Deloitte Accountants B.V. Sophialaan 30 8911 AE Leeuwarden Postbus 826 8901 BP Leeuwarden Tel: (058) 2999300 Fax: (058) 2999301 www.deloitte.nl
Gemeente Schiermonnikoog Schiermonnikoog Verslag van bevindingen Controle jaarrekening 2007 6 mei 2008
Op alle contractuele relaties van Deloitte zijn de algemene voorwaarden van Deloitte, welke zijn gedeponeerd bij de Griffie van de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam onder aktenummer 84/2004 van toepassing. Deloitte Accountants B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te Rotterdam onder nummer 24362853.
Member of Deloitte Touche Tohmatsu
Deloitte Accountants B.V. Sophialaan 30 8911 AE Leeuwarden Postbus 826 8901 BP Leeuwarden Tel: (058) 2999300 Fax: (058) 2999301 www.deloitte.nl
Aan de gemeenteraad van de gemeente Schiermonnikoog t.a.v. de griffier, de heer S. van der Zwaag Postbus 2000 9166 ZP SCHIERMONIKOOG Datum
Behandeld door
6 mei 2008
M.S. Hoekstra RA
Onderwerp
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Verslag van bevindingen controle jaarrekening 2007 Geachte leden van de Raad, In het kader van uw opdracht hebben wij de jaarrekening van uw gemeente over het jaar 2007 gecontroleerd. In deze rapportage brengen wij de bevindingen onder uw aandacht. Wij hebben op 2 mei 2008 een concept van dit verslag afgestemd met de coördinator financieel beheer en op 6 mei met de portefeuillehouder financiën. Een afschrift van dit verslag hebben wij aan het college van burgemeester en wethouders verzonden. De volgende indeling wordt gehanteerd:
1. Accountantscontrole
3
1.1. Opdracht 1.2. Communicatie met de raad
3 4
2. Accountantsverklaring
4
2.1. Inleiding 2.2. Wat is de strekking van de accountantsverklaring? 2.3. Welke bevindingen hebben geleid tot aanpassing van de jaarrekening? 2.4. Welke fouten zijn meegewogen in het accountantsoordeel? 2.5. Welke onzekerheden inzake rechtmatigheid en getrouwheid zijn geconstateerd? 2.6. Wat speelt er nog meer rondom rechtmatigheid? 2.7. Wat is ons oordeel over de kwaliteit van de verslaggeving? 2.7.1. Inleiding 2.7.2. Wijzigingen Besluit begroting en verantwoording 2.7.3. Stelselwijzigingen 2.7.4. Oordeel over presentatie en toelichting jaarstukken Op alle contractuele relaties van Deloitte zijn de algemene voorwaarden van Deloitte, welke zijn gedeponeerd bij de Griffie van de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam onder aktenummer 84/2004 van toepassing. Deloitte Accountants B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te Rotterdam onder nummer 24362853.
Member of Deloitte Touche Tohmatsu
4 4 4 5 6 7 9 9 9 10 10
Blad 3 6 mei 2008 XXXX
3. Wat is ons oordeel over het financieel beheer? 3.1. Inleiding 3.2. Aanpak interne controle 3.3. Conclusies en evaluatie interne controle 3.4. Jaarrekeningcontrole
11 11 11 12 14
4. Wat is ons beeld van de financiële positie van de gemeente Schiermonnikoog?15 4.1. Resultaatanalyse 4.2. Wat is ons beeld van uw weerstandsvermogen?
5. Afsluiting
15 15
17
Bijlage: Beoordeling van de SiSa-bijlage
1.
Accountantscontrole
1.1. Opdracht Wij hebben van u de opdracht gekregen om de jaarrekening 2007 van de gemeente Schiermonnikoog te controleren. De details van deze opdracht zijn uitgewerkt in de opdrachtbevestiging d.d. 11 januari 2008. Object van controle is de jaarrekening 2007 en daarmede tevens het financiële beheer over het jaar 2007 zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders. Het college legt door middel van de jaarstukken verantwoording af over het financiële beheer aan de gemeenteraad. Het college is derhalve verantwoordelijk voor de jaarrekening en heeft die verantwoordelijkheid schriftelijk aan ons bevestigd. Wij zijn als accountant verantwoordelijk voor de externe controle van de jaarrekening. De doelstelling van onze opdracht is te komen tot een accountantsverklaring bij de jaarrekening. Het oordeel betreft zowel het getrouwheidsaspect (kloppen de cijfers?) als het rechtmatigheidaspect (komen de cijfers volgens de geldende regels tot stand?). In dit rapport geven wij aanbevelingen ter verdere ontwikkeling van de kwaliteit van de jaarstukken.
Blad 4 6 mei 2008 XXXX
1.2. Communicatie met de raad De raad heeft bij raadsbesluit van 19 februari 2008 het controleprotocol 2007 vastgesteld. Het protocol bevat richtlijnen voor onze controle ten aanzien van: •
Goedkeurings- en rapporteringstolerantie;
•
Communicatiemomenten tussen accountant en gemeente;
•
Reikwijdte van de rechtmatigheids- en getrouwheidscontrole;
•
Inhoud van het verslag van bevindingen.
