als niet van toepassing op wat hem of haar op dat moment bezig houdt (‘dat is niet relevant’). Ten tweede kan iemand de overtuiging hebben dat informatie niet waar is (‘dat klopt niet’). Ten derde kan iemand tot de conclusie komen dat informatie overeenkomt met reeds aanwezige kennis, waardoor geen nieuwe kennis wordt opgedaan (‘dat is niets nieuws’) (Stol 1996). In de alledaagse handhavingspraktijk zien we mensen voortdurend wikken en wegen. Wanneer politiemensen informatie opdoen over iets of iemand, vormen de bij hen reeds aanwezige kennis en de zojuist opgedane informatie samen een tijdelijk nieuw geheel. Zij gaan daarmee aan het werk. Ze vergelijken parate kennis en informatie. Nog niet is direct duidelijk welke informatie relevant, juist of nieuw is. Misschien blijkt parate kennis wel onjuist. Misschien bevat het computersysteem onjuiste informatie. In deze mêlee van kennis en informatie moet door interpretatie, menselijk oordeel en selectie weer lijn worden aangebracht. Dan kan iemand weer spreken van kennis (‘dit weet ik nu’). Voor politiemensen is informatie uit computers niet zonder meer waar. Eerder is het een stukje in een informatiepuzzel. ‘Een onverwachte treffer uit een computerbestand wordt niet blindelings gevolgd maar is verdacht en wordt op zichzelf weer gecontroleerd. Pas als de treffer wordt bevestigd door informatie uit andere bron, is er voor agenten voldoende
17
reden tot verdergaand optreden over te gaan. Zo gezien is het gezonde wantrouwen van agenten een beveiliging tegen ongewenste gevolgen van fouten in computerbestanden.’ (Stol 1996:181). Informatietechnologie leidt dus niet als vanzelf tot betere of zelfs maar andere handhaving. Ten eerste moeten de gebruikers de informatie eenvoudig kunnen opvragen. Dat heeft alles te maken met gebruikersgemak. Ten tweede moet de technologie informatie leveren die aansluit bij handelingsregels van de gebruikers. Zij moeten de informatie kunnen vertalen naar actie (‘nu ik dit weet, doe ik dat’) anders blijven zij steken in het ‘wat-nu-probleem’. Ten derde moeten de gebruikers de informatie kunnen vertrouwen. Ze moeten op basis van de informatie durven handelen. In dit verband speelt registratiegedrag en bestandsvervuiling een rol. Ten vierde moeten de gebruikers de voorgenomen actie kunnen realiseren. Deze moet dus niet worden geblokkeerd door praktische of morele bezwaren (Stol 1996, 1997). Nieuwe informatietechnologie voor handhaving, kan op basis van deze vier criteria op bruikbaarheid worden beoordeeld, ook al voordat zij in gebruik is genomen. 3.4
Handhaving, informatietechnologie en Big Brother
Aan de orde was reeds de ambivalentie van technologie. Technologie biedt mensen gewaardeerde mogelijkheden maar kan tegelijk dwingend zijn. Een bijzondere variant van dwingende technologie is bekend geworden door Orwells roman 1984: informatietechnologie in handen van een heerszuchtige overheid, resulterend in een overgecontroleerde samenleving waarin voor individuele vrijheid geen ruimte is. Wanneer de overheid op grote schaal informatie over het doen en laten van burgers vergaart, ontstaan al snel associaties met het schrikbeeld dat Orwell schetste. Maar hij zat er op een cruciaal punt naast. In 1960 brak recherchechef Buissant des Amorie een lans voor MO-systemen. De samenleving werd te complex en de misdaad te onoverzichtelijk. Het antwoord van de politie daarop was een kennissysteem: een kaartenbak met informatie over bekende daders en onopgeloste delicten. Via zoektechnieken moesten vervolgens bij de onopgeloste delicten daders worden gezocht. Zo’n systeem diende ‘het geheugen te zijn van de politieambtenaar, door de duizenden stukjes kennis en geheugen van de opsporingsambtenaren te verzamelen, systematisch te registreren en het geheel open te stellen voor iedere politieambtenaar’ (1960:44). Later werd het systeem geautomatiseerd en landelijk ingevoerd als het herkenningsdienstsysteem (HKS). Natuurlijk zijn dankzij het systeem delicten opgelost, maar wie de geschiedenis van HKS naleest, ziet ook een uiterst moeizaam automatiseringsproject dat de politie veel aandacht en geld heeft gekost (Paulus en Ros 1993, Stol 1996, Rademaker 1996). In 1988-1992 beleefde de Nederlandse politie een automatiseringsexplosie. In enkele jaren werden alle tikmachines van agenten vervangen door beeldschermen. Alles wat
18
politiemensen vanaf die tijd registreren over de mensen in hun wijk, wordt bewaard in een computerbestand dat later weer door alle agenten is te raadplegen op onder meer de ingevoerde namen en adressen. Dat computerbestand kunnen we zien als een enorm collectief politiegeheugen. De bedoeling was dat politiemensen daarvan zouden profiteren wanneer zij zouden optreden bij sociale problemen (ruzies, geluidsoverlast, ‘gestoorde’ personen). De agenten zouden bij een melding eerst kunnen nagaan wat er eerder al was gebeurd en wat er toen eventueel was afgesproken. Zo zouden agenten niet langer nog laatste waarschuwing op laatste waarschuwing te hoeven stapelen maar doortastend kunnen optreden: een striktere formele sociale controle. Het pakte anders uit. Door deze informatietechnologie is vooral het gedrag van agenten gereguleerd, niet dat van de burger. De agenten moeten zich dag in dag uit schikken naar het systeem en alles wat zij daarin registreren maakt hen ook nog eens vatbaar voor controle door hun chefs. Daarbij vergeleken merken burgers niet veel van deze informatietechnologie (Stol 1996). Iets vergelijkbaars zien we bij cameratoezicht. Effect van de camera’s op het gedrag van burgers op straat is niet of niet overtuigend aantoonbaar; wel verplaatsen mensen hun delicten naar buiten het bereik van de camera’s (Hoek e.a. 2000; de Volkskrant, 13 en 15 mei 2004).1 Op wiens doen en laten hebben de camera’s vooral effect? Op de mensen die het systeem moeten bedienen en de beelden moeten uitkijken. Juist zij zijn onder directe controle gebracht (vgl. Weitenberg e.a. 2003, Leiden en Ferwerda 2002). Ook bijvoorbeeld projectleiders, systeembeheerders en verantwoordelijke lijnchefs merken met een zekere regelmaat dat ze rekening hebben te houden met deze nieuwe technologie. Deze bevindingen passen naadloos in een lange traditie. Wie de techniekgeschiedenis doorneemt, ziet dat meer technologie in een samenleving inderdaad leidt tot een grotere mate van gedragsregulering – maar dan vooral bij de gebruikers ervan. De hard- en software van informatietechnologie werkt net als oudere technologieën dwingend op wat mensen kunnen, of wellicht beter gezegd: moéten doen en laten (vgl. Mumford 1934, Ellul 1954, Pieterson 1994, Achterhuis 1992, Lyon 1994, Haraway 1994, De Mul e.a. 2001). Wie technologie gebruikt, dient zich te richten naar de wijze waarop het gebruik is voorgeprogrammeerd, anders werkt het simpelweg niet. Wie informatietechnologie gebruikt, is bovendien voortdurend bereikbaar voor collega’s, de chef, familie, vrienden en vriendinnen – zoals bij voicemail, e-mail en vooral mobiele telefonie. De modale gebruiker van moderne technologie laat bovendien steeds digitale sporen na, zoals bij internet-, voordeelpas-, toegangspas-, creditcard- en telefoongebruik. Zijn gangen kunnen op basis daarvan nauwkeurig worden gereconstrueerd. Deze observaties kunnen we samenvatten in wat ik noem de theorie van de technologische handhaving: technologie reguleert primair het gedrag van degenen die
)
1
Cameratoezicht heeft wel effect op de veiligheidsbeleving van goedwillende burgers en politiemensen, maar dat is wat anders dan de beoogde gedragsregulering.
19
haar feitelijk gebruiken. Daarbij moeten we allereerst denken aan de gebruikers die achter de apparaten plaatsnemen en die hun gedrag daarop moeten afstemmen. Ze moeten hun werk doen volgens de in de technologie voorgeprogrammeerde lijnen. De flexibiliteit van de organisatie, het vermogen van de overheid om in te spelen op gewijzigde omstandigheden of gewijzigde strategieën van criminelen, staat daarbij niet op de eerste plaats. De technologie werkt ook via andere wegen dwingend op het doen en laten van de gebruiker in bredere zin (de overheid). Zij legt beslag op de altijd schaarse financiën en vraagt structureel tijd en geld voor doorontwikkeling, opleidingen en onderhoud. Bovendien moeten leidinggevenden weer verantwoording afleggen over alle investeringen en het gebruik. Technologie werkt aldus dwingend voor de gebruiker via meerdere wegen. Een overheid die haar burgers onder controle wil brengen, moet dus niet zelf aan de slag met technologie maar moet er allereerst voor zorgen dat burgers zich massaal aan apparaten binden. Dat is precies andersom dan Orwell dacht. Deze ontwikkeling is nu gaande en zet door – al is dat niet bepaald gestuurd door een op controle beluste overheid. Maar dat wil niet zeggen dat de overheid een en ander niet zou kunnen benutten. Er zijn nu meer gebruikers van technologie dan ooit. De verkoop van computers is in het eerste kwartaal van 2004 wereldwijd met 16,5 procent gestegen (NRC, 17 april 2004). Kinderen lopen soms al vanaf hun zevende met een mobiele telefoon. Ouders vinden dat niet alleen praktisch maar ook veilig (NRC, 27 maart 2004). Zeker vanaf het twaalfde levensjaar is een mobiele telefoon voor kinderen heel gewoon. Dat is als zij naar de middelbare school gaan. Ook is dat de leeftijd dat zij strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Alle mobiele telefoongebruikers bellen niet alleen voortdurend met elkaar maar melden zich tegelijk geheel vrijwillig, meerdere keren per dag en zich daarvan niet echt bewust (‘continue en onopvallend’, in termen van Foucault), bij de computer van de telecomprovider. Daarin wordt keurig geregistreerd wanneer en vanaf welke plek zij met wie hebben gebeld. Big Brother uit 1984 had het niet beter kunnen regelen; Foucault had het niet mooier kunnen bedenken. De gangen van burgers zijn beter geregistreerd dan ooit. Ze kunnen in kaart worden gebracht door de desbetreffende particuliere bedrijven (commercial surveillance, Lyon 1994) maar ook door specialisten van de overheid zoals digitaal rechercheurs. Dat enkele whizzkids of ‘techno-anarchisten’ anoniem weten te blijven, doet aan deze maatschappelijke trend niet echt iets af. Maar toch kijkt de overheid niet met tevredenheid naar de ontwikkelingen, want zij voelt zich nog allerminst ‘in control’, en met reden. Immers, al die informatie- en communicatietechnologie registreert niet alleen wat burgers doen, ze breidt tegelijk ook het gedragsrepertoire van mensen beduidend uit. Zoals De Sola Pool al voorafgaand aan het internettijdperk concludeert in haar onderzoek naar communicatietechnologie: ‘Computers, telephones, radio and satellites are technologies of freedom, as much as was the printing press.’ (1983:226). Door al deze technologieën zijn mensen deel gaan uitmaken van meer en uitgebreidere sociale
20
netwerken en nemen ook hun handelingsmogelijkheden toe. Staande in de file of tussen de schappen van de supermarkt dragen zij via hun mobiele telefoon ook snel nog even bij aan het in stand houden van andere sociale constructies. Vanachter hun bureau thuis (en binnenkort ook vanaf hun mobiele telefoon) nemen zij via internet deel aan internationale netwerken voor hun hobby of hun werk. Ze bestellen goederen bij webwinkels, ze downloaden de laatste hits en bezoeken sekssites. Door deze communicatiemogelijkheden is het mensen meer dan voorheen mogelijk om relaties met anderen aan te knopen en te onderhouden, ook zonder dat mensen in hun omgeving daar nog maar enigszins zicht op hebben. Speciaal voor internet geldt dat mensen in hoge mate anoniem kunnen deelnemen aan sociale netwerken. De mogelijkheden tot informele sociale controle zijn daar beperkt. Reguliere internetgebruikers kunnen elkaars werkelijke identiteit en adres niet zomaar vaststellen. Ze kunnen elkaar niet zien en elkaar dus naderhand ook niet herkennen en ergens op aanspreken. Ze lopen ook niet het risico ter plekke te worden aangepakt, want ze zijn fysiek afwezig. Informele sociale controle in cyberspace is aldus sterk gemankeerd. Daarom brengt normafwijkend gedrag op internet aanzienlijk minder risico’s met zich mee dan in de echte wereld. Frissen en Van Lieshout signaleren in dit verband dat informatie- en communicatietechnologie burgers in staat stelt om de grenzen van wat toelaatbaar is ‘op te zoeken, op te rekken en zelfs te overschrijden.’ Ze spreken van ‘ontgrensd gedrag’. (2003:21) Ook aantallen en het wegvallen van afstanden doen er toe. Doordat meerdere mensen met dezelfde normafwijkende belangstelling elkaar eenvoudig en wereldwijd via internet kunnen vinden, zijn nu normafwijkende sociale netwerken mogelijk die voorheen niet konden bestaan. Aldus faciliteert deze nieuwe technologie gedrag dat afwijkt van de norm, hetgeen vooral een probleem is als het gaat om criminele gedragingen.2 Kortom, enerzijds wordt van het doen en laten van mensen steeds meer geregistreerd; van actieve deelnemers aan het sociale verkeer zelfs meerdere keren per dag. Dat maakt een striktere formele sociale controle mogelijk. Zo is bijvoorbeeld al wettelijk geregeld dat internetproviders in bepaalde gevallen namen en adressen van internetgebruikers aan de politie moeten verstrekken. Anderzijds (re)produceren mensen met de nieuwe technologie een sociale werkelijkheid waarin informele sociale controle nog maar moeilijk vat op hun gedragingen krijgt, zodat de ruimte voor normafwijkend gedrag groter wordt. De vraag die zich nu onmiddellijk opdringt is waar het zwaartepunt in de ontwikkeling komt te liggen: bij een toename in normafwijkend gedrag of een toename van overheidscontrole.
)
2
Over internetcriminaliteit en handhaving, zie Akdeniz 1996, 1997, 1998, Kostense 1996, Visienota 1996, Dun can 1997, Durkin 1997, Van Eecke 1997, Boerstra 1997, Beirens 1998, Stol e.a. 1999, Khan 2000, Stol 2002, Mooij en Van der Werf 2002, Van Amersfoort e.a. 2002, Vriesde 2002.
21
Wie richting wil geven aan deze ontwikkeling, komt al gauw op vragen omtrent de verhouding tussen overheid en burgers, speciaal vragen omtrent de verhouding tussen toezicht en privacy. Dat is een morele en politieke kwestie en op de vraag waar de balans precies moet liggen kan dit onderzoek uiteindelijk geen antwoord bieden. Het gaat om de balans tussen individuele vrijheid van burgers en de mate en vorm van handhavingstoezicht door de overheid. Te verwachten is dat nieuwe wetgeving aangaande technologische handhaving vooral te maken zal hebben met het zoeken van balansen in dat evenwicht. In de Westerse samenleving is al geruime tijd een verandering gaande in het denken over dat evenwicht. De ‘controlecultuur’ verschuift in de richting van een strengere aanpak waarbij minder ruimte is voor gedogen en meer voor toezicht en handhaving (Garland 2001, Van Oenen 2003). Na een discussie van zeker tien jaar werd in 1994 een beperkte identificatieplicht van kracht.3 De terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten, waren aanleiding tot een hernieuwde discussie over een algehele identificatieplicht. In het najaar van 2003 werd het voorstel ingediend tot de Wet op de uitgebreide identificatieplicht. Dit jaar is de invoering te verwachten. Ook andere maatregelen duiden op een veranderde kijk op de balans tussen privacy en handhaving: sinds begin 1999 vindt cameratoezicht op de openbare weg in steeds meer gemeenten ingang. Sinds voorjaar 2003 maakt de politie gebruik van preventief fouilleren en recentelijk pleitte minister Donner van Justitie voor uitbreiding daarvan (de Volkskrant, 18 maart 2004). Ook werkt de overheid aan haar mogelijkheden tot het opvragen van informatie over burgers die deelnemen aan het digitale verkeer: via het Wetsvoorstel bevoegdheden vorderen gegevens telecommunicatie (16 maart 2004 aangenomen door de Eerste Kamer) en het wetsvoorstel Cybercrime.4 In Europees verband heeft onder meer de EU-buitenlandcoördinator Solana ervoor gepleit dat de Europese Unie haar uitgaven voor onderzoek naar technologie ten behoeve van veiligheid flink opvoert (de Volkskrant, 16 maart 2004).5 De terreurdaad van 11 maart 2004 in Madrid, versterkt de roep om technologische veiligheidsmaatregelen. Mede naar aanleiding van die aanslag schrijft bijvoorbeeld Eerste Kamerlid en wetenschapper Rosenthal dat het getuigt van goedgelovigheid om privacy te hanteren als argument tegen algehele identificatieplicht, cameratoezicht en preventief fouilleren (NRC, 20 maart 2004). Het kabinet gaat naar aanleiding van Madrid bezien of politie en justitie wel genoeg bevoegdheden hebben; de EU-lidstaten willen hun onderlinge informatieuitwisseling verbeteren en hebben daarvoor een coördinator voor terreurbestrijding aangesteld (NRC, 20 maart 2004; Trouw, 23 maart 2004). Het einde van de verschuiving naar een strengere aanpak is nog niet bereikt.
)
Voor de wetstekst en enkele discussiebijdragen, zie Holvast en Mosshammer 1993.
)
De voorgestelde strengere wetgeving is een gevolg van het internationale Cybercrime Verdrag dat in november
3
4
2001 is gesloten om computercriminaliteit internationaal aan te pakken. )
5
Deze aanbeveling was al gepland voor de aanslag in Madrid van 11 maart.
