Gefinancierde rechtsbijstand in België Observaties van een buitenstaander
Ties Prakken
1. Ter inleiding Op verzoek van enkele advocaten van Progress Law heb ik kritisch gekeken naar de nieuwe plannen die de Belgische regering heeft met de gefinancierde rechtsbijstand en een paar gedachten geformuleerd over hoe gefinancierde rechtsbijstand het beste zou kunnen worden geregeld en de daarbij te vermijden valkuilen. Ik heb dat gedaan vanuit mijn ervaring met het Nederlandse stelsel van rechtsbijstand, waarmee ik heb gewerkt als advocaat en – lang geleden – als onderzoeker. In 1985 promoveerde ik aan de Universiteit Utrecht op een proefschrift over de betekenis van de in de jaren zeventig opbloeiende rechtshulpbeweging. Die beweging bestond uit wisselende groepen jonge juristen en juridische studenten die warm liepen voor de gedachte dat de klassieke rechtsbijstand zoals traditioneel geleverd door de advocatuur geen rekening hield met de noden en de mogelijkheden van de lagere klassen en dat dat moest veranderen. Dergelijke groepen gedreven juristen lieten in heel Europa en in de VS van zich horen met de meest uiteenlopende voorstellen, eisen en experimenten.
2. Waarom rechtsbijstand voor iedereen? Vroeger was er rechtsbijstand voor wie een advocaat kon betalen of voor wie een advocaat – in schrijnende gevallen – bereid was voor niets te werken, ´pro deo´. Die bereidheid werd gezien als een soort tegenprestatie van de beroepsgroep van advocaten voor de privileges die deze beroepsgroep genoot. Het ´officium nobile´ hield ook het algemeen belang in de gaten en dat was vooral zichtbaar door de pro deo praktijk. Deze erfenis van het gilden stelsel is niet meer van deze tijd en het is dan ook merkwaardig te lezen dat het voorontwerp van wet van Minister Turtelboom voor een deel daarnaar terug wil. De burger die geen advocaat kan betalen mag natuurlijk niet terugverwezen worden naar de liefdadigheid van een beroepsgroep, maar wat is dan wel de juridische basis van door de staat betaalde rechtsbijstand? Die ligt in de uitgangspunten van de rechtsstaat: het recht is voor iedereen gelijk, dan moet het ook voor iedereen gelijkelijk toegankelijk zijn. Dit rechtsstatelijk fundament onder gefinancierde rechtsbijstand is de harde kern ervan. Deze ´toegang tot het 1
recht´ benadering gaat echter uit van een neutraal en statisch recht dat in principe voor iedereen gelijk is maar waar niet iedereen bij kan. Maar het recht is niet voor iedereen gelijk. De rechtsbehoefte van een vreemdeling zonder papieren is anders dan die van de directeur van een vennootschap of van die vennootschap zelf. De markt, de advocatuur, voorziet beter in de behoeften van de laatsten dan van de eerste. Aan een gefinancierde rechtshulpvoorziening zitten dus ook inhoudelijke kanten. Wie oog heeft voor het feit dat het recht niet voor iedereen gelijk is, komt al gauw uit op doelgerichte voorzieningen voor bepaalde categorieën rechtzoekenden, omdat daarbinnen door specialisatie veel efficiënter kan worden gewerkt en ook makkelijker een bijdrage kan worden geleverd aan de rechtsvorming op bepaalde terreinen. Twee voorbeelden uit de Nederlandse ervaring: (1) toen in de jaren zeventig gepleit werd voor de oprichting van Bureaus voor rechtshulp als eerstelijnsvoorziening, werd onder meer gedacht aan vreemdelingen als groep potentiële klanten, omdat advocaten geen verstand hadden van hun problemen; van een vreemdelingenrecht was eigenlijk nog geen sprake, dat is ontwikkeld door die bureaus en tegelijkertijd door de advocaten die zich in het kader van de gefinancierde rechtsbijstand hierin gingen specialiseren. (2) Toen een aantal Bureaus voor rechtshulp over gingen tot de instelling van spreekuren in gevangenissen, kon de rechtspositie van gedetineerden zich als rechtsgebied ontwikkelen, die rechtspositie was voordien non-existent. Naast het rechtsstatelijk perspectief op de rechtsbijstand is er dus het emancipatoire perspectief. Beide zijn van belang. Het rechtsstatelijke is het fundament dat niet kan en mag worden aangetast, al is het maar omdat het grondwettelijk verankerd is en besloten ligt in artikel 6 EVRM (toegang tot de rechter). Maar het emancipatoire perspectief moet altijd in het oog gehouden blijven worden omdat het rechtsbijstand kan doen evolueren van consumptie van rechten tot participatie in en door rechtsposities. Vanuit het rechtsstatelijk perspectief is het ongehoord dat minister Turtelboom een remgeld wil invoeren om mensen af te remmen volwaardig deelnemer aan de rechtsstaat te zijn. Iets heel anders is dat er natuurlijk geen scherpe grens bestaat tussen de groep mensen die wel en die geen advocaat kunnen betalen. Daarom is er alle reden om met vloeiende inkomensgrenzen te werken, waarbij een oplopende eigen bijdrage geldt voor de middengroepen. Met het tegengaan van ´overconsumptie´ heeft dat niets te maken.
