F.W. Heinen Tilburg University. Scriptie Master Bestuurskunde [DE BOTSENDE RATIONALITEITEN VAN HET NEDERLANDSE COFFEESHOPBELEID]

0

2013 F.W. Heinen Tilburg University Scriptie Master Bestuurskunde

[DE BOTSENDE RATIONALITEITEN VAN HET NEDERLANDSE COFFEESHOPBELEID]

De botsende rationaliteiten van het Nederlandse coffeeshopbeleid

Een uitvoerige studie naar het Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dat zich tot en met het kabinet-Rutte I ontwikkeld heeft, aan de hand van het vierrationaliteitenmodel van de bestuurskundige Snellen.

Colofon Auteur: Titel: Type: Datum: Instelling: Begeleider scriptietraject: Tweede lezer scriptie: Begeleider leeronderzoek:

F.W. (Freek) Heinen BA (ANR: 287710) De botsende rationaliteiten van het Nederlandse coffeeshopbeleid Scriptie master Bestuurskunde 12 maart 2013 Tilburg University / Tilburgse School voor Politiek en Bestuur Drs. N.J.M. Maalsté Prof. dr. G.J.M. van den Brink Drs. C.W. van Ooijen

2

Voorwoord Voor u ligt de scriptie 'De botsende rationaliteiten van het Nederlandse coffeeshopbeleid'. Zij vormt het sluitstuk van de master bestuurskunde die ik vanaf september 2010 aan Tilburg University heb gevolgd. In 2011 zijn al de eerste opzetjes gemaakt voor deze scriptie en door de tijd heen zijn verschillende voorstellen de revue gepasseerd, steeds met het Nederlandse drugsbeleid in de hoofdrol. Voor mijn bachelorscriptie (ook bestuurskunde) had ik namelijk al een kleinschalig onderzoek gedaan naar het cannabisbeleid en ik vond het meer dan interessant genoeg om hierop door te werken. Het cannabisbeleid is namelijk iets waar Nederland wereldwijd om bekend staat, waarbij door veel mensen uit binnen- en buitenland vraagtekens worden geplaatst en waar in het algemeen veel vaagheden en fabels over bestaan. Uiteindelijk is ervoor gekozen het landelijke beleid rondom coffeeshops tot het centrale onderzoeksobject te maken. Hierbij heb ik vanuit verschillende perspectieven naar het coffeeshopbeleid gekeken, omdat mij opviel dat in discussies over dit onderwerp vaak wel heel erg de nadruk op één perspectief wordt gelegd, vaak ten koste van andere eveneens relevante perspectieven. Mede vanwege mijn eigen meer relativistisch ingestoken wetenschapsfilosofie vond ik dat er wat meer de nadruk gelegd mocht worden op de verschillende perspectieven die men kan innemen. Onderstaande klassieke parabel uit de oosterse traditie benadrukt dat ook nog maar eens, en verklaart bovendien de afbeelding op de voorkant. Zeven leerlingen maakten met hun meester een ochtendwandeling. In de zon schitterden de dauwdruppels op het gewas. De meester stopte bij een grote druppel die recht in de zon hing en vormde er met zijn leerlingen een kring omheen. Hij vroeg hen wat de kleur van de druppel was. De eerste leerling antwoordde: 'rood!'. De tweede 'oranje!', de derde 'geel!', de vierde 'groen!', de vijfde 'blauw!', de zesde 'paars!' en de zevende 'violet!'. Verbaasd over de vergissing van de ander kregen de leerlingen al snel ruzie over wat volgens hen de echte kleur was. Zij waren er immers allen van overtuigd de werkelijke kleur van de druppel te hebben gezien. Hierop vroeg de meester hen van plaats te wisselen. Al snel beseften zij dat ieder vanuit een ander perspectief de waarheid had gesproken. Met dit inzicht in het achterhoofd is deze scriptie geschreven. Dit sluit overigens aan bij de drijfveren die ik in de eerste plaats had om bestuurskunde te gaan studeren, aangezien binnen de bestuurskunde gebruik wordt gemaakt van verschillende disciplines en er waar dat kan recht wordt gedaan aan de complexe realiteit rondom bepaalde thematiek, zonder deze al te zeer te simplificeren. Voor goed overheidsbeleid is het mijns inziens dus van belang dat meerdere perspectieven worden meegenomen en dat daarin een goede balans gevonden wordt. Hierin trof ik op theoretisch gebied de bestuurskundige Snellen, die met zijn vier-rationaliteitenmodel (waarin een politieke, juridische, economische en wetenschappelijke rationaliteit onderscheiden worden) een aantrekkelijk model gaf, waarmee ik het coffeeshopbeleid kon aanvliegen. Zo heb ik via deze scriptie een passende afsluiting voor mijn master kunnen vinden, namelijk door de bestudering van een onderwerp dat mij bijzonder interesseert op een manier die mij uitstekend binnen de bestuurskunde lijkt te passen. Na in het najaar van 2011/2012 een semester aan de Corvinus University in Boedapest te hebben gestudeerd, werd bij terugkomst in Nederland nog maar eens duidelijk dat veel omstreden

3

maatregelen rondom coffeeshops onverminderd door werden (en al waren) gevoerd. De coffeeshop stond weer in de politieke schijnwerpers en haar toekomst is nog altijd ongewis. Alleen al tijdens het schrijven van deze scriptie zijn niet eerder genomen maatregelen ingevoerd, zijn sommige daarvan teruggedraaid of veranderd en is er een nieuw kabinet aangetreden dat weer een ander beleid voorstaat dan haar voorganger. Het feit dat de wereld van de coffeeshop zo in beweging is, maakt een uitgebreide studie naar het coffeeshopbeleid nog relevanter en interessanter om te doen. Een onderwerp dat steeds verandert moet om praktische redenen ingekaderd worden (anders kan er nooit sprake zijn van een definitief stuk), en daarom is ervoor gekozen om het deze studie in tijd te beperken tot en met het kabinet-Rutte I. Wel is er in het slothoofdstuk aandacht voor de meest recente ontwikkelingen, zodat hier niet geheel aan voorbij wordt gegaan. Hopelijk biedt deze studie een aantal waardevolle inzichten die bij de vorming van het huidige en toekomstige coffeeshopbeleid van belang kunnen zijn. Ik wil op deze plaats graag nog een aantal mensen bedanken. Op de eerste plaats gaat mijn dank uit naar Nicole Maalsté die gedurende het scriptietraject mijn stukken steeds van waardevolle feedback heeft voorzien. Haar expertise op dit gebied en haar toegankelijke houding zijn voor mij erg belangrijk geweest. Ook dank ik professor Gabriel van den Brink. Naast boeiende colleges gedurende de opleiding, heeft hij me stof tot nadenken gegeven in met name de beginfase van het scriptietraject, alsook in de afrondende fase. Verder wil ik van de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur nog Charlotte van Ooijen bedanken voor de goede begeleiding van het leeronderzoek dat aan de scriptie vooraf ging. Tot slot dank ik Boris van der Ham, waar ik vanaf oktober 2012 een half jaar op stage ben, voor de ruimte die hij mij heeft geboden om aan deze scriptie door te werken en de aanvullende informatie die hij mij heeft kunnen geven als jarenlange portefeuillehouder drugsbeleid van zijn partij in de Tweede Kamer. Tevens heb ik in het voorjaar van 2010 aan Tilburg University met veel plezier de inspirerende colleges wetenschapsfilosofie van Maurice Schouten mogen volgen. Deze zijn bij de vorming van het theoretisch kader, maar ook zeker bij mijn eigen academische vorming, van grote waarde geweest. Helaas is bij hem eind 2010 een agressieve hersentumor geconstateerd waartegen hij nog altijd aan het vechten is. Ik ben hem dankbaar voor de inzichten die hij mij gegeven heeft en blijf hopen op een goede afloop. Tot slot bedank ik iedereen uit mijn directe omgeving die het al zo lang met me volhoudt, ook wanneer ik mezelf weer eens als een kluizenaar opsloot om aan deze scriptie te werken. Hun steun en liefde hebben ervoor gezorgd dat ik door kon blijven gaan, juist ook wanneer het moeilijk was. Rest mij nog u veel plezier en wijsheid te wensen bij het lezen van deze scriptie.

Freek Heinen 's-Hertogenbosch / Tilburg, maart 2013

4

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

INLEIDING EN AANPAK INTRODUCTIE EN AANLEIDING PROBLEEMSTELLING OBJECT EN BEGRENZING RELEVANTIE METHODIEK

6 8 9 11 11

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

THEORETISCH KADER WETENSCHAPPELIJK RELATIVISME PARADIGMA’S EN BESTUURSKUNDE HET POSTMODERNE BESTUURSKUNDIGE PARADIGMA GEDOGEN IN NEDERLAND

13 15 17 21

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

POLITIEKE RATIONALITEIT VAN WIJZIGING OPIUMWET 1976 TOT FORMEEL COFFEESHOPBELEID KABINET-KOK I (1994-1998) & -II (1998-2002) KABINET-BALKENENDE I, -II & -III (2002-2010) KABINET-BALKENENDE IV (2007-2010) KABINET-RUTTE I (2010-2012) POLITIEKE RATIONALITEIT ALS TREKKRACHT

24 27 31 36 40 43

4. 4.1 4.2 4.3 4.4

JURIDISCHE RATIONALITEIT GEDOGEN EN GELOOFWAARDIGHEID INTERNATIONAAL JURIDISCH KADER LANDELIJK BELEID EN LOKALE VERSCHILLEN JURIDISCHE RATIONALITEIT ALS TREKKRACHT OP COFFEESHOPBELEID

49 54 61 63

5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

WETENSCHAPPELIJKE RATIONALITEIT RELATIE TYPE BELEID EN DRUGSGEBRUIK TWEE RAPPORTEN OVER HET NEDERLANDSE DRUGSBELEID BEVINDINGEN COFFEESHOPBELEID AANBEVELINGEN EN DOORWERKING IN COFFEESHOPBELEID WETENSCHAPPELIJKE RATIONALITEIT ALS TREKKRACHT OP COFFEESHOPBELEID

66 68 72 76 85

6. 6.1 6.2

SAMENVATTING EN CONCLUSIE SAMENVATTING VAN BEVINDINGEN SLOTCONCLUSIE

91 98

7. 7.1 7.2

RECENTE ONTWIKKELINGEN EN REFLECTIE RECENTE ONTWIKKELINGEN COFFEESHOPBELEID REFLECTIE

GERAADPLEEGDE LITERATUUR BIJLAGE I: COFFEESHOPBELEID KABINET-RUTTE I BIJLAGE II: VIER-RATIONALITEITENMODEL SNELLEN

6

13

23

49

66

91

103 103 105 108 117 120

5

1.

Inleiding en aanpak

1.1

Introductie en aanleiding

Naast molens, kaas en tulpen zijn coffeeshops een typisch Nederlands fenomeen. Als Nederlander word je in het buitenland vaak - positief dan wel negatief - aangesproken op het bijzondere cannabisbeleid. Nederland is namelijk het enige land ter wereld dat de verkoop van cannabis vanuit coffeeshops formeel gedoogt . Hierbij moet overigens worden opgemerkt dat er de afgelopen jaren steeds meer landen oplossingen zoeken voor de cannabisproblematiek in hun land en dat de situatie in veel andere landen in de praktijk niet meer heel ver afwijkt van de Nederlandse (Boekhout van Solinge, 2010; Fijnaut, 2009). Het Nederlandse drugsbeleid, waarvan het coffeeshopbeleid een belangrijke peiler is, kan gezien worden als een typisch Nederlandse vorm van beleid. Hierin staan van oudsher het zoeken naar gedragen compromissen en het vinden van pragmatische oplossingen centraal, zoals dat ook voor beleidsterreinen als euthanasie, abortus en prostitutie geldt. Allemaal terreinen waar Nederland internationaal gezien het voortouw heeft genomen en die tegelijkertijd in binnen- en buitenland de gemoederen bezighouden. Het Nederlandse coffeeshopbeleid is om verschillende redenen bijzonder. Zo vindt het gedogen bijvoorbeeld expliciet en niet oogluikend plaats, is er nog altijd sprake is van een gedoogde situatie en niet van een gelegaliseerde situatie, en is de productie van cannabis nog altijd strafbaar. Verder roepen coffeeshop associaties op met criminaliteit en overlast maar dienen zij tegelijkertijd de volksgezondheid. En zo zijn er nog meer bijzonderheden te bedenken die in deze studie uitgebreid aan bod zullen komen. Het Nederlandse coffeeshopbeleid staat echter onder druk. Als we sommige critici moeten geloven, lijkt er een einde te komen aan het beleid zoals we dat lange tijd gekend hebben en bestaat er weinig toekomst voor de coffeeshop. Recente wijzigingen ten aanzien van het coffeeshopbeleid, zoals de invoering van het ingezetenen- en besloten clubcriterium (beter bekend als de 'wietpas') door het kabinet-Rutte I, kunnen volgens sommigen gezien worden als een laatste fatale stoot die uitgedeeld wordt aan de coffeeshops. Dit zou allemaal passen binnen de trend van meer repressie ten aanzien van cannabis die de afgelopen jaren geldt. De landelijke overheid blijft echter uitdragen dat zij het onderscheid tussen soft- en harddrugs relevant vindt en dat daarin nog steeds een rol is weggelegd voor de coffeeshop. Volgens eigen zeggen wil de overheid vooral de uitschotten aanpakken en de coffeeshop weer terug laten gaan naar waar ze oorspronkelijk voor bedoeld was. Ook rondom het coffeeshopbeleid van het recentelijk geïnstalleerde kabinet-Rutte II blijven veel onduidelijkheden bestaan. In zowel binnen- als buitenland zijn de meningen sterk verdeeld over het Nederlandse coffeeshopbeleid, en ook de aanvliegroutes van de critici verschillen. Maar wie moeten we nu geloven, en nog belangrijker: op grond waarvan? Vergelijkende internationale studies laten bijvoorbeeld zien dat het harddrugsgebruik in Nederland relatief laag is en het cannabisgebruik gemiddeld. Coffeeshops zorgen ervoor dat cannabisconsumenten in een relatief veilige context cannabis kunnen gebruiken, zonder het risico te lopen gecriminaliseerd te worden. Hieruit volgt volgens veel wetenschappers dat het Nederlandse gedoogbeleid effectief is. Maar vanuit het perspectief van bijvoorbeeld christelijke politici geeft het gedoogbeleid een verkeerd signaal af. Problemen rondom cannabisgebruik zouden hiermee gebagatelliseerd worden, terwijl het gebruiken van drugs toch een immorele activiteit is. Andere politici typeren het gedoogbeleid als

