Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Recht en Beleid Rijnstraat 8 Postbus 30945
Gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties
2500 GX Den Haag Interne postcode 660 Telefoon 070 - 339 4036 Fax 070 - 339 1302
Onderzoek omgevingsvergunning 2005/02
www.vrom.nl
De reeks ‘Onderzoek omgevingsvergunning’ bevat rapportages van onderzoeken in het kader van het wettelijk kader van de omgevingsvergunning. In de reeks zijn inmiddels verschenen: 2005/01 Mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges (juli 2005) 2005/02 Gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties (juli 2005) 2005/03 Kwantitatief onderzoek vergunningverlening (september 2005)
Omgevingsvergunning Gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties
Centrum voor Milieurecht Juli 2005 prof. mr. R. Uylenburg
1. Inleiding 1.1 Achtergrond van het onderzoek In een brief aan de Tweede Kamer van 17 oktober 2003 inzake de herijking van de VROMregelgeving1 is de idee van de VROM-vergunning gelanceerd. De VROM-vergunning beoogt diverse toestemmingsbesluiten (vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen enz.) die thans nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik, sloop) te bundelen tot één besluit. In een brief van 23 september 2004 is de Tweede kamer geïnformeerd over de vormgeving van de VROM-vergunning.2 In die brief zijn verschillende modellen voor een VROM-vergunning aangedragen en is een keuze gemaakt voor het model ‘integrale vergunning met schotten’. Dit model voorziet in een procedurele integratie en inhoudelijke coördinatie. De VROM-vergunning wordt verleend door één bevoegd gezag, bestaat uit één besluit, waarna één procedure voor rechtsbescherming kan worden gevolgd. Uitdrukkelijk is aangegeven dat sprake zou moeten zijn van één rechtsbeschermingsprocedure. De projectgroep ‘wettelijk kader voor de VROM-vergunning’ van het ministerie van VROM werkt aan de vormgeving van de VROM-vergunning. Voor dit onderzoek is van belang dat verschillende vergunningen worden geïntegreerd in de VROM-vergunning als gevolg waarvan de VROM-vergunning betrekking kan hebben op zeer verschillende activiteiten. Een VROM-vergunning kan verleend worden voor het kappen van één boom, maar ook voor het bouwen op basis van een vrijstelling van een bestemmingsplan van een voetbalstadion en het verbinden van voorschriften aan de exploitatie van dat stadion ter voorkoming en beperking van milieugevolgen. De reikwijdte van de vergunning blijft niet beperkt tot toestemmingen op het beleidsterrein van het ministerie van VROM. Ook toestemmingen op grond van de Monumentenwet 1988, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora en Faunawet zullen deel uitmaken van de VROM-vergunning. Bovendien kunnen provinciale en gemeentelijke vergunningen bij de vergunning ‘aanhaken’. Om deze reden is de naam VROM-vergunning gewijzigd in omgevingsvergunning. Gekozen is voor een inrichting van de omgevingsvergunning waarbij voor de eenvoudige omgevingsvergunningen (bijvoorbeeld het bouwen in overeenstemming met het bestemmingsplan) een reguliere voorbereidingsprocedure openstaat en voor complexe omgevingsvergunningen (waarbij sprake is van vergunning voor bouwen in afwijking van een bestemmingsplan of van een milieuvergunning) een uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden. Na de reguliere voorbereidingsprocedure moet bezwaar worden gemaakt voor men beroep bij de rechter kan instellen. Na de uitgebreide voorbereidingsprocedure staat rechtstreeks beroep open op de bestuursrechter. Ook wil men de mogelijkheid openstellen voor gefaseerde vergunningverlening, waarbij apart een oordeel gekregen kan worden over de planologische aanvaardbaarheid van een activiteit. In een volgende fase kan dan een besluit worden verkregen inzake de voorschriften die aan de activiteit moeten worden verbonden. Tenslotte wordt de mogelijkheid open 1 2
Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 7, p. 12-15. Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18.
1
gehouden dat in plaats van één omgevingsvergunning voor een voorgenomen project, ook deelvergunningen voor verschillende aspecten van het project (bouwen, gevolgen voor het milieu van de exploitatie) kunnen worden verkregen. In dit onderzoek wordt uitgegaan van het concept-voorontwerp wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals gepubliceerd op 3 mei 2005
1.2 Doel van het onderzoek Ten behoeve van het opstellen van een wettelijk kader voor de omgevingsvergunning en de toelichting daarbij, heeft de projectgroep ‘Wettelijk kader VROM-vergunning’ behoefte aan informatie inzake mogelijke consequenties van het invoeren van beroep in twee instanties. Tegen een deel van de besluiten die geïntegreerd zullen worden in de omgevingsvergunning, staat nu immers slechts beroep in één instantie – bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – open. Doel van dit onderzoek is het analyseren van factoren die invloed zouden kunnen uitoefenen op de gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning.
1.3 Opzet van dit rapport Bij het ontwerpen van een concept als dat van de omgevingsvergunning ligt het voor de hand ten aanzien van de rechtsbescherming te kiezen voor een regeling waarbij binnen de verschillende onderdelen van de omgevingsvergunning geen onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de inrichting van de rechtsbescherming. Indien het éne onderdeel van de omgevingsvergunning in één en een ander onderdeel van de omgevingsvergunning in twee instanties door de bestuursrechter beoordeeld kan worden, wordt afbreuk gedaan aan één van de uitgangspunten van de omgevingsvergunning: het in alle gevallen doorlopen van één rechtsbeschermingsprocedure.3 De ambtelijke projectgroep heeft op dit punt derhalve gekozen voor uniformering. Ook een keuze tussen beroep in één en in twee instanties is door de projectgroep in beginsel reeds gemaakt: het uitgangspunt van de Awb - beroep in twee feitelijke instanties tegen besluiten – wordt voor het beroep tegen de omgevingsvergunning voorgesteld. In dit rapport zullen de belangrijkste argumenten die een rol spelen bij de keuze tussen beroep in één en twee instanties eerst worden besproken (paragraaf 2). Daarna zal een reeks factoren worden besproken en geanalyseerd die van invloed kunnen zijn op de invoering van beroep in twee instanties, waar nu beroep in één instantie open staat (paragraaf 3 tot en met 6). In paragraaf 7 zijn de conclusies van dit onderzoek opgenomen. Dit rapport is in de eerste plaats gebaseerd op literatuuronderzoek. Daarnaast zijn de resultaten van het literatuuronderzoek door middel van enkele interviews getoetst en aangevuld. Dit betreft een interview met een Staatsraad van de Raad van State, een rechter 3
Kamerstukken II, 2004/05, 29 383, nr. 18, p. 3.
2
van de sector bestuursrecht van de Rechtbank Amsterdam en de directeur van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak.
2. Keuze tussen beroep in één en in twee instanties In de Algemene wet bestuursrecht is een beroepsregeling opgenomen die open staat voor belanghebbenden tegen besluiten, voor zover geen andere beroepsregeling is opengesteld. Deze algemene regeling gaat uit van beroep in twee feitelijke instanties: beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, indien geen hoger beroep openstaat bij de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Wet op de Raad van State, art. 37 lid 1). Ingevolge artikel 20.1 Wet milieubeheer staat tegen besluiten op grond van de Wet milieubeheer, waaronder de milieuvergunning op grond van artikel 8.1 Wm, beroep in eerste en enige instantie open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hiermee wordt een uitzondering gemaakt op de hoofdregel waarvoor met de tweede fase van de herziening van de rechterlijk organisatie is gekozen: beroep in twee feitelijke instanties. Ook voor de besluiten genoemd in art. 54 lid 2 Wet op de Ruimtelijke Ordening, waaronder het besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan, is gekozen voor beroep in één instantie. Voor dit onderzoek is het van belang na te gaan welke doelstellingen ten grondslag lagen aan de algemene keuze voor beroep in twee instanties, maar ook om te bezien welke redenen (destijds) zijn gegeven voor de uitzondering op de hoofdregel van beroep in twee instanties voor milieubesluiten in het algemeen en voor de milieuvergunning in het bijzonder. Argumenten voor beroep in één instantie De argumenten die bij de keuze voor één instantie in milieu- en bestemmingsplanzaken zijn genoemd, zijn deels praktisch van aard geweest: “de grote en specifieke ervaring van de reeds bestaande rechterlijke colleges van de eerste en enige aanleg en de noodzaak om problemen die in verband met implementatie van rechtspraak in twee instanties zouden kunnen ontstaan bij de Raad van State (waar zaken weggaan) en bij de rechtbanken (waar zaken bijkomen) te beperken.” Daarnaast werd gewezen op de zogenoemde ‘kwetsbare zaken’. “Wij doelen daarbij op zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarin met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de bestuurlijke besluitvorming. Juist in die zaken dient het geheel aan procedures niet te lang te duren. Nu onzeker is in welke mate juist in dit soort geschillen zal worden doorgeprocedeerd in geval van het openstellen van hoger beroep, is het prudent om in deze eerste stadium van de herziening te kiezen voor rechtspraak in één instantie.4 Bedacht moet worden dat ook vóór de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht tegen beschikkingen op grond van de Wet Arob en tegen milieubesluiten en bestemmingsplannen op grond van de Tijdelijke wet Kroongeschillen beroep in één instantie 4
Kamerstukken II 1991/1992, 22 495, nr.3, p. 24-25.