3. Eerste- en tweedelijns rechtshulp Met het ontstaan van een rechtshulpbeweging is het concept eerstelijns rechtshulp ontstaan. Het was de rechtvaardiging van de rechtswinkels, opgericht en in stand gehouden door gedreven juridische studenten. Op het verwijt dat zij deskundigheid te kort kwamen was hun antwoord dat zij, anders dan advocaten, niet passief bleven afwachten tot een cliënt zich aanbood met een wel geformuleerd rechtsprobleem, maar dat zij dicht bij de mensen zaten en hielpen met het geven van elementaire informatie en het formuleren van problemen tot rechtsproblemen of tot iets anders, bijvoorbeeld tot stof voor politiek-juridische actie. Behalve de makkelijke toegankelijkheid werd de tweede rechtvaardiging van eerstelijns rechtshulp dan 2
ook de signaleringsfunctie van maatschappelijke en juridische problemen bij de specifieke doelgroepen.
4. Gefinancierde rechtshulp in Nederland Duidelijke kenmerken van de Nederlandse rechtshulpbeweging waren (1) een kritische houding ten opzichte van de balie en (2) een sterke gerichtheid op de overheid, van wie een oplossing werd verwacht, waarbij de daaraan inherente problemen in verband met de noodzakelijke onafhankelijkheid van diezelfde overheid duidelijk onderschat werden. Ook opvallend in de Nederlandse rechtshulpgeschiedenis zijn de in verhouding tot andere landen milde reacties van de balie en de toeschietelijke houding van de overheid, die zich bereid toonde het stelsel van rechtsbijstand te hervormen en daar geld in te steken. Veel van de ideeën die vanuit de rechtshulpbeweging naar voren werden gebracht, zijn daardoor gerealiseerd. Gemeten naar de toestand in veel Europese landen heeft Nederland daardoor een tamelijk vèrstrekkend systeem van gefinancierde rechtsbijstand, dat evenwel in tijden van bezuiniging voortdurend verdedigd moet worden, met wisselend succes. Momenteel ligt een bezuinigingsvoorstel van 100 miljoen voor, dat is meer dan het hele Belgische budget voor de rechtsbijstand. In Nederland stond in 2012 € 430.000 op de begroting tegen € 78.000 in België. Omgerekend naar inwonersaantal betekent dit dat we in Nederland ongeveer drie keer zoveel aan gefinancierde rechtshulp uitgeven als in België. Dit alles betekent niet dat in Nederland alles goed geregeld is, wel dat er heel wat is geëxperimenteerd en dat daaruit lessen getrokken kunnen worden die ook voor België nuttig kunnen zijn. In Nederland heeft de eerstelijnsdiscussie in de wetgeving vorm gekregen door de inrichting van Bureaus voor Rechtshulp die in elk arrondissement gevestigd werden, soms met nevenvestigingen. Die bureaus hadden een dubbele taakstelling: het geven van (gratis of goedkoop) advies aan mensen die beneden een bepaalde inkomensgrens vielen en het toevoegen van een advocaat aan wie aan zo´n advies niet genoeg had. De bureaus werden gedreven door juristen in loondienst van een stichting die gefinancierd werd door de overheid en die een redelijke mate van institutionele onafhankelijkheid van diezelfde overheid had. Het toevoegingsbeleid werd door de bureaus voor rechtshulp overgenomen van de balies, die dat voordien grotendeels in handen hadden. Twee zwakke plekken zaten er in dit systeem: de Bureaus voor Rechtshulp met hun juristen in loondienst hadden de neiging tot bureaucratiseren en uiteindelijk zat de overheid aan de geldkraan, die dus kon worden dichtgedraaid. In 1998 is een belangrijke hervorming van het systeem doorgevoerd, met bezuiniging als belangrijkste drijfveer. De bureaus voor rechtshulp, die een behoorlijke mate van autonomie hadden ontwikkeld, werden opgeheven en vervangen door enerzijds het Juridisch loket, anderzijds de Raden voor Rechtsbijstand. Het Juridisch loket is een eerstelijnsvoorziening waar iedereen, zonder inkomenstoets, gratis eenvoudig juridisch advies kan krijgen. De Raden voor rechtsbijstand zijn belast met de toevoeging van advocaten aan mensen die voldoen aan 3