22
3.5
Naïef optimisme, technomagie en beleid
Het is niet zozeer een specifiek principe van handhaving en technologie, maar eerder een principe van technologie meer in het algemeen: een nogal naïeve, kritiekloze opstelling van projectleiders, systeemontwikkelaars en andere voortrekkers, tegenover de te verwachten gevolgen van technologie. De nadruk in ICT-projecten ligt al snel op de systeemmogelijkheden en de verbeteringen die daarmee logischerwijs gepaard gaan. Een analyse van wat er mis kan gaan, bij wijze van proactieve risicoanalyse, is bij dergelijke projecten geen gebruik. Eerder wordt in ICT-projecten gesproken alsof dingen na de implementatie als vanzelf door het systeem worden gedaan. Het systeem krijgt de rol van actor toebedeeld, wat de handhavers doen raakt uit beeld. De gedachte dat computers iets kunnen, een eigen inbreng hebben los van mensen, is de betovering die ik elders technomagie heb genoemd (Stol 1995:2). Technomagie is te herkennen aan zinnen als ‘het systeem geeft/biedt/maakt …’ Het gevaar ervan is dat de gevolgen van technologie in gedachten worden losgeweekt van het doen en laten van mensen, waardoor die gevolgen beheersbaar en voorspelbaar lijken, logisch af te leiden uit systeemkenmerken. Frissen (1989:254-5) spreekt van ‘de magie van de machine’ en ‘het mythische karakter van informatisering’. In werkelijkheid echter, bepalen wel degelijk mensen met hun gedragingen en opvattingen hoe een technologisch systeem uitpakt (bv. Frissen 1989, Fulk en Steinfield 1990, Van der Veer 1990, Stol 1996). Het probleem van naïef optimisme is natuurlijk dat de realiteit kan tegenvallen en dat men kan worden verrast door de werkelijke gevolgen van een ICT-project. Naïef optimisme ontstaat door een gebrek aan kennis over technologische principes en systemen bij bestuurders en handhavers, waardoor zij zich te gemakkelijk laten meeslepen in het enthousiasme van verkopers en technici. In een studie naar de kansen van technologie voor criminaliteitspreventie noemt Oey (2001:50) als belemmeringen: ‘onvoldoende inzicht in nieuwe technologische mogelijkheden voor beveiliging; overschatten van technische mogelijkheden, waardoor systemen in de praktijk niet adequaat, effectief of succesvol blijken; systeemdenken i.p.v. oplossingsgericht denken’. De afstand tussen de denkwerelden van technici en handhavers wordt ook wel aangeduid als de - kloof. Overigens kan gebrek aan kennis over technologie er ook toe leiden dat men kansen ten onrechte niet ziet. Maar meestal is het zo dat nieuwe technologische systemen in de praktijk weerbarstiger zijn dan men in aanvang op basis van de plannen dacht.6 De kwestie is nu om, ook in handhavingsbeleid, een opstelling te vinden waarbij men technologische systemen kansen geeft en tegelijk een naïef optimisme voorkomt. Een zelfbewuste en constructief-kritische houding tegenover technologische claims is een vereiste voor zo’n beleid. Van belang is om veronderstellingen omtrent de handhavingspraktijk waarop technologische claims zijn gebaseerd, zo goed mogelijk te
)
6
Dat is overigens een breed maatschappelijk verschijnsel, zo tonen Veldhoen en van den Ende (1995).
23
toetsen vanuit empirische kennis over die praktijk. Soms kunnen de met technologie beoogde werkwijzen in de praktijk al worden getest nog voordat een bepaald computersysteem is aangeschaft. Een en ander moet er toe leiden dat nieuwe technologie op reële gronden wordt geïntroduceerd. Ik geef een voorbeeld. De korpschef van regiopolitie Noord-Holland-Noord wil bijvoorbeeld niet meer agenten erbij maar meer automatisering, omdat zij meent dat agenten juist dan tot grotere prestaties komen (de Volkskrant, 1 april 2004). Ze zegt onder meer ‘Als we het extra geld ondermeer besteden aan het uitrusten van onze wagens met mobiele dataterminals, dan hoef ik die wagens niet twee tot drie keer per dag binnen te halen voor een briefing. Het doorgeven van een signalement of een foto van een verdachte kan snel via die terminals.’ De (onderliggende) claims omtrent de handhavingspraktijk kunnen worden geëxpliciteerd en getoetst aan de hand van vragen als: hoe vaak worden wagens binnengehaald voor een briefing? Hoeveel tijd is daarmee gemoeid? Is ‘binnenkomen voor een briefing’ alleen maar tijdverlies of zitten er ook andere aspecten aan? Waarop wordt precies gedoeld met de op zichzelf juiste constatering dat foto’s snel kunnen worden verzonden? Tot zover stonden de meer algemene principes centraal. De komende paragrafen gaan over specifieke deelgebieden van handhaving. Achtereenvolgens komen aan bod: fysiektechnologische gedragsregulering, identificatie en verificatie, toezicht, opsporing en tot slot de organisatie van de handhaving.
24
4
Fysiek-technologische gedragsregulering
4.1
Inleiding
In onze samenleving wordt een stevig beroep gedaan op de beheersing die mensen kunnen opbrengen om regels na te leven. Ik neem even het verkeer als voorbeeld. Voor motorvoertuigen geldt in Nederland een uiterste limiet van 120 kilometer per uur. Tegelijk wordt chauffeurs in reclames ‘sportief’ rijgedrag voorgehouden en krijgen ze motorvoertuigen aangeprijsd die eenvoudig twee maal zo snel kunnen als de limiet. De overheid legt wegen aan waar dergelijke snelheden ook met gemak kunnen worden gereden. Deze dubbele boodschap of wellicht ook dubbele moraal – we prijzen het aan maar je mag het niet – zien we op meer gebieden, zij het niet altijd zo extreem duidelijk als in het verkeer.7 Waarom richten we de samenleving niet vaker zo in dat ongewenst gedrag onmogelijk wordt gemaakt, bijvoorbeeld door technologische maatregelen? Het is technisch gezien eenvoudig om motorvoertuigen te maken die niet sneller kunnen rijden dan 120. Maar alleen sommige vrachtwagens zijn qua snelheid begrensd (en vervolgens voorzien van een sticker die deze maatregel afwijst met de tekst: ‘sorry, ik ben begrensd’). In Eindhoven wordt deze zomer geëxperimenteerd met een bus (‘tram op banden’) die via magneetjes in het wegdek elektronisch wordt geleid, zowel qua route als snelheid, en alleen nog een chauffeur nodig heeft om te zien of het baanvak vrij is (de Volkskrant, 18 mei 2004). Het is vast ook niet moeilijk om te zorgen dat motorvoertuigen reageren op radiosignalen die aangeven hoe snel er ter plekke gereden mag worden. Een naam is er al voor: Individuele Snelheids Adaptatie (ISA) (de Volkskrant, 21 mei 2004). In een woonerf kan een auto dan niet sneller rijden dan 30 kilometer per uur. Dit brengt ons weer bij de balans tussen veiligheid en vrijheid. Hoeveel vrijheid willen mensen opofferen? Op welke terreinen? Bovendien levert strikte gedragsregulering niet alleen orde op, maar op andere punten nadelen en chaos. Dat is immers het principe achter de stiptheidsactie. De samenleving zit vol met technologische maatregelen, vaak gecombineerd met fysieke maatregelen, om gedrag van mensen te reguleren. Muren en hekken, voorzien van stroomcircuits en camera’s, zijn bekende voorbeelden. We kennen het Israëlische veiligheidshek, de drie meter hoge muren rondom armenwijken in Rio de Janeiro om een eind te maken aan de strijd tussen drugsbendes (Trouw, 14 april 2004), en woonwijken die met hekken zijn afgeschermd, hekwerkwijken of gated communities, zoals de populaire watervillawijk langs de A2 ter hoogte van Abcoude.8 In het verkeer kennen we fysieke middenbermen om keren op de weg of inhalen tegen te gaan. Sommige parkeerplaatsen
)
7
Het aantal verkeersdoden bevindt zich nog steeds ruim boven de 1.000 per jaar, in 2002 waren het er 1.066 en in 2003 1.088. Zie ook Goldenbeld e.a. 2002.
)
8
Zie ook www.gated-communities.de; en ‘Barrières tegen de boze buitenwereld’ (de Volkskrant 10 september 2003).
25
hebben een in hoogte beperkte toegang, zodat het mensen onmogelijk is daar met hun camper te overnachten. We kennen ook toegangscontrole in gebouwen, bijvoorbeeld deuren en hekken in combinatie met pasjes of biometrische codes. Firewalls rond computersystemen en -netwerken zijn digitale varianten daarvan. In het verkeer is een helder voorbeeld van beleid dat gericht is op het onmogelijk maken van ongewenst gedrag. Bromfietsen en -scooters hebben sinds jaar en dag, wettelijk verplicht, een beperkt vermogen om te voorkomen dat bestuurders daarmee harder rijden dan de maximumsnelheid van 40 kilometer per uur. Zeker de bromfietsen van de risicogroep, jongeren van 16 en 17 jaar, kunnen in de regel toch sneller, soms aanzienlijk. Tegelijk moet worden geconstateerd dat er weinig bromfietsen zijn die zo snel rijden als maximaal mogelijk is met een motorblokje van 50cc. Behalve fysiek onmogelijk, kan ongewenst gedrag ook ongemakkelijk of onprettig worden gemaakt. Piepjes en knipperlampjes stoppen soms pas als het gewenste gedrag is gevolgd, zoals het omdoen van een autogordel. In deze categorie kunnen we met wat goede wil ook de ‘sms-bom’ indelen: het bestoken van een gestolen mobiele telefoon met sms-berichten die melding maken van het feit dat dat toestel is gestolen (www.yunu-imei.nl). Maar in feite is het grootste kwaad, de diefstal, dan al geschiedt. Technologische gedragsregulering heeft niet alleen een belerende, beknottende zijde, maar ook een faciliterende. Gewenst gedrag kan met technologische maatregelen aantrekkelijk worden gemaakt, dat wil zeggen gemakkelijk of leuk. Vooral jongeren zijn gek op technologische snufjes en laten zich daarmee graag verleiden tot bepaald gedrag, is althans een ervaring in de detailhandelsector. ‘De consument is niet vies van technologie die hem in zijn keuzemogelijkheden begeleidt, bevestigt internationaal klantenonderzoek van adviesbureau Cap Gemini.’ (de Volkskrant, 24 april 2004). Een poging om gewenst gedrag aantrekkelijk te maken is ook het zelfreinigende hondentoilet, waarbij de hond in een groen hokje op een band van kunstgras poept. Als de hond het hok verlaat, gaat de band lopen en verdwijnt de hondendrol in het riool (de Volkskrant, 30 maart 2004; www.doggytoilet.com); voor de goedwillende hondenbezitter in elk geval handiger dan gedoe met een schepje en papieren zak. Mensen kunnen met technologie ook worden uitgenodigd en gestimuleerd tot zelfcontrole en zelfinspectie. Voor autobestuurders kan een cruise control de zelfcontrole faciliteren, in ruil voor gemak en minder risico op verkeersboetes. Nutsbedrijven maken al op grote schaal gebruik van zelfinspectie door het opnemen van meterstanden in beginsel aan hun klanten over te laten. Van zelfinspectie als alternatief voor handhaving door de overheid zijn echter niet veel voorbeelden te noemen (vgl. B&A-groep 2003:55-58). Globaal kunnen we technologische maatregelen voor gedragsregulering als volgt ordenen. (1) Ten eerste zijn er de maatregelen die mensen weren van plaatsen waar zij niet mogen zijn. Voor mensen die zich bevinden op plaatsen waar zij mogen zijn, zijn er nog andere soorten maatregelen: (2) maatregelen die het mensen beletten om zich tegen de regels te gedragen en (3) maatregelen die mensen stimuleren om zich volgens de regels te
26
gedragen. Binnen het laatste type kunnen we onderscheiden: (3a) maatregelen of voorzieningen die mensen uitnodigen tot (faciliteren in) het gewenste gedrag, en (3b) technologie voor zelfinspectie. 4.2
Ontwikkelingen
Het lijkt er op dat vooral particuliere initiatieven de toon zetten als het gaat om technologische maatregelen die regulerend inwerken op het gedrag van mensen. In de automobielindustrie wordt gewerkt aan nieuwe snufjes om autobestuurders te begeleiden op de weg, zoals een systeem dat waarschuwt als de wagen een voorligger te snel nadert. Remt de bestuurder niet, dan doet het systeem dat (de Volkskrant, 29 april 2004). In duurdere modellen is inmiddels leverbaar de ‘adaptieve cruise control’, die de snelheid aanpast aan de snelheid van voorliggers. Dergelijke systemen worden gepresenteerd als hulpmiddel voor veiligheid, niet als hulpmiddel tegen regelovertreding, en goed beschouwd zijn ze dat ook niet. Autobedrijven profileren zich liever ook niet met systemen die de keuzevrijheid van de bestuurder beperkt; eerder zoeken ze het in de combinatie van vrijheid en veiligheid. Enkele jaren geleden was in het nieuws een vinding waardoor mensen met drank op hun auto niet zouden kunnen starten (een soort ‘blaasslot’ als het ware). Die ontwikkeling heeft niet doorgezet want, zo valt achteraf te verklaren, zij koppelde veiligheid niet aan vrijheid maar juist aan onvrijheid (niet kunnen rijden). Nutsbedrijven herintroduceren de muntjesmeter om te helpen voorkomen dat mensen gas en elektriciteit gebruiken zonder de rekening te kunnen betalen. Wie niet van tevoren heeft betaald, krijgt geen gas en elektriciteit. De moderne muntjesmeter heeft de vorm van een prepay-kaart, zoals we die kennen in de telecomsector (Trouw, 28 april 2004). Ook als het gaat om maatregelen voor toegangscontrole (terreinen, gebouwen, internet) is te verwachten dat vooral particuliere initiatieven de ontwikkelingen bepalen. Het zijn particuliere bedrijven die de toegangscontrole-technologie ontwerpen en produceren. Het zijn vaak ook particuliere bedrijven die vragen om geavanceerde manieren van toegangscontrole. 4.3
Kansen, bedreigingen, beleid
Maatregelen die mensen moeten weren van plaatsen waar zij niet mogen verblijven, zijn vrij onomstreden. Zo gezien liggen daar, ook voor de overheid, kansen om technologische mogelijkheden te benutten (bv. toegangscontrole bij overheidsgebouwen en computersystemen). Het maatschappelijke probleem met handhaving is echter niet zozeer dat mensen zich ophouden op plaatsen waar zij niet mogen zijn, maar dat zij regels overtreden op plaatsen waar zij wel mogen zijn. Het laat zich aanzien dat technologie die mensen belet om zich tegen de regels te
27
gedragen, in zijn algemeenheid niet snel een groot draagvlak zullen hebben (zoals auto’s die niet sneller kunnen rijden dan 120 kilometer per uur). Van technologieën die mensen niet moeten dwingen maar verleiden tot regelopvolging is al snel de vraag hoe effectief ze zijn. De kans die hier dus ligt is het stimuleren van maatschappelijk debat, bijvoorbeeld met gebruikmaking van experimenten op deelgebieden. Die kunnen worden opgezet in samenwerking met particuliere bedrijven die belangen hebben bij het ontwikkelen van bepaalde technologie. Het handhavingsbeleid zou er aldus op gericht moeten zijn om meer kennis te verwerven over de mogelijkheden die deze vorm van gedragregulering in de praktijk heeft.
28
5
Identificatie en verificatie
5.1
Inleiding
Identificatie van personen is het vinden van persoonsgegevens bij een tot dan toe onbekend persoon, zoals een onbekende verdachte of een onbekend slachtoffer. Verificatie van personen is het vaststellen of iemand wel degene is waarvoor hij of zij zich uitgeeft. Het probleem voor handhaving is in beide gevallen in essentie hetzelfde: aan een mens moet een officieel geregistreerde naam worden gekoppeld, in Nederland is dat tegenwoordig een naam uit de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA).9 Lukt dat, dan zijn ook meteen andere GBA-gegevens bereikbaar, zoals adres, geslacht, woonplaats en geboortedatum. Met die gegevens kan dan verdere informatie worden gezocht in andere bestanden, bijvoorbeeld in politieregisters. Verificatie verschilt van identificatie doordat dan iemand een claim doet op een identiteit. Van oudsher wordt die claim dan onderbouwd met (valse?) documenten. Maar in de particuliere sector, met name bij financiële instellingen, gebeurt dat steeds vaker ook met (onvervalsbare?) biometrische kenmerken. Het kunnen koppelen van mensen aan namen is wellicht het meest cruciale onderdeel van handhaving. Ons recht is gebaseerd op individuele aanspraken en verantwoordelijkheden. Als mensen naamloos zijn, dat wil zeggen geen officieel geregistreerde naam aan zich gekoppeld weten, kunnen zij zich aan verantwoordelijkheden onttrekken. Informatie over zo iemand kan dan niet aan de officiële dossiers worden toegevoegd. In de jaren tachtig werd dat scherp duidelijk toen actievoerders uit de krakersbeweging die door de politie waren opgepakt voor een licht vergrijp, secuur gebruik maakten van hun zwijgrecht. De politie moest hen na zes uur laten gaan als anonieme verdachten; de dagvaarding werd later uitgebracht aan een onbekend persoon met een bepaald signalement (geen naam, geen adres) – onnodig te zeggen dat van deze zaken weinig terecht kwam. Voor handhaving is niet alleen de identificatie van personen van belang maar ook die van bepaalde roerende en onroerende zaken. Van eerste belang zijn zaken of goederen die te maken hebben met de verblijfplaats van personen (panden, vervoermiddelen). Verder zijn van belang goederen die gevaar opleveren (vuurwapens) en goederen met economische waarde (papiergeld, luxe goederen). Zaken worden doorgaans geïdentificeerd met nummers die daarop zijn aangebracht. Van sommige zaken zijn officiële registers zoals het kadaster (panden) en kentekenregister (motorvoertuigen). Essentieel bij identificatie en verificatie voor handhaving is maatschappelijke steun voor controle, bevoegdheden tot controle, en de toegang tot officiële registers.
)
9
Nederlanders hebben ook nog een sofi-nummer en voor 1 januari 2006 staat de invoering gepland van een bur gerservicenummer, gebaseerd op het sofi-nummer (NRC, 15 mei 2004).