3
openstond bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Juist in milieuzaken werd de deskundigheid, de expertise, van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State zeer gewaardeerd. De rechtbanken, die met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht voor het eerst bestuursrechtspraak moesten uitvoeren, zouden met de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht al een grote inspanning moeten leveren. Onder die omstandigheden werd het raadzaam geacht de milieugeschillen en de geschillen inzake bestemmingsplannen niet in eerste instantie door de rechtbanken te laten beoordelen, maar in eerste en enige instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak. Samenvattend kan worden gesteld dat de expertise van de Raad van State in milieugeschillen en geschillen inzake bestemmingsplannen, alsmede de wens om de duur van de procedures in deze zaken te beperken, de voornaamste argumenten waren voor het behouden van het beroep in één instantie in deze geschillen. De reacties op het behoud van beroep in één instantie tegen milieubesluiten en bestemmingsplannen lagen destijds uiteen. Enerzijds werd in de literatuur de expertise van de Raad van State genoemd als reden waarom de uitzondering op het beroep in twee instanties voor deze categorie besluiten aanvaardbaar of zelfs wenselijk was. Ook de wenselijkheid om juist in dit soort zaken, waar veel derden(belangen) bij betrokken zijn, in relatief korte tijd zekerheid te hebben over de rechtmatigheid van besluiten, wordt genoemd als reden waarom beroep in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak, positief is. Anderzijds wordt echter aangegeven dat de gemaakte uitzonderingen niet principieel beargumenteerd zijn. In het bijzonder het argument dat voor milieubesluiten en bestemmingsplannen de uitzondering is gemaakt omdat dit besluiten zijn waarbij grote belangen op het spel staan, wordt opportunistisch en arbitrair genoemd. Ook bij andere besluiten zijn soms veel belanghebbenden betrokken en kunnen grote belangen op het spel staan.5 In de huidige situatie moet het argument dat de expertise van de Afdeling bestuursrechtspraak pleit tegen invoeren van twee instanties genuanceerd worden. Dit standpunt kwam naar voren in het interview met een Staatsraad die aangaf dat nu de rechtbanken inmiddels vertrouwd zijn met het uitvoeren van bestuursrechtspraak en het toepassen van de Algemene wet bestuursrecht, niet te verwachten is dat zij de kennis voor het behandelen van milieugeschillen en geschillen inzake bestemmingsplannen niet binnen redelijke termijn zouden kunnen verkrijgen. Daarbij kan worden betrokken dat niet uitgesloten is dat de expertise die nu aanwezig is bij de ondersteunende juristen bij de Raad van State, kan worden verschoven naar de rechtbanken. Argumenten voor beroep in twee instanties Het openstellen van beroep in twee instanties is blijkens de parlementaire geschiedenis ingegeven door twee overwegingen: - de bevordering van kwaliteit van rechtspraak6; - een verlichting van de werklast van de Raad van State. 5
G.A.C.M. Ballegooij, D.W. Bruil, G.P. Kleijn. A.E. Schilder, Administratieve rechtsbescherming in de steigers, de Gemeentestem, 6923, p. 320. 6 De vraag of met het invoeren van beroep in twee instanties in 1994 inderdaad de kwaliteit van rechtspraak is verbeterd, was onderwerp van onderzoek in het kader van de evaluatie van de Awb in 2001: R.J.G.M. Widdershoven e.a., Hoger Beroep, Den Haag 2001.
4
Bij het argument dat twee instanties de kwaliteit van de rechtspraak bevordert wordt zowel gedoeld op de mogelijkheid dat in hoger beroep eventuele fouten worden hersteld als op de rechtsvorming die door beroep in twee instanties wordt versterkt. De VAR-Commissie rechtsbescherming heeft in haar preadvies het standpunt ingenomen dat rechtspraak in twee instanties de kwaliteit van de rechtspraak verbetert doordat een mogelijkheid wordt ingevoerd om fouten te herstellen, waarbij wel van belang is dat in tweede instantie een voldoende ruime ‘herkansingsmogelijkheid’ bestaat. De VARcommissie rechtsbescherming is voorstander van het hanteren van twee feitelijke rechterlijke instanties als uitgangspunt met de mogelijkheid van gefundeerde uitzonderingen. Het maken van een uitzondering voor het gehele milieurecht acht men niet juist, waarbij opgemerkt wordt dat de gemiddelde zwaarte van de zaken op onder andere dat terrein eerder pleit voor twee dan voor één instantie.7 Bij de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie is aangegeven dat de keuze voor rechtspraak in één instantie voor milieugeschillen geen principiële keuze is.8 De minister van Justitie en de minister van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties hebben dit standpunt bijgesteld in een brief inzake de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.9 Zij stellen in die brief dat er onvoldoende aanleiding is om verandering te brengen in de rechtspraak in milieugeschillen in één instantie. Zij geven aan dat voor de kwaliteit van rechtspraak, een tweede instantie niet altijd nodig is. Als argument waarom dat naar hun mening bij het bestuursrecht, anders dan bij het burgerlijk of strafrecht niet altijd nodig is, wordt genoemd dat de rechter in het bestuursrecht een besluit toetst dat in de meeste gevallen al eens heroverwogen is in een bezwaarschriftprocedure. Zij menen dat in het bestuursrecht - afgezien van de gevallen waarin het internationaal recht daartoe noopt – een tweede instantie vooral nodig is als het aantal zaken zo groot is dat een in eerste en enige aanleg rechtsprekende rechter overbelast zou raken. Hun conclusie is dat er geen aanwijzingen zijn dat het bestaande stelsel niet voldoet en dat er geen juridische noodzaak bestaat om voor het gehele bestuursrecht rechtspraak in twee instanties in te voeren. Bij toekomstige beslissingen inzake rechtspraak in één of twee instanties zullen, zo stellen zij ten slotte, in het bijzonder de effecten op de doorlooptijd richtinggevend zijn. In de huidige situatie is van een overbelasting van de Raad van State door de behandeling van milieugeschillen en geschillen over bestemmingsplannen geen sprake. De doorlooptijd van de behandeling van de geschillen met zitting is in 2004 in kamer 1 (ruimtelijke ordening) in 90,7 % van de gevallen korter dan de wettelijke norm van 52 weken. In kamer 2 (milieuzaken) wordt in 78,3 % van de gevallen een doorlooptijd korter dan 52 weken gehaald. Randvoorwaarden inzake de inrichting van de rechtsbescherming Noch art. 6 EVRM noch het EG-recht eist dat tegen een rechterlijke uitspraak hoger beroep openstaat. Art. 2 van het zevende protocol bij het EVRM vereist wel hoger beroep in strafzaken. Het begrip strafzaken moet ruim worden opgevat en omvat de oplegging van punitieve sancties, dus ook bestuurlijke boetes. In de wet kan worden bepaald dat het recht op 7
VAR-commissie rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid, Den Haag 2004, p. 144 8 Kamerstukken II, 1991/1992, 22 495, nr. 4, p. 5-6. 9 Kamerstukken II, 2003/2004, 25 425, nr. 7, p. 8.
