GOVERNANCE VAN ZELFSTANDIGE UITVOERINGSORGANISATIES EN MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGEN (GOV)

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Lange Voorhout 46 2514 EG DEN HAAG Internet: www.nsob.nl Contact: Mag. phil. P.M. Karré Leermanager Tel: (070) 302 49 22 Fax:(070) 302 49 11 E-mail: [email protected]

GOVERNANCE VAN ZELFSTANDIGE UITVOERINGSORGANISATIES EN MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGEN (GOV)

GOVERNANCE VAN ZELFSTANDIGE UITVOERINGSORGANISATIES EN MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGEN (GOV)

GOVERNANCE VAN ZELFSTANDIGE UITVOERINGSORGANISATIES EN MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGEN

§ 1: PROFIEL Governance van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen (GOV) is een 18-daagse leergang die wordt verzorgd door de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). De opleiding is bedoeld voor mensen die vanuit hun functie betrokken zijn bij de aansturing van of het toezicht op zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen, dan wel verantwoordelijk zijn bij de interne organisatie en het management van die instellingen. Het doel van de leergang is dat deelnemers hun inzicht verdiepen en handelingsbekwaamheid vergroten met betrekking tot de uitdagingen en vraagstukken waar dergelijke relatief zelfstandige instellingen mee worden geconfronteerd èn het perspectief dat de betrokken beleidsverantwoordelijke departementen hierop hebben. Nederland heeft een lange traditie van het beleggen van overheidstaken bij organisaties met verschillende gradaties van zelfstandigheid. Soms zijn dat uitvoeringsinstanties die binnen of net buiten de overheid zijn gepositioneerd, zoals bijvoorbeeld de IND of de SVB. Maar soms ook zal de aanduiding uitvoeringsinstantie nauwelijks herkenning oproepen en gaat het meer om maatschappelijke ondernemingen, die in feite bedrijven zijn, maar die primair het profijt van de samenleving voor ogen hebben in plaats van het behalen van winst. Te denken valt aan woningcorporaties, ziekenhuizen, maar ook aan zbo’s zoals Staatsbosbeheer. De meningen over de voor- en nadelen van het beleggen van publieke taken bij zelfstandige uitvoeringsorganisaties lijken vandaag de dag meer verdeeld dan ooit. Zo denken sommigen dat zelfstandigheid leidt tot problemen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Recentelijk pleitte een werkgroep onder leiding van senator Kohnstamm voor het terugdraaien van het hele verzelfstandigingsbeleid van de afgelopen jaren. Zelfs een terugkeer van een aantal organisaties naar de moederschoot van het departement leek plotseling mogelijk. Verder heeft de discussie over vermeende exorbitante topinkomens in de semi-publieke sector het maatschappelijk draagvlak voor zelfstandige uitvoeringsorganisaties doen afnemen. Aan de andere kant pleiten organisaties als de WRR en de SER voor meer ruimte en autonomie voor maatschappelijke dienstverlening op enige afstand van de beleidsverantwoordelijke overheid. Op deze manier zouden weer de organisatieprofessionals in plaats van de managers de touwtjes in handen moeten krijgen. Uitvoeringsorganisaties zouden publiek ondernemerschap als innovatieinstrument moeten kunnen toepassen. Om te voorkomen dat deze bedrijfsmatigheid van middel tot doel op zich wordt, wordt inmiddels ook van publieke organisaties verwacht dat zij hun governance goed op orde hebben. Dit alles maakt duidelijk dat het bestaan van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen vragen oproept wat betreft hun plaats in het publieke bestel en hun functioneren. Bijvoorbeeld, waar is de minister nog verantwoordelijk voor en waarvoor niet? Wat zijn de gevolgen van de scheiding tussen beleid en uitvoering voor het beleidsproces? Hoe kan de relatie tussen kerndepartement en zelfstandige uitvoeringsorganisatie of maatschappelijke onderneming worden georganiseerd en “gemanaged”? Hoe kan een ministerie een verzelfstandigde organisatie of maatschappelijke onderneming aansturen of er toezicht op houden? Maar ook vragen als: op welke wijze dragen verzelfstandiging en publiek ondernemerschap bij aan het verbeteren van de doeltreffendheid, doelmatigheid, kwaliteit en klantgerichtheid van overheidsorganisaties? Hoe kunnen verbeteringen niet alleen worden bedacht maar ook in de praktijk worden bewerkstelligd? En hoe gaan zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen om met relevante partijen in hun omgeving (burgers, belangengroeperingen, media)? Deze vragen staan centraal in de leergang Governance van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen. Het bestaan van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen kenmerkt zich door diverse paradoxen en dilemma’s. Hoe de organisaties hier zelf mee om kunnen gaan en welke consequenties dat heeft voor diegenen die met dit soort organisaties te maken hebben, wordt behandeld in deze leergang. Zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen functioneren bijvoorbeeld tussen de Rijksoverheid en de samenleving in. Voor hun

