Gefinancierde Rechtsbijstand een (voor)recht? Een onderzoek naar de effecten van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand.
Louise Lieffering - 500629865 Afstudeeronderzoek HBO-Rechten Hogeschool van Amsterdam 21 mei 2014
Praktijkbegeleiders
Mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk De heer mr. R.C.G. van den Ancker Docent begeleider De heer M. El Gartit Docent beoordelaars Mevrouw mr. S. Polderman De heer mr. S.A.P. Moerman
I
Voorwoord
Dit onderzoek is het resultaat van een afstudeerperiode van twintig weken bij Vallenduuk Advocaten. Dit onderzoeksrapport is tot stand gekomen door gebruik van literatuur, wet- en regelgeving, jurisprudentie en interviews gehouden met advocatenkantoren. Dit rapport is bestemd voor advocaten, rechtzoekenden, Kamerleden en eventueel geïnteresseerden die geïnformeerd willen worden inzake de praktische gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen omtrent gefinancierde rechtsbijstand met zich meebrengen en of deze maatregelen een beperking vormen op de toegang tot de rechter. Om te komen tot hetgeen dit onderzoeksrapport is geworden, wil ik in het bijzonder mijn dank tonen aan mijn begeleiders mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk en de heer mr. R. van den Ancker. Zij gaven mij diverse inzichten zowel praktijk- als theoriegericht met daarbij gedetailleerde feedback. Tevens wil ik alle collega’s van Vallenduuk Advocaten bedanken, alsmede alle advocatenkantoren die mee hebben gewerkt aan het praktijkgerichte gedeelte van dit onderzoek. Tot slot zeg ik dank aan mijn docent-begeleider de heer M. El Gartit voor zijn opbouwende kritiek en luisterend oor. Ik wens u veel leesplezier!
II Inhoudsopgave I II III IV V 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2 2.1 2.2
2.3 3 3.1 3.2
3.3
3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 5.1 5.2
Voorwoord .......................................................................................................................................... II Inhoudsopgave .................................................................................................................................. III Verklarende woordenlijst .................................................................................................................. V Afkortingenlijst ................................................................................................................................. VI Samenvatting ................................................................................................................................... VII Inleiding .................................................................................................................................................. 1 Aanleiding en projectkader ................................................................................................................ 1 Doelstelling ......................................................................................................................................... 1 Centrale vraag en deelvragen ............................................................................................................. 2 Onderzoeks- en begripsafbakening .................................................................................................... 2 Methodologische verantwoording ..................................................................................................... 2 Leeswijzer ........................................................................................................................................... 3 Wat heeft de wetgever beoogd met de Wet op de Rechtsbijstand? ..................................................... 4 Inleiding .............................................................................................................................................. 4 De wetsgeschiedenis in chronologische volgorde .............................................................................. 4 2.2.1 De geschiedenis voor de wettelijke regelingen omtrent de rechtsbijstand .............................. 4 2.2.2 De Wet op de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden ..................................................... 5 2.2.3 De Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand......................................................................... 5 2.2.4 Wet op de Rechtsbijstand.......................................................................................................... 6 Conclusie............................................................................................................................................. 7 Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk vastgelegd? .................................................................................................................... 8 Inleiding .............................................................................................................................................. 8 Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk vastgelegd? ......................................................................................................................................... 8 3.2.1 Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Europees niveau) ...................................................................................................... 8 3.2.2 Artikel 47 Europese Handvest (Europees niveau) ..................................................................... 9 3.2.3 Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (internationaal niveau) ....................................................................................................................................... 9 Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd? .. 9 3.3.1 Artikel 15 lid 2 Grondwet.........................................................................................................10 3.3.2 Artikel 17 Grondwet ................................................................................................................10 3.3.3 Artikel 18 lid 1 en lid 2 Grondwet ............................................................................................10 Conclusie...........................................................................................................................................11 Welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? ...12 Inleiding ............................................................................................................................................12 Welke bezuinigingsmaatregelen zijn doorgevoerd in oktober 2013? ..............................................12 Welke bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand worden er doorgevoerd in januari 2015 en 2016? ..................................................................................................................14 Conclusie...........................................................................................................................................17 PRAKTIJK ...............................................................................................................................................18 Inleiding ............................................................................................................................................18 Resultaten en analyse praktijkonderzoek ........................................................................................18 5.2.1 Maatregelen gericht op de rechtzoekenden ...........................................................................18 5.2.2 Maatregelen gericht op de advocatenkantoren......................................................................19
5.3 6 6.1 6.2
6.3 6.4 7 7.1 7.2
7.3 8 8.1 8.2 8.3 VI
5.2.3 Maatregelen gericht op de rechtspraktijk ...............................................................................20 5.2.4 Kwaliteit ...................................................................................................................................21 5.2.5 Rechtstaat ................................................................................................................................21 5.2.6 Toegang tot de rechter ............................................................................................................21 5.2.7 Alternatief ................................................................................................................................21 Conclusie...........................................................................................................................................22 Wat zijn de praktische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren? ................................................................................23 Inleiding ............................................................................................................................................23 De praktische gevolgen van de wijziging van de Wrb ......................................................................24 6.2.1 Financiële gevolgen voor advocatenkantoren.........................................................................24 6.2.2 Eigenrichting ............................................................................................................................24 6.2.3 Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer ..........................................................25 6.2.4 Forfaitaire systeem uit balans .................................................................................................25 6.2.5 Averechts effect .......................................................................................................................25 6.2.6 Minder advocaten zullen toevoegingszaken behandelen .......................................................25 6.2.7 Kwalitatieve gevolgen voor advocatenkantoren .....................................................................26 Percentages ......................................................................................................................................26 Conclusie...........................................................................................................................................27 Wat zijn de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? .....................................................................................................................................28 Inleiding ............................................................................................................................................28 De juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand28 7.2.1 De toegang tot de rechter .......................................................................................................28 7.2.2 De kwaliteit van de advocatuur ...............................................................................................30 7.2.3 De Nederlandse rechtsstaat ....................................................................................................30 Conclusie...........................................................................................................................................30 Conclusie...............................................................................................................................................31 Conclusies .........................................................................................................................................31 Aanbevelingen ..................................................................................................................................33 Reflectie op het onderzoek (nawoord).............................................................................................34 Literatuurlijst ....................................................................................................................................... I
III Verklarende woordenlijst Ambtshalve toevoeging: Toewijzing door de rechter van een advocaat die kosteloos rechtsbijstand verleent aan verdachten, vreemdelingen of psychiatrische patiënten die in bewaring zijn gesteld zonder dat zij daartoe zelf een verzoek hoeven in te dienen. Declaratie: Verzoek van de advocaat om hem of haar te betalen voor zijn werkzaamheden. Eigen bijdrage: Het bedrag dat de rechtzoekenden dient te voldoen aan de advocaat. De hoogte van de eigen bijdrage is gekoppeld aan de hoogte van het verzamelinkomen. Forfaitaire vergoeding: De Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR) kent een eigen “forfaitaire vergoeding” systeem voor het vergoeden van de werkzaamheden van de advocaat. Deze vergoeding is gebaseerd op standaardbedragen. Daarnaast betaalt de RvR administratieve kosten, de reiskostenvergoeding en toeslag voor niet standaard werkzaamheden. Juridisch Loket: Het Juridisch Loket is een door de overheid ingestelde, onafhankelijke organisatie waar iedere burger terecht kan voor gratis juridisch advies. Jurisprudentie: Geheel van uitspraken van rechters. De jurisprudentie vormt een richtlijn voor de rechtspraak in latere soortgelijke gevallen. Meeruren: Als de advocaat meer uren nodig heeft dan standaard voor een bepaalde zaak geldt, kan de advocaat een uurtarief aanvragen bij de Raad. Memorie van Toelichting: Schriftelijke toelichting gegeven door de regering bij de indiening van een wetsontwerp. Nederlandse Orde van Advocaten: De orde is een publiekrechtelijke beroepsorganisatie waarvan alle advocaten van rechtswege lid zijn. Zij houden toezicht op de advocaten. Raad voor Rechtsbijstand: Instantie die beslist of een rechtszoekende in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor de organisatie van de rechtsbijstand en de toezicht daarop. (Gefinancierde) Rechtsbijstand: (gedeeltelijke) vergoeding van de advocaatkosten door de overheid. Of een rechtzoekende hiervoor in aanmerking komt en hoeveel de eigen bijdrage is, wordt berekend aan de hand van de inkomsten en het vermogen. Rechtsbijstandsverzekering: Een verzekering die de juridische kosten dekt. Hierbij wordt een jurist van de rechtsbijstandverzekering zelf verantwoordelijk voor de zaak of een eigen gekozen advocaat. Sociale advocatenkantoren: De sociale advocatuur biedt rechtshulp aan rechtzoekenden op basis van een toevoeging. Hieronder vallen alle advocatenkantoren die toevoegingszaken behandelen. Toevoeging: Beslissing van de RvR (of de rechtbank) waarmee aan een rechtzoekende voor een bepaalde procedure een advocaat wordt toegevoegd.
IV Afkortingenlijst aant. ABRvS art. e.a. ECHR ECLI EHRM EVRM EU-handvest Gw Hand. I Hand. II Hof HR HvJ EU IVBPR jo. Kamerstukken II LJN M.nt. Mr. MvA MvT NJ NOvA nr. o.a. p. par. Rb. r.o. Stb. t/m RvR T&C Wrb WROM
Aantekening Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Artikel En anderen European Court of Human Rights European Case Law Identifier Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Europese Handvest van de Grondrechten Grondwet Handelingen van de Eerste Kamer Handelingen van de Tweede Kamer Gerechtshof Hoge Raad Hof van Justitie van de Europese Unie Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Juncto Kamerstukken van de Tweede Kamer Landelijk Jurisprudentie Nummer Met noot van Meester in de rechten Memorie van Antwoord Memorie van Toelichting Nederlandse Jurisprudentie Nederlandse Orde van Advocaten Nummer Onder anderen Pagina’s Paragraaf Rechtbank Rechtsoverweging Staatsblad Tot en met Raad voor Rechtsbijstand Tekst en Commentaar Wet op de Rechtsbijstand Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden
V Samenvatting De aanleiding voor dit onderzoek is dat staatssecretaris Teeven voornemens is structureel €85 miljoen te korten op de gefinancierde rechtsbijstand ingaande januari 2015 en 2016. De bezuinigingsmaatregelen omtrent de rechtsbijstand zijn een schriftelijke uitwerking, waar niet wordt gekeken naar de praktijk. Het doel van dit onderzoek is dan ook inzicht te krijgen in wat de bezuinigingsmaatregelen inhouden en welke praktische gevolgen deze maatregelen teweeg brengen voor sociale advocatenkantoren. Tevens wordt bekeken of deze maatregelen een beperking vormen op de toegang tot de rechter. In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: “Wat voor praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?” De wetgever heeft in eerste instantie beoogd dat de rechtzoekende die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikt, aanspraak kan maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand.1 Staatssecretaris Teeven gaat met de bezuinigingsmaatregelen voorbij aan wat de wetgever van oorsprong heeft beoogd met de wetgeving. De praktische gevolgen zijn onderzocht door middel van het afnemen van interviews met verschillende advocatenkantoren. Bovendien is er een gesprek geweest met een Tweede Kamerlid en Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel. Deze resultaten zijn geanalyseerd en vervolgens uitgewerkt. De praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen zijn: de zaakstoevoer neemt af, omzet daalt, rechtzoekenden worden uitgesloten van gefinancierde rechtsbijstand, ontstaan van eigenrichting, waar mogelijk voeren rechtzoekenden eigen verweer in procedures, forfaitaire systeem raakt uit balans, averechts effect, minder advocaten die toevoegingszaken behandelen en de kwaliteit gaat achteruit. Tevens is van belang dat de praktische gevolgen voor alle sociale advocatenkantoren dezelfde zullen zijn, echter de mate van intreding van de gevolgen verschilt aan de hand van het percentage dat een kantoor aan toevoegingszaken behandelt. De toegang tot de rechter is zowel nationaal, europees als internationaal gewaarborgd. Het recht op de toegang tot de rechter is niet absoluut, daar het recht mag worden beperkt, (i) zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast,2 (ii) de beperking een gerechtvaardigd doel dient, (iii) evenredig en proportioneel is.3 Kortom gelet op jurisprudentie vormt het uitsluiten van rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht, de poortwachter, de hogere eigen bijdrage en de verlaging van de kosten van de advocatuur een inbreuk op het recht op toegang tot de rechter, waardoor de Nederlandse rechtsstaat in het geding komt.