5
hoger beroep niet geldt voor lichte overtredingen (art. 2, tweede lid). Dit protocol is niet door Nederland geratificeerd, niet vanwege het bepaalde in art. 2 doch vanwege art. 1, dat over de uitzetting van vreemdelingen gaat. Aan de vergelijkbare bepaling van art. 14, vijfde lid, van het IVBPR10 is Nederland wel gebonden. Daarbij geldt niet de uitzondering voor lichte overtredingen. Dit houdt derhalve in dat in de gevallen waarin door een bestuursorgaan een punitieve sanctie is opgelegd, hoger beroep moet openstaan. In andere gevallen volstaat beroep in één instantie, zij het dat dan volgens de jurisprudentie van het EHRM extra zorgvuldigheid is vereist, waaraan een goed ingerichte voorprocedure kan bijdragen.11 Het Hof toetst bij beroep in één instantie streng aan de eisen van onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, full jurisdiction en toereikende motivering. Conclusie Inzake de keuze voor beroep in één instantie of twee instanties is van belang dat met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht beroep in twee instanties uitgangspunt is, terwijl beroep in één instantie een uitzondering vormt op die hoofdregel. Weliswaar heeft die uitzondering op grond van het standpunt van de ministers van Justitie en BZK voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie een definitieve status gekregen; het blijft een uitzondering. Zoals hiervoor al aangegeven dient bij de vormgeving van de rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning gekozen te worden voor één uniforme procedure tegen alle omgevingsvergunningen. Tegen de in de omgevingsvergunning te integreren vergunningen staat naar huidig recht op verschillende manieren beroep open. Er zal dus een keuze gemaakt moeten worden die in alle gevallen een wijziging inhoudt ten opzichte van de huidige situatie. Overigens kan hier worden opgemerkt dat het een verschuiving betreft voor een relatief klein aantal geschillen per jaar. Een keuze voor het openstellen van beroep in één instantie tegen de omgevingsvergunning, zou de omvang op de uitzondering op de hoofdregel van de Awb uitbreiden. Gelet op de overwegend niet-principiële argumenten voor de uitzondering, ligt een dergelijke uitbreiding niet voor de hand. Weliswaar kan gesteld worden dat de belasting van de Raad van State niet noopt tot het invoeren van beroep in twee instanties; anderzijds zijn geen overtuigende argumenten aanwezig voor het invoeren van beroep in één instantie tegen de onderdelen van de omgevingsvergunning waarvoor nu beroep in twee instanties open staat. Wel kan de volgende opmerking worden gemaakt inzake de expertise inzake milieugeschillen. Het lijkt zeer goed mogelijk dat de rechtbanken de noodzakelijke expertise inzake de behandeling van de milieugeschillen binnen redelijke termijn opbouwen. Gelet op het relatief geringe aantal beroepen dat door de Afdeling bestuursrechtspraak per jaar in eerste en enige instantie worden behandeld en afgedaan (in 2004 waren dat 2016 zaken, waarvan 1100 met zitting)12, is wel aandacht nodig voor de opbouw en onderhoud van de benodigde expertise bij de rechtbanken. Een mogelijke oplossingsrichting daarvoor zou gevonden kunnen worden door de behandeling van geschillen inzake omgevingsvergunningen waarbij milieuvoorschriften worden gesteld, te concentreren bij bepaalde rechtbanken. Hiertegen pleit dat dan voor sommige omgevingsvergunningen wel en 10
De tekst ervan luidt: Een ieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld heeft het recht de schuldigverklaring en de veroordeling opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet. 11 EHRM 22 november 1995, Bryan, Series A, vol. 335-A. 12 Jaarverslag Raad van State 2004, p. 174.
6
voor andere niet een dergelijke concentratie van rechtspraak zou bestaan. Van uniformering van rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning is dan geen sprake meer. Concentratie ligt derhalve niet voor de hand. Een betere oplossingsrichting is het bevorderen van samenwerking tussen rechtsbanken teneinde de expertise op het terrein van de omgevingsvergunning op peil te houden. Die samenwerking zou een uitwisseling van mensen kunnen inhouden, maar ook het verzorgen van cursussen en uitwisselen van jurisprudentie. Verschillende factoren kunnen van invloed zijn op de gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties in geschillen over de omgevingsvergunning. Deze factoren worden hieronder in de paragrafen 3 tot en met 6 besproken.
3. Invloed van de voorprocedures op het beroep (in een of twee instanties) Het beroep op de bestuursrechter wordt voorafgegaan door een zogenaamde voorprocedure. Dat kan een bezwaarschriftenprocedure zijn, die op grond van art. 7:1 Awb in de regel verplicht moet worden gevolgd alvorens beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld, dan wel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Het voorontwerp algemene bepalingen omgevingsrecht voorziet in de mogelijkheid dat een omgevingsvergunning, indien deze bijvoorbeeld (slechts) gericht is op het bouwen in overeenstemming met een bestemmingsplan of gericht op het verkrijgen van toestemming om een boom te kappen, wordt voorbereid met een reguliere procedure (dat wil zeggen zonder toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure), terwijl een omgevingsvergunning gericht op het verkrijgen van een vrijstelling van een bestemmingsplan en/of een milieuvergunning, wél met een uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt voorbereid (uitgebreide procedure). Indien de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd, bestaat een uitzondering op de plicht een bezwaarschriftprocedure te volgen voordat beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Conclusie is dat tegen sommige omgevingsvergunningen alvorens beroep kan worden ingesteld, eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend, terwijl voor andere omgevingsvergunningen, indien voorbereid met een openbare voorbereidingsprocedure, rechtstreeks beroep open zal staan. Van belang is de vraag of het feit dát voorprocedures gevolgd moeten worden voorafgaand aan het beroep op de rechter en dat dit verschillende soorten voorprocedures kunnen zijn, van invloed is op de gevolgen van het openstellen van beroep in twee instanties. Daarbij kan worden opgemerkt dat juist in de gevallen waarin naar huidig recht besluiten worden voorbereid met de voorbereidingsprocedures van afd. 3.5 Awb – in het bijzonder de milieuvergunningen - , in de regel beroep in één instantie open staat. Een andere opmerking die vooraf moet worden gemaakt is dat op 1 september 2004 art. 7:1a van de Awb in werking is getreden,13 waarbij is bepaald dat met wederzijds goed goedvinden de bezwaarschriftprocedure kan worden overgeslagen en direct tegen een besluit beroep op de rechtbank kan worden ingesteld. Het verzoek daartoe moet in het bezwaarschrift worden 13
Wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden buiten toepassing te laten (rechtstreeks beroep), Stb. 2004, nr. 220.
7
gedaan (soms ook in een pro forma-bezwaarschrift). Het bestuursorgaan kan ermee instemmen indien de zaak daarvoor geschikt is. De bestuursrechter kan de zaak terugverwijzen indien hij van mening is dat het bestuursorgaan ten onrechte met het verzoek heeft ingestemd.(art. 8:54a Awb). Een jaar na inwerkingtreding zal een eerste evaluatie plaatsvinden. Onze indruk is overigens dat tot nu toe zeer weinig van de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan, gebruik wordt gemaakt. Het feit dát een voorprocedure (verplicht) gevolgd moet worden voorafgaand aan het instellen van beroep, kan van invloed zijn op: - aantal personen dat beroep instelt, de zeefwerking t.a.v. het aantal beroepen - de omvang van het geschil, de trechterwerking t.a.v. de omvang van het geschil. Inzake de invloed van de verschillende voorprocedures op het beroep bij de rechter, is empirisch onderzoek verricht. Dat betreft in de eerste plaats onderzoek uitgevoerd in het kader van de evaluatie van de Awb betreffende de positie van burgers in besluitvormingsprocedures op grond van de Awb.14 Hieronder worden de relevante onderzoeksresultaten weergegeven. Bedenkingen in de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure Voor de direct-belanghebbenden is de voorbereidingsprocedure weinig zinvol omdat in het vooroverleg de standpunten al zijn uitgewisseld. Als men het daar niet eens is geworden, dan – zo wordt het aangegeven – lukt dat ook niet in de voorbereidingsprocedure. In de voorbereidingsprocedure herhaalt de vergunningaanvrager de bezwaren die ook al in het vooroverleg naar voren zijn gebracht. De voorbereidingsprocedure is dan een fase waar men ‘door heen moet’ voordat de rechter kan worden benaderd.15 Voor derden ligt dat anders. De bedenkingenfase in de voorbereidingsprocedure is in veel gevallen de eerste keer dat zij hun belangen en standpunten naar voren kunnen brengen. Overigens wordt hierbij vaak aangegeven dat dat – gelet op de korte termijn en de deskundigheid die daarvoor nodig is – niet makkelijk is.16 Opvallend is dat de mondelinge gedachtewisseling (die op verzoek kan plaats vinden) in de voorbereidingsprocedure ook door derden weinig zinvol wordt gevonden. Van een werkelijke gedachtewisseling is vaak geen sprake. Veel ‘repeatplayers’ hebben bovendien negatieve ervaringen met deze gedachtewisselingen.17 Slechts de schriftelijke inbreng van derden heeft een functie ten aanzien van het ‘op een rijtje krijgen van de standpunten’ ter voorbereiding van een procedure bij de rechter.18 Zienswijzen en feitenonderzoek bij handhavingsbeschikkingen Het onderzoek naar de voorbereiding van handhavingsbeschikkingen inzake milieuovertredingen geeft het volgende beeld. De hoorplicht van art. 4:8 Awb wordt in die zin ruim geïnterpreteerd dat de direct-belanghebbenden (bijna) altijd worden gehoord voorafgaande aan het besluit. Dat geldt niet voor derden, ook als derde-belanghebbenden wel bij het bevoegd gezag bekend zijn of zelfs verzoeker zijn van het handhavingsbesluit.19 14
M.V.C.Aalders (e.a.), De burger en de Awb, Ervaringen van repeatplayers met Awb-procedures, reeks Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001. 15 A.w., p. 37. 16 A.w., p. 34. 17 A.w., p. 34-35. 18 A.w., p. 38. Het achterwege laten van het horen van derden kan overigens in overeenstemming zijn met het bepaalde in art. 4:8 Awb. 19 A.w., p. 42-43.