2

managers en medewerkers is de afstand tot een ministerie duidelijk aanwezig. Tegelijkertijd proberen de politiek en de (moeder)departementen op verschillende manieren verzelfstandigde organisaties en maatschappelijke ondernemingen te controleren en aan te sturen, bijvoorbeeld via interface- en toezichtarrangementen, of via wet- en regelgeving. Zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen voelen daarentegen meer een noodzaak om zich te verantwoorden aan burgers en klanten, met wie ze dagelijks en direct te maken hebben. Aansturing, verantwoording en toezicht zijn belangrijke onderwerpen en komen in deze leergang ruimschoots aan bod. Ook publiek ondernemerschap brengt dilemma’s met zich mee. Hoe kun je bijvoorbeeld bedrijfsmatig werken (kostenbewustzijn, resultaatgerichte bedrijfsvoering) verenigen met het publieke belang van de taakuitvoering? En wat betekent de focus op bedrijfsmatigheid voor de maatschappelijke oriëntatie en de specifieke cultuur van de organisatie? Ook op deze vragen wordt in de leergang ingegaan. De hybriditeit van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen uit zich tenslotte ook in een grote mate van veelvormigheid. Het is bijna onmogelijk om te spreken over één duidelijke categorie van organen. Daarvoor zijn er teveel verschillen in onder meer de achtergrond en herkomst van de organisaties (soms uit de publieke en soms ook uit de private sector), de wijze van financiering (via begroting of via premies en tarieven), en de taken (beschikkingen afgeven, quasirechtspraak, verzorgen van onderwijs, registreren). Deze kenmerken zijn niet alleen van belang voor het interne management, maar ook voor de mogelijkheden voor aansturing door de politiek en de moederdepartementen. De leergang gaat hier uitgebreid op in. § 2: OPZET De opbouw van de leergang is als volgt: er zijn vijf modules die elk drie dagen (d.w.z. 6 dagdelen) omvatten. De eerste twee dagen van elke module worden gebruikt om kennis uit de theorie en de praktijk te bespreken. Op de derde dag worden de verworven inzichten toegepast. Aan de hand van specifieke vragen worden verschillende cases onder de loep genomen. De vijf modulen worden verspreid over een periode van zes maanden gegeven, voorafgegaan en afgesloten door een afzonderlijke dag. Ook worden de eindopdrachten individueel besproken. In totaal beslaat de leergang 18 dagen. Docenten benutten tijdens de moduledagen een brede variëteit aan werkvormen. In plaats van hoorcolleges voeren zij een gestructureerde dialoog met de deelnemers en zetten zij gericht opdrachten in om de aangeboden kennis te verwerken. Omdat leren meer omvat dan de overdracht van kennis alleen en onder meer ook betrekking heeft op reflectie op de eigen positie en functioneren en op experimenteren met nieuw verworven inzichten, maken ook simulaties deel uit van de werkvormen die tijdens de opleiding worden ingezet. Op de toepassingsdagen wordt in het bijzonder stil gestaan bij de koppeling tussen de theoretische kennis en de werksituatie van de deelnemers. Het eerste dagdeel van deze toepassingsdagen staat gereserveerd voor de plenaire reflectie op de aangereikte stof onder leiding van de leermanager. Er wordt uitgebreid ingegaan op de ontwikkelingen in de praktijk. Ook een bezoek aan een organisatie van een deelnemer behoort tot de mogelijkheden. Het tweede deel van de dag kunnen de deelnemers vrij invullen, bijvoorbeeld om aan hun eindopdrachten te werken. Het uitwisselen van ervaringen is een belangrijk onderdeel van de leergang, maar het gaat om meer. Op basis van de toepassingsdagen verzorgen de deelnemers als eindopdracht een presentatie aan hun MT of Raad van Bestuur waar zij mogelijkheden tot verbetering voorstellen en verzorgen zij op de afsluitende dag een mini-congres over zelfgekozen onderwerpen uit de leergang (zie § 6). § 3: DOCENTEN EN PRAKTIJKLEERMEESTERS De NSOB is er in geslaagd een faculty van topdocenten te verbinden aan deze leergang. Zij hebben zowel wetenschappelijke als ook praktische ervaring in de terreinen waarover zij doceren. Practitioners, de zogenoemde praktijkleermeesters, geven acte de presence ter ondersteuning van de vertaling van theorie naar praktijk.

3

§ 4: DEELNEMERS De leergang richt zich op mensen die werken bij verzelfstandigde organisaties, maatschappelijke ondernemingen en kerndepartementen of die op een andere wijze in hun dagelijks werk te maken hebben met op afstand geplaatste uitvoeringsinstellingen. Binnen de verzelfstandigde organisaties en maatschappelijke ondernemingen denken wij aan het management maar ook aan de hogere beleidsof staffuncties; in de ministeries aan de eenheden die in het bijzonder belast zijn met het beleid voor de omgang met zelfstandige uitvoeringsorganisaties. De leergang vraagt om deelname van actieve, leergierige mensen die, met deskundige ondersteuning, zelf verantwoordelijkheid voor hun eigen leerproces nemen. De deelnemers moeten over een open leerhouding beschikken en in staat zijn om verantwoordelijkheid te nemen voor a) het vormgeven en invullen van hun eigen ontwikkeling en b) het mede creëren van een op reflectie en toepassing gerichte leeromgeving. De studielast van de leergang omvat naast het bijwonen van de bijeenkomst ook enige zelfwerkzaamheid. Deelnemers hebben tijd nodig voor 1) 2) 3) 4) 5)

het volgen van colleges, het lezen van de literatuur, de voorbereiding van een casus tijdens één van de blokken, de inbreng van eigen casussen tijdens toepassingsdagen en het voorbereiden van de eindopdrachten.

