H2€ -scape
Interpretatie van de opgave
Het gebied van de 6e EO Wijers prijsvraag tussen Utrecht en Oberhausen heeft hemelsbreed een lengte van143 km. Een zone met het stedelijk gebied van Arnhem en Nijmegen, de Veluwe, het Reichswald, een concentratie aan kennisinstituten rond EdeWageningen, de grote rivieren; Rijn en Waal, de rand van het Rurhgebied, Betuwelijn in aanleg, een spoor dat geschikt wordt gemaakt voor de HSL, Forten van de Hollandse Waterlinie en een nog te realiseren multimodaaloverslag punt. Kortom een gebied met een groot aantal verschillende ruimteclaims Uit een analyse van de overheidsplannen, bestuurslagen en een analyse van grondprijzen blijkt dat er in een relatief klein gebied veel plannen, veel partijen en veel verschillende grondeigenaren zitten. Ook blijkt uit deze analyse dat er veel 'vergeten zones' rond de rivieren, aan de randen van natuurgebieden, de grensstreek en voorportaal van het Ruhrgebied zitten. Daarnaast blijkt dat conflicterende ? belangen resulteren in gefragmenteerde monofunctionele landschappen. Dit geldt met name voor het Nederlandse deel van de zone, in de landschappen vlak over de Duitse grens is een grotere vermenging van functies zichtbaar. Naast belangrijke hoofdtransportassen zoals de A12, de Inco-Delta de Betuwelijn en HSL zijn de Waal en de Rijn beeldbepalend voor deze zone. Gezocht: een strategie voor de zone Utrecht - Oberhausen. Een strategie die ingaat de typische kenmerken en problemen van dit gebied en hierbij inspeelt op de op de verschillende rollen van publieke en private partijen, de spelers in het maatschappelijke veld en de bewoners en reizigers in deze zone.
Statements 1. Europa is op weg naar de vorming van een federale staat. Steeds meer vraagstukken zullen op de schaal van Europa worden geformuleerd; 2. Nederland is en blijft het land van de kleinschalige cultuurlandschappen, voor 'echte natuur' moeten we Europa uit of voor kleinschalig 'natuur' de grens over naar Duitsland; 3. De Rijn en de Waal zijn beeldbepalend voor het studiegebied: water wordt daarom centraal gesteld in de uitwerking van deze opgave;
De H2€-scape strategie gaat in op de volgende vragen, 1. Welke integrale oplossingrichtingen kunnen in de zone Utrecht - Oberhausen een bijdrage leveren aan recent benoemde vragen over de waterhuishoudkundige inrichting: veiligheid, verdroging, beschikbaarheid ruimte, betrokkenheid van politici en burgers en de sturing en regie 2. Hoe kunnen (conflicterende) belangen en wensen in programma en realisatiesnelheid tussen overheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers worden vormgegeven voor de onder 1 genoemde integrale oplossingrichtingen. (geïllustreerd met behulp van een 6 tal case-studies)
1
DOEL van de STRATEGIE is het genereren van nieuwe 'gebruiks' landschappen, door revitalisering van bestaande landschappen en door het creëren van nieuwe landschappen. Water wordt hierbij ingezet als ontwikkelingsinstrument. Er wordt gezocht naar andere katalysatoren dan infrastructuur en stedelijke gebieden.
