Glashelder....
Bestuur & Management Consultants mei 2006 projectgroep BKO Alblasserwaard-Vijfheerenlanden Projectnummer: 120021
GLASHELDER....
INHOUD SAMENVATTING EN LEESWIJZER
4
HOOFDSTUK 1
POLITIEK, BESTUUR EN ORGANISATIE
7
HOOFDSTUK 2
FYSIEKE OPGAVEN
9
2.1
Ruimtelijke opgaven
2.2
Wonen
11
2.3
Werken/economie
11
2.4
Recreatie en groen
11
SOCIALE OPGAVEN
12
HOOFDSTUK 3
9
3.1
Onderwijs
12
3.2
Jeugdbeleid
12
3.3
Sport, cultuur en recreatie
12
3.4
Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening
13
HOOFDSTUK 4
BURGERDIENSTVERLENING
15
4.1
Fysieke dienstverlening
15
4.2
Telefonische dienstverlening
15
4.3
Schriftelijke dienstverlening
15
4.4
Elektronische dienstverlening
16
4.5
Burgercommunicatie
16
HOOFDSTUK 5
FINANCIËN
18
5.1
Inleiding en leeswijzer
18
5.2
Benchmark begroting gemeente Leerdam
18
5.3
Reserve/vermogenspositie
20
5.4
Grondexploitatie
20
5.5
Lokale lastendruk
21
HOOFDSTUK 6
PERSONEEL EN ORGANISATIE
23
6.1
Organisatieontwikkeling
23
6.2
Uitbesteding en inbesteding
23
6.3
Formatiebenchmark
24
6.4
P&O-beleid
24
HOOFDSTUK 7
BESTUURSKRACHT
2/45
25
GLASHELDER....
7.1
Politiek en bestuur
25
7.2
Fysieke opgaven
27
7.3
Economische en sociale opgaven
28
7.4
Burgerdienstverlening
29
7.5
Financiën
29
7.6
Personeel en organisatie
30
HOOFDSTUK 8
STRATEGISCHE, TACTISCHE EN OPERATIONELE KWALITEITEN
31
8.1
Strategische kwaliteit
31
8.2
Tactische kwaliteit
32
8.3
Operationele kwaliteit
32
HOOFDSTUK 9
BESTUURSKRACHT BEOORDEELD
34
9.1
De gemeente als beleidsmaker
34
9.2
De gemeente als dienstverlener
34
9.3
De gemeente als samenwerker
34
9.4
De gemeente als organisatie
35
HOOFDSTUK 10 STERKE PUNTEN, VERBETERPUNTEN, KANSEN EN BEDREIGINGEN 36 10.1
Een overzicht
36
10.2
Opties
37
BIJLAGE 1
BENCHMARKS
39
BIJLAGE 2
GEÏNTERVIEWDE PERSONEN
41
BIJLAGE 3
UITGENODIGDE ORGANISATIE RONDE TAFELGESPREK
42
BIJLAGE 4
DOOR DE GEMEENTE BESCHIKBAAR GESTELDE DOCUMENTEN
43
3/45
GLASHELDER....
Samenvatting en leeswijzer Samenvatting
In 2005 besloten de gemeenten in de Alblasserwaard/Vijfheerenlanden (Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld, Nieuw-Lekkerland en Zederik om gezamenlijk een bestuurskrachtonderzoek te laten uitvoeren. Een bestuurskrachtonderzoek voor elk van de acht gemeenten afzonderlijk als basis voor een negende onderzoek, naar de gezamenlijke opgaven en naar de mogelijkheden en wenselijkheid van verdergaande samenwerking. De bestuurskrachtonderzoeken en het samenwerkingsonderzoek zijn in opdracht gegeven aan adviesbureau BMC (Bestuur & Management Consultants). Deze rapportage gaat over het bestuurskrachtonderzoek voor de gemeente Leerdam en is gebaseerd op het bestuderen van vele documenten, het spreken met talrijke betrokkenen en individueel en collectieve gedachtewisselingen. Het opgavenprofiel van de gemeente Leerdam wordt gedomineerd door de ontwikkeling van de kern van Leerdam en door de ambitie om de sociale kwaliteit van de samenleving te versterken door gericht in te zetten op participatie, integratie en zelfwerkzaamheid van burgers en maatschappelijke organisaties. Bestuurlijk wordt ingezet de omslag van beleid maken naar beleid uitvoeren. Dat vraagt om een bestuur met lef dat niet schroomt om risicovolle projecten ter hand te nemen. Het vraagt ook om een organisatie die in staat is het bestuur daarin adequaat en betrouwbaar te ondersteunen. Managers en medewerkers werken daar hard aan maar het is wellicht toch te veel gevraagd van de kleine gemeentelijke organisatie. De gemeente Leerdam is nu voldoende in staat om zichzelf te besturen. Zowel de realisering van de eigen ambities als ook de ontwikkeling en trends van buitenaf stellen hogere eisen aan de toekomstige bestuurskracht van Leerdam. Bestuurders en managers van de gemeente zijn sterk genoeg om dat te onderkennen en daarop te anticiperen. Het is zaak dat de raad van Leerdam daarin de vinger aan de pols houdt zonder daarin onnodige blokkades op te werpen. Op korte termijn staat de gemeente Leerdam voor de opgave om de kwaliteiten van het buitengebied te verbinden met die van de kern Leerdam. Daardoor ontstaan nieuwe en onderscheidende perspectieven. In die ontwikkeling past een strategische heroriëntatie op de positie van Leerdam in de regio. Vooral de gemeente Zederik zou daarbij een interessante partner voor Leerdam kunnen zijn. De beide gemeenten nemen een centrale plaats in de ontwikkeling van de zone tussen Gorinchem en Vianen. Deze zone verbindt het Groene Hart met het Gelderse Rivierengebied. De ruimtelijke opgaven in deze zone (driehoek A15-A2-A27) worden gekenmerkt door een mix van beheer en ontwikkeling. De beide gemeenten worden daardoor met vergelijkbare toekomstige opgaven geconfronteerd. Ook in de huidige (organisatie)ontwikkeling hebben de beide gemeenten veel met elkaar gemeen. In de politiek-bestuurlijke cultuur liggen Leerdam en Zederik niet ver uit elkaar.
4/45
GLASHELDER....
In strategisch opzicht zal Leerdam met of zonder Zederik aangewezen blijven op de A8-samenwerking tussen landelijk gebied en stedelijke zuidflank. De samenwerking tussen Leerdam en Zederik zou een stevige rol kunnen vervullen in het A8-verband. Voor Leerdam geldt dat er tijd en gelegenheid is voor onderzoek, overleg en beraad. Er zijn geen acute problemen die op korte termijn om oplossingen vragen. In die ontwikkeling past ook een herijking van de eisen die aan de eigen organisatie worden gesteld. Uitbesteding van projectbesturing aan de gemeente Gorinchem of uitvoering daarvan tesamen met een andere gemeente zal leiden tot vermindering van de werkdruk op de organisatie tot aanvaardbare proporties. Voor de middellange termijn kan worden overwogen om de intensievere samenwerking met de gemeente Zederik naar bevind van zaken uit te bouwen in de richting van een fusie van de beide gemeenten. Leeswijzer
In dit rapport voor Leerdam proberen de onderzoekers antwoord te geven op de vraag of de gemeente Leerdam is opgewassen tegen haar huidige taken en klaar is voor de toekomst. Volgend op deze leeswijzer laten wij u kort kennismaken met de gemeente. In de hoofdstukken 1 tot en met 4 geven wij u inzicht in de huidige en toekomstige opgaven van de gemeente. In de hoofdstukken 5 en 6 schetsen wij de resultaten van onze analyse van de financiële staat van de gemeente en van de organisatieontwikkeling. De bestuurskracht waarover de gemeente beschikt en de inzet daarvan voor de opgaven worden in hoofdstuk 7 beschreven. In de daarop volgende hoofdstukken treft u de conclusies aan. Hoofdstuk 8 bevat die conclusies verdeeld naar de strategische, tactische en operationele kwaliteit van de gemeente. In hoofdstuk 9 beoordelen wij de prestaties van de gemeenten in de rollen beleidsmaker, dienstverlening, samenwerker en organisatiebeheerder. Daarmee sluiten wij aan bij de criteria die het provinciebestuur van Zuid-Holland gebruikt bij de beoordeling van de Zuidhollandse gemeenten. In het afsluitende hoofdstuk 10 doen wij aanbevelingen met het doel de geconstateerde verschillen tussen opgaven en bestuurskracht weg te nemen of te overbruggen
Kennismaking
De gemeente Leerdam, bestaande uit de kernen Leerdam, Kedichem, Oosterwijk, en Schoonrewoerd, is een kleine gemeente met een gemiddeld lage stedelijkheid, met dien verstande dat die stedelijke dichtheid het resultaat is van extremen, dat wil zeggen een lage dichtheid in het buitengebied en een aanzienlijk meer dan gemiddelde dichtheid met name in de kern van Leerdam. De gemeente is gelegen in het midden van de driehoek die de A27, A15 en A2 vormen ten noordoosten van Gorinchem. Via het spoor is Leerdam goed bereikbaar. In de nabije omgeving is een aantal kleine dorpen te vinden. Op iets grotere afstand ligt in noordelijke richting de stad Utrecht. De gemeente Leerdam telde in 2005 bijna 21.000 inwoners. In 2000 was er nog een matige groei van de bevolking. Dit percentage is sindsdien afgenomen. Vanaf 2003 laat de bevolking een matige (maar toenemende) daling zien. Deze ontwikkeling is ook landelijk te zien, maar in minder sterke mate. De jeugd (tot 25 jaar) maakt 33%
5/45
GLASHELDER....
van de bevolking uit. Ouderen maken 14,2% van de bevolking uit. De leeftijdsopbouw van inwoners van Leerdam is gemiddeld genomen gelijk aan andere plaatsen in Zuid-Holland en Nederland. De gemeente huisvest 8.084 huishoudens. Bijna 44% daarvan zijn huishoudens met kinderen. Het landelijke cijfer is 35,8%. De gemiddelde grootte van de huishoudens is 2,57 personen per huishouden. Ook de gemiddelde gezinsgrootte ligt boven het Nederlands en Zuid-Hollands cijfer. De verhuismobiliteit ligt in verhouding tot de landelijke en provinciale verhuismobiliteit lager. Anders dan de kleinere gemeenten in de regio kent Leerdam relatief veel import van binnen en van buiten de Nederlandse grenzen (12,3 %). Leerdam heeft deels een (sterk) landelijk, deels een (sterk) stedelijk karakter. 83,3% van de inwoners is tevreden met de eigen woonomgeving. De actieve betrokkenheid van inwoners bij de leefomgeving is aan de lage kant als die vergeleken wordt met die in landelijke gemeenten (50%) en komt overeen met de gemiddelde betrokkenheid van burgers in verstedelijkt gebieden. Het gemiddeld besteedbaar inkomen per persoon (€ 18.100,—) ligt onder het landelijk gemiddelde (€ 18.600,—) en onder het Zuid-Hollands gemiddelde (€ 19.200,—). Het gemiddeld besteedbaar inkomen per huishouden (€ 30.300,—) ligt in Leerdam € 1.000,— hoger dan in geheel Zuid-Holland. Een gering aantal inwoners doet een beroep op de bijstand of op werkloosheidsuitkeringen. 1.340 inwoners maken gebruik van een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dat is vergeleken met gemeenten uit de regio een hoog aantal. De beroepsbevolking is relatief klein met 63,3% (bruto). Deze ligt 4,3% lager dan landelijk.