§ 5: DOELSTELLINGEN Kennis overdragen Een belangrijk doel van de leergang is om (inhoudelijke) kennis omtrent de benoemde vraagstukken over te dragen aan de cursisten. Zo zullen de docenten relevante wetenschappelijke theorieën uit meerdere disciplines behandelen. Te denken valt aan bestuurskundige stromingen als new public management, economische theorieën als transactiekosten en principaal / agent-benadering en juridische inzichten over het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarnaast zullen de belangrijkste beleidsmatige ontwikkelingen op het terrein van verzelfstandiging en publiek ondernemerschap worden behandeld. Voorbeelden zijn de rapporten van de WRR over maatschappelijke dienstverlening en van de SER over publiek ondernemerschap, de Kaderwet zbo’s, het wetsvoorstel Markt en Overheid, rapporten van de commissies Sint, Holtslag en Borghouts en de Kaderstellende visie op toezicht. Kennis uitwisselen Hoewel elke organisatie en situatie "uniek" is, worden alle zelfstandige uitvoeringsorganisaties en kerndepartementen geconfronteerd met vergelijkbare vraagstukken. De deelnemers kunnen dan ook veel van elkaar leren. Daarom wordt in deze leergang de nodige aandacht besteed aan kennisuitwisseling en onderlinge discussie. De rol van de docenten is om dit te faciliteren en structureren. Op gezette tijden zullen de docenten tijdens de discussie relevante theoretische inzichten inbrengen, opdat tijdens de discussie een effectieve verbinding tussen theorie en praktijk kan worden gelegd. Kennis toepassen Een belangrijk doel van de leergang is dat deelnemers de opgedane kennis ook kunnen toepassen. Hiertoe zullen zij op de toepassingsdagen de verworven kennis toepassen op organisaties waar de deelnemers zelf mee te maken hebben. Inzichten en ervaringen worden over en weer uitgewisseld. Vaardigheden oefenen Om in de praktijk om te gaan met de genoemde vraagstukken is niet alleen inhoudelijke kennis nodig, maar zijn eveneens strategisch inzicht en procesvaardigheden vereist. Deelnemers worden in de gelegenheid gesteld de benodigde vaardigheden veelvuldig te oefenen, onder meer in een simulatie. § 6: EINDOPDRACHTEN De deelnemers sluiten de leergang af door het vervullen van twee opdrachten:

4

Als individuele eindopdracht bereidt iedere deelnemer een presentatie voor aan het MT of bestuur van de eigen organisatie, waarin gebruik makende van de kennis die in de leergang is aangereikt aanbevelingen worden gedaan voor de behandeling van een specifiek organisatievraagstuk. De deelnemers moeten op die manier kunnen aantonen, dat ze gedurende de leergang erin geslaagd zijn om theoretische kennis te verwerven en dat zij door contacten met hun mededeelnemers ook inzichten hebben kunnen verkrijgen over problemen en oplossingen bij andere organisaties. De deelnemers presenteren hun bevindingen aan het eind of kort na de leergang aan hun werkgevers. Indien deelnemers en werkgevers het wenselijk achten, zijn bij de presentaties ook leden van de programmaleiding aanwezig. Als collectieve eindopdracht verzorgen de deelnemers op de afsluitende dag een mini-congres, waar zij met werkgevers en collega’s, de programmaleiding en leden van het curatorium van de leergang in debat gaan over enkele zelf gekozen onderwerpen. De deelnemers zijn vrij om de vorm van deze bijeenkomst te kiezen. De deelnemers ontvangen na afloop van de leergang een certificaat indien zij: a. gedurende de leergang een actieve, open en reflectieve leerhouding hebben getoond; b. tijdens de toepassingsdagen blijk hebben gegeven van een voldoende verwerking van de aangeboden stof; c. een eigen casus voor het intercollegiaal consult hebben ingebracht; d. bij de individueel uitgebrachte adviezen (eindopdracht) blijk geven van een voldoende verwerking van de aangeboden stof; e. voor de groepspresentaties op de afsluitende dag een voldoende beoordeling hebben gekregen. § 7: INITIATIEF De leergang is een initiatief van de NSOB, daarbij actief ondersteund door het Ministerie van BZK vanuit het project Handreikingen Externe Verzelfstandiging. § 8: CURATORIUM Voor de leergang is een curatorium gevormd dat bestaat uit personen met ruime praktijkervaring bij ministeries, zbo’s en andere maatschappelijke ondernemingen. Lid van het curatorium zijn: • • • • • •

Mw. drs. Th.A.J. Burmanje, voorzitter Raad van Bestuur Kadaster Drs. J.S.J. Hillen, voorzitter College voor Zorgverzekeringen Drs. B.J. Klerk, Algemeen directeur ProRail (voorzitter curatorium) Prof. drs. M.H. Meijerink, voorzitter Raad voor de Volksgezondheid en Zorg Drs. P.F.M. Raets, plaatsvervangend secretaris-generaal Ministerie van BZK Drs. E.F. Stoové, president-directeur Sociale Verzekeringsbank

§ 9: AANVANGSDATUM De leergang start op 17 januari 2007. De inschrijving start in september 2006. Bij de inschrijving wordt rekening gehouden met de gewenste samenstelling van de groep: een spreiding over zbo’s en maatschappelijke ondernemingen en ministeries – liefst paarsgewijs. § 10: KOSTEN De kosten van deelname aan de leergang bedragen 9.750,- euro. § 11: PROGRAMMAMANAGEMENT De leergang staat onder leiding van Prof. Dr. M.J.W. van Twist, decaan van de NSOB. Mag. phil. P.M. Karré is als leermanager tijdens de moduledagen aanspreekpunt voor deelnemers en docenten. Hij verzorgt de toepassingsdagen en ondersteunt de deelnemers bij het bereiken van hun leerdoelen. Het secretariaat is in handen van mw. S. Poldermans.

5

Voor verdere informatie over de leergang kunnen geïnteresseerden contact opnemen met Mag. phil. P.M. Karré Mw. S. Poldermans

Telefoon: 070 – 302 49 22 Telefoon: 070 – 302 49 18

[email protected] of [email protected]

