I
Artikelen
Vrouwenorganisaties en het collectief actierecht
Met de codificatie van het collectief actierecht in het verschiet dreigt juist deze rechtsingang voor belangenorganisaties te worden afgesloten. Hoewel rechtshandhaving hoog op de regeringsagenda staat, wordt de feitelijke bijdrage die rechtspersonen leveren aan bijvoorbeeld de handhaving van emancipatoire regels, in het Voorontwerp wet op de rechtsbijstand niet gehonoreerd. Rodrigues wil de gefinancierde rechtsbijstand voor rechtspersonen gehandhaafd zien. Slechts dan kan inhoud worden gegeven aan een emancipatiebeleid, waarin vrouwenorganisaties een overheidstaak toebedeeld hebben gekregen.
Peter R. Rodrigues Peter R. Rodrigues is juridisch medewerker bij het Landelijk Bureau Racismebestrijding en publiceert regelmatig over het collectief actierecht.
Rechtshandhaving en rechtsbijstand Menigeen heeft het reeds ervaren: gelijk hebben is niet hetzelfde als gelijk krijgen. Wanneer een tegenpartij niet van zijn ongelijk is te overtuigen, kan het verlossende woord bij de rechter worden gezocht. Een dergelijke stap is voor een belangenorganisatie makkelijker te nemen dan voor een individu. De zogenaamde collectieve acties hebben tegenwoordig een belangrijke plaats in het systeem van rechtshandhaving en rechtsvorming verworven. De wetgever heeft zich bij deze ontwikkeling in de jurisprudentie neergelegd en ontwerpt thans een wetsvoorstel inzake een algemeen vorderingsrecht voor belangenorganisaties. Het collectief actierecht is voor organisaties die tot doel hebben de belangen van vrouwen te behartigen een belangrijk middel om hun doelstelling te verwezenlijken. De meeste vrouwenorganisaties hebben daarom deze (proces)strategie in hun statuten opgenomen. De praktijk heeft immers geleerd dat individueel gedupeerde vrouwen de nodige (proces)drempels moeten overwinnen om hun klacht aan de rechter voor te leggen. Deze drempels zijn hoger naarmate het geschonden belang meer algemeen of principieel van karakter is of minder te vertalen is in financiële compensatie. Daarnaast wordt een belangrijke barrière gevormd door het feit dat vrouwen die hun recht proberen te halen regelmatig zelf vaak het slachtoffer worden van deze poging. Dit verschijnsel noemt men victimisatie. Het procederen tegen bijvoorbeeld een werkgever op grond van achterstelling wegens geslacht zal de arbeidsverhouding al snel verstoren of er zelfs toe leiden dat de werkgever tracht de arbeidsovereenkomst op de een of andere manier te beëindigen. Het komt mij voor dat de kans op victimisatie toeneemt, naarmate de machtsongelijkheid tussen partijen groter is. Vrouwen zien zich regelmatig met een dergelijke ongelijkheid geconfronteerd. Soms wordt in wetgeving een belangrijke rol aan belangenorganisaties toegekend bij de handhaving van de norm. Zeker wanneer particuliere organisaties in feite een overheidstaak krijgen toebedeeld, is het van belang dat de financiële middelen om deze taak uit te voeren beschikbaar worden gesteld. Met name binnen de emancipatoire regelgeving is aan vrouwenorganisaties gedacht om een dergelijke bijdrage aan de rechtshandhaving te leveren. De (financiële) middelen om als behartiger van dit publieke belang op te treden, zijn echter lang niet altijd in voldoende mate bij deze organisaties zelf aanwezig. De overheid kan hiertoe een bijdrage leveren in de vorm van subsidie of door middel van de Wet rechtsbijstand on- en minvermogenden (WROM). De WROM biedt de mogelijkheid om aan rechtspersonen - onder bepaalde omstandigheden - een toevoeging te verstrekken. Van deze mogelijkheid maken diverse vrouwenorganisaties met enige regelmaat gebruik. De wetgever is voornemens bij de herziening van de WROM het recht op rechtsbijstand voor rechtspersonen te schrappen. Het lijkt erop dat hiermee de uitvoering van de rol die door