6/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 1 Politiek, bestuur en organisatie De gemeente Leerdam heeft de ontwikkeling van de kleine compacte stad hoog in het bestuurlijke vaandel staan. Er zijn plannen en er is bestuurlijk elan. Aandacht voor de fysieke en de sociale kwaliteit van de stad gaan samen op. Er wordt met lef, strijdbaarheid en dus ook met risico bestuurd. De gemeente wil zich onderscheiden zich door een verhoudingsgewijs hoog voorzieningen- en activiteitenniveau op de gebieden cultuur en onderwijs. Daarnaast investeert de gemeente nadrukkelijk in de participatie van burgers, ook als het gaat om de ontwikkeling van gemeentelijke beleidsvoornemens. Daarin is met name aandacht voor de betrokkenheid van groepen voor wie deelname aan interactieve beleidsvoorbereiding minder vanzelfsprekend is Het te voeren beleid is stevig gedocumenteerd. De gemeente straalt zelfvertrouwen uit. Dat vertrouwen is mede gebaseerd op de wetenschap dat de financiële situatie na een wat moeilijkere periode weer op orde is. Het college, bijgestaan door de organisatie, neemt het voortouw in het samenspel tussen raad en college. In de raad manifesteert de scheidslijn tussen oppositie en een verhoudingsgewijs brede coalitie zich regelmatig. ‘Polderen’ is in het huidige raadsklimaat geen Leerdamse gewoonte. Dat staat echter het bereiken van resultaten niet in de weg. In het huidige raadsklimaat is er de ruimte voor iedere fractie om doelen te bereiken. Binnen de muren van het gemeentehuis bestaat de opvatting dat de gemeente Leerdam een volgende fase van haar bestaan in gaat. Met de ontwikkeling van beleid en plannen zit het wel goed. De kaders voor activiteiten en projecten zijn stevig in documenten belegd. Steeds meer aandacht komt er voor de uitvoering van ambitieuze en dus soms ook risicovolle plannen. De schaal van de gemeente kent zijn grenzen als het gaat om expertise en capaciteit. Daarom maakt de gemeente veelvuldig gebruik van de deskundigheden en aanvullende capaciteit van externe dienstverlening. Zowel bestuurders als managers willen de sturing op resultaten (regie en bestuurlijke control) en op de wijze waarop die resultaten tot stand komen (kwaliteit en risicomanagement) versterken. De ontwikkeling van deze kwaliteiten krijgt een plaats in het samenspel tussen bestuur en management. Dat samenspel ziet er overigens gezond uit. De balans tussen ambitie en capaciteit staat op scherp en is bespreekbaar. Bestuurders zetten op een voor de organisatie herkenbare wijze de koers uit, het management voelt zich uitgedaagd om prestaties te leveren. De organisatieontwikkeling volgt de gemeente Leerdam ‘in verandering’. In plaats van een sectorenmodel werkt de organisatie sinds 1 juli 2004 met een organisatie die opgebouwd is langs de lijnen van het zogenaamde directiemodel. Kenmerken van dit model zijn, naast de gerichtheid op ‘buiten’, onder andere een inzichtelijke, platte structuur met een tweehoofdige directie, korte lijnen en een directe aansturing.
7/45
GLASHELDER....
De gemeente Leerdam ligt niet alleen aan de rand van de regio maar ook aan de rand van de provincie Zuid Holland. De gemeente Leerdam conformeert zich uiteraard aan de gevolgen van de bestuurlijke grenzen maar de gemeente oriënteert zich ook op het aangrenzende Gelderse rivierengebied. De contacten met gemeenten Lingewaal, Culemborg en Geldermalsen zijn goed. Er is affiniteit met organisaties en bestuurders.
8/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 2 Fysieke opgaven 2.1
Ruimtelijke opgaven
Provinciale opgaven De fysieke opgaven van de gemeente Leerdam zijn niet los te zien van de ontwikkeling van de Alblasserwaard/Vijfheerenlanden. Het provinciebestuur heeft in het streekplan Zuid-Holland-Oost haar beleid met betrekking tot dit gebied uiteengezet. Het Streekplan onderscheidt vier transformatiezones. Daarin gaat het om kwaliteitsverbetering binnen de zone zelf (herstructurering) en om het opvangen van functies die in de andere delen niet gewenst zijn. De rode draad in het opgavenprofiel is het versterken van de blauwe en groene kwaliteiten, mogelijk samen met een duurzame inrichting, herschikking en geringe uitbreiding van stedelijke functies. Specifieke aandacht is er voor het behoud van de economische en sociale vitaliteit. Twee voorbeelden van de concrete invulling zijn: • Realisatie van transportcentrum Schelluinen-West. • Landschappelijke inpassing Betuweroute combineren met wateropgave in het gebied. Regionale opgaven • Samen met de zeven andere gemeenten heeft de gemeente Leerdam een regionale structuurvisie ‘authentiek en vernieuwend’ vastgesteld. De acht gemeenten hebben voor hun regionale beleid een ruimtelijke structuurvisie vastgesteld waarin de volgende vijf strategische hoofdopgaven zijn opgenomen. • Ontwikkeling van wonen, werken en voorzieningen in steden en dorpen op basis van een kernenprofilering en de eigen regionale behoefte. • Behoud van het rustige, open en authentieke karakter van het Middengebied met duurzame landbouw als voornaamste drager van het landschap en oog voor de leefbaarheid in de kernen. • Uitbouw van toeristisch-recreatieve productontwikkeling van de Noordrand met accenten op natuur, cultuurhistorie en benutting van waterfronten. • Stimulering van stedelijke vernieuwing, geleiding van de stedelijke dynamiek, vergroting waterbergingscapaciteit en verbetering van de infrastructuur in de zuidelijke Randzone. • Zorgvuldige inrichting van de zone Vianen-Gorinchem met aandacht voor groen, water, ecologie, recreatie, infrastructuur, beperkte woon- en werkfuncties en robuuste begrenzing van de oostwest-openheid. De samenwerkende gemeenten onderscheiden primaire knooppunten, secundaire knooppunten, verzorgingskernen en kleine woonkernen. Deze differentiatie biedt een duidelijk ruimtelijk ontwikkelingskader voor de vitaliteit van de regio. Daarnaast geeft het sturing aan investeringen in het voorzieningenniveau, de zorgstructuur, de woningbouw en de bedrijvigheid. Tevens geeft de structuurvisie een doorkijk op de langere termijn, na 2015. Daartoe zijn zoekgebieden aangegeven voor wonen en werken. Deze komen voor ontwikkeling in aanmerking als de noodzaak zich in de toekomst aandient.
9/45
GLASHELDER....
De invulling van te ontwikkelen gebieden gebeurt op basis van lokale structuurvisies, die regionaal zijn afgestemd. Daarbij moet er ruimte zijn voor lokaal maatwerk, zonder starre benadering van de bebouwingscontouren rond de kernen. De regionale structuurvisie is uitgewerkt in strategische projecten en in samenwerking bij de uitvoering daarvan. Daartoe is het strategisch actieprogramma ontwikkeld bestaande uit acties en projecten met een duidelijke regionale dimensie: • Opstelling van een gedifferentieerd meerjarenwoningbouwprogramma en monitoring van vraag en aanbod (nog in ontwikkeling). • Uitwerking van de regionale beleidsvisie op wonen, zorg en welzijn met als belangrijke speerpunten het maken van een levensloopbestendige regio en het opzetten van woonservicezones. • Voortvarende realisatie van regionale werklocaties, met topprioriteit voor Gorinchem-Noord en de transport/logistiek locatie Schelluinen-West. • Capaciteitsverruiming van het rijkswegennet (A2, A15 en A27) en inzet voor behoud van de Merwede-Lingespoorlijn met uitbreiding van het aantal halteplaatsen. • Realisatie van ontbrekende toeristisch-recreatieve verbindingen en uitbouw van de recreatieve knooppunten. • Uitvoering van het programma sociale leefbaarheid. • Onderzoeken van een Streekvereveningsfonds, als een belangrijk financieel instrument voor de uitvoering van projecten ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en vitaliteit van de regio.
http://www.regiozhz.nl/subregios/alblasserwaard/
10/45
GLASHELDER....
Gemeentelijke opgaven De gemeente Leerdam ligt in het oosten van de noordelijke randzone van de regio. Leerdam heeft in de regionale structuurvisie een subregionale verzorgingsfunctie gekregen. Van Leerdam worden prestaties verwacht in de uitbreiding van stedelijke functies wonen, werken, voorzieningen). Van de oppervlakte van de gemeente Leerdam (3.432 ha) is slechts een klein deel bebouwd (307 ha.). Zowel het landelijke als het stedelijke gebied vragen om aandacht. In Leerdam is een goede balans gevonden. Met name het (voorlopige) structuurplan, opgebouwd volgens de ‘lagenbenadering’ weet beide elementen goed te combineren en te vertalen in verantwoorde ruimtelijke keuzes. Circa 80% van de grond wordt benut voor landbouw, 3% is bos. Belangrijke werkgelegenheidssectoren zijn handel/horeca (29%) en overige dienstverlening (23%) op de voet gevolgd door zakelijke dienstverlening (18% ) en industrie (15%). De afgelopen jaren zijn gekenmerkt door een enorme daling in de transportsector (60%) en in mindere mate in de bouw (-30%). 2.2
Wonen
De gemeente Leerdam bouwt primair voor de lokale behoefte. Het woningmarktonderzoek en de woonvisie zijn afgestemd op structuurplan. De gemeente wil aan nieuwbouw tot 2015 circa 1.600 woningen realiseren. Daarover is nog geen overeenstemming met de provincie Zuid-Holland bereikt. Er vindt een herontwikkeling plaats in Leerdam-West. Hiertoe is een wijkontwikkelingsplan opgesteld. Aansluitend aan de provinciale pilot, is tevens een plan opgesteld voor de bouw van woningen, sportvoorzieningen, waterberging en groenvoorzieningen in West-west. 2.3
Werken/economie
De gemeente Leerdam gaat een bedrijventerrein ontwikkelen voor de lokale behoefte. Daarnaast staat een revitalisering van Nieuw Schaik in de planning. De herstructurering van Poort van West wordt voortgezet. Leerdam is bezig met het ontwikkelen van een integraal plan voor verkeer en vervoer, onder meer om de bereikbaarheid van Leerdam te verbeteren. 2.4
Recreatie en groen
Om een impuls te geven aan de recreatieve en toeristische waarde van Leerdam werkt de gemeente aan de aantrekkingskracht van de Lingezone, het centrum van Leerdam en tevens aan de mogelijkheden voor openluchtrecreatie. Wat betreft het buitengebied wil de gemeente zorgdragen voor: • Het behoud van het veenweidegebied. • Het behoud en samenwerking zodat de Hollandse Waterlinie behouden blijft. • Het creëren nieuwe economische dragers. • De kansen van het water benutten. • Een snelle uitvoering van het strategische Groene Hart projecten.
11/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 3 Sociale opgaven Het ruimtelijk beleid is in het vorige hoofdstuk aan de orde gekomen. De sociale pijler komt in dit hoofdstuk aan de orde, aangevuld met andere terreinen waarop de gemeente beleid heeft ontwikkeld. 3.1
Onderwijs
Het Collegeprogramma – herbevestigd in 2003 - zet stevig in op de centrumfunctie die Leerdam voor het onderwijs heeft. De Programmabegroting 2005 laat inzet zien op verbetering van kwaliteit van het onderwijs (instroom, doorstoom en uitstroom). Het onderwijsbeleid in Leerdam bevat de volgende elementen: • Adequate huisvesting en multifunctioneel gebruik van schoolgebouwen • Regionale verzelfstandiging van het openbaar onderwijs met als gevolg een bruidschat van de Gemeente Leerdam. • Gemeentelijke Onderwijs Achterstandenbestrijding GOA met inzet van rijks- en gemeentelijke middelen. 30% van de basisschoolleerlingen behoort tot de doelgroep. • Bevordering vroegtijds educatie en taalontwikkeling in de basisschool. • Ondersteuning van de schoolloopbaan en vermindering van voortijdig schoolverlaten. • De leerplichtzorg wordt in samenwerking met andere gemeenten uitgevoerd. • Schoolzwemmen wordt wekelijks aan 650 leerlingen in het basisonderwijs aangeboden. Volwasseneneducatie wordt voor 500 cursisten op locatie aangeboden. Van de cursisten is 75% van oorsprong afkomstig van buiten Nederland. Er zijn meetbare doelstellingen geformuleerd en er wordt trajectmatig gewerkt. De gemeente Leerdam wil bovendien investeren in een goede monitor. 3.2
Jeugdbeleid
Speerpunten in het jeugdbeleid zijn: • Jeugdwerk in verenigingsverband. • Open jongerenwerk. • Een Jongeren Informatie Punt. • Het Jeugd Preventie Team. • Schoolvakantiejeugdwerk. Voor het aanbod van spelvoorzieningen is in 2004 beleid vastgelegd. 3.3
Sport, cultuur en recreatie
De gemeente Leerdam heeft zijn ambities op de terreinen sport, cultuur en recreatie recent tegen het licht gehouden met het doel ambities en middelen met elkaar in overeenstemming te brengen.