8
Repeatplayers benadrukken het belang van (informeel) overleg voordat het besluit inzake handhaving wordt genomen. Het niet horen van derden wordt in dat opzicht als nadelig ervaren: als het besluit eenmaal op papier staat, komt men daar niet makkelijk op terug.20 Bezwaarschriftprocedure bij handhavingsbeschikkingen De ervaringen met de bezwaarschriftprocedure tegen handhavingsbeschikkingen lopen uiteen. Dat betreft zowel het gevoel ‘serieus genomen te worden’ als de vraag of de bezwaarschriftenfase zinvol was. Degenen die de bezwaarschriftenprocedure niet zinvol vonden, wezen op het feit dat naar hun mening sprake was van ‘een herhaling van zetten’. Het bestuursorgaan heeft een standpunt ingenomen, de standpunten van partijen zijn in de voorfasen al naar voren gebracht, en er is dus geen reden voor het bestuursorgaan in deze fase tot heroverweging over te gaan. Degenen die deze fase wel zinvol vinden, leggen de nadruk op het feit dat hier de gelegenheid bestaat – voorafgaand aan de formele fase bij de rechter – in een fase met een minder formeel karakter allen rond de tafel te zitten en standpunten uit te wisselen. Dit is vaak de eerste keer dat alle partijen (overtreder, bestuur en derden) tegelijk aanwezig zijn.21 Bij de vraag naar de gevolgen van het volgen van (verschillende) voorprocedures bij de omgevingsvergunning voor het beroep bij de rechter, moet – gelet op het hiervoor weergegeven onderzoek – derhalve onderscheid gemaakt worden tussen de positie van directbelanghebbenden en derden. Dat beide soorten belanghebbenden een ongelijke positie hebben in de voorprocedures is eerder geconstateerd.22 De aanvrager doet eerder mee in de procedure (de fase van het vooroverleg bij de milieuvergunning)23 en heeft gedurende de procedure meer informeel overleg met het bevoegd gezag. Indien de aanvrager en het bevoegd gezag het in het vooroverleg niet op alle punten eens zijn geworden, heeft de voorbereidingsprocedure geen zeefwerking ten aanzien van het beroep op de rechter. De derde ervaart de voorbereidingsprocedure, indien in het vooroverleg de standpunten naar zijn gevoel al zijn ingenomen, als minder zinvol. Ook voor de derde ontstaat dan het gevoel dat hij zijn recht pas kan halen bij de rechter en heeft de voorbereidingsprocedure geen grote zeefwerking. Hiertegenover kan worden gesteld dat de inbreng van bedenkingen in de voorbereidingsprocedure wel de eerste maal is dat de derde zijn standpunten naar voren brengt, hetgeen voor het bevoegd gezag aanleiding kan zijn het besluit aan te passen aan de aangevoerde bedenkingen. Voor de bezwaarschriftprocedure geldt ook dat, indien sprake is geweest van een standpuntenuitwisseling in het kader van het horen op grond van art. 4:8 Awb,24 de bezwaarschriftenfase voor de direct-belanghebbende als een herhaling van zetten wordt gezien. De bezwaarschriftenfase werkt voor de direct-belanghebbende dan ook niet als zeef ten aanzien van het beroep op de rechter. Ook derden ervaren de bezwaarschriftenfase niet altijd als nuttig. Voor derden is deze fase echter in veel gevallen wel de eerste maal dat de 20
A.w., p. 43. A.w., p. 49. 22 Zie o.a.E. Niemijer, Geschillen over bouwplannen. Een rechtssociologisch onderzoek naar de betekenis van regels en afhankelijkheid voor beslechting van geschillen tussen burger en gemeente over bouwen en ruimtelijke ordening, Deventer 1991; B.J. Schueler, Vernietigen en opnieuw voorzien. Over het vernietigen van besluiten en beslechten van geschillen, Zwolle 1994. 23 Hetzelfde geldt voor de bouwvergunning. 24 Uit het onderzoek ‘De burger en de Awb’ blijkt dat bij WAO-geschillen van een werkelijk horen voorafgaand aan het besluit geen sprake is. 21
9
standpunten ten aanzien van het besluit ten overstaan van het bevoegd gezag naar voren kunnen worden gebracht. Ook bestaat in deze fase voor de eerste maal een situatie waarbij alle betrokken partijen aanwezig zijn. De mogelijke zeefwerking van de voorbereidingsprocedures ten aanzien van het beroep op de rechter en de vergelijking van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure met de bezwaarschriftenprocedure, is expliciet aan de orde gesteld in een empirisch onderzoek betreffende de ketenbenadering van de Awb.25 De zeefwerking van de openbare voorbereidingsprocedure is in dat onderzoek onderzocht door middel van dossieronderzoek betreffende door de provincie Gelderland verleende milieuvergunningen. Op basis van dit onderzoek concluderen de onderzoekers dat niet gezegd kan worden dat het volgen van de afdeling 3.5 Awb-procedure leidt tot het instellen van minder beroepen dan wanneer een bezwaarschriftenprocedure wordt doorlopen.26 Gelet op de aard van het onderzoek (dossieronderzoek en vraaggesprekken met provinciale vergunningverleners) is deze conclusie niet gebaseerd op cijfermateriaal. De onderzoekers hebben in dit onderzoek betreffende de ketenbenadering ook gekeken naar de inhoudelijke zeefwerking (trechterwerking) van de verschillende voorprocedures ten aanzien van het beroep bij de rechter. Dat betreft de vraag in hoeverre de voorprocedure de omvang van het geschil in beroep bij de rechter beperkt. Op dit punt constateren de onderzoekers wel een duidelijk verschil tussen de openbare voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftprocedure. Die conclusie is gebaseerd op de verschillen in de jurisprudentie bij de toepassing van art. 20.6 lid 2 Wm en art. 6:13 Awb door de bestuursrechter en het feit dat in de voorbereidingsprocedure het inbrengen van ´pro-forma` bedenkingen niet is toegestaan, terwijl wel pro-forma bezwaren mogen worden ingebracht in de bezwaarschriftenprocedure.27 Conclusie ten aanzien van de zeefwerking van de voorprocedures Bij de omgevingsvergunningen zal – net als bij de huidige bouw- en milieuvergunningen – in de meeste gevallen sprake zijn van een voorbereiding van de besluitvorming waarbij veel informele communicatie plaats vindt tussen aanvrager en bevoegd gezag. Dat vooroverleg zal zowel bij een reguliere procedure (zienswijzen en bezwaarschriftenprocedure) als bij een uitgebreide procedure (toepassing uniforme voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb) plaats vinden. Voor de direct-belanghebbenden heeft de formele mogelijkheid tot het inbrengen van bedenkingen/bezwaren dan nauwelijks een functie en derhalve geen zeefwerking. Voor derde-belanghebbenden heeft deze voorfase in beginsel zin; het is immers de eerste maal dat men de standpunten naar voren kan brengen, maar die zin wordt niet altijd ervaren. Voornaamste reden daarvoor is (het gevoel) dat het bevoegd gezag, juist als gevolg van het overleg met de aanvrager, niet meer open staat voor aanpassing van het besluit. Om een zeefwerking van de voorprocedures te bereiken is het derhalve van belang dat in deze procedures een open communicatie plaats vindt. Als gevolg van het feit dat inbrengen van bedenkingen c.q. het maken van bezwaar voorafgaand aan het beroep op de rechter moet plaats vinden, hebben beide soorten voorprocedures een inhoudelijk sturende werking ten aanzien van de bepaling van de omvang en inhoud van het geschil. Als gevolg van de jurisprudentie van de Afdeling 25
A.A.J. de Gier (e.a.), De Ketenbenadering in de Awb, Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001. A.A.J. de Gier (e.a.), De Ketenbenadering in de Awb, Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001, p. 22. 27 A.A.J. de Gier (e.a.), De Ketenbenadering in de Awb, Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001, p. 27. 26
10
bestuursrechtspraak is de sturing van de voorbereidingsprocedure ten aanzien van de omvang van het geschil in beroep (de kwalitatieve zeefwerking) sterker dan bij de bezwaarschriftenprocedure. Hiervoor is aan de orde geweest de vraag naar de invloed van – de verschillende voorprocedures op het instellen van beroep bij de rechter (zeefwerking). Daarbij is echter nog niet aan de orde gekomen of de voorprocedures van invloed zijn op de keuze tussen beroep bij de rechter in één of twee feitelijke instanties. Dit aspect komt aan de orde bij de bespreking van de totale duur van de procedures (paragraaf 5). Men kan zich echter ook – onafhankelijk van de duur van de procedure - de vraag stellen of het feit dat sprake is van procedures die voorafgaan aan het beroep op de rechter, een argument is om te stellen dat beroep in twee instanties ´teveel van het goede´ is. Hierbij moet men zich echter realiseren dat de voorprocedures een andere functie hebben dan het beroep op de rechter en ook een wezenlijk ander effect kunnen hebben. De voorprocedures hebben gemeen dat sprake is van een procedure gericht op een totale heroverweging van het bestuur, in plaats van een rechtmatigheidstoets door een onafhankelijke rechter. Aan het bestaan van de procedures kan derhalve, los van het tijdaspect, ons inziens geen argument worden ontleend in de keuze tussen één of twee rechterlijke instanties. Rechtstreeks beroep Hierbij moet apart aandacht worden besteed aan de regeling op grond waarvan kan worden afgezien van de bezwaarschriftenprocedure. Men zou zich de vraag kunnen voorstellen of niet gekozen