1991 nr 4
29
Rechtshandhaving en rechtsbijstand
dezelfde wetgever aan vrouwenorganisaties is toebedeeld, zal worden gefrustreerd. In beschouwingen over het collectief actierecht is een drietal belangrijke vraagpunten te onderscheiden. Het betreft achtereenvolgens de vragen: welke belangen lenen zich voor bundeling, welke vorderingen kunnen worden ingesteld, en op welke wijze vindt de financiering plaats. In deze bijdrage zal mijn aandacht met name uitgaan naar dit laatste aspect van de financiering van collectieve acties ingesteld door vrouwenorganisaties. Vrouwenorganisaties en het collectief actierecht Een belangrijk voordeel van collectieve acties is de derdenwerking. De uitkomsten van de procedure hebben niet alleen consequenties voor procespartijen, maar ook voor (formeel) buiten de procedure vallende vrouwen. Met de derdenwerking in gedachte is het aardig om naar de alternatieven te kijken, die regelmatig voor het collectief actierecht worden aangedragen. In dit verband wordt veelvuldig op de procesvolmacht gewezen.1 In een eerder artikel heb ik de volgende alternatieven onder de loep genomen2: het proefproces, de procesvolmacht, de cessie, de zaakwaarneming, de subjectieve cumulatie en de ledencontracten. Geen van deze alternatieven is gelijkwaardig aan het collectief actierecht. Bij de alternatieven wordt getoetst aan de omstandigheden van het concrete geval. In een collectieve actie vindt daarentegen abstracte toetsing plaats, los van de omstandigheden van het bijzondere geval. Bijvoorbeeld in de zaak van Stichting Openbaar Feministerie (STOF) tegen het toelatingsbeleid van de Hotelschool Den Haag werd geprocedeerd ten behoeve van alle potentiële vrouwelijke kandidaat-leerlingen van de Hotelschool.3 De Haagse president meende ten onrechte geen uitspraak in kort geding te kunnen doen.4 Dit motiveerde hij mede met de overweging dat tot op heden geen individuele vrouwen over het toelatingsbeleid geklaagd hadden. Op deze wijze stelt de president de collectieve actie ten onrechte achter bij een individuele actie en miskent derhalve de betekenis en functie van het collectief actierecht. Of moeten we weer terug naar de tijd dat naast de belangenorganisatie zich enkele individuele eisers partij moeten stellen om zodoende de niet-ontvankelijkheid te voorkomen? In de STOF-zaak komt daar nog de vraag bij welke vrouw er heil in ziet een plaats op de Hotelschool bij de rechter af te dwingen en op die basis een opleiding te volgen? Het risico dat het opleidingsinstituut de vrouw haar actie kwalijk zal nemen, is niet ondenkbaar. In dit verband merk ik op dat het collectief actierecht een belangrijke dam opwerpt tegen het lastig te bestrijden verschijnsel van victimisatie. Een voorbeeld van een meer succesvolle actie is de procedure van de Stichting Ombudsvrouw tegen de Staat in verband met de maatregel 'Werkgelegenheidsprojecten Onderwijs'. De maatregel had tot
30
Peter R. Rodrigues
doel arbeidsplaatsen in het onderwijs te creëren voor werklozen met een uitkering op grond van de WWV, RWW of het ambtenarenrecht. Door het indertijd gehanteerde kostwinnersbeginsel bij onder andere de WWV, leidde de maatregel direct en indirect tot vrouwendiscriminatie. De president in kort geding verbood de Staat uitvoering te geven aan de 'Werkgelegenheidsprojecten Onderwijs', tenzij de discriminatoire effecten voor de duizenden betrokken vrouwen zouden worden weggenomen.5 Sinds kort wordt ook door de wetgever onderkend dat het collectief actierecht ongelijkheid tussen procespartijen compenseert en de bekende trits van procesdrempels (tijd, geld