29
5.2
Ontwikkelingen
De belangrijkste ontwikkeling is hier vermoedelijk de toename van maatschappelijke zorg om veiligheid. Daardoor is er meer draagvlak voor overheidscontrole en meer draagvlak voor het gebruik van technologie daarbij. Niet toevallig is dit jaar de invoering van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht te verwachten. Ook preventief fouilleren en cameratoezicht roepen geen substantiële weerstand meer op. Een andere ontwikkeling is de virtualisering van de leefwereld door met name internet en mobiele telefonie. Daardoor kunnen mensen met gemak opereren zonder hun identiteit prijs te geven. De overheid is zich hiervan bewust en neemt maatregelen om mensen ook in een virtuele omgeving te kunnen identificeren. In het nieuws kwam vooral het wetsvoorstel Cybercrime, omdat daarin wordt geregeld dat Officieren van Justitie internetproviders kunnen verplichten om bepaalde gegevens tijdelijk te bewaren, in afwachting van een definitieve beslissing over het afstaan van deze gegevens voor de opsporing – het zogenaamde ‘bevriezingsbevel’ (Staatscourant, 2 maart 2004). Maar dit wetsvoorstel staat niet op zich. Andere actuele voorstellen die zich richten op handhaving in de digitale wereld zijn: wetsvoorstel Bevoegdheden vorderen gegevens telecommunicatie, wetsvoorstel Computercriminaliteit II, wetsvoorstel Bevoegdheden vorderen gegevens. Technologische ontwikkelingen die kunnen helpen bij identificatie of verificatie staan ook niet stil. De overheid werkt bijvoorbeeld aan betere bereikbaarheid van GBA-gegevens voor handhavers. Biometrische toepassingen vinden ingang bij financiële instellingen voor controle van personeel en klanten, dus nog niet bij de overheid voor controle van burgers. Voetbalclub PSV experimenteert met beeldherkenning om met camera’s bepaalde personen uit een massa te identificeren. In een test waarbij dertig medewerkers van PSV en het betrokken softwarebedrijf voor hooligans speelden, werd volgens de fabrikant in 90 procent van de gevallen de ‘vandaal’ correct door het systeem herkend (de Volkskrant, 18 maart 2004). Hoe goed het systeem werkt bij hooligans met schmink, petten, vlaggen en toeters, meldt het bericht niet. Hoe dan ook, gezien de maatschappelijke roep om veiligheid is te verwachten dat deze ontwikkelingen zullen doorzetten, ook bij de overheid. Een andere technologische toepassing is het inbouwen of naderhand aanbrengen van chips (of ‘datatag’) om de identiteit van goederen vast te kunnen stellen. In papiergeld kunnen minuscule chips worden opgenomen (nanotechnologie) om eenvoudig de echtheid te verifiëren. De echtheid van geld is met name actueel geworden omdat sinds de invoering van de euro de hoeveelheid vals geld in Nederland is toegenomen. Eurobiljetten namaken is nu eenmaal lonender dan het was om guldenbiljetten te vervalsen. Vooral winkeliers ervaren het probleem. De Nederlandse Bank komt hen al tegemoet door testresultaten van apparatuur tegen valse euro’s openbaar te maken (de Volkskrant, 30 maart 2004). De winkeliers kunnen dan kiezen voor de beste
30
verificatietechnologie. Samengevat is te voorzien dat de komende tien jaar de maatschappelijke zorg om veiligheid groot zal blijven, eerder zal toenemen dan afnemen, en dat identificatie en verificatie (dus) steeds meer zal plaatsvinden via technologische weg. In deze ontwikkeling zal de particuliere sector voorop gaan. 5.3
Kansen
Het huidige veiligheidsklimaat gebiedt de overheid om werk te maken van effectieve identificatie- en verificatiemogelijkheden. Er is vraag naar en dus ‘markt’ voor veiligheid en ook particuliere instellingen en bedrijven nemen daarom tal van initiatieven op dit vlak. Dat biedt kansen voor publiek-private samenwerking, bijvoorbeeld op het vlak van biometrie voor verificatie van iemands identiteit. Biometrie kan de feitelijke verificatie sneller doen verlopen. Dat kan bedrijfsprocessen ten goede komen. In 2001 testte de Rotterdamse Vreemdelingenpolitie deze technologie. ‘Een schuchtere, donkerharige man houdt wat onwennig een kleine kaart tegen een venstertje en buigt zich vervolgens over de zuil alsof hij wil kijken of er ook een bodem in zit. In werkelijkheid stelt het apparaat vast dat de vorm en kleur van zijn iris overeenkomen met de digitale kopie die het van zijn magneetkaart heeft gelezen. De vreemdeling blijkt te zijn wie hij is. Hij heeft zich elektronisch gemeld en kan het pand weer verlaten. (…) Iriscopie heeft nog geen wettelijke basis en kan niet worden afgedwongen. Ook niet in situaties waar dat wel mag met vingerafdrukken. (…) Wie niet mee wil doen kan een ouderwetse afmeldkaart krijgen en weer uren in de rij gaan zitten voor een stempel van de ambtenaar.’ (Kruyer 2001:1213). De vraag naar veiligheid vergt van de overheid ook acties op het puur publieke domein. Er liggen wetsvoorstellen aangaande identificatie en daarmee ligt er een kans om te evalueren wat de invoering van deze wetswijzigingen voor effecten hebben. Zo kan de overheid kennis opdoen over de effectiviteit van deze beleidsmaatregelen en dus over handhavingsprincipes (‘wat werkt en onder welke condities?’). Momenten van verandering zijn immers de momenten waarop sociale mechanismen het duidelijkst aan de oppervlakte komen. Een andere kans ligt in het beter bereikbaar maken van bestaande computerbestanden die handhavers nodig hebben voor identificatie en verificatie, zowel nationaal als internationaal. Handhavers stellen het op prijs wanneer zij zonder omwegen de voor hun werk benodigde informatie kunnen opvragen, bijvoorbeeld voor de verificatie van persoonsgegevens of van reisdocumenten (vgl. Stol 1996). Is het verkrijgen van informatie niet handig geregeld, dan vinden zij doorgaans wel een route om de informatie toch te krijgen. Dat houdt een risico in. In een onderzoek naar het gebruik van GBA-gegevens door de politie ‘kwamen enkele praktijkoplossingen naar voren die naar onze mening op gespannen voet zouden kunnen komen met de bestuurlijke integriteit’ (Stol e.a. 1997:22);
31
een voorbeeld van zo’n oplossing was dat de politie via een bevriende relatie persoonsgegevens kreeg van een felicitatiedienst. De kans is hier dus niet alleen om de informatie beter bereikbaar te maken maar om tegelijk met heldere en eenvoudige procedures te voorkomen dat handhavers ongewenste oplossingen hanteren. Dat komt dan de integriteit van de handhaving ten goede. In dit verband kan nog verwezen worden naar het programma Stroomlijning Basisgegevens. ‘Het programma Stroomlijning Basisgegevens was bedoeld om een onomkeerbare impuls te geven aan de totstandkoming van zogenaamde authentieke registraties, die overheidsbreed fungeren als unieke, verplichte bron van basisgegevens.’ (B&A 2003:42). Omdat handhaving begint met identificatie en verificatie, is het programma Stroomlijning Basisgegevens voor de handhaving van strategisch belang. 5.4
Bedreigingen
Maatschappelijke ontwikkelingen als globalisering, migratie, arbeidsmarktmobiliteit en internet maken dat mensen zich steeds vaker en eenvoudiger op nieuwe plaatsen aandienen. Actueel is bijvoorbeeld de uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe lidstaten per 1 mei 2004 en de verwachte gevolgen daarvan voor de mobiliteit van mensen. De complexiteit van de samenleving, uitgedrukt in de omvang en vertaktheid van sociale netwerken, neemt nog altijd toe. Mensen kunnen gemakkelijk anoniem deelnemen aan het sociale verkeer, allereerst in de virtuele wereld. Dat is inmiddels genoegzaam bekend (bv. Stol e.a. 1999, 2003, Svensson en Zouridis 2004). In verband met identificatie is dan speciaal aandacht vereist voor identiteitsfraude: mensen die fraude plegen door de identiteit van een ander aan te nemen (bijvoorbeeld door iemands pincode te gebruiken). In een complexer en virtueler wordende omgeving vergen identificatie en verificatie steeds meer inspanningen. Door de technologisering van de samenleving wordt identificeren kennis- en kapitaalintensiever. Handhaving wordt daarmee afhankelijker van externe, particuliere kennisleveranciers (ICT-specialisten) en van de (politieke) bereidheid om daarin geld te investeren. ICT-projecten worden steevast veel duurder dan begroot, hetgeen vervolgens tot politieke onrust leidt. Zoals gezegd ontstaat door de ontwikkelingen in terrorisme (‘11 september 2001’ en ‘11 maart 2004’) een toenemend maatschappelijk draagvlak voor technologische identificatieen verificatiemethoden. We mogen echter niet uitsluiten dat op een gegeven moment toch maatschappelijke weerstand ontstaat tegen bepaalde ontwikkelingen. De valkuil is dan dat weerstanden te laat worden onderkend, vanwege het huidige maatschappelijk klimaat, of dat technologieën worden ingevoerd waartegen later weerstand ontstaat.
32
Veiligheidsmaatregelen kunnen mensen te veel – of te duur – worden.10 Voorlopig is daarvan echter nog geen sprake. Een bedreiging van andere aard heeft te maken met het online bevraagbaar maken van computerbestanden voor identificatie en verificatie. Wanneer handhavers zonder tussenkomst van anderen geheel zelfstandig online dergelijke computerbestanden kunnen bevragen, is dat efficiënt maar schuilt daarin ook het gevaar van misbruik. In geval een handhaver de bevraging aan een collega moet voorleggen (‘wil je voor me opzoeken …’) is daarmee tevens een moment van collegiale controle ingebouwd. Als handhavers bestanden kunnen gaan raadplegen zonder zo’n controlemoment, neemt het risico op ongewenste bevragingen toe. Daarbij valt niet alleen te denken aan gevallen van ernstig misbruik maar ook aan het niet meer in stand kunnen houden van beroeps- en organisatienormen omtrent fatsoenlijke handhaving. 5.5
Beleid en regelgeving
Beleidsuitgangspunt moet zijn dat handhaving begint met de mogelijkheid de identiteit van mensen vast te stellen. Goed kunnen identificeren is de basis van veiligheidsbeleid. Verder volgen uit het voorgaande nog de onderstaande aandachtspunten voor beleid en regelgeving: - evaluatie van nieuwe wetten op hun effect voor de handhavingspraktijk; - evaluatie van nieuwe technologieën op hun effectiviteit; - gebruik van nieuwe technologie, ook biometrie, voor identificatie en verificatie; - informatiebeveiliging en integriteit bij informatiegebruik; - uitwisselen van informatie voor identificatie op Europees niveau.
)
10
Ook kan de nu bestaande terroristische dreiging binnen de komende tien jaar ineens weer afnemen of zelfs verdwijnen. Dat laatste mogen we niet uitsluiten, ook al lijkt dat nu nog net zo onwaarschijnlijk als ooit het wegvallen van de Sovjet Unie was.
33
34
6
Toezicht
6.1
Inleiding
Het eerste principe van handhaving is identificatie, het tweede is toezicht. Mensen houden toezicht op elkaar (als onderdeel van informele sociale controle) en de overheid houdt toezicht op burgers (als onderdeel van formele sociale controle). Toezicht impliceert dat mensen worden geobserveerd en dat hun gedragingen worden waargenomen; in geval van overheidscontrole volgt geregeld ook registratie daarvan. De crux van toezicht is het krijgen van zicht op gedragingen van mensen. Dat kan door die mensen te observeren maar ook door te kijken naar sporen die zij nalaten, zoals het geval is bij toezicht in cyberspace. Het kan gaan om mensen wiens identiteit reeds bekend is (telefoontap bij een bekende verdachte) en om mensen die nog anoniem zijn en waarvan de identiteit eventueel later nog moet worden vastgesteld (cameratoezicht bij uitgaanspubliek). Over het vaststellen van een identiteit handelde de vorige paragraaf; hier gaat het er om zicht te krijgen op gedragingen van mensen. Voor de toezichthouders is het doel van toezicht om na te gaan of mensen zich wel gedragen overeenkomstig de standaards die binnen hun groep worden voorgestaan. Sinds internet en mobiele telefonie kunnen mensen niet alleen bijzonder anoniem deelnemen aan het sociale verkeer maar ook in hoge mate ongezien (par. 5.4). Dat laatste maakt effectief toezicht lastig. Tegelijk zijn door het technologiegebruik de gangen van burgers beter geregistreerd dan ooit (par. 5.5). In verband met handhaving is de vraag in hoeverre hetgeen over het doen en laten van mensen is geregistreerd, beschikbaar is voor de overheid. Dat is deels een technische vraag (kunnen), deels een ethische (mogen) en deels een strategische (willen). Wat dat laatste betreft: als de overheid zich zonder goede redenen te ruime mogelijkheden schept, kan dat leiden tot afkalving van maatschappelijk draagvlak voor handhaving of wellicht een tegenbeweging met afgeschermde communicatie (cryptofonie, anonymous remailers). Voorlopig is daarvan echter geen sprake, maatregelen ter bestrijding van criminaliteit en terrorisme kunnen immers op een stevig draagvlak rekenen. Informele sociale controle is vooral effectief tussen mensen die belangrijk zijn voor elkaar, zich moreel verbonden voelen met elkaar, in zekere mate afhankelijk zijn van elkaar, ook al is dat ‘alleen maar’ indirect via een roddelcircuit (vgl. Elias en Scotson 1965). Waar bevolkingsgroepen langs elkaar heen leven, bijvoorbeeld omdat zij een verschillende etnische achtergrond hebben, lopen ook barrières voor sociale controle.11 De informele sociale controle in onze huidige samenleving heeft dus niet alleen te maken met de
)
11
Het mechanisme is oud en vrij universeel. In zijn klassieke studie naar deviante subculturen laat Becker (1963) bv. zien hoe ook ‘outsiders’ als marihuanagebruikers en jazzmuzikanten een eigen wereldje hebben waar zij zich weinig aantrekken van ‘de burgerij’.
35
anonimiserende gevolgen van technologie maar ook met de gevolgen van sociale segmentering door multiculturalisering.12 Op websites waar bezoekers vanuit hun etnische identiteit debatten voeren, kunnen dan ook gemakkelijk extra scherpe polemieken ontstaan: de polemisten voelen zich niet met ‘de anderen’ verbonden en de technologie maakt dat zij zich ongeremd kunnen uiten. Technologie, met name internet, wordt echter ook gebruikt om sociale controle te versterken. Internetproviders namen in 1996 het initiatief tot het digitale Internet Meldpunt Kinderporno (IMK 1997, 2002, 2003). Ook het meldpunt Racismebestrijding presenteert zich op internet, evenals het meldpunt voetbalvandalisme. Bij het meldpunt Beïnvloeding Farmaceutische Industrie kunnen artsen onoorbare verkooppraktijken van producenten rapporteren. Het project Meld Misdaad Anoniem, kortweg M., werkt met telefonische meldingen maar roept wel via internet op om die meldingen te doen.13 Het aantal anonieme meldingen via M neemt toe. In de eerste vier maanden van 2003 waren er ruim 1.800 tips, in dezelfde periode van 2004 waren dat er 4.200 (Trouw, 26 mei 2004). Het zijn enkele voorbeelden van initiatieven waarbij zowel burgers als overheid proberen om nieuwe technologie aan te wenden voor versterking van sociale controle – intensivering van onderling toezicht. 6.2
Ontwikkelingen
Internet en mobiele telefonie hebben het mensen eenvoudig gemaakt om sociale contacten te onderhouden waarop anderen geen zicht hebben. De volgende stap in deze technologieomgeving is mobiel internet – en dus ook mobiele e-mail. Bovendien neemt de verspreidingsgraad van mobiele telefonie en internet nog toe. De mate waarin mensen zicht (kunnen) hebben op elkaars, vaak flexibele, relatienetwerken zal dus nog verder afnemen. Tegelijk worden mensen binnen hun vaste relatienetwerken steeds beter bereikbaar. Zo wordt het voor jongeren met een mobiele telefoon lastig om buiten het bereik van hun ouders te blijven. In zeker opzicht kopen ouders de mogelijkheid om toezicht op hun kinderen uit te oefenen: het laatste mobieltje in ruil voor bereikbaarheid. Ook voor hun vrienden en werkgevers zijn mensen beter bereikbaar (en dus controleerbaar) dan voorheen. Ook de mobiliteit van mensen neemt nog altijd toe, hoewel de dagelijkse berichten over files anders zouden kunnen doen vermoeden. Het aantal autokilometers stijgt nog steeds.14 Er komen meer wegen, meer rijstroken, nieuwe spoorlijnen, bruggen, viaducten, )
12
De technologisering is niet de enige oorzaak voor het complexer worden van de samenleving (vgl. Stol 1996). Ook de toenemende mobiliteit van mensen en de wereldwijde handel in goederen speelt bijvoorbeeld een rol.
)
13
Zie respectievelijk www.meldpunt.org, www.magenta.nl, www.civ-voetbal.com, www.medicijngebruik.nl en www.meldmisdaad.nl
)
14
Nederlandse bestuurders reden in 1985 63 miljard kilometer, in 1990 76 miljard, in 1995 80 miljard, in 2000 89 miljard en in 2002 92 miljard. Bron: www.cbs.nl.