§ 12: OPBOUW VAN DE LEERGANG De leergang start met een module waarin de ontwikkelingen geschetst worden in de omgeving waarin zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen opereren. Deze module valt uiteen in twee (samenhangende) delen. In de eerste plaats gaat het om een inleiding over de verschillende vormen van verzelfstandigde organisaties in Nederland en daarbuiten en het belang van de institutionele inbedding (wettelijke kaders, prikkels en verwachtingen) voor deze. Het tweede betreft de bestuurlijke setting waarin deze organisaties opereren. Besproken zal worden wat de gevolgen zijn van de erosie van oude en de zoektocht naar nieuwe zekerheden. In module 2 wordt ingegaan op de feitelijke relaties van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen met hun omgeving, in het bijzonder de departementen. Hoe deze relaties ingevuld kunnen worden, wordt zowel vanuit de theoretische als de praktische invalshoek bekeken. In module 3 staat public governance in al haar verschijningsvormen centraal. De leergang belicht zowel de verticale toezichtsrelaties die zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen hebben met inspecties, colleges e.d, maar gaat ook in op vragen omtrent maatschappelijke verantwoording aan burgers en andere stakeholders. Module 4 behandelt de uitdagingen van publiek ondernemerschap. Naast de vraag in hoeverre ondernemerschap maatschappelijk gezien überhaupt wenselijk is en op welke manier met de (culturele) spanningen omgegaan kan worden die ontstaan uit de combinatie van publieke taken en private activiteiten, gaat de leergang ook in op de strategie van menige verzelfstandigde organisatie om door alliantievorming tot innovaties te komen. De afsluitende module 5 behandelt de uitdagingen en kansen die de status als verzelfstandigde organisatie of maatschappelijke onderneming biedt voor het interne en het externe management. Er wordt ingegaan op de diverse bedrijfsmatige technieken, die deze organisaties moeten ontplooien om efficiënter te kunnen opereren. Eveneens wordt stil gestaan bij de lastige kwestie van de omgang met belangstelling van buiten in tijden van grote mediabelangstelling en incidentenpolitiek. De leergang wordt afgesloten met een door de deelnemers te verzorgen minicongres rondom thema’s uit de leergang. Verder presenteren de deelnemers individueel na afloop van de leergang een op de eigen organisatie toegespitst advies aan hun werkgevers. § 13: OVERZICHT VAN MODULEN De deelnemers ontmoeten elkaar elke woensdag vanaf 17 januari 2007 van 9 tot 17 uur in het gebouw van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Lange Voorhout 46 te ’s-Gravenhage.

6

17 januari 2007 KENNISMAKING EN INLEIDING Docenten: Prof.dr. M.J.W. van Twist en prof. dr. W.B.H.J. van de Donk Tijdens de inleidende dag maken de deelnemers in de ochtend kennis met elkaar en met de programmaleiding en wordt de leergang aan hen geïntroduceerd. De deelnemers maken hun leerdoelen expliciet. Er wordt nagedacht over welke leerhouding het bereiken van deze doelen het beste kan faciliteren. In het middaggedeelte volgt een algemene inleiding over de stand van zaken in de discussie over zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen en over de verscheidenheid aan vormen die er ten aanzien van die instellingen te constateren valt. De deelnemers krijgen op deze manier een routekaart aangereikt, waarmee zij in de toekomst hun weg kunnen vinden in het struikgewas van afkortingen en organisatievormen omtrent het fenomeen van de zelfstandige uitvoeringsorganisatie en maatschappelijke onderneming. BRANDSEN, TACO ET. AL. (red., 2006): Meervoudig bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties, Uitgeverij Lemma, Den Haag

7

24 en 31 januari & 7 februari 2007 MODULE 1: OMGEVINGSONTWIKKELINGEN Docenten: Prof. dr. M. Scheltema, prof. mr. L.A. Geelhoed, prof. dr. P.H.A. Frissen en prof. dr. F. Ankersmit De eerste module is bedoeld om zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen in hun context te plaatsen. Hierbij kijken we niet alleen naar de Nederlandse situatie en haar juridische inbedding maar ook naar het Europese niveau. Op de eerste cursusdag staat de institutionele inbedding van zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen centraal. Wij gaan in de ochtend in op de wettelijke kaders, prikkels en verwachtingen waarmee dit soort verzelfstandigde organisaties in Nederland te maken hebben. Onderwerpen die aan de orde komen zijn o.a. de conclusies uit het IBO-rapport Een herkenbare staat, een vertaling van het project Andere Overheid voor verzelfstandigde organisaties en het geplande Kaderwet zbo’s. Ook wordt aandacht besteed aan de discussies of een wettelijke verankering nodig is voor maatschappelijke ondernemingen. In de middag komt vervolgens het Europese verzelfstandigingsbeleid aan de orde. De privatisering van de spoorwegen en het oprichten van toezichthoudende zbo’s als OPTA, NMA, en financiële waakhonden als de AFM zijn min of meer tot stand gekomen door de invloed van de Europese Unie. Ook de onafhankelijkheid van de Nederlandse Bank is een vereiste van de EU. Inmiddels bestaat ook een aantal autonome Europese agencies, die actief zijn in belangrijke politiekgevoelige velden zoals de voedselveiligheid en luchtverkeerscontrole. Wat maatschappelijke ondernemingen betreft, staat de EU vooral voor een helder onderscheid tussen overheden en marktspelers. Maatschappelijke ondernemingen moeten zich realiseren dat zij omdat zij commerciële diensten aanbieden als ondernemingen worden aangemerkt en daarom te maken krijgen met alle lusten en lasten van het vrije ondernemerschap (mededingingsregels, staatssteunregels). Hier komt ook het begrip 'diensten van algemeen economisch belang' om de hoek kijken. Op de tweede cursusdag bespreken wij de bestuurlijke setting waarin zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen opereren. Ontwikkelingen zoals globalisering, individualisering en de toegenomen mondigheid van burgers maken het voor zelfstandige uitvoeringsorganisaties noodzakelijk zich voortdurend aan veranderde gegevenheden aan te passen en hun bestaansdoel steeds opnieuw te definiëren. Oude zekerheden eroderen en wij moeten op zoek naar nieuwe. Maar hoe ver moet en kan je hierin gaan? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, zetten wij op de tweede dag van deze module het postmodernistisch perspectief tegenover een meer behoudend perspectief. Op de eerste toepassingsdag bespreken wij welke lessen de individuele deelnemers kunnen trekken uit het voorgaande en maken wij een begin met het werk aan de eindopdrachten. SCHELTEMA, M.: Vereniging van publiek- en privaatrecht, in: Brandsen, et.al. (red., 2006), pagina’s 73-82 FRISSEN, P.H.A. (1996): De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie – een postmodern verhaal, Academic Service, Schoonhoven