6

halfslachtig en presenteren het als één van de vele symbolen van ondaadkrachtig bestuur. Weer anderen pleiten voor regulering van de achterdeur omdat daar fiscaal gezien veel te halen valt. Of zij duiden het coffeeshopbeleid als een inefficiënt beleid dat economisch gezien veel kost, maar weinig oplevert. Ook op de gedoogstatus wordt vanuit verschillende hoeken kritiek geleverd, waarbij verschillende juridische oplossingen voorgestaan worden, variërend van een volledig verbod tot legalisatie. Deze opsomming kan zo nog wel even doorgaan. Wat in ieder geval al snel duidelijk wordt, is dat er vanuit verschillende denkwijzen (of rationaliteiten) stelling wordt genomen. In het algemeen kan men stellen dat overheidsbeleid steeds weer vanuit verschillende perspectieven bekeken kan worden en dat deze verschillende perspectieven of rationaliteiten uiteindelijk in samenspel met elkaar het beleid vormen. De bestuurskundige Snellen (1987, 1989, 2007) stelde dit vijfentwintig jaar geleden ook vast en introduceerde een vier-rationaliteitenmodel waarin hij een politieke, juridische, economische en wetenschappelijke rationaliteit onderscheidt. Hij plaatst dit model binnen wat hij noemt een 'postmodern bestuurskundig paradigma', waarin de verschillende rationaliteiten allemaal een rol innemen, maar waarbij tegelijkertijd geen suprarationaliteit bestaat. In andere woorden: er is geen rationaliteit die de absolute waarheid in pacht heeft, maar de verschillende rationaliteiten vormen (en trekken) in een complex krachtenspel (aan) het overheidsbeleid. De politicus is de verpersoonlijking van een politieke rationaliteit, de jurist die van een juridische rationaliteit, de econoom van een economische rationaliteit en de wetenschapper die van een wetenschappelijke rationaliteit. Deze rationaliteiten hoeven zich overigens niet zo overduidelijk in één ideaaltype te manifesteren. Een politicus kan gebruik maken van een wetenschappelijke of economische denkwijze en ook een jurist kan politiek bedrijven. Feit is wel dat dergelijke rationaliteiten allemaal aan overheidsbeleid trekken en het op die manier vormgeven. Het is niet zo dat de wetenschapper altijd 'de waarheid' in pacht heeft en de politicus niet. Vaak probeert men vanuit een eigen perspectief (en vanuit verschillende normenstelsels) een kwestie te begrijpen, waarbij soms verondersteld wordt dat de waarheid inderdaad gevonden is. Maar is de ene waarheid méér waar of belangrijker dan de andere? Dit blijkt bij nader inzien vaak lastiger te bepalen dan aanvankelijk gedacht wordt en raakt aan de meest fundamentele wetenschapsfilosofische kwesties, bijvoorbeeld op het gebied van de epistemologie (wat kunnen we weten en hoe weten we dat we het weten?). Snellens model biedt een aantal goede brillen om naar het complexe coffeeshopbeleid te kijken. Zeker in het domein van drugsbeleid (waar in het debat de nuance nog wel eens lijkt te ontbreken) wordt nogal eens één perspectief als volledige waarheid aangenomen, dat daarmee bepalend is voor de oplossingsrichting. Echter, zoals verderop in het theoretisch kader nader zal worden toegelicht, doet een eenzijdige benadering geen recht aan de complexiteit van dergelijke beleidsproblemen. Snellen (2007: 88) trekt nu juist in twijfel dat er één gegeven waarheid bestaat. Veeleer bestaan er verschillende perspectieven naast elkaar die mogelijk allemaal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een goed begrip van het coffeeshopbeleid. Tegelijkertijd geeft Snellen hij aan dat er spanningen bestaan tussen de rationaliteiten. Wat binnen de ene rationaliteit rationeel is, kan binnen andere rationaliteiten immers als irrationeel of pseudorationeel worden beschouwd. Een zeker evenwicht tussen de rationaliteiten is noodzakelijk. Voor een functioneel drugsbeleid is een goed begrip van de verschillende rationaliteiten en de dynamiek tussen deze

7

rationaliteiten daarom van cruciaal belang. Het belang van een goed functionerend drugsbeleid behoeft mijn inziens geen verdere toelichting. Onder het kabinet-Rutte I was de coffeeshop veelvuldig onderwerp van debat, waarbij de zogeheten 'wietpas' symbool stond voor de repressieve koers die door het kabinet werd gevoerd ten aanzien van cannabis. Gevreesd werd dat als deze koers doorgezet zou worden, dit op termijn het einde van de coffeeshop zou kunnen betekenen. Het kabinet-Rutte I is echter vroegtijdig gevallen en heeft haar plannen niet volledig uit kunnen voeren. Voor veel aanhangers van de coffeeshop een opluchting, hoewel er ook onder het nieuwe kabinet-Rutte II nog onduidelijkheden bestaan. Er blijft steeds weer debat bestaan over hoe het gewenste doel bereikt kan worden en misschien nog meer over wat het gewenste doel überhaupt is. Welke (politieke) keuzes hierin ook gemaakt zullen worden, voor velen (hoewel niet allen) zal het van belang zijn dat deze in ieder geval welovergewogen en voldoende geïnformeerd gemaakt worden. Deze studie kan hieraan een bescheiden bijdrage leveren. De opzet van deze studie is als volgt. In dit inleidende hoofdstuk zullen achtereenvolgens de doelen vraagstelling, het onderzoeksobject en de begrenzing daarvan, de relevantie en tot slot de methode uiteengezet worden. Na dit inleidende hoofdstuk zal in het hoofdstuk daarna het theoretisch kader worden gepresenteerd. In het derde hoofdstuk zal de politieke rationaliteit uitgewerkt worden, waarbij de ontwikkeling van het Nederlandse coffeeshopbeleid uiteengezet wordt, vanaf de wijziging van de Opiumwet in 1976 (en er een wettelijk onderscheid wordt gemaakt tussen soft- en harddrugs) tot en met het kabinet-Rutte I. In hoofdstuk vier en vijf worden respectievelijk de juridische en wetenschappelijke rationaliteit behandeld, afgesloten met een deelconclusie. Het zesde hoofdstuk bevat de finale conclusie, waarin de verschillende rationaliteiten met elkaar in verband worden gebracht en waarin een aantal algemene conclusies ten aanzien van het Nederlandse coffeeshopbeleid getrokken worden. Hierna volgt ter afsluiting nog een hoofdstuk waarin een korte blik op het nieuwe beleid van het kabinet-Rutte II wordt geworpen en waarin er gereflecteerd zal worden op de bevindingen van deze studie.

1.2

Probleemstelling

Doelstelling van dit onderzoek is meer inzicht verkrijgen in de verschillende rationaliteiten die als trekkrachten fungeren op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid en de dynamiek die dit oplevert te verklaren. Om deze doelstelling te bereiken, wordt uitgegaan van de volgende centrale vraagstelling: Welke dynamiek bestaat er tussen de door Snellen (1987, 1989, 2007) onderscheiden rationaliteiten die als trekkrachten fungeren op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinet-Rutte I, en hoe is deze te verklaren? Hiertoe worden de volgende deelvragen gesteld, waarbij de eerste drie vragen vooral een beschrijvend en de vierde deelvraag een verklarend karakter hebben: 1) Hoe fungeert de politieke rationaliteit als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinet-Rutte I? 2) Hoe fungeert de juridische rationaliteit als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinet-Rutte I?

8

3) Hoe fungeert de wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinetRutte I? 4) Welke dynamiek bestaat er tussen de door Snellen (1987, 1989, 2007) onderscheiden rationaliteiten en hoe is deze te verklaren? Hoewel het rationaliteitenmodel van Snellen (1987, 1989, 2007) vier rationaliteiten kent, is de keuze gemaakt om in deze studie specifiek de politieke, juridische en wetenschappelijke rationaliteit uit te lichten. Aan de economische rationaliteit is geen uitgebreide aandacht besteed, hoewel zij terloops wel ter sprake komt. In de volgende paragraaf wordt deze keuze nader toegelicht. In bijlage I en II zijn overzichten opgenomen van respectievelijk het beleid waarvan bij de analyse is uitgegaan en het vier-rationaliteitenmodel van Snellen.

1.3

Object en begrenzing

Het onderzoeksobject is het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals zich dat na de wijziging van de Opiumwet van 1976 tot en met het kabinet-Rutte I gemanifesteerd heeft (zie bijlage I voor het beleid waar voor deze studie van is uitgegaan). Omdat landelijk overheidsbeleid veranderlijk is, zeker bij een politiek gevoelig onderwerp als de coffeeshop, is een afbakening in tijd noodzakelijk. Gedurende het onderzoekstraject van deze studie heeft het kabinet-Rutte I geregeerd, is zij demissionair geworden en is er een vroegtijdig einde aan haar regeerperiode gekomen. Het is ondoenlijk om deze studie steeds weer aan te passen aan nieuwe politieke ontwikkelingen, want dan zou zij nooit afgerond kunnen worden. Ik heb er daarom voor gekozen om het voorgenomen beleid van het kabinet-Rutte II niet mee te nemen bij de beantwoording van de deel- en hoofdvragen. Om wel eer te doen aan de veranderingen dit kabinet voorstaat, zal deze studie afsluiten met een hoofdstuk waarin de meest recente ontwikkelingen worden beschouwd. En hoewel bepaalde maatregelen - zoals het afstandcriterium en het besloten club-criterium - op het moment van schrijven onder het kabinet-Rutte II van de baan lijken, blijft het mogelijk dat (voorstellen tot) dergelijke maatregelen terug zullen keren - bijvoorbeeld onder een nieuw kabinet of vanuit de oppositie. Het blijft daarom interessant om deze maatregelen nader te bestuderen, ook al is de urgentie daarvan op dit moment minder groot dan voorheen. Het coffeeshopbeleid is onderdeel van een breder drugsbeleid en kan ook alleen vanuit dat licht bezien worden. Het is tevens onvermijdelijk om het bredere cannabisbeleid in ogenschouw te nemen, omdat er naast de 'voordeur' van de coffeeshop ook sprake is van een niet-gereguleerde 'achterdeur' (inkoop en productie van cannabis) waar coffeeshops onlosmakelijk mee verbonden zijn, en welke voor de nodige problematiek oplevert. De focus binnen deze studie ligt op de uitgangspunten van het landelijk coffeeshopbeleid. Het algemene landelijke beleid laat met name bestuursrechtelijk veel ruimte voor lokale invulling en waar relevant zal dit genoemd worden. Ook waar lokale problematiek het landelijke beleid beïnvloedt zal dit ter sprake komen. Het landelijke coffeeshopbeleid vormt echter wel het kader waarbinnen lokale overheden kunnen (of moeten) handelen. De nadruk in deze studie ligt hierbij op de door de overheid gehanteerde beleidsuitgangspunten en minder op de daadwerkelijke effectiviteit van de handhaving van dit beleid of hoe dit beleid zich van gemeente tot gemeente lokaal uitkristalliseert.

9

Met betrekking tot het theoretisch kader wordt uitgegaan van de vier rationaliteiten zoals die door Snellen (1987, 1989, 2007) zijn uitgewerkt (zie theoretisch kader en bijlage II voor een samenvatting). Er zijn wellicht meerdere rationaliteiten te onderscheiden, zoals informatisering (zie Zouridis, 1998) en ook bijvoorbeeld de media zouden als rationaliteit gezien kunnen worden. In mijn visie geven de vier rationaliteiten van Snellen een redelijk compleet beeld van de situatie, hoewel (inherent aan ieder theoretisch model) er altijd enkele aspecten verborgen zullen blijven. Vanuit praktisch oogpunt is ervoor gekozen om op drie rationaliteiten de nadruk te leggen, te weten de politieke, juridische en wetenschappelijke rationaliteit. Gedurende het onderzoekstraject bleek dat voor een goede behandeling van iedere afzonderlijke rationaliteit een aanzienlijke hoeveelheid tijd en capaciteit nodig zijn. Het volledig behandelen van alle vier de rationaliteiten zou de schaal van een scriptie ver overstijgen. Aanvankelijk is er daarom voor gekozen om slechts de juridische en wetenschappelijke rationaliteit uit te werken. Om een valide conclusie te trekken, was het echter onvermijdelijk om ook de politieke rationaliteit erbij te betrekken, omdat gebleken is dat zij een bijzonder prominente plek inneemt binnen het krachtenspel van de rationaliteiten. Er is daarom extra tijd uitgetrokken om ook deze rationaliteit goed uit te werken en een plaats te geven binnen deze studie. Omdat de uitwerking van de economische rationaliteit niet strikt noodzakelijk is geacht voor een goede beantwoording van de deel- en hoofdvragen, komt zij slechts daar waar relevant ter sprake. De uitwerking van de economische rationaliteit is bovendien onderzoektechnisch lastig. Om deze rationaliteit goed uit te werken, is het namelijk onvermijdelijk om valide economische en financiële data bij de redenering te betrekken. Er zijn echter maar weinig bruikbare data voorhanden omdat het beleid versnipperd is over verschillende ministeries, maar ook over verschillende uitvoeringsorganisaties zoals het Openbaar Ministerie, de politie en organisaties in de gezondheidszorg. Bovendien zijn er door de illegaliteit rondom cannabis (en de aanwezigheid van een zwarte markt) minder marktgegevens voorhanden dan in een reguliere sector. Er zou daarom gebruik gemaakt moeten worden van ruime schattingen die op grove aannames gebaseerd zijn. Daarbij bestaan er te veel mogelijke beleidsalternatieven (waarvan de keuze vooral een politieke is) waarvan de waarde lastig ingeschat kan worden zonder doorberekeningen van bijvoorbeeld het Centraal Plan Bureau. De meerwaarde van de uitwerking van de economische rationaliteit is daarom gering geacht, nog meer in het licht van de schaal van deze studie, aangezien zij voor een afstudeerscriptie al redelijk omvangrijk is zonder uitwerking van de economische rationaliteit. Een kleine verheldering ten aanzien van de gehanteerde terminologie. Waar gesproken wordt over 'drugsbeleid' gaat het over het gehele beleid dat zich bezighoudt met het beheersen van drugsproblematiek, zowel op het gebied van volksgezondheid als strafrechtelijk en zowel ten aanzien van harddrugs als softdrugs. 'Beleid' wordt hier breder opgevat dan alleen beleidsregels, maar gaat over het hele stelsel van wetten, regels en beleid. 'Cannabisbeleid' is het beleid dat zich specifiek op de problematiek rondom cannabis richt. 'Softdrugsbeleid' kan als synoniem hiervan gezien worden. Hierbij gaat het om zowel de illegale 'achterdeur' (productie en handel van cannabis) als de gereguleerde (coffeeshops) en illegale (niet-gedoogde verkooppunten) 'voordeur'. Ook het beleid dat door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gevoerd wordt (zoals preventie en behandeling) valt hieronder. Het gedoogbeleid houdt in bij dat de verkoop van cannabis in coffeeshops, hoewel bij wet verboden, onder voorwaarden niet tot vervolging wordt overgegaan. Ook het bezit van

10

gebruikershoeveelheden drugs wordt daarbij gedoogd (zie ook paragraaf 3.4 over gedogen). Waar gesproken wordt over 'coffeeshopbeleid' wordt het beleid bedoeld dat zich specifiek richt op de gereguleerde 'voordeur' in de cannabisketen, de coffeeshop. Hierin valt zowel een strafrechtelijk als bestuurechtelijk deel te onderscheiden en bestaan lokale verschillen. Met het 'landelijke coffeeshopbeleid' wordt het beleid (uitgangspunten of kader) bedoeld (strafrechtelijk en bestuursrechtelijk) zoals door de landelijke overheid is vastgesteld. Wanneer er gesproken wordt over 'lokaal coffeeshopbeleid' gaat het om het beleid zoals dat in een bepaalde gemeente geldt.

