Geen stroom - geen stroom aan informatie

Geen stroom - geen stroom aan informatie

Annette de Boer Pepijn van den Broek Eric Warners Jerome van Donk 29 april 2015

Voor meer informatie: [email protected] 030-2916802


1

Eén van de grootste stroomstoringen ooit Op vrijdag 27 maart 2015 had een groot deel van noordwest Nederland te kampen met een stroomstoring. De oorzaak lag in een kortsluiting bij een hoogspanningsstation van beheerder Tennet in Diemen. De storing ontstond om 09:37. Om 15:08 waren alle stroomvoorzieningen weer opgestart. Om 17:31 liet de regionale netwerkbeheerder Liander weten dat de stroomstoring volledig was opgelost en dat alle huishoudens weer stroom hadden. Liander beschreef de stroomstoring als een van de grootste ooit in Nederland. Het getroffen gebied strekte zich van Haarlem tot voorbij Amersfoort (FD, 27 maart 2015). Nationaal netbeheerder Tennet, verantwoordelijk voor het oplossen van de storing, gaf aan dat er ruim 1 miljoen huishoudens enige tijd zonder stroom hebben gezeten.

Foto (ANP)

Berenschot ondersteunt gemeenten bij het ontwikkelen van continuïteitsmanagement: het continueren van de gemeentelijke processen en dienstverlening onder moeilijke omstandigheden. De kern daarbij is het definiëren van kritieke processen en planvorming om deze kritieke processen 1 in de lucht te houden (‘alles mag omvallen behalve dát’) . Hiertoe heeft Berenschot onder andere een gemeentelijk Model-Continuïteitsplan gemaakt: een handvat om kernactiviteiten bij uitval van informatie- en communicatietechnologie (ICT) en elektriciteit te continueren of te herstellen. Vanuit onze ervaring met continuïteitsmanagement bij gemeenten beschrijven we in dit stuk de gevolgen

1

http://www.berenschot.nl/algemene-onderdelen/nieuws/nieuws/nieuws-2014/mag-omvallen-behalve/


2

van de stroomstoring voor gemeenten, de genomen maatregelen en de bestuurlijke verantwoording over deze maatregelen.

Waar hebben we naar gekeken? De stroomstoring van 27 maart 2015 betrof een gebied wat zich uitstrekte van NoordHolland tot aan Flevoland. Bij 16 gemeenten in dit gebied, geselecteerd omdat verschillende nieuwskanalen aangaven dat zij waren getroffen (tabel 1), hebben we nieuwssites en sociale media geraadpleegd om een indruk te krijgen van de gevolgen van de stroomstoring. In vervolg hierop hebben we ons een beeld gevormd van hoe de bestrijding hiervan was vormgegeven, ook weer op basis van openbare informatie. Ten slotte zijn we in digitale archieven van deze gemeenten en via telefonisch contact met de griffies nagegaan of het gemeentebestuur op formele of informele wijze ter verantwoording werd geroepen in samenhang met de stroomstoring. Tabel. Gemeenten getroffen door de stroomstoring op 27 maart 2015 en betrokken in onze inventarisatie (bron inwoneraantal: CBS). Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland Amsterdam-Amstelland Amsterdam-Amstelland Amsterdam-Amstelland Amsterdam-Amstelland Flevoland Gooi- en Vechtstreek Gooi- en Vechtstreek Kennemerland Kennemerland Kennemerland Noord-Holland-Noord Noord-Holland-Noord Noord-Holland-Noord Noord-Holland-Noord Noord-Holland-Noord Noord-Holland-Noord

Gemeente Aalsmeer Amstelveen Amsterdam Uithoorn Diemen Almere Hilversum Naarden Haarlem Haarlemmermeer Heemstede Alkmaar Bergen Castricum Den Helder Heerhugowaard Hollandse Kroon

Aantal inwoners 31.000 87.00 823.000 29.000 27.000 197.000 87.000 17.000 157.000 144.000 26.000 240.000 30.000 34.000 66.000 54.000 48.000

Wat betekende de stroomstoring voor het functioneren van gemeentelijke dienstverlening? De stroomstoring bracht de continuïteit van dienstverlening door gemeenten in gevaar. Door de elektriciteitsuitval functioneerden ICT-systemen namelijk niet of niet naar behoren, en dat had zijn weerslag op onder andere kantoorautomatisering, computersystemen, bereikbaarheid van databestanden en telefonie. In het ergste geval was het gemeentehuis helemaal niet bereikbaar.