Wij verwijzen voor de nadere uitleg van bovenstaande punten dan ook kortheidshalve naar het controleprotocol. Een bijzonderheid is dat u de goedkeuringstolerantie met 0,75% van de totale gemeentelijke lasten lager hebt vastgesteld dan het wettelijk vereiste maximum van 1,00%. Wij geven u in overweging in het vervolg te kiezen voor het wettelijke percentage. Dit leidt tot minder controlewerkzaamheden en dus minder kosten, terwijl 1,00% gevoelsmatig al een lage goedkeuringstolerantie inhoudt.
2. Accountantsverklaring 2.1. Inleiding Bij de uitvoering van onze controle hebben wij een aantal afwijkingen geconstateerd. U hebt de rapporteringstolerantie gelijk gesteld aan de goedkeuringstolerantie. De goedkeuringstolerantie voor fouten bedraagt ca. € 37.500 (namelijk 0,75% van de totale lasten) en voor onzekerheden ca. € 112.500 (namelijk 3% van de totale lasten). In dit rapport hanteren wij een ondergrens van € 750 voor het vermelden van onze bevindingen op basis van de voor ons geldende controleregels. Dit doen wij om u voldoende inzicht te geven in onze bevindingen.
2.2. Wat is de strekking van de accountantsverklaring? Bij de door het college van burgemeester en wethouders opgestelde jaarrekening 2007 hebben wij d.d. 6 mei 2008 een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven voor zowel de getrouwheid (kloppen de cijfers?) als de rechtmatigheid (komen de cijfers volgens de geldende regels tot stand?). In paragraaf 2.4. en 2.5. van dit rapport is nader uiteengezet welke fouten en onzekerheden wij hebben meegewogen in onze oordeelsvorming.
2.3. Welke bevindingen hebben geleid tot aanpassing van de jaarrekening? In deze paragraaf geven wij u inzicht in de bevindingen die gedaan zijn tijdens de controle en die alsnog verwerkt zijn in de jaarrekening 2007. De volgende aanpassingen zijn gemaakt in de conceptjaarrekening:
Blad 5 6 mei 2008 XXXX € a) de voorziening voormalige wethouders was te hoog b) vrijgevallen bedragen diverse onderwijsvoorzieningen c) vorming voorzieningen gemeentelijke gebouwen en riolering niet als last in exploitatie verantwoord, maar rechtstreeks overboekt vanuit betreffende bestemmingsreserves d) opheffen bestemmingsreserves gemeentelijke gebouwen en riolering niet via onttrekking aan reserves ten gunste van de resultaatbestemming, maar aanvankelijk rechtstreeks in voorzieningen gemuteerd
8.800 V 16.400 V 506.900 N
Per saldo hebben deze aanpassingen het volgende effect op het resultaat na bestemming
25.200 V
506.900 V
De gemaakte aanpassingen c en d betreffen posten die op grond van de regels voor verslaggeving via de programmarekening verantwoord moeten worden en die in dit geval rechtstreeks in de balans waren gemuteerd.
2.4. Welke fouten zijn meegewogen in het accountantsoordeel? De volgende fouten hebben meegewogen in ons oordeel: Effect op Getrouw beeld *) € Fouten getrouwheid tevens rechtmatigheid Vordering ambtelijke hypotheken te hoog verantwoord Diverse effecten uit voorgaand jaar (doorwerking fouten 2006)
Effect op Rechtmatigheid €
1.050
N
1.050
10.110
N
10.110
Fouten rechtmatigheid 810
Geen besluit vuilwerktoeslagen (interne regel) 11.160
N
11.970
*) In deze kolom gemakshalve alleen de effecten op de exploitatie getoond (voordelig effect tussen haakjes)
Het bedrag ad € 11.160 geeft het effect op het resultaat na bestemming weer. Het College heeft voornoemde getrouwheids- en rechtmatigheidsfouten niet meer gecorrigeerd. Dit was overigens alleen mogelijk geweest voor de vordering ambtelijke hypotheken. Dit heeft voor de strekking van de accountantsverklaring geen gevolgen gehad: de geconstateerde fouten liggen voor ons ruim genoeg onder de goedkeuringstoleranties.
Blad 6 6 mei 2008 XXXX
2.5. Welke onzekerheden inzake rechtmatigheid en getrouwheid zijn geconstateerd? Het totaal aan geconstateerde onzekerheden hebben wij in onderstaand overzicht opgenomen, ingedeeld naar effect op het getrouwe beeld en effect op de rechtmatigheid. Effect op Getrouw beeld *) € Onzekerheden getrouwheid tevens rechtmatigheid 1) Volledigheid van de opbrengsten toeristenbelasting (nog geen jaarrekening met accountantsverklaring van Wagenborg ontvangen) 2) Volledigheid van de opbrengsten haven- en liggelden (aanname: 10% van de verantwoorde opbrengsten) 3) Effecten diverse onzekerheden uit voorgaand jaar (o.a. meningsverschil over nota gemeente Dongeradeel werkzaamheden 2004) Onzekerheden rechtmatigheid 4) WMO: verstrekte persoonsgebonden budgetten **) 5) WVG: factuur woningaanpassing bevat onvoldoende informatie over verrichte werkzaamheden 6) Inkopen en aanbesteden en verstrekken van staatsteun (naleving externe regels) Totaal
Effect op Rechtmatigheid €
p.m.
p.m.
(9.000)
V
9.000
33.240
N
33.240
3.990 17.960 p.m. 24.240 + p.m.