8

14 en 28 februari & 7 maart 2007 MODULE 2: STURING TUSSEN STAAT, MARKT EN MAATSCHAPPIJ Docenten: Prof. dr. R.J. in ’t Veld en prof. dr. M.J.W. van Twist Praktijkleermeesters: Drs. Th.A.J. Burmanje, drs. C. Vermeer en dr. C. van Montfort De relaties tussen kerndepartementen en zelfstandige uitvoeringsorganisaties of maatschappelijke ondernemingen zijn complex en bevatten enkele inherente spanningen. Het doel van deze module is om het inzicht in het functioneren van deze relaties te vergroten door aandacht te schenken aan vier onderwerpen: Complexiteit en meervoudigheid van de relatie Tussen kerndepartementen, zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen bestaan meerdere typen relaties, die voortvloeien uit de verschillende rollen die de betrokken partijen spelen. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen een beleidsmatige opdrachtgever – opdrachtnemer relatie, een beheers- of bedrijfsmatige moeder – dochter relatie en een hiërarchisch georiënteerde toezichtrelatie. Elk van deze relaties kent een eigen dynamiek en een eigen karakter. Organiseren van de relatie Er bestaat een zekere verscheidenheid in de wijze waarop departementen hun relaties met verzelfstandigde organisaties en maatschappelijke ondernemingen hebben georganiseerd. Op sommige departementen regelt elke beleidsdirectie zelf de wijze waarop zij vorm en inhoud geeft aan de relatie. Op andere departementen is deze taak daarentegen belegd bij een centrale stafdirectie. In de module maken we een nadere analyse van de verschillende mogelijke organisatiemodellen. Daarbij zullen we onder andere ingaan op de (bureau)politieke dynamiek die met de verschillende modellen samenhangt en de bijbehorende coördinatievraagstukken en -instrumenten. Het koppelen van beleid Het aanbrengen van een scheiding tussen beleid en uitvoering heeft consequenties voor de vormgeving en invulling van het beleidsproces. Het departement is verantwoordelijk voor het beleid, maar veel van de kennis om effectief beleid te kunnen ontwikkelen zit vaak bij de zelfstandige uitvoeringsinstelling of maatschappelijke onderneming. De laatste zijn verantwoordelijk voor de uitvoering, maar kunnen dat alleen voldoende waarmaken als het kerndepartement de daartoe benodigde wet- en regelgeving verzorgt. Vervolgens is het de vraag hoe de actoren ervoor kunnen zorgdragen dat de uitvoerende activiteiten van zbo of maatschappelijke onderneming in de praktijk leiden tot een verwezenlijking van de veelal abstracte beleidsdoelstellingen. Vragen die aan de orde komen zijn: Wat is het nut van prestatie-indicatoren hierbij? En: Welke rol kunnen uitvoeringstoetsen en dergelijke spelen? Het managen van de relatie Op sommige departementen zijn relatiemanagers benoemd die verantwoordelijk zijn voor het goed laten verlopen van de contacten tussen kerndepartement en zelfstandige uitvoeringsorganisaties. Op andere departementen vervullen functionarissen deze rol zonder deze expliciete benoeming. Ook bij zbo’s en maatschappelijke ondernemingen zien we steeds vaker dat hogere staffunctionarissen de operationele verantwoordelijkheid krijgen voor het onderhouden van de contacten met het departement. Deze relatiemanagers verkeren vaak in een lastige positie. In de module gaan we nader in op de vragen: Wat is en doet een relatiemanager precies? Met welke vraagstukken en dilemma's worden relatiemanagers geconfronteerd? Hoe kunnen zij daarmee omgaan? Hoe gaan zij om met conflicten? En staan we stil bij de randvoorwaarden en competenties die nodig zijn voor relatiemanagement. VAN THIEL, SANDRA (red., 2004): Governance van uitvoeringsorganisaties. Nieuwe vraagstukken voor sturing in het publieke domein, Kadaster, Apeldoorn