Water als ontwikkelingsinstrument Nederland In april 1999 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de voorzitter van de unie van Waterschappen de Commissie waterbeheer 21e eeuw gevraagd een advies uit te brengen over de waterhuishoudkundige inrichting van Nederland. Op basis van een uitvoerige analyse en het formuleren van een aantal uitgangspunten voor een nieuw beleid heeft de commissie in augustus 2000 haar advies uitgebracht. Veiligheid, overlast, schade, kosten, draagvlak bij politiek en burger, en een betere regie en sturing zijn de belangrijkste thema's uit de nota: Waterbeleid voor de 21e eeuw. In haar advies heeft de commissie waterbeheer aangegeven dat voor Nederland de regie op nationaal niveau moet worden gevoerd door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Naast het beleid voor de grote rivieren, het IJsselmeer en de kust moet het ministerie de kaders gaan stellen voor het beleid voor regionale stroomgebieden en de interactie tussen de hoofdsystemen en regionale watersystemen. Hierbij zijn de waterschappen verantwoordelijk voor het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer. Zij geven richting provincie en gemeenten welke inrichtingsmaatregelen zei vanuit het waterbeheer noodzakelijk achten. Duitsland Vanwege de nauwe relatie tussen cultuuropvattingen en regionale ecologische aspecten en de spanning tussen beide en de competitie tussen het watergebruik en de bescherming van watergebieden is het water management in Duitsland geregeld op 'Länder' (staten) niveau. Onder de term 'Kulturbau" wordt in Duitsland integraal het water en landschap gemanaged, inclusief de bescherming, ontwikkeling en verbetering van de grond. In de Länder Working Group on Water (LAWA) is de samenwerking tussen de verschillende staten geregeld. Doormiddel van de ' Grundgezetz' (basis wet) is de gemeentelijke controle over locale vraagstukken geregeld. Concreet betekent dit dat gemeente vrij zijn voor het vormen van institutionele en organisatorische regelingen. Zelfstandig of doormiddel van allianties met andere gemeenten, publieke corporaties of samenwerking met private ondernemingen. Afhankelijk van de locale en regionale behoeften kunnen dit kleinschalige 'buurt onderneming' zijn in het landelijk gebied of grootschalige gebieden met bijbehorend budget. Wat hierbij opvalt is de zware rol die de wetgevende macht heeft. Wetten die helpen het waterbeleid en management transparant houden . Wetten gemaakt vanuit de opgave en de probleemeigenaren, kortom wetten als maatwerk. Dit in tegenstelling tot de wetgeving in Nederland die op Rijksniveau geregeld wordt. Europa Op het gebied van integraalwaterbeheer en de samenwerking tussen publieke en private partijen is het beleid en management in Duitsland ver ontwikkeld. Een zwak punt van deze organisatie op 'Länder' niveau is de beperkte invloed die vanuit dit niveau kan worden uitgevoerd op Europees niveau. Kraemer stelt dat hierdoor de stabiele instituties en bijbehorende organisatorische structuren ten onrechte nauwelijks bekend zijn of worden meegenomen op Europees niveau. De invloed van Nederland is, door de coördinerende rol van Verkeer en Waterstaat veel groter. De Rijn is de belangrijkste rivier die door het studiegebied loopt. Sinds 1950 bestaat er zelfs een speciale commissie voor de bescherming van de Rijn. Deze commissie, die naast Nederland en Duitsland bestaat uit Frankrijk, Zwitserland en Luxemburg is in januari 2000 voor het laatst bijeen gekomen. Tijdens deze bijeenkomst is voor de komende 5 jaar afgesproken in te zetten op een duurzame ontwikkeling van de Rijn. Concreet betekent dit een samenhangende ontwikkeling tussen deze duurzame ontwikkeling, ecologische vraagstukken en preventie maatregelen voor het veiligheidsvraagstuk ( oppervlakte water, grondwater). Naast deze aspecten gaat wordt ingezet op een samenhang tussen economische, ecologische en sociaalmaatschappelijk belangen.