en moeite) verlaagt.6 De ongelijkwaardigheid van partijen komt veelal tot uitdrukking in organieke vorm: het individu tegen een institutie. Maar ongelijkwaardigheid is ook terug te vinden in rechtsgebieden waar de ongelijkheid van partijen in de rechtsverhouding ligt opgesloten.7 Voorbeelden hiervan zijn de relatie huurder versus verhuurder, werknemer versus werkgever of patiënt versus arts. Voor vrouwen komt hier nog een derde vorm van ongelijkheid bovenop. Het meerendeel van de vrouwen bevindt zich in een achterstandpositie ten opzichte van mannen.8 Deze achterstand manifesteert zich in de opleiding, op de arbeidsmarkt, in de maatschappelijke positie en in de sociale zekerheid.9 Vrouwenorganisaties hebben bij de burgerlijke rechter op beperkte schaal gebruik gemaakt van de mogelijkheden die het collectief actierecht biedt.10 Daarbij is gebleken dat het actierecht nog meer (algemene) voordelen biedt dan de ongelijkheidscompensatie en de beslechting van procesdrempels. Een rechtseconomisch argument pleit voor het collectief actierecht in die gevallen waarin anders verscheidene individuele procedures zouden worden gevoerd. Aldus wordt een efficiënt, effectief en economisch gebruik gemaakt van het recht. Dit was het geval toen de FNV, in de plaats van duizenden individuele vrouwen, procedeerde tegen de achterstelling van vrouwen op grond van het criterium kostwinnerschap in de voormalige Wet werkloosheidsvoorzieningen.11 Het komt ook voor dat organisaties optreden in zaken waar een individuele vrouw niet snel zelfstandig zal gaan procederen. Een voorbeeld daarvan is de procedure die de Ondernemingsraad PTT aanspande tegen de PTT Telecom.12 De PTT Telecom handelde in strijd met het goed werkgeverschap ex art. 1638z BW door het gebruik van de zogenoemde Distrivox. Dit apparaat verdeelt het binnenkomende telefoonverkeer, maar kan tevens exact het gedrag van de telefonistes en informatrices van minuut tot minuut registreren. Op deze wijze kunnen in collectieve acties principiële belangen (recht op privacy) aan de orde worden gesteld, terwijl individueel belanghebbenden uit vrees voor verstoring van de arbeidsverhouding er geen werk van zouden maken. De Stichting Vrouwen Tegen Verkrachting toonde
NEMESIS
Rechtshandhaving en rechtsbijstand
aan dat het actierecht ook de mogelijkheid biedt algemene belangen aan de rechter voor te leggen.13 Aan de orde was de vraag of het wegzendbeleid van het OM bij sexuele delicten nog wel recht deed aan de belangen van vrouwen. Het collectief actierecht leent zich ook bijzonder goed voor preventieve acties. Doordat vrouwenorganisaties de bevoegdheid hebben om een zaak aan de rechter voor te leggen, zal de tegenpartij deze organisatie eerder serieus nemen en bereid zijn tot overleg. Daardoor wordt mede de maatschappelijke weerbaarheid van vrouwenorganisaties vergroot en kunnen procedures worden voorkomen. Ook hier spreekt het rechtseconomisch argument. In een tijd dat de regering een nota produceert met de ferme titel 'Met vaste hand' mag het aspect van de rechtshandhaving van het collectief actierecht niet onbelicht blijven.14 De nota benadrukt dat de kwaliteit van de samenleving mede wordt afgemeten aan de wijze waarop normen en waarden daarin worden nageleefd en kunnen worden nageleefd. Er is echter, om in termen van de nota te blijven, sprake van een handhavingstekort. Tot mijn verbazing gaat de nota volledig voorbij aan de bijdrage die particuliere organisaties (kunnen) leveren aan de rechtshandhaving. Zo vormt het collectief actierecht een belangrijk onderdeel van de rechtsbescherming van vrouwen, doordat een vrouwenorganisatie kan opkomen voor rechten die anders niet of nauwelijks behartigd zouden worden.