zou moeten worden voor beroep in twee instanties in de gevallen waarin de bezwaarschriftenprocedure is overgeslagen. Argument daarvoor zou kunnen zijn dat het slechts éénmaal de gelegenheid hebben de standpunten naar voren te brengen te weinig is. Het feit dat bij de omgevingsvergunning in de meeste gevallen behalve de belangen van de aanvrager ook belangen van derden betrokken zijn, is van invloed op de mogelijkheid tot het instellen van rechtstreeks beroep. Het overslaan van de bezwaarschriftprocedure moet gestoeld zijn op een verzoek daartoe van de indiener van het bezwaarschrift. Ingeval ook anderen dan de indiener van het bezwaarschrift (derden) bij het bestreden besluit betrokken kunnen zijn, moet de bezwaartermijn worden afgewacht voordat eventueel met het verzoek kan worden ingediend (art. 7:1a lid 4), dan wel de andere bezwaarde(n) moeten ook instemmen met het rechtstreeks beroep. Te verwachten is dat wanneer veel personen bezwaar maken tegen een besluit, minder snel tot instemming van allen tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure zal worden gekomen. Overigens is het niet zo dat iedereen die betrokken is bij het bestreden besluit moet instemmen met het rechtstreeks beroep; alleen degenen die bezwaar hebben gemaakt tegen dat besluit moeten daarmee instemmen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot invoering van rechtstreeks beroep in de Awb, wordt opgemerkt dat verwacht kan worden dat de regeling voor rechtstreeks beroep vooral voor twee-partijen-geschillen van praktische betekenis zal zijn.28 Conclusie Conclusie is derhalve dat uit het feit dat de omgevingsvergunning wordt voorbereid met (verschillende) voorprocedures, afgezien van het tijdsaspect (zie paragraaf 5) geen argumenten kunnen worden afgeleid die pleiten voor of tegen beroep in twee instanties. Van het bestaan van de voorprocedures gaat wel invloed uit op het beroep bij de rechter. De zeefwerking van de voorprocedures ten opzichte van het beroep lijkt echter gering. De 28
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 6.
11
grootste zeefwerking bestaat indien een zinvolle gedachtewisseling in de voorbereidingsprocedure plaatsvindt. Als gevolg van het doorlopen van de voorprocedures vindt voorts een trechterwerking plaats: de gronden en argumenten die in beroep kunnen worden aangevoerd moeten in de regel al in de voorprocedure zijn aangevoerd. Deze trechterwerking is sterker indien de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen dan bij de bezwaarschriftenprocedure.
4. Aanzuigende werking, zeefwerking en trechterwerking Het mogelijk maken van beroep in twee instanties, waar nu beroep in één instantie open staat, kan invloed hebben op het aantal beroepen in eerste instantie (aanzuigende werking) én invloed hebben op het aantal beroepen dat in hoger beroep wordt ingesteld (zeefwerking). De zeefwerking van het hoger beroep heeft daarnaast – net zoals in de hiervoor beschreven relatie tussen de voorprocedure en het beroep in eerste instantie - behalve een kwantitatieve kant, ook een kwalitatieve, inhoudelijke kant. Afhankelijk van de regeling inzake het bepalen van de omvang van het geschil - en de interpretatie daarvan door de rechter - , kan het geschil in hoger beroep beperkt worden tot de geschilpunten die in eerste instantie zijn aangedragen (trechterwerking). Aanzuigende werking Het instellen van beroep in twee instanties heeft een andere verdeling van de geschilbeslechting over rechtsprekende instanties tot gevolg. Bij het openstellen van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning, zullen meer geschillen inzake de milieuaspecten van activiteiten (de toetsing op grond van de Wet milieubeheer) behandeld moeten worden door de rechtbanken en - als het beroep in eerste instantie als zeef werkt minder bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een relevante vraag voor dit onderzoek is of inderdaad alleen sprake zal zijn van een andere verdeling van de taken, of dat als gevolg van het openstellen van beroep in twee instanties, in totaal meer geschillen aan de rechter zullen worden voorgelegd. Gaat van het openstellen van beroep in twee instanties een aanzuigende werking uit? In een onderzoek van februari 2004 zijn de mogelijke gevolgen voor de werklastverdeling tussen rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak door het invoeren van beroep in twee instanties tegen o.a. de besluiten inzake bestemmingsplannen (waartegen naar huidig recht beroep in één instantie open staat) in kaart gebracht.29 Aanleiding voor dit onderzoek was de discussie met de Tweede Kamer inzake de wenselijke inrichting van de rechtsbescherming tegen bestemmingsplannen, bij de behandeling van het voorstel voor een herziening van de Wet op de Ruimtelijke ordening. De mogelijke aanzuigende werking van het instellen van beroep in twee instanties tegen bestemmingsplannen was onderdeel van dit onderzoek. Bij de berekening van de gevolgen voor de werklast van de Raad van State en de rechtbanken is in dat onderzoek weliswaar uitgegaan van een toename van het aantal beroepen in eerste instantie bij de rechtbanken ten opzichte van het aantal beroepen bij de Afdeling bestuursrechtspraak naar huidig recht, maar die toename wordt geheel toegeschreven aan het
29
Leo Aarts, Krista Visscher, De Nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de werklast van de Raad van State en de rechtbanken, variant II, Den Haag, februari 2004.
12
wegvallen van het vereiste van goedkeuring van bestemmingsplannen: daardoor kunnen geen bedenkingen meer worden ingebracht tegen het bestemmingsplan bij gedeputeerde staten. Als we uitgaan van de invoering van een omgevingsvergunning zonder wijziging in de voorprocedures, zijn de resultaten van dit onderzoek derhalve niet toepasbaar. Opmerkelijk blijft dat de onderzoekers blijkbaar geen aanleiding hebben gezien, los van het wegvallen van ‘het provinciale filter’, een toename van het aantal beroepen te verwachten; expliciet is hieraan echter in het onderzoeksrapport geen aandacht besteed. Onderzoeksgegevens inzake de eventuele aanzuigende werking van het invoeren van beroep in twee instanties met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht, zijn niet voorhanden. Een argument voor het aannemen van een aanzuigende werking van het beroep in eerste instantie bij de rechtbank op het aantal beroepen is dat een grotere drempel bestaat om beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dan bij de rechtbank. Die drempel kan lager zijn doordat de rechtbank geografisch dichter bij de woonplaats van appellant gelegen is en (afhankelijk van de regeling daaromtrent) doordat de griffierechten lager zijn. Daartegen in kan worden gebracht dat relatief veel appellanten in ‘omgevingsgeschillen’ organisaties die voor algemene belangen opkomen (milieu- en natuurorganisaties) en bedrijven zijn. Voor deze categorie appellanten zullen de geografische bereikbaarheid en de lagere kosten minder doorslaggevend zijn bij de keuze om al dan niet beroep in te stellen, dan voor particulieren. De geïnterviewde rechter verwachtte geen grote aanzuigende werking van het instellen van beroep in twee instanties. De omwonenden die zich tegen een nieuw project teweer stellen, zouden toch al bij de rechtbank terecht zijn gekomen in het beroep tegen de bouw- of kapvergunning die voor het project nodig is. Indien een geschil alleen de milieuaspecten betreft is de appellant in veel gevallen óf de vergunningaanvrager of een belangenorganisaties. Voor deze categorie appellanten is de afstand naar Den Haag over het algemeen geen belemmering voor het instellen van beroep. Door de Staatsraad is opgemerkt dat een eventueel aanzuigende werking geen argument zou behoren te zijn tegen het invoeren van beroep in twee instanties. Als een aanzuigende werking bestaat, dan moet die worden aanvaard. Het is immers niet te rechtvaardigen dat voor het instellen van beroep tegen een milieuvergunning meer barrières bestaan dan voor het instellen van beroep tegen een bouwvergunning. Ten slotte kan worden opgemerkt dat verwacht mag worden dat als gevolg van de omgevingsvergunning minder besluiten inzake de fysieke omgeving worden genomen. Er vindt immers een bundeling van besluiten plaats. Verwacht kan worden dat de effecten een eventueel aanzuigende werking door het invoeren van beroep in twee instanties, worden gecompenseerd door de vermindering van het kleinere aantal appellabele besluiten. Zeefwerking van het hoger beroep Voor het beroep tegen de meeste besluiten is in 1994 beroep in twee instanties ingevoerd; daarvoor bestond beroep in één instantie bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. De ervaring bij die operatie is dat 30% van de appellanten in hoger beroep gaat.30 Redenen om aan te nemen dat het percentage zaken waarin hoger beroep wordt ingesteld bij de omgevingsvergunning veel hoger is, zijn er niet. Aangevoerd zou kunnen worden dat 30 Dit betreft niet de zaken waarin de Afdeling kennelijk onbevoegd was, het beroep kennelijk nietontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond was (art. 8:45 Awb).