N
64.190 + p.m.
*) In deze kolom gemakshalve alleen de effecten op de exploitatie getoond (voordelig effect tussen haakjes) **) In 2007 heeft de gemeente de taken overgenomen van het Zorgkantoor Friesland voor wat betreft de huishoudelijke hulp aangezien deze taken per 1 januari 2007 deel zijn gaan uitmaken van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. De verstrekkingen van het persoonsgebonden budget (PGB) zijn echter in 2007 nog uitbetaald door het Zorgkantoor. Conform de afspraken die hierover zijn gemaakt hoeft het Zorgkantoor hierover pas uiterlijk 1 september 2008 verantwoording af te leggen. Op dit moment is het dus nog niet mogelijk om een oordeel over de rechtmatigheid van deze verstrekkingen te geven.
De geconstateerde onzekerheden voor het getrouwe beeld en rechtmatigheid liggen ruim genoeg onder de goedkeuringstoleranties en hebben derhalve geen effect op de strekking van de accountantsverklaring.
Blad 7 6 mei 2008 XXXX
2.6. Wat speelt er nog meer rondom rechtmatigheid? Schiermonnikoog is een zeer kleine gemeente, maar zelfs bij Schiermonnikoog gaan toch flinke bedragen om bij inkopen en aanbesteding. Aan de Europese regels voor aanbestedingen is elke gemeente gehouden. De regels rondom Europees aanbesteden zijn in sommige situaties uitermate ingewikkeld. Op dit moment schat het College in dat alleen de dienstverlening van Dongeradeel betreffende taakbehartiging financiën en personeelszaken boven het drempelbedrag (voor diensten) uitkomt. Tot op heden heeft het College aangegeven dat zij er vanuit gaat dat dit contract niet Europees had hoeven worden aanbesteed. Zij heeft dit echter niet uitgebreid onderzocht en juridisch laten toetsen. Als bij een gemeente sprake is van een niet-rechtmatig aanbestede dienst (bijvoorbeeld op het gebied van schoonmaak, catering, adviezen, controle), dan is er sprake van een fout. De totstandkoming van de hiermee gepaard gaande last in een bepaald jaar is niet rechtmatig geweest. Deze fout moet de accountant meewegen in zijn rechtmatigheidsoordeel. Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) regelt als Nederlandse ‘vertaling’ van de Europese Algemene Richtlijn de vereisten en procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. Aanbestedende diensten – waaronder gemeenten – moeten hun overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten in principe Europees aanbesteden wanneer de waarde van de opdracht gelijk is aan de drempelwaarde of hoger. De drempelwaarde voor diensten was in 2007 € 211.000 en voor 2008 is deze € 206.000. Voor de periode 2007-2009 is eind 2007 een nieuw contract met de gemeente Dongeradeel gesloten met een (verwachte) contractwaarde van bijna € 600.000, dus het Bao is van toepassing op dit contract. Desondanks hoeft de gemeente deze opdracht misschien niet Europees aan te besteden: 1. Paragraaf 6 van het Bao gaat nader in op overheidsopdrachten voor diensten inzake bijlage 2, onderdeel A (lijst A) of onderdeel B (lijst B). Lijst A bevat diensten waarvoor geen vrijstelling geldt voor toepassing van de Europese aanbestedingsregels (vb. accountants en boekhouders, advies inzake bedrijfsvoering en beheer en aanverwante diensten). Lijst B bevat diensten waarvoor wel een vrijstelling geldt (vb. overige diensten). De dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Dongeradeel bevat een grote verscheidenheid aan taken c.q. diensten, waarop mogelijk beide lijsten van toepassing zijn. Hierbij zij aangetekend dat indien de totale waarde van de diensten als bedoeld in lijst A hoger is dan de totale waarde van de diensten als bedoeld in lijst B géén vrijstelling geldt voor de totale opdracht (en visa versa). Aangezien de uren tot nog toe niet per taak of takencluster worden geregistreerd, kan sowieso geen waarde aan de verschillende diensten worden toegekend. Het is zaak eerst de diensten te (laten) definiëren als zijnde A- of Bdiensten;
Blad 8 6 mei 2008 XXXX 2. Een alternatieve of aanvullende mogelijkheid biedt wellicht artikel 17 Bao (Artikel 18 van richtlijn 2004/18). Hierin is een paragraaf opgenomen over overheidsopdrachten waarop het Bao niet van toepassing is, dit zijn de zogenoemde ‘uitgesloten opdrachten’. In dit artikel wordt onder meer gesteld dat de richtlijn niet van toepassing is op overheidsopdrachten voor diensten die door een aanbestedende dienst aan een andere aanbestedende dienst of aan een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten worden gegund op basis van een alleenrecht (het Bao spreekt over een bijzonder of uitsluitend recht) dat deze uit hoofde van bekendgemaakte wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen genieten, op voorwaarde dat deze bepalingen met het Verdrag verenigbaar zijn. Onder wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen kunnen bijvoorbeeld vallen de wet, een raads- of collegebesluit, een vastgestelde gemeentelijke verordening. Let wel, het lijkt in deze wel van belang dat de opdracht voor het verrichten van een dienst de uitvoering van een ‘publieke taak’ betreft. In de dienstverleningsovereenkomst is in ieder geval sprake van een aantal publieke taken (vb. uitvoering Wet Waardering Onroerende Zaken). Wellicht is daarom splitsen van de opdracht een optie. Wellicht kan uw gemeente zich (deels) beroepen op dit zogenaamde alleenrecht. Dan hoeft dus niet Europees te worden aanbesteed volgens de richtlijn. Wel zijn de algemene EGverdragbeginselen te allen tijde van toepassing. Uit jurisprudentie blijkt dat bij de ‘bepalingen die met het EG-Verdrag verenigbaar zijn’ gedacht moet worden aan de beginselen van transparantie, non-discriminatie en objectiviteit. Er kan worden geconcludeerd dat er onduidelijkheid bestaat of voornoemde (of andere) vrijstellingsmogelijkheden op de onderhavige casus van toepassing zijn en, zo ja, of ze soelaas bieden, daar de gemeente het vereiste onderscheid tussen A- versus B-diensten en / of publieke versus commerciële taken – qua aard en geldwaarde – niet heeft gemaakt. Wij raden het College aan op korte termijn zelf een oordeel te vellen over voornoemde casus én haar standpunt juridisch te laten bevestigen. Dit niet alleen om te voorkomen dat in de toekomst mogelijk (weer) onrechtmatig wordt gehandeld, maar tevens om in de resterende contractperiode haar eigen foutenevaluatie rechtmatigheid scherper te stellen. Immers, het College is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van beheershandelingen. Mocht blijken dat de inkoop onrechtmatig is gebeurd, dan kunnen wellicht herstelmaatregelen worden genomen. Wij wijzen erop dat een adequate urenregistratie van taken(clusters) noodzakelijk is om tot oordeelsvorming te komen. Wij hebben voornoemde onzekerheid dit jaar als p.m.-post opgenomen in de foutenevaluatie rechtmatigheid. Mocht deze casus niet nader worden onderzocht door het College, dan bestaat het risico dat de accountant door voortschrijdend inzicht de met het contract gemoeide lasten in een volgend boekjaar toch als bedrag in de foutenevaluatie moet opnemen. Gelet op de lage goedkeuringtoleranties bij de gemeente Schiermonnikoog zou dat onmiddellijk tot een nietgoedkeurende accountantsverklaring leiden.
Blad 9 6 mei 2008 XXXX
2.7. Wat is ons oordeel over de kwaliteit van de verslaggeving? 2.7.1. Inleiding De jaarstukken zijn belangrijk voor de gemeenteraad om invulling te geven aan met name zijn controlerende functie. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening: • •
Het jaarverslag bestaat uit de programmaverantwoording en de paragrafen (onderwerpen van belang voor het inzicht in de financiële positie). De jaarrekening bestaat uit de balans en toelichting en uit de programmarekening en toelichting.
2.7.2. Wijzigingen Besluit begroting en verantwoording De Commissie BBV heeft in 2007 voor het eerst een aantal notities met richtlijnen gepubliceerd die gevolgen hebben voor de inrichting van de jaarrekening van uw gemeente vanaf 2007. De richtlijnen worden onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De stellige uitspraken moeten gevolgd worden bij de verslaglegging. Aanbevelingen kennen een meer vrijblijvend karakter en dienen om steun en richting aan de praktijk te geven. Hiervan wordt het wenselijk geacht door de commissie om de beschreven lijn op te volgen. Bij de controle van de jaarrekening over 2007 van uw gemeente hebben wij de volgende stellige uitspraken betrokken: 1. Software (als afzonderlijk actief) valt onder de materiële vaste activa als bedoeld in artikel 35, 1a (investeringen met een economisch nut). 2. De kosten van (klein en groot) onderhoud zijn niet levensduurverlengend en mogen dus niet worden geactiveerd. 3. Voorzieningen die worden gevormd om de (groot)onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd.
Wij hebben vastgesteld dat deze uitspraken bij het opstellen van de jaarrekening van uw gemeente correct zijn toegepast. Met ingang van 2008 zijn de volgende stellige uitspraken van kracht: 1.
De boekwinst die wordt gerealiseerd bij het afstoten van een kapitaalgoed moet als incidentele bate in de jaarrekening worden verwerkt.
2. Uit oogpunt van transparantie en ten behoeve van de periodieke bijstelling van het GRP (gemeentelijk rioleringsplan) is van belang dat de voorziening onderhoud resp. vervanging in de begroting en in de jaarrekening zodanig wordt toegelicht dat de relatie is te leggen met het GRP
Blad 10 6 mei 2008 XXXX en inzicht kan worden geboden in het onderscheid onderhoud c.q. spaarcomponent vervangingsinvesteringen.