12/45
GLASHELDER....
Het Leerdamse sportbeleid staat in het teken van het bevorderen van gezondheid, lichamelijke ontwikkeling, welzijn, sociale integratie, sportieve recreatie. Het sportbeleid is gericht op instandhouden, verbeteren van voorzieningen. Het subsidiëren van sportverenigingen is met ingang van 2006 geen kerntaak van de gemeente Leerdam meer. Kunst- en cultuurbeleid houdt voor de gemeente Leerdam in: het bevorderen van een passend cultureel en kunstzinnig klimaat en instandhouding van het culturele erfgoed. De gemeente Leerdam wil zoveel mogelijk mensen, vooral jeugd en jongeren bij kunst en cultuur betrekken. Het college heeft de raad voorgesteld een budget van € 5.000,— uit te trekken voor cultuurparticipatie. De activiteiten passen binnen het provinciale plan. Glas is een herkenbare peiler van het Leerdamse erfgoed. Alle bij glas betrokken organisaties werken samen. De gemeente Leerdam draagt bij in subsidiëring van het Nationaal Glasmuseum. Een plan voor een overkoepelend centrum Glass Experience heeft het niet gehaald. De gemeente Leerdam wil de inzet van het subsidie-instrument beperken tot het Glasmuseum. Naast het Nationaal Glasmuseum kent Leerdam het Museum Het Oude Raadhuis. Het in stand houden van de regionale muziekschool is niet langer een kerntaak van de gemeente Leerdam. De gemeente heeft overwogen om uit te treden maar besloot daartoe niet over te gaan gelet op de gevolgen daarvan. 3.4
Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening
Ook in het zorgbeleid staan sociale activering en de bevordering van het vermogen van burgers om zelfstandig te participeren aan de Leerdamse samenleving centraal. Bijzondere projecten zijn er voor allochtone jongeren. In het Leerdamse beleid is inburgering van nieuw- en oudkomers ook een vanzelfsprekend aandachtspunt. Integratie van minderhedenbeleid in algemeen beleid is het streven. In de minderhedenprojecten worden ook autochtone inwoners van Leerdam betrokken zowel vanwege de onderlinge communicatie als vanwege een beter begrip onder autochtonen. Alle wijken en kernen kennen een wijkraad of dorpsraad. De gemeente Leerdam wil bewoners en organisaties bij wijkontwikkelingen betrekken. Jaarlijks stelt de gemeente circa € 5.000,— beschikbaar voor het bevorderen van gemeenschapszin en sociale cohesie, waarop alle Leerdamse verenigingen aanspraak kunnen maken. Zorg is een speerpunt in het Collegeprogramma. Het College schept vooral voorwaarden. Ook in de gemeente Leerdam vormen sociaal beleidsonderdelen het vervolg op rijksbeleid dan wel zijn beleidsonderdelen regionaal belegd. De voorbereiding van de invoering van de WMO gebeurt in regionaal verband. De gemeente Leerdam levert daarvoor het bestuurlijk trekkerschap. In het Pact van Bleksensgraaf zijn regionaal prestatieafspraken gemaakt over wonen, zorg en welzijn. De bijzondere bijstand wordt uitgevoerd door de Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Oost/Vijfheerenlanden (RSDAOV). De RSDAOV is een gemeen-
13/45
GLASHELDER....
schappelijke regeling van gemeenten waaraan nagenoeg alle bevoegdheden met betrekking tot de WWB en aanpalende regelingen worden overgedragen. Ook de uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening is in een gemeenschappelijke regeling ondergebracht. Bij het Algemeen Maatschappelijk Werk is een wachtlijst ontstaan. Om deze reden wil de gemeente deze reden uitbreiding van de dienstverlening. Inwoners doen een toenemend beroep op schuldhulpverlening. De opvang van statushouders is onderdeel van het Welzijnswerk voor minderheden. In het gezondheidsbeleid ziet de gemeente Leerdam vooral een opgave op het terrein van jeugdgezondheidszorg en van de verslavingszorg. Er is een in regionaal verband tot stand gekomen nota lokaal volksgezondheidsbeleid. In de lokale vertaling hiervan tracht de gemeente Leerdam vooral de verbanden te leggen met het lokaal zorgplan, het actieprogramma jeugdbeleid, het GOA, breedtesportontwikkeling en minderhedenbeleid en wijkontwikkeling. Hieraan is een tiental ambities gekoppeld. Prioriteit voor de raad hebben: • Het bevorderen van zo lang mogelijk zelfstandig wonen. • Het bevorderen van een gezonde leefstijl (vooral van jongeren). • Basisvoorzieningen op een bereikbaar niveau. • Verbeteren van de leefomgeving.
14/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 4 Burgerdienstverlening Volgens het Collegeprogramma 2002 - 2006 wil de gemeente Leerdam het handelen van de gemeente voor de burger zichtbaar wil maken. Men wil tot optimale dienstverlening komen. Burgers moeten betrokken worden bij de ontwikkeling van beleid en producten moeten meetbaar worden, zowel kwalitatief als kwantitatief. Vanaf 2003 wordt de kwaliteit van de dienstverlening en de burgerparticipatie driejaarlijks gemonitord en vanaf 2003 worden klachten geregistreerd. In de Programmabegrotingen, de Voorjaarsnota’s en de Raadsrapportages van de jaren 2004 en 2005 is nog niet veel van de collegevoornemens op het gebied van dienstverlening en burgerparticipatie. De gemeente Leerdam heeft de inrichting van de organisatie in 2004 aangepast. Met die herinrichting werd onder meer beoogd de dienstverlening meer klantgericht te maken. 4.1
Fysieke dienstverlening
Er is geen sprake is van een volledig gecentraliseerde dienstverlening. Behalve uit de organisatiestructuur is dit ook af te leiden uit de openingstijden, die per onderdeel nogal verschillen. De gemeente is in principe geopend op werkdagen van 9.00 tot 12.00 uur en de rest van de dag op afspraak. De afdeling Vergunningen & Belastingen is van maandag tot en met vrijdag van 9.00 tot 12.00 uur voor het publiek geopend en de Balie Burgers & Voorzieningen op maandag en vrijdag van 8.30 tot 12.00 uur, dinsdag van 8.30 tot 19.30 uur en woensdag en donderdag van 8.30 tot 14.00 uur. In juli, augustus en september 2005 zijn de openingstijden van de balie: maandag tot en met vrijdag van 9.00 tot 12.00 uur en dinsdagavond van 18.00 tot 19.30 uur. Er zijn geen servicenormen of dienstverleningsprotocollen bekend. Voor zover bekend is er geen cliëntbegeleidingssysteem en wordt er niet structureel informatie verzameld over bijvoorbeeld wacht- en afhandeltijden, aantallen producten en bezoekers en pieken en dalen in bezoek, die vervolgens kan worden gebruikt als managementinformatie. 4.2
Telefonische dienstverlening
Er zijn geen servicenormen voor de huidige telefonische dienstverlening en telefonische bereikbaarheid bekend. Er is één centraal nummer waarlangs contact kan worden gelegd met de gemeente. Er is een telefonisch servicepunt waar klachten of meldingen gedaan kunnen worden over het beheer van de openbare ruimte. 4.3
Schriftelijke dienstverlening
De gemeente Leerdam een protocol voor de post-behandeling vastgesteld.
15/45
GLASHELDER....
Er ligt het voornemen om de mondelinge en schriftelijke communicatie te verbeteren. In 2003 heeft het personeel in dat kader een cursus gevolgd voor het schrijven van nota’s en brieven. Dit jaar worden de standaardbrieven onder de loep genomen. 4.4
Elektronische dienstverlening
De gemeente Leerdam heeft een website met informatie over de gemeente, de evenementen, de geschiedenis van de gemeente Leerdam, de bezienswaardigheden enzovoort. De website kent een productencatalogus die op verschillende manieren te benaderen is, maar dat leidt niet altijd gemakkelijk tot resultaat. Informatie over bezwaar- en beroepsmogelijkheden is wel gemakkelijk op de website te vinden en dat geldt ook voor het burgerinitiatief. De informatie over het gemeentelijke beleid en de stukken daarover zijn niet altijd actueel of ontbreekt soms. De website biedt veel informatie van op stapel staande projecten. Het is mogelijk circa 50 (aanvraag)formulieren te downloaden, een beperkt aantal formulieren kan na invulling ook elektronisch naar de gemeente worden gezonden. Er is een concept protocol voor de behandeling/afhandeling van e-mail voorbereid. Het concept moet nog worden goedgekeurd. 4.5
Burgercommunicatie
De gemeente Leerdam streeft naar een open communicatie met behulp van een Communicatiebeleidsplan 2004 met als doelen: • Versterking van de legitimatie van de organisatie. • Optimalisering van de dienstverlening (klantgericht en toegankelijk). • Een positieve uitstraling van de gemeente. • Een goede interne communicatiestructuur. Eind 2001 is een kadernotitie interactieve beleidsvorming en interactief besturen vastgesteld en eind 2002 werd een plan vastgesteld om het burgerinitiatief te formaliseren. In maart 2003 heeft het Burgerinitiatief vorm gekregen. Dat biedt nu aan initiatiefnemers de mogelijkheid om de gemeenteraad voorstellen voor te leggen. De ondergrens daarvoor is gesteld op 50 kiesgerechtigden. Met behulp van wijkbezoeken/kernenbezoeken en themabijeenkomsten wordt er contact met de inwoners onderhouden. Er is een informatiestructuurplan als ondersteunend instrument. De nota ‘Werken aan Wijk- en Buurtbeheer 2005 - 2008’ zag inmiddels het licht. Het ‘Werkplan Wijk- en Buurtbeheer 2005 - 2008’ en een leefbaarheidmonitor ondersteunen de verwezenlijking van het wijkgericht aanpakken van beheer en onderhoud en van de veiligheid op wijkniveau. Voor de projecten Leerdam West–West en Burgermeester Meesplein 1 zijn communicatieplannen opgesteld met het doel structuur in het overleg met de betrokkenen te brengen. In het Communicatieplan 2002 - 2004 is te lezen dat men de communicatie in drie jaar tijd fundamenteel en structureel wilde verbeteren. Een aantal beleidsvoornemens is in dit plan uitgewerkt naar activiteiten. Het is (nog) niet geheel duidelijk hoe het met de uitvoering staat.
16/45
GLASHELDER....
In augustus 2004 is de ‘Nota Interactief beleid’ opgesteld met definities en toepassingen op het gebied van inspraak en consultatie van inwoners en instellingen. De nota gaat ook in op de realisatie van doelen in co-productie. Er wordt ruim aandacht besteed in de nota aan de organisatie en structurering van interactieve processen. De diverse rollen van de gemeenten in interactieve processen worden beschreven. In 2004 is er een Stadspeiling uitgevoerd.
17/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 5 Financiën 5.1
Inleiding en leeswijzer
In het thema financiën is gebruik gemaakt van de begrotingsanalyse 2004 van het ministerie van BZK. De begrotingsscan geeft een vergelijk tussen soortgenoten en groepsgenoten. Onder soortgenoten wordt verstaan die gemeenten die qua centrumfunctie en sociale structuur het meest vergelijkbaar zijn met de gemeente. Bij de vergelijking met de groepsgenoten wordt de gemeente vergeleken met qua inwonertal vergelijkbare gemeenten. De bevindingen uit de begrotingsscan worden nader toegelicht. De analyse is gebaseerd op de primitieve begroting 2005. In de rapportage is verder onder andere gebruik gemaakt van de programmarekening 2004. 5.2
Benchmark begroting gemeente Leerdam
In deze paragraaf wordt de begroting 2005 van de gemeente Leerdam vergeleken met die van ‘vergelijkbare’ gemeenten. Vergelijkbaar in twee betekennissen, namelijk met gemeenten met eenzelfde structuur (soortgenoten) en met gemeenten van vergelijkbare grootte (groepsgenoten). Tenslotte vergelijken wij de ramingen in de begroting 2005 met de wijze waarop de gemeente wordt gecompenseerd via de uitkering uit het Gemeentefonds. In de bijlagen treft u in een tweetal tabellen de vergelijking van de gemeente Leerdam met soort- en groepsgenoten aan. Hieronder vragen wij uw aandacht van de belangrijkste afwijkingen en waar mogelijk voor de verklaring van die afwijkingen. Benchmark De gemeente Leerdam geeft € 50,— minder uit dan gemeenten met een vergelijkbaar inwoneraantal. Uit de analyse naar de groepsgrootte komen de volgende significante verschillen naar voren. Op hoofdgroep 1 Openbare Orde en Veiligheid geeft de gemeente € 28,— per inwoner meer uit dan vergelijkbare gemeenten. Het vermoeden bestaat dat de oorzaak daarvan gelegen is in hogere uitgaven voor brandweer en rampenbestrijding. In vergelijking tot 2003 zijn de kosten met name gestegen door hogere doorberekeningen. Op de hoofdgroep 2 Verkeer, vervoer en Waterstaat realiseert de gemeente een voordeel van € 16,— per inwoner. Uit de cijfers valt af te leiden dat dit bedrag in hoofdzaak wordt verklaard door lagere uitgaven voor onderhoud van wegen en verkeersmaatregelen en een hogere opbrengst aan parkeerbelastingen.
