Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Recht en Beleid Rijnstraat 8 Postbus 30945
Mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges
2500 GX Den Haag Interne postcode 660 Telefoon 070 - 339 4036 Fax 070 - 339 1302
Onderzoek omgevingsvergunning 2005/01
www.vrom.nl
De reeks ‘Onderzoek omgevingsvergunning’ bevat rapportages van onderzoeken in het kader van het wettelijk kader van de omgevingsvergunning. In de reeks zijn inmiddels verschenen: 2005/01 Mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges (juli 2005) 2005/02 Gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties (juli 2005) 2005/03 Kwantitatief onderzoek vergunningverlening (september 2005)
Omgevingsvergunning Mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges
Centrum voor Milieurecht Juli 2005 mr. W.G.A. Hazewindus
1
Inleiding en probleemstelling
In het kader van het opstellen van een concept-wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: WABO) is aan het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam gevraagd onderzoek te doen naar de mogelijkheden tot invoering van een legesverplichting voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning. De onderzoeksvragen betreffen, geparafraseerd: a. uniformering van legesheffing, b. vermindering van leges bij termijnoverschrijding bij vergunningverlening, c. verhoging van leges bij snelle vergunningverlening, en d. financiële consequenties. Bij de beantwoording van onderzoeksvraag a kan worden gedacht aan het opnemen van een legesartikel in de WABO, geldend voor alle te verlenen omgevingsvergunningen. Dit zou betekenen dat hetzelfde legesstelsel voor alle vergunningplichtige inrichtingen zal gelden en provincies en gemeenten hun beleidsvrijheid om zelf de tarieven (binnen een bandbreedte) vast te stellen, verliezen. Dit systeem zou dan ook moeten gelden voor de huidige bouwleges. Voordelen van zo’n centraal systeem zijn de daarmee te bereiken rechtszekerheid en gelijkheid.. Nadeel is echter dat het afbreuk doet aan de autonomie van de lagere overheden. Bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag zal ook aandacht worden geschonken aan een redelijke grondslag voor legesheffing. Onderzoeksvraag b zal in een breder kader worden bestudeerd. Bestaan er al financiële of andere prikkels om te bevorderen dat bestuursorganen zich aan de wettelijk verplichte beslistermijnen houden? Artikel 46, vierde lid, Woningwet bepaalt bijv. dat een bouwvergunning van rechtswege is verleend indien burgemeester en wethouders de beslistermijn van twaalf weken overschrijden. In het wetsontwerp voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening1 wordt voorgesteld om de bevoegdheid om leges voor bouwvergunningen en vrijstellingen te laten vervallen indien het bestemmingsplan niet binnen de termijn van tien jaar is geactualiseerd. Een prikkel in de vorm van (geleidelijke) legesverlaging bij termijnoverschrijding bij de verlening van een omgevingsvergunning lijkt een manier om te bewerkstelligen dat de wettelijke termijnen worden gehaald. Aan de verhoging van leges bij snelle besluitvorming (c) zal ook aandacht worden besteed, hoewel noch het voorontwerp noch de concept-memorie van toelichting erover reppen. Bij onderzoeksvraag d kunnen twee deelvragen worden onderscheiden: Hoe verloopt de financiering van de behandeling van aanvragen voor een Wm-vergunning thans en is dit kostendekkend voor provincies en gemeenten?, en
1
Kamerstukken II 2003/2004, 28 916, nr. 9. 1
Indien voor kostendekkendheid wordt gekozen, hoe kan een bij benadering kostendekkend financieringssysteem eruit zien? Methode van onderzoek Dit rapport is gebaseerd op literatuuronderzoek, bestudering van jurisprudentie inzake legesgeschillen en interviews met een directeur en een oud-directeur van een grote milieudienst.
2
Achtergrond van het onderzoek: de omgevingsvergunning
Het project VROM-vergunning, voor het eerst beschreven in een brief van minister Dekker aan de Tweede Kamer, 2 wordt met voortvarendheid aangepakt. De bedoeling is dat begin 2006 een wetsvoorstel naar de kamer wordt gestuurd en dat in 2007 de wet in het Staatsblad wordt geplaatst, waarna burgers en bedrijven met slechts één integrale omgevingsvergunning te maken zullen hebben. Het probleem dat snel moet worden opgelost, is - zo wordt in een volgende brief gesteld - dat een burger of een bedrijf thans niet weet of hij een door hem gewenste activiteit (bouwen van een dakkapel, starten van een fabriek) kan beginnen omdat er te veel organen, regels, procedures, indieningsvereisten, toetsingskaders en termijnen bij betrokken zijn, terwijl afstemmingsregelingen veelal niet goed blijken te functioneren; daarbij komt dat dit gepaard gaat met de nodige administratieve lasten.3 In het streven van de minister naar helderheid, eenvoud, snelheid en lastenvermindering past één integrale omgevingsvergunning. Eerst zouden daaronder alleen de vergunningen op grond van de VROM-wetten (met uitzondering van vergunningen voor g.g.o.’s en kernenergie) gaan vallen en later eventueel ook de Natuurbeschermingswetvergunning en vergunningen en ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet en mogelijk ook de Wvo-vergunning. Thans zullen ook, na overleg met het IPO en de VNG, provinciale en gemeentelijke vergunningen in de integrale VROM- of omgevingsvergunning worden opgenomen. Uit de vier mogelijke modellen voor zo’n integrale vergunning is voorlopig voor de derde variant gekozen, de integrale vergunning met schotten, maar uiteindelijk zal het vierde model, de volledig integrale vergunning, worden gehanteerd.4 De integrale vergunning met schotten kent één aanvraag, één bevoegd gezag, één besluit en één rechtsbeschermingsprocedure (te weten de bedenkingenprocedure en beroep en hoger beroep bij complexe vergunningen, en de bezwaarprocedure en beroep in twee instanties voor de reguliere vergunningen). Er komt een toetsingskader dat zal bestaan uit een soort optelsom van de huidige toetsingskaders, vandaar de term ‘schotten’. In de volledig integrale vergunning bestaan ook die schotten niet meer en zal er worden getoetst aan één belang, bijv. dat van een duurzame leefomgeving.