Bij de controle van de jaarrekening over 2008 zullen wij aandacht besteden aan de naleving van deze stellige uitspraken. Vooral de stellige uitspraak met betrekking tot de onderbouwing van de voorziening riolering zal waarschijnlijk de nodige werkzaamheden vergen. Wij adviseren het college tijdig te starten met het verzamelen, analyseren en interpreteren van de basisgegevens. 2.7.3. Stelselwijzigingen Wij hebben een aantal wijzigingen qua presentatie en toelichting in de jaarrekening 2007 laten doorvoeren. De belangrijkste betreffen enkele zogenaamde stelselwijzigingen: een aantal voorzieningen is hergerubriceerd naar de overlopende passiva. De gemeente wilde namelijk nu al rekening houden met een wijziging in het BBV, die pas vanaf boekjaar 2008 verplicht is gesteld. De stelselwijzigingen waren echter aanvankelijk niet volledig doorgevoerd en toegelicht. In de verloopoverzichten van de voorzieningen en overlopende passiva in de toelichting op de balans zijn de doorgevoerde stelselwijzigingen zichtbaar gemaakt. De reden is vermeld. De vergelijkende cijfers 2006 in de (toelichting op de) balans zijn aangepast. Deze stelselwijzigingen hebben geen invloed op de omvang van het vermogen en resultaat. 2.7.4. Oordeel over presentatie en toelichting jaarstukken De aan u voorgelegde jaarstukken 2007 voldoen op enkele punten nog niet aan het BBV, maar zijn wel weer verbeterd. Wij hebben het college geadviseerd nog aandacht te besteden aan het volgende in de jaarstukken 2008:
Jaarverslag, onderdeel programmaverantwoording (art. 25 lid 1): In het jaarverslag 2007 zijn vaker de antwoorden opgenomen op de vragen “wat willen we bereiken?” en “wat hebben wij gedaan?” en – voor het eerst – “wat heeft het gekost?” Hiermee is deels voldaan aan art. 25 lid 1. Het is nu nog zaak (meer) in te gaan op het onderling verband tussen gestelde doelen, verrichte prestaties en gemaakte kosten.
Jaarverslag, onderdeel paragrafen (art. 26): Wij zien vooral voor de paragraaf Weerstandsvermogen nog verbeteringen op het gebied van kwantificering van risico’s. Hierdoor ontstaat meer inzicht in het benodigde weerstandsvermogen: welk deel van het vermogen moet de gemeente Schiermonnikoog aanhouden voor risico’s en welk deel is vrij aanwendbaar? Nu is volstaan met het noemen van enkele vuistregels.
Jaarrekening, onderdeel programmarekening en toelichting daarop (art. 28): Art. 28 lid a geeft aan dat een toelichting op de programmarekening in ieder geval bevat een analyse van de begroting na wijziging en de programmarekening van de gerealiseerde
Blad 11 6 mei 2008 XXXX baten en lasten per programma, het overzicht algemene dekkingsmiddelen, het gerealiseerde resultaat voor bestemming, de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en het gerealiseerd resultaat na bestemming. De gerealiseerde baten en lasten zijn niet afzonderlijk, maar per saldo gespecificeerd en / of toegelicht. De kwaliteit van de inhoudelijke toelichtingen op de financiële afwijkingen blijft naar onze mening nog voor verbetering vatbaar. Het gaat daar met name om een antwoord te formuleren op de vraag waarom een bepaalde post financieel afwijkt.
Jaarrekening, onderdeel balans en toelichting (art. 51): In de toelichting op de balans is niet vermeld welke afschrijvingstermijnen voor de investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut worden voorzien en welke reserves hiervoor naar verwachting beschikbaar zullen zijn.
3. Wat is ons oordeel over het financieel beheer? 3.1. Inleiding Bij interne beheersing en control wordt in eerste instantie vaak – en terecht – gedacht aan het in goede banen leiden van de primaire bedrijfsprocessen, zoals het afgeven van vergunningen en het schoonhouden van de leefomgeving. Interne beheersing van de administratieve processen en daaruit voortvloeiende (tussentijdse) informatie is echter een belangrijke randvoorwaarde om dit mogelijk te maken; ‘zonder betrouwbare informatie vaart niemand wel’. In deze paragraaf gaan wij uitsluitend in op de borging van de getrouwheid van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de daaraan ten grondslag liggende financiële beheershandelingen.
3.2. Aanpak interne controle Vanaf boekjaar 2004 wordt in de accountantsverklaring niet alleen een uitspraak gedaan over de getrouwheid van de jaarrekening, maar ook over rechtmatigheid. In 2004 en 2005 heeft de gemeente Schiermonnikoog nog geen goedkeurende accountantsverklaring met betrekking tot het onderdeel rechtmatigheid ontvangen. Over boekjaar 2006 kon voor het eerst een (goedkeurend) oordeel over rechtmatigheid worden geveld. Bij het rechtmatigheidstraject boekjaar 2006 hebben wij een medewerker van uw gemeente middels een aparte opdracht intensief begeleid. Naast het kunnen vellen van een integraal oordeel over rechtmatigheid, had dit traject als doelstelling dat de gemeente voortaan zelfstandig een oordeel kon gaan vellen over de rechtmatigheid van financiële beheershandelingen. Ten behoeve van het rechtmatigheidsonderzoek boekjaar 2007 hebben wij de door de gemeente zelf uitgevoerde interne controles beoordeeld. Op onderdelen hebben wij nog wat (bij)sturende werkzaamheden uitgevoerd.