DeWROM Wanneer (vrouwenorganisaties onvoldoende financiële middelen hebben om van het collectief actierecht gebruik te maken, kunnen zij een beroep doen op de WROM. Algemeen wordt aangenomen dat rechtspersonen voor kosteloze rechtsbijstand in aanmerking komen.15 De Leidraad bij het toevoegen in civiele en strafzaken (1988) die door de Buro's voor Rechtshulp wordt gehanteerd, onderschrijft dit. In beginsel komen rechtspersonen met een commercieel doel niet voor toevoeging in aanmerking. Ondernemen is immers een risicodragende bezigheid. Dit ligt anders bij rechtspersonen zonder commercieel doel, zoals verenigingen of stichtingen die de belangen van vrouwen behartigen. Om de vermogenstoestand van dergelijke organisaties te bepalen hanteert de Leidraad de volgende drie criteria (blz. 39-40). Daarbij geldt dat om voor rechtsbijstand op basis van de WROM in aanmerking te komen een organisatie aan geen van de hier genoemde voorwaarden mag voldoen: 1. Kunnen naar redelijke verwachting de kosten van de rechtsbijstand door de rechtspersonen uit eigen vermogen, inkomsten, omzet of verzekering worden opgebracht? Daarbij is van belang dat de verzoeker de kosten van rechtsbijstand die hij noodzakelijk acht, laat prevaleren boven andere uitgaven. Overigens wordt geen toevoeging verstrekt aan de
1991 nr 4
Peter R. Rodrigues
rechtspersoon die enkel en alleen is opgericht met het doel om procedures te voeren, zonder dat daarvoor de benodigde financiële middelen zijn bijeengebracht. 2. Kunnen de kosten van rechtsbijstand worden betaald uit subsidies van de overheid of door bijdragen van de leden/betrokkenen? Van belang is in dit geval de hoogte van de contributie, het aantal leden/betrokkenen, het doel van de rechtspersoon, een mogelijk beroep op een landelijk verband en de financiële positie van de leden. 3. Betreft de zaak waarvoor toevoeging wordt aangevraagd de materiële belangen van de leden/betrokkenen zelf? Voor het beantwoorden van deze vraag gaat het om de mate waarin het belang van de rechtspersoon in feite niets anders is dan het belang van de individuele leden. Gedacht kan worden aan een bewonersvereniging die bezwaar maakt tegen een bestemmingsplan waardoor een aantal parkeerplaatsen bij een flat zal worden geschrapt. In zo'n geval wordt geen toevoeging verstrekt, tenzij een meerderheid van de leden valt onder de in de WROM gestelde inkomensgrenzen. De veelheid van moeilijk te controleren vereisten leidt ertoe dat de effecten in de praktijk niet altijd even makkelijk voorspelbaar zijn. Er is daarbij sprake van landelijke verschillen. Regelmatig krijgen organisaties nul op het request omdat de toevoeging gevraagd wordt om op een, door verzoekster voorziene, wijze het doel van de organisatie na te streven.16 Standaard volgt daarachter dat verzoekster daartoe zelf een voldoende financieel draagvlak moet creëren ofwel moet concluderen dat zij voldoende bestaansgrond ontbeert. Verlening van kosteloze rechtsbijstand zou volgens deze rechtspraak in dergelijke gevallen neerkomen op verkapte subsidieverstrekking, hetgeen niet spoort met het systeem van de WROM. Niettemin worden jaarlijks enkele honderden toevoegingen aan rechtspersonen verstrekt. Daaronder bevinden zich ook vrouwenorganisaties zoals de Stichting Landelijke Ombudsvrouw. Het voorontwerp Wet op de rechtsbijstand De Minister heeft in de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer bij de behandeling van de gewijzigde WROM het volgende opgemerkt:17 'De WROM houdt geen rekening met het gegeven, dat rechtspersonen voor gefinancierde rechtshulp in aanmerking zouden willen komen. In de praktijk worden wel toevoegingen ten behoeve van rechtspersonen afgegeven. Naar mijn mening behoort dit in het vervolg - mede gelet op de schaarste aan beschikbare middelen en de noodzaak prioriteiten vast te stellen - bij voorkeur niet meer te gebeuren.' Gezien het zeer geringe aantal toevoegingen aan rechtspersonen ten opzichte van het totaal18 maakt het bezuinigingsargument (tegenwoordig ook wel
31
Rechtshandhaving en rechtsbijstand
Peter R. Rodrigues
kostenbeheersing genoemd) niet een echt doordachte indruk. Toch heeft deze gedachte zijn weerslag gehad op het momenteel circulerende voorontwerp Wet op de Rechtsbijstand. Art. 15 lid 1 van het voorontwerp luidt namelijk als volgt: 'Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke personen wier draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt.'