3

Zo kon de gemeente Aalsmeer haar dienstverlening niet garanderen, omdat verschillende medewerkers hun werkzaamheden niet konden uitvoeren, vanwege een onvolledig functionerend computersysteem. De gemeente Haarlemmermeer ondervond verschillende problemen met het computersysteem en de afdeling Burgerzaken was daardoor niet meer volledig operationeel: aanvragen voor een paspoort of rijbewijs konden niet worden afgehandeld. Met een noodaggregaat bleef de gemeente deels telefonisch bereikbaar. Ook gemeente Heerhugowaard zette een noodaggregaat in om de bereikbaarheid van de gemeente te garanderen. De gemeente Amstelveen kon de balie van de gemeente open houden, zij het dat slechts een beperkte dienstverlening kon worden geboden. Ook serviceafdelingen in de gemeenten Hoofddorp, Nieuw-Vennep en Badhoevedorp waren niet volledig in staat om de dagelijkse werkzaamheden te continueren. In de gemeente Hilversum werkten zowel de computers als telefoons niet en daardoor was de gemeente tot halverwege de middag niet bereikbaar en kon het afspraken niet nakomen. Omdat de interne systemen van de gemeente Alkmaar niet functioneerden, werden alle afspraken bij de servicebalie en burgerzaken afgezegd. Het gemeentehuis in Alkmaar sloot het gemeentehuis zelfs een groot deel van de dag. Het gebrek aan ICT-continuïteitmanagement trof de gemeenten dus in het hart van de dienstverlening aan burgers: een groot aantal gemeenten was door de stroomstoring tijdelijk niet of slecht bereikbaar en burgers werden niet of slecht bediend bij de servicebalie of burgerzaken.

Van de 6 gemeentelijke crisisbeheersingsprocessen werd vooral ingezet op het geven van voorlichting Ten tijde van de stroomstoring zijn de Veiligheidsregio’s in het getroffen gebied (Kennemerland, Zaanstreek-Waterland, Gooi -en Vechtstreek, Amsterdam-Amstelland) opgeschaald naar GRIP 4. De opschaling naar GRIP-4 paste bij het grensoverschrijdende karakter van de stroomstoring: tot buiten de veiligheidsregio’s en zelfs de provincie2. Op basis van GRIP-4 lag de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het managen van de crisis bij het Regionaal Beleidsteam (RBT) en de voorzitter van de veiligheidsregio en werd de respons in operationele zin aangestuurd door het Regionaal Operationeel Team 3. Uiteraard bleef hiernaast de verantwoordelijkheid voor de voorlichting aan burgers en het bewaken van de openbare orde bij de burgemeesters van de getroffen gemeenten liggen. De gemeenten hebben tijdens crises de volgende taken4 “Een team bevolkingszorg zorgt dat de volgende taken worden uitgevoerd. a. het geven van voorlichting aan de bevolking; b. het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking; c. het

2

We merken op dat GRIP-4 voor het eerst in vier veiligheidsregio’s tegelijkertijd van kracht was.

3

De respons van de veiligheidsregio, RBT en ROT komen in dit stuk niet aan de orde.

4

Art. 2.1.3. Besluit Veiligheidsregio’s


4

verzorgen van nazorg voor de bevolking; d. het registreren van de slachtoffers, e. het registreren van schadegevallen, en f. het adviseren van het regionaal operationeel team ”. De wijze waarop getroffen gemeenten informatie hebben verschaft over de stroomstoring varieerde. De meeste gemeenten hebben via sociale media en op hun website in korte berichtgeving laten weten dat er sprake was van een stroomstoring in de gemeente. Drie van de 16 gemeenten maakten gebruik van slechts één informatiekanaal: Hollandse Kroon, Haarlem en Castricum. De gemeente Hollandse Kroon liet alleen via de website weten dat de gemeente was getroffen door een stroomstoring en dat verdere dienstverlening niet mogelijk was zolang de stroomstoring aanhield. De gemeenten Castricum en Haarlem hebben alleen via sociale media (Facebook en Twitter) informatie verspreid voor inwoners omtrent de status van de stroomstoring en de gevolgen van deze storing. In aanvulling op de voorlichting kunnen gemeenten aanvullende maatregelen hebben genomen. Zo zette Amsterdam extra agenten in om bij verschillende kruispunten het verkeer te regelen, maar andere gemeenten niet.