36
goedkopere vluchten en minder strikte nationale grenzen. Meer mobiliteit betekent dat het lastiger is om toezicht te houden op wie zich waar bevindt en wie wanneer wat doet. Deze twee ontwikkelingen samen (meer mobiele communicatie, meer mobiliteit) leiden tot een samenleving waarin mensen binnen enkele relaties (ouders-kinderen; directe collega’s; goede vrienden) frequent contact onderhouden en zicht hebben op elkaar, ook als zij ver van elkaar wonen, terwijl zij geen zicht hebben op het doen en laten van willekeurige mensen in hun directe leefomgeving. Deze ontwikkeling zet de komende tien jaar nog door. Er zijn ook technologische ontwikkelingen die het houden van toezicht juist weer eenvoudiger maken. De bekendste is nu wellicht cameratoezicht in uitgaansgebieden. De ontwikkeling op dit vlak gaat echter niet in de richting van meer camera’s met meer mensen die de beelden uitkijken maar in de richting van volautomatische patroon- en vooral gezichtsherkenning. Patroonherkenning kan helpen om het camerasysteem sociaal onwenselijke situaties te laten signaleren, zoals een vechtpartij. Het principe achter gezichtsherkenning is dat gezichtskenmerken of -profielen van gezochte personen worden opgeslagen in een database. De camera registreert gezichten van mensen in de omgeving, berekent de gezichtsprofielen en vergelijkt die met de profielen in de database. Bij een hit waarschuwt het systeem. Camera’s voor gezichtsherkenning zijn al in gebruik voor het herkennen van terroristen op vlieghavens en het herkennen van werknemers in bedrijven; op dit moment worden toepassingen ontwikkeld en uitgeprobeerd in voetbalstadions voor het herkennen van hooligans en in winkels voor het herkennen van winkeldieven (de Volkskrant, 18 maart en 15 april 2004). In de komende tien jaar zal zeker discussie komen over de vraag of dergelijke systemen niet breder moeten worden toegepast, bijvoorbeeld in uitgaansgebieden, gekoppeld aan gebiedsverboden. Vergelijkbaar met deze technologie is nummerherkenning (OCR – Optical Character Recognition), toegepast op kentekens van auto’s. Sommige tankstations zetten deze technologie in om notoire ‘doorrijders’ te herkennen zodra zij bij het station aankomen (de Volkskrant, 15 april 2004).15 Bekender is nummerherkenning wellicht van de zogenoemde trajectcontrole. In de tweede helft van de jaren negentig was daarmee een proef op de A2 ter hoogte van Maarssen. ‘Trajectcontrole is een relatief nieuwe manier om snelheden te meten en overtreders te bekeuren. Kenmerkend is dat de snelheid niet op één punt wordt gemeten, maar dat het om de gemiddelde snelheid over een langere afstand gaat. Op verschillende punten boven de weg hangen camera’s, die opnames maken van ieder passerend voertuig. Met deze beelden berekent een computer de gemiddelde snelheid. Ligt die hoger dan de maximumsnelheid, dan krijgt de weggebruiker een bekeuring thuis gestuurd.’ (Bureau Verkeershandhaving Openbaar Ministerie).16 Het controleren op een gemiddelde in plaats van vaste snelheid is volgens de Hoge Raad
)
Een doorrrijder is iemand die na het tanken niet betaalt maar doorrijdt.
)
Zie www.verkeershandhaving.nl.
15
16
37
toegestaan (HR 26/01/1999, nr.108591). Op dit moment wordt gewerkt aan trajectcontrole voor vijf vaste locaties en aan een mobiel systeem.17 De systemen worden betrokken bij zes verschillende leveranciers. Het laatste nieuws op de website van het OM is van 10 december 2003: het bedrijf Technolution gaat de zes ontwikkelde trajectcontrolesystemen testen. Deze twee ontwikkelingen hebben als aanknopingspunten voor toezicht: gezichten en kentekens. In de Verenigde Staten gebruikt de overheid ook heel nadrukkelijk creditcardnummers als aanknopingspunt voor het houden van toezicht op het doen en laten van burgers. In het kader van de terrorismebestrijding eisen de VS bijvoorbeeld creditcardnummers op van passagiers van Europese luchtvaartmaatschappijen die vliegen op de VS, tot ongenoegen overigens van het Europees parlement, dat zich zorgen maakt over de privacy van betrokkenen (de Volkskrant, 31 maart en 1 april 2004). Ook gebruikt de overheid in de VS creditcardnummers om zicht te krijgen op gedragingen van mensen op internet, bijvoorbeeld in verband met kinderporno (de Volkskrant, 31 maart 2004). De aandacht in de VS voor creditcardnummers is begrijpelijk omdat betalen met een creditcard in de VS wijd verbeid is en burgers zich daar dus niet alleen met hun gezicht of kenteken maar ook geregeld met hun creditcardnummer in het sociale verkeer begeven. Het is te verwachten dat elektronisch betalen in de komende tien jaar in Nederland verder terrein zal winnen, zodat creditcard- of betaalpasnummers ook hier bruikbaarder zullen worden als aanknopingspunt voor toezicht. Eenmaal in een computersysteem ingelezen kaartnummers lenen zich bijzonder gemakkelijk voor digitaal toezicht middels nummerherkenning. Een andere vorm van toezicht richt zich op het gesproken woord. Met signals intelligence of kortweg sigint wordt toezicht gehouden op draadloze communicatie met als doel zicht te krijgen op verdachte gedragingen. In december 2003 is in Nederland de Nationale Sigint Organisatie (NSO) van start gegaan, een samenwerkingsverband tussen de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) en de Algemene Inlichten- en Veiligheidsdienst (AIVD). De NSO is primair gericht op informatie over terrorisme. Het afluisteren van gesprekken is niet eenvoudig. Het aantal gesprekken is enorm, verbindingen zijn niet altijd goed, communicatie kan maar beperkt worden afgeluisterd en terroristen communiceren niet openlijk maar gebruiken geheimtaal en cryptografie en wisselen bovendien voortdurend van toestel en frequentie (NRC, 3 april 2004). Noch ‘11 september 2001’ noch ‘11 maart 2004’ is tijdig ontdekt. Dat heeft de afluisterdiensten veel kritiek opgeleverd. Ook, zo meldt de NRC op 3 april 2004, is het gebruik van onderschepte berichten voor bewijsvoering in rechtszaken nog een probleem. Maar minister Donner van Justitie zoekt daarvoor een oplossing.
)
17
Het gaat om: A2 tussen Maarssen en Breukelen, A4 tussen Hoofddorp en Nieuw Vennep, A12 tussen De Meern en Woerden, N919 ter hoogte van Veenhuizen en de Zeelandbrug in beide richtingen; een verplaatsbaar trajectcontrolesysteem is voor de politieregio Flevoland, vanwege de lange rechte polderwegen.
38
Behalve voor automatische controle op gezichten, kentekens, creditcardnummers en gesproken woorden, kan technologie ook worden ingezet voor versterking van onderling menselijk toezicht. Men spreekt ook wel van horizontalisering van toezicht. Genoemd zijn reeds diverse meldpunten. Ongetwijfeld zullen er nog nieuwe bijkomen maar het begin van een hausse in internetmeldpunten is niet zichtbaar. Meldpunten zijn in feite pogingen om burgers informatie te laten geven aan ‘instanties’ en dan gaat het in feite over burgerparticipatie in ‘verticaal toezicht’. Al jaren kennen we in deze traditie in Nederland het programma Opsporing Verzocht. Een nieuw initiatief in deze richting is ook het burgerinformantensysteem Burgernet waarmee wordt geëxperimenteerd in de gemeente Nieuwegein. Burgers wordt gevraagd zich aan te melden als deelnemer. Op het moment dat de politie extra ogen en oren in de wijk nodig heeft, bijvoorbeeld bij een urgente zoekactie, worden zij ingeschakeld om mee uit te kijken. In enkele weken tijd hadden zich al meer dan duizend inwoners aangemeld (de Volkskant, 14 en 27 mei 2004). Dit systeem heeft een speciaal karakter omdat de hulp van burgers wordt gevraagd op het moment dat ook de politie volop in actie is. Nieuw is het idee overigens niet. In de Verenigde Staten kent men sinds 2003 een landelijk systeem (Amber Alert) waarbij urgente zoekacties, bijvoorbeeld naar een bepaalde wagen, worden bekend gemaakt via de informatiepanelen boven de snelwegen (de Volkskrant, 28 mei 2004). Van werkelijk horizontaal toezicht is sprake wanneer individuele burgers zelf het toezicht uitoefenen. In de media speelt soms de discussie of internet niet zou kunnen dienen als medium om gezichten van gewoontedelinquenten, zoals notoire ontuchtplegers of winkeldieven, meer bekendheid te geven bij andere mensen, zodat die weerbaarder zijn bij het houden van toezicht in hun omgeving. Deze discussie gaat steeds over het evenwicht tussen toezicht en privacy, en de kans op volksgerichten. De discussie die de Utrechtse korpschef Vogelzang losmaakte met zijn voorstel om foto’s van veelplegers te verspreiden onder winkeliers en wijkbewoners (niet via internet) is illustratief. Toch lijkt het er op dat er ruimte ontstaat voor dergelijke aanpakken om het toezicht te versterken. Het College Bescherming Persoonsgegevens is van mordicus tegen nu gematigd voor en minister Donner van Justitie wil in dit verband de wet Politieregisters wijzigen (Trouw, 7 april 2004). In dezelfde categorie valt het voorstel van korpschef Kuijs van regiokorps Brabant Zuid Oost om foto’s van ontuchtplegers op internet te plaatsen (de Volkskrant, 28 mei 2004). Minder omstreden zijn initiatieven om informatie over vergunningen en risico’s van bedrijven openbaar te maken. Dat geeft burgers en belangengroepen nieuwe mogelijkheden om ‘mee te inspecteren’ en mee te denken, bijvoorbeeld aan de hand van een op internet geplaatste ‘risicokaart’. (B&A-groep 2003:64-68, Strating e.a. 2004). Onomstreden is het online register dat de politie startte in 2002, waarmee burgers zelf kunnen nagaan of een mobieltje als gestolen staat geregistreerd.18 Paradoxaal genoeg zijn
)
18
www.yunu-imei.nl
39
het veelal niet de burgers zelf die het initiatief tot de horizontalisering nemen maar is het de overheid, bijvoorbeeld door het via internet beschikbaar stellen van risicoinformatie of het aanzwengelen van de discussie over het verspreiden van foto’s. Wel namen twee burgers het initiatief tot controle op vliegtuiglawaai rond Schiphol, door een netwerk van meetpunten aan te leggen (‘geluidsnet’) en de gegevens te verzamelen en presenteren op internet (de Volkskrant, 30 april 2004). Wanneer we de ontwikkelingen overzien, ligt de nadruk op technologisering van toezicht (gezichtsherkenning e.d.), private initiatieven (voetbalorganisaties, technologiebedrijven) en burgerparticipatie dan wel horizontalisering van toezicht. In de komende tien jaar is de opkomst van een nieuwe combinatie te verwachten: private initiatieven met een commercieel belang op het vlak van horizontalisering van toezicht. Naarmate er door technologie meer mogelijkheden ontstaan voor burgers om zelf toezicht uit te oefenen, zijn er ook meer mogelijkheden voor bedrijven om als dienst aan te bieden dat zij dergelijk toezicht tegen betaling uitoefenen voor anderen (die daarvoor zelf niet de tijd of expertise hebben). Te verwachten is dat beveiligingsfirma’s als dienst aanbieden, bijvoorbeeld aan bewonersverenigingen, om toezicht te houden op vergunningen en risico’s van bedrijven in de buurt. Het is immers niet ongewoon dat consultants, onderzoekers of particuliere rechercheurs worden betaald voor het ordenen van publiekelijk toegankelijke informatie. 6.3
Kansen
Net als bij identificatie en verificatie geldt voor toezicht dat daarnaar maatschappelijke vraag is en dat er particuliere initiatieven worden genomen om aan die vraag tegemoet te komen. Er is dus politiek-maatschappelijke ruimte voor ‘meer toezicht’ en er zijn mogelijkheden voor publiek-private samenwerking. Bij private partijen is er wat toezicht aangaat niet alleen de mogelijkheid om samen te werken aan nieuwe technologie (zoals het ontwikkelen van trajectcontrolesystemen) maar is er ook de mogelijkheid om samen te werken in het houden van het feitelijke toezicht. Betaald Voetbal Organisaties (BVO’s) investeren bijvoorbeeld tijd en geld in volautomatische gezichtsherkenning in hun stadions. De overheid kan dit aangrijpen om de effectiviteit van dergelijke maatregelen te evalueren. Toezicht dat effectief blijkt kan vervolgens worden gestimuleerd, ook middels bestuurlijke weg. Ook is publiek-private samenwerking denkbaar als het gaat om toezicht in winkels en winkelcentra, in verband met de aanwezigheid van notoire winkeldieven. 6.4
Bedreigingen
Het houden van toezicht wordt lastiger naarmate de samenleving complexer wordt. De verleiding is groot om te leunen op de beloften van technologische oplossingen zoals volautomatische nummer- en gezichtsherkenning. Echter, dergelijke systemen zijn niet
40
zelden gemakkelijk om de tuin te leiden. Gezichtsherkenning wordt lastig als mensen petten, dassen en pruiken dragen. ‘Op een hackerscongres in Duitsland wisten hackers een machine te misleiden die gemaakt was voor het identificeren van vingerafdrukken. De fabrikant had het apparaat, dat was ontwikkeld voor justitieel gebruik, ter beschikking gesteld om het te testen. Na enkele uren proberen, wisten de hackers de beveiligingen te omzeilen met namaakvingerafdrukken van was: de machine wist geen onderscheid te maken tussen echt en nep.’ (Stol e.a. 1999:51)19 Afluisteren van mobiele communicatie is eenvoudig te frustreren door steeds met nieuwe apparatuur te bellen. Om de kosten hoeven gearriveerde criminelen dat niet te laten. Een Antilliaanse drugsdealer vertelt bijvoorbeeld: ‘Na elke grote deal gooide ik mijn telefoon weg. (…) Daarna kocht ik weer een nieuwe telefoon. Wat is nou tweehonderd gulden voor een telefoon als je net tien- tot twintigduizend gulden hebt verdiend?’ (Van Wijk e.a. 2003:48) De bedreiging is niet zozeer dat mensen wegen vinden om aan technologisch toezicht te ontsnappen, de bedreiging is allereerst dat de overheid vergeet hoe gemakkelijk geavanceerde technologie soms voor de gek te houden is. Het afluisteren van mobiele communicatie (sigint) lijkt vooralsnog ook om een andere reden een kwetsbare strategie voor het houden van toezicht: massaliteit. De veelheid van het te observeren materiaal levert technologische capaciteitsproblemen op bij het afluisteren en de veelheid van het geselecteerde ‘verdachte’ materiaal levert al snel logistieke problemen op bij het beoordelen van de berichten. Dit volumeprobleem is kenmerkend voor handhaving in een digitale omgeving. Bij de bestrijding van kinderpornografie bijvoorbeeld is ook een van de problemen dat zedenrechercheurs vaak extreem grote hoeveelheden foto’s moeten doornemen en beoordelen. ‘In september 1998 werden honderd leden van het kinderpornonetwerk Wonderland aangehouden, waaronder een man met meer dan 180.000 foto’s in zijn bezit. Dat zijn 900 fotoalbums vol: een rij van 50 meter albums zij aan zij. In totaal beschikten de leden van dat netwerk over meer dan een miljoen strafbare afbeeldingen (een rij van 270 meter albums). De politie in New York nam tijdens haar actie Rib Cord 200.000 kinderpornoafbeeldingen in beslag (53 meter). Een politieteam dat bij een actie dergelijke hoeveelheden materiaal moet printen, ordenen en beoordelen, heeft alleen al daaraan geruime tijd de handen vol.’ (Stol e.a. 1999:92-3).20 En dan vallen deze aantallen weer in het niet bij de hoeveelheid 19) Dit voorbeeld betreft weliswaar een machine voor verificatie, maar het toont met wat voor simpele middelen (een klontje was in dit geval) technologie kan worden gefopt. 20) Voor het beoordelen van grote hoeveelheden in beslag genomen foto’s die mogelijk kinderporno bevatten, ge bruiken politie en justitie tegenwoordig ook ‘referentiebestanden’ waarin bekende kinderpornografische afbeel-dingen zijn opgenomen. Machinematig worden dan de in beslag genomen foto’s vergeleken met de reeds bij de politie bekende kinderpornografische afbeeldingen. Deze strategie maakt gebruik van het feit dat kinderporno-grafie op internet steeds wordt gekopieerd. Een eenvoudige tegenstrategie is natuurlijk weer om binnengehaalde plaatjes te laten wijzigen (uiteraard volautomatisch) zodat een politiecomputer ze later niet meer automatisch herkent als identiek aan bekend materiaal.
41
onderschepte communicatieberichten. Het lijkt onwaarschijnlijk dat dit volumeprobleem blijvend kan worden opgelost door steeds meer mensen in te zetten voor het beoordelen van verdacht materiaal. Dat zou een voorbeeld zijn van hoe de overheid steeds meer gekluisterd raakt aan haar eigen technologie (vgl. de paradox van de technologische handhaving, paragraaf 5.5). De vlucht vooruit is het ontwikkelen van systemen die slimmer en dus scherper selecteren. Maar hoe scherper de machinale selectie, hoe eenvoudiger het voor mensen is om met hun berichten buiten die selectie te blijven. Het letterlijk domweg toezicht willen houden op alle berichtenverkeer kan vanwege deze problemen de komende tien jaar in zichzelf vastlopen. De oplossing van dit probleem moet niet zozeer aan de achterkant van de communicatiestromen worden gezocht (met steeds meer centrale afluisterapparatuur) maar aan de voorkant. Wellicht kan slimmer worden geselecteerd waarop toezicht moet worden gehouden. Ook kan worden bezien of het (ethisch, technisch, praktisch, economisch en juridisch) haalbaar is om telecommunicatie-apparatuur uit de anonimiteit te halen en ‘op naam te zetten’ zoals met auto’s, panden, bromfietsen en legale vuurwapens het geval is. Dat geeft weliswaar geen zicht op communicatie via die apparatuur maar biedt wel mogelijkheden om enigszins zicht te krijgen op bijzondere gebruikspatronen. Tot slot zou men als bedreiging kunnen zien dat commerciële bureaus gaan verdienen aan de informatie die de overheid ten gunste van de burger en gratis openbaar maakt. Vanuit een wat ander perspectief echter, kan men ook menen dat particuliere bureaus die diensten gaan verlenen voor horizontalisering van toezicht, juist een goede versterking van die vorm van toezicht zijn. 6.5
Beleid en regelgeving
In beleid moet voor de komende tien jaar rekening worden gehouden met verdere ontwikkeling en toepassing van technologisch toezicht middels volautomatische herkenning van gezichten, kentekens en creditcardnummers. Regelgeving rondom deze technologie verdient dan ook nu reeds aandacht in verkennende zin, bijvoorbeeld gericht op gezichtsherkenning op de openbare weg. In toezicht middels volautomatische herkenning van woorden en woordpatronen (sigint) zal nog wel fors worden geïnvesteerd, maar rekening moet worden gehouden met het doodlopen van deze weg vanwege de praktische onmogelijkheid om uit het grote volume aan berichten de enkele relevante berichten te selecteren. De vorderingen in deze technologie kunnen wel worden aangewend voor opsporingsdoeleinden, bijvoorbeeld voor het afluisteren van (groepen) criminelen. Dat komt nader aan de orde in paragraaf 7. Een andere ontwikkeling waarmee in beleidsvorming rekening moet worden gehouden is de horizontalisering van toezicht. Te verwachten is dat deze ontwikkeling doorzet, en dat op dit vlak ook commerciële initiatieven zullen worden ontplooid, en de vraag moet
42
worden gesteld hoe de overheid daarop met haar beleid kan of moet inspelen. Wat toezicht op particulier terrein betreft, zoals in voetbalstadions, kan worden stilgestaan bij de vraag of een bepaalde vorm van technologisch toezicht als voorwaarde voor exploitatie kan worden gesteld (bestuurlijke handhaving).