3
Achtergrond van het onderzoek: de leges
Leges zijn rechten die worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege een bestuursorgaan verstrekte diensten (art. 223, eerste lid, aanhef en onder b, Provinciewet, resp. 2
Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1, p. 30-31. Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p 2. 4 Modellen 1 en 2 behelzen de paperclipvergunning en de samenvoegvergunning. 3
2
art. 229, eerste lid, aanhef en onder b, Gemeentewet, art. 115, eerste lid, aanhef en onder b, Waterschapswet). Leges worden onder de provinciale/gemeentelijke belastingen gerekend, maar ze hebben een retributief karakter: een betaling voor een geleverde dienst. De burger krijgt er voornamelijk mee te maken als hij een paspoort of een bouwvergunning aanvraagt, maar ook voor andere vergunningen, vrijstellingen of ontheffingen moeten doorgaans leges worden betaald, zoals voor een kapvergunning, een verblijfsvergunning, een evenementenvergunning, een Drank- en horecawetvergunning etc. De tarieven worden neergelegd in legesverordeningen of in de regeling op grond waarvan een aanvraag voor een vergunning wordt behandeld (de leges voor een verblijfsvergunning zijn bijv. neergelegd in het op de Vreemdelingenwet gebaseerde Voorschrift Vreemdelingen). Zij worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten (art. 225, eerste lid, Provinciewet, art. 229b, eerste lid, Gemeentewet, art. 115, derde lid, Waterschapswet). Er behoeft geen rechtstreeks verband te bestaan tussen de hoogte van de geheven leges en de omvang van de dienstverlening voor een bepaalde aanvraag – daardoor is het mogelijk dat voor de ene dienstverlening hoge leges worden geheven opdat leges voor een andere dienst laag kunnen zijn, een vorm van “kruissubsidiëring”. Wel moet er per legessoort een begroting worden gemaakt waarin de geraamde kosten en de geraamde baten zijn opgenomen, op grond waarvan de tarieven worden vastgesteld. Dat kunnen tarieven per eenheid zijn, zoals bij de afgifte van een paspoort, maar ook, zoals doorgaans het geval is bij bouwvergunningen, een percentage van de begrote aannemingssom, of, zoals bij evenementenvergunningen voorkomt, afhankelijk van de oppervlakte van het evenemententerrein, of afhankelijk van de verrichte werkzaamheden zoals bijv. de uitvoering van een akoestisch onderzoek, zoals destijds bij de leges voor een Hinderwetvergunning voorkwam. De tarieven voor de leges tonen grote verschillen per provincie, per gemeente en per stadsdeel. Die verschillen zijn te verklaren op grond van verschillen in gemaakte kosten (wel of geen geluidsonderzoek, bijv.) en verschillen in (politieke) keuzes ten aanzien van de verdeling van die kosten, maar voor de burger en het bedrijfsleven zijn die verschillen onbegrijpelijk. Opgemerkt dient nog te worden dat de leges verschuldigd zijn voor het in behandeling nemen van een aanvraag en derhalve eveneens indien de gevraagde vergunning wordt geweigerd. Afhankelijk van hetgeen in de betreffende legesverordening is geregeld, kan bij een weigering van de vergunning een deel van de leges worden gerestitueerd. Afschaffing milieuleges in 1997 Tot 1 januari 1998 werden ook voor de verlening van een milieuvergunning leges geheven. Op die datum trad art. 15.34a Wm (Stb. 1997, 730) in werking op grond waarvan sindsdien geen rechten meer worden geheven met betrekking tot beschikkingen tot verlening, wijziging of intrekking van een vergunning of ontheffing krachtens de Wm. Per provincie en gemeente bestonden toen ook grote verschillen in het gevolgde systeem van legesheffing en in de hoogte van de tarieven. Er werd gewerkt met een systeem met vaste bedragen, een systeem met vaste bedragen + variabele kosten zoals advies- en publicatiekosten, een systeem waarbij een bepaald promillage van de installatiekosten verschuldigd was (zoals thans gebruikelijk is bij de leges voor een bouwvergunning), een systeem van deelbedragen, gebaseerd op het motorvermogen, vloeroppervlak, aantal werknemers, het aantal gebruikte kilowatt, aantal pagina’s van de vergunning etc.5
5
E.N. Neuerburg en P. Verfaille, Schets van het Nederlands milieurecht, Alphen a/d Rijn 1988, p. 81. 3
Zowel het bedrijfsleven als de lagere overheden ervoeren de legesheffing bij milieuvergunningen als problematisch. Bedrijven hadden bezwaren tegen de hoogte van de leges en tegen het gebrek aan differentiatie in de tarieven: de indruk bestond dat ongeacht de omvang en complexiteit van de aanvraag en de benodigde ambtelijke tijd veelal gelijke tarieven werden gehanteerd, terwijl ook het verschil in leges per provincie of gemeente voor de aanvragen van gelijksoortige bedrijven op weerstand stuitte. De lagere overheden aan de andere kant achtten de beperkte mogelijkheden voor legesheffing problematisch – de aan hen opgedragen milieutaken konden door middel van leges slechts beperkt worden bekostigd6, terwijl door de invoering van het meldingenstelsel steeds minder inrichtingen vergunningplichtig werden (voor het behandelen van een melding mogen geen leges worden geheven). Bovendien kan legesheffing verkeerde prikkels opleveren: bedrijven die uit milieuoogpunt wenselijke investeringen willen doen, moeten een nieuwe vergunning aanvragen en zijn dan wederom leges verschuldigd.7 In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot afschaffing van milieuleges8 komen bovenstaande gronden ook voor. Als belangrijkste overweging voor afschaffing wordt genoemd “dat deze leges voor bedrijven een negatieve incentive zijn voor activiteiten die moeten bijdragen aan een beter milieu.” Voorts blijken volgens de MvT milieuleges een sterk verstorende factor te zijn in de betrekking tussen vergunningverlenende overheden en de betrokken bedrijven; zo gaat veel tijd verloren aan discussies over de hoogte van legesnota’s, hetgeen samenhangt met de per gemeente en provincie verschillende grondslagen en de moeizame relatie tussen de hoogte van de leges en de aan de behandeling van de aanvraag bestede tijd. Destijds werkten het IPO en de VNG wel aan een algemene systematiek voor de heffing van milieuleges en een model-legesverordening, maar dat hield volgens de MvT geen garantie voor een daadwerkelijke harmonisatie in.
