Bezuinigingsmaatregelen gefinancierde rechtsbijstand: Onwettig en onwerkbaar
Samenvatting Staatssecretaris Teeven liet in november 2013 weten het budget van de gefinancierde rechtsbijstand structureel met €85 miljoen te willen korten. Gefinancierde rechtsbijstand biedt een financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Op basis van interviews met onder andere advocaten is onderzocht wat de gevolgen van de bezuinigingen zijn. Bovendien is er een gesprek geweest met een Tweede Kamerlid en Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel. Deze resultaten zijn geanalyseerd en vervolgens uitgewerkt. Uit de interviews blijkt dat voor rechtzoekenden de toegang tot de rechter wordt belemmerd, hetgeen in strijd is met nationale en internationale wetgeving. Verwacht wordt dat rechtzoekenden die uitsluiting zullen aanvechten, wat kan leiden tot overbelasting van het systeem. Bovendien bestaat het gevaar dat zij het recht in eigen hand gaan nemen. Voor advocatenkantoren die louter toevoegingszaken behandelen, wordt de situatie onwerkbaar. In zijn algemeenheid wordt verwacht dat het aantal advocaten dat toevoegingszaken behandelt, sterk afneemt en dat tevens de kwaliteit van dienstverlening in het geding komt.
Inleiding Wie geen advocaat kan betalen heeft recht op een vergoeding van die kosten. Dit wordt gefinancierde rechtsbijstand of ook wel toevoeging genoemd. Gefinancierde rechtsbijstand biedt een financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Bijna 40% van de Nederlanders valt binnen de dekking van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand.1 Staatssecretaris Teeven van Ministerie van Veiligheid en Justitie is voornemens structureel te korten op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. In eerste instantie zijn er twee bezuinigingsrondes, ieder van €50 miljoen, die nog niet volledig zijn gerealiseerd. In oktober 2013 is de eerste wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb) doorgevoerd. De intentie is dat door de nieuwe wetswijziging €85 miljoen wordt gekort op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand.2 Rechtshulp kan hierdoor voor rechtzoekenden onbetaalbaar en onbereikbaar worden. Om deze bezuiniging te realiseren worden er een aantal bezuinigingsmaatregelen getroffen, zoals de verhoging van de eigen bijdrage. De bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand hebben ook gevolgen voor advocatenkantoren. De generieke uurvergoeding voor de advocatuur gaat hierdoor bijvoorbeeld omlaag.3 De financiële tegemoetkoming wordt geschrapt van €18,74 voor administratieve kosten in civiele en bestuursrechtelijke zaken. Daarnaast dient er onder meer, maar niet uitsluitend, een strengere selectie aan de poort plaats te vinden met daarin een grotere rol voor het Juridisch Loket. Tot slot worden juridische vraagstukken met betrekking tot huurrecht en verbintenissenrecht van het stelsel (vooralsnog) uitgesloten. De vraag rijst of de toegang tot de rechter door deze maatregelen omtrent gefinancierde rechtsbijstand wordt beperkt. Indien dat het geval is, dan worden rechtzoekenden uitgesloten van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand. De centrale vraag van dit onderzoek luidt daarom: “Welke praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?”