43
44
7
Opsporing
7.1
Inleiding
Opsporen is het vinden van een dader bij een gepleegd strafbaar feit, of andersom (vgl. In ’t Velt 1999). Het essentiële verschil tussen toezicht en opsporing is dat bij opsporing de aandacht naar een specifiek, zij het vaak nog onbekend persoon uitgaat, terwijl toezicht op ‘de massa’ is gericht, dus op het vergaren van kennis omtrent gedragingen nog zonder dat sprake is van een delict of verdachte. In de praktijk lopen toezicht en opsporing nogal eens vloeiend in elkaar over. Intensief toezicht kan helpen bij het opsporen van personen en goederen. Agenten die goed om zich heen kijken, sporen daarmee ook wel eens wat op. Technologie voor toezicht kan ook overgaan in opsporing. We zagen bijvoorbeeld dat camera’s die zijn bedoeld voor het houden van toezicht, via gezichtsherkenningstechnieken ontwikkeld kunnen worden tot instrumenten voor het opsporen van gezochte personen. Er is nog een wijze waarop toezicht en opsporing in elkaar overlopen. Soms heeft de politie een vermoeden dat ergens strafbare feiten worden gepleegd. Ze kan dan verscherpt toezicht houden om zowel het delict als de dader op het spoor te komen (bijvoorbeeld in geval van straathandel in drugs). Ook het maken van criminaliteitsbeeldanalyses is een methode om van algemeen toezicht in de richting te geraken van opsporing (vgl. Klerks e.a. 2002). Bij al dergelijk politiewerk speelt technologie een belangrijke rol, niet in de laatste plaats informatietechnologie. Bij opsporing hebben handhavers verschillende kennisproblemen op te lossen. Opsporing, en dus ook technologie voor opsporing, is in essentie gericht op het vinden van daders bij delicten en – als er eenmaal een dader is gevonden – het vinden van delicten bij daders. Opsporing betekent primair dat handhavers te weten moeten komen wie wanneer wat gedaan heeft. Primair omvat opsporing ook het vinden van gezochte personen en goederen. Secundaire kennisopgaven in de opsporing zijn: het vaststellen wie waar geweest is en het vaststellen wie met wie contact onderhoudt. Deze twee zijn secundair omdat antwoorden uiteindelijk weer moeten bijdragen aan het oplossen van de primaire opsporingsvraagstukken. 7.2
Ontwikkelingen
Al meer dan vijftien jaar ontwikkelen politie en justitie methoden en hulpmiddelen die moeten helpen bij opsporing in een omgeving waarin digitale apparatuur een (steeds grotere) rol speelt (Blonk en Altena 1989, Broerstra 1997, Bloemsma e.a. 1998, Stol e.a. 1999, Van Schie 2001, De Boer 2002, Vriesde 2002, Van Schie 2002, Maas 2003). Politie en justitie zullen bij hun opsporingswerk steeds vaker te maken krijgen met delicten waarbij het gebruik van digitale apparatuur een rol speelt. De samenleving digitaliseert, dus de opsporing ook. Er zal een tijd komen, wellicht al binnen de komende tien jaar, dat er geen
45
delict meer kan worden onderzocht zonder aandacht voor digitale aspecten. Van een systematische en goed onderbouwde ontwikkeling van deze ‘digitale opsporing’ is echter nog niet echt sprake. In 2002 typeerden onderzoekers van de KLPD de stand van zaken nog als volgt: ‘De laatste jaren hebben opsporing en vervolging van criminele activiteiten op en met behulp van internet en computers meer aandacht gekregen bij rechtshandhavingsdiensten. Toch is het “digitale speurwerk” nog niet voldoende opgetuigd om van een structurele aanpak te spreken.’ (Mooij en Van der Werf 2002). Dat is anno 2004 nog niet wezenlijk veranderd. Wel heeft de politie een beweging in gang gezet. Op 1 juli 2001 startte het Landelijk Projectbureau Digitaal Rechercheren, een initiatief van de Raad van Hoofdcommissarissen onder het motto ‘aan de slag met digitaal rechercheren’ (Vriesde 2002). Per 1 juli 2002 is dit overgegaan in het Landelijk Project Digitaal Opsporen, dat rechtstreeks valt onder de Raad van Hoofdcommissarissen. De naamsverandering van Digitaal Rechercheren naar Digitaal Opsporen heeft betekenis: het project richt zich niet enkel op recherchediensten maar op alle politiemensen die opsporingsactiviteiten verrichten. Het project is, globaal gesproken, gericht op de ontwikkeling van digitaal opsporen in de volle breedte van de handhaving. Hoewel de politie zelfkritisch is op wat zij doet aan digitaal opsporen, gebeurt er wel het een en ander, zowel tactisch als technisch. Er zijn regionale Bureaus Digitaal Rechercheren, bovenregionale Bureaus Digitale Expertise, bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) is een Groep Digitaal Rechercheren en bij het Nationaal Forensisch Instituut is een groep Digitale Technologie die zich bezig houdt met technische ontwikkelingen in de opsporing in verband met onder meer datacommunicatie, cryptografie en biometrie.21 Bij digitaal rechercheren maken politie en justitie gebruik van de mogelijkheden die de digitale omgeving biedt voor opsporing. Bij de aanslag in Madrid op 11 maart 2004 konden de daders bijvoorbeeld al vrij snel worden achterhaald via de SIM-kaart van een mobiele telefoon die onderdeel was van een van de bommen, maar die niet was ontploft (de Volkskrant, 30 maart en 5 april 2004). Met name ook de opsporing op of via internet vraagt nieuwe, digitale ‘opsporingsgereedschappen’. In de ontwikkeling en het gebruik daarvan wordt niet alleen geïnvesteerd door de overheid maar ook door particuliere recherche (Stephenson 2000). Algemene technologieën zoals patroonherkenning (Oey 2001:22) kunnen worden toegepast in specifieke opsporingssoftware. Aangezien de digitale ruimte waarin mensen zich bewegen nog altijd toeneemt, verdient de ontwikkeling van gereedschappen voor digitaal rechercheren de nodige aandacht. Ontwikkelingen in gezichts- en kentekenherkenning kwamen al aan bod, evenals toezicht via creditcardnummers en het afluisteren van telecommunicatie. Gezichts- en kentekenherkenning kunnen ook worden toegepast voor het in het algemene straatbeeld
)
21
Voor de ontwikkelingen tot aan 1999 zie Stol e.a. 1999:31-35. Voor het NFI, zie www.forensischinstituut.nl
46
opsporen van gezochte personen en motorvoertuigen. De vraag is alleen of deze technologieën binnen de komende tien jaar op grote schaal daarvoor zullen worden toegepast. Waarschijnlijk lijkt het niet want deze vorm van opsporing is te weinig specifiek, te ongericht en te inflexibel. De vraag is wat de kans is op een treffer (en of dat opweegt tegen de investeringen) en wat vervolgens de mogelijkheden zijn om de persoon die door de camera is herkend ook werkelijk aan te houden of het voertuig in beslag te nemen. Herkennen van creditcardnummers (en het daarmee ‘tappen’ van het cardgebruik) en het afluisteren van telecommunicatie zijn technologieën die zich beter lenen voor opsporingsdoeleinden. In feite gaat het in beide gevallen om technologieën die heel gericht en flexibel op een bepaalde verdachte persoon kunnen worden ingezet om zijn of haar gangen na te gaan. Hetzelfde geldt voor stemherkenning. Chips kunnen helpen bij het opsporen van goederen en personen, zeker als het gaat om rfidchips (radio frequency identification). Deze chips vinden toepassing in de detailhandel, in eerste instantie voor logistieke doeleinden en als vervanging van de streepjescode op de producten (Trouw, 14 april 2004; de Volkskrant, 6 en 24 april 2004). Producten, waardepapieren en mensen die voorzien zijn van dergelijke chips, zijn radiografisch te controleren en te lokaliseren – dus op te sporen. Het bedrijfsleven neemt initiatieven met deze nieuwe technologie. De vraag is hoe lang het zal duren voordat een particulier bedrijf een opsporingsservice aanbiedt voor goederen, en wellicht ook personen, die zijn voorzien van een rfid-chip van dat bedrijf. Mogelijk zien we deze vorm van particuliere opsporing binnen de komende tien jaar uitgroeien. Een groep politiemensen onder leiding van de Amsterdamse hoofdcommissaris Van Riessen wil in verband met het ‘tegenhouden’ van criminaliteit meer gebruik maken van antidiefstalchips (de Volkskrant, 23 maart 2004). Op het vlak van technisch sporenonderzoek zijn chemische en biotechnologische ontwikkelingen relevant. De meest in het oog lopende en tot de verbeelding sprekende ontwikkeling in dat verband is wellicht DNA-technologie.22 Deze biedt de politie mogelijkheden om vast te stellen wie op een bepaalde plaats is geweest. DNA-technologie is al sinds de jaren tachtig in gebruik voor opsporingsdoeleinden maar het systematisch verzamelen van DNA-profielen is van recenter datum (vgl. Gunn 2002). De ontwikkeling gaat in de richting van een databank met DNA-profielen van steeds meer bekende en onbekende daders (HKS-principe). Het wetsvoorstel ‘DNA-onderzoek bij veroordeelden’ regelt dat veroordeelden voor een delict waarop een maximum gevangenisstraf staat van vier jaar of meer, DNA-materiaal moeten afstaan voor de landelijke databank. Als de wet van kracht wordt, zal de databank snel in omvang toenemen (de Volkskrant, 18 maart
)
22
DNA staat voor Desoxyribo Nucleic Acid (desoxyribonucleïnezuur). Gezien vanuit opsporingsoptiek is wer-ken met DNA-sporen klassiek technisch speurwerk (naar haren, bloed, speeksel, huidschilfers, etc) en is het geen digitaal opsporen.
47
2004). Ook is te verwachten dat van een DNA-spoor, door verbeterde analysemethoden, steeds meer informatie over de betrokkene kan worden afgelezen, waaronder gezichtskenmerken. De verwachtingen bij de politie zijn redelijk hoog gespannen. De chef van een bovenregionaal rechercheteam: ‘De DNA-databank van het Nederlands Forensisch Instituut moet snel worden gevuld. Er zijn ruim tienduizend DNA-profielen van onbekende verdachten en vierduizend van bekende daders. Om de databank goed te kunnen gebruiken hebben we veel meer profielen van bekende daders nodig.’ (de Volkskrant, 28 april 2004). Hij ziet door de nieuwe technologie veel toekomst in sporenonderzoek. Het zal zelfs belangrijker worden dan tactisch rechercheren. Hij wijst daarbij ook op het belang van een goede landelijke informatieuitwisseling. DNAonderzoek is volop in beweging en te verwachten is dat binnen de komende tien jaar behoefte is aan nieuwe regelgeving op diverse aspecten van dit terrein. Opsporing vraagt ook om speurwerk in informatiebestanden. In dat verband dook enkele jaren terug het begrip datamining op bij politie en justitie. Datamining kan worden omschreven als ‘het zoeken naar patronen en verbanden in uw gegevens om uw werk beter te kunnen doen.’ (Lopez 2000). Op zichzelf is dat niet nieuw; de introductie van het zogeheten MO-systeem in de jaren vijftig en zestig was al bedoeld om patronen en verbanden in gegevens te ontdekken: datamining avant la lettre (Buissant des Amorie 1960). De term datamining lijkt inmiddels achterhaald, of overvleugeld, door het bredere concept van ‘informatiegestuurde opsporing’ kortweg IGO (Stuurgroep IGO 2001, Klerks e.a. 2002).23 IGO is meer een manier van denken over politiewerk dan een specifieke technologie. De essentie ervan is dat grondige informatie-analyse richtinggevend moet zijn voor opsporingsoperaties. De relevante technologische ontwikkeling zit in de totstandkoming van landelijke informatiebestanden (in plaats van lokale of regionale) en de mogelijkheden om grote bestanden aan elkaar te koppelen en daarover statistische analyses uit te voeren. Voor de analyses zijn standaardinstrumenten voorhanden, zoals SPSS (Stol 2000). De belangrijkste beleidsmatige vraag op dit terrein is welke koppelingen kunnen worden toegestaan. We zijn dan weer aangekomen bij de balans tussen veiligheid en privacy. Een nadere oriëntatie op de vraag wat er mag met informatiebestanden verdient aanbeveling. Het vraagstuk beperkt zich overigens niet tot nationale grenzen; de volgende vraag is immers welke informatiebestanden euregionaal kunnen en mogen worden gekoppeld. Men zou met al deze nieuwe technologieën haast de klassieke informatiebestanden voor opsporing vergeten, zoals het opsporings- en het kentekenregister. Er zijn twee ontwikkelingen op dit punt. Ten eerste komt de opsporingsinformatie directer onder handbereik van eindgebruikers, vooral door de toename van mobiele datacommunicatieapparatuur. Ten tweede neemt de vraag naar internationale uitwisseling van opsporingsinformatie toe, niet alleen vanwege recente terroristische
)
23
Ook wel: Intelligence Led Policing (ILP).
48
dreigingen maar ook omdat politie en justitie sowieso al geruime tijd werken aan intensivering van de internationale samenwerking (Kotteman 1997, De Boer 1999). 7.3
Kansen
Om te beginnen: ook opsporing mag zich gesteund weten door de brede maatschappelijke vraag naar veiligheid en striktere handhaving. Zowel voor opsporing in een fysieke als een virtuele omgeving, liggen er specifieke kansen in de ontwikkeling van technologische opsporingshulpmiddelen. Tot op zekere hoogte gaat deze ontwikkeling ‘vanzelf’, dat wil zeggen los van handhavingsbeleid. Chemische, biotechnologische en digitale hulpmiddelen worden ontwikkeld in wetenschappelijke laboratoria en deels ook in commerciële organisaties. Kansen voor handhaving liggen op het vlak van samenwerking met wetenschappelijke en private partijen en op het vlak van (niet zelf ontwikkelen maar wel) experimenteren met nieuwe hulpmiddelen. De overheid kan waardevol gebleken technologieën gaan gebruiken, maar kansen heeft zij ook in het ontwikkelen dan wel bundelen van kennis omtrent digitaal opsporen, accreditatie, en het opstellen van onderbouwde standaards. Zo kan zij invloed uitoefenen op de ontwikkelingen zonder die zelf te hoeven trekken. Het Landelijk Project Digitaal Opsporen heeft diverse initiatieven genomen die moeten leiden tot verbeteringen in digitale opsporing. Deze organisatie en de daarin gemobiliseerde energie, kunnen worden ondersteund om te helpen bij de verdere professionalisering van politie en justitie op het vlak van digitale opsporing. Meer in het bijzonder verdient vooral de verdere ontwikkeling van DNAopsporingstechnologie aandacht als kans voor opsporing. Deze technologie heeft zich al bewezen, is ver in de praktijk doorgedrongen en heeft internationaal een groot draagvlak. Ook digitale herkenningstechnieken (gezicht, spraak, patroon, nummers) lijken goede kansen te bieden voor opsporing, zowel in een fysieke als digitale omgeving. In feite bieden deze technologieën de kans om meer ‘ogen en oren’ in dienst van de opsporing te realiseren: digitale ogen en oren die in staat zijn om opsporingsrelevante situaties te herkennen. De kans zit vooral in een gerichte toepassing van deze technologieën, dus nadat de aandacht van handhavers al is uitgegaan naar een bepaald en geografisch (of virtueel-geografisch) begrensd probleem of naar een bepaald persoon. Er liggen ook kansen in het concept van informatiegestuurde opsporing. In het bijzonder biedt het koppelen van informatiebestanden nieuwe mogelijkheden. De vraag is echter wat op dit gebied maatschappelijk gezien wenselijk is. Technologische ontwikkelingen gaan snel, ook in de opsporing. De ontwikkelingen gaan relatief autonoom; de overheid kan deze maar zeer beperkt sturen. DNA-analyse en vele andere opsporingsrelevante technologieën zijn geen producten van handhavingsbeleid maar van wetenschap en vrije markt. Voor de overheid liggen er kansen in het organiseren van een nationale expertisefunctie op het gebied van opsporingstechnologie en digitale
49
opsporing, een gefundeerde kennispositie die helpt om invloed op ontwikkelingen uit te oefenen. Gezien de internationalisering van de veiligheidsproblematiek, liggen er ook kansen in het verbeteren van de internationale uitwisseling van opsporingsinformatie. 7.4
Bedreigingen
Bijna altijd kleven aan technologische kansen bedreigingen, ook in de opsporing. De eerste bedreiging is dat de druk op het handhavingsapparaat sterk toeneemt. Om te beginnen wordt opsporing door de nieuwe technologieën kostbaarder en dus neemt de financiële druk toe. Ook kost het verzorgen van nieuwe technologie tijd, mede in verband met de te volgen procedures. Het afnemen van DNA-monsters conform het wetsvoorstel ‘DNA-onderzoek bij veroordeelden’, zal door politiemensen moeten worden gedaan maar dat mag pas nadat een verdachte is veroordeeld. Politiechef Welten uit in de media scherpe kritiek daarop. ‘Jaarlijks vallen volgens Welten 11 duizend daders onder de nieuwe wet. Ongeveer 8500 van hen, van wie de meesten niet bij de rechterlijke uitspraak zijn, krijgen geen celstraf maar een boete, een taakstraf. Honderden politiemensen zijn dan nodig om die gestraften op te sporen voor het DNA-materiaal, aldus Welten. Hij onderstreept dat de DNA-wetgeving voorschrijft dat het celmateriaal wordt afgenomen door een politieambtenaar en een waarnemer. Die moeten 32 formulieren invullen. “Zo neemt een beetje wangslijm acht uur in beslag. Dit wetsvoorstel vergt een speciale DNApolitie. Een staaltje bureaucratie dat per jaar zeven miljoen euro kost.” De hoofdcommissaris pleit er voor om meteen na de arrestatie celmateriaal af te nemen.’ (de Volkskrant, 18 maart 2004) Zo op het oog zet Welten zijn zaak nogal aan, maar hij heeft gelijk in het mechanisme waarop hij wijst: nieuwe technologie vergt tijd. Nieuwe technologie vergt ook meer precisie. Het forensisch uitlezen van gsm’s bijvoorbeeld is secuur werk; dat kan je niet ‘een beetje goed doen’ (Maas 2003). DNAtechnologie is dermate gevoelig dat het sporenonderzoek zeer secuur moet worden uitgevoerd. Een woordvoerster van het Nederlands Forensisch Instituut daarover: ‘Hoe dik je je ook inpakt met haarnetjes en monddoekjes, contaminatie van sporen komt enkele malen per jaar voor.’ Ze deed die uitspraak naar aanleiding van de zaak tegen ‘de wreker van Zuuk’, die stuk was gelopen doordat in het NFI-laboratorium een medewerkster haar DNA had achtergelaten op een voorwerp van de verdachte (de Volkskrant, 15 april 2004). Ook wordt de opsporing kennisintensiever, handhavers dienen zich de vereiste kennis eigen te maken, hetgeen vooral voor de ouderen een probleem kan zijn. Niet in de laatste plaats komt er meer werk. Door de nieuwe opsporingsmogelijkheden stuit de politie vaker op een delict en zullen er meer zaken zijn met opsporingsindicaties, met als gevolg dat de vraag naar opsporings- en vervolgingscapaciteit toeneemt. De hoeveelheid materiaal dat politie en justitie in een zaak te verwerken krijgen neemt ook
50
toe. Elektronisch kan snel veel materiaal worden verzameld (afgeluisterde gesprekken, beelden van internet, inhoud van harde schijven, etc.) maar het beoordelen ervan in verband met de bewijsvoering blijft in laatste instantie mensenwerk. Illustratief voor de toenemende hoeveelheid werk is ook het laten vervallen van de verjaringstermijn voor moord omdat het nu mogelijk is om ook na lange tijd nog (DNA-)sporen te vinden (Trouw, 5 mei 2004). Er kan meer, dus moet er meer. Een bedreiging van andere orde is de virtualisering van beelden en met name van fotografie. De politie heeft al vrij snel na de introductie van de op chemische technologie gebaseerde fotografie de waarde ervan ontdekt voor recherchewerk, niet in de laatste plaats in verband met bewijsvoering (Van Riet 1994, Harlaar e.a. 1998). Digitale foto’s zijn eenvoudig te manipuleren. In de journalistiek is ‘fotoshoppen’ of ‘fotofucken’ een probleem omdat vraagtekens worden gezet bij de authenticiteit van beelden (de Volkskrant, 25 maart 2004). De vraag is wat deze ontwikkeling betekent voor de kracht van foto’s in bewijsvoering. Vroeg of laat zullen politiefotografen immers ook overgaan op digitale fotografie. Nieuwe technologie brengt niet alleen mogelijkheden voor opsporing maar ook voor criminelen. Om te beginnen kunnen zij technologische contrastrategieën ontwikkelen, gericht op het frustreren van de opsporing. Verfijnde opsporingsmethoden kunnen soms met eenvoudige middelen worden gedwarsboomd. Criminelen kunnen het opsporingsonderzoek bemoeilijken door op de plaats van hun delict DNA van anderen te verspreiden. De advocatuur speelt daar al op in. In de zaak van de diefstal van twee Van Goghs uit het Van Gogh Museum, voert de advocaat van de twee verdachten aan dat wellicht door de echte daders gemanipuleerd is met DNA-materiaal: ‘Misschien hebben criminelen met het aanbrengen van valse sporen de politie op een dwaalspoor willen brengen’ (de Volkskrant, 19 mei 2004). Cryptofoons maken het afluisteren van mobiele communicatie ingewikkeld, zo niet ondoenlijk. Vooralsnog is echter niet de indruk dat criminelen op grote schaal gebruik maken van dergelijke contrastrategieën. Eerder is het zo dat criminelen gebruik maken van de faciliteiten die technologie hen biedt voor hun eigen criminele activiteiten. Ze maken bij hun criminele activiteiten gebruik van de standaardfaciliteiten van bijvoorbeeld internet en mobiele telefonie. Geregeld gaan criminelen ook nog een stap verder en zetten de technologie in voor ‘criminele innovaties’. Dergelijke innovaties zijn lastig voor de opsporing omdat het doorgaans enige tijd vergt om die nieuwigheden met voldoende kennis van zaken en routine tegemoet te treden. Zo is de mobiele telefoon ontdekt als camouflage voor een vuurwapen en als apparaat om op afstand een springlading tot ontploffing te brengen; ook is melding gemaakt van oplichting in een casino met een mobiele telefoon die was uitgerust met een laserscanner die uitrekent waar het rouletteballetje eindigt. In een winkelcentrum in Mexico stond meer dan een half jaar een nagemaakte geldautomaat die uitsluitend diende om gegevens van cards en de ingetikte pincodes te kopiëren (Trouw, 23 maart 2004; de Volkskrant, 30 maart 2004 en 8 april 2004).