1
Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT). HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 3 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini); EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenig Koninkrijk); ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. 2
1
Inleiding 1.1
Aanleiding en projectkader
Wie geen advocaat kan betalen heeft recht op een vergoeding voor de kosten. Dit wordt gefinancierde rechtsbijstand ofwel toevoeging genoemd. Gefinancierde rechtsbijstand biedt een financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Bijna 40% van de Nederlanders valt binnen de dekking van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand.4 De staatssecretaris Teeven, Ministerie van Veiligheid en Justitie, is voornemens structureel te korten op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. In eerste instantie zijn er twee bezuinigingsrondes, ieder van €50 miljoen, die nog niet volledig zijn gerealiseerd. In oktober 2013 is er een wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand (hierna: Wrb) doorgevoerd. De intentie is dat door de nieuwe wetswijziging €85 miljoen wordt gekort op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand.5 Rechtshulp kan hierdoor voor rechtzoekenden onbetaalbaar en onbereikbaar worden. Om deze bezuiniging te realiseren zullen er een aantal bezuinigingsmaatregelen worden getroffen, zoals de verhoging van de eigen bijdrage, wat per rechtsgebied verschilt. De bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand zullen ook gevolgen meebrengen voor advocatenkantoren. Een voorbeeld is dat de generieke uurvergoeding voor de advocatuur omlaag gaat.6 De financiële tegemoetkoming wordt geschrapt van €18,74 voor administratieve kosten in civiele en bestuursrechtelijke zaken. Daarnaast dient er onder meer, maar niet uitsluitend, een strengere selectie aan de poort plaats te vinden met daarin een grotere rol voor het Juridisch Loket. Tot slot worden juridische vraagstukken met betrekking tot huurrecht en verbintenissenrecht van het stelsel uitgesloten. Dit zijn enkele bezuinigingsmaatregelen, doch zijn er meer die in dit onderzoek uitgebreid aan bod komen.7 Bovendien brengen de bezuinigingsmaatregelen gevolgen mee voor de maatschappij, namelijk de vraag of de toegang tot de rechter door deze maatregelen omtrent gefinancierde rechtsbijstand wordt beperkt. Indien de toegang tot de rechter wordt beperkt, dan worden rechtzoekenden uitgesloten van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand. Vallenduuk Advocaten heeft twee vestigingen, namelijk de hoofdvestiging in Haarlem en de nevenvestiging in Zaandam. De hoofdvestiging kent zes advocaten en de nevenvestiging drie advocaten. De advocaten houden zich bezig met adviseren en procederen. Van oorsprong drijvend op de Rijtijdenwet en de CAO-perikelen is de kennis nu zeer divers; (inter)nationale arbeidssituaties en incasso’s, vestigingsproblematiek, bestuurlijke boetes, fraude, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, financieel, economisch en militair (jeugd)strafrecht, echtscheidingen, arbeidszaken en tot slot ook CMR schadezaken. Het kantoor doet naast een commerciële praktijk ook zaken op toevoeging en voldoet aan de bijzondere eisen die de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: RvR) daarvoor stelt. Hierbij stuiten zij op het probleem dat er een aantal zaken veranderen rondom de gefinancierde rechtsbijstand en willen zij weten wat de mogelijke gevolgen zijn en wat deze kunnen betekenen voor het kantoor. 1.2
Doelstelling
Het doel van het onderzoek is inzicht krijgen in de bezuinigingsmaatregelen en wat de praktische gevolgen zijn voor sociale advocatenkantoren. Vanuit verschillende gezichtspunten wordt onderzocht wat deze praktische gevolgen inhouden. De juridische gevolgen, waaronder de toegang tot de rechter worden ook onderzocht. Voor de advocatuur is niet alleen de eigen 4
www.advocatenorde.nl/9531/consumenten/gefinancierde-rechtsbijstand.html. Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p.2. 6 Bakker, Advocatenblad 2014, afl. 8, p. 45. 7 Stb. 2013, 345. 5
Pagina | 1
portemonnee van belang, maar zij hebben ook oog voor de maatschappij. Hieruit vloeit voort dat het van belang is uit te zoeken of de toegang tot de rechter door de bezuinigingsmaatregelen wordt beperkt. Eveneens is het van belang dat er inzicht wordt verkregen in mogelijke maatregelen die kunnen worden getroffen. Het uiteindelijke doel is dat Vallenduuk Advocaten inzicht krijgt in de praktische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen en in hoeverre dit betrekking heeft op dit kantoor. 1.3
Centrale vraag en deelvragen
De centrale vraag van dit onderzoek luidt: “Wat voor praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?” De centrale vraag wordt beantwoord door een viertal deelvragen. De eerste deelvraag is de vraag wat de wetgever heeft beoogd met de Wrb. De tweede deelvraag is hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijke en grondwettelijk zijn vastgelegd. De derde deelvraag betreft welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand. Het vierde hoofdstuk is de uitwerking van eigen onderzoek. De vijfde deelvraag heeft betrekking op de praktische gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen voor sociale advocatenkantoren. Tot slot de zesde deelvraag waar de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen worden besproken. 1.4
Onderzoeks- en begripsafbakening
Vanwege het feit dat een onderzoek al erg snel breed kan worden is het van belang dat ikvan meet af aan helder krijg wat ik precies ga onderzoeken in het kader van de probleemstelling. Het onderzoek strekt zich in eerste instantie tot de advocatuur, maar daarnaast richt het zich ook tot de maatschappij. Het onderzoek zal zich richten op meerdere advocatenkantoren die door middel van interviews zullen worden gehoord. Het heeft betrekking op sociale advocatenkantoren te Haarlem en omstreken. Het wordt ingedeeld in categorieën aan de hand van het percentage welke sociale advocatenkantoren aan toevoegingszaken behandelen tussen 0-35%, 35-70% en tot slot 100%. Tevens is het van belang om te kijken of de toegang tot de rechter door de bezuinigingsmaatregelen wordt beperkt. Dit is niet alleen voor de maatschappij van belang, maar ook voor advocatenkantoren. Voor de advocatuur is de toegang tot de rechter van belang, omdat het immers hun beroep is om rechtzoekenden te helpen een eerlijk proces te kunnen voeren. Ingeval de toegang tot de rechter in enige mate wordt beperkt dan wordt dit recht hun ontnomen, wat indirect gevolgen kan hebben voor de sociale advocatuur. Als rechtzoekenden worden uitgesloten van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand dan kan een indirect gevolg zijn dat de zaakstoevoer afneemt, waardoor de omzet zal dalen van sociale advocatenkantoren. 1.5
Methodologische verantwoording
Dit onderzoek is vooral een praktijkgericht juridisch onderzoek. Het praktijkgerichte gedeelte ga ik onderzoeken door het afnemen van interviews. De interviews ga ik afnemen om een duidelijker beeld te krijgen wat de mogelijke praktische en juridische gevolgen zijn door de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatuur. Hierbij ga ik advocatenkantoren interviewen die toevoegingszaken behandelen met een percentage tussen de 0-100%. De advocatenkantoren die worden geïnterviewd zijn Blaauw Advocaten, Fischer Advocaten, Haaster&Hes Advocaten, Ripperda Advocaten, Parmentier&Oass Advocaten, Tanger Advocaten en Vallenduuk Advocaten. Tevens wordt een gesprek gevoerd met Michiel van Nispen, tweede kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel omtrent de bezuinigingsmaatregelen van de gefinancierde rechtsbijstand. De Pagina | 2
interviews worden in persoon afgenomen en de gesprekken worden opgenomen, zodat er geen misverstanden kunnen ontstaan tijdens de uitwerking. De praktische gevolgen die worden onderzocht zijn ingedeeld in drie groepen, namelijk de maatregelen gericht op de rechtzoekenden, de maatregelen gericht op de advocatenkantoren en de maatregelen gericht op de rechtspraktijk. De juridische gevolgen die worden onderzocht zijn de toegang tot de rechter, de kwaliteit van de advocatuur en de Nederlandse rechtsstaat. Tot slot wordt ingegaan of het kantoor eventueel maatregelen gaat treffen en welke maatregelen dit zullen zijn. De resultaten die voortvloeien uit de interviews worden verwerkt en geanalyseerd, waardoor de praktische en juridische gevolgen vast komen te staan. Deze gegevens worden statistisch weergegeven in een tabel. Tot slot worden er enkele aanbevelingen gedaan. 1.6
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt de wetsgeschiedenis in chronologische volgorde behandeld, waarbij de periode voor de wettelijke vastlegging aan bod komt, de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden, de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand en tot slot de Wrb. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 uiteengezet hoe de toegang tot de rechter verdragsrechtelijk en grondwettelijk is vastgelegd. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheiden, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Europese Handvest van de Grondrechten komen aan bod. Tevens komen de artikelen 15, 17 en 18 van de Grondwet (hierna: Gw) aan bod. In hoofdstuk 4 worden de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand uiteengezet. In hoofdstuk 5 wordt het eigen onderzoek behandeld. Vervolgens om de praktische gevolgen zo goed mogelijk uiteen te zetten, zal in hoofdstuk 6 aan de hand van statistische tabellen een analyse worden gemaakt van eigen onderzoek. Vervolgens wordt in hoofdstuk 7 de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen behandeld. Tot slot wordt er in hoofdstuk 8 een antwoord gegeven op de centrale vraag en worden er aanbevelingen gedaan.
Pagina | 3
2
Wat heeft de wetgever beoogd met de Wet op de Rechtsbijstand? 2.1
Inleiding
Afgelopen decennia is op diverse terreinen behoefte tot het inwinnen van juridisch advies en aan juridische bijstand bij (gerechtelijke) procedures toegenomen. In 1983 is een grondwettelijke bepaling tot stand gekomen waaruit kan worden afgeleid dat het de zorg van de overheid is om de toegang tot de rechter toegankelijk te maken voor burgers.8 Voor het onderzoek is het van belang om allereerst terug te kijken in de wetsgeschiedenis, aangezien daaruit blijkt wat de reden is voor het bestaan van rechtsbijstand en hoe het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand in het verleden beheersbaar werd gehouden. In dit hoofdstuk wordt een deel van de wetsgeschiedenis aangaande rechtsbijstand uiteengezet aan de hand van de memorie van toelichting, literatuur en wetsartikelen. In paragraaf 2.2 wordt de wetsgeschiedenis in chronologische volgorde behandeld. Ten eerste zal kort de geschiedenis vóór de wettelijke vastlegging worden weergegeven. Ten tweede komt de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (hierna: WROM) aan bod. Ten derde zal de Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand worden besproken. Ten vierde zal de Wrb worden behandeld, welke de basis is voor de huidige wetgeving en zal tot 1994 worden beschreven. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 2.2
De wetsgeschiedenis in chronologische volgorde
Rond 1890 kwam er vanuit de burgers steeds meer belangstelling voor rechtshulp, daar er een groeiende behoefte is aan autonomie en mondigheid vanuit de burger ten opzichte van de overheid. Bovendien is er aandacht voor het probleem van rechtshulpverlening in andere westerse landen, zoals Amerika en Engeland. De Tweede Wereldoorlog heeft gezorgd voor aandacht voor burgerrechten, fundamentele mensenrechten en grondwettelijke bescherming. De oorlog zorgde voor een gevoel van samenhorigheid en gelijkheid, waardoor wettelijke regels inzake rechtshulp nodig werden geacht.9 2.2.1
De geschiedenis voor de wettelijke regelingen omtrent de rechtsbijstand
Na de invoering van het Wetboek van Strafrecht werd in 1889 voor het eerst aandacht geschonken aan de rechtshulp door middel van het opzetten van een Bureau van Consultatie in Strafzaken. In de jaren daaropvolgend werd de rechtshulp aan minder draagkrachtigen verleend door soortgelijke bureaus voor rechtshulp.10 In 1913 kregen de bureaus voor rechtshulp de eerste subsidie van de Minister van Justitie ter hoogte van ƒ3000. In 1922 was dit ƒ9.500 en in 1940 werd dit aanzienlijk naar beneden gebracht naar ƒ1680. De economische situatie waarin Nederland in die tijd verkeerde, onder andere door de oorlogen, heeft bijgedragen aan de vermindering van de financiële middelen. De Minister van Justitie verklaarde dat het strikt noodzakelijk is de uitgave van de staat in te perken, waardoor werd gekort op de financiële middelen.11 Toch werden er in 1940 twee commissies van advocaten ingesteld ter bestudering van een eerste wettelijke regeling omtrent rechtsbijstand.12 Na de Tweede Wereldoorlog was het niet meer denkbaar om terug te keren naar het vooroorlogse systeem van minimale rechtshulp die werd gegeven door de goede wil van studenten en de goedgunstigheid van advocaten.
8
Artikel 18 lid 1 en 2 Grondwet. Schuyt 1976, p. 5. 10 Schuyt 1976, p. 10-11. 11 Schuyt 1976, p. 14. 12 Schuyt 1976, p. 18. 9
Pagina | 4
2.2.2
De Wet op de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden
Een nieuwe politieke doelstelling werd na de Tweede Wereldoorlog aanvaard, inhoudende dat de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt om te zorgen dat iedere burger zijn rechten gelijkelijk kan handhaven, zowel voor de rechter als buiten een proces om.13 Deze doelstelling werd vastgelegd in het wetsvoorstel van Minister Donker in 1953. De overheid zou de rechtshulp aan on- en minvermogenden gaan bekostigen. Over de wijze waarop de overheid de nieuwe taak ging uitvoeren rekeninghoudend met de scheiding der machten ontstond onenigheid.14 Minister Donker overleed in 1956, waardoor onder leiding van Minister Samkalden in 1957 de WROM in werking trad.15 De wet had betrekking op rechtsbijstand in civiele en bestuursrechtelijke zaken, niettemin werd opgenomen dat de Minister van Justitie het recht had om te bepalen welke soort zaken onder de WROM vielen. Deze wet regelde onder andere de organisatie met betrekking tot de verschillende bureaus die rechtshulp aan minder draagkrachtigen aanboden, zowel adviserende als processuele aard. Het bestuur bestond uit de kantonrechter, de Deken van de Orde van Advocaten, een lid van het gemeentebestuur, één deskundige op het gebied van maatschappelijk werk en tot slot een burger uit werknemerskringen.16 Het bestuur benoemt een aantal medewerkers die advocaat zijn.17 De rechter alsmede de bureaus voor consultatie waren bevoegd een toevoeging af te geven.18 Voor een aanvraag van toevoeging werd gekeken naar de financiële draagkracht van rechtzoekende en of er voldoende belangen bij zijn gebaat.19 Hiermee kwam een eind aan het vooroorlogse systeem, werden er wettelijke regels vastgelegd in de WROM en werd de verdragsrechtelijke bepaling gewaarborgd.20 2.2.3
De Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand
In 1970 ontstond er ophef over een artikel dat is geplaatst door studenten in het tijdschrift Ars Aequi met als onderwerp: “De Balie, een leemte in de rechtshulp.” In dit nummer werd gesteld dat de toegang tot de rechter niet is verruimd, daarentegen eerder is geblokkeerd voor rechtzoekenden. De studenten verwezen naar het wetsvoorstel geschreven door minister Donker, dat in 1956 ruimschoots werd aangepast. Hierdoor werden er meerdere wetswinkels opgericht, waar rechtenstudenten in samenwerking of overleg met advocaten op vrijwillige basis (bijna) kosteloze rechtshulp verleende voor alle soorten juridische problemen.21 Het wettelijke stelsel voor de gefinancierde rechtsbijstand is tot 1980 vrij eenvoudig van opzet zoals uit bovenstaande blijkt. De ter beschikking gestelde middelen zijn flink gestegen van ƒ15 miljoen in 1970 naar ƒ225 miljoen in 1982. Hieruit vloeit voort dat de vraag naar rechtshulp flink is gestegen, aangezien burgers vaker de hulp van de rechter inschakelen. Om de uitgaven te kunnen drukken en de werkdruk enigszins te verlichten zijn er maatregelen getroffen bij het ontwerp van de Wet Tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand, welke in 1983 in werking is getreden.22 De belangrijkste maatregelen komen nu aan bod. Een selectief beleid werd vastgesteld inzake het toevoegen van een advocaat, inhoudende dat voor bepaalde zaken geen toevoeging 13
Schuyt 1976, p. 16. Schuyt 1976, p. 18-19. 15 Schuyt 1976, p. 31. 16 Kamerstukken II 1956/57, 3266, 5, p. 2 (MvT). 17 Kamerstukken II 1953/54, 3266, 3, p. 6 (MvT). 18 Schuyt 1976, p. 35. 19 Schuyt 1976, p. 24. 20 Artikel 6 Europese Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens. 21 Schuyt 1976, p. 38-39. 22 Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 9-10 (MvT). 14
Pagina | 5
werd verleend. Een toevoeging werd alleen verleend voor zaken met processuele aard, dat wil zeggen voor het voeren van een procedure voor een rechterlijke of daarmee gelijk te stellen instantie. Voor adviserende aard kon de rechtzoekenden terecht bij de bureaus voor rechtshulp.23 Eveneens kwam er een algemeen stelsel van eigen bijdrage verruimd tot inkomensgroepen, voor welke tot dusver nog geen eigen bijdrage bestond. De rechtzoekende diende aan de hand van hun inkomensgrens een eigen bijdrage te betalen. Het is overigens voor een juiste waardering van de consequenties van de eigen bijdrage goed om te benadrukken dat de frequentie waarmee de minder draagkrachtigen een beroep konden doen op gefinancierde rechtsbijstand ongeveer één toevoeging per 30 tot 40 jaar was. Tot slot diende de aanvraag aan drie criteria te voldoen, inhoudende een belangenafweging, financiële draagkracht en tot slot de juridische ingewikkeldheid van een zaak.24 De wet had een tijdelijk karakter, in afwachting van de totstandkoming van de Wrb. De kosten dienden te zijner tijd gedrukt te worden, waardoor een tijdelijke oplossing genoodzaakt was. De organisatie en de bevoegdheden van de bureaus voor rechtshulp, als de voorziening in het aanbod van de rechtshulp vergden een nadere wettelijke regeling.25 2.2.4
Wet op de Rechtsbijstand
In eerste instantie heeft de Wrb tot doel: “Degenen die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken om te voorzien in de verlening van rechtsbijstand een aanspraak te bieden op door de overheid betaalde bijstand. Met het vastleggen van deze aanspraak wordt voldaan aan de grondwettelijke opdracht om wettelijke regels te stellen omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachten.”26 Met het vastleggen werd voldaan aan de eis die voortvloeit uit artikel 18 van de Gw, welke is vastgelegd in 1983. Hieruit vloeit voort dat er wettelijke regels dienen te worden opgesteld aangaande de gefinancierde rechtsbijstand.27 Het feit dat de Wet tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand een tijdelijk karakter had, was er behoefte aan een eenduidige regeling inzake de gefinancierde rechtsbijstand en om die reden is de Wrb in werking getreden in 1994. De eerste doelstelling die in de wet naar voren komt is het stelsel van de eigen bijdrage. Bij de invoering van de eigen bijdrage was het noodzakelijk om ook inkomensgrenzen in de wet op te nemen. Volgens de wetgever mocht het stelsel van eigen bijdrage aan de hand van inkomensgrenzen er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter zou worden belemmerd. De tweede doelstelling betreft het voorzien in voldoende aanbod van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand, te weten dat er voldoende advocaten beschikbaar zijn om gefinancierde rechtsbijstand te kunnen effectueren. De derde doelstelling betreft de budgettaire beheersing om de kosten beter beheersbaar te maken mede door betere controlebevoegdheden. De laatste doelstelling betreft de modernisering van de bestuurlijke organisatie.28 In de nieuwe organisatie wordt een centrale plaats gegeven aan de RvR. De RvR krijgt niet enkel verantwoordelijkheid voor de afgifte en controle op toevoegingsaanvragen, maar ook voor het controleren en uitbetalen van declaraties voor het inschrijven van advocaten, voor het financieren van de bureaus rechtsbijstandvoorzieningen en voor andere organisatorische taken zoals het regelen van piketdiensten.29 Het systeem van de rechtsbijstand is zo ingericht dat per zaaktype een vaste vergoeding is 23
Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 14 (MvT). Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 12-15 (MvT). 25 Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 18 (MvT). 26 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT). 27 Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 4. 28 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p.5 (MvT). 29 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 6-7 (MvT). 24
Pagina | 6
afgestemd op de gemiddelde tijdsbesteding voor dat soort zaken. Het aantal punten dat aan een zaaktype is toegekend dient overeen te komen met het aantal uren dat gemiddeld aan het daarbij behorende zaaktype wordt besteed. Echter, zijn er zaken die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen, maar er zijn ook zaken die minder dan de gemiddelde tijd vergen. Per saldo diende het systeem gemiddeld gezien te leiden tot een evenwichtige vergoeding.30 2.3
Conclusie
In dit hoofdstuk is uiteengezet wat de wetgever heeft beoogd met de Wrb. De eerste wettelijke bepaling omtrent de rechtsbijstand is in 1957 vastgelegd in de WROM.31 De wet regelde onder andere de organisatie met betrekking tot de verschillende bureaus die rechtshulp aan minder draagkrachtigen aanboden, zowel adviserende als processuele aard. Bovendien werd een nieuwe politieke doelstelling aanvaard, dat de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt om ervoor te zorgen dat iedere burger rechtshulp kan inschakelen.32 Tot 1980 is het wettelijke stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand zeer eenvoudig gebleven. Echter was er een toename van de vraag naar rechtshulp, waardoor maatregelen diende te worden genomen om de kosten te kunnen drukken. Hierdoor kwam de Wet Tijdelijke voorzieningen Rechtsbijstand tot stand.33 De eigen bijdragen aan de hand van inkomensgrenzen werden vastgelegd en daarbij diende de aanvraag van een toevoeging aan drie criteria te voldoen, inhoudende een belangenafweging, toetsing van de financiële draagkracht en tot slot de juridische ingewikkeldheid van een zaak.34 De wet heeft een tijdelijk karakter in afwachting tot de totstandkoming van de Wet op de rechtsbijstand (wrb).35 In 1994 is de Wrb in werking getreden. In 1983 kwam een grondwettelijke vastlegging, waaruit voortvloeide dat er een wettelijke regeling diende te worden opgesteld. Hier kwamen een aantal doelstellingen in naar voren, zoals de invoering van een eigen bijdrage, voldoende aanbod van advocaten door de overheid, de budgettaire beheersing om de kosten beter beheerbaar te maken zoals een vernieuwde organisatie36 en een gebalanceerd forfaitair vergoedingssysteem.37 De wetgever heeft in eerste instantie beoogd dat rechtzoekenden die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken, aanspraak kunnen maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand.38
30
RvS 28 juni 2013, nr. 26 480, p. 8. Schuyt 1976, p. 31. 32 Schuyt 1976, p. 16. 33 Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 9-10 (MvT). 34 Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 12-15 (MvT). 35 Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 18 (MvT). 36 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 6-7 (MvT). 37 RvS 28 juni 2013, nr. 26 480, p. 8. 38 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT). 31
Pagina | 7
3
Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk vastgelegd? 3.1
Inleiding
Dagelijks worden burgers geconfronteerd met het recht. Echter, niet alle burgers houden zich aan de wet, waaraan consequenties zijn verbonden. Ondanks deze consequenties hebben burgers wel mensenrechten en dus recht op een eerlijk proces. Een voorbeeld vanuit het Strafrecht is dat iedere verdachte recht heeft om vóór het eerste politieverhoor te kunnen overleggen met een advocaat.39 Tevens dient de rechter onpartijdig te zijn en mogen burgers niet worden gediscrimineerd. Dit zijn allemaal rechten die burgers genieten. Voor dit onderzoek is het van belang te bekijken hoe de toegang tot de rechter verdragsrechtelijk en grondwettelijk is geregeld, zodat een antwoord kan worden gegeven op de vraag of de bezuinigingsmaatregelen strijdig zijn met de toegang tot de rechter. Dit zal worden uiteengezet aan de hand van wetgeving, regelgeving en jurisprudentie. In paragraaf 3.2 komt de vraag aan de orde hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk is vastgelegd. In paragraaf 3.3 wordt uiteengezet hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk is geregeld. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 3.2
Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk vastgelegd?