1
www.advocatenorde.nl/9531/consumenten/gefinancierde-rechtsbijstand.html. Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p.2. 3 Bakker, Advocatenblad 2014, afl. 8, p. 45. 2
Bezuinigingen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand Met de Wet op de Rechtbijstand (Wrb) in 1994 werd voldaan aan de eis die voortvloeit uit artikel 18 lid 2 van de Grondwet uit 1983. Uit dit grondwettelijke artikel blijkt dat er wettelijke regels dienen te worden opgesteld aangaande gefinancierde rechtsbijstand.4 Ook blijkt uit verdragsrechtelijke teksten dat de rechtzoekende recht op een eerlijk proces en dus toegang tot de rechter. Dit blijkt uit artikel 6 EVRM, 14 IVBPR, 47 EU-handvest. Uit jurisprudentie blijkt dat een lidstaat is gehouden om recht op de toegang tot de rechter mogelijk te maken in civielrechtelijke5 en strafrechtelijke zaken. In bepaalde gevallen kan er in civielrechtelijke procedures ook kosteloze rechtshulp bestaan.6 Het recht op de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand zijn niet absoluut. Het recht mag worden beperkt, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast en zolang misbruik van bevoegdheid wordt voorkomen.7 De voorgenomen wetswijziging van Teeven heeft tot doel om de uitgaven van gefinancierde rechtsbijstand te beperken. In de periode na de inwerkingtreding van de Wrb in 1994 is er sprake geweest van een groeiende welvaart, waardoor maximaal kon worden ingezet op gefinancierde rechtsbijstand. Echter, de economische recessie is sinds 2008 goed voelbaar, waardoor het aantal toevoegingen toeneemt.8 Voorts daalde de overheidsinkomsten, waardoor er een minder budget beschikbaar is. Staatssecretaris Teeven acht het van belang dat door middel van deze maatregelen het stelsel beheersbaar wordt en niet zodanig overbelast raakt dat het feitelijk niet meer beschikbaar is voor degenen voor wie het stelsel daadwerkelijk is bedoeld.9
Door binnenkort twee besluiten te nemen, namelijk het besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 vindt uitvoering van de Wrb plaats. Deze bevatten de volgende maatregelen: 1. een generieke verhoging van de eigen bijdrage; 2. een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken; 3. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel; 4. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken; 5. een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak; 6. een wijziging van de anticumulatieregeling; 7. een tweede tranche verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandsverleners. Staatssecretaris Teeven kwalificeert de gefinancierde rechtsbijstand als een vangnetfunctie en als stelsel dat werkt op basis van noodzakelijkheid en selectie. Bij brief van 12 juli 2013 zijn er elf maatregelen uiteengezet. In november 2013 heeft er een algemeen overleg plaatsgevonden met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, waardoor staatssecretaris Teeven een aantal
4
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 4. EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). 6 EHRM 21 februari 1975, ECHR Series A 1975, 4451/70 (Golder/the United Kingdom). 7 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 8 Stb. 2013, 345. 9 Stb. 2013, 345. 5
bezuinigingsmaatregelen heeft aangescherpt en twee nieuwe maatregelen heeft toegevoegd. Zijn voorstel bevat de volgende bezuinigingsmaatregelen: 1. selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium; 2. uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht; 3. echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minderjarige kinderen; 4. echtscheiding op basis van gezinsinkomen; 5. herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen; 6. lager uurtarief in bewerkelijke zaken; 7. niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken; 8. tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen; 9. vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur; 10. besparing Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket; 11. clawback regeling (nieuwe maatregel); 12. verhoging drempel bij advieszaken, hoger beroep en cassatiezaken (nieuwe maatregel).
Gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen Om de gevolgen van de geplande en reeds doorgevoerde bezuinigingsmaatregelen in kaart te brengen, zijn interviews gehouden met diverse advocatenkantoren. Hieronder zijn de belangrijkste gevolgen voor rechtzoekenden, advocaten en de rechtspraktijk weergegeven. Verhoging van de eigen bijdrage De advocaten stellen dat het altijd al zo is geweest dat er bepaalde cliënten hun eigen bijdrage niet betalen. Na de wijziging van afgelopen oktober is dit alleen maar toegenomen. Advocatenkantoren zijn genoodzaakt om te accepteren dat de eigen bijdrage in termijnen door cliënten wordt betaald en soms zelfs helemaal niet wordt betaald. De kanttekening die hierbij moet worden geplaatst is dat de advocaten deze rechtzoekenden allicht willen bijstaan, daar zij de sociale advocatuur van belang achten. Bovendien is het mogelijk dat minder rechtzoekenden een rechtszaak zullen starten, waardoor de zaakstoevoer afneemt. Wanneer de boete voor belediging van een agent bijvoorbeeld €250 bedraagt en de eigen bijdrage €750 is, zien veel rechtzoekenden af van een procedure. Ook al zijn ze onschuldig. Volgens de advocaten komt in deze gevallen het recht op de toegang tot de rechter in het geding. Nieuwe functie Juridisch Loket De kans bestaat dat het Juridisch Loket gaat bepalen of rechtzoekenden al dan niet aanspraak kan maken op een toevoeging. Deze poortwachterfunctie wordt door de advocaten als een ingrijpende maatregel gezien. Met het zicht op de bezuinigingen worden rechtzoekenden dan van het systeem uitgesloten, waardoor er een grote waarschijnlijkheid bestaat dat daar dan over dient te worden geprocedeerd. Tevens wordt er gesteld dat hierdoor de zaakstoevoer afneemt, aangezien de poortwachter zorg dient te dragen voor het feit dat de kosten afnemen. Indien er geen toevoeging wordt verleend, bestaat de mogelijkheid dat rechtzoekenden zelf gaan procederen. Hierdoor wordt het rechterlijk apparaat mogelijk belast met kansloze verweren. Verlaging van de vergoeding van de advocaat De verlaging van de vergoeding van de advocaten van €107 naar €104 (NB dit is geen tarief per uur! Per zaak wordt een aantal punten toegekend. Bijvoorbeeld voor een politierechter 6 punten x 104 euro daarvoor moeten alle uren gemaakt worden. Een advocaat werkt dan voor een tarief tussen de 15 euro en 104 euro per uur) is vreemd met het oog op de inflatiecorrectie die ieder jaar plaatsvindt en de kosten van de advocatuur die steeds meer stijgen. De gefinancierde rechtsbijstand is een theoretisch systeem en advocatenkantoren kunnen niet altijd kostendekkend te werk gaan. Door de verlaging wordt dat gat alleen maar groter. Er wordt verder opgemerkt dat steeds meer advocaten juridisch ingewikkelde zaken niet meer willen behandelen op basis van een toevoeging en dus zullen doorverwijzen. Dan rijst de vraag of er nog advocaten zijn die deze zaken wel willen behandelen en onder kostprijs willen werken. Verlaging van de vergoeding bij snelrechtprocedures De verlaging van de vergoeding bij supersnelrechtprocedures achten de advocaten vreemd. De snelrechtprocedure is immers gelijk aan een politierechterzitting, daar hetzelfde dossier dient te worden bestudeerd en ook een zitting plaatsvindt. Bovendien is het systeem gebaseerd op balans. Voor de ene zaak ligt de vergoeding hoog en in de andere zaak ligt de vergoeding lager, wat
elkaar compenseert. Indien de vergoeding voor de supersnelrechtprocedures naar beneden worden gebracht, zal dit systeem niet meer in balans zijn.
Nevenvordering die onder dezelfde toevoeging vallen Als er bij een echtscheidingsprocedure een voorlopige voorziening dient te worden aangevraagd is dit een aparte procedure. Ingeval er steeds meer onder één toevoeging valt, betekent dat er veel tijd in een zaak wordt gewerkt tegen een laag tarief. De advocaten zeggen tegen de rechtzoekende dat ze geen voorlopige voorziening gaan aanvragen, aangezien het teveel tijd in beslag neemt. Een aantal advocatenkantoren zullen deze echtscheidingszaken en voorlopige voorzieningen dan doorverwijzen naar andere kantoren. Bovendien wordt gesteld dat als de rechtzoekenden hun eigen bijdrage niet kunnen financieren, zij het recht in eigen handen zullen nemen. Uitsluiting/beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht Juridische vraagstukken die voortvloeien uit de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht worden mogelijk voor een deel uitgesloten, waardoor rechtzoekenden geen toegang meer hebben tot het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Sommige advocaten stellen dat er een objectieve