9

14, 21 en 28 maart 2007 MODULE 3: TOEZICHT EN VERANTWOORDING Docenten: Prof. dr. F. Leeuw en prof. drs. M.H. Meijerink Praktijkleermeester: Drs. Ph. Raets De recent weer hevig opgelaaide discussie rondom verzelfstandigde organisaties concentreert zich met name op de problemen rondom de ministeriële verantwoordelijkheid. Naar aanleiding van een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1995 zijn al diverse maatregelen genomen om het primaat van de politiek te herstellen, zoals het opstellen van aanwijzingen en een voorstel voor een Kaderwet. Natuurlijk is het instellen van de juiste juridische instrumenten nog geen waarborg voor afdoende verantwoording. De commissie Kohnstamm beschrijft in haar rapport verdergaande maatregelen om de ministeriële verantwoordelijkheid beter te kunnen waarborgen. Verantwoording is bovendien breder dan de ministeriële verantwoordelijkheid. Zo hoort bijvoorbeeld ook het instellen van toezichthouders (vaak zelf ook weer zbo) tot dit vraagstuk. En natuurlijk is er de verantwoording aan de klanten van uitvoeringsorganisaties, zoals burgers (zgn. horizontale verantwoording). Enkele verzelfstandigde organisaties hebben het initiatief genomen om te komen tot een Handvest Publieke Verantwoording. Het vraagstuk van verantwoording, monitoring en toezicht raakt rechtstreeks aan de legitimiteit (en reputatie) van verzelfstandigde organisaties. In deze derde module staat daarom public governance in haar meest brede vorm centraal. Governance is het proces van beïnvloeding door belanghebbenden van de gang van zaken bij organisaties, zowel ter zake van besluitvorming als ter zake van uitvoering van beleid. Het heeft als uitgangspunten transparency, accountability, fairness en responsibility en gaat over besturen en beheersen, over verantwoordelijkheid en zeggenschap en over verantwoording en toezicht. Net als in het bedrijfsleven (corporate governance, cie Peters 1997 en cie Tabaksblat 2003) worden publieke en non-profitorganisaties geconfronteerd met een groeiende stroom aanbevelingen, codes en handleidingen over dit onderwerp. In de sociale woningbouw gaat het om intern toezicht voor woningcorporaties (commissie Glasz, 1998), in de gezondheidszorg om health care governance (commissie Meurs, 1999), in de culturele sector om cultural governance (commissie Daamen 2000) en in de onderwijssector om educational governance (commissie Glasz, 2000 en commissie Meijerink, 2005). Voor velen in de publieke en non-profit sector lijkt governance een nieuw tovermiddel te zijn voor het aanpakken van ingewikkelde sturings-, toezichts- en managementvraagstukken. Maar de governancearrangementen die zich specifiek richten op het publieke en non-profit domein zijn nog volop in ontwikkeling. Concepten uit het bedrijfsleven laten zich maar beperkt vertalen naar de ontwikkelingen en vraagstukken die in dit domein een rol spelen. Thema's die in deze module aan de orde komen zijn onder meer: • Welke verantwoordings- en toezichtsarrangementen kunnen worden onderscheiden? Aan wie wordt op welke manier verantwoording afgelegd? • Hoe bruikbaar zijn deze arrangementen, en wat zijn belangrijke condities voor het afleggen van verantwoording op verantwoorde wijze? • Wat voor rol zouden toezichthouders moeten (kunnen) spelen? En hoe problematisch of voordelig is het dat sommige toezichthouders zelf ook zbo zijn? • Is er een verandering nodig in het denken over en de wijze waarop zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen verantwoording afleggen over hun prestaties? • Hoe kunnen verticale en horizontale toezichtsarrangementen naast elkaar bestaan? Hoe is een stapeling van toezicht te voorkomen? • Welke invloed heeft verantwoording aan stakeholders op de ministeriële verantwoordelijkheid? MEIJERINK, M.H. & G.D. MINDERMAN (2004): Naar een andere publieke sector. Hybriditeit en een andere wijze van publieke taakvervulling, sdu uitgevers, Den Haag MONTFORT, C. VAN & D. VAN EST: Normstelling rond toezicht en verantwoording bij hybride organisaties, in: Brandsen, T. et.al. (red., 2006), pagina’s 343-360

10

4, 11 en 18 april 2007 MODULE 4: PUBLIEK ONDERNEMERSCHAP Docenten: Prof. dr. R.J. in ’t Veld en prof. dr. M.J.W. van Twist Praktijkleermeester: Drs. E. Stoové Zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen opereren in een complex spanningsveld tussen politiek, maatschappij en markt. Zij zijn hybride organisaties met alle problemen van dien. Dat maakt het in de praktijk lastig om voor dergelijke organisaties te werken of daar toezicht op uit te oefenen. Steeds meer verzelfstandigde organisaties zien zichzelf als maatschappelijke ondernemingen en omarmen een meer bedrijfsmatige cultuur. Dit heeft geleid tot de vraag of, en zo ja onder welke condities, deze organisaties activiteiten voor andere opdrachtgevers (‘de markt’) mogen uitvoeren. Sommige organisaties doen dit al. In het verleden heeft dit tot veel kritiek geleid (vergelijk Cie Cohen in 1997 en de discussie over het inmiddels ingetrokken wetsvoorstel Markt en Overheid). Men ging uit van een dichotome wereld, waarin de waardepatronen en culturen van markt en overheid lijnrecht en onverzoenbaar tegenover elkaar staan. In dat licht bezien lijkt hybriditeit spanningen en gevaren tot gevolg te hebben, zoals strijdige loyaliteiten, botsing van culturen en financiële problemen. Dat is dan reden voor de dichotome denkers om te pleiten voor een strikte scheiding tussen publiek en privaat. Vandaag de dag is de toon positiever geworden. Men wil de professionals in de maatschappelijke dienstverlening weer ruimte en autonomie voor publiek ondernemerschap gunnen (vergelijk de recente rapporten omtrent maatschappelijke dienstverlening van de WRR en de SER). In deze nieuwe benadering wordt onderstreept dat hybride organisaties, mits goed aangestuurd, wel degelijk levensvatbaar zijn en dat hybriditeit ook positieve gevolgen kan hebben voor de organisatiecultuur. Voordelen die genoemd worden zijn het ontstaan van synergie, het voorkomen van perverse effecten en de mogelijkheid om meer expertise en draagvlak te verwerven. In de praktijk blijft hybriditeit echter een lastig onderwerp. Publiek ondernemerschap kan tot synergie leiden, maar bevat ook niet te onderschatten spanningen. In de module bespreken wij daarom of en hoe maatschappelijke ondernemingen marktactiviteiten mogen en kunnen ondernemen, en wat de voor- en nadelen zijn. In deze module gaan we ook in op de voor- en nadelen van allianties. Steeds vaker gaan organisaties over tot het creëren van tijdelijke verbindingen met andere partijen om op deze manier tot innovatie te komen of om een project te realiseren. Voorbeelden voor dergelijke samenwerking zijn publiek-private samenwerkingsovereenkomsten voor stationsvernieuwing of de ontwikkeling van de JSF door een internationaal consortium. Samenwerking kan meerwaarde hebben, maar ook ‘gedoe’ veroorzaken. Goed samenwerken in grensoverschrijdende netwerken en allianties is dan ook een vak apart. Op de toepassingsdag bestaat de mogelijkheid de voorgestelde kennis over hybriditeit en samenwerking te toetsen in het kader van een simulatiespel. Dit spel geeft de deelnemers ook de gelegenheid om hun management- en onderhandelingsvaardigheden te trainen. Het spel wordt uitvoerig geëvalueerd, mede met behulp van video-opnames. IN 'T VELD, R.J. (1997). Noorderlicht. Over scheiding en samenballing, Vuga, Den Haag KARRÉ, P.M.: Caleidoscooporganisaties. Culturele aspecten van hybriditeit in organisaties, in: Brandsen, et.al. (red., 2006), pagina’s 55-72 TWIST, M.J.W. VAN: Zoeken naar innovatie-impulsen: beheersen of bevorderen van hybriditeit?, in: Brandsen, et.al. (red., 2006), pagina’s 387-400