EVRM.25 De Hoge Raad laat er geen twijfel over bestaan dat art. 6 EVRM ook geldt voor rechtspersonen. In een arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad stelt dit rechtscollege zeer algemeen dat de waarborgen van art. 6 EVRM niet alleen voor natuurlijke personen gelden, maar ook voor rechtspersonen.26
Rechtspersonen worden in het voorontwerp uitgesloten van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. De Memorie van Toelichting merkt hierover slechts op, dat de gedachte hierachter is dat rechtspersonen de kosten voor rechtsbijstand uit eigen middelen moeten kunnen betalen. In zijn commentaar op het voorontwerp hekelt Jessurun d'Oliveira reeds deze onbegrijpelijke argumentatie.19 Op geen enkele wijze wordt in het voorontwerp het onderscheid tussen natuurlijke personen en rechtspersonen onderbouwd. Een omvangrijke besparing levert het schrappen van de toevoegingen aan rechtspersonen niet op. 20 Immers, zoals gezegd, het aantal toevoegingen aan rechtspersonen bedraagt slechts een fractie van het totaal. Wellicht vreest de regering dat met de komst van een wet inzake het vorderingsrecht voor belangenorganisaties het aantal toevoegingen aan rechtspersonen aanzienlijk zal toenemen.21 Maar streeft men niet 'met vaste hand' rechtshandhaving na? En levert vanuit economisch perspectief rechtshandhaving van algemeen geaccepteerde normen op de lange duur niet altijd meer op dan het kost? Het zou zeer bedenkelijk zijn, indien met de codificatie van het collectief actierecht deze rechtsingang tegelijkertijd voor vele (vrouwen)organisaties financieel ontoegankelijk wordt gemaakt. In de Memorie van Toelichting valt te lezen dat met het wetsvoorstel uitvoering wordt gegeven aan de grondwettelijke opdracht om wettelijke regels te stellen omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Daarbij wordt onderkend dat deze verplichting ook voortvloeit uit art. 6 van het Europese Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft deze opvatting ook onderschreven in de zaak Airley van 9 oktober 1979.22 Het recht op rechtsbijstand geldt zowel in straf- als civiele zaken. Het valt niet met het door de regering voorgestane effectieve wetgevingsbeleid23 te rijmen dat de wetgever zich in het geheel niet afvraagt of uitsluiting van rechtspersonen van het recht op rechtsbijstand wel toelaatbaar is.
Ondersteuning van de vrouwenbeweging is volgens de Nota Emancipatie-ondersteuningsbeleid een essentieel onderdeel van het emancipatiebeleid van de overheid.27 Onder vrouwenbeweging wordt in dat verband verstaan het geheel van groepen, organisaties, instellingen en personen die streven naar een verbetering van de positie van vrouwen; en wel in die zin dat hun meer rechten, kansen en vrijheden ten deel vallen. De ondersteuning dient daarbij gericht te zijn op de vrouwenbeweging als motor van het emancipatieproces in de samenleving.28 Uitgangspunt is een geïntegreerd beleid, waarin de vrouwenbeweging een belangrijke rol is toebedeeld bij de effectuering van het emancipatiebeleid van de overheid. Het is prima als de overheid bij de uitoefening van haar publieke taak gebruik maakt van vrouwenorganisaties. Daarmee draagt de overheid natuurlijk wel de verantwoordelijkheid deze organisaties in staat te stellen de toebedeelde publieke belangenbehartiging waar te nemen. Zo niet, dan zou het geïntegreerde emancipatie-ondersteuningsbeleid slechts een fopspeen zijn. Tevens zou aldus de uitwerking van het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel niet serieus genomen worden. Momenteel komt deze verantwoordelijkheid voornamelijk tot uitdrukking in de vorm van overheidssubsidie voor bepaalde onderdelen van de vrouwenbeweging. Een belangrijke beperking daarbij is dat deze subsidie niet ter bestrijding van proceskosten mag worden aangewend. Vermoedelijk speelt hier de angst dat tegen het eigen overheidsbeleid de nodige procedures gevoerd zullen worden.