4
Herinvoering van milieuleges
De in te voeren omgevingsvergunning omvat een aantal toestemmingsvereisten. Behalve voor het oprichten/veranderen van een inrichting zijn voor alle toestemmingen leges verschuldigd. Het zou vreemd zijn indien, in het geval dat de omgevingsvergunning slopen, kappen, bouwen en oprichten van een inrichting omvat, voor de toestemmingen om te kappen, slopen en bouwen wel leges verschuldigd zou zijn en voor de toestemming om een inrichting op te richten niet. Er moest derhalve worden gekozen of voor algehele afschaffing van leges of voor herinvoering van milieuleges. In het wetsontwerp - artikel 2.7 geeft de grondslag voor een op te stellen amvb - is terecht voor de herinvoering van milieuleges gekozen. Het is nu eenmaal vrij algemeen geaccepteerd dat men voor een geleverde dienst moet betalen, terwijl in het geval van afschaffing de diensten door middel van verhoogde belastingen zouden moeten worden gefinancierd. Herinvoering van milieuleges verhoogt de lasten van het bedrijfsleven. Daarbij moet echter worden aangetekend dat leges alleen voor een nieuwe vergunningplichtige inrichting of voor 6
Volgens Tonnaer brachten begin jaren ’80 de leges nog geen 10 % op van de werkelijk gemaakte kosten verbonden aan de administratieve werkzaamheden rond de vergunningverlening. Na tariefsverhogingen bedroeg dat percentage begin ’90 rond de 50. Alleen de kosten die direct met de vergunningverlening te maken hebben, mochten worden meegerekend, niet echter de kosten van inspraak, bezwaar en beroep of van het opstellen van een milieubeleidsplan; F.P.C.L. Tonnaer, Handboek van het Nederlands milieurecht, boek 2, Utrecht 1994, p. 842. 7 In enkele rapporten is aan deze problematiek aandacht besteed: Prof. dr. C.G.M. Sterks, Alternatieven voor milieuleges, COELO-rapport 97-2, Groningen; Eindrapport van de MDW-werkgroep, Maat houden, juni 1996. 8 Kamerstukken II 1997/1998, 25 691, nr. 3, p. 11-12. 4
een revisievergunning zullen worden geheven; het aantal daarvan is jaarlijks niet erg groot en dat aantal zal, naarmate meer inrichtingen onder een 8.40 Wm amvb gaan vallen, afnemen. Voorts moet worden opgemerkt op dat thans gemeenten en provincies voor de behandeling van aanvragen voor Wm-vergunningen een bijdrage uit het Gemeente- en Provinciefonds krijgen, dus uit de algemene middelen, hetgeen toch iets merkwaardigs heeft. Waarom zou de belastingbetaler in plaats van het bedrijf voor de behandeling van een vergunningaanvraag moeten betalen? Zoals hierboven is gebleken, zorgde het toenmalige stelsel van legesheffing voor Wmvergunningen voor onduidelijkheid, ongelijkheid en onzekerheid, irritatie en procedures. Thans bestaat die ongelijkheid nog steeds wat betreft de leges voor bouwvergunningen. Hoewel de grondslag voor deze leges overal de begrote aannemingssom voor het bouwwerk is, hanteren gemeenten en ook deelgemeenten binnen dezelfde gemeente zeer uiteenlopende percentages van die aannemingssom om de hoogte van de leges vast te stellen. Voor hetzelfde bouwwerk heft de ene gemeente drie maal zoveel leges als een andere gemeente. Enerzijds valt er wat te zeggen voor gemeentelijke en provinciale autonomie in financiële aangelegenheden – de OZB verschilt ook nogal per gemeente omdat de ene gemeente meer kosten en/of rijkere inwoners heeft dan de andere. Bij legesheffing echter gaat het om de verlening van een dienst op verzoek van een aanvrager en de geheven leges moeten ruwweg overeenkomen met de aan de dienstverlening bestede tijd. Het is onwaarschijnlijk dat aan dezelfde dienst in de ene gemeente beduidend meer tijd en werk wordt besteed dan in de andere gemeente. Daarom ligt het voor de hand om in of bij de wet een bepaling over de grondslag voor legesheffing en de hoogte ervan op te nemen, zodat gelijke gevallen financieel gelijk worden behandeld, met als mogelijk neveneffect dat de weerstand van het bedrijfsleven tegen de herinvoering van milieuleges vermindert. In die bepaling kan ook worden opgenomen dat, indien men enige autonomie op decentraal niveau wenselijk acht, bij de vaststelling van leges een bandbreedte wordt vastgesteld waarbinnen vergunningverleners kunnen variëren en dat gemeenten, provincies en waterschappen daartoe een legesverordening moeten opstellen. Het voorontwerp WABO bepaalt in art. 2.7 dat bij amvb regels met betrekking tot de heffing van leges kunnen worden gesteld. Regeling bij amvb heeft de voorkeur boven regeling in de wet, omdat een amvb sneller en gemakkelijker is te wijzigen dan een wet in formele zin, terwijl advisering door de Raad van State en parlementaire controle gewaarborgd blijven. Wijziging van de amvb zal af en toe nodig zijn omdat de tarieven en de grondslagen voor leges moeten worden aangepast aan de inflatie, aan nieuwe kostenberekeningen en veranderde inzichten. Ook verdient het de voorkeur om de tarieven en de heffingsgrondslag in de amvb op te nemen in plaats van in de gemeentelijke en provinciale legesverordeningen, tenzij wordt gekozen voor de invoering van een bandbreedte waarbinnen de lagere overheden hun legestarieven kunnen vaststellen. In beide gevallen zullen de gemeentelijke en provinciale legesverordeningen moeten worden aangepast.