2
Op Europees niveau zijn de Ramsar gebieden (beschermde wetland) de belangrijkste landschappen langs deze Rijn. Verder is voor de directe omgeving van de rivieren speciaal beleid geformuleerd. In Duitsland is dit vastgelegd in de Federale staten wetten, in Nederland in het provinciaal Streekplan. Voor Duitsland is een zone van weideland aangewezen om de toenemende omvang van het water door een gradueel proces van dynamische natuurontwikkeling ruimte te laten claimen. In Nederland zijn recent een aantal 'overstroom' gebieden aangewezen om de toename van de hoeveelheid water in het rivierenlandschap goed te kunnen opvangen. A) Sturing en regie Sturingsmiddelen worden te weinig gebruikt (Nederland) of zijn niet bekend op Europees niveau (Duitsland). In Nederland is er een gering besef van kosten en baten. Het Duitse watermanagement model biedt perspectief. De bouw van Vinexwijk de Waalsprong op een potentieel 'overloop' locatie is een illustratie van het feit dat er in Nederland integraler gewerkt moet worden. B) Media, burger en overheid In Nederland is water is vooral een zaak van Rijkswaterstaat en de waterschappen. Burgers en politici tonen betrokkenheid in geval van rampen, aangemoedigd door de media. Buiten tijden van rampspoed is de burger vooral geïnteresseerd in 'mooi' water. Nederland kan hier leren van het Duitse model, waar water een zaak is van overheid, private investeerders en burgers. C) Inhoudelijke vraagstukken Het onttrekken van drinkwater uit grondwater is samen met de ontwatering van de landbouw, de snelle afvoer van water en de toenemende verstedelijking een van de belangrijkste oorzaken voor verdroging. Voor het vraagstuk van veiligheid is het van belang te zoeken naar ruimte voor het vasthouden van water, retentie (tijdelijk bovengronds opslaan), berging, uitbreiding van het oppervlakte water en het afvoeren van water. Nederland wil de komende jaren een grote hoeveelheid infrastructuur, bedrijfslocaties en woningbouwlocaties realiseren, hierdoor is er steeds minder water beschikbaar voor berging. In Duitsland is relatief meer ruimte beschikbaar en speelt dit vraagstuk minder.
In de 5e nota wordt voor de provincie Gelderland uitgegaan van 185.000 ha. Indicatief gaan we uit van 140.000 ha voor het Nederlandse deel van de zone. Hierbij gaat het om rivier- en regenwater. Dit aantal ha kan voor het rivierwater naar beneden worden gebracht door bovenstrooms water vast te houden of door bovenstrooms retentie gebieden aan te leggen. De provincie Gelderland kan samen met Nordrhein-Westfalen en de gemeenten Wesel en Duisburg een convenant sluiten om bovenstrooms circa 60.000 ha water vast te houden of (tijdelijk) in retentiebekkens op te slaan. Hierdoor kan het aantal ha voor Nederland worden teruggebracht naar 80.000 ha. Voor het plan gebied komt het totaal aantal ha hiermee op circa 175.000 ha. Nederland
Duitsland (incl. bestaand)
Vasthouden van water
30.000 ha
25.000 ha
Retentie bovengronds opslaan (tijdelijk)
25.000 ha (50 %regen en 50% rivier)
40.000 ha
Berging (inclusief stadsberging)
20.000 ha
30.000 ha
Afvoeren van water
5 uitlaatpunten plus opslag langs de Waal
TOTAAL
80.000 ha
95.000 ha
3