Blad 12 6 mei 2008 XXXX
3.3. Conclusies en evaluatie interne controle De bevindingen en conclusies uit de aan het College gerichte interne rapportage rechtmatigheid 2007 kunnen wij grotendeels onderschrijven. Wij konden aldus voor de toetsing van het voorwaarden- en begrotingscriterium in belangrijke mate steunen op de door uw organisatie uitgevoerde toetsingswerkzaamheden. Er zijn wel enkele verschillen ten opzichte van onze bevindingen of wegingen. Het belangrijkste verschil is het oordeel over de rechtmatigheid van de dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Dongeradeel (zie paragraaf 2.6.). Wij dragen de volgende procedurele verbeterpunten aan: -
Volledigheid van het controleplan Het huidige controleplan is nog primair gericht op toetsing van het voorwaardencriterium, begrotingsrechtmatigheid en de volledigheid van de opbrengsten. In het vervolg moet (meer) aandacht zijn voor de ‘traditionele’ aspecten van getrouwheid zoals levering en calculatie. Op grond van de financiële beheersverordening dient het College hier ook een uitspraak over te kunnen doen. Bovendien zijn dit aspecten van rechtmatigheid, immers, rechtmatigheid is feitelijk getrouwheid+. Wij hebben daarom enkele aanvullende werkzaamheden moeten uitvoeren.
-
Volledigheid getoetste geldstromen Niet alle processen met belangrijke financiële consequenties zijn intern beoordeeld. Zo is in totaal ca. € 3,1 miljoen van de € 5 miljoen aan gemeentelijke lasten intern gecontroleerd. De inkopen van diensten en goederen zijn nagenoeg volledig buiten beschouwing gebleven; er is alleen getoetst op autorisatie (parafering). Wij hebben daarom enkele aanvullende werkzaamheden moeten uitvoeren.
-
Borging in de organisatie Het verdient aanbeveling de interne controles op rechtmatig handelen binnen de afdelingen uit te voeren. Vorig jaar adviseerden wij in dit licht één medewerker aan te wijzen om enerzijds een vraagbaakfunctie te vervullen en anderzijds een aanjaagfunctie te vervullen richting de afdelingen. Bovengenoemde functionaris zou daarbij meer een ondersteunende rol moeten vervullen; hij actualiseert het interne controleplan, bewaakt de kwaliteit en voortgang en verzorgt een eindrapportage. Wij constateren dat dit ten dele is gelukt: de coördinator financieel beheer heeft nog de nodige interne controles zelf moeten uitvoeren, mede doordat de uitvoering ervan pas eind 2007 echt op gang kwam. Ons advies is dan ook eerder en meer verspreid in de tijd toetsingswerkzaamheden uit te voeren.
-
Vastleggingen in dossiers Rechtmatige uitvoering is bij sommige processen moeilijk tot niet te herleiden uit het dossier. De dossiervoering zal moeten verbeteren. Uit het dossier moet op een
Blad 13 6 mei 2008 XXXX overzichtelijke en goed gedocumenteerde wijze blijken dat bijvoorbeeld de subsidie in overeenstemming met de regels is verstrekt. Wij adviseren voorin het dossier een overzicht van de voorwaarden op te nemen, waarop verwezen kan worden naar de bewijsstukken en afwerking in het dossier. Deze onzekerheden deden zich voornamelijk voor bij het proces subsidieverstrekking, maar konden achteraf met de nodige extra (interne) inspanningen worden weggenomen. -
Onzekerheden ten aanzien van getrouwheid Elke onzekerheid op het gebied van getrouwheid is ook een onzekerheid op het gebied van rechtmatigheid. Een aantal geconstateerde onzekerheden houdt verband met de volledigheid van de verantwoording van opbrengsten. De belangrijkste resterende onzekerheden op het gebied van getrouwheid hebben betrekking op de processen toeristenbelasting en haven- en liggelden. Men gaat er vanuit dat wat ontvangen wordt goed is. Een totaaloverzicht of analyse achteraf ontbreekt. Wij hebben geschat dat deze onzekerheid ten aanzien van de volledigheid, binnen de marges van de controletolerantie, niet het getrouwe beeld beïnvloedt (zie paragraaf 2.5.). De vorig jaar nog bestaande onzekerheid rond verhuur en pachten (panden, gronden, etc.) is weggenomen: er is vastgesteld dat de registratie en het gebruik van gemeentelijke eigendommen volledig is. Het is nog wel zaak dit structureel te borgen.
-
Ontbreken van een intern beheerssysteem Er moet nog gemeentelijk beleid worden ontwikkeld betreffende inkoop en aanbesteding. In de financiële beheersverordening is opgenomen dat het College hiervoor zorg draagt. Op het moment dat dit beleid is vastgesteld moet dit worden uitgewerkt in concrete spelregels en worden ingebed in de bedrijfsvoering. Er is daarnaast nog geen systeem aanwezig, waardoor is vast te stellen of inkopen en aanbestedingen in overeenstemming met interne, nationale en Europese regels plaatsvinden. Ditzelfde geldt voor staatssteun. Zolang er geen totaaloverzicht is, kan het college niet aangeven dat overeenkomstig de regels is ingekocht en aanbesteed. Wel is – zij het achteraf – nagegaan waar mogelijk Europees aanbesteed had moeten worden (zie paragraaf 2.6.).
-
Misbruik en oneigenlijk gebruik De gemeente Schiermonnikoog heeft nog geen algemeen beleid voor wat betreft misbruik- en oneigenlijk gebruik. Bijvoorbeeld in het kader van integriteitbeleid, toekenning en handhaving van vergunningen, et cetera. Deels wordt invulling gegeven aan het voorkomen van misbruik- en oneigenlijk gebruik in verordeningen, maar een overkoepelend beleid ontbreekt.