In de Memorie van Toelichting bij de Grondwetsherziening van 1983 wordt expliciet de mogelijkheid genoemd dat rechtspersonen als grondrechtdragers kunnen worden aangemerkt.24 Dit geldt natuurlijk voor zover een beroep op de grondrechten voor de rechtspersoon zin kunnen hebben. Finaly betoogt dat dit met name het geval is bij grondrechten die aan het rechtssubject-zijn kleven, zoals de procesrechtelijke grondrechten van art. 6
32
Vrouwenorganisaties en publieke belangenbehartiging
Een belangrijke instrument om emancipatie te bewerkstelligen is het collectief actierecht. Zolang on- of minvermogende vrouwenorganisaties een beroep op de WROM kunnen doen, loopt de uitvoering van het emancipatiebeleid in dit opzicht geen gevaar. Het voorontwerp Wet op de rechtsbijstand dreigt hieraan een eind te maken. Daarmee komen twee fundamentele strategieën bij uitvoering van het emancipatiebeleid op de tocht te staan: rechtshandhaving en rechtsvorming. Bij de behandeling in de Eerste Kamer van het Wetsvoorstel ter uitvoering van de vierde EG-richtlijn wordt gesteld dat het groepsactierecht dient ter bevordering van de naleving van de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen bij de Arbeid (WGB).29 De bescherming van zwakke groepen wordt hiermee nagestreefd en daarbij wordt er impliciet vanuit gegaan dat de vrouwenorganisaties deze taak op zich zullen nemen. Vanuit dezelfde
NEMESIS
Rechtshandhaving en rechtsbijstand
gedachte van rechtshandhaving drong de Tweede Kamer bij de zogenaamde Reparatiewetgeving gelijke behandeling bij de arbeid aan op een collectief actierecht dat zich niet beperkte tot werving en selectie.30 In beide genoemde regelingen wordt het belang van het collectief actierecht benadrukt. Eveneens wordt in beide regelingen aangegeven dat voor de interpretatie van de vraag of er sprake is van indirecte discriminatie veelal de rechter benaderd zal moeten worden.31 Dit zal veelal door vrouwenorganisaties (moeten) gebeuren. Het collectief actierecht in emancipatoire regelgeving blijkt met name een bijdrage te leveren aan rechtshandhaving en rechtsvorming. Desondanks is de overheid lang niet altijd bereid voor de bewezen diensten te betalen. Dit bleek bij de aanhangige Aanvulling van het Wetboek van Strafrecht met enkele bepalingen tot het tegengaan van discriminatie op grond van ras, godsdienst, levensovertuiging, geslacht, hetero- of homosexuele gerichtheid.32 De overheid benadrukt het belang van groepsacties en de rol van de belangenorganisaties als intermediair.33 Een motie van Groenman om de organisaties die zich deze belangenbehartiging aantrekken (zoals het Landelijk Bureau Racismebestrijding, het COC en de Stichting Landelijke Ombudsvrouw) daartoe ook daadwerkelijk in staat te stellen, werd evenwel afgewezen.34 Indien de overheid de gefinancierde rechtsbijstand van de WROM voor (vrouwen)organisaties afsluit, lijkt het er sterk op dat zij voor een dubbeltje op de eerste rang wil zitten. Eerst worden organisaties gemobiliseerd en bij de uitvoering van het emancipatiebeleid betrokken. In de tweede fase echter worden langzaam alle financiële middelen die voor deze publieke taakuitoefening nodig zijn, afgeknepen. Indien private vrouwenorganisaties mede betrokken worden bij de uitvoering van overheidstaken, dient de overheid zorg te dragen dat de organisaties deze publieke belangenbehartiging ook kunnen vervullen. Subsidie of recht op rechtsbijstand? Bij het inschakelen van vrouwenorganisaties bij het emancipatiebeleid dient de overheid voldoende waarborgen tot effectiviteit en continuïteit te verstrekken. Het collectief actierecht speelt bij emancipatoire regelgeving een belangrijke