Macht + Grondprijs + Emoties = Snelheid In de opgave is nadrukkelijk gevraagd om een strategie. Een strategie die ingaat de ontwikkeling van het plan in de tijd, de verschillende rollen van partijen, mogelijke allianties en coalities en mogelijkheden voor realisatie en beheer. Een analyse: Macht: In overheidsplannen worden belangen geprojecteerd. Uit de machtskaart, een analyse van deze plannen, blijkt dat er een aantal, in oranje aangegeven, hot spots zijn. Gebieden met een hoge planclaim (in aantal aangegeven). De in hel oranje aangegeven gebieden zijn de zones waar ontwikkelingen niet worden toegestaan. Gebieden met bijzondere of hoogwaardige landschappelijk of natuurwaarde waar geen ontwikkelingen zijn toegestaan. Op de locaties waar het aantal belangen groot is, zal vanwege de lange proceduretijd (veranderen van een bestemmingsplan duurt in NL 4-6 jaar, in D 2-4 jaar) de ontwikkeling van een gebied trager verlopen dan in een gebied waar het aantal belangen klein is. Grondprijzen: De grondprijs is een belangrijke kostenfactor in planrealisatie en hiermee van invloed op de ontwikkelingssnelheid van een gebied. Uit de grondprijzen kaart blijkt dat de grondprijs in Nederland gemiddeld hoger is dan in Duitsland (30% goedkoper). Voor de hand liggend is dat de grondprijzen in stedelijke gebieden en rond afslagen van snelwegen hoger zijn dan in het buitengebied. Rood = geen ontwikkeling = onbetaalbaar. Op locaties waar de grondprijs hoog is zullen de ontwikkelingen moeizamer tot stand komen, tenzij er geld gegenereerd kan worden. Emoties: Naast geld en macht zijn emoties een sturende factor bij planontwikkeling. Emoties vertalen zich de moeite die het kost grond te onteigenen en in draagvlak voor ontwikkelingen. Met uitzondering van door het Rijk/de Bund opgelegde (inter)nationale opgaven is draagvlak cruciaal voor ontwikkelingen. De emotie kaart is gebaseerd op de leeftijd van leefgemeenschappen en het gemeentelijk inkomen. Indicators voor mogelijke weerstand bij planontwikkeling. De oranje graad geeft de betrokkenheid van de bewoners bij hun grondgebied aan. Een hoge oranje graad betekent extra aandacht voor communicatie en het organiseren van draagvlak en grote kansen voor locale initiatieven. Snelheid Samengevoegd geven de macht- grondprijs- en emotie kaart een beeld van de snelheid van ontwikkelingsmogelijkheden in het gebied. Op basis van het uitgangspunt: water als sturingsinstrument en de snelheidsanalyse is een fasering opgesteld. Hierbij is gekeken naar: a) prioriteit van de 'wateringrepen' (veiligheid, verdroging) b) mogelijke ontwikkelingssnelheid
Het schaakbord van de macht Marktpartijen hebben geld (=macht) dat ze snel willen kunnen investeringen. Burgers zijn mondiger en (maatschappelijke) belangen organisaties worden steeds machtiger, zowel op het gebied van grondeigendom (Natuurmonumenten heeft 84.000 ha in beheer, waarvan 64.000 in bezit) als op het gebied van draagvlak (toename aantal leden ANWB, WNF, Stichting Geldersepoort)
4
De politiek lijkt ondertussen onmachtig toe te kijken. In waar blijft de politiek, wijst Duyvendak erop dat de politiek niet zozeer onmachtig is geworden als wel veelomvattend. Hij wijst op het feit dat het veel interessanter de vraag te stellen: hoe de macht wordt uitgeoefend en met welke consequenties dan de vraag te stellen of Den Haag nog wel macht heeft. Belangrijke conclusies zijn dat het belang van politiek vernieuwing ligt in de verdere versterking van de niet-parlementaire politiek. En dat de politiek niet zozeer is verdwenen, maar juist een aspect is geworden van vele terreinen, activiteiten en instituties. Deze verspreiding van het politieke blijkt mede te hebben plaats gevonden onder de stimulerende invloed van de Haagse Politiek, het parlement. Of burgers zich engageren wordt niet alleen bepaald door het doel van de beweging, maar ook door de politieke machtsconfiguratie. Ofwel of mensen het idee hebben dat hun inzet bijdraagt in de oplossing van een probleem. De 20e eeuw was de eeuw van de sturing door de overheid. Met de introductie van de woningwet in 1901, heeft de overheid een start gemaakt met haar