de inkomensvereisten om in aanmerking te komen voor gefinancierde rechtsbijstand. Met deze wetswijziging heeft de overheid haar greep op het systeem aanzienlijk versterkt. Want hoewel een zekere mate van institutionele onafhankelijkheid van loket en Raad is voorzien, zit de overheid net als bij de Bureaus voor Rechtshulp aan de geldkraan en hebben de nieuwe instellingen veel minder beleidsvrijheid dan de oude. Dat alles neemt niet weg dat de Juridische loketten in een behoefte voorzien. De huurder aan wie de huur is opgezegd of de werkloze die gekort wordt in zijn uitkering kan daar binnenstappen om zijn rechtspositie uitgelegd te krijgen. De Raden voor rechtsbijstand zijn ambtelijke instanties met zeer beperkte beleidsruimte en een grote mate van afhankelijkheid van het Ministerie van Justitie, wat nu, in tijden van scherpe bezuinigingen, goed voelbaar is. De financiering van de eerste lijn is projectmatig, voor de tweede lijn geldt een stelsel van forfaitaire beloning van de toegevoegde advocaat. Per soort zaak is een gemiddeld aantal uren vastgesteld en op basis daarvan wordt gehonoreerd, met de nodige verfijningen voor de ingewikkeldheid van procedures en adviezen. Daarbuiten is er een mogelijkheid voor de honorering op basis van reëel bestede uren van uitzonderlijk bewerkelijke zaken. Als systeem is deze wijze van financiering niet slecht, maar alles staat en valt bij de soepelheid en het vertrouwen waarmee het stelsel gehanteerd wordt. Die zijn de laatste tijd niet groot. Het lijkt wel of de Raden voor Rechtsbijstand als eerste opdracht hebben om het aantal toevoegingen zo klein mogelijk te houden en om te beknibbelen op het aantal uren dat aan een zaak besteed mag worden, wat vooral speelt bij de bewerkelijke zaken. De controlefunctie van de Raden, die ik op zichzelf niet wil betwisten, wordt de laatste tijd wel erg zwaar aangezet.
5. De rol van de balies en de discussie over juristen in loondienst In veel landen hebben de balies nogal defensief gereageerd op de kritiek van de rechtshulpbeweging en dat uitte zich meestal door een hartstochtelijke verdediging van het procesmonopolie en soms een verbod aan advocaten om mee te werken aan rechtswinkels en andere experimentele vormen van alternatieve rechtshulp. Een van de argumenten tegen een gerichte aanpak van sociaaljuridische noden door middel van rechtshulpprojecten was dat dergelijke projecten haast vroegen om gebruikmaking van juristen in loondienst, wat in strijd zou zijn met de noodzakelijke onafhankelijkheid, die door de balies wel gegarandeerd kon worden. Nog afgezien van het feit dat dergelijke projecten grotendeels ook wel kunnen functioneren door samenwerkingsafspraken met advocaten, is de gerichte aanpak via projecten met juristen in loondienst – goedkoper dan advocaten – soms goed gelukt maar soms ook inderdaad kwetsbaar gebleken voor te vergaande invloed van de financier, de overheid. Die invloed manifesteerde zich in Nederland niet door direct ingrijpen in het doen en laten van de Bureaus voor rechtshulp, wel door afknijpen van de financiën. Daarnaast heeft de aanpak door middel van juristen in loondienst geleid tot een heel ander probleem, dat door niemand voorzien was: de bureaucratisering vanaf het moment dat het eerste idealistische vuur eraf was. Sommige bureaumedewerkers werden vooral werknemers met een rechtspositie, meer dan gedreven verdedigers van de rechten van mensen uit de lagere klassen. Daarentegen was het grote voordeel van de loondienst aanpak dat zich daar 4
specialismen hebben kunnen ontwikkelen en dat zich daar ervaring en expertise heeft opgehoopt, vooral op het gebied van de sociale zekerheid, een gebied waartoe de advocatuur zich blijkbaar niet voelt aangetrokken. De Bureaus hebben hun activiteiten in de loop van de jaren uitgebreid tot de tweede lijn overal waar het procesmonopolie van de advocatuur niet in de weg zat (huur- en arbeidsrecht, grote delen van het vreemdelingenrecht), en waar dat wel in de weg zat hebben de medewerkers zich soms ingeschreven als advocaat. Dat laatste is uiteindelijk een van de argumenten geworden tot opheffing van de Bureaus, omdat de balies zwaar begonnen te protesteren wegens veronderstelde concurrentievervalsing.