51
Een aparte zorg is het gebruik dat terroristen kunnen maken van digitale, biologische, chemische en nucleaire technologie als wapen (Van Zuthem 2001, Muller e.a. 2003). Muller e.a. (2003) geven een overzicht van de dreigingen en van de mogelijkheden om deze te bestrijden. Er zijn geen voorbeelden bekend van dergelijke terroristische aanslagen in Nederland. In het veiligheidsdebat wordt er echter met klem op gewezen dat dit geen reden mag zijn tot een laconieke houding (bv. NRC, 20 maart 2004). 7.5 Beleid en regelgeving Op drie terreinen is de komende tien jaar de behoefte aan nieuwe wetgeving te verwachten. Ten eerste is dat op het terrein van DNA-technologie. Er is nu het wetsvoorstel ‘DNA-onderzoek bij veroordeelden’. Als opsporingstechnologie is DNAanalyse nog erg jong. Net als bij identificatie en preventief fouilleren het geval is, zal ook op het terrein van DNA-technologie binnen enkele jaren, op basis van de opgedane ervaringen, behoefte ontstaan aan nieuwe wetgeving. Het verdient dus aanbeveling om de nieuwe wet relatief kort na haar inwerkingtreding te evalueren en te onderzoeken waar wetten en regels aanpassing behoeven. Ten tweede is behoefte aan wetgeving te verwachten met betrekking tot het gebruik van informatiebestanden voor de opsporing, in het bijzonder het koppelen van bestanden. Wetgeving op dit gebied zal ook internationaal moeten zijn georiënteerd vanwege de internationale uitwisseling van informatie. Ten derde is te verwachten dat in de komende tien jaar behoefte zal zijn aan nieuwe nationale regelgeving vanwege toenemende internationale samenwerking in de opsporing (harmonisatiewetgeving, samenwerkingswetgeving). Ten vierde is te verwachten dat nadere regels moeten worden gesteld voor het gebruik van foto’s als bewijsmateriaal, vanwege de eenvoud waarmee digitale beelden kunnen worden gemanipuleerd. Handhavingsbeleid voor opsporing in een snel veranderende omgeving moet vooral sensitief, kennisintensief en flexibel zijn. Ontwikkelingen moeten op de voet worden gevolgd en in kaart gebracht, gemonitord. Daarbij is het zaak dat beleidsmakers zich niet vastleggen door zelf het voortouw in bepaalde technologische ontwikkelingen te nemen maar zich richten op het opbouwen van technologische handhavingsexpertise. Aparte aandacht in handhavingsbeleid verdient de druk die door de technologische ontwikkelingen komt op het opsporingsapparaat.
52
8
Organisatie van de handhaving
8.1
Inleiding
Voor handhaving heeft de overheid een handhavingsorganisatie. Dat is in zichzelf al een vorm van moderne techniek: mensen en hulpmiddelen zijn op rationele wijze aan elkaar gekoppeld tot een machineachtig geheel dat aanzienlijk meer is – en meer presteert – dan de som der delen. Niet toevallig spreken we ook wel over handhavingsapparaat. De vraag in deze paragraaf is waar en hoe technologische hulpmiddelen worden ingezet of kùnnen worden ingezet om tot betere prestaties te komen.24 In eerdere paragrafen behandelde ik technologie in relatie tot het externe doel van de handhavingsorganisatie: gedragsregulering. Deze paragraaf gaat over technologie in relatie tot het interne functioneren van de organisatie. De valkuil is nu dat we de directe relatie met handhaving verliezen en terecht komen op de wel erg algemene vraag hoe technologie kan worden ingezet om een organisatie beter te laten functioneren. Dat is niet de bedoeling want deze studie is gericht (zie paragraaf 1) op kansen en bedreigingen van technologie specifiek voor de handhaving. Technologie voor bijvoorbeeld personeelszorg en wagenparkbeheer is te algemeen en komt hier niet aan bod. Kernbegrippen in dit hoofdstuk zijn: vakkennis, communicatie, en veiligheid. Van met name ICT wordt van oudsher verwacht dat gebruik ervan leidt tot efficiënter werken en dus tot een efficiëntere organisatie (Stol 1996). Er is echter, voor zover mij bekend, nog nooit onderbouwd vastgesteld dat een handhavingsorganisatie als gevolg van ICT zoveel tijdwinst in het werk boekte dat dit opwoog tegen alle investeringen en dat zij daardoor met een minder omvangrijk budget toe kon. Eerder leidt ICT-gebruik tot kapitaalintensievere handhaving (vgl. Vriesema en Van der Fluit 1991). Efficiënter gaan werken is hetzelfde goedkoper doen. Ingebruikname van informatietechnologie betekent echter steevast dat handhavers nieuwe dingen gaan doen: andere dingen of meer van hetzelfde. De vraag is dan meteen hoe nuttig het is om die nieuwe of extra dingen te doen. Dat zijn effectiviteitsvragen.25 Deze vermenging van efficiëntiedoelen met effectiviteitskwesties maakt de discussie over efficiëntiewinst lastig. Wellicht is een uitzondering op deze regel de vorming van gemeenschappelijke rekencentra, zoals die nu gaande is bij de politie. Computercentra van afzonderlijke korpsen worden samengevoegd om het computerbeheer te
)
24
Organisatie is een facet van techniek: techniek is hier immers opgevat als ‘het geheel van ingrepen waarmee mensen proberen hun omgeving te beheersen’ (paragraaf 2.1). Wie kijkt naar ‘handhaving en technologie’ moet dus ook kijken naar de organisatie van de handhaving rondom de technologische apparatuur als zodanig, naar de wijze waarop mensen en apparaten op elkaar zijn betrokken.
)
25
Ook wanneer handhavers bijvoorbeeld door computerisering in dezelfde tijd meer werk verzetten, is dat geen efficiëntiewinst maar is primair de vraag hoe effectief het extra werk is.
53
vereenvoudigen en te besparen op de kosten. De software wordt ‘1-op-1’ overgezet, de bedoeling is dat de eindgebruikers van de operatie niets merken (en dus hetzelfde blijven doen). Op zo’n enkele uitzondering na, lijkt het verstandig om nieuwe ontwikkelingen niet te onderbouwen met het efficiëntieargument, maar de blik eerder te richten op effectiviteitsvragen – wat niet wil zeggen dat handhaving en ICT-projecten voor de handhaving niet efficiënter zouden mogen, maar dat is een andere kwestie. 8.2
Ontwikkelingen
De duidelijkste lange termijn ontwikkeling in de handhavingsorganisatie is schaalvergroting, logisch gekoppeld aan een toenemende centralisatie van zeggenschap.26 Die tendens is wellicht het zichtbaarst op bestuurlijk en politieel vlak. Kleinere gemeentes en kleinere politieeenheden gaan samen op in grotere. Dat proces is al lange tijd gaande. Wie ver genoeg terugkijkt en zich daarbij wat breder oriënteert, ziet een maatschappelijk proces van schaalvergroting dat al eeuwen gaande is. Internationalisering maakt deel daarvan uit; handel is de stuwende kracht.27 De handhavingsorganisatie moet met die schaalvergroting en internationalisering flexibel meebewegen, en doet dat ook, om niet de aansluiting bij maatschappelijke ontwikkelingen te verliezen.28 Technologie speelt in dat proces een belangrijke rol omdat technologische hulpmiddelen de grootschaligheid mogelijk moeten maken door te helpen tijd en vooral plaats te overbruggen. Een andere, veel recentere ontwikkeling is het aan elkaar verbinden van verschillende organisaties die werken aan veiligheid, of in elk geval het streven naar dergelijke dwarsverbanden. Deze ontwikkeling is vooral bekend onder de noemer ‘integrale veiligheidszorg’. Het gaat dan bijvoorbeeld om betere samenwerking tussen politie en gezondheidszorg of tussen overheid en private instellingen. Er wordt in dat verband gesproken over ‘veiligheidspartners’.29 Tegelijk is er een andere ontwikkeling gaande die zekere grenzen lijkt te stellen aan deze integratiegedachte: met name de politie wordt meer dan voorheen aangesproken op het uitvoeren van haar ‘kerntaken’.30 Samenwerken blijft weliswaar het parool, maar dan wel vanuit de eigen primaire verantwoordelijkheden en taken.
)
26
Bij lange termijn doel ik hier eerder op eeuwen dan op decennia, vgl. Foucault 1975, Van Riet 1994, Van der Wal 2003),
)
Zie bv. Chirot 1977, Pieterson 1981, Laeyendecker 1981:23-25, Wilterdink en Van Heerikhuizen 1993:61.
)
Voor internationalisering bij de politie bijvoorbeeld, zie Kotteman 1997, De Boer 1999.
)
Bv. Beckers en Gunther Moor 2000, Castenmiller 2000, Ferwerda e.a. 2001, Hoogenboom en Muller 2002,
27
28
29
Beleidsnota 2002:18, Van Steden 2002. )
30
Over de kerntakendiscussie, zie Van der Vijver e.a. 2001, Brons en Poelert 2001, Beleidsnota 2002.
54
Ook de noodzaak tot het bijhouden van vakkennis verandert. Overheidsambtenaren konden enkele decennia geleden jarenlang teren op eenmaal verworven vakkennis. Tegenwoordig is dat nauwelijks nog mogelijk. Schaalvergroting, internationalisering, multiculturalisering, verwetenschappelijking en het ontstaan van nieuwe samenwerkingsverbanden, brengen met zich mee dat vakkennis snel veroudert en plaats moet maken voor nieuwe inzichten. Handhavers moeten derhalve continu leren en de handhavingsorganisatie moet dat mogelijk maken. Zowel algemene als specialistische opleidingsinstituten investeren in de productie van kennis omtrent veiligheid. De Vrije Universiteit kent sinds 1988 de leerstoel Politiestudies en Veiligheidsvraagstukken; de Universiteit Twente heeft sinds 1992 de leerstoel Politiestudies, de Technische Universiteit Delft heeft sinds 2003 de leerstoel Veiligheid en Rampenbestrijding, gekoppeld aan het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding; recentelijk zijn opleidingen ‘Integrale Veiligheidskunde’ gekomen aan de Haagse Hogeschool, de Hogeschool Utrecht, de Saxion Hogeschool, de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden en de Hogeschool ’s-Hertogenbosch. Diverse hogescholen stellen lectoraten in met heel nadrukkelijk ook een onderzoeksopdracht: de Hogeschool Zeeland het lectoraat ‘Veiligheid’, de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden het lectoraat ‘Integrale Veiligheid’, de Saxion Hogeschool het lectoraat ‘Risicobeheersing’ en de Christelijke Agrarische Hogeschool het lectoraat ‘Risk-assessment en Ketenmanagement van Voedselveiligheid’. De Politieacademie richt momenteel een Kennisnetwerk in met onder meer vijf lectoraten en een onderzoeksgroep. Door al deze onderwijs- en onderzoeksinspanningen is te verwachten dat in de komende tien jaar het tempo nog toeneemt waarin kennis omtrent handhaving veroudert en nieuwe, specialistische kennis wordt toegevoegd. Tot slot zijn technologische ontwikkelingen relevant voor de handhavingsorganisatie omdat de samenleving nu eenmaal verwacht dat ook de overheid met haar tijd meegaat. De eisen die de samenleving aan de handhavingsorganisatie stelt, worden ingegeven door wat technisch mogelijk is of in elk geval door wat als technische basisvoorzieningen kunnen worden beschouwd. Twintig jaar geleden verwachte niemand dat politiemensen hun informatie over zaken en verdachten landelijk zouden kunnen uitwisselen (agenten typten met schrijfmachines en sloegen informatie op in ordners); tien jaar geleden was landelijke standaardisatie van recherchesystemen een punt van aandacht; vandaag de dag kan de politie rekenen op kritiek omdat rechercheinformatie niet eenvoudig landelijk kan worden uitgewisseld. Ook kan de politie niet voorbij gaan aan nieuwe technologische mogelijkheden als het gaat om de veiligheid van politiemensen (denk bijvoorbeeld aan politievoertuigen, politiegebouwen, dienstwapens, kleding).
55
8.3
Kansen
Omdat handhaving kennisintensief is liggen de belangrijkste kansen voor technologie aangaande de organisatie van de handhaving, op het vlak van kennis- of informatie- en communicatietechnologie.31 Het gaat zowel om ICT voor handhavingsonderwijs en het bijhouden van vakkennis als om ICT voor opslaan en uitwisselen van operationele handhavingsinformatie. Het voert te ver om hier uitvoerig alle ICT-ontwikkelingen te bespreken die betrekking hebben op de organisatie van de handhaving. Het accent in deze studie ligt immers op handhaving als zodanig. Ik beperk me hier derhalve tot hoofdpunten en de opmerking dat een studie in meer detail een zinvolle aanvulling daarop kan zijn, zeker als die is gericht op de vraag hoe verschillende partners in de handhavingsorganisatie, bijvoorbeeld politie en justitie, beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Een belangrijke ontwikkeling is de integratie van bedrijfsprocessensystemen, te beginnen aan de basis, dus bij de politie. In de jaren tachtig ontwierp de politie, met steun van de politieministeries, tal van verschillende systemen voor verschillende operationele gebieden. De afgelopen decennia kregen de politieministers dan ook herhaaldelijk kritiek vanwege de versnipperde informatievoorziening bij de Nederlandse politie.32 Gaandeweg nam het aantal verschillende systemen weer af en ontstonden zekere standaards.33 De huidige stand van zaken is dat wordt gewerkt aan landelijke systemen voor de politiële bedrijfsvoering. In een tijd waarin de overheid nadrukkelijk wordt aangesproken op haar effectiviteit, juist ook op haar effectiviteit in samenwerken, is niet te verdedigen dat verschillende politiediensten hun informatie zo moeizaam delen. De politieministers hebben dat onderkend en hebben als doel om te komen tot één informatiehuishouding voor de gehele Nederlandse politie. In dat verband wordt in 2005 het landelijke recherchesysteem Politie Suite Opsporing (PSO-2) bij de Nederlandse politie in gebruik genomen. PSO-2 zal het landelijk verbreide Recherche Basis Systeem (RBS) en het systeem voor grootschalige rechercheonderzoeken Octopus vervangen en zal, al dan niet direct, ook functionaliteiten van andere recherchesystemen overnemen, zoals van de Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten (VROS), het Herkenningsdienstsysteem (HKS) en het Violent Crime Linkage Analysis System (Viclas). De invoering van PSO-2 valt onder verantwoordelijkheid van de Coöperatie Informatiemanagement Politie (CIP). Deze ontwikkeling biedt kansen tot verbetering van de handhavingsorganisatie en haar slagvaardigheid.