5
Uniformering van leges
Zoals hierboven is gesteld, verdient het uit oogpunt van gelijkheid en transparantie aanbeveling om (enige) uniformering van leges te bewerkstelligen Nadeel van uniformering van leges is het verlies van autonomie van de vergunningverlenende instanties. Indien wordt gekozen voor een bandbreedte waarbinnen het bevoegd gezag zijn legestarieven kan vaststellen, wordt daaraan enigszins tegemoetgekomen. Uit het oogpunt van inzichtelijkheid, duidelijkheid en gelijkheid is de invoering van een bandbreedte af te raden. Uit politieke overwegingen is het echter aan te raden om wel een bandbreedte op te nemen. 5
Daarbij speelt ook mee dat in november 2004 een door het Rijk, het IPO en de VNG ondertekende Code Interbestuurlijke Verhoudingen is opgesteld, waarin o.a. de volgende omgangsregels zijn afgesproken: 1 Rijk, provincies en gemeenten richten zich de komende periode op een verruiming van de decentrale beleidsvrijheid zowel in bestuurlijke als financiële zin (…). 4 Het rijk betrekt de provincies en gemeenten bij beleid dat hen aangaat (…). 5 Het rijk geeft bij beleidsvoornemens die relevant zijn voor de provincies en gemeenten inzicht in de financiële consequenties (art. 2 Fvw) en in de bestuurlijke/praktische gevolgen. Dit laatste betekent dat bij elk wetgevingsvoorstel dat de interbestuurlijke verhoudingen raakt, de argumenten en motieven worden genoemd op basis waarvan de naleving van de uitgangspunten en beginselen van beleidsvrijheid, complementariteit en evenredigheid kan worden beoordeeld (…). De Code houdt niet in dat centralisering en uniformering te allen tijde uit den boze zijn, wel dat, als daarvoor op rijksniveau wordt gekozen, provincies en gemeenten vroegtijdig daarover worden geïnformeerd en dat de motieven duidelijk en overtuigend zijn.
De in te voeren omgevingsvergunning kan worden onderscheiden in enkele componenten: a - vergunning alleen voor bouwactiviteiten, b - vergunning alleen voor een inrichting waarop de regels van de Wm van toepassing zijn, c - alleen een Wm-melding o.g.v. 8.19 of 8.41 Wm, d - vergunning voor bouwen en het starten van een inrichting, e - vergunning voor bouwen en een Wm-melding, f – vergunning voor overige in de WABO geregelde activiteiten, eventueel in combinatie met een van de bovenstaande, zoals een kap- of sloopvergunning of een Natuurbeschermingswetvergunning. Als een omgevingsvergunning meerdere componenten bevat, zal voor elke component volgens gestandaardiseerde tarieven leges worden geheven, zodat er een optelsom van legesonderdelen ontstaat. a) - Voor de omgevingsvergunning die alleen uit een bouwvergunning bestaat, kan het huidige systeem blijven bestaan: de leges bestaan uit een percentage van de begrote aannemingssom (of, indien het werk in eigen beheer wordt uitgevoerd, een percentage van het bedrag dat een aannemer ervoor in rekening zou brengen). De leges worden geheven over het netto bedrag, dus zonder BTW.9 Om te grote verschillen te voorkomen, verdient het aanbeveling om ofwel in de wet een bandbreedte op te nemen waarbinnen de vergunningverlenende instanties hun percentage kunnen kiezen, ofwel – en dat verdient de voorkeur - uit oogpunt van gelijkheid in de op de WABO gebaseerde amvb een vast percentage op te nemen. Nadeel hiervan is dat de autonomie van gemeenten op dit terrein wordt beperkt. b) - Voor de omgevingsvergunning die alleen uit een Wm-vergunning bestaat, kan als heffingsgrondslag een systeem gebaseerd op SBI-codes (Standaard bedrijfsindeling 1993, versie 2004, opgesteld door het CBS) worden gekozen. Zoals in het rapport Actualisering Model-verordening milieuleges van 1997 is aangegeven, is deze indeling bekend bij de 9
Volgens de Uniforme Administratieve Voorwaarden van de bouwsector is de aannemingssom altijd netto; apart wordt de verschuldigde BTW vermeld. 6
bedrijven (elk bedrijf staat bij de Kamer van Koophandel geregistreerd onder een SBI-code) en bij vergunningverleners. Tevens was de SBI-codering destijds de meest gebruikte heffingsgrondslag. Aan een SBI-code dient een categorie te worden gekoppeld die – globaal – aangeeft hoeveel tijd besteed wordt aan de verlening van een Wm-vergunning voor een bedrijf dat onder een bepaalde SBI-code valt. Deze heffingssystematiek is door de Hoge Raad aanvaardbaar geacht.10 Destijds werden door instanties die de SBI-codering als grondslag voor legesheffing gebruikten, vier categorieën gebruikt, oplopend van 1 naar 4. Een categorie geeft, alweer globaal, de milieubelasting van een bedrijf aan en is daarmee een grove indicatie van de tijdsbesteding bij de vergunningverlening. Voor de indeling van soorten bedrijven in categorieën kan thans gebruik worden gemaakt