toets dient plaats te vinden en dat dit niet mogelijk is indien het systeem zo wordt ingericht dat het Juridisch Loket dit gaat beoordelen. Het argument dat mensen maar een rechtsbijstandsverzekering moeten afsluiten, is volgens de advocaten ook niet steekhoudend. Bij de verzekeraars werken zelden advocaten en is de kwaliteit vaak minimaal omdat de rechtsbijstandverzekeringen gigantische hoeveelheden aan zaken moeten verwerken (bulk). Bovendien zijn veel mensen niet in staat de kosten van een dergelijke verzekering te betalen. Ook hier vrezen de advocaten dat rechtzoekenden die niet in aanmerking komen voor een toevoeging, uiteindelijk het recht in eigen hand nemen. Vergeet ook niet dat bij uitstek in het huurrecht vaak (voormalige) overheidsinstanties zijn die beslissingen nemen. Verruit de meeste zaken in heel Nederland zijn zaken tegen de overheid of overheidsorgaan. Ambtenaren nemen (negatieve) beslissingen en burgers moeten dan naar de rechter om hun gelijk te halen. Diezelfde overheid maakt het de burgers dan onmogelijk om dat te doen. Praktische gevolgen Door de wijziging van Wrb en de bezuinigingsmaatregelen die worden verwacht zijn er mogelijk praktische gevolgen. Hieronder is een statistisch beeld weergegeven per gevolg hoe groot de mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages in de tabellen geven per gevolg weer hoe groot de mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages zijn een indicatie, gemaakt aan de hand van eigen onderzoek. Tabel 1: Maatregelen gericht op de rechtzoekenden Verhoging Afschaffing van de korting eigen Juridisch Poortwach bijdrage Loket ter Financiële gevolgen 30% 10% 30% voor advocatenkantoren
Clawback regeling
Verhoging grens bij hoger beroep
20%
10%
Juridische gevolgen
35%
5%
40%
0%
20%
Eigenrichting
30%
0%
30%
20%
20%
Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer *niet van toepassing
50%
0%*
30%
20%
Tabel 2: Maatregelen gericht op de advocatenkantoren Verlaging van de Verlaging van de vergoeding van vergoeding bij de advocaat snelrechtprocedures
0%*
Poortwachter
Financiële gevolgen voor advocatenkantoren
40%
20%
40%
Toegang tot de rechter
40%
20%
40%
33,33%
33,33%
33,33%
0%**
0%**
100%
60%
40%
0%**
33,33%
33,33%
33,33%
Forfaitaire systeem uit balans Averechts effect Minder advocaten behandelen toevoegingszaken Kwalitatieve gevolgen voor advocatenkantoren **niet van toepassing
Tabel 3: Maatregelen gericht op de rechtspraktijk Nevenvorderingen die onder dezelfde toevoeging vallen
Uitsluiting/beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht
Financiële gevolgen voor advocatenkantoren
50%
50%
Minder advocaten behandelen toevoegingszaken
100%
0%
Eigenrichting
30%
70%
0%***
100%
Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer
***eigen verweer voeren is niet mogelijk bij een echtscheidingsprocedure
Conclusie In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: “Welke praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?” Uit het onderzoek blijkt dat zowel rechtzoekenden als advocaten negatieve gevolgen ondervinden als gevolg van de geplande en reeds doorgevoerde maatregelen. De praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen zijn onder andere dat de zaakstoevoer terugloopt en de omzet zal dalen. Rechtzoekenden worden door bepaalde bezuinigingsmaatregelen uitgesloten van het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand, waardoor er eigenrichting kan ontstaan. Daarnaast zullen rechtzoekenden waar mogelijk zelf verweer voeren in procedures, daar ze de kosten van een advocaat niet kunnen betalen. Zoals hierboven uiteengezet is het forfaitaire systeem gebaseerd op een puntensysteem, dat door de bezuinigingsmaatregelen uit balans raakt. De bezuinigingsmaatregelen kunnen een averechts effect hebben en mogelijk het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand kostbaarder maken. De poortwachter dient op een onpartijdige en onafhankelijke wijze vast te kunnen stellen of een rechtzoekende in aanmerking komt voor een toevoeging. Mocht dit niet het geval zijn, zoals het eerste voorstel van staatssecretaris Teeven om de poortwachter te laten verlopen via het Juridisch Loket, dan tast dit het recht op de toegang tot de rechter aan op grond van artikel 6 EVRM met name in zaken gericht tegen de overheid. Met het zicht op de toekomstige maatregelen achten de ondervraagde