13
omdat bij de omgevingsvergunning grote belangen betrokken kunnen zijn, te verwachten is dat meer appellanten in hoger beroep gaan. Daar staat tegenover dat ook in vreemdelingenzaken, waar de persoonlijke belangen van betrokkenen zeer groot zijn, niet meer dan 35% van de appellanten hoger beroep instelt.31 Uit het feit dat in milieugeschillen in verhouding vaak belangenorganisaties, in plaats van particulieren, procederen, kunnen zowel argumenten worden ontleend voor het aannemen van een mindere of sterkere zeefwerking. In ieder geval kan worden geconcludeerd dat voor belangenorganisaties andere argumenten dan voor particulieren kunnen gelden voor het al dan niet instellen van hoger beroep. Uit het interview met een Staatsraad kwam naar voren dat sommige belangenorganisaties ‘verstandig procederen’, dat wil zeggen slechts relevante argumenten naar voren brengen en kansloze beroepen intrekken. Andere belangenorganisaties lijken soms te procederen om te procederen, als gevolg waarvan voor hen geen zeefwerking lijkt uit te gaan van beroep in twee instanties. Trechterwerking Behalve de kwantitatieve zeefwerking, is door het hoger beroep ook een kwalitatieve zeefwerking te verachten. Hiermee wordt bedoeld dat de omvang van het geschil in hoger beroep wordt beperkt door de trechterwerking die van het beroep in eerste instantie uitgaat. Eenzelfde trechterwerking bestaat ten aanzien van het beroep in eerste instantie als gevolg van de voorprocedures (zie onder 3). Deze trechterwerking of fuikwerking is onderwerp van een debat over de functie van appèlrechtspraak, waarbij in essentie de vraag is of het hoger beroep een volle feitelijke kans is32, dan wel in de eerste plaats gericht is op het controleren van de eerste aanleg en het bevorderen van de rechtseenheid warbij de mogelijkheid om gronden aan te voeren in hoger beroep beperkt is door de omvang van het geding in eerste aanleg.33 34 Bij een herkansing van partijen past geen trechtermodel, bij een controlefunctie en een functie ten aanzien van de rechtseenheid past wel een trechtermodel. Het hanteren van een trechtermodel wordt bovendien wel gestoeld op het beginsel van een goede procesorde. Partijen moeten hun gronden, argumenten en bewijs op zodanig tijdstip naar voren brengen dat de wederpartij voldoende tijd heeft om zich daartegen te verweren. Feit is dat de Afdeling bestuursrechtspraak een trechtermodel hanteert. In de eerste plaats kan de trechter een gevolg zijn van de beperking van de omvang van het geschil door partijen zelf. De partij die hoger beroep instelt, kan de omvang van het geding beperkten door het hoger beroep slechts te richten op een onderdeel van de uitspraak in eerste instantie, of slechts op een onderdeel van het oorspronkelijke besluit. De rechter die in hoger beroep oordeelt, is in beginsel gebonden aan de door de aanlegger van het geding in hoger beroep gemaakte beperkingen. Daarbinnen moet hij de rechtsgronden aanvullen (art. 8:69, tweede lid Awb). Buiten de omvang van het geding moet de rechter in hoger beroep ambtshalve toetsen aan bepalingen van openbare orde (inzake de bevoegdheid van de rechter en de ontvankelijkheid van het beroep).
31
Zie het Jaarverslag Raad van State 2001, p. 68, waaruit blijkt dat de werkelijke instroom van hoger beroepszaken in vreemdelingenzaken ver achter blijft bij de instroom die werd verwacht op grond van voorspellingen van het ministerie van Justitie. 32 A.Q.C. Tak, Devolutieve werking van het appèl, NTB 1998/7, p. 210-211 33 M. Schreuder-Vlasblom, De afbakening van het geding in hoger beroep door de Centrale Raad van Beroep, NTB 1998/5, p. 117 e.v., M. Schreuder-Vlasblom, Naschrift, NTB 1998/7, p. 212-213. 34 Zie ook de analyse van de VAR-commissie rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid, Den Haag 2004, p. 114-115.
14
Belangrijker is de vraag of in hoger beroep nog gronden, argumenten en bewijs kunnen worden aangevoerd die niet in eerste aanleg tegen het besluit zijn aangevoerd. De wijze waarop de Afdeling bestuursrechtspraak zijn taak als hoger-beroepsrechter uitvoert, is onderzocht in het kader van de evaluatie van de Awb.35 De Afdeling bestuursrechtspraak voert als vaste lijn dat de uitspraak van de rechtbank in eerste instantie object van het geschil in hoger beroep is. Voor het aanvoeren van nieuwe gronden en nieuwe argumenten of bewijs wordt in het algemeen door de Afdeling een rechtvaardiging vereist. In de gepubliceerde uitspraken is een aanvulling van gronden niet geaccepteerd. Wel zijn rechtvaardigingsgronden gevonden voor het aanvoeren van een nieuw argument of een nieuw bewijsstuk. Mogelijke rechtvaardigingsgronden daarvoor zijn dat de argumenten of stukken niet eerder beschikbaar waren, in eerste aanleg te weinig gelegenheid bestond om de stukken in te brengen en instemming van de wederpartij.36 Als gevolg van de sterke trechterwerking van het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak, kan een beperking van de gevolgen van het openstellen van beroep in twee instanties worden verwacht. Conclusies Voor de beoordeling van de gevolgen van de invoering van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning kunnen uit het voorgaande de volgende conclusies worden getrokken. Over de eventuele aanzuigende werking van het openstellen van beroep in eerste instantie bij de rechtbanken kunnen geen harde uitspraken worden gedaan. Een eventueel aanzuigende werking als gevolg van de betere bereikbaarheid van de rechtbanken dan de Raad van State, wordt gecompenseerd door een te verwachten beperking van het aantal appellabele besluiten en daarmee beroepen. Van het beroep in eerste instantie gaat een zeefwerking uit. Er zijn geen redenen aan te nemen dat die zeefwerking veel groter of kleiner dan gemiddeld zal zijn. Van het hoger beroep gaat daarnaast een kwalitatieve zeefwerking uit (trechterwerking). Op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak mag er van worden uitgegaan dat een sterke beperking bestaat ten aanzien van de mogelijkheden om in hoger beroep gronden en argumenten/bewijs aan te voeren die niet al in eerste instantie zijn aangevoerd. Op grond van de verwachtingen ten aanzien van de aanzuigende werking, zeefwerking en trechterwerking van de invoering van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning kan geen grote toename van het aantal beroepsprocedures worden aangenomen.
5. Totale duur van de procedure Niet ontkend kan worden dat de totale duur van de rechtsbeschermingsprocedures tegen de omgevingsvergunning langer zal zijn bij het openstellen van beroep in twee instanties dan in één instantie. Afgezien van het vooroverleg, zal de procedure voor de totstandkoming van een omgevingsvergunning volgens de uitgebreide procedure 20 weken duren. Bij verlening van 35 36
R.J.G.M. Widdershoven e.a., Hoger beroep, Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001. A.w, p. 212.