van de tabel die is opgenomen in Bedrijven en milieuzonering.11 In die tabel komen zes categorieën voor. Ook al is deze indeling tamelijk grof, zij heeft wel het voordeel van uniformiteit en inzichtelijkheid. Om die uniformiteit te garanderen is het wenselijk om de SBI-codering plus bijbehorende categorie-indeling in de leges-amvb of als bijlage daarbij op te nemen.. In voornoemd rapport werden allerlei verfijningen aangebracht (toeslagen en reducties) en werd een systeem van tarief * tijd voorgesteld. Dit is moeilijk werkbaar omdat de inzichtelijkheid van het legesstelsel afneemt en bedrijven moeilijk van te voren kunnen bepalen hoeveel leges zij zullen moeten betalen waardoor de kans op procedures over de leges weer zal toenemen. Een vast bedrag per categorie verdient derhalve de voorkeur, eventueel met een bandbreedte. Het uitgangspunt blijft een vast bedrag per categorie, eventueel met geringe variaties. c) - Op grond van art. 8.41 Wm voor inrichtingen die onder een 8.40 amvb vallen, of op grond van 8.19, tweede lid, Wm moet de drijver van een inrichting een melding doen. De acceptatie van een 8.41 melding is niet legesplichtig omdat er geen sprake is van verlening van een dienst op verzoek van een burger of een bedrijf.12 De 8.19, tweede lid-melding wordt gedaan bij een verandering van een vergunningplichtige inrichting die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu. Legesheffing voor zo’n melding kan tot gevolg hebben dat bedrijven die een voor het milieu gunstige verandering van de inrichting willen doorvoeren, daarvan wellicht zullen afzien; anderzijds houdt de beoordeling van zo’n melding in dat ambtenaren moeten bezien of de verandering inderdaad gunstig of neutraal is voor het milieu. De wetgever zal een keuze moeten maken of zo’n melding legesplichtig is; als daarvoor wordt gekozen, dan is het raadzaam om de acceptatie van zo’n melding in de laagste categorie te rangschikken om zo veel mogelijk te verhinderen dat voor het milieu gunstige veranderingen van inrichtingen niet worden doorgevoerd. d) - Voor een bedrijf dat een omgevingsvergunning voor een geheel nieuw te bouwen inrichting aanvraagt, zal de leges bestaan uit een bouwvergunningdeel en een Wmvergunningdeel. Het is niet zinvol om in zo’n geval een korting toe te passen, aangezien de
10
HR 24 december 1997, LJN AA3345. De Hoge Raad vond dat het Hof niet blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting toen het oordeelde dat “de werkzaamheden voor de behandeling van een aanvraag tot het verstrekken van een milieuvergunning omvangrijker zullen zijn naarmate de potentiële milieubelasting en de gevoeligheid van de omgeving van het bedrijf groter zijn” en dat “de CBI-tabel (vergelijkbaar met de SBI-code, PH) kan worden gebruikt voor het bepalen van de heffingsgrondslag voor de onderhavige leges. 11 Bedrijven en milieuzonering, VNG-uitgeverij, Den Haag 2001, p. 90-131. 12 HR 14 oktober 1992, BNB 1993, nr. 24. Dit oordeel van de Hoge Raad is overigens volgens Michiels, die ook de andersluidende conclusie van de A-G noemt, betwistbaar (F.C.M.A. Michiels, De wet milieubeheer, Deventer 2003, p. 93). 7
hoeveelheid werk die met de behandeling van zo’n vergunning gepaard gaat, ook uit die twee componenten bestaat. e) - Voor de behandeling van een omgevingsvergunning die uit een bouwdeel en een melding bestaat, is uiteraard voor het bouwdeel leges verschuldigd en voor het meldinggedeelte kan bij het hierboven uiteengezette aansluiting worden gevonden. f) – Voor de overige toestemmingsbesluiten (om te kappen, te slopen, een uitrit te maken, reclame aan te brengen, horeca te exploiteren e.d.) behoren eveneens, net als nu het geval is, leges te worden geheven. Hoewel ook deze besluiten qua voorbereidingstijd geen grote verschillen per gemeente vertonen, gaat het wellicht te ver om ook op deze gebieden uniformering na te streven. Wel kunnen in de leges-amvb bedragen met een indicatief karakter worden opgenomen, waarvan bevoegde gezagen gemotiveerd kunnen afwijken. Resumerend: de voor het aanvragen van een omgevingsvergunning verschuldigde leges vormen een optelsom van de leges die voor elk toestemmingsbesluit zijn verschuldigd, waarbij het aanbeveling verdient om in elk geval voor de twee grootste posten – de toestemming om te bouwen en een inrichting op te richten – in de leges-amvb een maatstaf op te nemen: voor het bouwen een percentage van de aannemingssom en voor het oprichten van een inrichting een vast bedrag per categorie van inrichting. Daarbij kan worden overwogen een bandbreedte op te nemen, waarbinnen een bevoegd gezag naar boven of naar beneden van het percentage en het bedrag per categorie kan afwijken.