Blad 14 6 mei 2008 XXXX
3.4. Jaarrekeningcontrole Tijdens onze controle beoordelen wij in ieder geval de kwaliteit van de opzet en het bestaan van de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie van de belangrijkste bedrijfsprocessen (systeem van interne beheersing). Alleen voor de toetsing van het voorwaarden- en begrotingscriterium hebben wij grotendeels kunnen steunen op de werking van de door uw organisatie uitgevoerde interne controlewerkzaamheden. Wij zijn op 31 maart 2008 gestart met de jaarrekeningcontrole van uw gemeente, die primair gericht is op de getrouwheid van de in jaarrekening. Daaraan voorafgaand hebben wij vastgesteld of in het dossier ten behoeve van de accountant voldoende specificaties met onderbouwingen zijn opgenomen. Deze preventieve controle wordt als meerwerk in rekening gebracht, maar de ervaring leert dat ook in dit geval geldt dat voorkomen beter is dan genezen. Wij hebben de posten in de jaarrekening weer hoofdzakelijk gegevensgericht gecontroleerd. Dit houdt in dat wij de getrouwheid van de financiële positie en de baten en lasten hebben gecontroleerd met voornamelijk cijfermatige analyses en verbanden en detailcontroles (afstemmen met facturen en besluiten). Wij concluderen dat de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie voor 2007 toereikend is om een getrouwe jaarrekening 2007 mogelijk te maken. De belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot het financieel beheer, die in 2007 nog niet zijn opgevolgd zijn: •
Toetsing van leningovereenkomsten aan de Wet Fido (treasury) en de regelgeving omtrent staatssteun. Naar wij hebben begrepen wordt in 2008 een nieuw treasurystatuut opgesteld. Ook kunnen afspraken vaak beter worden vastgelegd, zodat ze duidelijk zijn voor alle belanghebbenden. De leningsovereenkomst met V.V. De Monnik is nog steeds niet getekend: de vereniging houdt dit aan hangende een BTW-kwestie.
•
Aandachtspunt blijven de stromen die door de gemeente zijn uitbesteed aan gemeenschappelijke regelingen dan wel aan andere gemeenten. Vooral voor de rechtmatigheidscontrole is het van belang om tijdig te weten in hoeverre de uitbestede werkzaamheden getrouw en rechtmatig zijn uitgevoerd. Hierover zal de gemeente afspraken moeten maken met de betreffende instanties.
Alles overwegend zijn wij van mening dat op het terrein van financieel beheer – met name op het gebied van de borging van rechtmatigheid – in 2007 stappen vooruit zijn gezet.
Blad 15 6 mei 2008 XXXX
4.
Wat is ons beeld van de financiële positie van de gemeente Schiermonnikoog?
4.1. Resultaatanalyse In de verslaggevingsregels van gemeenten, het BBV, wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen resultaatbepaling en resultaatbestemming. Bij resultaatbepaling mogen geen mutaties in het eigen vermogen plaatsvinden. De mutaties in het eigen vermogen vinden plaats door middel van de resultaatbestemming. Het resultaat vóór bestemming bedraagt ca € 606.000 nadelig (2006: € 223.000 voordelig). De belangrijkste meevaller was een – voor het laatst – uitgekeerd extra dividend van de BNG ten bedrage van € 63.000. De grootste tegenvaller was het niet realiseren van verkopen van woningen ad € 100.000. Per saldo is in 2006 € 889.000 aan de reserves onttrokken en aan het resultaat toegevoegd, zodat het uiteindelijke nog te bestemmen jaarresultaat € 283.000 voordelig bedraagt. De onttrekkingen aan de reserves betreffen voornamelijk incidentele uitgaven en vrijval van de bestemmingsreserves gemeentelijke gebouwen en riolering.
4.2. Wat is ons beeld van uw weerstandsvermogen? Solvabiliteit In onderstaand overzicht hebben wij de mutaties in de reserves schematisch weergegeven. Stand van de reserves 1 januari 2007
€ 2.908.000
Per saldo onttrokken en toegevoegd aan de exploitatie
- € 889.000
Resultaat na bestemming (nog te bestemmen resultaat)
+ € 283.000
Stand van de reserves per 31 december 2006
€ 2.302.000
Het totaal van de reserves eind 2007 van uw gemeente bedraagt € 2.302.000 tegenover € 2.908.000 per 31 december 2006. Dat is 27,5% van het balanstotaal, tegen 30,9% per ultimo 2006. Dit is een indicatie van het vermogen van de gemeente om op lange termijn aan haar verplichtingen te kunnen voldoen. De oorzaak van deze sterke daling is van administratieve aard: de eerdergenoemde bestemmingsreserves gemeentelijke gebouwen en riolering konden worden ‘omgezet’ in voorzieningen, daar hier nu plannen met financiële onderbouwing aan ten grondslag liggen. Hiermee zijn een aantal belangrijke risico’s voor (de bepaling van) het weerstandsvermogen ‘weggenomen’ of beter gesteld:’vertaald’ in voorzieningen die fluctuaties in de exploitatie op