15
de omgevingsvergunning volgens de reguliere procedure duurt de procedure voor de totstandkoming van de vergunning 8 weken, waarna de bezwaarschriftenprocedure maximaal 16 weken kan duren (6 weken bezwaartermijn (art. 6:8 Awb), beslissing binnen 6 weken of bij het instellen van een adviescommissie - binnen 10 weken na ontvangst van het bezwaarschrift (art. 7:10 Awb)). In totaal zal dan na maximaal 24 weken een beslissing op een bezwaarschrift genomen moeten zijn, waartegen beroep kan worden ingesteld. Uit de jaarverslagen van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat de duur van de procedures in de kamers 1 (ruimtelijke ordening) in 90,7 % en 2 (milieu) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 78,3 % van de gevallen waarin een geschil met een zitting wordt behandeld binnen de doorlooptijd van 52 weken (1 jaar) wordt afgehandeld. Gemiddeld is de doorlooptijd in die geschillen in kamer 1 37 weken en in kamer 2 39 weken.37 Bij rechtbanken is de doorlooptijd in de sector bestuur 330 dagen (47 weken).38 Op grond van deze gegevens lijkt er op voorhand geen reden te bestaan om aan te nemen dat de doorlooptijd van dezelfde geschillen bij de rechtbanken langer zal zijn dan één jaar. Anderzijds zijn er ook geen reden om aan te nemen dat rechtbanken sneller zullen kunnen behandelen dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit alles onder de aanname dat bij de invoering van beroep in twee instanties de capaciteit bij de rechtbanken ter behandeling van de geschillen in eerste instantie wordt uitgebreid. Ook in het interview met de rechter komt naar voren dat de termijn van een jaar zeer reëel is, ook gelet op de landelijke norm voor doorlooptijden van bestuurszaken bij rechtbanken die nu op maximaal een jaar ligt, maar die bijgesteld zal worden naar 10 maanden. Daar komt dan de duur voor de behandeling van het geschil in hoger beroep bij. Op dit moment heeft kamer 3 van de Afdeling bestuursrechtspraak een gemiddelde doorlooptijd voor zaken die met zitting worden behandeld van 35 weken. Aangenomen mag echter worden dat de milieu- en ruimtelijk ordeningsgeschillen inzake omgevingsvergunningen die in hoger beroep worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak, ingewikkelder zijn dan de gemiddelde zaak die nu in kamer 3 worden behandeld. Vraag is of de behandeling van een geschil in hoger beroep in milieu- en RO-zaken naar verwachting langer duurt dan de behandeling van hetzelfde geschil in eerste instantie. Reden om van een langere duur uit te gaan is dat de zaken in hoger beroep de ingewikkelder rechtsvragen zullen betreffen. Daartegenover staat dat de behandeling van het geschil in eerste feitelijke instantie meebrengt dat de feiten in kaart zijn gebracht (eventueel in een advies van een deskundige) en dat sprake is van een trechterwerking van het beroep bij de rechtbank ten opzichte van het hoger beroep (de omvang van het geschil kan zijn verkleind). Op dit moment gaan wij er vanuit dat de behandeling van het hoger beroep in milieu- en ROzaken niet langer zal duren dan de behandeling van dezelfde geschillen in eerste en enige instantie op dit moment. Overigens is in het interview met de Staatsraad aangegeven dat de behandeling in hoger beroep bij voldoende bemanning binnen een half jaar moet kunnen plaatsvinden. Overigens is een langere duur van de procedure, ook als die beperkt blijft, voor partijen nadelig. Daarbij moet onderscheid gemaakt worden tussen milieugeschillen en ruimtelijke ordeningsgeschillen. In milieuzaken wachten partijen vaker de definitieve uitspraak af 37 38
Jaarverslag Raad van State 2004, p. 181-182. Jaarverslag Raad voor de Rechtspraak 2004, p. 32.
16
voordat uitvoering wordt gegeven aan de vergunning die van kracht is, maar nog niet onherroepelijk. Elke verlenging van de termijn vertraagt derhalve voor vergunningaanvragers het moment waarop de activiteit wordt gestart. Conclusie is derhalve dat de totale duur van de procedure door het invoeren van beroep in twee instanties met maximaal één jaar wordt verlengd. Opgemerkt moet hierbij wel worden dat niet te verwachten is dat in elk geschil in twee instanties zal worden geprocedeerd (zie hiervoor onder 4). Artikel 6 EVRM vereist dat de rechter binnen een redelijke termijn uitspraak doet over een geschil over o.a. burgerlijke rechten. Dat geldt ook voor geschillen over de rechtmatigheid van besluiten van bestuursorganen waarbij burgerlijke rechten of verplichtingen worden vastgesteld, zoals het besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Bij de beoordeling of de termijn waarbinnen de rechter uitspraak heeft gedaan nog redelijk is, telt ook de duur van de voorprocedure mee, indien die voorprocedure een voorwaarde is om toegang tot de rechter te krijgen. De duur van de openbare voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftenprocedure telt dus mee.39 Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) hanteert geen eenduidige norm voor hoe lang een procedure mag duren. Wel kan een aantal criteria voor het beoordelen van de duur van een procedure uit de rechtspraak van het EHRM worden afgeleid. Hoe zwaarder het belang van de eiser is, hoe korter de procedure moet zijn. Daarbij moet vooral gedacht worden aan zaken met betrekking tot de menselijke gezondheid, leven en dood. Staten kunnen zich bovendien niet beroepen op overbelasting van het bestuurlijke of rechterlijke apparaat en zijn verplicht vertragingen en achterstanden bij de behandeling van zaken ongedaan te maken. Niet te verwachten is dat een rechtsbeschermingsprocedure inzake de omgevingsvergunning zoals voorgesteld, bij een maximale duur tot de uitspraak in laatste instantie binnen 2 tot 3 jaar, in strijd is met art. 6 EVRM. Opgelet moet echter worden dat bij ‘eenvoudige omgevingsvergunningen’, zoals waarbij alleen sprake is van het bouwen in overeenstemming met het bestemmingplan of het kappen van een boom, de standaardtermijn niet zonder reden ruim wordt overschreden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat een redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM was overschreden in een geval waarin in een eenvoudige zaak (het betrof een geschil inzake een besluit tot het terugvorderen van huursubsidie en het opleggen van een bestuurlijke boete), de gehele procedure vijf en een half jaar had geduurd vanaf het moment van het indienen van bezwaar tot de uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak.40 De aard van de zaak (complex of eenvoudig) is derhalve ook van belang bij het bepalen van de lengte van de redelijke termijn.
6. Inbreng van deskundigheid in de procedure Inzake geschillen over vergunningen op grond van de Wet milieubeheer wordt in veel gevallen een deskundigenadvies gevraagd van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (StAB). Grondslag voor dit deskundigenadvies is artikel 8:47 Awb. In art. 20.15 Wet milieubeheer en art. 57a van de Wet op de ruimtelijke ordening is bepaald dat de Stichting 39 40
A.M.L. Jansen, De redelijke termijn, met name in het bestuursrecht, Den Haag 2000, p. 117-118. ABRvS 19 november 2003, AB 2004, 27; JB 2004/15, NJB 2004, nr. 5.