rol. Dit brengt met zich dat organisaties in staat moeten zijn van het actierecht gebruik te maken. In de praktijk komt dit er op neer dat bij on- of minvermogende vrouwenorganisaties öf een subsidie öf een toevoeging verstrekt zou moeten worden. De overheid schijnt principiële bezwaren tegen het subsidiëren van proceskosten te hebben. De oorzaak daarvan ligt volgens mij in de vrees zich zelf bij de rechter tegen te komen. In verband met overheidssubsidie wordt soms een vergelijking met de consumentenorganisaties gemaakt.35 De twee algemene consumentenorganisaties - de Consumentenbond en Konsumenten Kontakt - kunnen onder bepaalde voorwaarden subsidie voor de proceskosten krijgen
1991 nr 4
Peter R. Rodrigues
bij collectieve acties op grond van de Wet misleidende reclame (1416a-c BW). Het gaat hier om een bedrag van f 70.000,- per jaar. Deze regeling bevalt mij echter helemaal niet.36 De subsidievoorwaarden zijn niet openbaar en categorale consumentenorganisaties worden door de subsidiënt altijd afgewezen.37 Het gaat om een selectieve subsidiëring; welke vrouwenorganisaties zouden er wel, en welke niet voor in aanmerking komen? Een ander punt is dat conflicterende belangen niet uitgesloten zijn. Een (dergelijk) belangenconflict leidt makkelijk tot meerduidige uitleg door de subsidiënt van de subsidievoorwaarden. De mogelijkheid van subsidie moet uiteraard niet worden uitgesloten, maar aan het model van de Wet misleidende reclame kleven (te) veel bezwaren. Het lijkt mij meer voor de hand te liggen de financiering via de WROM of straks de Wet op de rechtsbijstand te laten lopen. Het voordeel is dat deze regeling voor alle rechtspersonen geldt en openbaar is. Tevens zullen degenen die over de toevoeging moeten oordelen niet snel met belangenverstrengeling te maken hebben. Op basis van de betekenis van art. 6 EVRM voor rechtspersonen lijkt uitsluiting van deze groep rechtssubjecten van het recht op rechtsbijstand niet mogelijk. Een overheid die zo gecharmeerd is van rechtshandhaving zou ook beter moeten weten. De vrouwenorganisaties vervullen mede door middel van het collectief actierecht een elementair onderdeel van het emancipatiebeleid, namelijk de handhaving van emancipatoire regelgeving. Het zou in strijd zijn met de Hollandse koopmansgeest als het principe 'voor wat, hoort wat' genegeerd wordt. Een andere mogelijkheid om proceskosten te bestrijden, is het oprichten van een proceskostenfonds.38 Dergelijke fondsen zijn geen deugdelijk middel om het emancipatie-ondersteuningsbeleid te dragen. De voorwaarden om voor ondersteuning van het fonds in aanmerking te komen zou de (proces)autonomie van de verschillende vrouwenorganisaties teveel belemmeren. Tevens zou het recht op rechtsbijstand vervangen worden door particulier initiatief. Daarentegen is het goed denkbaar dat een proceskostenfonds naast de bestaande voorzieningen op basis van de WROM een steunfunctie vervult om de bijkomende kosten van grootschalige procedures te dekken.39 De overheid zou dan ook als donateur kunnen optreden. Het nadeel van deze constructie is dat de vrijblijvende bereidheid van derden bepalend is voor de omvang van de financiële middelen van het fonds. Als zelfstandige financieringsbron, zonder dat een beroep op de WROM mogelijk is, verdient het proceskostenfonds daarom geen aanbeveling. Zoals gezegd: gelijk hebben is niet hetzelfde als gelijk krijgen. Wanneer de regering niet bereid zou zijn tot subsidiëring de proceskosten van vrouwenorganisaties te subsidiëren noch het voorontwerp Wet op de rechtsbijstand in overeenstemming met art. 6 EVRM zou willen brengen, dan kan een beroep op de rechter uitkomst bieden.