Blad 16 6 mei 2008 XXXX (middel)lange termijn zouden moeten kunnen opvangen. In de kapitaalgoederensfeer resteren overigens nog wel een aantal risico’s, zoals de infrastructuur van de oude veerdam en de jachthaven. Voor de veerdam is overigens wel een bestemmingsreserve ad € 521.000 beschikbaar. Paragrafen Met de invoering van het BBV wordt met de verplichte paragrafen in het jaarverslag een nadere beschouwing gegeven van de financiële positie. Voor de stand van zaken omtrent de financiële positie is de paragraaf ‘Weerstandsvermogen’ de kapstok, waarin ook de risico’s worden benoemd. De andere paragrafen zijn hier nauw mee verbonden, waarbij de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ in financiële zin over het algemeen de grootste impact heeft op de hoogte van het weerstandvermogen. De algemene reserve kan worden beschouwd als het vrije vermogen van uw gemeente. De algemene reserve van uw gemeente is in 2007 (licht) gedaald en bedraagt per 31 december 2007 € 1.236.000 (2006: € 1.285.000). Dit is geen gering bedrag, maar kan alleen worden beoordeeld in het licht van uw risico’s. Per 28 maart jl. rustte hier overigens al wel een claim op van € 264.000. Op grond van de notitie reserves en voorzieningen, vastgesteld in januari 2006, is een minimumstand van de algemene reserve afgesproken van € 454.000. Dit bedrag is gebaseerd op een vuistregel. Daarnaast beschikt uw gemeente over circa € 783.000 (2006: € 1.208.000) aan bestemmingsreserves, die wanneer de nood aan de man is, ook ingezet zouden kunnen worden. De bestemmingsreserves laat uw gemeente in eerste instantie echter buiten beschouwing bij de bepaling van het weerstandsvermogen. De vastgestelde begroting voor de jaren 2008-2013 laat zien dat er overschotten ontstaan. Dit bepaalt eveneens het weerstandsvermogen van uw gemeente. Er wordt in de paragraaf weerstandsvermogen geen harde uitspraak gedaan over de toereikendheid van de financiële positie. Als wordt afgegaan op enkele in gemeenteland gehanteerd vuistregels, dan lijkt de financiële positie van uw gemeente een goede uitgangspositie te bieden voor de toekomst. Wij adviseren wel alle belangrijke algemene en gemeentespecifieke risico’s in kaart te brengen en – indien mogelijk – te vertalen in een minimaal noodzakelijk weerstandsvermogen.
Blad 17 6 mei 2008 XXXX
5. Afsluiting Wij vertrouwen erop u met dit rapport toereikend te hebben geïnformeerd voor de uitvoering van uw toezichthoudende taak. Vanzelfsprekend zijn wij bereid tot het geven van nadere toelichting en advies. Hoogachtend, Deloitte Accountants B.V.
P. Rienks RA
Bijlage, blad 1 6 mei 2008
Bijlage: Beoordeling van de SiSa-bijlage Ontwikkelingen De rijksoverheid heeft het principe van SiSa (Single information, Single audit), dat in 2006 is ingevoerd, in 2007 met kracht doorgezet. Het aantal specifieke uitkeringen dat via de SiSa-bijlage bij de programmarekening wordt afgerekend, is gestegen van 29 naar 80. Uw gemeente heeft in 2007 in totaal 7 SiSa-regelingen. De procedure die uw gemeente moet naleven bij de aanlevering van de bestanden aan het CBS is op een aantal punten gewijzigd. Uw gemeente dient een achttal documenten aan het CBS te leveren: •
• • • • • • •
De aanbiedingsbrief van het college van burgemeester en wethouders. In deze brief verklaart het bestuur, met vermelding van datum, dat de jaarstukken zijn vastgesteld en tevens dat de in Excel aangeleverde documenten gelijkluidend zijn aan de originele, daaraan ten grondslag liggende stukken. Deze brief vervangt de controlegetallen die vorig jaar op de SiSa-verantwoording moesten worden opgenomen. De door de accountant gewaarmerkte jaarrekening, inclusief de SiSa-bijlage. Het door het bevoegd bestuur ondertekende jaarverslag. De door de accountant getekende accountantsverklaring. Het verslag van bevindingen met daarin opgenomen de tabel met fouten en onzekerheden over specifieke uitkeringen. De bijlage met verantwoordingsinformatie. De tabel in het rapport van bevindingen volgens het voorgeschreven format (opgenomen in deze bijlage). Extra bijlage met verslag van het werkvoorzieningschap voor het uitvoeringsjaar Wsw 2007 (géén onderdeel SiSa-bijlage bij de jaarrekening en géén object van accountantscontrole).
Fouten en onzekerheden SiSa Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten, artikel 5 lid 4, rapporteren wij in dit rapport over de fouten en onzekerheden van de specifieke uitkeringen die in 2007 vallen onder SiSa. Wij hebben de controle op deze regelingen uitgevoerd.
Bijlage, blad 2 6 mei 2008
Hierbij zijn de volgende financiële fouten of onzekerheden geconstateerd: Specifieke uitkering
Fout of onzekerheid
Financiële omvang in euro’s
Toelichting fout/onzekerheid
14
Wet Educatie Beroepsonderwijs (niet G-31)
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
31
Regeling inburgering (nieuwkomers en oudkomers)
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
49
Wet werk en bijstand: •
Inkomensdeel
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
•
Werkdeel
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
50
IOAW
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
52
Tijdelijke subsidieregeling schuldhulpverlening 2006
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
55
Bijstandverlening Zelfstandigen 2004 (Bbz)
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