17
Advisering bestuursrechtspraak tot taak heeft de administratieve rechter op diens verzoek deskundigenbericht uit te brengen inzake beroepen op grond van de Wm en WRO. In beginsel is de Afdeling bestuursrechtspraak vrij om advies te vragen aan de deskundige die zij daartoe het meest geschikt acht. Er bestaat geen verplichting om advies bij de StAB te vragen. In de praktijk wordt echter, indien het nodig wordt geacht een advies te vragen, advies gevraagd aan de StAB. In de meeste gevallen wordt daarbij de vraag om advies niet beperkt, maar wordt deskundigenadvies gevraag inzake het hele geschil. In ongeveer 20% van het aantal milieu- en RO-zaken wordt advies gevraagd aan de Stichting Advisering bestuursrechtspraak.41 Ook rechtbanken kunnen een deskundigenadvies vragen aan de Stichting Adviseur Beroepen Milieubeheer. In 2004 zijn 47 adviesaanvragen bij de StAB gedaan door rechtbanken van de in totaal 358 aanvragen om advies.42 De uitstroom (de werkelijk uitgebrachte adviezen) bedroeg 329 aan de Raad van State en 46 aan de rechtbanken. Naar de deskundigenadvisering van de StAB zijn verschillende onderzoeken verricht.43 In die onderzoeken zijn steeds (mede) de functies van het StAB-advies en de betekenis van het advies voor de rechterlijke uitspraak aan de orde gesteld. Uit de onderzoeken blijkt dat het StAB-advies een sterk sturende werking heeft ten aanzien van de inhoud van het geschil en ten aanzien van de uitspraak. In veel gevallen stemde de inhoud van de uitspraak (de overwegingen en het dictum) geheel overeen met de inhoud van het advies. Er is een grote mate van conformiteit tussen advies en uitspraak.44 Twee andere, voor het onderhavige onderzoek relevante, functies van het ambtsbericht komen voorts in de onderzoeken naar voren. De onderzoekers wijzen erop dat het bericht, naast een informatieve functie voor de rechter, een proces-ordenende functie heeft, waarmee wordt bedoeld dat bij de behandeling op de zitting, het deskundigenbericht een centrale plaats inneemt. Partijen geven aan op welke punten zij het wel of niet eens zijn met het deskundigenbericht en ook de rechter neemt bij zijn vragen het deskundigenbericht vaak tot uitgangspunt. Een andere functie is die van bemiddelende of conflictbeëindigende functie. Het deskundigenbericht kan aanleiding zijn voor partijen om beroepsgronden of het beroep als geheel in te trekken, dan wel een geschil buiten rechte op te lossen. Regelmatig wordt op basis van het deskundigenbericht onderhandeld om tot een oplossing te komen, waarna een beroep (deels) wordt ingetrokken.45 De inbreng van een deskundigenadvies in milieu- en RO-zaken wordt door partijen in veel gevallen positief gewaardeerd.46 41
Jaarverslag Raad van State 2002, p. 67 Jaarverslag StAB 2004, p. 37 en 38. 43 R.J.G.M. Widdershoven (e.a.), Bestuursrechtspraak in milieugeschillen, Zwolle 1991, J.E. Hoitink en N.M. Spelt, Deskundigenadvisering in milieugeschillen, Zwolle 1994, A.A. Freriks, J. Robbe, Vijf jaar StAB, Den Haag 2001. 44 R.J.G.M. Widdershoven (e.a.), Bestuursrechtspraak in milieugeschillen, Zwolle, 1991, p. 83; J.E. Hoitink en N.M. Spelt, Deskundigenadvisering in milieugeschillen, Zwolle 1994, p. 20; A.A. Freriks, J. Robbe, Vijf jaar StAB, Den Haag 2001, p. 105-119. 45 R.J.G.M. Widdershoven (e.a.), Bestuursrechtspraak in milieugeschillen, Zwolle, 1991, p. 296; A.A. Freriks, J. Robbe, Vijf jaar StAB, Den Haag 2001, p. 78. 46 M.V.C. Aalders e.a., De burger en de Awb, reeks Algemeen bestuursrecht 2001, Den Haag 2001, p. 126 ; A.A. Freriks, J. Robbe, Vijf jaar StAB, Den Haag 2001, p.77. 42
18
Bij het invoeren van beroep in twee instanties tegen omgevingsvergunningen ligt het voor de hand dat het moment van het inbrengen van het deskundigenadvies door de StAB naar voren te verplaatsen. Rechtbanken zullen de informatie nodig hebben, waar nu de Afdeling om vraagt. Bovendien moet op een moment over het advies kunnen worden beschikt dat daarvan de grootst mogelijke infomerende en proces-ordenende werking vanuit gaat. Een gevolg van het openstellen van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning zou derhalve kunnen zijn dat rechtbanken in meer gevallen advies zullen vragen van deskundigen, in het bijzonder de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak. De directeur van de StAB heeft hier in een interview de volgende opmerking bij gemaakt. Hij geeft aan dat niet onwaarschijnlijk is dat rechtbanken minder vaak dan de Afdeling bestuursrechtspraak nu doet advies aan de StAB zullen vragen. Dit is gebaseerd op de idee dat bij de rechtbanken meer de cultuur heerst om partijen hetgeen zij stellen te laten bewijzen c.q. te laten onderbouwen. De geïnterviewde rechter bevestigde dat rechtbanken meer geneigd zijn partijen hun stellingen zelf te laten onderbouwen en dat het derhalve terecht is te verwachten dat rechtbanken minder vaak dan de Afdeling bestuursrechtspraak, gebruik zullen maken van adviezen van de StAB. Gelet op de positief gewaardeerde functies van het deskundigenadvies van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak in milieu- en ruimtelijke ordeningszaken, zou overwogen kunnen worden stimulansen in te bouwen voor de rechtbanken om gebruik te maken van de deskundigheid van de StAB. Daarbij kan gedacht worden aan het opstellen - bijvoorbeeld door de voorzitters van de bestuurskamers van de rechtbank - van richtlijnen op grond waarvan rechters kunnen bepalen in welke geschillen het vragen van een StAB-advies aan te bevelen is. Ook zou kunnen worden overwogen partijen in omgevingsgeschillen standaard de vraag voor te leggen of zij al dan niet prijs stellen op de deskundigeninbreng van de StAB.
7.
Conclusies
De omgevingsvergunning bundelt verschillende toestemmingsbesluiten. Tegen sommige van die toestemmingsbesluiten staat nu beroep in één instantie open; tegen anderen staat beroep in twee instanties open. Het ligt voor de hand bij de inrichting van de rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning te kiezen voor een uniforme rechtsbeschermingsprocedure. Dat betekent dat voor een deel van de huidige toestemmingsbesluiten een verandering plaats dient te vinden. In paragraaf 2 van dit rapport zijn de argumenten voor en tegen beroep in één en twee instanties weergegeven. Geconcludeerd is dat het, gelet op die argumenten, voor de hand ligt te kiezen voor het invoeren van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning, teneinde het aantal geschillen waarvoor de uitzondering op de hoofdregel geldt, niet te vergroten. Wel is, gelet op het geringe aantal geschillen inzake omgevingsvergunningen waarbij milieuvoorschriften worden gesteld, aandacht nodig voor de opbouw en het behoud van expertise inzake deze geschillen bij de rechtbanken. In dit onderzoek zijn voorts een aantal factoren onderzocht waarvan het vermoeden bestaat dat deze van invloed kunnen zijn op de gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning. Uit het onderzoek naar deze factoren volgen geen doorslaggevende argumenten tegen het invoeren van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning.
19
In de eerste plaats is onderzocht of het feit dat voorprocedures worden gevolgd, van invloed is op de keuze voor één of twee instanties. Ook is onderzocht of het feit dat een bezwaarschriftenprocedure is gevoerd dan wel een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd, reden is te kiezen voor één dan wel twee instanties. Geconcludeerd is dat aan het doorlopen van de (verschillende) voorprocedures geen argumenten voor of tegen beroep in één of twee instanties kunnen worden ontleend. Voorts is onderzocht of aan de mogelijke aanzuigende werking, dan wel de zeefwerking en trechterwerking van het instellen van beroep in twee instanties, argumenten kunnen worden ontleend voor of tegen het invoeren van beroep in twee instanties. Niet uit te sluiten is dat van het invoeren van beroep in twee instanties een aanzuigende werking uitgaat in die zin dat meer beroep tegen omgevingsvergunningen zullen worden ingesteld bij de rechtbanken dan nu tegen de milieuvergunningen waartegen in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Gelet op de vermindering van het aantal appellabele besluiten dat een gevolg is van de invoering van de omgevingsvergunning, kan worden aangenomen dat die aanzuigende werking niet sterk zal zijn. Van het hoger beroep zal een zeefwerking uitgaan, waarbij geen reden bestaat aan te nemen dat die zeefwerking veel sterker of veel minder sterk dan gemiddeld zal zijn. Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak terzake, is aannemelijk dat in het hoger beroep een beperkte mogelijkheid zal bestaan om gronden en argumenten en bewijs aan te voeren die niet al in eerste instantie naar voren zijn gebracht. Van het hoger beroep zal een sterke trechterwerking uitgaan. Gelet op de verwachtingen inzake aanzuigende werking, zeefwerking en trechterwerking zal het invoeren van beroep in twee instanties niet tot grote toename van de werkdruk van de bestuursrechter leiden. Door het invoeren van het beroep in twee instanties zal de totale duur van de procedure toenemen. Die toename geldt echter slechts voor die geschillen waarin in twee instanties wordt geprocedeerd. De toename in tijdsduur zal bovendien beperkt blijven tot maximaal een jaar. Tenslotte is geconcludeerd dat bij het invoeren van beroep in twee instanties tegen de omgevingsvergunning de inbreng van de adviezen van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (StAB) in een eerder stadium, namelijk bij de behandeling van het geschil in eerste instantie door de rechtbank, zal plaats vinden. Het invoeren van beroep in twee instanties zou derhalve een verschuiving tot gevolg hebben van het moment van inbrengen van het advies van de StAB. Gelet op de proces-ordenende en bemiddelende of conflict-beëindigende functie van het advies, is de inbreng van het advies van de StAB in een zo vroeg mogelijk stadium van het geschil aan te bevelen. De verwachting dat rechtbanken, minder dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, gebruik zullen maken van de mogelijkheid deskundigenadvies aan de StAB te vragen, zou als een negatief gevolg van het invoeren van beroep in twee instanties kunnen worden gezien. Verschillende mogelijkheden kunnen worden overwogen om rechtbanken te stimuleren de deskundigheid van de StAB toch te gebruiken.
20