18/45
GLASHELDER....
In de hoofdgroep 4 Onderwijs vallen de hogere dan gemiddelde uitgaven op. Het gaat dan om huisvestingskosten. Die uitgaven weerspiegelen de ambities van de gemeenten op dit beleidsgebieden. Niet alleen de kwaliteit maar ook de veelvormigheid van het onderwijs het regionale verzorgingsgebieden van de onderwijsvoorzieningen leiden tot deze hogere uitgaven. De uitgaven in hoofdgroep 5 Cultuur en Recreatie zijn aanzienlijk lager (€ 63,—) dan in de in omvang vergelijkbare gemeenten. In hoofdgroep 6 Sociale voorzieningen maatschappelijke dienstverlening valt op dat de gemeente € 8,— meer uitgeeft dan de vergelijkbare gemeenten. Dat verschil is op zichzelf niet significant maar op dit onderdeel onderscheidt de gemeente zich van de meerderheid van de andere AV-gemeenten. In hoofdgroep 7 Volksgezondheid en Milieu geeft de gemeente € 43,— per inwoner minder uit dan gemeenten van vergelijkbare grootte. Op grond van onze analyse vermoeden wij dat dit resultaat ontstaat uit de hogere opbrengst uit baten uit reinigingsrechten en afvalstoffenheffing evenals uit de rioolrechten per inwoner en een hogere bijdrage uit het gemeentefonds voor de riolering per inwoner. De tarieven zijn kostendekkend. Bij de afvalinzameling wordt in 2005 een storting gedaan in de reserve egalisatie gemeentereiniging. Uit de analyse van de verschillen op het gemeentefonds naar groepsgrootte (in relatie tot de afwijkingen bij de soortgenoten) blijken met name de minderheden, het lokaal klantenpotentieel, het regionaal klantenpotentieel en de omgevingsadressendichtheid in Leerdam een rol te spelen ten opzichte van de groepsgenoten. Ten opzichte van de soortgenoten ontvang Leerdam in totaliteit € 37,— meer en ten opzichte van de groepsgenoten € 62,— uit het gemeentefonds. De gemeente Leerdam krijgt uit de algemene uitkering een extra bedrag ter compensatie voor overige bodemfactoren. Dit vertaalt zich niet in hogere uitgaven voor het onderhoud aan wegen, straten en pleinen. De hogere bijdrage overige bodem kan wel in verband worden gebracht met de significant hogere uitgaven (per inwoner) voor de riolering. Uit de vergelijkende cijfers valt op te merken dat in 2005 een deel van de exploitatie door reserves wordt gefinancierd. Ten opzichte van Leerdam betreft dat in totaal een bedrag van respectievelijk € 57,— en € 66,— per inwoner. De gemeente Leerdam dateert in 2005 per saldo meer dan dat er onttrekkingen plaatsvinden. De verdeling van de lasten in de begroting van Leerdam ten opzichte van de opbouw binnen de structuur van het gemeentefonds laat verschillen zien. De opmerkelijkste verschillen zijn: • Zorg (inclusief onderwijs). • Kunst ontspanning en oudheid. • Riolering. • Algemene ondersteuning. • Bevolkingszaken. • Openbare orde en veiligheid. Het beeld van de inkomsten in Leerdam ziet er als volgt uit:
19/45
GLASHELDER....
Eigen inkomsten Algemene uitkering Totaal inkomsten
Netto inkomsten (x € 1.000,—) 4.534 13.418 17.952
Netto inkomsten % 25,2% 74,8%
De gemeente genereert meer eigen middelen dan op basis van de grondslagen die in het gemeentefonds zijn opgenomen. Daarnaast ontvangt de gemeente in vergelijking met soortgenoten en groepsgenoten meer inkomsten uit de algemene uikering dan gemiddeld. 5.3
Reserve/vermogenspositie
De algemene reserve wordt als vrij aanwendbaar beschouwd als deze vrij besteedbaar is. Dit betekent dat de bespaarde rente niet als structureel dekkingsmiddel wordt ingezet in de exploitatie. Kortom: de reserve is pas vrij aanwendbaar als de rente over deze reserve wordt bijgeschreven of als incidenteel dekkingsmiddel wordt gebruikt. De gemeente Leerdam heeft per inwoner een vrij aanwendbaar deel van de algemene reserve van € 1.073.000,— miljoen (€ 99,— per inwoner) op 1 januari 2005. Het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve is het gedeelte dat boven de minimumnorm van € 2.000.000,— uitkomt. De gemeente Leerdam heeft per 1 januari 2005 voor circa € 10.319.000,— (€ 489,— per inwoner) aan voorzieningen opgenomen en verwerkt in de begroting 2005. De paragrafen weerstandsvermogen van de begroting 2005 en van jaarrekening 2004 bevatten een uitvoerige opsomming van risico’s, al dan niet gekwantificeerd in geld. In beide documenten wordt melding gemaakt van de opvatting dat een gedegen risicoanalyse gekoppeld aan een onderbouwde nota weerstandsvermogen nog in de kinderschoenen staat en in 2005 verder zal worden uitgewerkt. Over de ontwikkeling van de reserves en voorzieningen wordt in een zelfstandige nota gerapporteerd. De nota wordt tweejaarlijks bijgewerkt. 5.4
Grondexploitatie
Per 31 december 2004 heeft de gemeente een bedrag ad € 7.734 miljoen (waarde eind 2008) aan niet in exploitatie genomen gronden. De niet in exploitatie genomen gebieden betreft de complexen Leerdam West 3, Oostwaslaan/Voogd plein, Wilhelminastraat en Koreawijk. Voor het complex Leerdam West 3 zal in 2005 een exploitatieberekening worden opgesteld. Voor complexen die in exploitatie zijn genomen zijn conform de voorschriften aanwezige voorzieningen in mindering gebracht op de boekwaarden zoals opgenomen in de rekening. De omvang van de algemene reserve Grondexploitaties is per 1 januari 2005 € 2,6 miljoen, de bovengrens ligt op € 2,5 miljoen. Per 1 januari 2006 zal aan de bovengrens worden voldaan. Bij een stand van de reserve boven de € 2,5 miljoen vindt afroming plaats naar de algemene risicoreserve.
20/45
GLASHELDER....
Voor een drietal complexen waren per 1 januari 2005 de financiële risico’s nog onvoldoende in beeld. In de programmarekening is de voortgang en de realisatie van de in exploitatie zijnde complexen met name toegelicht op basis van de financiële effecten. Er zijn geen verwijzingen naar de meest recente en vastgestelde exploitatieberekeningen. De indruk bestaat dat er wellicht te weinig aandacht is voor risico-analyses vooraf. Daarnaast blijven de risicoanalyses beperkt tot financiële risico’s. 5.5
Lokale lastendruk
Voor het verzamelen en ordenen van de gemeentelijke gegevens met betrekking tot de lokale lastendruk maken we gebruik van de gegevens van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO). Het COELO is een onderzoeksinstituut van de faculteit der economische wetenschappen van de Rijksuniversiteit Utrecht. Om de gegevens van de gemeenten onderling vergelijkbaar te maken moet het COELO uitgangspunten en criteria hanteren op basis waarvan gemeentelijke informatie wordt geordend. De gevolgen daarvan werken door in de gegevens waarvan wij in dit onderzoek gebruik maken. In navolging van het COELO vergelijken we de lokale lastendruk van de gemeenten met behulp van het begrip meerpersoonshuishouden. Een meerpersoonshuishouden wordt omschreven als: • een huishouden van meer dan een persoon; • in een woning met de gemiddelde waarde in de betreffende gemeente; met de volgende belastingen: • Onroerende Zaakbelasting voor gebruiker en eigenaar • Rioolrecht • Reinigingsheffing • Eventuele heffingskorting Van belang is hierbij op te merken dat gemeenten verschillend omgaan met de inrichting van het rioolrecht en van de reinigingsheffing. Voor de vaststelling van het rioolrecht maakt het grootste gedeelte van de Nederlandse gemeenten gebruik gemaakt van een vastrecht, d.w.z. een vast bedrag per aansluiting, te vermeerderen met een variabel gedeelte afhankelijk van het gebruik door het huishouden. Daardoor kunnen er verschillen ontstaan. Een vergelijkbaar probleem ontstaat in de samenstelling van de reinigingsheffing in gemeenten waarin het afvalstoffenheffingstarief gedifferentieerd wordt (DIFTAR). Het COELO houdt daarmee rekening door middel van aannames. Wij volgen die aannamen. Volgens het COELO komt de lokale lastendruk 2005 in de gemeente Leerdam uit op € 894. In vergelijking met de andere AV-gemeenten en met de landelijke en provinciale cijfers ontstaat het volgende beeld.
21/45
Gemiddelde Nederland
Gemiddelde Zuid-Holland
Gemiddelde in AV
Giessenlanden
Graafstroom
Gorinchem
Hardinxveld-Giessendam
Leerdam
Liesveld
Nieuw-Lekkerland
Zederik
GLASHELDER....
730
736
788
750
925
658
730
894
837
826
687
Lokale lasten druk per meerpersoonshuishouden in Coelodefinitie (in euro’s).
Graafstroom
Gorinchem
Hardinxveld-Giessendam
Leerdam
Liesveld
Nieuw-Lekkerland
Zederik
4,11
3,22
2,43
3,24
3,33
3,71
4,55
3,37
2,02
3,09
OZB-niet-woningen
7,36
5,66
4,36
5,83
6,60
5,10
9,95
6,02
2,52
4,88
Gemiddelde in AV
OZB-woningen
Coelo-tarief
Giessenlanden
De OZB-tarieven voor de gemeente Leerdam voor meerpersoonshuishoudens luiden in vergelijk tot die van de andere gemeenten in de AV-regio als volgt:
In de aanslag OZB hanteert de gemeente Leerdam tariefdifferentiatie waarbij de nietwoningen hoger worden aangeslagen dan de woningen.
22/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 6 Personeel en organisatie 6.1
Organisatieontwikkeling
De uitplaatsing van uitvoering van de Wwb is een natuurlijk moment geweest om de inrichting van de organisatie te herzien. De huidige organisatie heeft de kenmerken van het zogenaamde directiemodel. De gemeentesecretaris fungeert als algemeen directeur/directeur bedrijfsvoering de stafafdelingen aan en de directeur Producten en Diensten treedt op als loco-secretaris. De gemeentelijke organisatie van Leerdam bestaat uit de volgende afdelingen: • Afdeling Burgers en Voorzieningen. • Afdeling Vergunningen en Belastingen. • Afdeling Samenleving. • Afdeling Openbare Ruimte. • Afdeling Onderhoud Woonomgeving. • Afdeling Brandweer. • Afdeling Facilitaire Zaken. • Afdeling Bestuur en Management Ondersteuning (BMO). • Afdeling Planning en Control, Informatisering en Financiën (PIF). • Bureau Projectbegeleiding. De directeur Producten en Diensten stuurt, naast de brandweer, de afdelingen Samenleving, Burgers en Voorzieningen, Vergunningen en Belastingen, Openbare Ruimte en Onderhoud Woonomgeving aan. De overige afdelingen behoren tot het domein van de secretaris/algemeen directeur. De doelen die met de herinrichting van de organisatie en de daarop volgende organisatieontwikkeling bereikt moet worden zijn in beeld. De rode draad daarin is de omslag van productgericht naar klant(vraag)gericht werken. In het bereiken van die omslag is een belangrijke plaats ingeruimd voor versterking van de interne samenwerking en voor de bundeling en ontsluiting van kennis. 6.2
Uitbesteding en inbesteding
De gemeente Leerdam werkt op tal van terreinen samen met andere gemeenten. Die samenwerking voorziet ook in de uitbesteding van taken aan gemeenschappelijke regelingen waarin de gemeente deelneemt. Advies, samenwerking, afstemming en uitbesteding zijn aan de orde bij: • Brandweer en rampenbestrijding (Regio ZHZ/Veiligheidsregio ZHZ). • Volksgezondheid (GGD Regio ZHZ). • Volkshuisvesting (bestuurscommissie AV). • Economie en arbeidsmarkt (Regio ZHZ). • Onderwijs (leerplicht) (regionaal bureau leerplicht). • Sociale zaken (RSDAOV). • Sociale werkvoorziening (Avelingengroep). • Milieu (regionale milieudienst ZHZ). • Afvalinzameling en verwerking (particulier uitbesteed).