Met toegang tot de rechter wordt beoogd dat de burger in staat is zijn juridische conflicten op te lossen door tussenkomst van een rechter. De burger moet in staat worden gesteld op te komen voor zijn gerechtvaardigde belangen. Hiervoor is het noodzakelijk dat er recht bestaat op een eerlijk proces. Het recht op een eerlijk proces komt terug in het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna ‘EVRM’), het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna ‘IVBPR’) en tot slot het Europese Handvest van de Grondrechten (hierna ‘EU-handvest’). Deze drie verdragen komen in die volgorde nu aan bod. 3.2.1
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Europees niveau)
In artikel 6 lid 1 EVRM staat beschreven dat: “Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.” Het toepassingsgebied van dit artikel is de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen (‘civil rights and obligations’) en het onderzoek naar de gegrondheid van een strafvervolging (‘criminal charge’).40 In strafzaken dient dit artikel de verdachte te beschermen tegen een willekeurig optredende overheid. Deze bescherming wordt nagestreefd door het toekennen van een aantal rechten. Lid drie onder c van artikel 6 EVRM staat dat een ieder tegen wie vervolging is ingesteld het recht heeft om zich kosteloos door een advocaat te laten bijstaan, mits de verdachte over onvoldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Dit hangt af van een aantal factoren, waaronder de straf die kan worden opgelegd, de ingewikkeldheid van de zaak en persoonlijke omstandigheden. Naast strafrechtelijke procedures heeft het EVRM ook betekenis voor andere procedures. Uit 39 40
EHRM 27 november 2008, 36391/02, NJ 2009/214 (Salduz/Turkije). Vocht , in: T&C Strafvordering 2013, art. 6 lid 1 EVRM, aant. 2.
Pagina | 8
jurisprudentie vloeit voort dat de toegang tot de rechter ook in civielrechtelijke zaken is erkend.41 Dit is met name het geval wanneer de rechtzoekende onvermogend is en rechtshulp een noodzakelijke voorwaarde is om een eerlijk proces te kunnen voeren.42 Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut. Het mag worden beperkt zolang (i) de kern van dit recht maar niet wordt aangetast, (ii) de beperking een legitiem doel dient en (iii) er sprake is van evenredigheid tussen het legitieme doel en de beperking. Dit volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU43, het EHRM44 en nationale jurisprudentie.45 Met de kern van het recht wordt bedoeld dat het recht op een eerlijk proces niet mag worden aangetast. De inrichting van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand is evenals niet absoluut. Het dient beschikbaar te worden gesteld. Daarentegen mag het worden onderworpen aan bepaalde voorwaarden en beperkingen, zoals het vaststellen van een eigen bijdrage aan de hand van inkomensgrenzen. De overheid mag (financiële) drempels plaatsen, teneinde misbruik op het recht op toegang tot de rechter wordt voorkomen.46 3.2.2
Artikel 47 Europese Handvest (Europees niveau)
Artikel 47 EU-handvest beschrijft dat eenieder recht heeft op een eerlijk proces en burgers die over onvoldoende financiële middelen beschikken, aanspraak maken op rechtsbijstand.47 Dit is van toepassing op zowel strafrechtelijke procedures als civielrechtelijke procedures. Het EU-handvest ziet, anders dan het EVRM, alleen op de toepassing van het recht van de Europese Unie. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd het EU-handvest wettelijk bindend en kreeg dezelfde rechtskracht als verdragen. 3.2.3
Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (internationaal niveau)
In artikel 14 IVBPR staat beschreven dat burgers rechten hebben die hun in de gelegenheid moeten stellen een eerlijke procedure binnen een redelijke termijn af te dwingen.48 Dit is ook te vinden in het reeds besproken artikel 6 EVRM. Beide artikelen zijn gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het concept dat de Commissie van de Rechten van de Mens naar aanleiding van deze verklaring opstelde. Dit verklaart de overeenkomsten tussen beide artikelen. Het verschil is dat in artikel 14 IVBPR de gelijke behandeling duidelijk naar voren komt. Het recht op gelijke behandeling door de rechter impliceert dat een ieder op gelijke wijze toegang tot de rechter heeft.49 3.3
Hoe is de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd?
De Grondwet (hierna: Gw) kent al vele mensenrechten, doch is in de huidige Grondwet geen expliciete verankering van het recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter ofwel toegang tot de rechter. Wel zijn er sporen in de Grondwet te vinden van het recht op de toegang tot de rechter. 41
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). EHRM 21 februari 1975, 4451/70, m.nt. Alkema (Golder/Verenigd Koninkrijk). 43 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 44 EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenigd Koninkrijk). 45 ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. 46 EHRM 27 februari 1980, NJ 1980/561, m.nt. Alkema (Deweer). 47 Artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. 48 Artikel 14 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. 49 Spronken, in: T&C Strafvordering 2013, art. 14 lid 1 IVBPR, aant. 1-2. 42
Pagina | 9
Er zijn drie artikelen van belang, namelijk artikel 15 lid 2, 17 en 18 lid 1 en 2 Gw. Deze drie artikelen komen in die volgorde nu aan bod. 3.3.1
Artikel 15 lid 2 Grondwet
In artikel 15 lid 2 Gw staat het recht op de toegang tot de rechter in geval van vrijheidsontneming, ook wel het habeas corpus-beginsel genoemd.50 Heeft de vrijheidsontneming plaatsgevonden zonder rechterlijke tussenkomst, dan kan degene wiens vrijheid is ontnomen de rechter zijn invrijheidstelling verzoeken. Ingeval de vrijheidsontneming rechtmatig heeft plaatsgevonden, maar voorzetting daarvan onrechtmatig is, dan moet de rechter ook de invrijheidstelling gelasten.51 Dit betekent dat de betrokkene een beroep op de rechter moet kunnen doen.52 3.3.2
Artikel 17 Grondwet
In artikel 17 Gw staat beschreven dat niemand ten gevolge van overheidsingrijpen kan worden afgehouden van een bij de wet opengestelde rechtsgang, ook wel het ius de non evocandobeginsel genoemd.53 Volgens de wetgever kan het artikel ook worden toegepast op de burgers onderling, wat is terug te vinden in de rechtspraak.54 Hieruit kan worden geconcludeerd dat niemand tegen zijn wil in kan worden afgehouden van toegang tot de rechter.55 3.3.3
Artikel 18 lid 1 en lid 2 Grondwet
Artikel 18 lid 1 Gw luidt: “Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan.” Dit lid garandeert dat een ieder zich juridisch kan laten bijstaan in een (gerechtelijke) procedure waarin rechtsgeschillen worden beslecht, dat wil zeggen bij civiele rechtspraak, strafrechtspraak, tuchtrechtspraak, arbitrage, bestuursrechtspraak en administratief beroep.56 Het artikellid kan ruimer worden geïnterpreteerd dan artikel 6 EVRM, waar enkel burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke procedures worden gewaarborgd. Het eerste lid is een klassiek grondrecht en is in beginsel rechtens afdwingbaar. De overheid moet actief optreden om belemmeringen van het recht op rechtsbijstand zoveel mogelijk te voorkomen. Artikel 18 lid 2 Gw luidt: “De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen.” Dit lid is een sociaal grondrecht en is daarmee een instructienorm voor de overheid waarvan de naleving niet door de rechtzoekende bij een rechter kan worden afgedwongen. Met dit artikellid wordt bedoeld dat de wetgever regels omtrent het verlenen van de rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen moet opstellen. Het geeft geen aanspraak op kosteloze rechtsbijstand, ook niet in combinatie met lid 1. Nadere voorschriften zijn vastgelegd in artikel 40 Wetboek van Strafvordering en in de Wrb.57 De grondwetgever heeft dit overgelaten aan de wetgever om te bepalen hoe de verlening van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen concreet dient worden weergegeven.58 Het is niet mogelijk concreet aan te geven binnen welke marges de overheid moet blijven bij gefinancierde rechtsbijstand. Wel kan worden gesteld dat de kern van het recht op de toegang tot de rechter niet mag worden aangetast, aangezien dit verdragsrechtelijk is gewaarborgd.59 50
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 2-3. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, 3, p. 49 (MvT). 52 EHRM 29 oktober 1989, NJ 1990/697 (Bezicheri). 53 HR 13 september 1989, NJ 1990/777 (Kiesregister). 54 Hof ’s-Gravenhage 12 juli 1984, NJ 1985/323. 55 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, 3, p. 51 (MvT). 56 Kamerstukken II 1975/76, 13 873, 3, p. 8 (MvT). 57 Stb. 1993, 775. 58 Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 4. 59 Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant. 2. 51
Pagina | 10
3.4
Conclusie
In dit hoofdstuk is bekeken hoe de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand verdragsrechtelijk en grondwettelijk is vastgelegd, zodat een antwoord kan worden gegeven op de vraag of de bezuinigingsmaatregelen in strijd zijn met de toegang tot de rechter. De rechtzoekende heeft recht op een eerlijk proces en burgers dus toegang tot de rechter. Dit blijkt uit artikel 6 EVRM, 14 IVBPR, 47 EU-handvest en jurisprudentie dat een lidstaat is gehouden om recht op de toegang tot de rechter mogelijk te maken in civielrechtelijke60 en strafrechtelijke zaken. In bepaalde gevallen kan er in civielrechtelijke procedures ook kosteloze rechtshulp bestaan.61 Het recht op de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand zijn niet absoluut. Het recht mag worden beperkt, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast en zolang misbruik van bevoegdheid wordt voorkomen.62 Hoewel het recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter verdragrechtelijk zijn gewaarborgd, is dit niet expliciet vastgelegd in de Nederlandse Grondwet. Echter zijn er wel sporen te vinden in artikel 15 lid 2, 17 en 18 Gw. In dit artikel is opgenomen dat een ieder zich in rechte en administratief beroep kan doen bijstaan en dat er nadere regels dienen te worden opgesteld omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen.63 Artikel 18 Gw geeft echter geen aanspraak op recht op kosteloze rechtsbijstand, gezien het feit dat het door de wetgever kan worden beperkt.64 De overheid dient de toegang tot de rechter voor rechtzoekenden wel mogelijk te maken.65 Desalniettemin kan nog worden gesteld dat artikel 18 Gw een ruimere interpretatie geniet dan artikel 6 EVRM. Artikel 18 Gw is van toepassing op alle procedures voor de rechter, terwijl het EVRM zich enkel richt op de burgerlijke rechten en plichten en het strafrecht. Uit voorgaande kan worden geconcludeerd dat de toegang tot de rechter zowel europees als internationaal is gewaarborgd. Eveneens is het recht op de toegang tot de rechter en gefinancierde rechtsbijstand grondwettelijk vastgelegd, ondanks dat de expliciete tekst niet in de Gw staat beschreven. 66
60
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). EHRM 21 februari 1975, ECHR Series A 1975, 4451/70 (Golder/Verenigd Koninkrijk). 62 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 63 Stb. 1993, 775. 64 Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant. 2. 65 Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 4. 66 Bunschoten, in: T&C Grondwet 2009, art. 18, aant. 2. 61
Pagina | 11
4
Welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? 4.1
Inleiding
De behoefte voor het inwinnen van juridisch advies en juridische bijstand bij (gerechtelijke) procedures blijft toenemen. Zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet zijn de kosten toegenomen van ƒ15 miljoen in 1970 naar ƒ225 miljoen in 1982. Tevens wordt ingegaan op het feit dat de overheid sinds 1980 al bezig is om het systeem beheersbaar te houden. Afgelopen jaren zijn de kosten ook flink toegenomen van €330 miljoen in 2002 naar €495 miljoen in 2012. Na een inflatiecorrectie blijft er een stijging van €100 miljoen.67 Staatssecretaris Teeven stelt hierdoor dat niet alleen de toekomstige kostenstijgingen door verdere toename van het gebruik van het stelsel moeten worden opgevangen, evenwel moeten de uitgaven ook structureel worden beperkt om het systeem beheersbaar te maken. Hierdoor heeft staatssecretaris Teeven een wijziging in de Wrb doorgevoerd in oktober 2013. In dit hoofdstuk zullen de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand worden uiteengezet aan de hand van kamerstukken en het Staatsblad. Voor dit onderzoek is het van belang te bekijken wat de bezuinigingsmaatregelen inhouden, om vervolgens in de interviews te kunnen vragen naar welke mogelijke gevolgen die maatregelen met zich meebrengen. In paragraaf 4.2 worden de bezuinigingsmaatregelen van oktober 2013 besproken. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de (toekomstige) bezuinigingsmaatregelen inzake de gefinancierde rechtsbijstand behandeld. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 4.2
Welke bezuinigingsmaatregelen zijn doorgevoerd in oktober 2013?