11

25 april & 9 en 16 mei 2007 MODULE 5: INTERN EN EXTERN MANAGEMENT Docenten: Prof. dr. J.A. de Bruijn, dr. K. Putters en E. Kalse Praktijkleermeester: Prof. Dr. P. Meurs Zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen zijn zelf in verandering en opereren in een complexe, veranderlijke en ambigue context. Dit vereist goed intern en extern management. Op de eerste dag van deze laatste module staat het interne management centraal. Verzelfstandiging of het op afstand zetten van taakuitvoering kan vergeleken worden met het uit huis gaan en op zichzelf gaan wonen van kinderen. De ouders hebben minder directe greep en verliezen de mogelijkheid om steeds en direct in te grijpen. Het kind moet leren op eigen benen te staan en kan niet langer terugvallen op de ouders (voor geld, onderdak, hulp, etc.) zodra zich problemen voordoen bij het voeren van de eigen huishouding. Het duurt enige tijd voor er een nieuw evenwicht is gevonden en er een volwassen relatie is ontstaan tussen beide partijen. Al deze processen doen zich ook voor bij verzelfstandiging. De oprichting van een zelfstandige uitvoeringsorganisatie of maatschappelijke onderneming gaat meestal gepaard met de verwachting dat de betreffende organisatie bedrijfsmatiger zal gaan opereren. Het 'ophouden van de eigen broek' wordt geacht een efficiëntere houding te stimuleren. Dit leidt onder andere tot het gebruik van diverse bedrijfsmatige technieken, zoals prestatiemeting (benchmarking, kengetallen), kwaliteitszorg, managementinformatiesystemen, kostprijzen, en een baten - lastenstelsel. Enkele van deze technieken zullen worden besproken in deze modules. Daarbij wordt ingegaan op de vraag wat je met deze technieken kunt doen, maar ook wat je er niet mee kunt. Dit hangt uiteraard mede af van enkele kenmerken van de organisatie, zoals de wijze waarop deze wordt gefinancierd. Het gebruik van bedrijfsmatige managementtechnieken heeft tot gevolg dat naast de groep van organisatieprofessionals ook de managers steeds belangrijker worden en de professionals soms dreigen te overheersen. Dat heeft spanningen en onbegrip voor elkaar tot gevolg, zoals bijvoorbeeld recent verwoord in de discussie omtrent het rapport Beroeps(z)eer. Ook op deze spanningen wordt in deze module ingegaan. De tweede dag richt zich op het externe management. Incidentenpolitiek en mediabelangstelling die soms lijken te worden gedomineerd door de waan van de dag blijken de publieke wereld in hun greep te (kunnen) houden. In een onderzoek van de ROB is recentelijk geconcludeerd dat kamerleden niet te veel op incidenten gebaseerde vragen stellen over de bedrijfsvoering bij maatschappelijke ondernemingen, maar veel managers van verzelfstandigde organisaties hebben het gevoel dat zij op tal van zaken kunnen worden afgerekend, van de inrichting van een kantoor tot zelfs het materiaal van de wc-potten. Onderdeel van de leergang is hoe men het beste met de media en deze stijl in het politieke debat om kan gaan. BRUIJN, J.A. DE (2001): Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording, Lemma, Den Haag BRINK, G. VAN DE ET.AL. (red., 2005): Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt, Uitgeverij Boom, Amsterdam

12

6 juni 2007 AFSLUITING Deze dag staat in het teken van een door de deelnemers te organiseren mini-congres. De deelnemers bereiden zelf op basis van centrale thema’s uit de leergang een aantal presentaties voor. De deelnemers zijn vrij om te beslissen hoe zij hun presentaties vorm willen geven (presentatie met stellingen, Lagerhuisdebat, etc.) Gasten bij het congres zijn de werkgevers van de deelnemers, leden van het curatorium en de programmaleiding. Binnen één maand na afloop van de afsluitende bijeenkomst leveren de deelnemers hun individuele eindopdracht in. Als deze door de programmaleiding positief beoordeeld is, ontvangen de deelnemers een certificaat.

13

GOVERNANCE VAN MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGEN (GOV) Elke woensdag vanaf 17 januari 2007 van 9 tot 17 uur. Locatie: NSOB, Lange Voorhout 46 te ‘s – Gravenhage KENNISMAKING EN INLEIDING 17 januari (ochtend) Introductie en kennismaking 17 januari (middag)

Zelfstandige uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke ondernemingen MODULE 1: OMGEVINGSONTWIKKELINGEN 24 januari (ochtend) Institutionele inbedding: wettelijke kaders, prikkels en verwachtingen 24 januari (middag) Europeanisering 31 januari Erosie van oude en zoektocht naar nieuwe zekerheden 7 februari (ochtend) Reflectie: Kernbegrippen en eindopdracht 7 februari (middag) Tijd voor zelfstudie en groepswerk MODULE 2: STURING TUSSEN STAAT, MARKT EN MAATSCHAPPIJ 14 februari Diagonalisering: Raden van Toezicht en andere vormen van diagonale sturing 17 februari t/m 25 februari VOORJAARSVAKANTIE (regio midden) 28 februari De voor- en achterkant van richting geven in het openbaar bestuur 7 maart (ochtend) Reflectie: Kernbegrippen en eindopdracht 7 maart (middag) Tijd voor zelfstudie en groepswerk MODULE 3: TOEZICHT EN VERANTWOORDING 14 maart Uitvoering op afstand in het licht van verticale toezichtsrelaties 21 maart Governance als uitdrukking van horizontale verantwoording 28 maart (ochtend) Reflectie: Kernbegrippen en eindopdracht 28 maart (middag) Tijd voor zelfstudie en groepswerk MODULE 4: PUBLIEK ONDERNEMERSCHAP 4 april Publiek ondernemerschap bij hybride organisaties 11 april Innovatie door alliantievorming 18 april