23/45
GLASHELDER....
6.3
Formatiebenchmark
Wij hebben de omvang van de formatie van de gemeente Leerdam vergeleken met die van gemeenten van dezelfde grootte. Bovendien vergeleken wij de inzet van die formatie voor de producten en diensten van de gemeente. De gegevens zijn gecorrigeerd voor de werkzaamheden die door de gemeente Leerdam elders zijn ondergebracht. De formatiescan is in zomer van 2004 uitgevoerd.
Bureau projectondersteuning Bestuur- en management ondersteuning Facilitaire zaken P&C, Financiën, informatisering Brandweer Samenleving Burgers en belastingen Vergunningen en voorzieningen Openbare ruimte Onderhoud Totaal
Huidige formatie Leerdam 1,0 13,6 13,4 12,0 7,2 24,9 14,9 13,0 16,4 23,6 140,0
Benchmark formatie 1,5 14,0 13,2 12,0 7,2 24,8 14,5 13,0 16,3 25,0 141,31
Uit de kwantitatieve vergelijking per afdeling van de gemeente Leerdam met groepsgenoten wordt duidelijk dat er kleine verschillen zijn in de weergegeven formatie en de benchmarkformatie. Het totale verschil tussen benchmark en formatie van de gemeente Leerdam is 1,3 fte. 6.4
P&O-beleid
Het personeel- en organisatiebeleid van de gemeente Leerdam is breed opgezet en ingevoerd. Het rendement van de inspanningen wordt onder meer nagegaan door medewerkers te enquêteren. Daarmee heeft de organisatie de mogelijkheid om te controleren of regelingen ook werken. De gemeente Leerdam onderscheidt zich van andere gemeenten doordat medewerker zich meer dan gemiddeld betrokken voelen bij de gemeente Leerdam en bij de Leerdamse organisatie. Opvallend is de sterke rol van de secretaris op het initiëren van en communiceren over de betrokkenheid van medewerkers. De rol- en taakverdeling binnen de directie werkt daar ook aan mee.
1
inclusief afrondingsverschillen.
24/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 7 Bestuurskracht 7.1
Politiek en bestuur
De gemeente Leerdam heeft zijn tactisch beleid stevig gedocumenteerd. De gemeente heeft in de afgelopen jaren het accent verlegd van beleid maken naar beleid uitvoeren. Dat proces is ingezet maar nog niet afgerond. De gemeente Leerdam heeft een moeilijke periode achter de rug. De financiële positie van de gemeente moest op orde worden gebracht. Daarvoor is een forse prijs betaald. Investeringen werden uitgesteld of werden afgevoerd, subsidies werden verlaagd en ambities werden bijgesteld met alle gevolgen van dien voor de burgers en de organisaties die daarop aangewezen waren. De gevolgen daarvan zijn nog steeds zichtbaar in verhouding tussen de gemeente en de maatschappelijke organisaties. De gemeente en vooral de bestuurders zijn zich daarvan bewust en zetten in op herstel van het vertrouwen. Het gevolg daarvan is een faseverschil. De ambtenaren en de bestuurders roemen de inspanningen die op het gebied van interactiviteit zijn ingezet en klagen over de geringe opkomst en algemene belangstelling van de burgers. De maatschappelijke organisaties die wij aan het woord hebben gelaten waren ronduit negatief over de gemeentelijke communicatie in het algemeen en het interactieve beleid in het bijzonder. In hun reacties overheerst de teleurstelling over veel plannen, over niet nagekomen beloften en kritiek op de prestaties van de gemeente. Toch is het niet alleen kommer en kwel. Uit de consultatie van maatschappelijke organisaties blijkt ook dat de inspanningen van de gemeente steeds beter zichtbaar worden. Het aantreden van het nieuwe college heeft geleid tot bestuurlijke verbeteringen. De opstelling van de nieuwe burgemeester wordt als hoopgevend ervaren. Halverwege de afgelopen collegeperiode kwamen ook de verbeteringen in de ambtelijke organisatie steeds meer in beeld. Teleurstelling lijkt langzamerhand plaats te maken voor hoop voor de toekomst. De inspanningen van de gemeente op het terrein van integratie en participatie krijgen daarmee een extradimensie. Immers, onder de oppervlakte voltrekt zich de ontwikkeling naar andere verhoudingen tussen de lokale overheid, maatschappelijke organisaties en burgers. De gemeente Leerdam wil graag partner zijn, waar mogelijk condities voor initiatieven scheppen en communicatie en interactie bevorderen, maar het is voor de andere partners nog wel even wennen. Het opgavenprofiel van de gemeente Leerdam is sterk intern gericht. Er is vooral aandacht voor en focus op de ontwikkeling van de stedelijke omgeving. Het beleid gericht op het (aanzienlijke) buitengebied mag zich in veel mindere aandacht verheugen. Er is wel beleid geformuleerd, de oriëntatie op kernen is in beeld, maar in het publieke debat moet het buitengebied het afleggen tegen de verstedelijkingsvraagstukken van de kern Leerdam.
25/45
GLASHELDER....
De externe profilering van de gemeente Leerdam is klassiek, ‘glas en kaas’. Zowel binnen als buiten de muren van het gemeentehuis bestaat de behoefte om de sterke punten van de gemeente Leerdam beter te benutten. Daarbij wordt gedacht aan de bevordering van toerisme en (dag)recreatie en aan versterking van het vestigingsprofiel voor bedrijvigheid. Bestuurders, maatschappelijke organisatie, bedrijfsleven en gemeentelijke managers zijn het over eens dat deze versterking alleen in regionaal verband tot stand gebracht kan worden. Ze realiseren zich ook dat de gemeente Leerdam zich daarin niet altijd even sterk profileert. De veelzijdige oriëntatie van de gemeente Leerdam in verschillende windrichtingen is daar debet aan. De verschuiving van beleid maken naar beleid uitvoeren leidt er ook toe dat de beperkingen van de uitvoeringskracht van de gemeente Leerdam wat nadrukkelijker dan voorheen in beeld komen. De gemeente is niet altijd in staat voldoende capaciteit te genereren. Voorgenomen investeringen moeten worden doorgeschoven, specifieke deskundigheden moeten extern worden aangetrokken, de kunst van het aansturen daarvan moet worden geleerd en de organisatie moet zich de groei van nieuwe verhoudingen tussen gemeente en maatschappelijke organisaties nog eigen maken. In regionaal verband komen die discrepanties tot uitdrukking doordat de gemeente ervaren wordt als ambitieus tot eigenwijs terwijl het vermogen om te realiseren tekort schiet. Het college van Burgemeester en Wethouders moet daarin tussen Scylla en Charybdis manoevreren. Over de noodzaak tot samenwerking met andere gemeenten zijn er geen twijfels in de kringen van het bestuur. Men zet zich op alle fronten in om die samenwerking concreet en succesvol te maken. Daarvoor is echter ook draagvlak nodig in de raad van de gemeente Leerdam. Onder de raadsleden domineert de interne oriëntatie. De kracht van het college zou beter benut kunnen worden als de raad zelfbewuster naar buiten treedt. Dan moet hij ruimte creëren voor ideeën en ontwikkelingen in de samenleving en zijn kritiek op de zwaktes van de regionale samenwerkingsverbanden uitwerkt in een visie op toekomst van de gemeente Leerdam in regionaal perspectief. In de huidige situatie is er in de raad (te) weinig draagvlak voor het ontwikkelen van gemeenschappelijke beleidskaders en het bovenlokaal besturen daarvan. De inzet op participatie en interactief beleid wordt door de maatschappelijke partners van de gemeente Leerdam herkend en erkend, maar ook de problemen die daarin bestaan. Na de bezuinigingen van enkele jaren geleden moet het vertrouwen worden hersteld. De resultaten van de inspanningen van het bestuur zijn inmiddels zichtbaar net als die welke de ambtelijke organisatie bereikt heeft. Uit de reacties van de maatschappelijke organisaties wordt duidelijk dat de beoogde veranderingen het bestuur makkelijker afgaan dan de medewerkers in de organisatie. De maatschappelijke organisaties nodigden de gemeente uit om de interactie met bewoners en organisaties op een pragmatischer leest te schoeien. Er zijn weliswaar veel documenten met voornemens beschikbaar maar ook op het vlak van communicatie en interactief beleid komt het aan op de uitvoering daarvan, inclusief de rol die de gemeenteraad daarin zou willen/kunnen spelen.
26/45
GLASHELDER....
7.2
Fysieke opgaven
De ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente Leerdam is niet los te zien van die van de oostflank van de AV-regio. Die oostflank maakt op zijn beurt deel uit van de oostflank van de open ruimte tussen de Noord en de Zuidvleugel van de Randstad Holland. Vanuit de helicopter gezien rukt de verstedelijking op vanuit het westen. Hoewel dat niet met zoveel woorden in beleid is vastgelegd tekent zich af dat de oostelijke ingang van de Zuidvleugel opschuift van Dordrecht naar Gorinchem. Het belang van de A27 als verbinding tussen de oostelijke ingang van de zuidvleugel en de Utrechtse agglomeratie kan niet makkelijk worden overschat. Niet alleen de gemeente Leerdam, maar ook de gemeente Zederik is daarbij betrokken. De gemeente Leerdam doet er goed aan in de ontwikkeling van haar eigen ambities de regionale context om haar heen goed in het oog te houden. De ruimtelijke ambities van de gemeente Leerdam aan het verstedelijkingsfront getuigen van lef en dus van risico. In West moet gesaneerd worden, West/West is nieuwbouw (850 tot 1.000 woningen). Het project West/West en de samenhang daarvan met stedelijke vernieuwing elders vormt een grote opgave voor de gemeente Leerdam. De benodigde infrastructurele investeringen zijn aanzienlijk, de marges zijn smal en de projecten zijn niet gespeend van financiële en bestuurlijke risico’s. Dat stelt hoge eisen aan bestuur en organisatie van de gemeente Leerdam. De bestuurlijke ambities vragen om een heldere strategie gericht op het aantrekken van private partijen die bereid zijn om samen met de gemeente die risico’s op zich te nemen. Bestuurders en managers zijn zich er van bewust dat de gemeente nieuwe wegen van regievoering en risicosturing in zal moeten slaan, zijn daar volop mee bezig en niet zonder succes. Specialistische werkzaamheden worden uitbesteed, maar de gemeente wil de regie op de uitvoering van woningbouwprogramma’s nadrukkelijk in eigen beheer houden. De gemeente kan weliswaar niet te veel van die risico’s aan, maar kan ondertussen toch ook wel een potje breken. Toch constateren niet alleen de onderzoekers maar ook de gemeente Leerdam zelf dat de ontwikkelingsmogelijkheden van een gemeente zoals Leerdam om die omslag te maken niet eindeloos zijn. Uitbesteding en samenwerking met marktpartijen blijkt een nieuwe tak van sport te zijn. Die moet geleerd worden en de realisering daarvan stelt nieuwe eisen aan de organisatie Die omslag is nog volop gaande en het kost de organisatie veel inspanning om het overzicht over de talrijke projecten en activiteiten vast te houden. De bedrijfsvoering op de projecten inclusief de monitoring en sturing op risico’s legt naast de reguliere werkzaamheden een fors beslag op de beschikbare capaciteit. Die is toereikend voor een sobere uitvoering. De beleidscontrolling komt langzamerhand op een beter niveau maar de beheersing van de bedrijfsvoering kan sterker. Voor de korte termijn kunnen maatregelen zoals de strikte toerekening van organisatiekosten aan projecten en exploitaties wellicht enig soulaas bieden. Op de middellangere termijn zou de capaciteit weleens ontoereikend kunnen zijn voor het realiseren van het gewenste kwaliteitsniveau. Er is voldoende aandacht voor de bestemmingsplannen. Verouderde plannen worden herzien. De bestemmingsplannen voor het buitengebied worden samengevoegd tot één bestemmingsplan. Het valt op dat gemeentelijke aandacht primair besteed wordt aan de kern van Leerdam. Dat is opvallend omdat de gemeente Leerdam een groot buitengebied heeft.