Er was achteraf weinig bestuurlijke aandacht voor en reflectie op de calamiteit Bij de bevolking gaf de stroomstoring aanleiding tot veel vragen. Zo vroegen mensen zich af wat de oorzaak van deze stroomstoring was, of gemeenten bereikbaar waren en welke dienstverlening ze konden verwachten. Klachten en problemen van de burger ten gevolge van de stroomstoring zijn echter slechts in één gemeente opgepikt door lokale politici, zo bleek uit navraag en archiefonderzoek bij de 16 getroffen gemeenten. Alleen in de gemeente Uithoorn is de stroomstoring zijdelings behandeld in de eerste raadsvergadering na de stroomstoring. De VVD van Uithoorn was namelijk van mening dat sociale media tekort schoten in het tijdig informeren van de burger in geval van calamiteiten, dit mede naar aanleiding van het voorgenomen landelijke besluit om de alarmering via de sirenes (WAS palen) op te schorten. In de overige gemeenten kwamen de stroomstoring of de consequenties ervan in geen enkele raads- of commissievergadering aan de orde.

Analyse Continuïteit van dienstverlening Het lijkt er op dat de meeste gemeenten tijdens de stroomstoring geen noodvoorzieningen hebben ingezet voor de dienstverlening naar de burger. Maar wellicht ligt er nog een vraag onder: is de gemeente eigenlijk wel voorbereid op stroomstoring? Een continuïteitsplan zou maatregelen moeten bevatten voor noodvoorzieningen bij stroomuitval. Deze noodvoorzieningen moeten het functioneren van de kritieke processen van de gemeente in geval van uitval van ICT en/of elektriciteit opvangen – althans voor een bepaalde periode. Heeft de gemeente in een continuïteitsplan noodvoorzieningen beschreven?


5

Maatregelen voor dienstverlening aan burgers zijn nodig, maar er is zeker ook behoefte aan maatregelen op het gebied van openbare orde en veiligheid – waar de gemeente in de persoon van de burgemeester verantwoordelijk voor is. Een voorbeeld van dergelijke maatregelen is het inzetten van extra agenten tijdens incidenten. Tijdens de stroomstoring zette Amsterdam extra agenten in om het verkeer te regelen; over andere gemeenten hebben we iets dergelijks niet aangetroffen in openbare bronnen. Wat ons betreft zou bij de keuze van kritieke processen voor een gemeentelijk continuïteitsplan veiligheid een belangrijk criterium moeten zijn. Communicatie In onze inventarisatie bleek dat gemeenten in reactie op de stroomstoring vooral inzetten op communicatie naar de burger. Dat komt overeen met wat we in onze adviespraktijk op het gebied van crisisbestrijding bij gemeenten zien: communicatie met de burger is een van de kritieke processen van de gemeente. De gemeenten in deze inventarisatie communiceerden echter over de stroomstoring via kanalen die afhankelijk zijn van elektriciteit (website, social media). Voor een kortdurende stroomstoring is dat nog wel mogelijk – dan zijn mobiele telefoons en laptops van burgers nog wel opgeladen, maar voor een langer durende stroomstoring voldoen die kanalen natuurlijk niet. De vraag is of gemeenten voorbereid zijn op andere manieren van communiceren met de burger. Heeft de gemeente een continuïteitsplan dat andere communicatiekanalen beschrijft? Ook om andere redenen is de keuze voor deze communicatiekanalen opmerkelijk. Het officiële Twitteraccount van de gemeente Castricum heeft 2905 ‘volgers’ en bovendien zijn deze niet allemaal inwoners van Castricum. Via dit account kan de gemeente Castricum dus rond de 6% van haar inwoners bereiken. De gemeente Haarlem heeft eveneens gekozen om alleen via de sociale media informatie omtrent de stroomstoring te verspreiden. Het bereik van de gemeente Haarlem via Twitter ligt nog lager dan bij de gemeente Castricum, 3,5%. Daarnaast blijkt dat er niet op kan worden vertrouwd dat berichten worden geretweet. De meeste berichten worden nooit doorgestuurd en bereiken dus alleen het eerste orde netwerk. Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat er geen garantie is voor een brede verspreiding van een twitterbericht: “Een analyse op verspreiding van berichten via Twitter laat zien dat een snelle verspreiding van berichten zeker niet gegarandeerd is. De meeste berichten worden nooit doorgestuurd door anderen en bereiken dus alleen het eerste orde netwerk.” 5 Bovendien is er geen garantie dat de ontvanger daadwerkelijk her bericht leest.