1.4

Relevantie

De wetenschappelijke relevantie van deze studie is gelegen in de postmoderne benadering van dit vraagstuk. Veel (wetenschappelijke) literatuur over dit onderwerp handelt enkel vanuit de eigen (superieur geachte) wetenschappelijke rationaliteit, waarbij minder oog is voor andere rationaliteiten – of deze andere rationaliteiten als irrationeel weg zet. Deze studie tracht inzichtelijk te maken dat een ander (niet-wetenschappelijk) perspectief niet per definitie irrationeel hoeft te zijn en dat er serieus rekening mee dient te worden gehouden bij het begrijpen van het beleid. Van deze multi-rationele benadering wordt op dit beleidsterrein niet altijd uitgegaan. Daarbij is de bestuurskunde een multidisciplinaire wetenschap die een bepaald thema graag - zij het aan de hand van de wetenschappelijke methode - op verschillende manieren bekijkt. Deze afstudeerscriptie doet in mijn ogen dan ook recht aan het gevarieerde karakter van de studie die via haar wordt afgerond. Voor degenen die het beleid vormen is dit wellicht een wat minder direct bruikbare benadering. Het biedt namelijk geen 'kant-en-klaar' oplossing, omdat er geen sprake is van één suprarationaliteit die de andere rationaliteiten overstijgt en daarmee de 'beste' benadering is. Deze studie kan echter wel bijdragen aan een beter begrip van het gehele landelijke coffeeshopbeleid met oog voor de verschillende trekkrachten die op het beleid werken, en kan inzichtelijk maken hoe het zo ver gekomen is. Voor zowel voor- als tegenstanders van het Nederlandse coffeeshopbeleid, uit welke hoek dan ook, kan deze studie een nuancering in het denken aanbrengen en aan bestuurders kan zij handvatten bieden om verstandig beleid te vormen waarbij er een goede balans tussen de verschillende rationaliteiten bestaat. Voorkomen moet worden dat er een loopgravenoorlog gevoerd wordt waarin de verschillende actoren binnen hun eigen rationaliteit vastzitten en er als gevolg daarvan geen functioneel beleid ontstaat. Deze studie draagt op deze wijze hopelijk bij aan de kwaliteit en bestendigheid van het beleid.

1.5

Methodiek

Binnen dit onderzoek is exclusief gebruik gemaakt van analyse van bestaand materiaal. Veel van het beleid zelf en andere voor deze studie relevante zaken zijn namelijk vastgelegd in documenten. Daarnaast bestaat er rondom dit onderwerp veel bruikbare wetenschappelijke literatuur, afkomstig uit verschillende wetenschappelijke disciplines. Er is bij de analyse van bestaand materiaal dan ook gebruik gemaakt van zowel primair als secundair materiaal. In dit verband is primair bestaand materiaal: onderzoeksinformatie die niet voor onderzoek is geproduceerd of daarvoor niet eerder is gebruikt. Hierbij valt in het geval van het landelijke coffeeshopbeleid te denken aan kamerstukken (beleidsbrieven, handelingen, etc.), wet- en regelgeving, et cetera. Secundair bestaand materiaal bestaat uit eerdere bevindingen die gebruikt worden voor nieuw onderzoek, wat zowel statistische informatie als ook conclusies uit eerder onderzoek kan inhouden. Hierbij valt

11

te denken aan wetenschappelijke artikelen, onderzoeksrapporten, enzovoorts. Van alle geraadpleegde primaire en secundaire bronnen zijn referenties opgenomen in de bibliografie. Daar bovenop zijn debatten in de Tweede Kamer over dit onderwerp gevolgd en zijn verschillende media in de gaten gehouden. Op die manier is geprobeerd te voorkomen dat er alleen sprake is van een papieren werkelijkheid. Ten aanzien van de werkwijze is er steeds per deelvraag een verschillende ‘rationele’ bril op gezet waarmee naar hetzelfde beleid is gekeken en waarbij de onderzoeker telkens heeft getracht de denkwijze van iedere rationaliteit aan te meten. Elke afzonderlijke rationaliteit belicht en/of onderbelicht namelijk uit zichzelf bepaalde zaken. Hierbij is als houvast gebruik gemaakt van de verschillende elementen die Snellen (2007) noemt per rationaliteit. Aan de hand van de bestaande empirische en wetenschappelijke literatuur is een duidelijk overzicht gecreëerd, waar vervolgens per rationaliteit met een aparte bril naar gekeken is. Deze analyse legde direct een aantal spanningen bloot, die in de conclusie met elkaar in verband zijn gebracht. Zie het theoretisch kader vanaf de volgende pagina voor uitleg over de verschillende rationaliteiten en de spanningsvolle relatie die zij ten opzichte van elkaar hebben.

12

2.

Theoretisch kader

Alvorens dieper ingegaan wordt op het vier-rationaliteitenmodel van Snellen (1987, 1989, 2007) dat in de inleiding al werd aangehaald, is een korte wetenschapsfilosofische beschouwing op zijn plaats. De denkwijze van Snellen past namelijk binnen een bredere wetenschapsfilosofische opvatting, te weten het relativisme. Het uiteenzetten van deze opvatting helpt bij het beter begrijpen waar het vier-rationaliteitenmodel vandaan komt en waarom specifiek voor dit model gekozen is binnen deze studie. Tevens verduidelijkt een dergelijke uiteenzetting de consequenties van relativistisch denken op wetenschappelijk vlak en concreter wat de implicaties voor dit onderzoek zijn. Dit hoofdstuk geeft in paragraaf 3.1 allereerst drie redenen voor relativistisch denken: Wittgensteins taalspelen, de theoriegeladenheid van observatie en de Saphir-Whorf hypothese. Vervolgens worden in paragraaf 3.2 en 3.3 paradigma’s besproken, specifiek Snellens postmoderne bestuurskundige paradigma waar het vier-rationaliteitenmodel onderdeel van is (in bijlage II is een samenvatting te vinden van het vier-rationaliteitenmodel). Tot slot wordt in paragraaf 3.4 nog een aantal algemene opmerkingen ten aanzien van het fenomeen gedogen gemaakt.

2.1

Wetenschappelijk relativisme

2.1.1

Wittgensteins ‘language games’

We gaan een stap terug in de tijd naar de filosoof Ludwig Wittgenstein die na het publiceren van zijn Tractatus (1922) dacht dat de filosofie een eindpunt had bereikt, maar hier later in zijn invloedrijke postuum gepubliceerde Philosopical Investigations (1953) op terugkomt. Met de publicatie van dit laatstgenoemde werk deed het relativisme haar intrede in de wetenschapsfilosofie. Het werk kan dan ook gezien worden als inspiratiebron van latere relativisten, hoewel Wittgenstein zichzelf niet graag liet indelen in bepaalde filosofische stromingen. In het werk presenteert Wittgenstein de idee van het taalspel (‘language game’), wat inhoudt dat woorden vooral betekenis krijgen in de daadwerkelijke sociale uitwisseling van woorden. Taal is met andere woorden altijd onderdeel van een taalspel en komt pas tot leven (en krijgt betekenis) in interactie met anderen binnen een bepaald ‘spel’ of context. De zin ‘God is goed’ heeft bijvoorbeeld wel betekenis binnen een religieus taalspel, maar niet binnen een puur wetenschappelijk taalspel. (Dooremalen, De Regt, & Schouten, 2007: 238-244). Woorden hebben dus een relatieve betekenis, daar zij afhankelijk zijn van het taalspel waarbinnen zij gebruikt worden. Tegelijkertijd bestaan er veel verschillende taalspelen, of wat Wittgenstein noemt ‘different forms of life’, naast elkaar. Wanneer mensen uit verschillende taalspelen nu anders over de wereld denken, is het voor ons slechts mogelijk ze te begrijpen als we onderdeel zijn van hetzelfde taalspel. Aangezien er over de hele wereld een groot aantal verschillende taalspelen zijn, opent dit de deur naar relativisme: elke claim over de wereld is slechts waar (of niet) afhankelijk van het taalspel waar het onderdeel van uitmaakt – en is dus relatief. In termen van paradigma’s (die verderop in dit hoofdstuk besproken worden) betekent dit dat er verschillende wetenschappelijke paradigma’s naast elkaar kunnen bestaan en dat de waarheid relatief is aan het gekozen paradigma, waarbij het ene paradigma niet méér waar is dan het andere. (Dooremalen et al., 2007: 241).

13

2.1.2

Theoriegeladenheid van observatie

Een andere reden om naar relativisme te neigen is de vermeende theoriegeladenheid van observatie. Dit houdt in dat een bepaalde observatie nooit neutraal is, maar altijd afhankelijk is van bepaalde (theoretische) verwachtingen. Onze verwachtingen en vooroordelen bepalen wat we zien, ook al denken we iets neutraal te observeren. Hanson (1969) beschrijft dit als volgt: “In short, we usually ‘see’ through spectacles made of our past experience, our knowledge, and tinted and mottled by the logical forms of our special languages and notations. Seeing is what I shall call a ‘theoryladen’ operation” (Hanson, 1969: 149). Bekend in dit kader is een afbeelding van de ‘duckrabbit’ (hiernaast afgebeeld). Op de afbeelding zie je op het eerste oog óf een konijn óf een eend, maar niet allebei tegelijk (pas als dit verteld wordt). Als we deze lijn volgen dan wordt realiteit een eigen constructie, want op het moment dat onze achterliggende theorie verandert veranderen ook de geobserveerde feiten die onze realiteit vormen. Consequentie van een dergelijke constructivistische houding is dat zaken als realiteit en waarheid geen absoluutheden zijn. (Dooremalen et al., 2007: 244247). Observaties worden corrigeerbaar omdat vroegere observaties vanuit een nieuwe theoretische context in twijfel kunnen worden getrokken. Observaties vormen, in tegenstelling tot wat logisch empiristen hen toedichten, niet de 'onbetwijfelbare rotsbodem van de wetenschappelijke kennis' (Horsten, Douven, & Weber, 2007: 38).

2.1.3

Saphir-Whorf hypothese

Een derde reden voor relativistisch denken is de zogeheten ‘Saphir-Whorf hypothese’, die als volgt luidt: We dissect nature along lines laid down by our native languages. The categories and types that we isolate from the world of phenomena we do not find there because they stare every observer in the face; on the contrary, the world is presented in a kaleidoscopic flux of impressions which has to be organized by our minds - and this means largely by the linguistic systems in our minds. We cut nature up, organize it into concepts, and ascribe significances as we do, largely because we are parties to an agreement to organize it in this way - an agreement that holds throughout our speech community and is codified in the patterns of our language. (Whorf, 1940: 212). Met andere woorden, wat iemand kan waarnemen of waar iemand over kan nadenken is afhankelijk van de linguïstische structuur van zijn of haar hersenen. Het klassieke voorbeeld is dat van de Inuit die vele woorden voor het woord ‘sneeuw’ kennen, en dus ook verschillende gradaties en typen sneeuw onderscheiden, waar een Nederlander slechts de typering ‘sneeuw’ kent. Een ander voorbeeld is het woord rivier. Dit laat zich in het Frans in twee woorden vertalen: fleuve en rivière. Een fleuve eindigt in de zee, terwijl een rivière dat niet doet. Fransen zullen dus een fleuve zien bij het kijken naar de Rhône (die uitmondt op de Middellandse Zee) en een rivière zien bij het kijken naar de Saône (die uitmondt op de Rhône), waar Nederlanders simpelweg twee rivieren 'zien'. (Dooremalen et al., 2007: 248). Wij mensen creëren in andere woorden door middel van taal onze eigen fenomenen.

14

2.1.4

Consequenties

De taalspelen van Wittgenstein, theoriegeladenheid van observatie en Saphir-Whorf hypothese zetten door hun scepticisme met betrekking tot empirische waarneming en de verwerking daarvan de deur open voor wetenschappelijk relativisme, door Dooremalen et al. (2007: 247) als volgt geduid: What scientists take to be the truth and what they think reality looks like is always relative to a group of scientists in a certain period in time within a certain paradigm. This view is known as scientific relativism (…) (Dooremalen et al., 2007: 247). Relativisme heeft grote consequenties voor de wetenschap, want als de waarheid altijd relatief is, wat onderscheid wetenschap dan nog van pseudowetenschap of tovenarij? En daarbij, het is lastig vol te houden dat een auto die tegen je aanrijdt slechts een sociaal construct is. Het schrijven van een volledige wetenschapsfilosofische verhandeling over ontologie (wat is de realiteit?) en epistemologie (wat kan ik weten en hoe weet ik dat ik het weet?) zou een levenswerk zijn en is hier dan ook niet op zijn plaats. Wel bestaat bij mij de overtuiging, dat er met betrekking tot veel (met name sociaal-) wetenschappelijke zaken vaak niet één rationaliteit en dus één waarheid bestaat, maar dat een waarheid vaak sterk afhankelijk is van het gekozen perspectief. Mijn inziens doet daarom alleen een multidisciplinaire benadering recht aan de complexiteit van de sociale realiteit die de bestuurskunde tracht te onderzoeken. Daarbij is het van belang bewust te zijn van en aan te geven dat een bepaald fenomeen vanuit bepaalde invalshoeken is onderzocht en andere invalshoeken buiten beschouwing zijn gelaten (als dat het geval is). Een enge visie kan enerzijds een complexe wereld conceptualiseren en concretiseren, maar loopt anderzijds het risico een groot deel van de verklaring te missen. Zoals Leeuw (2008: 28) terecht in zijn Maastrichtse oratie aangeeft, is verkokering van en tussen vakgebieden één van de belangrijkste redenen waarom overheidsinterventies vaak niet werken. De benadering van Snellen (2007) heeft hier sterke raakvlakken mee, omdat hierin wordt uitgegaan van meerdere rationaliteiten, zonder dat hierbij sprake van één suprarationaliteit is. Voorgaande wetenschapsfilosofische beschouwing verlatend, zal nu allereerst besproken worden wat paradigma’s zijn en vervolgens wat volgens Snellen hun rol binnen de bestuurskunde is.