27/45
GLASHELDER....
Door de kwaliteit van het landelijk gebied (natuur en landschap, tuinbouw) te verbinden met de kwaliteiten van het stadje Leerdam ontstaan mogelijkheden om aantrekkelijke combinaties in een aansprekend extern profiel tot stand te brengen. Een dergelijk profiel is een uitgelezen kans om het buitengebied en de daarin gelegen kernen te voorzien van nieuwe economische dragers en daarmee nieuwe kansen om de leefbaarheid van het gebied te versterken met behoud van het eigen karakter. Net als elders in de AV-regio staat de leefbaarheid in de Leerdamse kernen ook onder druk. Handhaving van het voorzieningenniveau en uitwerking van het participatiebeleid van Leerdam op weg naar zelfredzame kernen verdienen meer aandacht dan nu daar wordt besteed. De gemeente zal moeten blijven investeren in de sociale cohesie. Dorpsraden zijn daarbij een prima instrument. 7.3
Economische en sociale opgaven
De Leerdamse economische en sociale opgaven van de toekomst zijn niet los te zien van de ruimtelijke ontwikkeling aan de oostflank van de AV-regio. De spanning tussen het streven van de provincie en anderen gericht op het open houden en versterken van het landelijke gebied en de noodzaak om bewoners, organisaties en bedrijfsleven een leefbare en dynamische omgeving te bieden is aanzienlijk. Ondertussen komt de randstad er aan met alle mogelijke gevolgen van dien, zoals een geleidelijke verandering van de bevolkingssamenstelling, toenemende woonwerkmobiliteit, de intrede van nieuwe koopkrachtige vragers op de woningmarkt, afnemende sociale cohesie in de kernen en andere verwachtingen met betrekking tot de kwaliteit van voorzieningen. Ook de gemeente Leerdam zal die ontwikkelingen moeten volgen en daarin zijn positie moeten bepalen. Vooralsnog gaat de gemeente Leerdam door op de ingeslagen weg. De gemeente Leerdam wil dat al haar inwoners kunnen participeren in de sociale kwaliteiten van de gemeente. Het Leerdamse gemeentebestuur zal participatie, integratie en zelfredzaamheid ook in de toekomst hoog in het bestuurlijke vaandel blijven voeren. Niet alleen de bestuurders maar ook de medewerkers van de organisatie geven er blijk van zich betrokken te voelen bij de Leerdamse samenleving, willen daarin graag actief zijn en koesteren er eigen opvattingen over. Gesteld voor de keuze zullen zij wellicht eerder geneigd zijn zelf activiteiten ontplooien dan de initiatieven van anderen mogelijk te maken. Die nauwe verbondenheid leidt in de praktijk van alledag nog al eens tot rolverwarring en misverstanden. Maatschappelijke organisatie geven aan dat er weliswaar ruimte wordt geboden voor de initiatieven van maatschappelijke organisaties maar dat de resultaten daarvan zelden mogen rekenen op een positieve ontvangst door de gemeentelijke organisatie, c.q. medewerkers. Kortom, de kwaliteiten van de organisatie lopen nog een fase achter bij die van het bestuur. Onderwijs is en blijft speerpunt in het gemeentelijk beleid. Die speerpunten worden niet altijd even goed herkend door de lokale maatschappelijke organisaties. De bezuinigingen waartoe de gemeente recent besloot liggen nog vers in het geheugen. Weliswaar geeft de gemeenten meer geld uit aan onderwijs dan vergelijkbare gemeenten maar kennelijk zijn die nog steeds niet toereikend om het omvangrijke voorzieningennetwerk adequaat in stand te houden. Er is sprake van achterstanden in het onderhoud.
28/45
GLASHELDER....
Lokale maatschappelijke organisaties geven aan dat het hebben van ambitie onvoldoende rechtvaardiging is voor het niet of onvoldoende nakomen van toezeggingen. De onderzoekers hebben de indruk dat deze indrukken corresponderen met de bevindingen in het onderzoek. De slag van beleid maken naar beleid uitvoeren is immers nog volop gaande. De gemeente Leerdam voelt zich aangesproken door de doelen die met de invoering van de wet maatschappelijke ondersteuning worden beoogd. De gemeente Leerdam stelt bestuurskracht beschikbaar om de regionale kar te trekken. Dat blijkt een complex proces te zijn, dat gekenmerkt wordt door veel en herhaald overleg. Zo ontstaat makkelijk de indruk dat ambtenaren en bestuurders het vooral druk hebben met elkaar en niet met de te bereiken doelen. Dat heeft zijn weerslag op de waardering onder belanghebbende organisaties. De gemeente Leerdam neemt deel aan de Regionale Sociale Dienst (RSD) Alblasserwaard Oost/Vijfheerenlanden. Alle relevante bevoegdheden zijn aan deze gemeenschappelijke regeling overgedragen. Dat maakt de gemeente Leerdam van de andere deelnemende gemeenten en van de intergemeentelijke sociale dienst. De gemeente Leerdam is nog niet altijd goed in staat daarin zijn eigen positie te bepalen. Het management van de dienst geeft aan dat de RSD open wil staan voor lokale initiatieven en projecten. Kortom, in het samenspel tussen de gemeente Leerdam en de RSD moet verbetering mogelijk en haalbaar zijn. 7.4
Burgerdienstverlening
De betrokkenheid van Leerdammers bij de samenleving is er vermoedelijk wel maar het lijkt dat men de kanalen niet heeft/vindt om daar iets mee te doen. Dat correspondeert met het pleidooi onder de lokale maatschappelijke organisaties voor een meer pragmatische aanpak. De jongste initiatieven op dit punt (zomer- en winterevent) waren een succes. Wijk- en buurtbeheer is al lange tijd ingevoerd. Wijken dorpsschouw door de Raad is inmiddels belegd met budget. Individuele bestuurders spelen met de gedachte om de budgettaire mogelijkheden voor beheer verder uit te breiden. De kwaliteit van de bestaande dienstverlening wordt gevolgd en eens in de drie jaar wordt de waardering onder gebruikers gemeten. De gemeente Leerdam heeft geen uitgewerkte visie op de toekomstige dienstverlening aan burgers vastgelegd. Dat maakt het niet goed mogelijk om een oordeel te geven over de mate waarin de gemeente op de toekomstige opgaven is voorbereid. 7.5
Financiën
Na een moeilijke periode en pijnlijke beslissingen staat de gemeente Leerdam er nu goed voor. Voor 2006 kent de gemeente geen echte financiële problemen. De financiële vooruitzichten in meerjarig perspectief ontwikkelen zich gunstig. Men heeft in 2003 bewust extra verhogingen toegepast om bestaande zaken in stand te houden. Voor het wegonderhoud is volgens de provincie meer geld nodig, maar de wegen verkeren in relatief goede staat.
29/45
GLASHELDER....
De gemeente is kwetsbaar in haar ruimtelijke projecten. Stuk voor stuk is er sprake van financiële risico’s die continue aandacht van en aansturing door de gemeente behoeven. De gemeente is daarvoor nog onvoldoende toegerust. Daarom is het van belang de omvang en aard van de risico’s af te stemmen op de capaciteit en de kwaliteit van de organisatie. Als het ruimtelijk beleid dat noodzakelijk maakt, moet de organisatiecapaciteit worden herijkt en aangepast, bijvoorbeeld door middel van samenwerking en of uitbesteding. Op het terrein van onderwijs geeft de gemeente Leerdam meer uit dan vergelijkbare gemeenten. Dat is onvermijdelijk om de voorzieningen in stand te houden. Het voortgezet onderwijs heeft een slechte accommodatie. Nieuwbouw kost circa € 16 miljoen. Dat is niet op te brengen, maar door een creatieve samenwerking met marktpartijen en door het benutten van mogelijkheden voor herontwikkeling, is dat bedrag teruggebracht naar € 7,5 miljoen. Ook dat is nog veel maar het is te dragen voor Leerdam. Ook het primair onderwijs heeft hoge lasten. Dat wordt mede veroorzaakt door het grote aantal leerlingen van niet-Nederlandse afkomst. 7.6
Personeel en organisatie
Er zijn ambities geformuleerd die nodig zijn/waren in de gemeente Leerdam. De hoge ambities van Leerdam leiden natuurlijk wel tot druk op de ambtelijke organisatie, maar dat is goed te hanteren. Regelmatig worden er in overleg met het college prioriteiten gesteld. Er zijn inmiddels integrale werkplannen beschikbaar per afdeling (regulier en projecten). De activiteiten zijn nog niet in tijdsperioden gespecificeerd. De werkdruk is niet overal en altijd evenredig verdeeld. Vooral de afdeling Samenleving heeft ermee te kampen doordat zij voortdurend met beleidsinitiatieven moet komen en andere moet uitwerken. De capaciteitsproblemen zullen eerder toe dan afnemen.
30/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 8 Strategische, tactische en operationele kwaliteiten 8.1
Strategische kwaliteit
De strategische focus van de gemeente Leerdam is primair naar binnen gericht en wel op de ruimtelijke ontwikkeling van de kern van Leerdam en op de thema’s participatie, integratie en zelfredzaamheid. Minder publieke aandacht is er voor het beheer van de kwaliteit van het buitengebied en voor de daarin gelegen kernen. Een strategie die de kwaliteiten en kansen van het buitengebied verbindt met die van de kern van Leerdam is er niet, maar leeft wel in de hoofden en harten van enkele bestuurders. De gemeente Leerdam richt zich zowel op oost als west. Qua sociale structuur zijn er meer overeenkomsten met de gemeente Zederik en met de gemeenten Lingewaal, Geldermalsen en Culemborg, dan met de binnenwaardse gemeenten in het AV-verband. De oriëntatie op het Gelders Rivierengebied is niet langer een strategisch vraagstuk. In de praktijk blijkt de provinciegrens grensoverschrijdende samenwerking nauwelijks in de weg te staan. De gemeente Leerdam is strategisch gelegen in de open ruimte tussen de Noord en Zuidvleugel van de Randstad Holland. De driehoek A27-A2-A15 is ook de zone die het Groene Hartgebied verbindt met het Gelderse Rivierengebied. Door die geografische ligging kunnen zich in weerwil van vastgesteld beleid voor de gemeente Leerdam zowel kansen als bedreigingen voordoen. Wat een kans en wat een bedreiging is afhankelijk van de visie van de gemeente Leerdam op de toekomst van de gemeente Leerdam in bovenregionaal perspectief. Een dergelijke visie hebben wij nog niet aangetroffen. In de gemeente Leerdam sleurt het college van B&W aan de kar. Er is sprake van een gezonde spanning tussen bestuurlijke ambities en het vermogen van de organisatie. Tegelijkertijd bestaat het besef dat de organisatie nog volop bezig is om de omslag te maken van een aanbodgestuurde naar een vraaggerichte organisatie. De raad zet alle zeilen bij om de slag naar het sturen en controleren met kaders te maken. Alle betrokkenen spannen zich in om met behoud van eigen rollen en verantwoordelijkheden de strategische kracht te optimaliseren. Een integrale strategische visie op de toekomstige dienstverlening hebben wij niet aangetroffen. Dat wil echter niet zeggen dat er op deelterreinen geen visie zou zijn. De thema’s participatie, integratie en zelfredzaamheid appelleren aan modernisering van de verhouding tussen burgers, maatschappelijke organisatie en gemeente. De gemeente Leerdam werkt daar hard en belegt die inspanningen met goed uitgewerkte maar hier en daar wat abstract ogende documenten. De gemeente behaalt op dit front ook aantoonbaar succes en dat is een prestatie van formaat gelet op het feit dat de gemeente moest terug komen uit de achterstand van bezuinigingen en pijnlijke beslissingen. Toch komt uit de gesprekken in het kader van het onderzoek brede twijfel naar voren over de vraag of de organisatie in staat zal zijn de omslag af te maken en het gevraagde niveau te bereiken. Ondersteuning van het bestuur in bestuurlijke regie en
31/45
GLASHELDER....