De wetswijziging heeft tot doel om de uitgaven van gefinancierde rechtsbijstand te beperken. In de periode na de inwerkingtreding van de Wrb is er sprake geweest van een groeiende welvaart, waardoor maximaal kon worden ingezet op gefinancierde rechtsbijstand. Echter, de economische recessie is sinds 2008 goed voelbaar, waardoor het aantal toevoegingen toeneemt.68 Voorts daalde de overheidsinkomsten, dientengevolge er een minder budget beschikbaar is. Staatssecretaris Teeven acht het van belang dat door middel van deze maatregelen het stelsel beheersbaar wordt en niet zodanig overbelast raakt dat het feitelijk niet meer beschikbaar is voor degenen voor wie het stelsel daadwerkelijk is bedoeld.69 Door twee besluiten, namelijk het besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 vindt uitvoering van de Wrb plaats. Deze twee besluiten zijn gewijzigd en bevat de volgende maatregelen: 1. een generieke verhoging van de eigen bijdrage; 2. een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken; 3. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel; 4. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken; 5. een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak; 6. een wijziging van de anticumulatieregeling; 7. een tweede tranche verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandsverleners. Ad 1 Een generieke verhoging van de eigen bijdrage De eerste maatregel voorziet in een structurele verhoging van de eigen bijdrage op alle 67
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 17. Stb. 2013, 345. 69 Stb. 2013, 345. 68
Pagina | 12
rechtsgebieden. In onderstaande tabel A zijn de eigen bijdragen voor de wetswijziging en na de wetswijziging af te lezen. Ingeval door het Juridisch Loket wordt doorverwezen middels een diagnose document krijgt de rechtzoekende een korting van €53 wat onveranderd is gebleven. De verhoging van de eigen bijdrage voor de laagste inkomenscategorie was noodzakelijk, daar de minder draagkrachtigen ruim 80% van het gebruik van gefinancierde rechtsbijstand voor hun rekening nemen, aldus staatssecretaris Teeven. Bij de hoogste inkomensgrens is de eigen bijdrage het minst omlaag gegaan, daar de eigen bijdrage niet hoger kan zijn dan de vergoeding die de advocaat ontvangt van de RvR.70 TABEL A Inkomen, vermogen en eigen bijdrage (Bron: rvr.org) Alleenstaand
Normen 2013 voor de wijziging
Normen 2014
Eigen Bijdrage
Eigen Bijdrage
t/m € 18.000
€ 129
€196
€ 18.001 - € 18.700
€ 188
€360
€ 18.701 - € 19.700
€ 305
€514
€ 19.701 - € 21.600
€ 516
€669
€ 21.601 - € 25.600
€ 796
€823
Boven de € 25.600
Aanvrager komt niet in aanmerking voor een toevoeging
Aanvrager komt niet in aanmerking voor een toevoeging
Fiscaal Jaarinkomen in het peiljaar
Ad 2 Een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken De tweede maatregel betreft de verhoging van eigen bijdrage in echtscheidingsprocedures. De regeling is doorgevoerd dat nevenvorderingen bij echtscheidingen onder één toevoeging vallen, waardoor geen nieuwe toevoeging kan worden aangevraagd binnen één jaar.71 Ad 3 Het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel De derde maatregel betreft het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een opvolgend deskundigenoordeel van een advocaat. Ingeval er geen dwingende reden is voor een andere advocaat in die zaak, dan dient de eigen bijdrage opnieuw te worden voldaan.72 Ad 4 Het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken De vierde maatregel is het opnieuw heffen van eigen bijdrage in bewerkelijke zaken. De vergoeding van de advocaat is gebaseerd op een forfaitair systeem. Vanwege complexiteit kan het zijn dat er meer uren in de zaak wordt gewerkt dan er voor de zaak wordt uitgekeerd. Een advocaat die meer dan drie maal het aantal punten in uren besteedt aan een zaak, kan meeruren aanvragen. Indien er meeruren worden aangevraagd, dan dient de rechtzoekende opnieuw de dezelfde eigen bijdrage te betalen die in eerste instantie is geheven.73 Ad 5 Een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak De vijfde maatregel is de lagere vergoeding voor de advocaat bij een kennelijke afdoening van de 70
Stb. 2013, 345, p. 13. Stb. 2013, 345, p. 14. 72 Stb. 2013, 345, p. 18. 73 Stb. 2013, 345, p. 19. 71
Pagina | 13
zaak. Ingeval de zaak eindigt in een kennelijk niet-ontvankelijkheid staat dat gelijk aan een eenvoudig rechtskundig advies waar twee punten voor worden toegekend.74 Staatssecretaris Teeven heeft besloten dat deze maatregel niet langer wordt toegepast, vanaf 15 februari 2014.75 Ad 6 Een wijziging van de anticumulatieregeling De zesde maatregel is de aanpassing van de anticumulatieregeling. Deze regeling hield in dat de rechtzoekende de eigen bijdrage voor de tweede, derde en vierde toevoeging de helft bedroeg van de eerst opgelegde eigen bijdrage, daar dit binnen een termijn van zes maanden was. Deze regeling is afgeschaft.76 Ad 7 Een tweede tranche verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandsverleners De laatste maatregel is de tweede tranche verlaging vergoeding van de advocaten. De maatregel ziet op een lagere vergoeding, te weten een daling van 2% op het basisbedrag. Dit betekent dat het basisbedrag van €106,99 naar €104,85 is gegaan.77 4.3
Welke bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand worden er doorgevoerd in januari 2015 en 2016?
Staatssecretaris Teeven kwalificeert de gefinancierde rechtsbijstand als een vangnetfunctie en als stelsel dat werkt op basis van noodzakelijkheid en selectie. De lezer dient er wel rekening mee te houden dat hier nog veranderingen in kunnen worden aangebracht naarmate de tijd vordert. Bij brief van 12 juli 2013 zijn er elf maatregelen uiteengezet.78 In november 2013 heeft er een algemeen overleg plaatsgevonden met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, waardoor staatssecretaris Teeven een aantal bezuinigingsmaatregelen heeft aangescherpt en twee nieuwe maatregelen heeft toegevoegd. Zijn voorstel bevat de volgende bezuinigingsmaatregelen: 1. selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium; 2. uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht; 3. echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minderjarige kinderen; 4. echtscheiding op basis van gezinsinkomen; 5. herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen; 6. lager uurtarief in bewerkelijke zaken; 7. niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken; 8. tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen; 9. vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur; 10. besparing Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket; 11. clawback regeling (nieuwe maatregel); 12. verhoging drempel bij advieszaken, hoger beroep en cassatiezaken (nieuwe maatregel). Ad 1 Selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium (poortwachter) De eerste maatregel is de selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium. Dit huidige criterium voorziet op een drietal voorwaarden, namelijk (i) de zaak moet realistisch en op juridische gronden gebaseerd zijn, (ii) de kosten moeten in verhouding staan met het belang van de zaak en (iii) de behartiging kan redelijkerwijs niet worden overgelaten aan de rechtzoekende. De selectie aan de poort zal worden uitgebreid en worden
74
Stb. 2013, 345, p. 20. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 15. 76 Stb. 2013, 345, p. 22. 77 Stb. 2013, 345, p. 24. 78 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64. 75
Pagina | 14
uitgevoerd door juridische professionals.79 In eerste instantie werd het huidige Juridisch Loket besproken, nochtans is staatssecretaris Teeven hierop teruggekomen, daar het Juridisch Loket in haar huidige vorm onvoldoende is ingericht. Dit zal in de vorm van pilots worden onderzocht of het efficiënt is om binnen de eerste lijn eenvoudige rechtsbijstand met een korte doorlooptijd te verlenen. In die pilots zullen advocaten als juristen worden ingezet. De eerstelijns-voorziening wordt ook wel de poortwachter genoemd. In welke vorm deze wordt doorgevoerd is nog niet duidelijk. De korting van €53 zoals hierboven besproken wordt afgeschaft, omdat de toegang tot gefinancierde rechtsbijstand in beginsel via de poortwachter gaat verlopen.80 Ad 2 Uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht De tweede maatregel is het in beginsel uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht. Staatssecretaris Teeven stelt dat voor deze rechtsgebieden goede alternatieven zijn, zoals een rechtsbijstandsverzekering en de poortwachter.81 Met betrekking tot het verbintenissenrecht worden er enige uitzonderingen gemaakt in de groep onrechtmatige daad, namelijk straat-/contactverboden, gewelds-/zedenmisdrijven, medisch handelen en de onrechtmatige overheidsdaad. Met name het consumentenrecht wordt uitgesloten van het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Geschat wordt dat 1 op de 10 rechtzoekende nog in aanmerking komt voor een gefinancierde rechtsbijstand. Met betrekking tot het huurrecht kunnen er uitzonderingen worden gemaakt, ingeval de poortwachter niet kan doorverwijzen naar een alternatief en als gefinancierde rechtsbijstand redelijk wordt geacht. Geschat wordt dat 1 op de 5 rechtzoekende nog in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand.82 Ad 3 Echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minderjarige kinderen De derde maatregel betreft de echtscheiding zonder rechter, waarbij de echtgenoten geen minderjarigen kinderen hebben. Dit houdt in dat echtscheidingsprocedure wordt vereenvoudigd voor echtgenoten die het onderling eens zijn over de scheiding en geen minderjarige kinderen hebben. Door de vereenvoudiging kan de echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter en advocaat plaatsvinden, aldus staatssecretaris Teeven.83 Ad 4 Echtscheiding op basis van gezinsinkomen Het uitgangspunt is dat het inkomen individueel moet worden genomen. Staatssecretaris Teeven beoogt om het gezinsinkomen als uitgangspunt te nemen om te kijken of de rechtzoekende in aanmerking komt voor een toevoeging.84 Ad 5 Herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen De vijfde maatregel betreft het herdefiniëren van inkomensgrenzen en aanpassen van de eigen bijdrage. De inkomensgrenzen worden teruggebracht naar drie categorieën, welke zijn gebaseerd op het sociaal minimum (€200), het minimumloon (€355) en het inkomen daarboven (€745).85 Ad 6 Lager uurtarief in bewerkelijke zaken De zesde maatregel betreft het lagere uurtarief in bewerkelijke zaken. Staatssecretaris Teeven was voornemens om de generieke vergoeding naar beneden te brengen naar €70 i.p.v. €104, welke niet meer wordt doorgevoerd. De zevende maatregel betrof de verlenging van de piketfase, 79
Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 8-9. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 6-7. 81 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 10. 82 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 8-9. 83 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 84 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 85 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 12. 80
Pagina | 15
welke eveneens niet wordt doorgevoerd.86 Deze maatregelen zijn niet doorgevoerd, na veel kritiek vanuit de advocaatuur, waaronder een staking van strafrechtadvocaten. Om deze kosten te kunnen opvangen zal de generieke vergoeding per punt worden verlaagd. Deze verlaging zal in twee tranches plaatsvinden, namelijk één in januari 2015 en één in januari 2016. De hoogte is afhankelijk van de financiële opbrengst van de twee nieuwe maatregelen.87 Ad 7 Niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken De zevende maatregel is de verandering omtrent het straf(proces)recht. De toevoeging zal niet meer worden verleend mits de bewaring, nadat deze is bevolen, direct wordt geschorst. Verdachten die minder draagkrachtig zijn kunnen een reguliere strafrechtelijke toevoeging aanvragen. Bovendien wordt een toevoeging niet verleend in hoger beroep wanneer verdachte op vrije voet verkeert. Tot slot worden de vergoedingen voor procedures die worden gevoerd in het kader van supersnelrecht e.a. naar beneden gebracht. Hieronder wordt in de Tabel B weergegeven in welke zaken het puntenaantal naar beneden wordt gebracht. Volgens staatssecretaris Teeven ligt in de praktijk het aantal uren dat aan deze zaken worden besteed, structureel lager dan het aantal uren waarop de huidige vergoeding is gebaseerd.88 Tabel B Puntenverlaging 89 Zaakstype
Puntenaantal
Puntenaantal
Voor de inwerkingtreding van de nieuwe wetswijziging
Nieuwe wetsvoorstel
6-9
4
Minder punten ingetrokken hoger beroep
5
2
Overleveringszaak
9
6
Een keer zitting (Raadkamer)
3
2
Beklagzaken detentie
5
3
Gijzelingszaken Mulder
8
4
Ondertoezichtstelling
7
4
Supersnelrechtzittingen
Ad 8 Tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen De achtste maatregel is de uitschakeling tot 2018 van jaarlijkse indexeringen van de hoogte van de vergoeding aan advocaten, de hoogte van de eigen bijdragen en de inkomensgrenzen.90 Ad 9 Vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur De negende maatregel is het afschaffen van de vergoeding van de administratieve kosten van €18,74 aan een advocaat. De verlening van de toevoeging gaat plaatsvinden bij de poortwachter, waardoor de advocaat deze vergoeding niet meer krijgt.91 Ad 10 Besparing Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket De tiende maatregel betreft de besparing van de RvR en het Juridisch Loket. Door de 86
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 12. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 66, p. 1-2. 88 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 11. 89 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 82, p. 4. 90 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 91 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 87
Pagina | 16
poortwachter zal op deze twee organisaties worden bespaard. Daarmede zal worden gekeken naar de noodzaak tot handhaving van het aantal vestigingen van de RvR (5) en het Juridisch Loket (30).92 Ad 11 Clawback regeling (nieuwe maatregel) De nieuwe maatregel genoemd in de kamerbrief is de clawback. Het huidige systeem ziet erop dat, indien de rechtzoekende met behulp van gefinancierde rechtsbijstand een financieel resultaat behaalt de rechtzoekende in staat wordt geacht zelf de kosten van de rechtshulp te kunnen dragen. Het financiële resultaat dient 50% te bedragen van het heffingvrije vermogen. Het vernieuwde systeem betekent dat de grens van 50% van het heffingsvrije vermogen wegvalt. Bij elk financieel behaald voordeel moet de rechtzoekende zijn behaalde financiële resultaat vooreerst gebruiken om de door de overheid gemaakte kosten te compenseren.93 Ad 12 Verhoging drempel bij advieszaken, hoger beroep en cassatiezaken (nieuwe maatregel) De tweede nieuwe maatregel betreft de verhoging van het minimaal financiële belang. Een hogere drempel wordt opgeworpen voor advieszaken, hoger beroep procedures en cassatiezaken door verhoging van het financieel belang dat minimaal vereist is in de zaak. De drempels worden omhoog gebracht van €250 in een adviestoevoeging, €500 in hoger beroep procedure en €1.000 in een cassatiezaak naar €500, €1.000 en €2.000.94 4.4
Conclusie
In dit hoofdstuk is bekeken welke bezuinigingsmaatregelen worden doorgevoerd. Dit is van belang voor dit onderzoek, om in de interviews te kunnen vragen naar welke gevolgen de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen. In oktober 2013 is er een wetswijziging doorgevoerd. In januari 2016 is staatssecretaris Teeven voornemens om een tweede wetswijziging omtrent gefinancierde rechtsbijstand door te voeren. De bezuinigingsmaatregelen hebben betrekking op de rechtzoekende, de advocaten en tot slot de rechtspraktijk. De bezuinigingsmaatregelen zijn: selectie aan de poort op basis van een noodzakelijkheidscriterium,95 uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht,96 echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minder jarige kinderen zonder tussenkomst van rechter en advocaat,97 echtscheiding op basis van gezinsinkomen,98 herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen,99 lager uurtarief bewerkelijke zaken,100 niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken,101 tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen,102 vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur,103 besparing van de RvR en Juridisch Loket,104 de clawback regeling105 en de verhoging van de drempel bij advieszaken, hoger beroep procedures en cassatiezaken.106 92
Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 12. 94 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 13. 95 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 6-7. 96 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 8-9. 97 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 98 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 99 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 12. 100 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 66, p. 1-2. 101 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 11. 102 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 103 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 104 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 105 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 12. 106 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 13. 93
Pagina | 17
5
PRAKTIJK 5.1
Inleiding
Het praktijkgerichte gedeelte is onderzocht door middel van het interviewen van verschillende advocatenkantoren. De kantoren die zijn geïnterviewd zijn de volgende: Blaauw Advocaten, HaasterenHes Advocaten, Parmentier&Oass Advocaten, Ripperda Advocaten, Tanger Advocaten en tot slot Vallenduuk Advocaten. Het interview is opgedeeld in zes categorieën, te weten maatregelen gericht op de rechtzoekenden, op de advocatenkantoren, op de rechtspraktijk, de kwaliteit, de toegang tot de rechter en de Nederlandse rechtsstaat. Het is opgedeeld in deze categorieën, aangezien de maatregelen hieronder kunnen worden ingedeeld, zijn doorgevoerd of er met bepaalde zekerheid kan worden gezegd dat deze worden doorgevoerd door Staatssecretaris Teeven. Door deze indeling was het mogelijk om goed door te kunnen vragen naar de gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen en om dit statistisch weer te geven. Het percentage dat een kantoor behandelt aan toevoegingszaken is daarbij van belang voor de mate van intreding van de gevolgen voor de advocatenkantoren. In paragraaf 5.2 zullen de resultaten en de analyse van het praktijkonderzoek worden behandeld. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 5.2
Resultaten en analyse praktijkonderzoek
Allereerst wordt per categorie uiteengezet wat er door de verschillende advocaten is geantwoord. De maatregelen worden per categorie apart behandeld. Sommige delen tekst zijn samengevat uit meerdere antwoorden, maar er worden ook citaten weergegeven. 5.2.1
Maatregelen gericht op de rechtzoekenden
Verhoging van de eigen bijdrage De verhoging van de eigen bijdrage zorgt er op dit moment al voor dat er rechtzoekenden zijn die hun eigen bijdrage na de wijziging van oktober 2013 niet kunnen financieren. De advocaten stellen dat het altijd al is geweest dat er bepaalde cliënten hun eigen bijdrage niet betalen. Na de wijziging van afgelopen oktober is dit alleen maar toegenomen. Advocatenkantoren zijn genoodzaakt om te accepteren dat de eigen bijdrage in termijnen door cliënten wordt betaald en soms zelfs helemaal niet wordt betaald. Deze rechtzoekenden hebben de eigen bijdrage vaak niet en kunnen deze dus ook niet betalen. De heer mr. Ten Seldam merkt op dat: “Mensen, met name aan de onderkant van de samenleving, het moeilijk wordt gemaakt om te procederen.” Het gevolg voor de advocatenkantoren is dat zij de eigen bijdrage van cliënten niet ontvangen, waardoor zij minder omzet genieten. De kanttekening die hierbij moet worden geplaatst is dat de advocaten deze rechtzoekenden allicht willen bijstaan, daar zij de sociale advocatuur van belang achten. Bovendien is het mogelijk dat minder rechtzoekenden een rechtszaak zullen starten, waardoor de zaakstoevoer afneemt. Mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk geeft een voorbeeld: “Stel dat je een boete krijgt voor een belediging van een agent en je hebt het niet gedaan. Indien de boete €250 bedraagt en de eigen bijdrage van de rechtzoekende €200, dan laat je een procedure wel zitten. Groepen zoals studenten of mensen met een uitkering die krijgen dan wel onterecht een strafblad.” Ingeval de eigen bijdrage zo oploopt dat de rechtzoekenden dit niet meer kunnen betalen dan is dit ook in strijd met het recht op de toegang tot de rechter, aldus de advocaten. Meneer mr. Klaas haalt aan dat: “Indien mensen niet naar de rechter kunnen dan gaan zij dit op hun eigen manier oplossen en dat is waarschijnlijk met een honkbalknuppel.” Tot slot wordt door meneer mr. Ten Seldam gesteld: “Waar mensen zelf verweer kunnen voeren zullen zij dat absoluut gaan doen. Dat is natuurlijk geen ideale situatie, want bij kantonzaken kan de vordering oplopen tot €25.000.”
Pagina | 18
Afschaffing van de korting van het Juridisch Loket De afschaffing van de korting bij een doorverwijzing via het Juridisch Loket vinden de advocaten terecht. De advocaten snappen niet waarom er een korting wordt verstrekt. Wel wordt er gezegd dat het voor de rechtzoekenden goedkoper wordt gemaakt en dat dit financieel gezien bijdraagt voor de advocaten als dit wegvalt, maar dat dit niet cruciaal is. Poortwachter De poortwachter zien de advocaten als een ingrijpende maatregel, wanneer deze er zo uit komt te zien dat het Juridisch Loket gaat bepalen of rechtzoekenden wel of geen aanspraak maken op een toevoeging. De heer mr. Klaas merkt op dat de poortwachter inhoudt dat er een groep mensen komt die gaan beslissen of rechtzoekenden aanspraak maken op een toevoeging. Met het zicht op de bezuinigingen worden rechtzoekenden dan van het systeem uitgesloten, waardoor er een grote waarschijnlijkheid bestaat dat daar dan over dient te worden geprocedeerd. Tevens wordt er gesteld dat hierdoor de zaakstoevoer afneemt, aangezien de poortwachter zorgt dient te dragen voor het feit dat de kosten afnemen. Zoals hierboven uiteengezet zullen rechtzoekenden, indien er geen toevoeging wordt verleend, waar mogelijk zelf gaan procederen of zullen rechtzoekenden het heft in eigen handen nemen. Ingeval rechtzoekenden zelf gaan procederen, wordt het rechterlijke apparaat mogelijk belast met kansloze verweren. Clawback regeling De clawback regeling zal als gevolg teweeg brengen dat de advocaten de cliënten beter zullen moeten informeren omtrent de gevolgen van het behalen van een financieel belang. Rechtzoekenden zullen geen rechtszaak meer beginnen indien er weinig financieel voordeel te behalen valt. Daarnaast zullen rechtzoekenden hoogstwaarschijnlijk niet meer procederen uit principe, aldus mevrouw mr. Hes. Tot slot wordt hier gesteld dat rechtzoekenden niet met een advocaat gaan procederen, omdat dit kostenbesparend werkt of zullen de rechtzoekenden alsnog het heft in eigen handen nemen. Verhoging grens bij hoger beroep Over de verhoging van de grens van hoger beroep verschillen de meningen. Aan de ene kant wordt gesteld dat wanneer er een financieel belang is van minder dan €1000, ook meteen een ander belang kan worden ondergesneeuwd. Daarmede wordt opgemerkt dat de werkdruk van de rechters hoog ligt, waardoor werk snel wordt afgedaan. De heer mr. Klaas stelt: “Ik heb draken van eerste aanleg vonnissen meegekregen afgelopen jaar. Dan moet je in hoger beroep en met de verhoging van de grens is dat niet altijd meer mogelijk, wat strijdig is met de toegang tot de rechter. Ik denk dat het goed is voor de samenleving als iedereen naar de rechter kan, anders nemen mensen het recht in eigen handen.” Aan de andere kant wordt opgemerkt dat er rechtzoekenden zijn die onnodig procederen, waarbij weinig belang is in een zaak. Dat de grens van het financieel belang wordt verdubbeld achten de advocaten begrijpelijk. De advocaten stellen dat de zaakstoevoer en dus de omzet iets zal teruglopen, maar dit wordt niet als cruciaal gezien. 5.2.2
Maatregelen gericht op de advocatenkantoren
Verlaging van de vergoeding van de advocaat De verlaging van de vergoeding van de advocaten van €107 naar €104 is vreemd met het oog op de inflatiecorrectie die ieder jaar plaatsvindt en de kosten van de advocatuur die steeds meer stijgen. Tevens wordt de opmerking geplaatst dat de gefinancierde rechtsbijstand een theoretisch systeem is en dat de advocatenkantoren in een aantal gevallen niet kostendekkend te werk kunnen gaan. De verlaging van de generieke vergoeding brengt met zich mee dat, dat gat alleen maar groter wordt. Dit is een keiharde bezuinigingsmaatregel, waardoor de omzet van de Pagina | 19
advocatenkantoren zal dalen. Tot slot wordt opgemerkt dat steeds meer advocaten juridisch ingewikkelde zaken die veel tijd in beslag nemen zullen doorverwijzen, doordat advocaten die zaken niet meer willen behandelen op basis van een toevoeging. Dan rijst de vraag of er nog advocaten zijn die deze zaken wel willen behandelen en onder kostprijs willen werken. Verlaging van de vergoeding bij snelrechtprocedures De verlaging van de vergoeding bij supersnelrechtprocedures achten de advocaten vreemd. De heer mr. Kikkert merkt hierbij op dat een snelrechtprocedure immers gelijk is aan een politierechterzitting, daar hetzelfde dossier dient te worden bestudeerd en ook een zitting plaatsvindt. Eveneens wordt er opgemerkt dat het systeem is gebaseerd op balans. Voor de ene zaak ligt de vergoeding hoog en in de andere zaak ligt de vergoeding lager, wat elkaar compenseert. Indien de vergoeding voor de supersnelrechtprocedures naar beneden worden gebracht, zal dit systeem niet meer in balans zijn. Als de vergoeding zover naar beneden wordt gebracht dat het niet meer rendabel is, zullen advocaten geen snelrechtprocedures meer behandelen, aldus de heer mr. Moeijes. Poortwachter Zoals hierboven benoemt is het mogelijk dat de poortwachter gaat zorgen voor uitsluiting van rechtzoekenden, waardoor de zaakstoevoer zal afnemen bij de advocatenkantoren. De advocaten halen aan dat het forfaitaire systeem uit balans raakt, indien de poortwachter alleen de juridische ingewikkelde zaken die meer tijd kosten dan de RvR hiervoor uitkeert in aanmerking laat komen voor een toevoeging. Tevens wordt benoemd dat als een toevoeging niet wordt verleend, rechtzoekenden dan tegen het niet verlenen van de toevoeging willen procederen, waardoor het systeem kostbaarder wordt. 5.2.3
Maatregelen gericht op de rechtspraktijk
Nevenvordering die onder dezelfde toevoeging vallen Als er bij een echtscheidingsprocedure een voorlopige voorziening dient te worden aangevraagd is dit een aparte procedure. Ingeval er steeds meer onder één toevoeging valt, betekent dat er veel tijd in een zaak wordt gewerkt tegen een laag tarief. De advocaten zeggen niet tegen de rechtzoekende dat ze geen voorlopige voorziening gaan aanvragen, aangezien het teveel tijd in beslag neemt. Een aantal advocatenkantoren zullen deze echtscheidingszaken en voorlopige voorzieningen dan doorverwijzen naar andere kantoren. Bovendien wordt gesteld dat als de rechtzoekenden hun eigen bijdrage niet kunnen financieren, zij het recht in eigen handen zullen nemen. Uitsluiting/beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht De juridische vraagstukken die voortvloeien uit de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht worden mogelijk voor een deel uitgesloten, waardoor rechtzoekenden geen toegang meer hebben tot het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Mevrouw mr. Bosscher stelt dat er een objectieve toets dient plaats te vinden en dat dit niet mogelijk is, indien het systeem zo wordt ingericht dat het Juridisch Loket dit gaat beoordelen. Zij stelt dat de overheid dit niet zou moeten beoordelen, maar een onafhankelijk persoon. Tevens wordt er gesteld dat de alternatieven zoals een rechtsbijstandsverzekering niet voor iedereen mogelijk zijn. Een bijstandsmoeder met kinderen kan geen rechtsbijstandsverzekering betalen. De heer mr. Klaas stelt dat: “De ervaring leert dat er geen advocaten werken bij rechtsbijstandsverzekeraars en dat zij geen strategie handhaven. De juristen dienen binnen drie minuten een advies te verstrekken, want daar worden ze op afgerekend. Juist voor die mensen waar de maatregelen de hardste klappen veroorzaken, zijn de alternatieven niet voorhanden.” Verder gaan mensen er niet vanuit dat zij ooit in aanraking Pagina | 20
komen met een juridisch probleem en dan zullen zij ook niet een ‘onnodige’ verzekering afsluiten, aldus de heer mr. Moeijes. Tot slot nog de kanttekening zoals hierboven uiteengezet, inhoudende dat als rechtzoekenden niet meer in aanmerking komen voor een toevoeging, zij het recht in eigen hand zullen nemen en waar mogelijk rechtzoekenden zonder advocaat zullen optreden. 5.2.4
Kwaliteit
Advocatenkantoren willen hun kwaliteit hoog houden, wat geld kost. Het kan zijn dat het aanlokkelijk wordt gemaakt om onvoldoende tijd in een zaak te steken, daar de vergoeding heel laag ligt. Een advocaat is vaak een vertrouwenspersoon voor de rechtzoekende. Rechtzoekenden willen niet alleen juridisch advies, maar willen ook een ‘extra schouder’. Het is mogelijk dat advocaten deze niet meer zullen geven en minder tijd in een zaak steken, waardoor de dienstverlening achteruit gaat, aldus mevrouw mr. Bosscher. De heer mr. Blaauw stelt dat: “Indien de goede kantoren de zaken doorverwijzen er gewaakt dient te worden voor het feit dat er alleen slechte advocaten over blijven, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening achteruit gaat.” Ingeval de poortwachter alleen de juridisch ingewikkelde zaken in aanmerking laat komen voor een toevoeging welke veel tijd in beslag nemen, willen de advocaten de tijd inperken. Tot slot willen de advocaten zo snel mogelijk zaken afhandelen, zodat het nog rendabel is voor hun kantoor, aldus mevrouw mr. Hes. 5.2.5
Rechtstaat
De advocaten vinden de bezuinigingsmaatregelen niet passen binnen de rechtsstaat. De heer mr. Kikkert stelt: ‘’Teeven wilt harder optreden, iedereen moet hard worden aangepakt. Dat heeft ook een keerzijde, namelijk dat er meer verdediging dient te komen. Daar moet je dan ook voor betalen en wat Teeven nu wilt, kleedt de rechtsstaat aan alle kanten uit.” Daarenboven wordt er gesteld dat in het EVRM en de Grondwet duidelijk naar voren komt dat de overheid de toegang tot de rechter mogelijk dient te maken en te waarborgen, waar de overheid door de wijziging in faalt, aldus mevrouw mr. Bosscher. De heer mr. Moeijes wijst erop dat de sociale advocatuur een groot en belangrijk onderdeel is van de advocatuur. De gevolgen kunnen groots uitpakken voor de sociale advocatuur, waardoor dit niet meer aansluit met het ideaal van een rechtsstaat. Tot slot wordt uiteengezet dat het niet de soort rechtsstaat is, welke we sinds de Franse Revolutie hebben afgesproken. De heer mr. Klaas stelt: “Als het ervoor zorgt dat mensen niet meer naar de rechter kunnen dan is het niet mijn soort rechtsstaat. Het is wel het soort rechtsstaat wat meneer Teeven voor zich ziet.” 5.2.6
Toegang tot de rechter
Bij de vraag of de toegang tot de rechter in het geding wordt gebracht door de wijziging van oktober 2013 die is doorgevoerd, zeggen de advocaten dat er een drempel wordt opgeworpen voor rechtzoekenden. Met het zicht op de toekomstige maatregelen achten de advocaten het waarschijnlijk dat de toegang tot de rechter daadwerkelijk in het geding wordt gebracht. Met het zicht op de verhoging van de eigen bijdrage en de poortwachter worden rechtzoekenden van het systeem uitgesloten, waardoor de toegang niet wordt gewaarborgd, aldus de heer mr. Klaas. Met het zicht op het uitsluiten van huurrecht en verbintenisrechtelijke zaken, worden hele rechtsgebieden uitgesloten wat strijdig is met het EVRM. 5.2.7
Alternatief
Als eerste dient de opmerking te worden geplaatst dat een aantal advocaten mededelen dat het niet terecht is dat er wordt bezuinigd op dit gebied. Zij vinden dat er überhaupt niet op het gebied Pagina | 21
van de gefinancierde rechtsbijstand dient te worden bezuinigd, maar op andere gebieden zoals het naleven van de belastingwet. Alle advocaten zijn het erover eens dat het Juridisch Loket dient te worden afgeschaft. Het Juridisch Loket verstrekt adviezen die juridisch inhoudelijk niet altijd kloppen. Tevens kost het 24,1 miljoen euro op jaarbasis.107 Daarbij stelt mevrouw mr. Hes dat: ‘’De Raad voor Rechtsbijstand is een log orgaan, die bijvoorbeeld vijftien enveloppen stuurt naar hetzelfde adres in plaats van één. Hier kan makkelijk op worden bezuinigd.” 5.3
Conclusie
In dit hoofdstuk is bekeken wat de resultaten zijn van de gehouden interviews met de verschillende advocatenkantoren. Tevens zijn deze resultaten geanalyseerd. De maatregelen gericht op de rechtzoekenden, advocatenkantoren en rechtspraktijk zijn uitgewerkt aan de hand van de interviews waarin de mogelijke gevolgen werden besproken. In het volgende hoofdstuk zullen de juridische en praktische gevolgen worden uiteengezet aan de hand van de gegevens die zijn weergegeven in dit hoofdstuk. Tevens zullen er conclusies worden getrokken die in dit hoofdstuk niet naar voren komen.