2.2

Paradigma’s en bestuurskunde

2.2.1

Paradigma’s en wetenschappelijke vooruitgang

Voor de wetenschap heeft de relativistische houding tot gevolg dat er gedacht kan worden in termen van paradigma’s, door de relativistische wetenschapsfilosoof Thomas Kuhn omschreven als "algemeen erkende wetenschappelijke prestaties die voor een bepaalde tijd een gemeenschap van vakmensen dominante problemen en oplossingen leveren" (Kuhn, 1962 in Snellen, 2007: IX). Nadat Kuhn meerdere malen faalde om een demarcatiecriterium voor de wetenschap te vinden, trok hij de conclusie dat niet een filosofische analyse maar een historische beschrijving doorslag moet geven over wat wetenschap is en hoe deze zich ontwikkelt. Paradigma’s kunnen naast elkaar bestaan en volgen een bepaalde levenscyclus: na een initiële pre-wetenschappelijke periode wordt een bepaald paradigma door een wetenschappelijke discipline omarmd en tot wasdom gebracht, maar na een tijd geraakt het paradigma in een crisis omdat er te veel problemen en antinomieën zijn (waarnemingen die een dominante theorie structureel ontkrachten). Deze crisis kan volgens

15

hem opgelost worden door te kiezen voor een terugkeer naar het paradigma of door middel van een wetenschappelijke revolutie, waarbij er een paradigmawisseling plaatsvindt. Van belang hierbij is dat groei van kennis slechts plaatsvindt binnen een bepaald paradigma en dat overgang naar een ander paradigma dus niet per se leidt tot wetenschappelijke vooruitgang. Twee verschillende paradigma’s zijn ‘incommensurabel’, wat inhoudt dat er in een verschillende taal gesproken wordt en er tussen paradigma’s niet gecommuniceerd kan worden, hoewel Kuhn daar in later werk op terug lijkt te komen. (Dooremalen et al., 2007: 249-270). De grote lijn is dus dat er slechts binnen een paradigma rationeel gedacht kan worden, dat de overgang naar een ander paradigma irrationeel is en dat paradigma’s bovendien incommensurabel zijn. Over hoe extreem dit gezien moet worden verschillen de meningen sterk binnen de wetenschapsfilosofie. Zo spreekt bijvoorbeeld Lakatos (1978) over onderzoeksprogramma’s die wel van elkaar kunnen leren en vooruitgang kennen, maar wordt binnen ‘the strong programme’ van Bloor en Barnes (1976, 1982) een nog extremer relativisme aangehangen (Dooremalen et al., 2007: 293).

2.2.2

Snellens bestuurskundige paradigma’s

Om het brede wetenschapsfilosofische betoog meer te concretiseren naar de relevantie voor de bestuurskunde, zal in deze paragraaf uitgelegd worden wat Snellen (2007) denkt dat het belang is van paradigma’s binnen de bestuurskunde. In zijn visie spelen paradigma’s in het openbaar bestuur een belangrijke rol, omdat interpretaties van groot belang zijn. Van oudsher waren het vooral juristen en filosofen die zich bezighielden met de bestudering van het openbaar bestuur. Later zijn daar veel andere sociaalwetenschappelijke disciplines bijgekomen (zoals politicologie, economie, psychologie etc.), welke allemaal hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van het zelfbeeld van het openbaar bestuur en duidelijkheid scheppen ten aanzien van de omstandigheden waarin bepaalde fenomenen kunnen optreden (en daarmee betere aanknopingspunten geven voor beleid dan dat pure generalisaties doen). Paradigma’s ziet Snellen (2007) als conceptuele lenzen. Conceptuele lenzen hebben een grote verklarende kracht, maar laten andere aspecten buiten beschouwing. Hij onderscheidt de volgende vijf paradigma’s die binnen de bestuurskunde dominant zijn of zijn geweest, te weten (Snellen, 2007: 8): het openbaar bestuur als een aan de politiek onderworpen instrument (1), het openbaar bestuur als een aan de politiek ter beschikking staand beleidsproductiesysteem (2), het openbaar bestuur en de politiek als partijen in een verhouding van vraag en aanbod (3), het openbaar bestuur als een instrument tot verwetenschappelijking van de politiek (4) en het openbaar bestuur als een postmodern instrument van de politiek (5). Elk bovengenoemd paradigma wordt door Snellen (2007) besproken en vertegenwoordigt "een bepaald perspectief op bestaande en gewenste bijdragen van de bestuurskunde aan de relatie tussen openbaar bestuur en politiek" en blijkt een mix van zowel empirische als normatieve elementen (Snellen, 2007: 79). Enigszins vereenvoudigd kan gesteld worden dat het hier achtereenvolgens gaat om procedureel-juridische, politieke, economische en wetenschappelijke denkwijzen binnen de paradigma’s met betrekking tot de relatie tussen politiek en openbaar bestuur. In onderstaande tabel heeft Snellen de bestuurskundige paradigma's in vergelijkend perspectief geplaatst. In dit schema is ook een vijfde 'postmodern' paradigma opgenomen, waar het vier-rationaliteitenmodel deel van uitmaakt. Dit postmoderne paradigma zal in de volgende paragraaf uiteengezet worden.

16

Paradigma’s

Gehoorzaamonderdanig instrument

Beleidsproductiesysteem

Vraag en aanbod

Verwetenschappelijking

Postmodern

Rationaliteit

Juridisch

Politiek

Economisch

Wetenschappelijk

Interrationeel

Politiek / openbaar bestuur

Dichotomie

Geen onderscheid

Antagonistische gelijkheid

Meritocratische oligarchie

Interdependentie

Basisconcepten

Hiërarchie

Systeem / subsysteem

Marktconcurrentie

Bestuurswetenschappelijk monopolie

Lokale intelligentie

Dominante waarde

Gehoorzaamheid, voorspelbaarheid

Openheid, responsiviteit

Efficiency, rentabiliteit

Wetenschappelijke methodiek

Waardering van het andere

Figuur 2.1: paradigma’s in vergelijkend perspectief (naar Snellen, 2007: 102)

2.3

Het postmoderne bestuurskundige paradigma

2.3.1

Kern postmodernistisch paradigma

In de eerste vier paradigma's kunnen volgens Snellen (2007: 80) verschillende normenstelsels onderkend worden waarop het openbaar bestuur zich moet oriënteren, wil het een passende rol in een moderne en democratische rechtsstaat vervullen. Als deze normenstelsels en daartoe behorende basiswaarden als uitgangspunt worden genomen, kan een vijfde paradigma onderscheiden worden dat vaststelt dat in elk overheidsbeleid vier aspecten met de van het leven (samenhangend met de vier rationaliteiten) relevant zijn, te weten het postmoderne paradigma. Snellen noemt de volgende vier elementen van een postmodern paradigma: 1.

het besef dat er geen ‘metaverhaal’ bestaat waarop een suprarationaliteit, die de vier rationaliteiten onderling rangschikt, zich kan baseren;

2.

bezorgdheid over de negatieve effecten van elk van deze rationaliteiten wanneer deze tot in het extreme wordt nagestreefd;

3.

het besef dat bij iedere wijze van zien ‘anders-zijn’ ondergewaardeerd wordt;

4.

het bewustzijn dat uitwegen uit door tegengestelde rationaliteiten gecreëerde dilemma’s steeds slechts lokale geldigheid hebben. (Snellen, 2007: 88).

Hierbij wordt volgens hem niet meer uitgegaan van de gedachte dat er één enkele beleidstheorie bestaat die het fundament van het beleid vormt, maar juist dat elke (groep van) burger(s) een eigen ‘verhaal’ (eigen beeld van de situatie, eigen normen en waarden en eigen belangen en rationaliteiten) heeft die zij in het beleid tot recht willen laten komen (Snellen, 2007: 88). Het is aan de postmoderne bestuurskundige om de discoursen bloot te leggen en deze met elkaar te confronteren. Hierbij is de onderzoeker er niet op uit om een waarheid te ontdekken, aangezien er geen sprake is van één suprarationaliteit die de andere rationaliteiten overstijgt. Hij verwoordt dit zelf het treffendst: Bij gebrek aan een suprarationeel principe dat de deelrationaliteiten aan een rangorde onderwerpt, kan een totale rationaliteit niet gewaarborgd worden. Een ontwikkeling

17

van de rationaliteit van politiek tot steeds hogere niveaus op basis van de bijdrage van de bestuurswetenschap kan niet geclaimd worden. Bovendien kan tussen de specifieke rationaliteiten, die in de met de verschillende aspecten van het leven verbonden normenstelsels vervat zijn, geen overeenstemming gegarandeerd worden. In het gunstigste geval kan van een ‘co-existentie’ van de verschillende rationaliteiten gesproken worden. (Snellen, 2007: 82). Als aangegeven in de inleiding is het dan ook niet het doel van dit onderzoek om positie te kiezen voor het primaat van een bepaalde rationaliteit, maar slechts duidelijk te maken hoe de vier rationaliteiten zich binnen het Nederlandse coffeeshopbeleid manifesteren en welke domeinconflicten of spanningen dit met zich meebrengt.

2.3.2

Snellens vier-rationaliteitenmodel

In zijn inmiddels klassieke Tilburgse oratie introduceert Snellen (1987) het vier-rationaliteitenmodel (zie ook bijlage II voor een samenvatting), door hem in de volgende bewoording kernachtig als volgt omschreven: Aan elk binnenland overheidsbeleid worden steeds en tegelijkertijd uiteenlopende eisen gesteld. Die eisen corresponderen met verschillende aspecten van het bestaan en worden door onderscheiden academische disciplines bestudeerd en geformuleerd. De aspecten van het bestaan hebben zich in een lang proces van differentiëring ten opzichte van elkaar verzelfstandigd, hetgeen ook wel als modernisering wordt aangeduid. Ondanks alle pogingen deze eisen op één noemer te brengen lukt dat niet. Het gaat kennelijk om autonome aspecten van de werkelijkheid, waartussen geen vertaalsleutels bestaan. Wat in het ene aspect rationeel is heeft slecht indirect of marginaal te maken met wat in een anders aspect rationeel is. (Snellen, 1987: 1) Volgens Snellen kan men overheidsbeleid opgespannen voorstellen tussen vier rationaliteiten (de politieke, juridische, economische en wetenschappelijke), als weergegeven in figuur 2.2. Hierbij probeert elke ‘levenssfeer’ de eigen rationaliteit te maximaliseren, ten koste van andere rationaliteiten. Tussen de verschillende rationaliteiten komen binnen het kader van het overheidsbeleid ‘ruilrelaties’ tot stand (Snellen, 1987: 6). Aan overheidsbeleid trekken dus altijd de politieke, juridische, economische en wetenschappelijke rationaliteit. Binnen de politiek staat de strijd om beleid centraal. Snellen (2007: 82) typeert de politiek als een ‘veldslag die met behulp van overredingskracht, stemprocedures en, in laatste instantie met behulp van de ‘sterke arm’ van de regulerende staatsmacht gevoerd wordt’. Zonder geweld te provoceren slaagt de politiek erin om ongelijke verdelingen in situaties van gelijke aanspraken tot stand te brengen. De politiek regelt op die manier dat er vreedzaam samenleven mogelijk is, zonder een oorlog van allen tegen allen. De politieke rationaliteit eist dus dat problemen met betrekking tot de gemeenschap aangepakt worden. Deze moeten aangepakt worden, maar het is niet noodzakelijk dat zij opgelost worden. Zo kan het politiek rationeel zijn om bepaalde problemen slechts symbolisch op te lossen of ze terzijde te schuiven. Als tweede element van de politieke rationaliteit noemt Snellen (2007: 82-83) dat het aanpakken van deze problemen een bijdrage levert aan de bestendiging van de eigen (individuele of collectieve) macht. Immers, als dat niet het geval is kan het zo zijn dat bepaalde gekozen oplossingen teruggedraaid worden of er voor een andere richting gekozen wordt. Als derde element wordt genoemd dat de cohesie van een samenleving en de bereidheid tot een minimale vorm van samenwerking niet geriskeerd

18

mogen worden door het blijven veronachtzamen van problemen en het maken van te ongelijke verdelingen. De kwaliteit en de stabiliteit van de samenleving loopt gevaar als deze elementen van de politieke rationaliteit door de regering gedurende lange tijd veronachtzaamd worden.

politieke rat.

wetenschappelijke rat.

overheidsbeleid

juridische rat.

economische rat.