beleidscontrol aan de ene kant en sturen op de risico’s en bedrijfsvoering van complexe en risicovolle projecten vragen om processen en competenties die alleen in een organisatie met voldoende ‘massa’ kunnen worden gegenereerd. De organisatie van Leerdam nadert de grenzen van haar kunnen. Dus nadert de gemeente Leerdam het punt waarop ambities moeten worden bijgesteld, dan wel andere opties voor de toekomst moeten worden overwogen. 8.2
Tactische kwaliteit
Bestuurlijk Leerdam heeft de uitwerking van de gekozen strategische focus in vervolgdocumenten stevig en met kwaliteit ingezet. Die uitwerking is nodig om de slag van beleid maken naar beleid uitvoeren te ondersteunen en daarin de burgers voor zich te winnen en de maatschappelijke organisaties, evenals de eigen gemeentelijke organisatie mee te krijgen en mee te nemen. Langzamerhand ontstaat er een uitdagend klimaat, waarin lef een kans krijgt en vertrouwen herwonnen wordt. Om dat verder uit te kunnen bouwen is het nodig om: 1. De ingezette ontwikkeling van beleid naar uitvoering met kracht door te zetten. 2. Kritisch te sturen op de balans tussen toezeggingen en het vermogen om die toezegging na te komen. 3. Met voldoende kwaliteit te sturen op de risico’s die initiatieven met lef nu eenmaal met zich mee brengen, 4. Een extern profiel te ontwikkelen dat de ambities van de gemeente Leerdam verbindt met die van de regionale partners die de gemeente Leerdam nodig heeft voor de realisering van zijn doelen. Omdat een belangrijk deel van de doelen alleen door middel van samenwerking kan worden bereikt staat de regionale samenwerking frequent op de agenda van het college. De huidige samenwerking wordt nogal eens gekwalificeerd als procedureel en stroperig. De gemeente Leerdam onderkent de noodzaak van strategische samenwerking in het AV-verband maar heeft niet met alle deelnemers daaraan evenveel affiniteit. Duidelijk is ook dat de gemeente Leerdam andere verwachtingen heeft dan andere gemeenten met betrekking tot het rendement dat die samenwerking zou moeten opleveren. De gemeente Leerdam neemt daarin een tussenpositie in tussen de gemeente Gorinchem die het merendeel van haar opgaven in eigen beheer kan uitvoeren en de gemeenten aan de westzijde van de AV-regio die voor hun ontwikkeling veel meer dan de gemeente Leerdam afhankelijk zijn van die samenwerking. Met de andere partners in het AV-verband heeft de gemeente Leerdam gemeen dat een goede buur beter gevonden wordt dan een goede vriend. De samenwerking met de buurgemeente Zederik lijkt gebaseerd te zijn op vergelijkbare opgaven en verwante opvattingen over bestuur en politiek. 8.3
Operationele kwaliteit
De herinrichting van de organisatie is nog geen garantie voor een integrale aanpak van opgaven. Het vermogen van de organisatie om daarin succesvol te zijn moet nog groeien. In de ervaringen van maatschappelijke organisatie overheersen de negatieve ervaringen uit het recente verleden. Die beeldvorming is hardnekkig. Als er iets fout gaat, wordt dit ook uitvergroot. Het management van de organisatie is zich daarvan bewust en stuurt in de organisatieontwikkeling op de kwaliteit van de output en op de
32/45
GLASHELDER....
versterking van de interne communicatie en afstemming. Daarin kunnen de medewerkers de kritische support van het bestuur goed gebruiken. Eerder maakten wij al melding van de noodzaak om de kwaliteit van de bedrijfsvoering en met name de kwetsbaarheid van de financiële control te verminderen. Die ontwikkeling zal moeten worden geïntegreerd in een stevige en gezaghebbende control op risico’s. De gemeente Leerdam heeft wel erg veel ‘ballen in de lucht’. Concessies doen aan de beheersing van de bedrijfsvoering is een risico op zich. Niet alles kan en niet alles kan tegelijkertijd.
33/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 9 Bestuurskracht beoordeeld 9.1
De gemeente als beleidsmaker
De gemeente maakt de slag van beleid maken naar beleid uitvoeren. Het bestuur gaat daarin voorop. De weg is nog lang maar de gemeente Leerdam is ontegenzeggelijk op weg. Risico’s en valkuilen zijn en komen steeds beter in beeld. Aan lef ontbreekt het niet. De organisatie voelt zicht uitgedaagd maar raakt aan de grenzen van haar kunnen als het gaat om de realisering van de eisen die aan haar worden gesteld. Bestuurders en managers zijn zich daarvan bewust. Regisserend besturen vraagt andere kwaliteiten van de organisatie en het is nog maar de vraag of de kleine Leerdamse organisatie in staat zal zijn het bestuur daarin adequaat te bedienen. De betrokkenheid van de Leerdamse inwoners bij hun leefomgeving is relatief laag. De gemeente Leerdam erkent dit en onderneemt op tal van fronten actie. Participatie, integratie en zelfredzaamheid staan hoog in het vaandel en worden in acties uitgezet. Een aantal daarvan sorteert aantoonbaar effect. Het college volgt deze projecten met belangstelling, neemt waar nodig het initiatief. De gemeente kruipt uit het dal als het er om gaat het vertrouwen van de maatschappelijke organisatie in Leerdam voor zich te herwinnen. Wij beoordelen de prestaties van de gemeente Leerdam als beleidsmaker als voldoende. De gemeente kan die prestaties verbeteren door de beleidsmatige aandacht voor het buitengebied van de gemeente te verbinden met de kwaliteiten van de kern Leerdam en door een visie te ontwikkelen op de gevolgen van trends en ontwikkelingen ‘van buiten’ voor de toekomst van Leerdam. 9.2
De gemeente als dienstverlener
Sterk onderdeel van de bestuurskracht van de gemeente als dienstverlener is haar consequente aandacht voor participatie, integratie en zelfredzaamheid. Die insteek klinkt door op alle fronten waarin de gemeente naar burgers tegemoet treedt. De gemeente heeft daarnaast aantoonbaar zorg voor de monitoring van de kwaliteit van de dienstverlening. Wij missen een integrale benadering van de toekomstige dienstverleningsopgaven van de gemeente. Als gevolg daarvan kunnen wij niet beoordelen of de gemeente daarop voldoende is voorbereid. Uitgaande van de huidige opgaven beoordelen wij de prestatie van de gemeente als voldoende. Het ontbreken van de genoemde toekomstvisie doet afbreuk aan dat oordeel. 9.3
De gemeente als samenwerker
De gemeente Leerdam realiseert zich volop dat zij de medewerking van anderen nodig heeft om haar doelen te bereiken, maar slaagt er nog onvoldoende in om die doelen in regionaal perspectief te plaatsen en dat perspectief uit te dragen naar haar partners. Op lokaal niveau lijkt verbetering in zicht.
34/45
GLASHELDER....
Hoewel de gemeente Leerdam wel degelijk bestuurlijk investeert in de samenwerking in AV-verband slaagt de gemeente er nog niet voldoende in de interne energie om te zetten in een naar buiten gericht elan. Als gevolg daarvan domineert het negatieve imago van Leerdam als een ietwat eigengereide gemeente die bij tijd en wijle ‘een iets te grote broek aan trekt’. Gelet op de omvang van de gemeente is op meerdere vlakken samenwerking noodzakelijk. Hierin is uiteindelijk de winst te behalen, temeer omdat anders de beschikbare ambtelijke capaciteit tot kwetsbaarheid leidt. Wij beoordelen de prestaties van de gemeente als samenwerker als voldoende. 9.4
De gemeente als organisatie
De organisatie van Leerdam is volop is verandering. De herinrichting van de organisatie heeft daartoe de aanzet gegeven. De omslag van beleid maken naar beleid uitvoeren is gaande. Het succes daarvan zal afhankelijk zijn van de mate waarin de organisatie er in slaagt haar nieuwe rollen als ondersteuner in de bestuurlijke regie in risicovolle projecten en als monitor van die risico in de uitbesteding van projecten en activiteiten waar te maken. Ondanks de inspanningen van de managers en medewerkers en met respect voor de betrokkenheid van de medewerkers bij de Leerdamse samenleving is dat geenszins vanzelfsprekend. De huidige schaal van de Leerdamse organisatie kon daarvoor wel eens te krap blijken te zijn. Intensivering van de samenwerking met andere gemeenten is een middel om de inzet van schaarse deskundigheden en middelen effectief en efficiënt in te kunnen zetten. Dat middel veronderstelt overigens wel dat de tactische kwaliteit van de organisatie (uitbesteding en samenwerking) op het daarvoor benodigde niveau gebracht wordt. Wij beoordelen de prestaties van de gemeente als organisatie als net voldoende maar wij verwachten dat deze niet toereikend zal zijn voor de toekomstige opgaven. Opvallend is dat de bestuurlijke samenwerking met andere gemeenten soms los loopt van de ambtelijke samenwerking. Bovendien is die samenwerking nogal ad-hoc van aard (alle kanten open houden) en ook minder vanuit een eigenstandige visie op de toekomst gebaseerd. Tussen bestuur en ambtelijk apparaat is over deze samenwerking niet altijd voldoende informatieoverdracht. In de gemeente ontbreekt het soms ook aan een duidelijke bestuurlijke opdracht voor of in de samenwerking. Binnen de gemeente Leerdam gaat het eigen werk nu veelal voor. De meerwaarde van de samenwerking levert immers, na investeringen op de korte termijn, pas later voordelen op.
35/45
GLASHELDER....
Hoofdstuk 10 Sterke punten, verbeterpunten, kansen en bedreigingen 10.1
Een overzicht
Sterke punten: • De gemeente Leerdam heeft een sterk en collegiaal opererend college van burgemeester en wethouders. Er is sprake van toenemend en herkenbaar bestuurlijk elan. • De gemeente Leerdam heeft de financiële problemen van enkele jaren geleden relatief snel opgelost door slagvaardig in te grijpen. • De gemeente Leerdam heeft de omslag van denken naar doen met voortvarendheid ingezet. • De gemeente Leerdam heeft een sterk ontwikkelde focus op een beperkt aantal prioriteiten. De gemeente spant zich herkenbaar is voor het bereiken van de gestelde doelen en boekt daarin resultaten. • De kwaliteit van de bestuurscontrol neemt toe. • De gemeente Leerdam is zich bewust van de risico’s die gepaard gaan met haar bestuursstijl. Verbeterpunten: • Het ontbreekt de gemeente Leerdam aan een eigen visie op de ontwikkeling van Leerdam in de regionale context. Misschien is dat wel het gevolg van het feit dat het in de gemeente Leerdam ontbreekt aan trots op de gemeente. • Het externe imago van de gemeente Leerdam is enigszins diffuus, de bestuurlijke versterking van de gemeente Leerdam komt daarin onvoldoende tot uitdrukking. • De aandacht voor de ontwikkeling van het buitengebied houdt geen gelijke tred met de belangstelling voor de ontwikkeling van de kern Leerdam. • De gemeente investeert in het opbouwen van vertrouwen in de nieuwe eigentijdse bestuursstijlen. Op onderdelen wordt daarin succes geboekt, maar het lijkt er op dat een pragmatischer aanpak meer rendement kan opleveren. • Bij projecten en beleidsontwikkelingen is het van cruciaal belang dat er eerder en beter wordt onderzocht hoe het met de haalbaarheid ervan zit. • De organisatie van de gemeente Leerdam volgt het bestuur in de omslag van denken naar doen maar heeft er moeite mee het tempo van de veranderingen te volgen. • De organisatie is nog te weinig in staat de risico’s die verbonden zijn met de uitvoering van ambities met lef te monitoren en daarin het college van burgemeester adequaat van advies te voorzien.
36/45
GLASHELDER....