advocaten het waarschijnlijk dat de toegang tot de rechter daadwerkelijk in het geding wordt gebracht. Ook de verhoging van de eigen bijdrage en de nieuwe poortwachterfunctie leiden ertoe dat rechtzoekenden van het systeem worden uitgesloten, waardoor de toegang tot de rechter niet wordt gewaarborgd. Met het zicht op het uitsluiten van huurrecht en verbintenisrechtelijke zaken, worden zelfs hele rechtsgebieden uitgesloten. De recentelijk ingevoerde en geplande maatregelen zijn dan ook in strijd met het recht op de toegang tot de rechter en dus met nationale en internationale wetgeving. De poortwachter kan bovendien zorgen voor overbelasting van het systeem. Zodra het rechtzoekenden gaat uitsluiten van het systeem, kan tegen deze uitsluiting immers weer een procedure worden gestart. Bovendien kunnen advocaten zaken weigeren zaken te behandelen op basis van een toevoeging, indien zij denken dat zij in die zaken niet meer kostendekkend kunnen werken. Hieruit vloeit voort dat steeds minder advocaten toevoegingen zullen behandelen. Tot slot is er nog het kwalitatieve gevolg voor de advocatenkantoren. Staatssecretaris Teeven stelt dat een goede borging van de kwaliteit van de rechtsbijstand primair een verantwoordelijkheid is van de beroepsgroep. Dit hangt samen met de gedachte dat een onafhankelijke advocatuur een voorwaarde is voor een goed functionerende democratische rechtsstaat.10 De verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening staat haaks op de besparing van de kosten van de advocaten. Kortom de kwaliteit van de dienstverlening zal achteruit gaan, daar er waarschijnlijk minder tijd wordt besteedt aan zaken om de praktijk kostendekkend te houden. De advocaat als vertrouwenspersoon die een ‘extra schouder’ biedt, zal steeds minder voorkomen.
10
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 5.
Aanbevelingen Het Juridisch Loket verstrekt adviezen die juridisch inhoudelijk niet altijd kloppen, zo stellen de ondervraagde advocaten. Bovendien kost het €24,1 miljoen op jaarbasis. Alle advocaten zijn het er dan ook over eens dat het Juridisch Loket kan worden afgeschaft. In plaats daarvan zouden advocatenkantoren, zo stelt een van de ondervraagden voor, studenten kunnen aannemen om toch rechtzoekenden te voorzien van rechtshulp. De rechtzoekende blijft op deze manier toegang houden tot redelijk eenvoudig juridisch advies. Verder zou High Trust bij elk advocatenkantoor die toevoegingen behandelt doorgevoerd kunnen worden, zo is een extra poortwachter niet noodzakelijk. De Raad voor Rechtsbijstand controleert de advocatuur dan een aantal keer per jaar. Van advocatenkantoren met een hoog percentage toevoegingszaken komt het bestaansrecht in het geding. Enkele veranderingen lijken dan ook noodzakelijk. Zo zouden zij meer commerciële zaken in behandeling kunnen nemen en meer juridische medewerkers kunnen in zetten. Kantoren die toevoegingszaken willen blijven behandelen, dienen een strak regime te hanteren en met vaste modellen te werken. De advocaten die werken op de gebieden verbintenissenrecht en huurrecht dienen er rekening mee te houden dat de zaakstoevoer afneemt. Deze advocaten kunnen hun praktijk verschuiven naar een ander rechtsgebied of dienen deze zaken in die desbetreffende rechtsgebieden enkel op betalende wijze te gaan doen en zaken op basis van toevoeging te weigeren (hetgeen nimmer de bedoeling kan zijn van de wetgever). Tevens kan op basis van het gesprek dat is gevoerd op 5 mei 2014 met Michiel van Nispen, tweede Kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel, worden geconcludeerd dat staatssecretaris Teeven de bezuinigingsmaatregelen schriftelijk toetst, maar daarbij niet specifiek wordt gekeken naar hoe het in de praktijk in zijn werking gaat. Het is noodzakelijk dat er wordt gekeken hoe de bezuinigingsmaatregelen in werking treden in de praktijk. De bezuinigingsmaatregelen dienen een andere vorm aan te nemen, aangezien een aantal van deze maatregelen, zoals hierboven uiteengezet, strijdig zijn met het recht op de toegang tot de rechter.
Voor dit onderzoek zijn interviews gehouden met Vallenduuk Advocaten, Blaauw Advocaten, Haaster & Hes Advocaten, Parmentier&Oass Advocaten, Ripperda Advocaten, Tanger Advocaten, Michiel van Nispen (Tweede Kamerlid van de SP) en Cristel Wiskerke (Fractiemedewerker SP voor Justitie, Immigratie en Asiel).