33
Rechtshandhaving en rechtsbijstand
Noten 1. Bijvoorbeeld ook in de toelichting bij het voorontwerp Vorderingsrecht belangenorganisaties, NJB 1988, pag. 210-211. 2. P.R. Rodrigues, Procesrecht en collectief actierecht: procesrechtelijke obstakels of rechtspolitieke hindernissen? Verdediging van collectieve belangen via de rechter, in: Congresbundel van de jonge balie bij de Hoge Raad der Nederlanden, Zwolle 1988, pag. 19-26. 3. Rb. Den Haag 22 maart 1991, KG 1991, 131; Rechtspraak Nemesis 1991 nr 179 m.nt. Albertine Veldman. 4. Zie ook de kritische kanttekeningen bij dit vonnis van L. Mulder, NJB 1991, pag. 707-709. 5. Rb. Den Haag 25 september 1984, KG 1984,294. 6. Dit is belangrijkste bijdrage van het Voorontwerp Vorderingsrecht Belangenorganisaties uit 1988. Zie ook P.R. Rodrigues, Consumentenrecht en collectieve acties, in de bundel Collectieve actie in het recht, Nijmegen 1990, pag. 52. 7. P.R. Rodrigues, Collectief ageren voor de rechter, Tijdschrift voor Sociaal Recht 1988, pag. 288. 8.T.K.20.239,nr.3,pag.5. 9. U. Becker en M. Koper-Sluyter, Vrouwen op de arbeidsmarkt, Economisch Statische Berichten 1987, pag. 756759; L. Andringa, 1990, Nemesis 1990, pag. 4-9; M. Schuring, Discriminatie van vrouwen in de sociale zekerheidswetgeving. Wetenschapswinkel Rechten, Utrecht 1991. 10. Bij de Commissie gelijke behandeling mannen en vrouwen bij de arbeid maken vrouwenorganisaties wel veelvuldig gebruik van het collectief actierecht Dit zou wellicht mede verband kunnen houden met de omstandigheden dat deze procedure kosteloos is en dat geen procureurstelling verplicht is. 11. Hof Den Haag 13 maart 1985, AB 1985,253. 12. Rb. Amsterdam 14 december 1989, NCJM-bulletin 1990, pag. 45-51 m.n. van der Heijden. 13. Rb. Arnhem 8 december 1986, NJ1987,69. 14. T.K. 22.045, nrs. 1-2. 15. Burgerlijke Rechtsvordering, E.M. Wesseling-van Gent, Bijlagen - 30. 16. Zie onder andere Rb. Breda 7 mei 1990, NJ 1990,622.
34
Peter R. Rodrigues
17. E.K. 17.769, nr. 19b, pag. 6-7. 18. In 1989 werden 277.000 civiele toevoegingen verstrekt. 19. H.U. Jessurun d'Oliveira, De internationale dimensie van de wet op de rechtsbijstand (2), NJB 1991, pag. 8. 20. Dit blijkt ook uit de Memorie van Toelichting waar in paragraaf 9 wordt vermeld, dat door de uitsluiting van rechtspersonen en het verruimen van het bereik van de voorwaardelijke toevoeging tesamen f 5 miljoen zou worden bespaard. 21. Inmiddels wordt op het Ministerie van Justitie hard gewerkt aan een herziene versie van het voorontwerp Wet vorderingsrecht belangenorganisaties uit 1988. 22. Eur. Hof RvdM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 m.n. Alkema. 23. Zie de Nota Zicht op wetgeving, T.K. 22.008. 24.T.K. 13.872, nr. 3, pag. 11. 25. R.A.R.S. Finaly, Grondrechtsbescherming van rechtspersonen, NJCM-bulletin 1991,117. 26. HR 17 januari 1990, Vakstudie Nieuws 1990, pag. 894-896. 27. T.K. 21.361. 28.T.K.21.361,nr.2,pag.3. 29. E.K. 20.890, nr. 121b, pag. 5. 30. T.K. 19.908, nr. 5, pag. 29-31. 31. T.K. 19.908, nr. 3, pag. 3-4 en T.K. 20.890, nr. 3, pag. 4-5. 32. T.K. 20.239. 33.T.K.20.239,nr.3,pag.8. 34. T.K. 20.239, nr. 28. 35. C. Evenhuis, Groepsacties: een juridische of politieke kwestie, Nemesis 1987, pag. 290. 36. Zie P.R. Rodrigues, Collectieve consumentenacties, SWOKA-onderzoeksrapporten nr. 60, 1988, pag. 25-26 en 32. 37. Dit was ook het geval toen enige jaren gelden Vereniging Eigen Huis, met toentertijd reeds 170.000 leden, aanklopte. 38. P.F. van der Heijden, De nieuwe wet gelijke behandeling m/v, NJB 1989, pag. 1037. 39. Zie bijvoorbeeld de oproep tot een proefprocessenfonds pensioenen, NJB 1991, pag. 728.
NEMESIS