Figuur 2.2: rationaliteiten in schema (naar Snellen, 1987: 6)

De juridische rationaliteit vereist dat alle elementen in acht worden genomen die nodig zijn voor de fundering van ‘vertrouwen in het recht’ (Hirsch Ballin, 1982 in Snellen, 2007: 83). Elementen daarvan zijn rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en vrijheid van willekeur. Door middel van rechtsvinding wordt de aanspraak op rechtsgelijkheid binnen gegeven omstandigheden bepaald. Rechtszekerheid wordt gewaarborgd door maatschappelijke verschijnselen in juridisch relevante categorieën onder te brengen. Met vrijheid van willekeur bedoelt Snellen (2007: 83) dat er een ‘minimale dosis van redelijkheid in het optreden van de overheid’ aanwezig is, en daarmee alle andere elementen kan aanvullen. Het rechtssysteem kent een zelfreferentieel karakter, aangezien het zijn eigen relevantiestructuur bezit (en dus autonoom is). Binnen de juridische rationaliteit zijn duidelijkheid en consistentie in het rechtssysteem van essentieel belang. Snellen noemt het de plicht van degenen die het rechtssysteem ontwerpen om deze duidelijkheid en consistentie constant te bewaken. De technisch- en sociaalwetenschappelijke rationaliteit eist dat bepaald overheidsbeleid beschikt over passende beleids- en handelingstheorieën en dus effectief is. Bepaalde interventies moeten bijvoorbeeld gebaseerd zijn op vakkennis die uit praktijkervaring voortkomt of wetenschappelijke kennis over werkende gedragsmechanismen binnen een bepaalde context (zie ook de eerder aangehaalde Leeuw, 2008). Binnen het (vierde) wetenschappelijke paradigma dat Snellen (2007) onderscheidt, wordt het in toenemende mate betrekken van de wetenschap bij beleid gepresenteerd als een rationalisering van de politiek. Hij benadrukt echter dat, wanneer de

19

paradigmatische bepaaldheid (met haar eigen belangen en relevantiestructuur) van wetenschappelijke theorieën onderkend wordt, het duidelijk wordt dat de wetenschappelijke rationaliteit in feite beperkt is (Snellen, 2007: 84). Binnen de economische rationaliteit gaat het er, gezien de beperkte hoeveelheid middelen waarover een collectiviteit beschikt tegenover een grote behoefte om bevrediging door middel van die middelen, om zo efficiënt mogelijk met de beschikbare middelen om te gaan. Immers, er kunnen meer behoeften bevredigd worden als er economisch met de beschikbare middelen om wordt gegaan. Snellen (2007: 84) onderscheidt hierin elementen als micro-economische en macroeconomische efficiency, waarbij laatstgenoemde voor overheidsbeleid doorgaans het meest van belang is.

2.3.3

Domeinconflicten

In zijn Rotterdamse oratie spreekt Snellen (1989) over domeinconflicten tussen recht en beleid. Bij domeinconflicten draait het om "waar in het overheidsbeleid de grenzen liggen tussen de domeinen van recht enerzijds en van politieke opportuniteit, economische doelmatigheid en wetenschappelijke effectiviteit anderzijds" (Snellen, 1989: 6). Een belangrijk doel van deze studie is de 'domeinconflicten' tussen recht en beleid waar Snellen over spreekt te zoeken rondom het landelijke coffeeshopbeleid, waarbij zoals uitgelegd de nadruk ligt op het recht (de juridische rationaliteit), de politieke opportuniteit (de politieke rationaliteit) en de wetenschappelijke effectiviteit (de wetenschappelijke rationaliteit). De economische rationaliteit wordt daar waar relevant erbij betrokken. De spanningen tussen de verschillende rationaliteiten leveren een bepaalde dynamiek op, waarbinnen een gegeven rationaliteit andere rationaliteiten kan domineren. In figuur 2.3 is naar eigen inzicht een aantal mogelijke gevolgen van overheersing van een rationaliteit over een andere weergegeven. In deze figuur is deze spanning weergegeven als dichotomie, maar in werkelijkheid zijn er vanzelfsprekend een veelheid van combinaties mogelijk. Politiek (+)

Juridisch (+)

Economisch (+)

Wetenschap. (+)

Juridisering beperkt sturingsmogelijkheden politiek

Efficiëntiegedachte beperkt sturingsmogelijkheden politiek

Ontbreken politiek draagvlak voor evidence-based beleid

Juridische waarborgen in het geding door ‘grillige’ politiek

-

Juridische waarborgen worden veronachtzaamd want inefficiënt

Evidence-based beleid veronachtzaamt juridische waarborgen

Inefficiënt en op termijn onbetaalbaar beleid

Inefficiënt en op termijn onbetaalbaar beleid

Ineffectief en niet evidence-based beleid

Juridische waarborgen ondermijnen effectief beleid

Politiek (-) -

Juridisch (-)

Economisch (-)

Wetenschap. (-)

Efficiëntiegedachte remt vernieuwend beleid door aanvankelijke kosten

Inefficiënt en op termijn onbetaalbaar beleid

-

Figuur 2.3: spanningen tussen rationaliteiten

20

2.4

Gedogen in Nederland

Tot slot van dit hoofdstuk nog enkele belangrijke uitgangspunten van gedogen binnen het recht, omdat deze in deze studie veelvuldig aan bod komt. Omdat er verschillende soorten recht zijn (zoals civiel recht, bestuursrecht en strafrecht), zijn er ook verschillende gedoogsoorten. Voor deze studie zijn vooral het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk gedogen relevant. Een coffeeshop overtreedt in beginsel immers altijd de Opiumwet (strafrecht) en heeft bovendien minimaal een gedoogverklaring van het lokale bestuur nodig (bestuursrecht).

2.4.1

Bestuursrechtelijk gedogen

Nederland kent een aantal bestuursorganen met handhavingsbevoegdheden, met vaak een discretionair karakter en dus een zekere mate van beleidsvrijheid. Bestuursorganen zijn echter, naast de beginselen van behoorlijk bestuur, gebonden aan de zogeheten 'beginselplicht tot handhaving'. De standaardafweging ten aanzien van de beginselplicht tot handhaving is onlangs door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 5 oktober 2011 als volgt gepreciseerd: Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat belast is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. (ABRvS 5 oktober 2011, LJN: BT6683). Een bestuursorgaan mag dus enkel onder bijzondere omstandigheden ervoor kiezen beleid te voeren waarbij niet onmiddellijk over wordt gegaan tot het toepassen van last onder bestuursdwang of dwangsom, mits dit beleid redelijk is. In andere woorden kan een bestuursorgaan er dus voor kiezen te gedogen. Gedogen is "het niet optreden tegen overtredingen van regels door het bevoegde orgaan dat daartoe bevoegd en feitelijk in staat is" (Neerhof & Vermeer, 2005: 703). Wordt ervoor gekozen om niet-handhavend op te treden, dan is er sprake van een gedoogde situatie. Er kan hierbij onderscheid gemaakt worden tussen passief en actief gedogen. Passief gedogen houdt in dat er willens en wetens, maar desalniettemin stilzwijgend afgezien wordt van handhavend optreden. Actief gedogen geschiedt door middel van een expliciet gedoogbesluit of een besluit omtrent de afwijzing van een verzoek tot handhaving van een belanghebbende derde. In hoeverre is gedogen nu toegestaan, met de beginselplicht tot handhaven in het achterhoofd? Begin jaren '90 is het gedogen al beleidsmatig ingekaderd in brieven van de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordeningen en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat uit 1991 en 1993. Tevens heeft het kabinet-Kok I in 1996 de nota Gedogen in Nederland (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2) opgesteld. De nota's kunnen gezien worden als beleidsregels ter hantering van handhavingsbevoegdheden die door de ministers zelf (of onder hun verantwoordelijkheid) kunnen

21

worden uitgeoefend, maar gelden ook als richtlijnen voor de hantering daarvan door andere bestuursorganen als gemeenten, provincies en waterschappen. Passief gedogen wordt in de beleidsstukken afgekeurd en actief gedogen alleen goedgekeurd in bijzondere situaties, waarbij drie categorieën van gevallen worden onderscheiden: (1) situaties waarin handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden, bijvoorbeeld als er sprake is van een overgangssituatie of van overmacht, (2) situaties waarin het achterliggende belang beter wordt gediend met gedogen en (3) situaties waarin een zwaarwegend belang het gedogen rechtvaardigt (zoals strijd met een rechtsbeginsel als het gelijkheidsbeginsel). In het geval van het coffeeshopbeleid is de tweede situatie van toepassing. (Neerhof & Vermeer, 2005: 703-704). Een schriftelijke gedoogverklaring wordt aangemerkt als een besluit, waardoor alle bepalingen omtrent de Algemene wet bestuursrecht die voor (het nemen van) beschikkingen gelden ook daarop van toepassing zijn. Volgens Michiels (2009: 162) blijkt uit de bestuursrechtelijke rechtspraak verder dat gedogen in beginsel schriftelijk dient te geschieden (1), voor een bepaalde, zo kort mogelijke termijn (2), zo nodig onder het stellen van voorwaarden (3).

2.4.2

Strafrechtelijk gedogen

Bovenstaande heeft betrekking op het bestuursrechtelijke gedeelte. Omdat coffeeshops in beginsel de Opiumwet overtreden door bezit en verkoop van kleine hoeveelheden cannabis, moet er ook sprake zijn van strafrechtelijk gedogen. Vloeit strafrechtelijk gedogen automatisch voort uit het bestuurlijk gedogen? In de nota Gedogen in Nederland (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2: 24-25) wordt benadrukt dat het OM in de vervolgingsbeslissing niet gebonden is aan een gedoogbeslissing van het bestuur. Dit is ook logisch, omdat bestuur en OM eigen verantwoordelijkheden hebben. Echter, zoals in het vorige hoofdstuk uitgebreid beschreven is, zal het OM niet strafrechtelijk optreden wegens de verkoop van cannabis, zolang de (BI)AHOJGcriteria worden nageleefd en op grond van en door de gemeente afgegeven vergunning, beschikking of verklaring worden gedoogd (als bepaald in het driehoeksoverleg). De grond voor het OM om niet te vervolgen ligt besloten in het opportuniteitsbeginsel, "de regel dat op gronden aan het algemeen belang ontleend van vervolging kan worden afgezien" (Went, 2007: 6). Vanuit rechtsvergelijkend perspectief is dit een uniek beginsel. In de meeste Europese landen zijn openbare aanklagers namelijk vanwege het legaliteitsbeginsel verplicht tot vervolging, terwijl zij in Nederland de discretionaire bevoegdheid hebben om slechts te vervolgen indien zij daarmee het algemeen belang dienen. (Went, 2007: 6). In de nota Gedogen in Nederland wordt het softdrugsbeleid expliciet als voorbeeld van toegestaan gedogen genoemd: Het gedoogbeleid inzake softdrugs. Ingevolge dat beleid wordt, binnen strikte criteria, strafrechtelijk niet tegen kleinschalige verkoop van softdrugs bij bepaalde coffeeshops opgetreden. Door deze vorm van gedeeltelijk en voorwaardelijk gedogen wordt de volksgezondheid, het belang waarop de Opiumwet zich richt, beter behartigd dan bij volledige handhaving. (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2: 37). In de nota wordt verder een onderscheid gemaakt tussen impliciet/expliciet, vooraf/achteraf, onvoorwaardelijk/onder voorwaarden en incidenteel/categorisch gedogen. Bij het gedoogbeleid omtrent coffeeshops is sprake van expliciet vooraf, onder voorwaarden en categorisch gedogen. In de nota wordt benadrukt dat het gedogen onder voorwaarden in het strafrecht zelden voorkomt (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2: 17). Gedogen is zeker niet onomstreden. In het hierop volgende hoofdstuk zal kritiek op gedoogbeleid nader bekeken worden.

22

3.

Politieke rationaliteit

In dit hoofdstuk zal bekeken worden hoe de politieke rationaliteit als trekkracht fungeert op het Nederlandse landelijke coffeeshopbeleid. Omdat de totstandkoming en ontwikkeling van dit beleid nog niet uitvoerig besproken zijn, zal dat hier eveneens (met de politiek als middelpunt) plaatsvinden. Snellen (2007) ziet de kern van politiek als een strijd om beleid. De (democratische) politiek is er volgens hem om ongelijke verdelingen in situaties van gelijke aanspraken tot stand te brengen, zonder daarbij geweld te provoceren. Elementen van de politieke rationaliteit zijn: 

Problemen met betrekking tot de gemeenschap moeten aangepakt worden. Dit hoeven niet alle problemen te zijn en kan ook inhouden dat problemen juist terzijde worden geschoven of slechts symbolisch aangepakt worden. Problemen hoeven dus niet noodzakelijk opgelost te worden;



De aanpak van problemen moet bijdragen aan de bestendiging van de eigen individuele of collectieve macht om te voorkomen dat oplossingen ongewenst teruggedraaid worden;



Het ongelijk verdelen en veronachtzamen van problemen is slechts binnen bepaalde grenzen mogelijk. (Snellen, 2007: 82-83)

Snellen (2007) geeft hierbij aan dat het politieke proces zich kenmerkt door een bepaalde vaagheid en dat deze vaagheid inherent is aan de politieke rationaliteit. Want, “een politiek stabiele, geciviliseerde samenleving heeft (binnen bepaalde grenzen) politici nodig die erin slagen de exacte verdeling van offers en opbrengsten over de verschillende partijen en belangengroepen te verbergen” (Snellen, 2007: 78). Er moeten kortom compromissen worden gesloten die vaag genoeg zijn om de strijdende partijen in staat te stellen te beweren dat ze hun beoogde doel bereikt hebben. Snellen (2007: 88) stelt dat het misschien vanuit wetenschappelijk analytisch oogpunt interessant is om te kijken wie wat gewonnen of verloren heeft, maar dat dit normaal gesproken funest is voor latere politieke samenwerking en (delen van) het electoraal draagvlak. Het is dan ook niet waarschijnlijk dat er aan de hand van wetenschappelijke beleidsanalyse van buitenaf een helder beeld gevonden kan worden van welke partij of persoon verantwoordelijk is voor welk beleidspunt in het drugsbeleid. Wel mogelijk is om op andere schaal te kijken naar de politieke tendens rondom de uitgangspunten van het drugsbeleid en het daartoe behorende coffeeshopbeleid. Er wordt door de bij de vorming van het beleid betrokken partijen (politici) namelijk uitgegaan van bepaalde aannames (of beleidstheorieën) die in een politieke context ‘onderhandelde beelden van de werkelijkheid’ bieden waaraan de partijen besluiten zich vast te zullen houden. Zo’n overeenkomst “schept de voorwaarden voor een gemeenschappelijk normatief uitgangspunt. Dit uitgangspunt fungeert als een soort paradigmatische basis van een theorie, die van haar kant de basis voor een beleidstheorie vormt.” (Snellen, 2007: 78). In dit hoofdstuk is getracht te achterhalen hoe deze uitgangspunten zich door de jaren heen in politieke zin ontwikkeld hebben. Hiertoe is - na een korte toelichting over de ontstaansgeschiedenis van het betreffende kabinet - steeds bestudeerd hoe de latere coalitiepartijen in hun verkiezingsprogramma’s spreken over het gevoerde en te voeren Nederlandse drugsbeleid, en (als dat ter sprake kwam) de rol van de coffeeshop daarbij. Vervolgens is gekeken hoe dit na de coalitieonderhandelingen in het regeerakkoord is uitgewerkt en hoe dit beleid nader vorm is gegeven. Dit geeft een goed beeld van de politieke context rondom het