stevige bemoeienis op het terrein van de volkshuisvesting. Pas met de 4e nota ruimtelijke ordening en de met de nota Heerma (1988) is de lijn van een 'terugtredende overheid' ingezet. Illustratief voor de problemen die dit met zich mee brengt is het onderhandelingsmodel dat is opgezet voor de Vinexlocaties. Basis voor het onderhandelingsmodel is de opbouw in twee fasen: 1. Het Rijk zorgt in onderhandeling met lagere overheden voor het vastleggen van de hoofdlijnen van het verstedelijkingsbeleid (veiligstellen eigen doelen) 2. Het Rijk treedt terug (streven dat is ingezet met de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig) en de lagere overheden nemen samen met de marktpartijen de feitelijke uitvoering ter hand. In de Nota Notie van ruimte wordt geconstateerd: a) in de realisatiefase ontbreekt het aan regie (integraal planningsconcept, maar gefragmenteerde uitvoering); b) er is een onevenwichtige relatie tussen de partijen (door complexiteit, onbekendheid met taken, gebrek aan instrumenten) gevolg: risico reductie = planologie van de angst; c) onvolkomen marktwerking (alleen aanbodzijde is vertegenwoordigd). Zodra de grondposities verdeeld zijn blijft de strijd om de markt uit. Gevolg: weinig flexibiliteit. De lessen die uit de Vinex geleerd kunnen worden: belang coördinatie uitvoering; evenwichtige relatie tussen de verschillende partijen (naar voorbeeld watermanagement Duitsland); volledige marktwerking. De spanning die zowel uit deze lessen, als uit de conclusie van de snelheidsmap naar voren komt, is die tussen het collectieveen het individuele belang. Alhoewel er geen sterke scheidslijn meer is te trekken, marktpartijen blijken omwille van het realiseren van kwaliteit (hogere opbrengsten) of vanwege een positieve bijdrage aan hun Imago steeds vaker bereid investeringen in zaken van algemeen belang te willen doen. Voorbeelden hiervan zijn het Telegraafbos in Amsterdam en de samenwerking tussen Shell, de gemeente Rotterdam en woningbouwcorporaties in Hoogvliet. De snelheidskaart maakt duidelijk dat de ontwikkelingen in bepaalde gebieden moeizamer zullen gaan dan in andere gebieden. De ruimte die aan het individuele belang wordt gegeven is bijvoorbeeld zicht baar in het vrijgeven van 30% van woningbouwproductie onder de vlag: particulier opdrachtgeverschap. De vraagstukken voor de waterhuishouding: veiligheid en verdroging hebben een algemeen (inter) nationaal belang. Om water daadwerkelijk als sturingsinstrument in de zetten is gekozen voor de volgende strategie: 1. Voor de ontwikkelingsopgave in de rode/oranje gebieden wordt ingezet op een sterke sturing door de overheid (kaderstellend: geld en instrumentarium plus stimulerende functie). Een voorbeeld is het eerder genoemde convenant tussen Nederland en Duitsland voor de herverdeling van de waterruimte claim. 2. De ontwikkelingen in de gele gebieden worden aan 'de markt' overgelaten.
5
Uitgangspunten: - Voor een aantal thema landschappen (vgl Ramsar) worden (inter) nationale platforms opgezet die de belangen op Europees niveau behartigen. Naast wetlands gaat het om energieproductievelden, herbebossingsgebieden (waterbossen) en de overstroomgebieden voor de grote rivieren; - Op nationaal niveau wordt het Duitse watermanagement model omgevormd naar een Nederlands model. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de grote van de gemeenten. Deze zijn in Duitsland gemiddeld 6x zo groot als in Nederland. De essentie van het model is de samenwerking van verschillende partijen op basis van duidelijk gedefinieerde vraagstukken. Voorwaarde voor samenwerking tussen publieke en private partijen is een duidelijke wetgeving.