6
Vermindering van leges bij termijnoverschrijding
De huidige beslistermijn bij een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning, waarbij geen vrijstelling van het bestemmingsplan is vereist, is twaalf weken en voor een lichte bouwvergunning zes weken. Indien wel vrijstelling nodig is, gaan er per soort vrijstellingsprocedure verschillende termijnen lopen, die tevens uiteenlopen omdat in sommige gevallen een verklaring van geen bezwaar van GS is vereist (zie artt. 15, 18 en 19a WRO). Voor een Wm-vergunning bedraagt de beslistermijn, ook na invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (een samenvoeging van de afdelingen 3.4. en 3.5 van de Awb), zes maanden. Op overschrijding ervan bestaat voor bestuursorganen thans geen sanctie, zij het dat in het geval dat de termijn voor het beslissen over een bouwvergunning wordt overschreden en er geen strijd met het bestemmingsplan bestaat, de bouwvergunning van rechtswege is verleend (tegen de van rechtswege verleende bouwvergunning staat natuurlijk wel bezwaar en beroep open). Termijnoverschrijding komt bij de verlening van bouwvergunningen zonder vrijstelling amper voor (doorgaans geeft de computer aan dat de termijn bijna is verlopen zodat op tijd een besluit omtrent de verlening of over verdaging ervan kan worden genomen). Bij bouwvergunningen met vrijstelling en bij Wm-vergunningen komt wel regelmatig termijnoverschrijding voor. De oorzaken daarvan zijn divers. In zulke gevallen lijkt vermindering van leges bij termijnoverschrijding een positieve prikkel voor de vergunningverlenende instanties in te houden. Een financiële prikkel om op tijd te beslissen sluit aan bij het initiatiefwetsvoorstel van de kamerleden Wolfsen en Luchtenveld13; dit wetsvoorstel vult hoofdstuk 4 van de Awb aan met een dwangsom van € 20 per dag dat de
13
Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nrs. 1-3. 8
beslistermijn is overschreden met een maximum van € 1000. De dwangsom komt ten goede aan de aanvrager van een beschikking. Bij de bouwvergunning met vrijstelling treedt echter een complicatie op vanwege de verschillende bestuursorganen die erbij zijn betrokken: B & W besluiten over de bouwvergunning, B & W of de gemeenteraad beslissen over de vraag of de vrijstellingsprocedure van art. 19, eerste of tweede lid, WRO zal worden gevolgd, terwijl GS beslissen over de verklaring van geen bezwaar. Deze complicatie vervalt deels bij inwerkingtreding van de nieuwe Wro waarin de verklaring van geen bezwaar wordt afgeschaft. Bovendien is vermindering van leges bij termijnoverschrijding door de gemeenteraad niet erg omdat ook dan de gederfde inkomsten ten laste van dezelfde rechtspersoon komen als bij termijnoverschrijding door B & W. Resteert de vraag of vermindering van leges wettelijk toelaatbaar is. Leges dienen ruwweg overeen te komen met de met de dienstverlening gemoeide kosten. Dit houdt in dat leges niet meer dan dat bedrag mogen zijn, nergens staat echter dat leges niet minder kunnen zijn. Dit standpunt vindt bevestiging in de bepaling die in veel legesverordeningen is opgenomen, inhoudende dat bij weigering van de gevraagde vergunning een deel van de leges wordt teruggegeven, zulks terwijl de hoeveelheid werk niet veel zal verschillen van de hoeveelheid werk indien de vergunning wel wordt verleend. De kwestie wordt in ieder geval academisch indien de wet zich hierover uitlaat. Als men wil dat van eventuele legesvermindering een positieve prikkel om op tijd te beslissen uitgaat, dient de vermindering fors te zijn – in het concept-wetsvoorstel is in artikel 3.7, derde lid gekozen voor een vermindering van 25 % per maand dat de beslistermijn wordt overschreden, zodat na vier maanden geen leges meer kunnen worden geheven. De voorgestelde beslistermijn voor een niet-reguliere omgevingsvergunning is 20 weken, met een verlengingsmogelijkheid van zes weken. De prikkel om te beslissen verdwijnt niet nadat de termijn met vier maanden is overschreden, aangezien de tweede volzin van artikel 3.7, derde lid bepaalt dat het bevoegd gezag voor elke maand na die vier maanden waarin nog steeds geen besluit is genomen, 25 % van de oorspronkelijk verschuldigde leges aan de aanvrager moet betalen. Als dan nog steeds geen besluit is genomen, zal een aanvrager van een uitgebreide omgevingsvergunning, net als thans het geval is, via een voorlopige voorziening moeten zien te bewerkstelligen dat het bevoegd gezag een besluit op zijn aanvraag neemt. Overigens kan een aanvrager ook eerder, zodra de beslistermijn is verstreken, bj de voorzieningenrechter terecht. Er is dus gekozen voor twee