23

drugsbeleid en hoe daar door de jaren heen over gesproken is, en bijvoorbeeld welk perspectief daarbij dominant is. In onderstaande figuur is een overzicht opgenomen van de kabinetten die Nederland tussen de periode 1973 tot en met 2012 gekend heeft. Omdat er pas vanaf 1994 formeel sprake is van een landelijk coffeeshopbeleid, zal in dit hoofdstuk de nadruk liggen op de kabinetten die vanaf die tijd geregeerd hebben, tot en met het kabinet-Rutte I. Wel worden globaal de belangrijkste ontwikkelingen geschetst vanaf 1976, omdat in dat jaar de Opiumwet zo gewijzigd werd dat daarin een onderscheid gemaakt werd tussen soft- en harddrugs (en daarmee gezien kan worden als het begin van het gedoogbeleid). Periode

Kabinet

Coalitiepartijen Tweede Kamer (aantal zetels)

Bijzonderheden

1973-77

Den Uyl

PvdA (43), KVP (27), ΑRP (14), PPR (7), D’66 (6)

1977-81

Van Agt I

CDA (49), VVD (28)

1981-82

Van Agt II

CDA (48), PvdA (44), D66 (17)

1982

Van Agt III

CDA (48), D66 (17)

1982-86

Lubbers I

CDA (45), VVD (36)

1986-89

Lubbers II

CDA (54), VVD (27)

1989-94

Lubbers III

CDA (54), PvdA (49)

1994-98

Kok I

PvdA (37), VVD (31), D66 (24)

1998-2002

Kok II

PvdA (45), VVD (38), D66 (14)

2002-03

Balkenende I

CDA (43), LPF (26), VVD (24)

2003-06

Balkenende II

CDA (44), VVD (28), D66 (6)

2006-07

Balkenende III

CDA (44), VVD (27)

2007-10

Balkenende IV

CDA (41), PvdA (33), ChristenUnie (6)

2010-12

Rutte I

VVD (31), CDA (21)

Minderheidskabinet met gedoogsteun van PVV (24)

2012-..

Rutte II

VVD (41), PvdA (38)

Nu zittende kabinet

Overgangskabinet

Overgangskabinet

Figuur 3.1: Nederlandse kabinetten in de periode 1973-2012

In paragraaf 3.1 worden allereerst globaal de (politieke) ontwikkelingen geschetst van het drugsbeleid en het onderscheid dat met de wijziging van de Opiumwet van 1976 tussen soft- en harddrugs wordt gemaakt. In paragraaf 3.2 zullen de ontwikkelingen rondom de twee paarse kabinetten besproken worden. Na acht jaar 'paars' volgt een periode van kabinetten aangevoerd door Balkenende (CDA), welke in paragraaf 3.3 en 3.4 aan bod komen. Vervolgens wordt in paragraaf 3.5 het kabinet-Rutte I besproken, dat van 2010 tot november 2012 gezeten heeft (vanaf april 2012 onder demissionaire status). Het hoofdstuk sluit aan de hand van paragraaf 3.6 af met een voorlopige conclusie ten aanzien van de politieke rationaliteit.

3.1

Van wijziging Opiumwet 1976 tot formeel coffeeshopbeleid

3.1.1

Van verbod naar gedoogde huisdealer

In dit hoofdstuk zullen dus eerst globaal de ontwikkelingen geschetst worden rondom de coffeeshop, beginnend bij de wijziging van de Opiumwet in 1976. Twee commissies uit de jaren ’60 zijn van belang bij het vormen van de uitgangspunten van het Nederlandse drugsbeleid en de wijziging van de Opiumwet van 1976. Allereerst was daar in 1967 de Commissie Hulsman, ingesteld

24

door de Stichting Algemeen Centraal Bureau voor de Geestelijke Gezondheid. Een jaar later werd door het Ministerie van Volksgezondheid de Commissie Baan in het leven geroepen, waarin veel leden van de Commissie Hulsman plaatsnamen. De wijziging van de Opiumwet van 1976 had twee hoofddoelen. Het eerste doel was het bewerkstelligen van een scheiding tussen de soft- en harddrugsmarkt. Gebruikers van cannabis (geduid als een softdrug), zouden namelijk niet in aanraking moeten komen met harddrugs (middelen met een onaanvaardbaar geacht risico voor de gezondheid) als LSD, amfetaminen, cocaïne en heroïne. Productie en handel van harddrugs dienden strafrechtelijk aangepakt te worden, terwijl het gebruik ervan vrij bleef. Een tweede hoofddoel was het vermijden van criminalisering en marginalisering van de cannabisgebruiker. (De Kort 1995: 247). Volgens De Kort (1995: 246) moet de wijziging van de Opiumwet 1976 niet gezien worden als een radicale wijziging in het drugsbeleid van de regering. De wijziging moet eerder gezien worden als een aanpassing van de wetgeving aan een situatie zoals die al enige jaren in de praktijk gold. Eind jaren '60 werd het gebruik van cannabis in jongerencentra namelijk al min of meer getolereerd. Belangrijke aanbevelingen van beide commissies waren in de praktijk, nog voor publicatie, dus al gerealiseerd. Hij typeert het Baan-rapport dan welbeschouwd niet als advies, maar als een "theoretische onderbouwing voor eerder geformuleerde plannen en een al bestaande situatie" (De Kort, 1995: 246). Bij de ministeries van Volksgezondheid en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) onder het kabinet-Den Uyl bestonden in der tijd ideeën voor de legalisering van softdrugs. Zo pleitte minister van Volksgezondheid Vorrink (PvdA) voor legalisering van softdrugs op de lange termijn en pleitte staatsecretaris Meijer (PvdA) van het ministerie van CRM voor een gecontroleerd maar open aanbod van cannabis en een Nederland dat zich sterk maakt voor wijzing van het Enkelvoudig Verdrag (EV) dat dergelijke voorstellen bemoeilijkte. Legalisering van softdrugs werd op dat moment bij het ministerie van Justitie (minister Van Agt, KVP/CDA) echter onhaalbaar geacht. Legalisering zou namelijk ernstige buitenlandse kritiek uitlokken, verdragsmatig onmogelijk zijn en bovendien tot een toestroom van buitenlandse drugsgebruikers leiden. Buitenlandse Zaken steunde Justitie hierin, omdat Nederland zich in het kader van Europese samenwerking en de toen spelende oliecrisis niet in een geïsoleerde positie zou moeten plaatsen door het innemen van dergelijke afwijkende standpunten. (De Kort, 1995: 227). In de nota van 1974, die volgde uit het interdepartementale overleg over de standpuntbepaling van het kabinet-Den Uyl, werd uiteindelijk gepleit om gebruik en bezit voor eigen gebruik van cannabis zo snel mogelijk van een misdrijf tot een overtreding terug te brengen. Tevens werd gesteld dat legalisering van softdrugs expliciet het einddoel was. Zo staat te lezen: Het gebruik en het bezit voor eigen gebruik van hennepprodukten dient zo spoedig mogelijk uit de sfeer van het strafrecht te worden gelicht. Vooralsnog is dit echter niet te verwezenlijken, omdat het ons in strijd zou brengen met onze verdragsverplichtingen. De Regering zal in internationaal overleg nagaan of het mogelijk is met name het Enkelvoudig Verdrag aldus te wijzigen dat het nationale staten vrij staat, indien zij dit wensen, een afzonderlijk regiem in te voeren voor hennepprodukten. (Kamerstukken II 1974/75, 11 742, nr. 8). Hoewel legalisering dus het einddoel was, werd dit vanwege internationale verplichtingen nog niet gedaan. Toelevering van cannabis aan gebruikers geschiedde indertijd vooral via huisdealers in de

25

jongerencentra. Het dulden van dergelijke huisdealers zou volgens minster Van Agt (KVP/CDA) wel eens 'de minsten van kwaden' kunnen zijn (Handelingen II 1975/76, p. 3006-3014). De huisdealer zou in het teken van volkgezondheid het gebruik van harddrugs tegen kunnen gaan. Experimenten met huisdealers zouden echter op dezelfde eerdergenoemde bezwaren tegen legalisering stuiten. Door de Werkgroep Officiersoverleg Drugs werd daarom besloten de huisdealer pas strafrechtelijk te vervolgen na beraad in het driehoeksoverleg. Volgens De Kort (1995: 248) werd hiermee een nieuwe stap in het gedoogbeleid gezet: in de jaren '70 werden met behulp van het opportuniteitsprincipe (het Openbaar Ministerie kan besluiten niet tot vervolging over te gaan indien dit niet van hoger belang wordt geacht, zie ook paragraaf 2.4.2) de gebruikers van softdrugs gedoogd, in 1977 volgden de huisdealers en jaren later (in de jaren ’90) zouden de coffeeshops volgen.

3.1.2

Van huisdealer naar coffeeshop

Het fenomeen van de coffeeshop komt in de jaren '80 op de kaart, hoewel coffeeshops al langer onder andere benamingen bestonden. Cannabis stond in die tijd beleidsmatig in de luwte, omdat vrijwel alle aandacht in parlementaire debatten, nota's en kamerstukken gericht was op harddrugs en ook de media weinig aandacht besteedde aan softdrugs (De Kort, 1995: 253). De in 1980 door de minister van Justitie De Ruiter (CDA) in de Staatscourant gepubliceerde richtlijnen voor het Openbaar Ministerie (OM) weken niet veel af van de richtlijnen die met de wijzingen van de Opiumwet van 1976 van kracht waren. Wel werd erin gesteld dat de politie alleen dan zou optreden wanneer de kleinhandel in cannabis "zich als zodanig publiek afficheert of op andere wijze provocerend zijn handel bedrijft" (Stcrt. 1980, nr. 137 in De Kort 1995: 254). De Kort (1995: 254) suggereert dat deze zinsnede wellicht de weg vrij heeft gemaakt voor het ontstaan van de coffeeshop. Rond 1980 is - kijkend naar Amsterdam - het aantal coffeeshops uitgebreid van circa 20 (eind jaren '70 waren al enkele coffeeshopachtige instellingen ontstaan) tot ongeveer 300 begin jaren '90. Landelijk lag het aantal coffeeshops begin jaren '90 rond de 1500 (Maalsté, Van den Brink, Schilder, & Brouwer, 2010: 5). Uit de meest recente coffeeshoptelling blijkt dat anno 2011 het aantal coffeeshops op 651 ligt (Bieleman, Nijkamp & Bak, 2012: 33). In de jaren '80 werd vooral in grote steden als Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, maar ook in kleinere plaatsen als Delft en Hilversum, de verkoop van kleine hoeveelheden cannabis wisselend gedoogd. Maar strafrechtelijke vervolging verschilde sterk van plaats tot plaats en van een coherent landelijk en lokaal beleid leek weinig sprake. In Amsterdam konden bijvoorbeeld aanvankelijk veel coffeeshops rekenen op een politieaanpak (in 1981 bijvoorbeeld 37 invallen door de politie in 18 coffeeshops in Amsterdam), maar door de jaren heen werden de coffeeshops langzaamaan steeds meer gedoogd. De Amsterdamse politie trad in de praktijk doorgaans alleen op als er sprake was van uitbundige reclame-uitingen of handel in harddrugs. Erg consequent was het Amsterdamse beleid echter niet, mede door de complexiteit van het softdrugsbeleid en de multi-interpretabele richtlijnen. De richtlijnen boden namelijk veel ruimte om wel of juist niet in te grijpen. De Kort (1995: 254) constateert na een rondgang langs alle arrondissementen dat er in 1987 van plaats tot plaats grote verschillen in het gevoerde beleid bestonden: van zeer repressief beleid tot gedoogde verkoop van softdrugs. Ondanks de harde aanpak in sommige streken kon niet voorkomen worden dat er begin jaren '90 in praktisch alle omvangrijke plaatsen coffeeshops te vinden waren. Door de jaren heen is in Nederland dan ook de situatie ontstaan dat de verkoop van

26

softdrugs in gebruikershoeveelheden "dan wel niet de jure (juridisch gezien, red.), maar zeker wel de facto (feitelijk gezien, red.) is gelegaliseerd" (De Kort 1995: 255). In de jaren '80 werd de handel in kleine hoeveelheden softdrugs dus op grond van het opportuniteitsbeginsel gedoogd. Eind jaren ‘80 blijkt echter dat de landelijke richtlijnen van het OM uit 1976 niet meer voldoen, omdat de verkoop dan vooral plaatsvindt vanuit coffeeshops. De eerdere richtlijnen waren gebaseerd op de verkoop van softdrugs door huisdealers, waardoor er een vernieuwing van de richtlijnen nodig was. Die vernieuwing komt er in 1991, wanneer Amsterdamse coffeeshopregels enigszins worden uitgebreid en landelijk worden ingevoerd (eerste AHOJ-G criteria). Deze regels waren echter wederom zo breed geformuleerd dat het in veel gevallen niet duidelijk was wat er met betrekking tot coffeeshops nu precies wel en niet was toegestaan. (De Bruin, Dijkstra, & Breeksema, 2008: 15). In 1994 werden hiertoe door het OM De richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet (Stcrt. 1996, nr. 187) die dateren van 1976, aangevuld met nadere richtlijnen ten aanzien van coffeeshops. Deze richtlijnen werden eind 1996 van kracht en zijn in 2000 en 2006 herzien (De Bruin et al., 2008: 15). Belangrijk hierin voor de exploitatie van gedoogde coffeeshops zijn de zogeheten (BI)AHOJG-criteria. Deze houden globaal in dat de coffeeshophouder zijn waar niet mag adverteren (A), geen harddrugs mag verkopen (H), geen overlast mag veroorzaken (O) niet aan jongeren mag verkopen onder de 18 jaar (J) en geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie (G). Zoals verderop zal blijken is er sinds 1 januari 2012 een vernieuwde Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936.) van kracht.