)
31
Wat iemand als kennis in een systeem invoert, is voor degene die het systeem later weer raadpleegt in eerste instantie niet meer dan informatie (zie ook par. 3.3).
)
Bijvoorbeeld Algemene Rekenkamer 1989, 1995, 1998.
)
Rademaker 1996, Stol 1996, voor meer details: In-pact 1992, Koning 1993, Regiecommissie 1996, Stol 1999
32
33
56
Dat stopt niet bij de grenzen van de regionale politiekorpsen. Om te beginnen is het zaak om de handhavingsorganisatie als geheel te beschouwen en deze ICT-integratie geen exclusieve politiezaak te laten zijn. Het gaat in elk geval ook justitie aan en de rechterlijke macht. Aan de andere kant is ook de vraag welke linken bedrijfsprocessensystemen hebben of moeten hebben met burgers en bedrijven, bijvoorbeeld in verband met elektronische aangifte.34 Ook is een internationaal perspectief van belang. Met name de politie in Limburg-Zuid heeft ervaring in haar Euregio opgedaan met grensoverschrijdende elektronische informatieuitwisseling.35 In breder EU-verband lijkt nu overigens sprake van een situatie zoals in Nederland in de jaren tachtig en negentig. De ‘Ad-hocgroep voor de bestudering van informatiesystemen in de Derde Pijler’ ziet een diversiteit van politiële informatiesystemen die verre van optimaal zijn afgestemd (Staatscourant, 11 februari 2004). Kansen liggen er ook in de doorontwikkeling van interne informatiesystemen zoals Politie Kennis Net (PKN), Politie Intranet (PIN), het intranet van het Openbaar Ministerie (OMtranet) en dat van de rijksoverheid (RYX). In verband met dergelijke systemen wordt ook wel gesproken van competentiemanagement: zorgen voor de juiste deskundigheid op het juiste moment op de juiste plaats. Dat kan door informatie ter beschikking te stellen (naslagfunctie) maar ook door mensen met elkaar in contact te brengen zodat de handhaver die een vraag heeft, in persoonlijk contact kan profiteren van de kennis van een deskundige (al dan niet via communicatietechnologie, zoals mobiele telefoon en webcam). Op deelterreinen zijn studies verricht naar het functioneren van kennis- en intranetten.36 Voor landelijk handhavingsbeleid zou een overzichtstudie nuttig kunnen zijn om daarmee ook meer zicht te krijgen op bestaande dan wel wenselijke dwarsverbanden. In het overzicht van ontwikkelingen kwam de integratie van rekencentra al aan bod. Naar het zich laat aanzien liggen daar kansen voor kostenbesparing en standaardisatie. Ook wat betreft de veiligheid van handhavers in de frontlijn van de organisatie liggen er kansen. Het gaat daarbij tegenwoordig niet meer alleen om de veiligheid van politiemensen maar ook om de veiligheid van bijvoorbeeld officieren van justitie. Dat laatste werd duidelijk met de bedreigingen vanuit de onderwereld aan het adres van de officier van justitie Plooy van de afdeling Zware Criminaliteit in Amsterdam.
)
Het wetsvoorstel Elektronische Aangifte ligt bij de Tweede Kamer (Politie-Update, 4 maart 2004)
)
Met het Nederlandse initiatief EMMI: Euregionale Multimediale Informatie-uitwisseling (Plugge 1997, Van
34
35
Haaren 1998, De Heus 2000). Over uitwisselen van informatie tussen EU-landen, zie ook Beens (2002). )
36
Over PKN zie Bakker en Van der Vijver (2003) (zij geven ook een korte schets van OMtranet, 2002:148-9); over een politie-intranet zie Bakker (1999).
57
Handhavers in de frontlijn hechten er groot belang aan dat hun collega’s en vooral ook hun leidinggevenden zorg hebben voor de veiligheid in hun werk. Aandacht voor veiligheid van handhavers is dus niet alleen een kwestie van letselreductie maar is vooral ook van belang voor de arbeidssatisfactie en -motivatie van handhavers. 8.4
Bedreigingen
De grootste bedreiging als het gaat om technologie voor het interne functioneren van de handhavingsorganisatie is dat de verwachtingen te hoog gespannen zijn en (mede daardoor) technologische ontwikkelingen onvoldoende kritisch worden bezien. Lijnmanagers zijn verantwoordelijk voor het goed functioneren van de handhavingsorganisatie, maar technologische ontwikkelingen brengen een verschuiving van invloed met zich mee: van lijnchefs naar stafmedewerkers en producenten van technologie (zie ook paragraaf 3.5: de - kloof). Nieuwe technologieën voor de handhaving kunnen doorgaans al in een vroeg ontwikkelstadium rekenen op belangstelling van politici, pers en wetenschappers, zoals te zien is bij DNA-technologie en camerabewaking. De belangstelling voor ‘bedrijfsvoeringstechnologie’ is bij deze groepen aanmerkelijk minder en komt eigenlijk pas op gang als er evidente problemen ontstaan. Het venijn zit vaak in de details. De handhavingsorganisatie moet bijblijven en dus is het zaak dat algemeen maatschappelijke ontwikkelingen worden gevolgd, ook wat betreft de invoering van technologie voor de bedrijfsvoering, zoals moderne telefooncentrales, airbags, internetaansluitingen, mobiele datacommunicatie, enzovoort. Dat gaat dan als regel om uitontwikkelde standaardtechnologieën en die leveren dan ook weinig problemen meer op. Daar waar specifieke toepassingen worden gevraagd, moeten nieuwe, specialistische systemen worden ontwikkeld en zijn de risico’s het grootst. Dan krijgt de handhavingsorganisatie immers te maken met ontwikkelkosten en aanloopproblemen. 8.5
Beleid en regelgeving
Het verbeteren van informatie-uitwisseling is momenteel het centrale thema als het gaat om technologie en handhavingsorganisatie. Dat beperkt zich niet tot uitwisseling van informatie tussen politiekorpsen maar strekt zich ook uit tot het uitwisselen van informatie tussen ‘veiligheidspartners’ en tussen verschillende landen. Het ontbreken van de technologische mogelijkheden voor een goede nationale informatie-uitwisseling is maatschappelijk en dus ook politiek niet langer verdedigbaar. In handhavingsbeleid verdient het verbeteren van de informatie-uitwisseling dan ook voorop te staan als het gaat om technologie voor de organisatie. Wat regelgeving betreft, betekent dit dat aandacht is vereist voor wettelijke mogelijkheden tot (inter)nationale informatie-uitwisseling en voor regels aangaande de zorgvuldigheid die bij de feitelijke uitwisseling moet worden betracht.
58
9
Keuzes maken in handhaving
In de voorgaande hoofdstukken heb ik ‘handhaving en technologie’, na een algemene oriëntatie in de eerste hoofdstukken, besproken aan de hand van vijf thema’s: - fysiek-technologische gedragsregulering (hoofdstuk 4), - identificatie en verificatie (hoofdstuk 5), - toezicht (hoofdstuk 6), - opsporing (hoofdstuk 7), - organisatie van de handhaving (hoofdstuk 8). Dit laatste hoofdstuk gaat over de implicaties van het besprokene voor handhavingsbeleid. Er volgt geen opsomming van alle concrete suggesties en aanbevelingen maar meer een overzicht van uitgangspunten en principes die kunnen dienen als leidraden in besluitvorming. Ik geef aan wat gezien de stand van zaken in onderzoek verstandig lijkt. Echter, belangrijker dan kiezen voor deze of gene richting is dat de hierna geformuleerde principes en uitgangspunten worden gebruikt om te komen tot meer reflectie en verdieping in de beleidsvorming en dus tot bewustere en beter onderbouwde keuzes. Ook belangrijker dan kiezen voor deze of gene richting is het voortdurend open staan voor de effecten van een beleidskeuze. Dat vergt geregeld evaluatieonderzoek. Een verkeerde beslissing nemen is geen schande, er niet van leren wel.
1 Meer dan moeren en bouten Technologie is meer dan moeren en bouten. Ze is niet alleen hardware maar ook een manier van denken – een manier van denken waarin efficiëntie een belangrijke rol speelt. In apparatuur is ook steeds een opvatting vervat omtrent hoe bepaald werk moet worden gedaan. Zo gezien is technologische apparatuur niet waardevrij. Technologie is ook fundamenteel ambivalent: zij schept beperkingen maar opent tegelijk ook nieuwe mogelijkheden. De felste maatschappelijke discussie over technologie gaat doorgaans niet over de hardware maar over de zachte kant ervan en spitst zich toe op de vraag hoeveel vrijheid mensen willen inleveren in ruil voor technologisch gemak en een met technologische controle gewaarborgde veiligheid. Goed technologiebeleid geeft aandacht aan dat debat, ook in beleidskringen, en toont ook steeds een open oog voor de beklemmende zijde van technologie. (Zie paragraaf 2.1, 2.2 en 3.4.) 2 Optimisme: stuurbaarheid en zelfbewustheid Technologie heeft een eigen dynamiek en ontwikkelt zich volgens sommigen geheel autonoom. De overheid heeft echter geen andere keuze dan te geloven in een zekere stuurbaarheid van technologische ontwikkelingen. Dat is niet erg want er is geen reden om aan te nemen dat sturing onmogelijk is – maar er is ook geen reden voor een naïef
59
maakbaarheidsgeloof. Technologiebeleid vraagt een in beginsel optimistische overheid die alert is op nieuwe ontwikkelingen en deze vroegtijdig signaleert, en die vervolgens doortastend stuurt op die ontwikkelingen. Dat vergt ook dat de overheid zich niet laat imponeren door de magie van ICT-jargon maar zelfbewust en kritisch staat tegenover elke technologische claim. Technologische claims omtrent effectiviteit zijn gebaseerd op veronderstellingen omtrent de handhavingspraktijk. Het is zaak om, voordat in systemen wordt geïnvesteerd, die veronderstellingen te expliciteren en empirisch te toetsen vanuit die praktijk. (Zie paragraaf 2.3, 2.4 en 3.5.)
3 Beoordelingscriteria voor informatietechnologie In handhaving speelt kennis een centrale rol. Maar informatietechnologie leidt niet als vanzelf tot betere of zelfs maar andere handhaving. Ideeën voor nieuwe systemen en later ook de systemen zelf, kunnen op basis van vier criteria op bruikbaarheid worden beoordeeld. Ten eerste moeten de gebruikers de informatie eenvoudig kunnen opvragen. Ten tweede moeten gebruikers de informatie kunnen vertalen naar actie (‘nu ik dit weet, doe ik dat’). Ten derde moeten zij de informatie kunnen vertrouwen. Ten vierde moeten de gebruikers de voorgenomen actie kunnen realiseren. (Zie paragraaf 3.2 en 3.3.) 4 Theorie van de technologische handhaving De theorie van de technologische handhaving luidt: technologie reguleert primair het gedrag van degenen die haar feitelijk gebruiken. Zo gezien moet een overheid die het gedrag van burgers wil reguleren dus niet zelf met apparaten aan de slag (dat bindt immers vooral de overheid zelf, ten koste van haar flexibiliteit) maar moet zij zorgen dat burgers zich massaal aan apparaten binden. Dan wordt over hun doen en laten voortdurend informatie vastgelegd. Als de overheid vervolgens weer daarover kan beschikken, helpt dat haar bij haar handhaving. Het vorenstaande kent wel twee grenzen. Ten eerste wordt van burgers als zij technologie gebruiken niet alleen informatie vastgelegd, zij krijgen tevens nieuwe mogelijkheden – ook nieuwe mogelijkheden tot normafwijkend gedrag, waardoor het handhavingsapparaat juist weer extra wordt belast. Ten tweede is er, als veel burgers veel technologie gebruiken, zoveel informatie over burgers te verkrijgen dat het volume een probleem op zichzelf wordt. Ondanks die grenzen blijft het principe overeind dat de overheid moet zorgen dat zij zelf niet te veel aan apparaten raakt gebonden. (Zie paragraaf 3.5 en 6.4.) 5 Gedwongen gedrag: tot hoe ver? Met (fysiek-)technologische maatregelen kunnen mensen effectief worden weerhouden van bepaald gedrag (door hekwerken, verkeersdrempels, adaptieve cruise control, prepaid kaarten, blaasslot, individuele snelheids adaptatie, etc.). Behalve voor toegangscontrole, lijkt de ruimte voor dergelijke maatregelen echter niet groot omdat mensen zich daardoor al snel in hun vrijheid voelen aangetast. Als de veiligheid van
60
betrokkenen ermee gediend is, lijkt die ruimte er juist weer wel, zoals het geval is bij adaptieve cruise control. Dan is het bedrijfsleven (i.c. de automobielindustrie) ook bereid te investeren in ontwikkelingen. Kortom, het kernprobleem met handhaven via fysiektechnologische dwang is de acceptatie. Op verkeersgebied liggen mogelijkheden (bv. snelheidsregulering). De aandacht in beleid zal allereerst moeten zijn gericht op het wegnemen van weerstanden, het in samenwerking met het bedrijfsleven verkennen van technische mogelijkheden en het uitvoeren van proeven. (Zie paragraaf 4.1 en 4.2.)
6 De basis van handhaving: identificatie Het vaststellen van identiteiten is de basis van handhaving. In handhavingsbeleid verdienen identificatie en verificatie dus de hoogste prioriteit. De spanning die bij het streven naar verbeterde identificatie ontstaat, heeft te maken met de verhouding tussen controle, veiligheid, gemak en vrijheid (zie ‘meer dan moeren en bouten’). Basisvoorzieningen voor identificatie dienen voor handhavers eenvoudig beschikbaar te zijn en technisch gezien probleemloos te functioneren (nationaal en internationaal); aan de mensen die deze voorzieningen gebruiken dienen hoge integriteitseisen te worden gesteld. In handhavingsbeleid behoren aandacht voor identificatie en aandacht voor integriteit dan ook hand in hand te gaan. Gezien de maatschappelijke roep om veiligheid is er ruimte voor nieuwe identificatietechnologieën. Het bedrijfsleven ontwikkelt die voor de markt, de overheid kan via publiek-private samenwerking (en dus tegen relatief lage kosten) ervaringen opdoen. In samenwerking kan zij leren over de techniek, de praktijk en de maatschappelijke acceptatie. De nieuwe wet op de uitgebreide identificatieplicht moet secuur worden geëvalueerd en maatschappelijk bediscussieerd. (Zie hoofdstuk 5.) 7 Kentering: technologie voor toezicht In de aanvangsjaren van internet en mobiele telefonie leken deze technologieën wat handhaving betreft vooral een hinder te zijn voor toezicht. Mensen konden met deze technologieën immers allerlei normafwijkend gedrag aan de dag leggen zonder dat anderen daar nog zicht op hadden. Dat kan nog steeds, maar er is ook een tegenbeweging die steeds zichtbaarder wordt. Zowel burgers als overheid gebruiken deze en andere technologieën om toezicht te versterken op manieren die voorheen niet mogelijk waren (bv. burgernet, elektronische meldpunten, cameratoezicht met gezichtsherkenning, trajectcontrole, de risicokaart, geluidsnet). Daarmee kan handhavingsbeleid tweesporenbeleid zijn: nog steeds het tegengaan van hindernissen die nieuwe technologieën opwerpen tegen toezicht (reactief) maar ook nadrukkelijk het uitbouwen van initiatieven waarin nieuwe technologie wordt ingezet voor het versterken van toezicht (pro-actief). Samenwerking met particuliere partijen ligt ook hier voor de hand. In de reactieve lijn verdient aandacht het afluisteren van mobiele telecommunicatie en de grenzen daaraan, en speciaal de vraag of mobiele telecommunicatieapparatuur wel zo anoniem moet blijven als zij nu is. Aandachtspunt in de pro-actieve lijn is welke ruimte
61
commerciële bedrijven moeten krijgen om technologisch toezicht te vermarkten. (Zie hoofdstuk 6.)