oplossingen voor het probleem van termijnoverschrijding door de vergunningverlener: van rechtswege verlening bij de reguliere omgevingsvergunning, zoals thans ook bij de gewone bouwvergunning het geval is, en een forse financiële prikkel bij de uitgebreide omgevingsvergunning. De geïnterviewden hadden aarzelingen bij dit laatste; opgemerkt werd dat voorzichtigheid is geboden omdat a) er al zoveel overhoop wordt gehaald en b) de leges bestemd zijn voor de betreffende ambtelijke Dienst, die termijnoverschrijding niet altijd kan voorkomen. Een ander probleem is dat het niet altijd aan het bevoegd gezag is te wijten dat de beslistermijn wordt overschreden. Wettelijke adviseurs en betrokken bestuursorganen krijgen gedurende een periode van zes weken na de terinzagelegging van de ontwerpvergunning gelegenheid advies uit te brengen; indien zij dat niet of niet tijdig doen, kan (en moet, om de beslistermijn te halen) het bevoegd gezag ingevolge artikel 3.6, tweede lid, van de Awb ondanks het ontbreken van het advies een besluit nemen. Anders ligt het echter indien een verklaring van geen bedenkingen, een vvgb, is vereist (in de gevallen dat ten behoeve van de omgevingsvergunning een buitenplanse vrijstelling van het bestemmingsplan, een Monumentenwetvergunning of een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is vereist). Het wetsontwerp bepaalt dat het bestuursorgaan dat over de afgifte van een vvgb
9
beslist, het ontwerp ervan tijdig aan het bevoegd gezag moet sturen. Als dat niet gebeurt, gaat het bevoegd gezag ervan uit dat de vvgb zonder voorschriften zal worden afgegeven. Voorts bepaalt het wetsontwerp dat het bestuursorgaan dat over de vvgb beslist, het bevoegd gezag kan verzoeken om de beslistermijn voor de omgevingsvergunning met zes weken te verlengen. Om problemen met betrekking tot de beslistermijn bij trage besluitvorming omtrent de afgifte van een vvgb te voorkomen, bepaalt het ontwerp in artikel 2.30, tweede lid dat de vvgb van rechtswege is verleend indien deze niet uiterlijk twee weken voor het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 3.4, eerste of tweede lid, is opgestuurd, zodat het bevoegd gezag dan nog twee weken de tijd heeft om over de omgevingsvergunning te beslissen. Hier lijkt sprake van een omissie: in de meeste gevallen waarin een vvgb is vereist, is de uitgebreide procedure van toepassing, zodat in het voorgestelde artikel 2.30, tweede lid artikel 3.7, eerste of tweede lid moet worden ingevoegd. Voorzover deze aanvulling bewust is weggelaten, rijst het probleem dat het bevoegd gezag te maken krijgt met legesvermindering of zelfs betaling aan de aanvrager, terwijl het niet schuldig is aan de termijnoverschrijding. Ervan uitgaande dat de resterende twee weken voldoende zijn om en beslissing te nemen (in de regel zal het bevoegd gezag in het vooroverleg en/of in overleg na de ontvangst van de aanvraag te horen krijgen of de vvgb zal worden afgegeven), is hiermee het probleem van legesvermindering, aan de oorzaken waarvan het bevoegd gezag niets kan doen, van de baan.
7
Verhoging van leges bij snelle besluitvorming
Op het eerste gezicht lijkt het verhogen van leges bij snelle besluitvorming strijdig met het idee van uniformiteit: dezelfde leges voor dezelfde activiteit. Bovendien is eventuele versnelling van de procedure niet iets waarop een vergunningaanvrager invloed kan uitoefenen. Op het tweede gezicht echter valt voor deze mogelijkheid wel wat te zeggen, mits de aanvrager van een omgevingsvergunning ermee instemt en de financiële gevolgen duidelijk voor hem zijn. In het aanvraagformulier zal dan de mogelijkheid van versnelde behandeling moeten worden gegeven en zal moeten worden aangegeven dat bijv. de leges met 50 % worden verhoogd bij een halvering van de behandelingsduur. Bij eenvoudige gevallen, zoals de aanvraag voor een lichte bouwvergunning voor een dakkapel aan de straatkant, is verkorting van de procedure zeker mogelijk, maar naar alle waarschijnlijkheid zullen weinig aanvragers de bouw van hun dakkapel zo urgent vinden dat zij meer leges willen betalen. In complexere gevallen, waarbij allerlei toetsen moeten worden uitgevoerd en/of advies moet worden ingewonnen, is verkorting van de behandeltermijn niet zo eenvoudig. In het wetsontwerp noch in de concept-memorie van toelichting is hierover iets te vinden. Toch is het mogelijk om in de op te stellen amvb op te nemen dat gemeenten en provincies legesverhoging bij versnelde besluitvorming in hun legesverordening opnemen onder de voorwaarde dat de aanvrager ermee instemt en de financiële gevolgen duidelijk zijn voor hem.