3.2

Kabinet-Kok I (1994-1998) & -II (1998-2002)

Voor zover de ontwikkelingen tussen 1976 en 1994. Vanaf 1994 tot en met 2012 zijn de (politieke) ontwikkelingen van het beleid bestudeerd aan de hand van verkiezingsprogramma’s, regeerakkoorden en andere beleidsdocumenten. Op die wijze kan de politieke context waarbinnen de ontwikkelingen van het drugsbeleid plaatsvonden worden weergegeven. De Tweede Kamerverkiezingen van 1994 zorgen voor een flinke verschuiving van het politieke landschap. Als de zittende coalitie van CDA en PvdA (kabinet-Lubbers III) haar meerderheid in de Tweede Kamer verliest en VVD en D66 beiden sterk winnen, dienen de zogeheten ‘paarse’ kabinetten zich aan. Deze twee kabinetten, onder leiding van premier Kok (PvdA), worden gevormd onder een coalitie van een sociaaldemocratisch PvdA, conservatief-liberaal VVD en progressief-liberaal D66. Voor het eerst sinds 1918 bevindt zich geen confessionele partij in het kabinet. Hierdoor kunnen vooral op immaterieel gebied zaken geregeld worden die voorheen (met het CDA en haar voorgangers) onmogelijk werden geacht, zoals regelingen rondom euthanasie en het homohuwelijk. Er wordt verder, gesteund door een behoorlijk gunstig economisch klimaat, een strikt financieel beleid gevoerd waarin het begrotingstekort teruggebracht wordt, lastenverlichting ontstaat en de werkloosheid daalt. (Parlement & Politiek, 2013a)

3.2.1

Verkiezingsprogramma’s PvdA, VVD en D66 (1994)

In het verkiezingsprogramma van de PvdA (1994) voor de Tweede Kamerverkiezingen van 1994 (‘Wat mensen bindt’) wordt uitgebreid aandacht besteed aan het te voeren drugsbeleid. De PvdA wenst een voortzetting van het pragmatische Nederlandse drugsbeleid, dat in haar ogen redelijk effectief is. Daarbij stelt zij dat “het stringentere openbare-ordebeleid ten aanzien van de coffeeshops gericht op controle van de handel in hard drugs, op criminaliteits- en veiligheidsproblemen en op

27

beheersing van overlast voor omwonenden, dient te worden voortgezet.” (PvdA, 1994: 72). Nederland moet onverkort blijven streven naar een scheiding tussen de circuits van soft- en harddrugs en door betere controle op productie, betere inspectie van de eindproducten en meer toezicht op coffeeshops (zoals het intrekken van vergunningen van exploitanten die de regels overtreden), kan de markt voor hennepproducten “aan banden worden gelegd” (PvdA, 1994: 72). Zij benadrukt dat het drugsbeleid niet alleen een veiligheidsvraagstuk is, maar ook een vraagstuk van de volksgezondheid. Tot slot zegt de PvdA oog te hebben voor de onbedoelde negatieve effecten van de Opiumwet (bijvoorbeeld de georganiseerde misdaad en overbelasting van justitie) en de lopende beleidsexperimenten ten aanzien hiervan door te willen zetten, zodat daaruit lessen getrokken kunnen worden. Alle mogelijkheden om drugs uit de sfeer van de criminaliteit te trekken dienen serieus genomen te worden. De VVD (1994) rept in haar verkiezingsprogramma van 1994 (‘Nederland moet weer aan de slag’) met geen woord over drugs. Zij stelt hierin wel dat de liberale beginselen (vrijheid, verantwoordelijkheid, verdraagzaamheid, sociale rechtvaardigheid en gelijkwaardigheid van de mens) het richtsnoer vormen van het politieke handelen van de partij. Onduidelijk is echter hoe drugs hierin gezien worden, aangezien gebruik in principe een individuele en vrije keuze is, maar tegelijkertijd ook individuele en maatschappelijke gevolgen heeft en een drugsverslaafde bovendien als ‘onvrij’ gezien kan worden. D66 (1994) gaat in haar verkiezingsprogramma van 1994 (‘Ruimte voor de toekomst’) wel expliciet in op het thema drugs. Zij stelt allereerst vast dat er internationaal steeds meer waardering komt voor het Nederlandse drugsbeleid. Ten aanzien van softdrugs schrijft zij dat deze, als ‘minst bedreigende deel’, zo snel mogelijk geheel uit de sfeer van het strafrecht moeten worden gehaald. D66 ziet dit het liefst in internationaal verband gebeuren, maar mocht het nodig zijn dan dient Nederland alléén de ingeslagen weg voort te zetten, door ook handel en teelt van cannabis te decriminaliseren. Want, “het beleid dat gebruik van soft drugs straffeloos laat, maar handel en aanvoer verbiedt, leidt tot onverdedigbare inconsistenties” (D66, 1994: 61). De beoogde scheiding van markten van soft- en harddrugs komt niet tot stand zolang de handel in softdrugs overgelaten wordt aan de zware criminaliteit. Tegelijkertijd moet overlast door coffeeshops krachtiger bestreden worden. Volgens D66 wordt dit echter alleen maar makkelijker wanneer coffeeshops in een legaal bestuurlijk en juridisch kader ingebed worden.

3.2.2

Regeerakkoord en beleid kabinet-Kok I (1994)

Vastgesteld moet worden dat alle drie de coalitiepartijen zich niet uitspreken tegen het Nederlandse drugsbeleid van scheiding van markten met daartoe behorende coffeeshops en overwegende positief oordelen over het eigenzinnig Nederlandse drugsbeleid. PvdA en D66 pleiten expliciet vóór voortzetting en verdere uitwerking van dit beleid. Regulering van ook de achterdeur wordt door D66 expliciet bepleit, de PvdA spreekt over ‘betere controle op productie’, waar de VVD zwijgt. Hierbij wordt wel steeds opgemerkt dat de overlast rondom coffeeshops harder aangepakt moet worden. Het mag dan ook geen verassing zijn dat in het gesloten regeerakkoord (onder het kopje ‘Veiligheid en leefbaarheid’) te lezen valt, dat: “de relatief succesvolle Nederlandse benadering van het drugsprobleem wordt voortgezet. Er komt op korte termijn een systematische inventarisering van de mogelijkheden om internationaal en nationaal ervaringen uit te wisselen, nuances aan te brengen en nieuwe wegen te beproeven. De bestrijding van de drugsoverlast krijgt extra aandacht.” (Kamerstukken II 1993/94, 23 715, nr. 11: 26). Dus, voortzetting van het

28

pragmatische beleid, met meer nadruk op overlast rondom drugs. Ook wordt gesproken over het beproeven van ‘nieuwe wegen’, maar wat dat precies inhoudt (gaat dit bijvoorbeeld over regulering van de achterdeur?) is onduidelijk. In de 'Paarse Drugsnota' van 1995, getiteld Continuïteit en Verandering (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) worden de fundamentele uitgangspunten van het drugsbeleid niet ter discussie gesteld. Wel wordt een andere benadering van het beleid voorgesteld. Zo wordt er in de nota voor een meer integrale benadering gepleit omdat rijksoverheid, andere landen, gemeenten, departementen en instanties de drugsproblematiek op een relatief gescheiden manier definiëren en aanpakken. Ook wordt tal van nieuwe benaderingen gegeven ten aanzien van specifieke verslavingszorg, maar ook ten aanzien van productie, handel en gebruik van drugsgerelateerde zaken (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 13). De Paarse Drugsnota is de meest recente drugsnota, er is hierna namelijk geen nieuwe integrale drugsnota uitgebracht. In de woorden van het Trimbos-instituut en het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) die het recente drugsbeleid hebben geëvalueerd (zie ook paragraaf 5.1): "sinds 1995 zijn weliswaar verscheidene concrete beleidsmaatregelen genomen waarmee werd ingespeeld op maatschappelijke gebeurtenissen, maar wat de fundamenten betreft hebben zich sindsdien geen veranderingen voorgedaan. Opeenvolgende kabinetten hebben de uitgangspunten en doelstellingen herbevestigd, zij het in andere bewoordingen." (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 383). Het volksgezondheidsbelang blijft in de Paarse Drugsnota (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) het voornaamste uitgangspunt van het beleid en er staat dat het belangrijkste doel van het gedoogbeleid (de scheiding van markten) heeft gewerkt. Wel wordt gesteld dat een deel van de coffeeshops juist bijdraagt aan de overlast en dat sommige coffeeshops zelfs in handen van criminele organisaties zouden zijn. Daarnaast wordt geconstateerd dat er klachten zijn van omwonenden omtrent overlast (parkeeroverlast, vervuiling, rondhangende klanten) en dat er kritiek is op coffeeshops in de directe omgeving van scholen. In 1995 wordt bovendien geëxpliciteerd dat in coffeeshops geen alcohol mag worden verkocht. Er wordt ook gesteld dat de invloed van de georganiseerde criminaliteit een belangrijke toetssteen is bij de beoordeling van het coffeeshopbeleid. Het terugdringen van dergelijke organisaties wordt als cruciaal gezien voor de gewenste scheiding van markten. Tevens wordt (onder druk van het buitenland) de maximale verkoopeenheid cannabis per transactie (het G-criterium) verlaagd van 30 gram naar 5 gram om drugtoerisme en de daarbij gepaarde overlast te beperken. Tot slot wordt nog bepaald dat de maximale handelshoeveelheid voor coffeeshops 500 gram zal gaan bedragen. (De Bruin et al., 2008: 17). Hoewel de scheiding van soft- en harddrugs in de nota dus niet ter discussie werd gesteld, kan er wel gesproken worden van een aanscherping van het cannabisbeleid. Deze aanscherping wordt in de zogeheten 'Cannabisbrief' van 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125) verder doorgezet. (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 57).

3.2.3

Verkiezingsprogramma’s PvdA, VVD en D66 (1998)

In 1998 mag Nederland na vier jaar weer naar de stembus. In de verkiezingsprogramma’s van 1998 gaan de drie coalitiepartijen iets uitgebreider dan in 1994 in op het te voeren drugsbeleid. Ook de VVD (1998) schenkt deze keer expliciet aandacht aan dit thema. De PvdA (1998) benadrukt in haar programma (‘Een wereld te winnen’) dat het door Nederland gekozen gedoogbeleid ten aanzien van softdrugs beter werkt dan een louter repressief beleid en dat dit ook internationaal in toenemende mate wordt erkend. Zij noemt een nationale en internationale discussie over het

29

reguleren en legaliseren van softdrugs ‘absoluut noodzakelijk’. Deze discussie dient vooral aan de hand van praktische resultaten gevoerd te worden. De PvdA redeneert dat daar waar illegaal geld te verdienen is, georganiseerde criminaliteit zal ontstaan. Maar “door verdergaande regulering en de uiteindelijke legalisering van de handel in softdrugs wordt een aanzienlijk deel van de energie die bestuurlijk, politieel en justitieel gestoken wordt in het verder indammen van criminele organisaties,in de toekomst beter besteed.” (PvdA, 1998: 58). Daarom moet Nederland overgaan tot de legalisering van softdrugs en als dat nodig is hierbij binnen de EU haar eigen standpunt innemen. Vanuit de lokale situatie moeten gemeenten regelingen kunnen ontwerpen om “de aanvoer naar coffeeshops, bonafide teelt van cannabis, eisen ten aanzien van productinformatie en voorlichting in de shops” (PvdA, 1998: 58) te regelen. Gemeenten moeten daartoe gestimuleerd worden en wettelijke belemmeringen moeten zo veel mogelijk weggenomen worden. Daarnaast dient bevorderd te worden dat grensregio’s, om drugstoerisme te verminderen, in interregionaal verband ervaring opdoen met een gecoördineerd drugsbeleid dat de landsgrenzen ontstijgt. In haar verkiezingsprogramma (‘Investeren in uw toekomst’) besteedt de VVD (1998) ditmaal wel aandacht aan het drugsbeleid, waarbij zij vooral ingaat op de problematiek rondom harddrugs. Zij stelt dat deze gepaard gaat met veel overlast en andere ‘ernstige inbreuken’ op het leven van anderen. De criminaliteit die met harddrugs samenhangt vormt een bedreiging voor de rechtsstaat. Ook benadrukt zij dat het Openbaar Ministerie aan gezag heeft ingeboet door een minder succesvol beleid met betrekking tot de vervolging van de georganiseerde handel in drugs. Daarom is een “kordaat en repressief beleid door de overheid noodzakelijk” (VVD, 1998: 20). Hierbij moet sprake zijn van een combinatiebeleid, waarbinnen ook het volksgezondheidsbeleid een volwaardige plaats krijgt. De verschillende benaderingen dienen elkaar te versterken. Wel benadrukt de VVD dat een effectief repressief beleid meer juridische middelen en mogelijkheden vereist voor het politiële en justitiële apparaat. Een repressief beleid zal naast overlast- en criminaliteitsbestrijding volgens haar ook potentiële gebruikers moeten weren. Ook voorlichting wordt gebruikt om het (overmatig) gebruik van drugs onder jongeren in de uitgaanssfeer zoveel mogelijk te ontmoedigen. Over het te voeren softdrugsbeleid en de rol van coffeeshops daarbij laat de VVD zich in het programma niet expliciet uit. D66 (1998) stelt in haar programma (‘Bewogen in beweging’) dat in de aanpak van drugsgebruik en drugsverslaving het volkgezondheidsaspect centraal moet staan. Het Nederlandse beleid doet het op dat gebied beter dan andere landen. In Europees verband zou Nederland moeten pleiten voor een humaan drugsbeleid dat zich richt op preventie en volksgezondheid. Verder dient het ingezette beleid om criminaliteit en overlast rondom drugsgebruik krachtig te bestrijden voortgezet te worden. Daarnaast stelt zij dat burgers overlast ondervinden van “een te grote concentratie van teveel coffeeshops” (D66, 1998: 22). Drugstoerisme moet tegengegaan worden door middel van een samenwerking met andere Europese landen en het vergroten van de politiecapaciteit in de grensregio’s. De grootschalige handel in softdrugs moet effectief worden bestreden, gezien het georganiseerde criminele karakter dat deze handel kent. De kleinschalige productie van cannabis moet ‘gereglementeerd’ worden om de coffeeshops te bevoorraden. Tot slot waarschuwt D66 voor de risico’s die criminalisering van (bepaalde typen) drugs met zich mee kan brengen en pleit zij voor terughoudendheid bij het plaatsen van stoffen op de lijst van verboden middelen.