107
Bussemaker & Peters 2013, p. 44-45.
Pagina | 22
6
Wat zijn de praktische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren? 6.1
Inleiding
Door de wijziging van Wrb die is doorgevoerd in oktober 2013 en de bezuinigingsmaatregelen die worden verwacht in januari 2015 en 2016 zijn er mogelijk praktische gevolgen. Deze gevolgen zijn geconcludeerd aan de hand van de literatuur en eigen onderzoek. Hieronder is een statistisch beeld weergegeven per gevolg hoe groot de mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages in de tabellen geven per gevolg weer hoe groot de mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages zijn een indicatie, gemaakt aan de hand van eigen onderzoek. Vervolgens worden in paragraaf 6.3 de praktische gevolgen behandeld, waarbij de volgorde van de tabel wordt aangehouden. In paragraaf 6.4 worden de verschillen tussen percentages dat een kantoor behandeld aan toevoegingszaken uiteengezet. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. Tabel C: Maatregelen gericht op de rechtzoekenden Verhoging Afschaffing van de korting eigen Juridisch Poortwach bijdrage Loket ter Financiële gevolgen 30% 10% 30% voor advocatenkantoren
Clawback regeling
Verhoging grens bij hoger beroep
20%
10%
Juridische gevolgen
35%
5%
40%
0%
20%
Eigenrichting
30%
0%
30%
20%
20%
50%
0%*
30%
20%
0%*
Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer *niet van toepassing
Tabel D: Maatregelen gericht op de advocatenkantoren Verlaging van de Verlaging van de vergoeding van vergoeding bij de advocaat snelrechtprocedures Financiële gevolgen voor 40% 20% advocatenkantoren Toegang tot de rechter Forfaitaire systeem uit balans Averechts effect Minder advocaten behandelen toevoegingszaken Kwalitatieve gevolgen voor advocatenkantoren **niet van toepassing
Poortwachter 40%
40%
20%
40%
33,33%
33,33%
33,33%
0%**
0%**
100%
60%
40%
0%**
33,33%
33,33%
33,33%
Tabel E: Maatregelen gericht op de rechtspraktijk Nevenvorderingen die onder dezelfde toevoeging vallen
Uitsluiting/beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht Pagina | 23
Financiële gevolgen voor advocatenkantoren
50%
50%
Minder advocaten behandelen toevoegingszaken
100%
0%
Eigenrichting
30%
70%
0%***
100%
Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer
***eigen verweer voeren is niet mogelijk bij een echtscheidingsprocedure 6.2
De praktische gevolgen van de wijziging van de Wrb
De praktische gevolgen zijn onderzocht door middel van interviews met verschillende advocatenkantoren. De gevolgen worden uiteengezet met informatie die voortvloeit uit eigen onderzoek. Rekening dient te worden gehouden met het feit dat alle te verwachten gevolgen nauw met elkaar in verband staan. Tevens is een gesprek gevoerd met Michiel van Nispen, Tweede Kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel omtrent de bezuinigingsmaatregelen van de gefinancierde rechtsbijstand. Hierin kwam sterk naar voren dat er een schriftelijk beeld werd geschetst, waarbij het praktische gedeelte nieuw is. Hieruit concludeer ik dat staatssecretaris Teeven een schriftelijk beeld schetst, maar niet kijkt naar de praktijk. Hierdoor wordt er bijvoorbeeld niet gekeken naar wat rechtzoekende werkelijk in de praktijk aan eigen bijdrage kunnen betalen, maar wat zij op papier kunnen betalen, wat twee uiteenlopende zaken zijn. 6.2.1
Financiële gevolgen voor advocatenkantoren
Advocatenkantoren zijn genoodzaakt om te accepteren dat de eigen bijdrage in termijnen door cliënten wordt betaald en soms zelfs helemaal niet wordt betaald. De Wrb heeft in eerste instantie tot doel, zoals beschreven in hoofdstuk 2, om de minder draagkrachtigen die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken te voorzien van gefinancierde rechtshulp.108 Met het zicht op de bezuinigingsmaatregelen is een inschatting gemaakt dat door de nog verdere verhoging van de eigen bijdrage nog minder rechtzoekenden de eigen bijdrage kunnen betalen. Het gevolg is dat de advocaten de eigen bijdrage niet ontvangen van cliënten of een afweging moeten maken om cliënten niet te voorzien van gefinancierde rechtshulp, waardoor de omzet fors kan teruglopen. Eveneens zullen de poortwachter, clawback regeling, verhoging van de grens van het hoger beroep en de uitsluiting en/of beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht ervoor zorgen dat mensen worden uitgesloten van het systeem. Hieruit vloeit voort dat de zaakstoevoer van advocatenkantoren zal teruglopen, waardoor indirect de omzet ook zal dalen, mits deze zaken niet kunnen worden vervangen door betalende zaken. 6.2.2
Eigenrichting
Ingeval rechtzoekenden niet meer in aanmerking komen voor een toevoeging door de poortwachter, clawback regeling en de verhoging van de grens van het hoger beroep zullen zij een andere manier zoeken om hun probleem op te lossen. Een te verwachten gevolg is dat de rechtzoekenden dit op hun eigen manier gaan oplossen, waardoor er steeds meer eigenrichting ontstaat. In Nederland heeft alleen de overheid het recht om te straffen. De wet is zo opgesteld dat wordt getracht te voorkomen dat rechtzoekenden zelf wraak nemen en voor eigen rechter gaan 108
Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT).
Pagina | 24
spelen.109 Het probleem dat indirect kan worden veroorzaakt is dat er meer criminaliteit ontstaat, wat als onwenselijk wordt beschouwd. 6.2.3
Rechtzoekenden voeren waar mogelijk eigen verweer
De kosten voor een advocaat zijn voor minder draagkrachtigen hoog. Deze groep kunnen deze kosten van de advocaat niet zelf betalen, als zij geen aanspraak maken op een toevoeging. Hieruit vloeit voort dat bijvoorbeeld bij kantonzaken de rechtzoekenden steeds vaker eigen verweer gaan voeren. Bovendien is een gevolg dat ze überhaupt in procedures waar mogelijk eigen verweer gaan voeren, indien er geen toevoeging wordt verleend. Indien rechtzoekenden zelf een verweer gaan voorbereiden, wordt het rechterlijke apparaat overbelast met mogelijk onzinnige verweren. 6.2.4
Forfaitaire systeem uit balans
Zoals in hoofdstuk 2 besproken is het forfaitaire systeem zo ingericht dat het gebaseerd is op een puntensysteem, waarbij er zaken zijn die minder dan de gemiddelde tijd vergen, evenwel zaken zijn die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen. De verlaging van de vergoeding voor de advocaten en de supersnelrechtprocedures zorgt ervoor dat advocaten niet meer kostendekkend te werk kunnen gaan, waardoor het systeem uit balans raakt. Daarmede dient te worden opgemerkt dat de poortwachter gaat zorgen voor terugloop van de toevoegingen, omdat er dient te worden bezuinigd. Ingeval de poortwachter er zo uitkomt te zien dat alleen de juridische ingewikkelde zaken, die meer tijd in beslag nemen dan de RvR hiervoor uitkeert, in aanmerking laat komen voor gefinancierde rechtsbijstand, dan zal het forfaitaire systeem nog meer uit balans raken. Een indirect gevolg hiervan is dat de omzet zal afnemen en naar waarschijnlijkheid zullen advocaten zaken doorverwijzen, waardoor minder advocaten toevoegingszaken gaan behandelen. 6.2.5
Averechts effect
De bezuinigingsmaatregelen kunnen een averechts effect hebben en mogelijk het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand kostbaarder maken. De poortwachter gaat waarschijnlijk rechtzoekenden uitsluiten van het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand, waardoor zij tegen de uitsluiting van een toevoeging een procedure willen starten. Indien achteraf door allerlei misverstanden alsnog dient te worden geprocedeerd, is het waarschijnlijk dat dit kostbaarder wordt, aangezien het juridisch ingewikkelder om zaken achteraf te bewijzen. 6.2.6
Minder advocaten zullen toevoegingszaken behandelen
Uit eigen onderzoek komt sterk naar voren dat de advocaten commerciëler moeten gaan nadenken. Hieruit kan worden geconcludeerd dat het waarschijnlijk is dat veel advocatenkantoren gaan stoppen met sociale advocatuur, mits het voor de kantoren mogelijk is om commerciëler werkzaam te zijn. Hieruit vloeit voort dat advocaten toevoegingszaken die veel tijd in beslag nemen gaan doorverwijzen naar andere kantoren, die deze zaken nog wel behandelen. Dan rijst de vraag of er nog advocaten zijn die deze zaken wel willen behandelen en mogelijk onder kostprijs willen werken. Wanneer er steeds minder advocatenkantoren zaken doen op basis van een toevoeging, neemt het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand af. Hierdoor zijn er steeds minder advocaten beschikbaar, waardoor het voor de rechtzoekenden steeds lastiger wordt om rechtshulp te verkrijgen. Bovendien kan het strijdig zijn met het EVRM zoals hierboven uiteengezet, daar er voldoende advocaten beschikbaar dienen te zijn die aan een rechtzoekende ook daadwerkelijk rechtsbijstand kunnen verlenen.110 Als het systeem op een manier afneemt dat er bijna geen 109 110
Artikel 284 Wetboek van Strafrecht. EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi/Frankrijk).
Pagina | 25
advocaten meer beschikbaar zijn, is dit strijdig met het EVRM. In hoofdstuk 2 is dit naar voren gebracht, daar het een doelstelling van de wetgever is geweest om ervoor te zorgen dat er voldoende aanbod is van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand, inhoudende dat er voldoende advocaten beschikbaar zijn. Een gevolg voor de sociale advocatenkantoren die alleen werken op basis van een toevoeging is aannemelijk dat zij moeten stoppen, doordat het niet meer rendabel is. Een advocatenkantoor dat door de bezuinigingsmaatregelen in 2016 zal stoppen is Fischer Advocaten, zoals besproken in hoofdstuk 5. 6.2.7
Kwalitatieve gevolgen voor advocatenkantoren
De Nederlandse Orde van Advocaten heeft aangegeven de kwaliteit van de dienstverlening binnen het stelsel verder te willen verbeteren door middel van specialisaties van advocaten en andere vormen van intercollegiale en vakinhoudelijke toetsingen. Staatssecretaris Teeven juicht deze initiatieven toe. Hij stelt dat een goede borging van de kwaliteit van de rechtsbijstand primair een verantwoordelijkheid is van de beroepsgroep. Dit hangt samen met de gedachte dat een onafhankelijke advocatuur een voorwaarde is voor een goed functionerende democratische rechtsstaat.111 Uit eigen onderzoek is naar voren gekomen dat de verlaging van de vergoeding van de advocaat haaks staat op het streven van de regering naar een hogere kwaliteit voor de rechtshulp. Specialisaties en intercollegiale en vakinhoudelijke toetsingen dienen gefinancierd te worden door de advocaten. De vraag die bij veel advocaten rijst, is hoe dit met elkaar in verband staat? De advocaten worden op kosten gejaagd, maar de omzet zal dalen door de verlaging van de vergoeding. De advocaten stellen dat het waarschijnlijk wordt dat advocaten minder tijd besteden aan de toevoegingszaken en minder servicegericht te werk gaan om de praktijk van de gefinancierde rechtsbijstand kostendekkend te houden. Daarnaast is een mogelijk gevolg dat de advocaten meer toevoegingszaken moeten gaan behandelen om dezelfde omzet te genereren. Ingeval meer zaken dienen te worden behandeld in hetzelfde tijdsbestek dan is een gevolg dat er in de zaken minder tijd wordt gestoken, waardoor niet dezelfde kwaliteit kan worden gewaarborgd. Kortom de kwaliteit van de advocatuur zal achteruit gaan door de bezuinigingsmaatregelen. 6.3
Percentages
Om een goed beeld te schetsen in welke mate de gevolgen betrekking hebben op een advocatenkantoor, dient te worden gekeken naar welk percentage het kantoor aan toevoegingszaken behandelt. De kantoren die minder toevoegingszaken behandelen treffen andere maatregelen dan kantoren die alleen maar werken op basis van toevoegingen. De interviews die zijn gehouden met advocatenkantoren zijn ingedeeld in drie categorieën, namelijk 035%, 35-70% en 100%. De conclusies die hieronder worden getrokken zijn gebaseerd op eigen onderzoek. 0-35% op basis van een toevoeging De mogelijke gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen hebben effect op de kantoren. De maatregel die wordt gehanteerd is efficiënter te werk gaan. Indien de toekomstige maatregelen worden doorgevoerd en het blijkt dat er op het gebied van toevoegingszaken verlieslijdende praktijk wordt gedraaid dan worden deze zaken uitgesloten van onze praktijk, aldus de heer mr. Moeijes. Voor een kantoor met een toevoegingspercentage tussen de 0-35% is het mogelijk om geen toevoegingszaken meer te behandelen, daar de betalende cliënten het grootste 111
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 5.