Bedreigingen: • De gemeenteraad heeft een eigen rol te vervullen in de omslag van denken naar doen. Als de raad daar niet in slaagt staat dat de verdere ontwikkeling van de bestuurskracht van de gemeente in de weg. • Het ontbreken van een eenduidig en eigentijds extern profiel staat de ontwikkeling van gezonde samenwerkingsrelaties in de weg. • Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. De gemeente Leerdam moet de balans tussen opgaven en bestuurskracht nauwlettend bewaken om gedane toezegging te kunnen blijven nakomen. • De nieuwe bestuursstijl van de gemeente Leerdam wordt nog onvoldoende uitgedragen door de organisatie. De organisatie loopt een fase achter bij het bestuur. Als gevolg daarvan ontstaan extra risico’s. • Op langere termijn is de schaal van de gemeente te klein en de financiële draagkracht niet toereikend om in voldoende mate zelfstandig te kunnen blijven bestaan. Kansen: • Door samenhang aan te brengen tussen de kwaliteiten van de kern Leerdam en het buitengebied inclusief de dorpen ontstaan mogelijkheden voor de ontwikkeling van een sterk en onderscheidend profiel. Daardoor zullen de inspanningen van de organisatie en de inzet van samenwerking beter kunnen worden gericht. • De nieuwe bestuursstijl van de gemeente Leerdam biedt mogelijkheden om de inzet van de eigen organisatie te focussen op strategische ondersteuning en tactische bestuurskracht doordat beheeractiviteiten kunnen worden uitbesteed of in samenwerkingsverbanden (shared services) worden uitgeplaatst. 10.2
Opties
Optie 1: kennis en capaciteit voor het managen van (kritische) projecten aan te trekken Het sturen op risicovolle projecten is een bijzondere tak van sport die een organisatie met enige ‘massa’ vereist. Over die massa beschikt de gemeente Leerdam niet. Door voor dat doel capaciteit van elders in te huren (gemeente Gorinchem) of voor dat doel een duurzame vorm van samenwerking aan te gaan (gemeente Gorinchem en/of gemeente Zederik) kan de inzet van de organisatie voor dit type activiteiten worden beperkt. Optie 2: samenwerken in de ontwikkeling van het buitengebied Ontwikkelingen in het buitengebied storen zich in de regel niet aan gemeentegrenzen. Samenwerking is dus geboden. Op het strategisch niveau ligt intensivering van de samenwerking met de A3/4-gemeenten en met de gemeente Zederik voor de hand. Voor de tactische samenwerking en in het dagelijks beheer is de gemeente Zederik een natuurlijke partner. Optie 3: ontwikkeling de driehoek A27-A12-A2 De zone tussen Gorinchem en Vianen verbindt het Groene Hart-deel dat gelegen is in de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden met het Gelderse Rivierengebied. In de driehoek
37/45
GLASHELDER....
die gevormd wordt door snelwegen A12-A27-A2 zullen zich bijzondere ruimtelijke opgaven gaan afspelen. Het toekomstig opgavenprofiel van de gemeenten in dit gebied zal een mix van ontwikkel- en beheer opgaven te zien geven. Leerdam en Zederik nemen daarin een centrale plaats in. ontwikkeling de driehoek A27-A12-A2 De zone tussen Gorinchem en Vianen verbindt het Groene Hart-deel dat gelegen is in de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden met het Gelderse Rivierengebied. In de driehoek die gevormd wordt door snelwegen A12-A27-A2 zullen zich bijzondere ruimtelijke opgaven gaan afspelen. Het toekomstig opgavenprofiel van de gemeenten in dit gebied zal een mix van ontwikkel- en beheer opgaven te zien geven. Leerdam en Zederik nemen daarin een centrale plaats in. Optie 4: shared services In de sfeer van samenwerking zou gestreefd kunnen worden naar de verzelfstandiging van beheersmatige activiteiten (controlfuncties, P en O, juridische expertise et cetera) van de gemeente, bijvoorbeeld in de vorm van shared services in AV-verband. De inverdieneffecten hiervan zouden kunnen worden ingezet voor versterking van de algemene onderzoeks- en beleidsfuncties van de gemeente Leerdam.
38/45
GLASHELDER....
Bijlage 1 Benchmarks De vergelijking naar soortgenoten
0 Algemeen Bestuur 1 Openbare orde en veiligheid 2 Verkeer, vervoer en waterstaat 3 Economische zaken 4 Onderwijs 5 Cultuur en recreatie 6 Sociale voorzieningen en maatschappelijke Dienstverlening 7 Volksgezondheid en milieu 8 Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting Totaal hoofdfun 0 tot en met 8
Begroting 2005 Per inwoner (x € 1,—) Totaal (x € 1.000,—) Nadeel Voordeel Nadeel Voordeel 9 190 24 506 19 401 11 232 29 612 68 1.435 7 41 27 80
Per saldo minder uitgaven
155
148 865 570 1.688
75
1.583
9 Financierings- en dekkingsmiddelen Reserveringen
21 57
443 1.203
Per saldo minder inkomsten
78
1.646
3
63
Nadeel ten opzichte van landelijk gemiddelde
39/45
3.271
GLASHELDER....
De vergelijking naar groepsgrootte
0 Algemeen Bestuur 1 Openbare orde en veiligheid 2 Verkeer, vervoer en waterstaat 3 Economische zaken 4 Onderwijs 5 Cultuur en recreatie 6 Sociale voorzieningen en maatschappelijke Dienstverlening 7 Volksgezondheid en milieu 8 Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting Totaal hoofdfun 0 tot en met 8
Begroting 2005 Per inwoner (x € 1,—) Totaal (x € 1.000,—) Nadeel Voordeel Nadeel Voordeel 6 127 28 591 16 331 11 232 33 696 63 1.329 8 169 43 20 89
Per saldo minder uitgaven
139
907 422 1.878
50
1.048
9 Financierings- en dekkingsmiddelen Reserveringen
66
1.393
Per saldo minder inkomsten
65
1.372
Nadeel ten opzichte van landelijk gemiddelde
15
324
40/45
2.926
1
21
GLASHELDER....
Bijlage 2 Geïnterviewde personen De heer V.J.H. Molkeboer Mevrouw T. Dijkstra Mevrouw P.J. Groeneweg De heer H. van ‘t Pad De heer J.L. Evertse
burgemeester wethouder wethouder wethouder wethouder
De heer H. Brinks Mevrouw Y.C.M. de Rijk
raadsgriffier algemeen directeur/directeur bedrijfsvoering/gemeentesecretaris directeur producten en diensten/loco-gemeentesecretaris projectcoördinator afdelingshoofden
De heer K.J. Burger De heer A. Santing groepsinterview
41/45
GLASHELDER....
Bijlage 3 Uitgenodigde organisatie ronde tafelgesprek • • • • • • • • • • • • •
42/45
Koninklijk Horeca Nederland Wijkraad West Dorpsraad Kedichem CWL (Woningbouwcorporatie) Kamer van Koophandel en Fabrieken Tennisclub Leerdam Leerdamse Turkse Arbeidersvereniging Molukse vereniging Benang Radja Heerenlanden College (VWO, VMBO) Stichting Logos (Basisonderwijs) Stichting Jeugd en Jongerenwerk Midden Holland Stichting Jeugdzorg Glas Centrum Leerdam
GLASHELDER....
Bijlage 4 Door de gemeente beschikbaar gestelde documenten • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
43/45
Notitie over BIS door Y.C.M. de Rijk Collegeprogramma 2002-2006 + bijlagen Burgerjaarverslag 2003 Burgerjaarverslag 2004 Programmabegroting 2005 Voorjaarsnota 2005 Eerste raadsrapportage 2005 Begrotingsscan 2004 BZK/provincie Zuid Holland Voorjaarsnota 2004, meerjarenperspectief 2004-2007 Eerste marap 2004 aan de gemeenteraad Tweede raadsrapportage 2004 Programmarekening 2004 Uitkomsten controle jaarrekening 2004 Voorstel samenstelling presidium Voorstel samenstelling raadscommissies burgerinitiatief Begroting beheersproducten 2005 Gemeenterekening beheersproducten 2004 Organigram Organisatieverordening, 2004 Afdelingsplannen + memo Werken aan de wijk, wijk- en buurtbeheer 2005-2008 + werkplan wijk- en buurtbeheer 2005-2008 + leefbaarheidsmonitor Nota interacties beleid, kaders, definities en toepassingen Communicatiebeleidsplan gemeente leerdam 2002-2004 Handboek projectmatig werken, 2004 Eindrapport VOS Formatiescan gemeente Leerdam, 2004 Opleidingsplan 2005-2006 Risico-inventarisatie en evaluatie van de afdeling Onderhoud Woonomgeving Competentiewoordenboek, gemeente Leerdam Projectplan invoering competentiemanagement gemeente Leerdam Gemeente Leerdam, functiebeschrijvingen, 2001 Protocol ziekteverzuim 2005 Arbobeleidsplan en intentieverklaring 2005 Risico inventarisatie & evaluatie en werkbelevingsonderzoek Plan van aanpak risico-inventarisatie Informatieplan, informatiebeveiligingsplan, proceshandboek gba, emailprotocol Invoering en vormgeving van juridische kwaliteitszorg in de gemeente Leerdam + rapport van bevindingen Legal quickscan gemeente leerdam
GLASHELDER....
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
44/45
Bijstelling integraal huisvestingsplan De woningmarkt van leerdam, resultaten WBO 2002 Wonen in leerdam 2004-2008, woonvisie van de gemeente Leerdam Beleidsnota Volkshuisvesting 2005-2010 Milieu-uitvoeringsprogramma 2004 en 2005, 2004 Beleidsplan beheer en onderhoud wegen Gemeentelijk rioleringsplan leerdam, 2004 t.e.m.2008 Beleidsvisie begraafplaatsen en beheerverordening Parkeerbeleid Leerdam Ruimte voor passend werk, nota industriebeleid gemeente Leerdam Plan van aanpak herstructurering bedrijventerein Nieuw Schaik, Notitie, overzicht van ruimtelijke projecten Regionale structuurvisie Alblasserwaard-Vijfheerenlanden, authentiek & vernieuwend Leerdam, kwaliteit aan de Linge, structuurvisie plus Leerdam, Schoonrewoerd, beleidskader voor bestemmingsplan Notitie herziening bestemmingsplannen Bestemmingsplan landelijk gebied, nota van uitgangspunten Leerdam, pilot west-west Leerdam, samenwerking-ISV: innovatief, sociaal en veilig, visie en projectenprogramma duurzame stedelijke vernieuwing Leerdam West, wijkontwikkelingplan Beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening 2003 t/m 2006, gemeente Leerdam Rampenplan + aanvullingen Integraal handhavingsprogramma – een concept op hoofdlijnen, 2005 De overtreders mores leren, handhaving in de gemeente Leerdam 2001 Gemeenschappelijke regeling Regionale Sociale Dienst AlblasserwaardOost/Vijfheerenlanden Onderzoeksplan 2005 WWB, Regionale sociale dienst Alblasserwaard/Vijfheerenlanden Sociale structuurschets, Alblasserwaard en Vijfheerenlanden, samen sterk, samen sociaal Algemene subsidieverordening Subsidieprogramma 2006 Gezondheid in alle lagen, kansen en keuzes, nota lokaal volksgezondheidsbeleid 2003-2007 Gezondheid in alle lagen, kansen en keuzes, uitvoeringsnotitie lokaal volksgezondheidsbeleid 2003-2007 Gezondheid in alle lagen, kansen en keuzes, evaluatie 2004, planning 2005, lokaal gezondheidsbeleid Jong Leren, gemeentelijk onderwijsachterstandenplan van de gemeente Leerdam, 2002-2006 Oefening baart kunst, gemeentelijk onderwijsachterstandenplan van de gemeente Leerdam, uitvoeringsplan van Jong Leren, 2002-2006 Inhoudelijke evaluatie, JongLeren, gemeentelijk onderwijsachterstandenplan van de gemeente Leerdam, schooljaar 2003-2004 Vragenlijst klanttevredenheidsonderzoek Communicatieplan project Leerdam West-West
GLASHELDER....
• • •
45/45
Communicatieplan project burgemeester Meesplein1 Project bestemmingsplan buitengebied, concept communicatieplan Bereikbaarheidsstudie Leerdam, 2004