6. Advocaten of doe-het-zelf recht? Een discussie die steeds weer de kop opsteekt is die van de vereenvoudiging van het recht om dure advocaten overbodig te maken. Waar het om draait is de vraag of bepaalde procedures inderdaad nodeloos ingewikkeld zijn, of zijn geconstrueerd om de zwakste partij te beschermen. Klassiek is de discussie over de vereenvoudiging van de echtscheidingsprocedure. Daar lijkt niets tegen te zijn zolang het gaat om het opruimen van wat in feite echtscheidingsbeletselen zijn die niet meer in deze tijd thuishoren. Problematisch wordt het wanneer de zwakste partij, meestal nog steeds de vrouw, hierdoor te makkelijk manipuleerbaar wordt door de sterkste, of wanneer de belangen van de kinderen niet meer behoorlijk gewaarborgd zijn. Anders gezegd: bepalingen van dwingend recht maken procedures ingewikkelder (en advocatenhulp noodzakelijker), maar zolang dat zijn grond heeft in rechtsbescherming van de zwakste partij moeten die bepalingen toch gehandhaafd blijven. Daarover zal het debat moeten gaan wanneer voorstellen tot vereenvoudiging aan de orde zijn. Dat geldt voor alle rechtsgebieden. Een andere vorm van dejuridisering waar in dit verband wel naar verwezen wordt is mediation. Wat er ook zij van het mogelijke voordeel van bemiddeling boven procederen onder bepaalde omstandigheden, wees op je hoede wanneer dergelijke gedachten van stal worden gehaald met het oog op bezuiniging van de gefinancierde rechtshulp. Bij het overwegen van de voor- en nadelen van vormen van bemiddeling als alternatief voor een juridische aanpak van conflicten, horen alleen de belangen van partijen een rol te spelen, ongeacht of die wel of niet een advocaat kunnen betalen. Bij de voorstellen tot wetswijziging in Nederland met bezuiniging als doel uit 2008, speelde min of meer verplichte mediation een grote rol. Het wetsontwerp is nooit wet geworden. Dit alles laat onverlet dat veel behoefte aan juridische bijstand het gevolg is van stroeve communicatie, onbegrijpelijke formulieren en slecht werkende bureaucratieën. Op dat terrein valt veel te winnen. Deze boodschap is vooral tot de overheid zelf gericht, die door slecht beleid en slechte uitvoering van beleid veel behoefte aan rechtshulp creëert.
7. Overheidsvoorziening of verzekeringsstelsel?
5
In Nederland wordt met zekere regelmaat in het kader van bezuinigingen op overheidsvoorzieningen verwezen naar de mogelijkheid van het afsluiten van individuele rechtsbijstandverzekeringen als (gedeeltelijk) alternatief voor een overheidsvoorziening. Dat is niet realistisch, want twee belangrijke gebieden: vreemdelingenrecht en strafrecht zijn niet verzekerbaar en voor de overige rechtsgebieden geldt dat de meeste mensen er zo zelden mee te maken krijgen dat verzekering een veel te dure oplossing is.