Pagina | 26
deel van de omzet genereren. Tevens is het ook mogelijk om nog een kleiner deel aan toevoegingszaken te behandelen, daar de betalende cliënten de grootste omzet genereren. 35-70% op basis van een toevoeging De mogelijke gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen hebben een groot effect voor de kantoren die in deze categorie vallen. Ze hebben als optie dat ze meer op commerciëlere basis kunnen werken. De kantoren in deze categorie hebben al zaken op betalende wijze. Blaauw Advocaten is al één jaar bezig met het verschuiven van de praktijk van toevoegingszaken naar meer commerciëlere praktijk. Parmentier&Oass Advocaten denkt ook steeds commerciëler en maakt meer reclame om de praktijk te verschuiven. In deze categorie is het mogelijk om de praktijk te verschuiven naar een meer commerciëlere praktijk, maar dit neemt tijd in beslag. Tevens is het mogelijk om de toevoegingszaken niet meer te behandelen, maar dan wordt de omzet naar beneden gebracht, waardoor het mogelijk is dat er advocaten dienen te worden ontslagen, zodat het kantoor kleiner wordt. 100% op basis van een toevoeging De mogelijke gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen met zich meebrengen hebben een groot effect voor de kantoren. Bij Fischer Advocaten zijn een aantal maatregelen gehanteerd, namelijk een structuur aanbrengen, zodat er zo efficiënt mogelijk te werk kan worden gegaan, zoals een systeem hoe de nihilstellingen worden aangevraagd en hoe de hulpverleners dienen te worden benaderd. De kantoren willen kwaliteit behouden, wat geld kost. Het systeem is op dit moment, bij kantoren die 100% toevoegingszaken doen, niet kostendekkend. De gevolgen van de maatregelen zijn groots en het is waarschijnlijk dat er kantoren in deze categorie zijn die failliet worden verklaard. Fischer Advocaten heeft bekend gemaakt dat zij door de bezuinigingen vanaf 2016 stoppen met het voeren van de sociale advocatuur, aangezien het financieel niet mogelijk is om op dit op lange termijn vol te houden en hierbij de vereiste kwaliteit te kunnen garanderen. 6.4
Conclusie
In dit hoofdstuk zijn de praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand uiteengezet. De praktische gevolgen zijn dat door de bezuinigingsmaatregelen de zaakstoevoer terugloopt en de omzet zal dalen. Rechtzoekenden worden door bepaalde bezuinigingsmaatregelen uitgesloten van het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand, waardoor eigenrichting kan ontstaan. Daarnaast zullen rechtzoekenden waar mogelijk zelf verweer voeren in procedures, daar ze de kosten van een advocaat niet kunnen betalen. Zoals hierboven uiteengezet is het forfaitaire systeem gebaseerd op een puntensysteem, wat door de bezuinigingsmaatregelen uit balans raakt. De bezuinigingsmaatregelen kunnen een averechts effect hebben en mogelijk het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand kostbaarder maken. Tevens kunnen advocaten zaken gaan doorverwijzen, ingeval zij denken dat zij in die zaken niet meer kostendekkend kunnen werken. Hieruit vloeit voort dat steeds minder advocaten toevoegingen zullen behandelen. Tot slot is er nog het kwalitatieve gevolg voor de advocatenkantoren. De verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening staat haaks op de besparing van de kosten van de advocaten. Kortom de kwaliteit van de dienstverlening zal achteruit gaan, daar de advocaten stellen dat er waarschijnlijk minder tijd wordt besteedt om de praktijk kostendekkend te houden. Tevens is van belang dat de praktische gevolgen voor alle sociale advocatenkantoren dezelfde zullen zijn, echter de mate van intreding van de gevolgen verschilt aan de hand van het percentage dat een kantoor aan toevoegingszaken behandelt.
Pagina | 27
7
Wat zijn de juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand? 7.1
Inleiding
Door de bezuinigingsmaatregelen die door staatssecretaris Teeven zijn opgesteld zijn er juridische gevolgen. Deze gevolgen zijn uiteengezet aan de hand van literatuur, jurisprudentie en eigen onderzoek. In paragraaf 6.2 worden de juridische gevolgen uiteengezet, waaronder de toegang tot de rechter, kwaliteit en de Nederlandse rechtsstaat valt. Tot slot volgt een conclusie van voorgaande paragrafen. 7.2
De juridische gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand
De juridische gevolgen zijn onderzocht, aangezien advocatenkantoren niet alleen oog hebben voor hun eigen belang, maar ook oog hebben voor de belangen van de maatschappij en de rechtzoekenden. De advocaten beoefenen immers het vak om rechtzoekenden te helpen een eerlijk proces te voeren. Dit is een van de redenen waarom advocaten de toegang tot de rechter van belang achtten. 7.2.1
De toegang tot de rechter
De toegang tot de rechter is een fundamenteel, mede internationaal gewaarborgd recht, wat uitvoerig is besproken in hoofdstuk 3. Het recht op toegang tot de rechter is geen absoluut recht. Het mag worden beperkt (i) zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast, (ii) de beperking een gerechtvaardigd doel dient en (iii) evenredig en proportioneel zijn. Dit volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU,112 het Europese Hof voor de Rechten van de Mens113 en nationale jurisprudentie.114 Alhoewel het recht op de toegang tot de rechter mag worden beperkt dient het recht wel individueel te worden getoetst. Het dient te worden getoetst aan de al dan niet bestaande mogelijkheid van een rechtzoekende om de benodigde rechtsbijstand zelf te financieren,115 het belang van de rechtzoekende bij een procedure,116 de kans op succes van een procedure,117 de verhouding tussen de kosten van een procedure enerzijds en de te verkrijgen schadevergoeding anderzijds,118 de mate van complexiteit119 en tot slot de mate waarin de rechtzoekende zelf in staat is zichzelf effectief te verdedigen.120 Om de vraag te kunnen beantwoorden of de toegang tot de rechter mogelijk wordt beperkt, dienen de bezuinigingsmaatregelen die ten grondslag liggen aan de wijziging van de Wrb van oktober 2013, januari 2015 en 2016 in gezamenlijkheid te worden beoordeeld. Gerechtvaardigd doel Ten aanzien van de maatregel volgt uit jurisprudentie dat een zuiver financiële reden geen 112
HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenigd Koninkrijk). 114 ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. 115 EHRM 15 februari 2005, 68416/01 (Steel en Morris/Verenigd Koninkrijk). 116 EHRM 26 oktober 2010, 46040/07 (Marina/Letland). 117 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376 (Airey/Ierland). 118 EHRM 14 maart 2000, 37371/97 (Nicholas/Cyprus). 119 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376 (Airey/Ierland). 120 EHRM 15 februari 2005, 68416/01 (Steel en Morris/Verenigd Koninkrijk). 113
Pagina | 28
aanleiding mag zijn tot beperking van het recht op de toegang tot de rechter. De maatregelen die staatssecretaris Teeven wilt doorvoeren zijn zuivere financiële maatregelen,121 waardoor het voor de Staat lastig wordt om dit te rechtvaardigen onder artikel 6 EVRM. 122 Proportionaliteit en evenredig Staatssecretaris Teeven acht de bezuinigingsmaatregelen in het licht van het recht op de toegang tot de rechter toelaatbaar.123 Hij komt tot deze conclusie mede onder verwijzing naar jurisprudentie.124 Uit deze uitspraken leidt hij af dat het recht op de toegang tot de rechter een automatisch recht op gefinancierde rechtsbijstand inhoudt, respectievelijk dat dit recht geen verplichting behelst om rechtsbijstand te garanderen voor alle geschillen in een civiele procedure.125 Echter, er staat niet in de rechtsoverwegingen van beide uitspraken dat er bepaalde rechtsgebieden van het stelsel van rechtsbijstand mogen worden uitgesloten. Bij beantwoording van de vraag of er gefinancierde rechtsbijstand zou moeten worden verleend moet telkens worden gekeken naar de criteria voor elk individu zoals hierboven reeds benoemd. Het is niet zo dat er in elke civielrechtelijke of bestuursrechtelijke dispuut rechtsbijstand behoeft te worden verleend. Het voorstel om juridische vraagstukken van het verbintenissenrecht en huurrecht uit te sluiten, is gelet op het hier overwogene in strijd met het recht op de toegang tot de rechter.126 Bovendien mag het recht op toegang tot de rechter niet worden onthouden, louter er mogelijkheid is het geschil op te lossen via een andere route, zoals de voorgedragen alternatieven bij de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht door staatssecretaris Teeven. Het recht op de toegang tot de rechter veronderstelt dat wanneer een individu een zaak aan een rechterlijke instantie wil voorleggen, hem deze mogelijkheid moet worden geboden. Het niet willen oplossen van het geschil via een andere route dan de rechter kan geen grond zijn voor afwijzing van een verzoek tot rechtsbijstand.127 De poortwachter dient op een onpartijdige en onafhankelijke wijze vast te kunnen stellen of een rechtzoekende in aanmerking komt voor toevoeging. Mocht dit niet het geval zijn, zoals het eerste voorstel van staatssecretaris Teeven om de poortwachter te laten verlopen via het Juridisch Loket, dan tast dit het recht op de toegang tot de rechter aan op grond van artikel 6 EVRM met name in zaken gericht tegen de overheid. Staatssecretaris Teeven stelt dat de bezuinigingsmaatregelen moeten leiden tot een vraagvermindering van 17%, wat in de buurt komt van 100.000 toevoegingen.128 Als een minder draagkrachtige de hogere eigen bijdrage in de weg staat aan een procedure, dan is dit strijdig met het recht op de toegang tot de rechter.129 Voor wat betreft de eigen bijdrage dient bij elke rechtzoekende de criteria per individu te worden getoetst die door het EHRM zijn opgesteld. Vroeger werd er getoetst aan deze voorwaarden, zie hiervoor hoofdstuk 2. Met het zicht op de vraagvermindering en de verhoging van de eigen bijdrage leidt dit ertoe dat voor minder draagkrachtigen de toegang tot de rechter wordt belemmerd. Ook de verlaging van de generieke vergoeding van de advocatuur kan ervoor zorgen dat de toegang tot de rechter wordt aangetast. Ingeval er steeds minder advocaten toevoegingszaken gaan behandelen, daar het systeem nauwelijks kostendekkend is, neemt het stelsel van de 121
Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p. 2. EHRM 26 juli 2005, appl. No. 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure/Polen). 123 Stb. 2013, 345, p. 25. 124 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376 (Airey/Ierland); EHRM 26 februari 2002, 46800/99 (Del Sol/Frankrijk). 125 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376 (Airey/Ierland); EHRM 26 februari 2002, 46800/99 (Del Sol/Frankrijk). 126 Advies van prof. mr. T. Barkhuysen, p. 23, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-debezuiniging-op-de-gefinancierde-rechtsbijstand. 127 Advies van prof. mr. T. Barkhuysen, p. 23, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-debezuiniging-op-de-gefinancierde-rechtsbijstand. 128 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 69, p. 12. 129 Advies van prof. mr. T. Barkhuysen, p. 16, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-debezuiniging-op-de-gefinancierde-rechtsbijstand. 122
Pagina | 29
rechtsbijstand af. In jurisprudentie komt naar voren dat er voldoende advocaten beschikbaar dienen te zijn die aan rechtzoekenden rechtsbijstand kunnen verlenen.130 Afhankelijk van de mate waarin advocaten geen toevoegingszaken meer behandelen, komt de toegang tot de rechter in het geding.131 Uit voorgaande kan worden geconcludeerd dat door recentelijk ingevoerde maatregelen en met het zicht op de invoering van de nieuwe maatregelen zoals thans besproken in hoofdstuk 4, bepaalde maatregelen in strijd zijn met het recht op de toegang tot de rechter en dus met nationale en internationale wetgeving, zie hiervoor hoofdstuk 3 7.2.2
De kwaliteit van de advocatuur
Uit eigen onderzoek blijkt dat door de bezuinigingsmaatregelen minder advocaten toevoegingszaken zullen behandelen, aangezien de advocaten niet kostendekkend kunnen werken. Hieruit vloeit voort dat er minder advocaten beschikbaar zijn en dat deze advocaten geen cursussen en specialisaties meer kunnen volgen, omdat dit te kostbaar is. Een indirect gevolg is dat als ‘minder goede’ advocaten overblijven, een grote kans bestaat dat de kwaliteit van de rechtspraak achteruit gaat. 7.2.3
De Nederlandse rechtsstaat
Grondrechten vormen een wezenlijk bestanddeel van de rechtsstaat. Uit hoofdstuk 3 komt uitvoerig naar voren dat in het EVRM en de Grondwet uitdrukkelijk staat vermeld dat de overheid zorg dient te dragen voor het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Door de toekomstige maatregelen wordt de rechtsstaat uitgekleed. Als het systeem er zo uitziet dat rechtzoekenden worden uitgesloten van toegang tot de rechter, dan kan worden geconcludeerd dat de rechtstaat in het geding wordt gebracht. Bovendien kan worden opgemerkt dat voorbij wordt gegaan aan het feit dat er voordat er wetgeving bestond over de gefinancierde rechtsbijstand, de politieke doelstelling na de Tweede Wereldoorlog werd aanvaard, inhoudende dat de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt om te zorgen dat iedere burger zijn rechten gelijkelijk kan handhaven, zowel voor de rechter als buiten het proces om, zoals besproken in hoofdstuk 2.132 Door de bezuinigingsmaatregelen kan worden geconcludeerd dat wordt voorbij gegaan aan deze doelstelling en dus tevens aan wat de wetgever heeft beoogd met de Wrb.133 7.3
Conclusie
De juridische gevolgen hebben betrekking op de toegang tot de rechter welke in strijd zijn met verdragsrechtelijke en grondrechtelijke bepalingen en de kwaliteit van de advocatuur die door de wijziging gaat afnemen. Tot slot komt door deze bezuinigingsmaatregelen de Nederlandse rechtsstaat in het geding.