Bestuurlijke reflectie en verantwoording Continuïteit van dienstverlening en voorlichting naar de burger mogen dan voor gemeenten kritieke processen zijn, in de gemeentelijke politiek lijkt er weinig aandacht voor te zijn. Slechts in een enkel

5

Bos, J., Van der Veen, M., Turk, K. (2010). Twitteren in Crisiscommunicatie. Een onderzoek naar de mogelijkheden van het

gebruik van Twitter tijdens crises. COT - Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Den Haag.


6

geval werd over het gemeentelijk functioneren politieke vragen gesteld. Vindt de gemeenteraad continuïteit van dienstverlening aan de burger geen belangrijk punt? Of denkt men dat de gemeente op dit punt geen rol heeft, omdat de oorzaak van het incident buiten de invloedssfeer van de gemeente ligt of omdat crisisbestrijding is ‘weggeorganiseerd’ naar de veiligheidsregio? De verantwoordelijkheden van de gemeente tijdens incidenten zijn echter duidelijk, ten minste het organiseren van voorlichting naar de burgers en het bewaken van de openbare orde en veiligheid.

Advies Naar onze mening dient continuïteit van dienstverlening aan de burger voor de gemeentelijke organisatie en het gemeentebestuur daarom meer aandacht te krijgen. En moet de gemeente structureel dus voorbereid zijn op uitval elektriciteit en/of ICT. Stel een gemeentelijk continuïteitsplan op De eerste stap in deze voorbereiding is het opzetten van een gemeentelijk continuïteitsplan waaraan een heldere analyse ten grondslag ligt van de kritieke of vitale processen binnen een gemeente en waarin passende beheersmaatregelen zijn beschreven en uitgewerkt. In het rapport “Alles mag omvallen behalve dát” heeft Berenschot tips en trucs beschreven die gemeenten kunnen helpen bij het ontwikkelen en implementeren van een continuïteitsplan. Neem de crisisbeheeringsprocessen mee in de scope van het continuïteitsplan Bij het beoordelen van de kritieke processen binnen een gemeente dienen niet alleen de reguliere gemeentelijk dienstverleningsprocessen te worden meegenomen, maar juist de crisisbeheersingsprocessen. ICT speelt ook daar een steeds grotere rol bij. De verbinding tussen ICT-continuïteit en crisisbeheersing krijgt in de praktijk nog vaak veel te weinig aandacht, maar er zijn gunstige uitzonderingen. Uit onze adviespraktijk kennen we de visie van de gemeente Den Haag hoe om te gaan met ICT-continuïteit tijdens crises. Daarbij is zowel gedacht aan calamiteiten op het gebied van ICT als aan een grote crisis in de stad. Welke kritieke processen moeten in ieder geval doorgang vinden? Onze ervaring met crisismanagement leert dat communicatie een cruciaal proces is. Daarom adviseren we om bij het opstellen van de continuïteitsstrategie in ieder geval voor het proces communicatie te kiezen en een uitwijkstrategie te formuleren die meerdere mediums en/of platforms kent dan alleen elektronische. Deze liggen immers stil bij een stroomuitval. Evalueer structureel dit soort incidenten, ook in een bestuurlijke setting Leren van incidenten is cruciaal voor een effectievere bestrijding van toekomstige incidenten. Zowel op operationeel niveau als op bestuurlijk, politiek niveau kan lering worden getrokken uit deze ervaring en kan worden gekeken naar welke processen aanpassing behoeven om een volgende keer beter voorbereid te zijn. Ook op dit gebied wil een gemeenteraad haar controlerende functie kunnen uitoefenen. Train en oefen!


7

Tenslotte blijkt de effectiviteit van crisismanagement sterk af te hangen van de ervaring van (de leden van) een crisisteam. Berenschot evalueert regelmatig incidenten en keer op keer blijkt dat ervaren en getrainde crisisteams significant beter presteren. Kennis van de verantwoordelijkheden, een duidelijke rolverdeling, rolvastheid, een goede basisstructuur voor het voeren van crisisvergaderingen (de BOB-methode) en goed voorzitterschap zijn kernelementen. Deze zaken kunnen worden ingericht en getraind. Ongeacht welk scenario voorligt, uw organisatie zal beter zijn voorbereid en beter presteren.

Meer weten over wat Berenschot voor uw organisatie kan doen? Neem contact op met Annette de Boer via mail: [email protected] of telefoon: 030-2916802.


8

Geen stroom - geen stroom aan informatie

Recommend Documents