Reflectie: Simulatiespel Fobio

MODULE 5: INTERN EN EXTERN MANAGEMENT 25 april Intern management: Planning en Control in verandering, spanningen tussen managers en professionals 28 april t/m 6 mei MEIVAKANTIE (regio midden) 9 mei Extern management: incidenten- en mediapolitiek 16 mei Individuele bespreking eindrapporten 23 mei (ochtend) 23 mei (middag) AFSLUITING 6 juni (ochtend)

Reflectie: Kernbegrippen en eindopdracht Tijd voor zelfstudie en groepswerk

6 juni (middag)

Afsluitende bijeenkomst

Voorbereiding op afsluitende bijeenkomst

Prof. Dr. M. van Twist Mag. phil. P. M. Karré Prof. Dr. W.B.H.J. van de Donk

Prof. Dr. M. Scheltema Prof. Mr. L.A. Geelhoed Prof. Dr. P.H.A. Frissen Prof. Dr. F. Ankersmit Mag. phil. P.M. Karré

Prof. Dr. R.J. in ’t Veld Drs. Th.A.J. Burmanje Prof. Dr. M. van Twist Drs. C. Vermeer Dr. C.J. Van Montfort Mag. phil. P.M. Karré

Prof. Dr. F. Leeuw Prof. Drs. M.H. Meijerink Drs. P. Raets Mag. phil. P.M. Karré

Prof. Dr. R.J. in ‘t Veld Prof. Dr. M.J.W. van Twist Drs. E. Stoové Prof. Dr. R.J. in ‘t Veld Mag. phil. P.M. Karré Prof. Dr. J.A. de Bruijn Prof. Dr. P. Meurs

Dr. K. Putters E. Kalse Prof. Dr. M. van Twist Mag. phil. P.M. Karré Mag. phil. P.M. Karré

Prof. Dr. M. van Twist Mag. phil. P.M. Karré Locatie: Rijksacademie voor Financiën en Economie, Zeestraat 86-90 (www.minfin.nl/rijksacademie)

14

DECAAN Prof. Dr. M.J.W. van Twist Tlf.: 070 – 311 93 11 E-mail: [email protected] LEERMANAGEMENT Mag. phil. P. M. Karré Tlf.: 070 - 302 49 22 Fax: 070 - 302 49 11 E-mail: [email protected] URL: www.nsob.nl/philipkarre

SECRETARIAAT Mw. S. Poldermans Tlf.: 070 – 302 49 18 Fax: 070 – 302 49 11 E-mail: [email protected] www.nsob.nl

FACULTY De volgende docenten leveren hun bijdrage aan de leergang: Prof. dr. W.B.H.J. van de Donk, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit van Tilburg en voorzitter WRR [email protected] Prof. mr. M. Scheltema, oud-voorzitter WRR [email protected] Advocaat-Generaal prof. mr. L.A. Geelhoed, Hof van justitie EG, Luxemburg [email protected] Prof. dr. P.H.A Frissen, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit van Tilburg en decaan NSOB [email protected] Prof. dr. D. Ankersmit, hoogleraar filosofie, Universiteit Groningen [email protected] Prof. dr. R. J. in ’t Veld, voorzitter RMNO [email protected] Prof. dr. F.L. Leeuw, hoogleraar rechtsgeleerdheid, Universiteit Maastricht en directeur WODC [email protected] Prof. drs. M.H. Meijerink, voorzitter Raad voor de Volksgezondheid en Zorg [email protected] Prof. dr. J.A. De Bruijn, hoogleraar bestuurskunde, Technische Universiteit Delft [email protected] Dr. K. Putters, docent bestuurskunde, Universiteit van Tilburg en lid van de Eerste Kamer [email protected] E. Kalse, plv. chef Haagse redactie, NRC Handelsblad [email protected] Docenten bij eerdere edities van de leergang waren onder meer: Prof.dr. Ch. Pollitt, hoogleraar bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam Prof.dr. Th. Toonen, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit Leiden Mw.prof.dr. E. Vos, hoogleraar Europees Recht, Universiteit Maastricht

15

PRAKTIJKLEERMEESTERS De volgende personen hebben als praktijkleermeesters een rol in de leergang: Drs. Th.A.J. Burmanje, Voorzitter Raad van Bestuur Kadaster [email protected] Drs. C. Vermeer, directeur, directie III, Algemene Rekenkamer [email protected] Dr. C.J. van Montfort, projectleider, Algemene Rekenkamer [email protected] Drs. Ph.F.M. Raets, plaatsvervangend secretaris-generaal Ministerie van BZK [email protected] Drs. E.F. Stoové, president-directeur Sociale Verzekeringsbank [email protected] Mw. Prof. Dr. P.L. Meurs, lid WRR en hoogleraar Erasmus Universiteit Rotterdam [email protected]

Praktijkleermeesters bij eerdere edities van de leergang waren onder meer: Mr. J.W.J. Besemer, Oud-voorzitter Raad van Bestuur Kadaster Mr. H.C.J.L. Borghouts, Oud-voorzitter Ambtelijke Commissie Toezicht en Commissaris van de Koningin in Noord-Holland Drs. J.G. Hakkenberg, algemeen directeur, RDW Mr. T.H.J. Joustra, voormalig voorzitter Raad van Bestuur uwv Drs. B.J. Klerk, Algemeen Directeur ProRail Drs. R.I.J.M. Kuipers, directeur-generaal Management Openbare Sector, Ministerie van BZK

16