130
EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi/Frankrijk). Brief van het College voor de Rechten van de Mens d.d. 14 februari 2014 aan de vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie, mensenrechten.nl/19273. 132 Schuyt 1976, p. 16. 133 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT). 131
Pagina | 30
8
Conclusie 8.1
Conclusies
In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: “Wat voor praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?” Allereerst is het van belang om vast te stellen dat de wetgever de gefinancierde rechtsbijstand heeft willen waarborgen, omdat de vraag naar rechtshulp in een stijgende lijn verliep. De organisatie en de bevoegdheden van de bureaus voor rechtshulp, als de voorziening in het aanbod van de rechtshulp vergden een wettelijke regeling.134 Vandaar dat de Wrb in 1994 in werking trad. De wetgever heeft met de Wrb in eerste instantie beoogd dat rechtzoekenden die zelf over onvoldoende financiële middelen beschikken, aanspraak kunnen maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand.135 Bovendien komen er een aantal andere doelstellingen naar voren, zoals de invoering van een eigen bijdrage, voldoende aanbod van advocaten door de overheid, de budgettaire beheersing om de kosten beter beheersbaar te maken zoals een vernieuwde organisatie136 en een gebalanceerd forfaitair vergoedingssysteem.137 Staatssecretaris Teeven stelt dat de toekomstige kostenstijgingen door verdere toename van het gebruik van het stelsel moeten worden opgevangen, maar de uitgaven moeten ook structureel worden beperkt om het systeem beheersbaar te maken. Daarvoor zijn bezuinigingsmaatregelen opgesteld die reeds zijn doorgevoerd in oktober 2013 en nog worden doorgevoerd in januari 2015 en 2016. De bezuinigingsmaatregelen houden in: selectie aan de poort op basis van een noodzakelijkheidscriterium,138 uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht,139 echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minder jarige kinderen zonder tussenkomst van rechter en advocaat,140 echtscheiding op basis van gezinsinkomen,141 herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen,142 lager uurtarief bewerkelijke zaken,143 niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken,144 tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen,145 vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur,146 besparing van de RvR en Juridisch Loket,147 clawback regeling148 en de verhoging van de drempel bij advieszaken, hoger beroep procedures en cassatiezaken.149 De theorie is uiteengezet, zodat een beantwoording kan plaatsvinden van de centrale vraag van dit onderzoek. De praktische gevolgen die de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand met zich meebrengen voor sociale advocatenkantoren zijn onderzocht doormiddel 134
Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3, p. 18 (MvT). Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 4 (MvT). 136 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3, p. 6-7 (MvT). 137 RvS 28 juni 2013, nr. 26 480, p. 8. 138 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 6-7. 139 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 8-9. 140 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 141 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 10. 142 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 12. 143 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 66, p. 1-2. 144 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 11. 145 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 146 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 147 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 14. 148 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 12. 149 Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 13. 135
Pagina | 31
van het afnemen van interviews met advocatenkantoren. Bovendien is er een gesprek geweest met een Tweede Kamerlid en Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel. Deze resultaten zijn geanalyseerd en vervolgens uitgewerkt. De praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen zijn onder andere dat de zaakstoevoer terugloopt en de omzet zal dalen. Rechtzoekenden worden door bepaalde bezuinigingsmaatregelen uitgesloten van het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand, waardoor er eigenrichting kan ontstaan. Daarnaast zullen rechtzoekenden waar mogelijk zelf verweer voeren in procedures, daar ze de kosten van een advocaat niet kunnen betalen. Zoals hierboven uiteengezet is het forfaitaire systeem gebaseerd op een puntensysteem, wat door de bezuinigingsmaatregelen uit balans raakt. De bezuinigingsmaatregelen kunnen een averechts effect hebben en mogelijk het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand kostbaarder maken. De poortwachter gaat rechtzoekenden uitsluiten van het systeem, waardoor tegen deze uitsluiting een procedure kan worden gestart, wat kostbaarder kan worden. Bovendien kunnen advocaten zaken gaan doorverwijzen, indien zij denken dat zij in die zaken niet meer kostendekkend kunnen werken. Hieruit vloeit voort dat steeds minder advocaten toevoegingen zullen behandelen. Tot slot is er nog het kwalitatieve gevolg voor de advocatenkantoren. De verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening staat haaks op de besparing van de kosten van de advocaten. Kortom de kwaliteit van de dienstverlening zal achteruit gaan, daar de advocaten stellen dat er waarschijnlijk minder tijd wordt besteedt om de praktijk kostendekkend te houden. Bovendien is van belang op te merken dat de praktische gevolgen voor alle sociale advocatenkantoren dezelfde zullen zijn, echter de mate van intreding van de gevolgen verschilt aan de hand van het percentage dat een kantoor aan toevoegingszaken behandelt. Om tot de beantwoording te komen van de centrale vraag wordt nu eerst ingegaan op de verdragsrechtelijke en grondwettelijke vastlegging van de toegang tot de rechter. De toegang tot de rechter is zowel europees als internationaal gewaarborgd. Een lidstaat is gehouden om recht op de toegang tot de rechter mogelijk te maken150 in civielrechtelijke151 en strafrechtelijke zaken. Het recht op de toegang tot de rechter is niet absoluut, daar het recht mag worden beperkt, (i) zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast,152 (ii) de beperking een gerechtvaardigd doel dient en (iii) evenredig en proportioneel zijn.153 Tevens vloeit voort uit de nationale wetgeving dat er sporen te vinden zijn in de Grondwet omtrent de toegang tot de rechter.154 Ten aanzien van het gerechtvaardigd doel dient te worden opgemerkt dat uit jurisprudentie blijkt dat een zuiver financiële maatregel geen aanleiding mag zijn tot beperking van het recht op de toegang tot de rechter. 155 De bezuinigingsmaatregelen zijn zuiver financiële maatregelen.156 Gelet op jurisprudentie, waarin wordt gesteld dat dit recht geen verplichting behelst om rechtsbijstand te garanderen voor alle geschillen in civiele procedures,157 blijkt echter dat rechtsgebieden niet mogen worden uitgesloten van het stelsel van rechtsbijstand. De bezuinigingsmaatregel om juridische vraagstukken van het verbintenissenrecht en huurrecht uit te sluiten, vormt gelet op het hier overwogene een beperking van het recht op de toegang tot de 150
Artikel 6 EVRM; artikel 14 IVBPR; artikel 47 EU-handvest. EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). 152 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini). 153 HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini); EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland); EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenig Koninkrijk); ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948; ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. 154 Stb. 1993, 775. 155 EHRM 26 juli 2005, appl. No. 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure/Polen). 156 Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p. 2. 157 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376 (Airey/Ierland); EHRM 26 februari 2002, 46800/99 (Del Sol/Frankrijk). 151
Pagina | 32
rechter.158 Ingeval de poortwachter er zo uit komt te zien dat dit niet op een onpartijdige en onafhankelijke wijze kan vaststellen of een rechtzoekende in aanmerking komt voor een toevoeging, zoals het eerste voorstel van staatssecretaris Teeven, dan vormt dit een beperking op het recht op de toegang tot de rechter.159 Staatssecretaris Teeven stelt dat de bezuinigingsmaatregelen moeten leiden tot een vraagvermindering van 17%, wat in de buurt komt van 100.000 toevoegingen.160 Deze vraagvermindering staat haaks op het feit dat het recht individueel moet worden getoetst. De vraag rijst hoe de bezuinigingsmaatregelen tot een vraagvermindering kan leiding, terwijl de zaken van rechtzoekenden nog niet bekend zijn. Als een minder draagkrachtige de hogere eigen bijdrage in de weg staat aan een procedure, dan is dit strijdig met het recht op de toegang tot de rechter.161 Met het zicht op de vraagvermindering en de verhoging van de eigen bijdrage leidt dit ertoe dat voor minder draagkrachtigen de toegang tot de rechter wordt belemmerd. De verlaging van de vergoeding van de advocatuur kan ervoor zorgen dat de toegang tot de rechter wordt aangetast. In jurisprudentie komt naar voren dat er voldoende advocaten beschikbaar dienen te zijn die aan rechtzoekenden rechtsbijstand kunnen verlenen.162 Afhankelijk van de mate waarin advocaten geen toevoegingszaken meer behandelen, komt de toegang tot de rechter in het geding.163 Kortom de bezuinigingsmaatregelen vormen een inbreuk op het recht op de toegang tot de rechter, waardoor de Nederlandse rechtsstaat ook in het geding komt. 8.2
Aanbevelingen
Het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand is internationaal en nationaal gewaarborgd. De bezuinigingsmaatregelen zijn niet alleen van invloed op advocatenkantoren, maar ook op de rechtzoekenden en dus de maatschappij. Het is van belang dat staatssecretaris Teeven gaat inzien dat de bezuinigingsmaatregelen ingrijpende maatregelen betreffen en dat er wordt bekeken of er eventueel alternatieven zijn. Aanbevelingen voor Vallenduuk Advocaten Voor advocatenkantoren die toevoegingszaken behandelen tussen de 35-70% waar Vallenduuk Advocaten onder valt, kunnen de toevoegingspraktijk verschuiven naar een commerciëlere praktijk. Zoals eerder besproken neemt dit enige tijd in beslag. Daarbij is het mogelijk om voor de toevoegingspraktijk een strak regime te hanteren, waarbij vaste modellen kunnen worden geraadpleegd. Het is ook mogelijk om toevoegingszaken niet meer te behandelen, maar dan wordt de omzet naar beneden gebracht, waardoor het mogelijk is dat er advocaten dienen te worden ontslagen, zodat het kantoor kleiner wordt. Tevens is een optie om meer juridische medewerkers in te zetten, daar zij goedkoper te werk kunnen worden gesteld. Voor het innen van de eigen bijdrage kan een systeem worden ontwikkeld waarin de eigen bijdrage van de rechtzoekende van tevoren wordt geïnd, voordat een advocaat aan een zaak gaat werken. Op deze manier wordt voorkomen dat de eigen bijdrage niet wordt ontvangen. De advocaten die werken op de gebieden verbintenissenrecht en huurrecht dienen er rekening mee te houden dat de zaakstoevoer afneemt. Deze advocaten kunnen hun praktijk 158
Advies van prof. mr. T. Barkhuysen, p. 23, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-debezuiniging-op-de-gefinancierde-rechtsbijstand. 159 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64, p. 8-9. 160 Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 69, p. 12. 161 Advies van prof. mr. T. Barkhuysen, p. 16, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-debezuiniging-op-de-gefinancierde-rechtsbijstand. 162 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi/Frankrijk). 163 Brief van het College voor de Rechten van de Mens d.d. 14 februari 2014 aan de vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie, mensenrechten.nl/19273.
Pagina | 33
verschuiven naar een ander rechtsgebied of dienen deze zaken in die desbetreffende rechtsgebieden enkel op betalende wijze te gaan doen. Met betrekking tot de clawback regeling dient de advocaat de rechtzoekende nog beter in te lichten, zodat rechtzoekenden op de hoogte zijn van het mogelijk betalen van de eigen rechtsbijstand. De inlichting is noodzakelijk om te voorkomen dat rechtzoekenden, indien zij de rechtsbijstand zelf dienen te financieren, dit ook daadwerkelijk doen. Een mogelijke optie is om een kostenplaatje op te stellen, zodat de rechtzoekenden weten wat ze dienen te betalen, mits zij financieel resultaat behalen. Dit om te voorkomen dat er omzet wordt misgelopen. Aanbevelingen richting staatssecretaris Teeven Als eerst dient de opmerking te worden geplaatst dat een aantal advocaten mededelen dat het niet terecht is dat er wordt bezuinigd op de gefinancierde rechtsbijstand. Zij vinden dat er überhaupt niet op dit gebied van de rechtsstaat dient te worden bezuinigd, maar op andere gebieden. Bovendien betwist ik zelf of er daadwerkelijk bezuinigd dient te worden. Door de stijging van €100 miljoen kan ook worden gesteld dat rechtzoekenden vaker de weg naar de rechter zoeken en het minder snel zelf op een ongewenste wijze oplossen.164 Uit eigen onderzoek en gesprekken met mevrouw mr. V.Q. Vallenduuk is gebleken dat het Juridisch Loket als alternatief in een afgeslankte vorm dient te worden voortgezet. Het Juridisch Loket verstrekt adviezen die juridisch inhoudelijk niet altijd kloppen. Bovendien kost het €24,1 miljoen op jaarbasis.165 Om toch de rechtzoekenden te kunnen voorzien van rechtshulp kunnen advocatenkantoren studenten aannemen. In deze tijd is het lastig voor studenten om een baan te vinden. Op deze manier kunnen studenten praktijkervaring opdoen, waardoor zij rechtzoekenden voorzien van redelijk eenvoudig juridisch advies. Ingeval het voor de studenten een te lastige kwestie wordt, dan kunnen zij meteen aan de bel trekken bij een advocaat, daar zij gevestigd zitten op een advocatenkantoor. Voor deze kantoren kan bijvoorbeeld een subsidie worden verstrekt. Daarnaast kunnen studenten hier een stage lopen, waarin wordt voorzien in de competenties waaraan zij moeten voldoen. Tevens kan op basis van het gesprek wat is gevoerd met Michiel van Nispen, tweede Kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en Asiel, waaruit kan worden geconcludeerd dat staatssecretaris Teeven de bezuinigingsmaatregelen schriftelijk toetst, maar daarbij niet specifiek wordt gekeken naar hoe het in de praktijk in zijn werking gaat. Hierdoor is het noodzakelijk dat er wordt gekeken naar hoe de bezuinigingsmaatregelen in werking treden in de praktijk. De bezuinigingsmaatregelen dienen een andere vorm aan te nemen, aangezien een aantal van deze maatregelen, zoals hierboven uiteengezet, strijdig zijn met het recht op de toegang tot de rechter. 8.3
Reflectie op het onderzoek (nawoord)
Het onderzoek dat ik heb verricht heeft niet alleen betrekking op de advocatuur maar ook op de rechtzoekenden. Het praktijkgerichte gedeelte was een interessant onderdeel, waar veel tijd in is gaan zitten, maar uiteindelijk heb ik hierdoor een antwoord kunnen geven op mijn centrale vraag. De interviews gehouden met de advocatenkantoren is goed verlopen, waardoor ik heb geleerd om goed door te vragen bij een interview om een goed beeld te kunnen krijgen van de gevolgen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand. Dit onderzoek heeft mijn kijk op het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand doen veranderen. In eerste instantie vond ik de bezuinigingsmaatregelen enigszins begrijpbaar, echter door dit onderzoek ben ik tot de conclusie gekomen dat de meeste bezuinigingsmaatregelen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand het stelsel juist ontoegankelijk maken voor rechtzoekenden. 164 165
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 17. Bussemaker & Peters 2013, p. 44-45.
Pagina | 34
VI Literatuurlijst Boeken Bunschoten 2009 D.E. Bunschoten, ‘Commentaar op artikel 18 Gw’, T&C Grondwet, Deventer: Kluwer 2009. Hoogewerf & Huisjes 2012 C.L. Hoogewerf & S.C. Huisjes, Juridische onderzoeksvaardigheden, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012. Maris 2008 A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008. Schumacher 2013 G. Schumacher, Onderzoek naar de kostprijs en salaris van advocaten gefinancierde rechtsbijstand, Deventer: Kluwer 2013. Schuyte 1976 C.J.M. Schuyte e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976. Smits 2008 P. Smits, art.6 EVRM en de civielprocedure, Deventer: Kluwer 2008. Spronken 2013 T.N.B.M. Spronken, ‘Commentaar op artikel 14 IVBPR’, T&C Strafvordering, Den-Haag: SDU uitgevers 2013. Vlemminx 2002 F. Vlemminx, Een nieuw profiel van de grondrechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002. Vocht 2013 D.L.F. de Vocht, ´Commentaar op artikel 6 EVRM´, T&C Strafvordering, Den-Haag: SDU uitgevers 2013. Tijdschriften Bakker 2014 M. Bakker, ‘Orde: 85 miljoen moet van tafel’, Advocatenblad 2014, afl. 8, p. 45. Spronken 1995 T. Spronken, ‘Wet op de rechtsbijstand’, Trema 1995, nr. 3, p. 85-87. Westerveld 2014 M. Westerveld, ‘Gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang tot het recht’, Nederlandse Juristenblad, afl. 5, p. 312-318
Elektronische bronnen: Barkhuysen 2014 Prof. mr. T. Barkhuysen, ‘Advies met betrekking tot de bezuiniging op en de stelselvernieuwing van de gefinancierde rechtsbijstand en het recht op de toegang tot de rechter’, rechtsbijstandjuistnu.nl/advies-stibbe-met-betrekking-tot-de-bezuiniging-op-de-gefinancierderechtsbijstand. Bussemaker & Peters 2013 M. Bussemaker & S. Peters, ‘Jaarverslag 2013 Raad voor Rechtsbijstand’, Leeuwarden: intermediaterly 2013, rvr.turnpages.nl. Jurisprudentie EHRM 21 februari 1975, 4451/70, m.nt. Alkema (Golder /the United Kingdom) EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland). EHRM 24 oktober 1979, 6301/73 (Winterwerp/Nederland) EHRM 27 februari 1980, NJ 1980/561, m.nt. Alkema (Deweer) EHRM 25 mei 1985, 8225/78 (Ashingane/Verenigd Koninkrijk). EHRM 29 oktober 1989, NJ 1990/697 (Bezicheri). EHRM 14 maart 2000, 37371/97 (Nicholas/Cyprus). EHRM 26 februari 2002, 46800/99 (Del Sol/Frankrijk). EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi/Frankrijk). EHRM 15 februari 2005, 68416/01 (Steel en Morris/Verenigd Koninkrijk). EHRM 27 november 2008, 36391/02, NJ 2009/214 (Salduz/Turkije) EHRM 26 oktober 2010, 46040/07 (Marina/Letland). HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini) HR 13 september 1989, NJ 1990/777 (Kiesregister). ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948. ABRvS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. Hof ’s-Gravenhage 12 juli 1984, NJ 1985/323. Wetgeving en Kamerstukken: Algemene wet bestuursrecht Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 Europese Handvest van de Grondrechten Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Grondwet Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Wet op de Rechtsbijstand Wet op de rechtsbijstand on- en minvermogenden Wet tijdelijke voorzieningen rechtsbijstand Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G. Kamerstukken II 1953/54, 3266, 3. Kamerstukken II 1956/57, 3266, 5. Kamerstukken II 1957/58, 5166, 3. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, 3. Kamerstukken II 1975/76, 13 873, 3. Kamerstukken II 1975/76, 13 873, 1. Kamerstukken II 1982/83, 17 050, 13. Kamerstukken II 1982/83, 17 769, 3. Kamerstukken II 1983/84, 18 144, 3.
Kamerstukken II 1987/88, 20 705, 3. Kamerstukken II 1991/92, 22 609, 3. Kamerstukken II 1992/93, 20 609, 6. Kamerstukken II 1992/93, 22 871, 3. Kamerstukken II 2000/01, 27 553, 3. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 39. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 51. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 52. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 53. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 62. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 63. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 64. Kamerstukken II 2013/14, 31 753, 66. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 68. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 69. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 81. Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 82. Raad van State 28 juni 2013, 26 480. Stb. 1993, 775. Stb. 2011, 378. Stb. 2013, 345. Stb. 2013, 585.