Genereren 'Gebruiks' landschappen - 6 case studies Met zijn tapijtmetropool is WJ Neutelings de strijd begonnen tegen 'de illusie' van het onderscheid tussen stad en platteland. Stad en landschap ? lopen steeds meer in elkaar over. Er ontstaat een menging van 'gebruiks'. Nieuwe begrippen als stedelijkveld en stadslandschap ontstaan. In de zone Utrecht - Oberhausen bevinden zich verschillende 'grootschalige landschappen'. Op Nederlands grondgebied gaat het om: het rivierenlandschap Geldersepoort: wetlands de Veluwe: heidebos landschap In Duitsland: Reichswald: boslandschap Unterer Niederrhein: ramsar-landschap (beschermde wetlands) Emsherpark: industrieellandschap Om deze grootschalige landschappen liggen kleinschaligere landschappelijke eenheden. Wat opvalt is dat in Nederland bedrijfsterreinen, steden, Vinexlocaties, snelwegen, spoor veel minder verweven zijn in deze landschappen dan in Duitsland. Inzet van H2€-scape is het genereren van nieuwe 'gebruiks' landschappen rond de grote rivieren. Geen dichtslibbende 'corridor' snelwegen, geen monumentalisering, geen esthetisering maar landschappen waarin verschillende vormen van gebruikt centraal staan. Onder het motto Money making landscape, landscape making money is gezocht naar locaties, coalities van partijen en oplossingrichtingen voor deze 'gebruiks' landschappen. Water is hierbij ingezet als sturingsinstrument. Niet alleen als oplossing voor de waterproblematiek, maar ook als bindingsfactor tussen partijen, om samenhang in gebieden aan te brengen (tegengaan versnippering) en om (conflicterende ?) functies met elkaar te verweven. Voor de uitwerking is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de Waal als transport as en de Rijn als 'groene' rivier. De case-studies illustreren hoe met behulp van waterontwikkelingen nieuwe landschappen gegenereerd kunnen worden. Op ontwerp niveau gaat het voor Duitsland om het aanbrengen van hiërarchie, voor Nederland meer om het verweven van verschillende 'gebruiks' functies. Met behulp van de (historische loop van rivieren), Waardevolle landschappen, geomorgologische gegevens en 'het waterprogramma' is gezocht naar geschikte locaties. Locaties die met behulp van het Duitse managementmodel, een model waarin water management associaties kunnen worden gevormd door grondeigenaren, particuliere investeerders, publieke corporaties, maatschappelijke belangengroeperingen tot ontwikkeling kunnen worden gebracht. Uitgangspunten voor de casestudies:
6
1. Balans tussen kosten en baten doormiddel van: Gebiedsontwikkeling (verevening van de kosten per gebied); Inzet Duits water managementmodel, gebruiksdeelname, financieel instrumentarium (belasting, kortingspremies etc), kosten dekkend drinkwaterprijzen 2. Integraal: water als generator voor verschillende typen 'gebruiks' landschappen. Voor de 6 case-studiegebieden zijn nieuwe landschapstypen gedefinieerd. Type die in aanvulling kunnen worden gebruik op gangbare landschapstypen als wetlands, rivierenlandschap, heide/bos landschap etc. Betuwe-extra - energieproductievelden Nat-lab - onderzoekslandschap / productiebos Jurassicpark - recreatielandschap / waterkassen 5 landenpunt - moeras / turfheidegebied Maxima's castle - landschap van een eiland Ruhrberging - water-suburb / waterbos
De H2€-scape Strategie Levert met behulp van water als ontwikkelingsinstrument, op Europees en nationaal niveau een bijdrage aan de actuele waterproblematiek; Een strategie die op basis van een analyse van macht, grondprijs en emotie aangeeft hoe de overheid haar verantwoordelijkheid voor het collectief belang kan invullen en ruimte kan bieden voor 'vragen vanuit de markt'; Maakt gebruik van de kennis en ervaring die in Duitsland is opgedaan op het gebied van watermanagement en combineert deze met de sterke punten van het Nederlands-model; Genereert nieuwe typen 'gebruiks' landschappen, niet vanuit de snelweg of het stedelijkgebied, maar vanuit de grote rivieren; Doet een voorstel voor het oplossen van de waterproblematiek doormiddel van 'gebruiks' landschappen, en een strategische fasering; Illustreert met behulp van een 5 tal casestudies, hoe deze 'gebruiks' landschappen zijn opgebouwd en welke partijen (publiek en privaat) er bij betrokken zijn.
7
Literatuurlijst
"Water Management and Policy in Germany", R. Andreas Kraemer, Semana Internacional de Estudos sobre gestae de recursos Hidricos, april 1999 Waterbeleid voor de 21er eeuw, Advies van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw, augustus 2000 Notie van Ruimte, ministerie van Vrom, 2000 Waar blijft de politiek, W. Duyvendak, Boom 1997 Het wilde wonen, Carel Weeber, uitgeverij 010 Rotterdam, 1998
8