8
Financiële consequenties
In het eerste jaar na de afschaffing van leges voor milieuvergunningen is een geoormerkt bedrag ad € 42,7 miljoen in de vorm van een zogenaamde integratie-uitkering in het Gemeente- en Provinciefonds gestort.14 Vanaf 2001 is dat bedrag, geleidelijk verhoogd, via 14
Kamerstukken II 1997/98, 25 600 C, nr. 2; een integratie-uitkering is een uitkering die via een andere dan de normale verdeelsleutel over de gemeenten en de provincies wordt verdeeld. 10
die fondsen toegevoegd aan de algemene middelen van de gemeenten en provincies. Het bedrag bedraagt sinds 2001 € 59,4 miljoen15, waarvan € 38,6 miljoen ten goede komt aan het Gemeentefonds en € 20,8 miljoen aan het Provinciefonds (maar deze bedragen zijn thans niet meer als zodanig in de begrotingen van het Gemeente- en Provinciefonds terug te vinden. Het lijkt logisch om de bijdrage aan de fondsen te verminderen met de geschatte opbrengst van de milieuleges. In het eerste jaar is die schatting moeilijk, want afhankelijk van het aantal aangevraagde omgevingsvergunningen met een milieucomponent erin. Aangesloten moet worden bij de per gemeente of provincie (of een steekproef daarvan) behandelde aanvragen voor een Wm-vergunning gedurende de afgelopen jaren. Op basis van die cijfers kan een grove schatting worden gemaakt van de inkomsten die provincies en gemeenten uit de extra legesheffing zullen verkrijgen. Die inkomsten zullen naar alle waarschijnlijkheid veel minder dan € 60 miljoen bedragen omdat veel minder inrichtingen dan vroeger onder de Wmvergunningplicht vallen (ervan uitgaande dat de leges niet veel hoger zullen dan destijds gemiddeld het geval was). De gevolgen voor het rijk zijn duidelijk: minder uitgaven. Voor gemeenten en provincies zijn de gevolgen minder duidelijk. Zullen de legestarieven hoog genoeg zijn om (gemiddeld per jaar) quitte te spelen, d.w.z. dat de inkomsten ongeveer even hoog zijn als de in geld uitgedrukte tijdsbesteding? Zullen er weer veel procedures komen over de vaststelling van de leges? Dat laatste zal waarschijnlijk meevallen wanneer een inzichtelijk en uniform stelsel wordt gehanteerd. De gevolgen voor het bedrijfsleven zijn ook duidelijk: legesheffing zal kostenverhogend werken. In een reactie op het concept-wetsvoorstel deelde een woordvoerder van VNO-NCW mee dat het bedrijfsleven thans tegen elke vorm van leges is en dat dienstverlening uit de algemene middelen hoort te worden betaald.
Conclusies De omgevingsvergunning bundelt verschillende toestemmingsbesluiten. Voor al die besluiten worden thans leges geheven behalve voor het besluit op een aanvraag voor een Wmvergunning. Het is niet logisch om bij het besluit op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor één component geen leges te heffen en voor de andere componenten wel. Gebleken is dat destijds grote verschillen in leges voor Wm-vergunningen bestonden wat betreft grondslag en tarief, hetgeen onder meer tot gevolg had dat over de legesheffing veel werd geprocedeerd. Ook thans bestaan grote verschillen in legesheffing voor bijv. bouwvergunningen. Legesheffing op zich wordt door burgers en bedrijven geaccepteerd, verschillende bedragen voor hetzelfde werk echter niet. Geconcludeerd moet worden dat, om onbegrijpelijke en moeilijk verklaarbare verschillen in legesheffing te voorkomen, uniformering van legesheffing de voorkeur verdient. De autonomie van provincies en gemeenten wordt daardoor beperkt, maar door een bandbreedte rondom de standaardtarieven toe te passen kan dit nadelig effect enigszins worden gecompenseerd. Het bevoegd gezag dat binnen de bandbreedte wil afwijken van de standaardtarieven, zal die afwijking moeten motiveren. Voor de grondslag voor de legesheffing voor het milieudeel van de omgevingsvergunning is gekozen voor de indeling van bedrijven die in de VNG-uitgave Bedrijven en milieuzonering is opgenomen. Bedrijven worden, naar de mate van milieubelasting, ingedeeld in zes categorieën, welke indeling ruwweg overeenkomt met de hoeveelheid manuren die voor de behandeling van de aanvraag nodig zijn. Aangezien het vreemd zou zijn om voor de ene 15
Kamerstukken II 2000/01, 27 400, nr. 2. 11
component van de omgevingsvergunning wel en voor de andere componenten geen uniforme tarieven toe te passen, zullen ook de leges voor de toestemmingsbesluiten op grond van de andere geïncorporeerde of aangehaakte wetten en verordeningen gestandaardiseerd moeten worden, eventueel ook met een bandbreedte. Termijnoverschrijding dient zoveel mogelijk te worden tegengegaan. In het voorontwerp is voor de reguliere omgevingsvergunning gekozen voor het van rechtswege verlenen van de vergunning indien de termijn van acht weken is overschreden. Bij de uitgebreide omgevingsvergunning geldt dat niet. Als prikkel om de termijn van 20 (of 26) weken toch te halen, is gekozen voor een vermindering van 25 % van de te heffen leges voor elke maand dat de termijn wordt overschreden. Het is zeer aannemelijk dat legesvermindering bij termijnoverschrijding het gewenste effect zal hebben. De mogelijkheid van legesverhoging bij snelle vergunningverlening is niet opgenomen in het voorontwerp, maar kan in de nog op te stellen amvb worden geregeld. Voorwaarde moet dan zijn dat de aanvrager instemt met versnelde vergunningverlening en de daarbij behorende legesverhoging en dat duidelijk is hoe groot de verhoging is. Het is echter niet waarschijnlijk dat van deze mogelijkheid veel gebruik zal worden gemaakt. De financiële gevolgen voor het rijk zijn positief omdat de bijdragen aan het Gemeente- en provinciefonds verlaagd kunnen worden. Wat gemeenten en provincies betreft, zullen de leges zo moeten worden vastgesteld dat zij ruwweg evenveel bedragen als de inkomsten die zij derven door de lagere uitkeringen uit het Gemeente- en Provinciefonds.
12