8 Opsporing: nieuwe technologie … nieuwe regels Digitale opsporing heeft de toekomst en verdient derhalve prioriteit in handhavingsbeleid, evenals DNA-technologie. Voor beide zal er, gezien de snelle technologische ontwikkelingen, de komende tien jaar geregeld behoefte aan nieuwe regels zijn. De huidige regelgeving voor de opsporing, ook de nieuwe wet ‘DNA-onderzoek bij veroordeelden’, dient daarom geregeld te worden geëvalueerd. Nieuwe regels zullen ook nodig zijn voor fotografie ten behoeve van bewijsvoering, vanwege het gemak waarmee digitale foto’s kunnen worden gemanipuleerd. Nieuwe technologie vergt meer precisie van handhavers en ook dat vergt nieuwe regels, speciaal aangaande de werkuitvoering. Internationalisering vraagt om harmonisatie van wetgeving. Verder zal er behoefte komen aan nieuwe regels omtrent prioriteitstelling en case-screening want de druk om keuzes te maken zal toenemen omdat er meer opsporingsmogelijkheden zijn en omdat geregeld grote hoeveelheden materiaal moeten worden verwerkt (bv. in beslag genomen databestanden, opgenomen gesprekken, filmbeelden). Technologische ontwikkelingen gaan snel en relatief autonoom. DNA-analyse en vele andere opsporingsrelevante technologieën zijn producten van wetenschap en vrije markt. Voor de overheid liggen er kansen in het organiseren van een nationale expertisefunctie op het gebied van opsporingstechnologie en digitale opsporing: het verwerven van een gefundeerde kennispositie die helpt om invloed op ontwikkelingen uit te oefenen en behoefte aan nieuwe wetgeving vroegtijdig te signaleren. Ook liggen er kansen in het verbeteren van de internationale uitwisseling van opsporingsinformatie. Digitale herkenningstechnieken (gezicht, spraak, patroon, nummer) lijken goede kansen te bieden voor opsporing, zowel in een fysieke als digitale omgeving. De kans zit vooral in een gerichte toepassing van deze technologieën, dus nadat de aandacht van handhavers al is uitgegaan naar een bepaald en geografisch (of virtueel-geografisch) begrensd probleem of naar een bepaald persoon. (Zie hoofdstuk 7.) 9 Technologie voor een effectieve organisatie De praktijk is dat nieuwe handhavingstechnologie geld kost en dat de organisatie dat niet op de begroting terugverdient. De overheid dient elke claim dat een bepaalde technologie efficientiewinst oplevert (elke suggestie van besparing) derhalve kritisch te beschouwen. De handhavingsorganisatie moet de investering ‘terugverdienen’ door met de nieuwe technologie beter te presteren dan voorheen. In de beleidsdiscussie omtrent nieuwe technologie moet de effectiviteitsvraag dus centraal staan: leidt het tot betere handhaving. Is die verbetering deze investering waard? In de organisatie van de handhaving dient prioriteit te liggen bij het realiseren van landelijke informatiesystemen, voorbereid op internationale informatieuitwisseling. Uitwisselbaarheid kan dienen als toetssteen in
62
beleid aangaande nieuwe systemen. Ondanks alle nieuwe technologie is handhaven nog steeds vooral mensenwerk en is de handhavingsorganisatie nog steeds vooral een menselijk samenwerkingsverband. Technologie kan de mensen in de frontlijn globaal langs twee wegen dienen. Zij kan hen voorzien van (opsporings)informatie en zij kan bijdragen aan hun veiligheid.37 Het functioneren van de interne informatievoorziening, waar onder intranetten, mag meer aandacht hebben. Op deelterreinen zijn studies verricht naar het functioneren van kennis- en intranetten. Voor landelijk handhavingsbeleid zou een overzichtstudie nuttig kunnen zijn om daarmee ook meer zicht te krijgen op bestaande dan wel wenselijke dwarsverbanden. Tot slot, maar niet in de laatste plaats, is aandacht vereist voor technologieën die de veiligheid van frontlijnwerkers kunnen verbeteren. Dat is niet alleen een kwestie van letselreductie maar vooral van belang voor de arbeidssatisfactie en motivatie van handhavers. (Zie hoofdstuk 8.)
63
64
Literatuur Achterhuis, H. (red.) (1992) De maat van de techniek. Baarn: Ambo. Akdeniz, Y. (1996). Computer Pornography: a Comparative Study of the US and the UK Obscenity Laws and Child Pornography Laws in Relation to the Internet. International Review of Law Computers & Technology, 10, 2, 235-261. Akdeniz, Y. (1997). Governance of Pornography and Child Pornography on the Global Internet: A Multi-Layered Approach. L. Edwards (ed.), Law and the Internet: regulating Cyberspace. Oxford: Hart, 223-241. Akdeniz, Y. (1998). Child Pornography on the Internet. New Law Journal, 148, March 27, 451-452. Algemene Rekenkamer (1989) Automatisering bij de politie. Den Haag: SDU-uitgeverij. Algemene Rekenkamer (1995) Beheer in het nieuwe politiebestel: stand van zaken op hoofdlijnen. Den Haag: SDU-uitgeverij. Algemene Rekenkamer (1998) Uitwisseling van recherche-informatie tussen CRI en politieregio’s. Den Haag: SDU-uitgeverij. B&A-groep (2003) (B&A Groep Beleidsonderzoek en -Advies BV) Innovatiekanskaart toezicht en handhaving. Den Haag: BZK. Bakker, I. en K. van der Vijver (2003) Politiekennis in ontwikkeling. Zeist: Kerckebosch. Bakker, L. (1999) Tussen revolutie en desillusie: ondersoek naar onbedoelde neveneffecten van een intranet bij de Politie Zuid-Holland-Zuid. Rotterdam: EUR. Becker, H.S. (1973, oorspr. 1963) Outsiders. New York: The Free Press. Beckers, M. en L. Gunther Moor (red.) (2000) Politie en gezondheidszorg: partners in veiligheid? Dordrecht: SMVP. Beens, B. (2002) Overvallen met informatie: een onderzoek naar informatievoorziening en overvalbestrijding in EU-landen. Enschede: Universiteit Twente. Beirens, L. (1998) Op zoek naar criminele bits: digitaal rechercheren. Politeia, 8, 8, 9-12.
65
Beleidsnota (2002) Naar een veiliger samenleving. Den Haag: Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bittner, E. (1967) Police discretion in emergency apprehension of mentally ill persons. Social problems, 14, 278-292. Bloemsma, S.B., I.D. Teunissen, R.H.P. Vriesde en D. Komen (1998) Nationaal actieprogramma: op weg met digitaal rechercheren. Hoevelaken: Raad van Hoofdcommissarissen. Blonk, G.N.M. en M.J. van Altena (1989) Computercriminaliteit: inleiding over opsporing. Lochem: Van den Brink & Co. Boerstra, E. (1997) Rechercheren in cyberspace. Algemeen Politieblad, 146, 21, 8-9. Brons, R. en B. Poelert (2001) Het kerntakendebat van de politie en de brandweerinzet. Tijdschrift voor de politie, 63, 7/8, 4-6. Buissant des Amorie, C., 1960. Kan een MO-systeem ons bij de oplossing van gepleegde misdrijven helpen? Algemeen Politieblad, 109, 3, 43-45. Cachet, A. (1990) Politie en sociale controle. Arnhem: Gouda Quint. Castenmiller, P. (2000) Samen op weg naar integraal veiligheidsbeleid. Tijdschrift voor de Politie, 62, 10, 26-29. Chirot, D. (1977) Social Change in the Twentieth Century. New York: HBJ. De Heus, H. (2000) Een common market voor ‘information exchange’. Algemeen Politieblad, 149, 5, 11-13. De Boer, M.G.W. (1999) Internationale politiesamenwerking. In C.J.C.F. Fijnaut, E.R. Muller en U. Rosenthal, Politie, studies over haar werking en organisatie, Alphen aan den Rijn, Samsom, 577-617. De Boer, D. (2002) Het opsporen van criminaliteit op internet; wet en jurisprudentie bieden nog onvoldoende duidelijkheid. Algemeen Politieblad, 151, 3, 12-14. De Poot, C.J., R.J. Bokhorst, P.J. van Koppen en E.R. Muller (2004) Rechercheportret. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
66
De Sola Pool, I. (1983) Technologies of freedom. Cambridge: Harvard University Press. Duncan, M. (1997) Making Inroads Against Crime on the Internet. RCMP Gazette, 59, 10, 4-11. Durkin, K.F. (1997). Misuse of the Internet by Pedophiles: Implications for Law Enforcement and Probation Practice. Federal Probation: a journal of correctional philosophy and practice, 61, 3, 14-18. Ellul, J. (1964, oorspr. 1954) The technological society. New York: Vintage Books. Elias, N. en J.L. Scotson, 1985 (1965) De gevestigden en de buitenstaanders. Den Haag: Ruward. Ferwerda, H.B., E.J. Bruls en P.G. Rens (2001) Een veiliger landelijk gebied door het delen van informatie. Tijdschrift voor de Politie, 63, 12, 22-25. Foucault, M. (1979, oorspr. 1975) Discipline and punish; the birth of the prison. Vintage Books: New York. Frissen, P.H.A. (1989) Bureaucratische cultuur en informatisering. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgeverij. Frissen, V. en M. van Lieshout (2003). Tussen dwang en drang: OOV, ICT en ontgrenzing van het gedrag. Delft: TNO. Fukuyama, F. (2002) De nieuwe mens: onze wereld na de biotechnologische revolutie. Amsterdam/Antwerpen: Contact. Fulk, J. en C. Steinfield (red.) (1990) Organizations and communication technology. Newbury Park: Sage Publications. Garland, D. (2001) The culture of control. Oxford: University Press. Goldenbeld, C., C. Bax en I. van Schagen (2002) Verkeersveiligheid in Nederland. Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 1, 1, 5-17. Gunn, D.G. (2002) Developing Partnership for the Effective Use of DNA Analysis. Tijdschrift voor de Politie, 64, 1/2, 36-40.
67
Harlaar, M., R. Hengeveld, J.P. Koster en A. Roos (1998) Stille getuigen. Bussum: Thoth. Haraway, D. (1994, oorspr. 1991) Een cyborg manifest. Amsterdam: De Balie. Hoek, A. van, A. van Pel, W. Ritzema, R. Schildmeijer, V. Wijkhuijs (2000) Focus op veiligheid; lessen en ervaringen van negen Nederlandse gemeenten. Amsterdam/Den Haag: DSP/ES&E. Holvast, J. en A, Mosshammer (1993) Identificatieplicht: het baat niet maar het schaadt wel. Utrecht: Jan van Arkel. Hoogenboom, B. en E. Muller (2002) Voorbij de dogmatiek: publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg. Zeist: Kerckebosch. Hughes, T.P. (1994) Technological momentum. In R.M. Smith en L. Marx (red.) Does technology drive history? Cambridge: MIT Press; 101-113. Huxley, A. (1986, oorspr. 1932). Heerlijke nieuwe wereld. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. IMK, Internet Meldpunt Kinderporno (1997) Jaarverslag 1996/1997. IMK, Internet Meldpunt Kinderporno (2002) Jaarverslag 2001. Inpact (1992) Politiële informatievoorziening in regioperspectief. Houten: Inpact. In ’t Velt, C.J.E. en W.Ph. Stol (1997) De lokale dimensie in criminaliteitsbestrijding. Justitiële Verkenningen, 23, 4, 69-79. In ’t Velt (1999) Politie en omgevingsanalyse. Den Haag: Elsevier. Khan, K. (2000) Child pornography on the internet. The Police Journal, 73, 1, 7-17. Klerks, P.P.H.M., C.J.E. In ’t Velt, A.Ph. van Wijk, M.M.E.A. Scholtes, P.S. Nijmeijer en J.G.M. van der Velde (2002). De voorhoede van de opsporing. Den Haag: Elsevier. Koning, W. (1993) Politiële informatievoorziening in regioperspectief. Houten: Inpact. Kostense, C. (1996) De politie, de elektronische snelweg en het internet. Apeldoorn: Nederlandse Politie Academie.
68
Kotteman, D.A. (1997) Internationale politiesamenwerking. In D. Hilarides e.a., Handboek Politiemanagement, Alphen een den Rijn, Samsom, sectie F1140, 1-29. Kruyer, F. (2001) Legitimatie en iriscopie. Algemeen Politieblad, 150, 19, 11-13. Laeyendecker, L. (1981) Orde, verandering, ongelijkheid. Meppel: Boom. Leiden, I. van en H.B. Ferwerda (2002) Cameratoezicht: goed bekeken? Zeist: Kerckebosch. Lopez, M.J.J. (2000) Meer informatie uit bestaande gegevens. Tijdschrift voor de Politie, 62, 6, 26-29. Lyon, D. (1994) The electronic eye, the rise of surveillance society. Cambridge: Polity Press. Maas, J. (2003) Opleiding voor het forensisch uitlezen van GSM’s. Recherche Magazine, 2, 3, 12-13. Marcuse, H. (1980, oorspr. 1964) De eendimensionale mens. Bussum: Paul Brand. Mastrofski, S. (1983) ‘Police knowledge of the patrol beat: a perforance measure.’ In R.R. Bennet (ed.), Police at work. Sage Publications, Beverly Hills; 45-64. Mills, C.W. (1983, oorspr. 1959). The sociological imagination. Harmondsworth, Penguin Books. Mooij, J. en J. van der Werf (2002) Cybercrime. Zoetermeer: KLPD. Mul, J. de, E. Mülller en A. Nusselder (2001). ICT de baas? Onderzoekprogramma Internet en Openbaar bestuur (plaats en uitgever niet opgegeven). Mumford, L. (1963, oorspr. 1934). Technics and civilization. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Oey, H. (red.) (2001). Criminaliteitspreventie: kansen zien, kansen benutten. Den Haag: Senter. Orwell, G. (1989, oorspr. 1949). Nineteen eighty-four. Harmondsworth, Penguin Books.
69
Paulus, J. en M. Ros, 1993. Het herkenningsdienstsysteem: theorie en praktijk. Amsterdam: Vrije Universiteit. Pieterson, M. (1984, oorspr. 1981). Het technisch labyrint. Meppel, Boom. Plugge, L. (1997) EMMI Euregionale Multimediale Informatieuitwisseling. Inpactueel, 6, 2, 7-8. Rademaker, J. (1996) De digitale strafrechtspleging. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink. Regiecommissie (1996) Politiële informatievoorziening: een overzichtskaart in bewerking. Houten: Regiecommissie Standaardisatie Politiële Informatievoorziening. Smith, R.M. en L. Marx (red.)(1994) Does technology drive history? Cambridge: MIT Press. Startnotitie (2004) Projectopdracht Handhaving in den brede. Den Haag: Ministerie van Justitie, Directie Handhaving. Stephenson, P. (2000) Investigating Computer-Related Crime. Boca Raton: CRC Press. Stol, W.Ph. (1995) Zin en onzin van politieautomatisering. In D. Hilarides, e.a. (red.), Handboek Politiemanagement. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, sectie C4130, 1-24. Stol, W.Ph. (1996) Politieoptreden en informatietechnologie: over sociale controle van politiemensen. Lelystad: Koninklijke Vermande. Stol, W.Ph. (1997) Digitalisering bij de politie: stand van zaken en vijf criteria voor effectieve informatie. Tijdschrift voor de Politie – katern, 59, 10, 3-5. Stol, W.Ph., R.J. van Treeck en M. van Kooten (1997) Uitwisselen van persoonsgegevens tussen politie en GBA; een onderzoek in de politiepraktijk. Houten: Inpact. Stol, W.Ph., R.J. van Treeck en A.E.B.M. van der Ven (1999) Criminaliteit in cyberspace – een praktijkonderzoek naar aard, ernst en aanpak in Nederland. Den Haag: Elsevier. Stol, W.Ph. (2000) Informatietechnologie in criminaliteitsanalyse. In H. Moerland en B. Rovers (red.), Criminaliteitsanalyse in Nederland, Den Haag: Elsevier, 323-339.
70
Stol, W.Ph. (2002) Policing Child Pornography on the Internet – in The Netherlands. The Police Journal, 75, 1, 45-55. Stol, W.Ph. (2003) Sociale controle en technologie. De casus politie en kinderporno op het internet. Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, 30, 1/2, 162-182. Strating, M.,G.van Beuningen, M. Kuttschreuter en J. Gutteling (2004) De risicokaart in ontwikkeling: een eerste evaluatie. Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 3, 1, 417. Stuurgroep IGO (2001) Informatiegestuurde opsporing moet Nederland Veroveren. Tijdschrift voor de Politie, 63, 6, 11-15. Svensson, J. en S. Zouridis (red.) (2004) Waarden en normen in de virtuele wereld. Enschede: IPIT. Van Amersfoort, P., L. Smit en M. Rietveld (2002) Criminaliteit in de virtuele ruimte. Zeist: Kerckebosch. Van de Bunt, H.G. en J. Rademaker (1992). Recherchewerk in de praktijk, een case-study naar recherche en informatievoorziening. Lochem: Van den Brink. Van der Torre, E.J. en W.Ph. Stol (2000). Waardevolle politieverhalen: politie en Marokkaanse jongeren. Den Haag: Elsevier. Van der Veer, G.C. (1990) Humancomputer interaction. Alblasserdam: Haveka bv. Van der Vijver, C.D., A.J. Meershoek en D.F. Slobbe (2001) Kerntaken van de politie. Zeist: Kerckebosch. Van der Wal, R. (2003) Of geweld zal worden gebruikt; militaire bijstand bij de handhaving en het herstel van de openbare orde 1840-1920. Hilversum: Verloren. Van Eecke, P. (1997). Criminaliteit in cyberspace: misdrijven, hun opsporing en vervolging op de informatiesnelweg. Gent: Mys en Breesch. Van Haaren, E. (1998) Informatieuitwisseling tussen grensregio’s verbeterd. Algemeen Politieblad, 147, 3, 8-10.
71
Van Oenen, G. (2003) Gedogen moet je doen! Mogelijkheid en werkelijkheid van het gedogen. Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 2, 1, 15-26. Van Riet, F. (1994, vermoedelijk) T’uwen dienst. Schiedam: Scriptum. Van Schie, J. (2001) Digitaal blauw; landelijk project om kennis tot in de haarvaten te laten doordingen. Algemeen Politieblad, 150, 15, 4-5. Van Schie, J. (2002) Digitaal rechercheren van de grond; kennisproducten voor iedere medewerker. Algemeen Politieblad, 151, 13, 8-10. Van Steden, R. (2002) Politietaken in private handen. Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 1, 2, 3-11. Van Wijk, A.Ph., E.J.A. Bervoets en W.Ph. Stol (2003) Overlast en criminaliteit van Antillianen in Nijmegen: aard, omvang en achtergronden. Den Haag: Elsevier. Van Zuthem, E. van (2001) Cyberterrorisme: feit of fictie? Enschede: Universiteit Twente. Veldhoen, L. en J. van den Ende (1995) Technische mislukkingen. Rotterdam: Ad. Donker. Visienota (1996) Op weg naar digitaal rechercheren. Beleidsadviesgroep Computercriminaliteit. Vriesde, R. (2002) Criminaliteit in cyberspace: aan de slag met digitaal rechercheren. Tijdschrift voor de Politie, 64, 1/2, 57-62. Vriesema, J.S.E. en P.M. van der Fluit (1991) ERA: tijd voor automatisering – evaluatie van het rendement van automatisering in de regio Noord Holland-West. Haarlem: Huisdrukkerij Gemeentepolitie Haarlem. Weber, M. (1990, oorspr. 1922). Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). Weitenberg, A.I.M., E.J.M. Jansen, I. van Leiden, J.H. Kerstholt en H.B. Ferwerda (2003) Cameratoezicht: de menselijke factor. Zeist Kerckebosch. Wilterdink, N. en B. van Heerikhuizen (red.) (1993) Samenlevingen. Groningen; WoltersNoordhoff.
72
73
74