8. Randvoorwaarden voor een goede rechtsbijstandsvoorziening Waaraan dient een goede rechtshulpvoorziening te voldoen en wat moeten de uitgangspunten zijn? a. Uitgangspunt dient de rechtsstatelijke notie van gelijkheid voor het recht te zijn in samenhang met het grondrecht van toegang tot de rechter. Het recht op door de overheid voorziene rechtsbijstand is door het EHRM binnen de werking van artikel 6 EVRM getrokken wanneer het gaat om enigszins serieuze zaken die te ingewikkeld zijn om verplicht aan de burger zelf over te laten (EHRM 9 oktober 1979, A 32, Airey vs Ireland). b. Bij de totstandkoming van een rechtshulpstelsel dient men alert te zijn op de neiging van de overheid om het recht en rechtsbijstand te zien als consumptieartikel. Wanneer gepraat wordt over ´overconsumptie´ is die visie expliciet, maar er zijn ook minder duidelijke variaties op dit thema. In voorstellen tot rechtsbijstandsverzekeringen zit deze visie meestal ook verborgen en hetzelfde is het geval bij de term ´juridisch loket´. Zonder te miskennen dat er eenvoudige rechtshulpbehoefte bestaat waarin meestal tamelijk routinematig kan worden voorzien, moet in ieder geval altijd de mogelijkheid open blijven om een zaak principieel uit te vechten en alternatieve interpretaties in te brengen. Het is daarom verdacht wanneer bepaalde rechtsbehoeften van de rechtsbijstand voorziening worden uitgesloten (GAS boetes bijvoorbeeld). Een rechtsbijstand voorziening hoort zo te zijn opgezet dat niet problemen maar rechtsposities van burgers centraal staan. c. Binnen een rechtsbijstand voorziening hoort een belangrijke rol te zijn weggelegd voor de balies. Rechtsbijstand op maat wordt nog altijd het best geleverd door advocaten. Wanneer het accent komt te liggen op bureaus met juristen in loondienst, ook voor de tweede lijn, loopt de onafhankelijkheid gevaar. Dat geldt zeker nu heel veel van de conflicten die binnen het kader van zo´n stelsel worden uitgevochten tussen burger en staat gaan. Ter aanvulling op advocaten kunnen al dan niet gespecialiseerde eerstelijns voorzieningen van nut zijn: laagdrempelige adviesbureaus, algemeen of toegesneden op bepaalde rechtsgebieden zoals sociale zekerheid, huur, detentierecht. Samenwerkingsvormen met niet juristen die gespecialiseerd zijn in bepaalde materies kunnen worden overwogen of onderzocht. d. Advocaten die werken binnen een rechtsbijstand voorziening moeten behoorlijk betaald worden. Aan te bevelen is dat een bepaald uurloon, waarover onderhandeld kan worden, als uitgangspunt dient, in combinatie met een vorm van puntensysteem. 6
Daarbij is het van belang dat altijd ruimte blijft voor bijzonder bewerkelijke zaken, die gevoerd en betaald moeten worden. Een tot op grote hoogte open budget is een vereiste hiervoor. De waardering per punt afhankelijk stellen van de hoeveelheid begrote fondsen is onaanvaardbaar, advocaten worden dan gestraft voor meer werken. Een decente honorering is ook noodzakelijk om de vorming van specialisaties te bevorderen in die rechtsgebieden die vooral van belang zijn voor die groepen die in aanmerking komen voor gefinancierde rechtshulp (vreemdelingenrecht, sociaal zekerheidsrecht bijv.). e. Een vraagpunt is welke instantie de toevoeging van advocaten moet doen. In België zijn dat tot nu toe de balies, in Nederland is het een aparte instelling. De balies zijn onafhankelijker van de overheid, maar zitten wellicht vast aan eigen belangen en (voor)oordelen. Advocaten zijn mogelijk niet altijd voldoende sensitief ten aanzien van de belangen van bepaalde sectoren in de maatschappij waarmee zij weinig ervaring hebben. Een mengvorm met advocaten en anderen is te overwegen. In ieder geval moet vrije advocatenkeuze het uitgangspunt zijn in al die gevallen waarin de persoon die voor toevoeging in aanmerking komt een voorkeur heeft. Naarmate advocatenkantoren zich meer specialiseren in bepaalde terreinen van het (sociale) recht, zal vrije advocatenkeuze door mensen met een laag inkomen meer een realiteit zijn. f. Een laatste lastig punt is het toezicht op het gebruik van de met de rechtsbijstand gemoeide gelden. Een vorm van toezicht lijkt onvermijdelijk, nu de cliënt niet de aangewezen persoon is om als enige te controleren of zijn advocaat die hij niet zelf betaalt, een redelijk aantal uren heeft geschreven. Hij moet wel inzicht in die geschreven uren hebben, maar hij moet wellicht niet het laatste woord hebben in de controle. In Nederland hebben de Raden voor Rechtsbijstand, die de toevoegingen doen, ook de bevoegdheid de urenstaten die advocaten verplicht inleveren voor elke zaak die verder gaat dan het forfaitaire minimum, te controleren. Zij kunnen zelfs inzage in de dossiers vragen, wanneer zij twijfelen of de geschreven uren daadwerkelijk zijn besteed. Een probleem is natuurlijk dat de medewerkers van de Raden geen advocaten zijn en zich toch een oordeel moeten vormen over het advocatenwerk. Dat zou een argument zijn om de controle (deels) in handen van advocaten te leggen.
7