30

3.2.4

Regeerakkoord en beleid kabinet-Kok II (1998)

Het kabinet-Kok II is een voortzetting van het voorgaande kabinet. D66 levert ten opzichte van de Tweede Kamerverkiezingen van 1994 10 zetels in, PvdA en VVD krijgen er respectievelijk 8 en 7 zetels bij. De samenwerking binnen de coalitie verloopt moeizamer dan voorheen en na een bijnabreuk in 1999 omtrent het correctief referendum (een kroonjuweel van D66) valt het kabinet na vier jaar over de kwestie Srebrenica. Wat opvalt in de zojuist besproken verkiezingsprogramma’s is dat de grootste regeringspartij (PvdA) expliciet vóór legalisering van softdrugs pleit, zelfs als dat internationaal gezien een uniek standpunt oplevert. De VVD staat voor een repressievere aanpak van harddrugs, maar is onduidelijk over het te voeren softdrugsbeleid. Net als in 1994 wordt aandacht besteedt aan de aanpak van overlast rondom softdrugs en coffeeshops en ook de overlast in grensregio’s wordt in het bijzonder genoemd. Het volksgezondheidsbelang moet wel centraal staan (PvdA, D66) of een volwaardige plaats krijgen in het combinatiebeleid met repressie (VVD). In het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet staat (ditmaal onder het kopje ‘Zorg en volksgezondheid’) met betrekking tot het drugsbeleid dat de hoofdlijnen daarvan ongewijzigd blijven. Preventie (vooral gericht op de jeugd) neemt hierbij een centrale plaats in. Uit de volgende passage blijkt dat het tegengaan van overlast en criminaliteit wordt voortgezet: “Het belang van de volksgezondheid, bestrijding van overlast en internationale samenwerking, met name met directe buurlanden, gericht op de bestrijding van drugshandel en -criminaliteit behouden een hoge prioriteit.” (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10: 47). Net als het voorgaande regeerakkoord dus voortzetting van het pragmatische drugsbeleid, met wederom nadruk op de overlast en criminaliteit waarbij expliciet de buurlanden genoemd worden. Vreemd genoeg staat in het regeerakkoord niets over eventuele (experimenten met) regulering van de achterdeur, terwijl dit in de verkiezingsprogramma’s van PvdA en D66 wel expliciet voorgesteld wordt. Het bestuursrechtelijk instrumentarium voor het lokale bestuur (in brede zin) om drugsoverlast te bestrijden, is sinds de Paarse Drugsnota (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) behoorlijk verruimd. Zo treedt in 1999 artikel 174a Gemeentewet in werking (de Wet Victoria), waarmee gemeenten de mogelijkheid kregen drugspanden te sluiten. Met de in 2002 aangenomen Wet Victor (wijziging van de Woningwet) kan het lokale bestuur dergelijke panden ook onteigenen als deze de openbare orde verstoren. De mogelijkheden voor het lokaal bestuur om op te treden worden ook door wijzingen in de Opiumwet in 1999 verbeterd, onder meer door invoering van artikel 13b ('wet Damocles') zodat beter opgetreden kan worden tegen (onder meer) coffeeshops die de voorwaarden overtreden, bijvoorbeeld door het toepassen van bestuursdwang door de burgermeester. (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 61).

3.3

Kabinet-Balkenende I, -II & -III (2002-2010)

Onder de paarse kabinetten groeide de oppositie al vanwege (al dan niet vermeende) groeiende problemen rondom veiligheid, zorg en onderwijs, gecombineerd met een economische teruggang (Parlement & Politiek, 2013a). Het politieke landschap wordt met de roerige Tweede Kamerverkiezingen van 2002 flink door elkaar geschud, waarbij de partijen op de politieke flanken groeien ten koste van de traditionele regeringspartijen. De zittende regeringspartijen behalen geen meerderheid en nieuwkomer Lijst Pim Fortuyn (LPF) boekt een grote overwinning, waarmee de partij met 26 zetels de tweede partij van het land wordt. Het CDA wordt met 43 zetels de grootste

31

partij van het land. Uiteindelijk vormt zich een centrumrechtse coalitie van CDA, LPF en VVD, aangevoerd door minister-president Balkenende (CDA). Belangrijke thema’s voor het kabinetBalkenende I zijn onder meer veiligheid en normen en waarden. Zo wordt er onder meer plaatsgemaakt voor een staatssecretaris voor openbare orde en veiligheid. Het eerste kabinet van Balkenende is echter geen lang leven beschoren en is, met name door ruzies binnen de LPF, al binnen drie maanden demissionair. (Parlement & Politiek, 2013b).

3.3.1

Verkiezingsprogramma’s CDA, LPF en VVD (2002)

In haar verkiezingsprogramma (‘Betrokken samenleving, betrouwbare overheid’) spreekt het CDA (2002) zich in klare taal uit tegen gedogen. Zij pleit voor een overheid die duidelijke grenzen stelt en daarbij respect afdwingt, want: “er moet een einde komen aan de cultuur waarbij overtreding en nietnaleving van regels en voorschriften van overheidswege wordt gedoogd” (CDA, 2002: 37). Dit houdt in dat er ook een einde dient te komen aan het gedoogbeleid ten aanzien van het drugsbeleid. Verder moet Nederland met haar wetgeving ‘in de maat lopen’ met andere Europese landen, zodat zij geen aanzuigende werking heeft op criminaliteit. Het drugsbeleid dient daarbij afgestemd te worden met de buurlanden. Daarbij moeten politie en justitie gezien het internationale karakter van criminaliteit (waar drugshandel een belangrijk onderdeel van uitmaakt) beter samenwerken met hun buitenlandse collega’s. De LPF (2002) gaat in haar verkiezingsprogramma (‘Zakelijk met een hart’) niet uitgebreid in op het Nederlandse drugsbeleid. Wel keert zij zich duidelijk tegen de paarse gedoogmentaliteit en stelt zij dat “elk gedoogbeleid ten aanzien van onveiligheid in de publieke ruimte dient te verdwijnen” (LPF, 2002: 3). Of het alternatief van gedogen dan richting meer prohibitie of legalisering neigt, wordt in het verkiezingsprogramma niet duidelijk. LPF-voorman Fortuyn zelf verzet zich in één van zijn columns in Elsevier (van 9 maart 1996, dus sterk gedateerd) tegen een al te repressief drugsbeleid. Want hoe repressiever het overheidsbeleid is, hoe slechter dit uitpakt voor de gebruikers, maar ook het terugdringen van drugs. Het verstandig gebruik van softdrugs noemt hij minder schadelijk dan roken en drinken. “De handel moet dus worden vrijgegeven en de keuringsdienst van waren dient regelmatig de kwaliteit te onderzoeken, opdat de consument waar krijgt voor zijn geld.” (Fortuyn, 2003: 221). Ook in recentere artikelen laten Fortuyn als LPF-lijsttrekker en de Tweede Kamerfractie blijken softdrugs het liefst te legaliseren ('Fortuyn wil softdrugs legaliseren', 1 mei 2002; 'Kamer voor legaliseren softdrugs', 22 april 2003). In het verkiezingsprogramma (‘Ruimte, respect en vooruitgang’) van de VVD (2002) wordt gepleit voor een ‘krachtdadig en doeltreffend’ optreden tegen productie van en handel in drugs. Dit is van belang om de georganiseerde criminaliteit ‘in het hart te treffen’. De VVD wil verder dat Nederland het initiatief neemt om (de resultaten van) het drugsbeleid internationaal te vergelijken en op basis daarvan te komen tot een internationale aanpak. Hierbij kan volgens haar worden nagegaan of het bezit van softdrugs binnen de Europese Unie, zij het onder strikte voorwaarden, kan worden gelegaliseerd.

3.3.2

Regeerakkoord kabinet-Balkenende I (2002)

Wat opvalt in de verkiezingsprogramma’s van de drie coalitiepartijen, is dat zij alle drie pleiten voor een duidelijke no-nonsense aanpak van problemen door de overheid, waar de cultuur van gedogen slecht in past. Het CDA haalt hierbij als enige specifiek het gedoogbeleid rondom softdrugs als voorbeeld aan en zoals eerder gezien wordt het buitenland aangehaald om dit argument kracht bij

32

te zetten. Hoewel uit het verkiezingsprogramma van de LPF niet duidelijk wordt hoe zij denkt over het softdrugsbeleid, blijkt uit andere media-uitingen dat zij pleit vóór legalisering van de softdrugsketen. Hoe dan ook is de LPF fel tegen gedogen in het algemeen gekant. De VVD bepleit een internationale aanpak, waarbij nagegaan kan worden of legalisering van softdrugs mogelijk is. Zij spreekt zich hier echter niet expliciet voor uit en net als voorheen blijft grotendeels onduidelijk wat haar positie is rondom cannabis. In het regeerakkoord dat de drie partijen sluiten (Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr. 5), staat dat de productie van en handel in drugs in Nederland onacceptabel groot is en daarom harder moet worden aangepakt. Ten aanzien van softdrugs wordt het ontmoedigingsbeleid ‘onverkort doorgezet’. Coffeeshops in de buurt van scholen en de landsgrens zullen terug worden gedrongen. Ook zullen de criteria ten aanzien van coffeeshops strikter gehandhaafd worden. Met betrekking tot XTC melden zij nog dat er geen sprake mag zijn van een ‘pseudo-gedoogbeleid’ en dat het testen van pillen bij uitgaanslocaties wordt gestopt. (Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr. 5: 10). Hier is een duidelijke breuk zichtbaar met het eerdere beleid. Het lijkt erop dat de felle kritiek op de Nederlandse gedoogcultuur doorwerkt in het beleid en dat het terugdringen van gedogen binnen het drugsbeleid niet leidt tot verdere legalisering, maar tot meer repressie in de vorm van prohibitie.

3.3.3

Verkiezingsprogramma’s CDA, VVD en D66 (2003)

Na de val van het eerste kabinet-Balkenende wordt de LPF in 2003 ingeruild voor D66. De PvdA van Wouter Bos is de grote winnaar van de Tweede Kamerverkiezingen (de partij gaat van 19 naar 42 zetels en wordt de tweede partij van Nederland), maar komt niet in de regering. Voor D66 is het de eerste keer in haar bestaan dat zij meedoet in een centrumrechtse coalitie. Het kabinet bestuurt in een periode van lichte economische recessie, de moord op Theo van Gogh en terroristische aanslagen in Madrid en Londen. Dit draagt allemaal bij aan een landelijk klimaat van groeiende gevoelens van onveiligheid. In juni 2006 zegt de D66-fractie haar vertrouwen in het kabinet op, nadat het kabinet geen consequenties verbindt aan het feit dat de D66-fractie geen vertrouwen meer heeft in minister Verdonk (VVD); de bewindslieden van D66 vertrekken hierop uit het kabinet. Hierop biedt het kabinet haar ontslag aan, waarna het kabinet-Balkenende III aantreedt, een overgangskabinet dat als voornaamste taak het uitschrijven van verkiezingen heeft. (Parlement & Politiek, 2013c). De verkiezingsprogramma’s van de betrokken partijen voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2003 verschillen nauwelijks met die van 2002 en er is veelal slechts sprake van een beknopte aanvulling op de programma's van 2002. CDA (2003) en VVD (2003) maken geen nieuwe opmerkingen ten aanzien van het te voeren drugsbeleid. D66 schrijft in haar verkiezingsprogramma van 2002 (‘Toekomst in eigen hand’), net als voorheen, dat het drugsbeleid tot doel heeft de volksgezondheid te bevorderen en hierbij criminaliteit dient te voorkomen en bestrijden. Zij pleit er (wederom) voor om softdrugs uit het strafrecht te halen en kleinschalige productie te reglementeren voor de Nederlandse markt. De overlast voor de omgeving moet beperkt worden. Er moet verder steun gezocht worden in andere Europese landen om cannabis te verwijderen uit de drugsverdragen van de Verenigde Naties. In het verkiezingsprogramma van 2003 (‘Juist nu’) blijft zij bij deze standpunten. Zij voegt hieraan toe dat de handhavingscapaciteit die vrijkomt bij legalisering van softdrugs aangewend kan worden om overlast die verband houdt met harddrugs beter te bestrijden. Ook kan er dan meer geld naar drugsvoorlichting.

33

3.3.4

Regeerakkoord en beleid kabinet-Balkenende II (2003)

Ondanks de toetreding van een progressief-liberaal D66, verschilt het drugsbeleid dat het kabinetBalkenende II voorstaat niet veel van haar voorganger. Ten aanzien van harddrugs zet zij de repressievere lijn voort en bepleit zij een harde aanpak voor de productie en handel daarvan, waarbij luchtvaartmaatschappijen meer verantwoordelijkheid moeten dragen. Over coffeeshops schrijft zij, net als het kabinet-Balkenende I, dat het kabinet in overleg treedt met gemeenten om coffeeshops die in de buurt van scholen en landsgrenzen zijn gevestigd, terug te dringen. (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19: 10). In de Cannabisbrief (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125), ondertekend door de minister van Volksgezondheid, Welzijn & Sport Hoogervorst (VVD), minister van Justitie Donner (CDA), en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Remkes (VVD) van het kabinet-Balkenende II, wordt gesteld dat het Nederlandse drugsbeleid op drie peilers steunt, te weten het beschermen van de (volks)gezondheid, het tegengaan van overlast en het bestrijden van de (drugs)criminaliteit. Het cannabisbeleid wordt in de brief gezien als een belangrijk en beeldbepalend onderdeel van dit beleid. Het beleidsmatige en strafrechtelijke onderscheid dat tussen soft- en harddrugs wordt gemaakt geeft uitdrukking aan de verschillen in gezondheidsrisico's en de wens om zowel de vraagals aanbodzijde van beide markten uit elkaar te houden. Wel wordt benadrukt dat, ondanks de gedoogde verkoop van cannabis in coffeeshops, het gebruik van cannabis niet zonder risico's is. Het bestaan van coffeeshops leidt volgens het kabinet niet tot een significant hoger gebruik van cannabis (Nederland neemt een middenpositie in) en in coffeeshops worden zelden harddrugs aangetroffen. Wel is er aanleiding tot zorg vanwege de geconstateerde sterke stijging van het THCgehalte in cannabis en de relatie tussen cannabisgebruik en psychische aandoeningen. Daarnaast brengt het gebruik van cannabis alleen al door de wijze van inname gezondheidsrisico's met zich mee. (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125: 1) De betrokken ministeries zullen zich richten op het terugdringen van straathandel, drugstoerisme en cannabisteelt. Er ligt in vergelijking met voorgaande jaren nog meer nadruk op de overlast die coffeeshops veroorzaken. De wens wordt uitgesproken om het (reeds dalende) aantal coffeeshops verder terug te brengen. Maar, "uiteraard moet er zorg voor gedragen worden dat met terugdringing van coffeeshops de precaire balans niet doorslaat naar de niet-gedoogde verkoop van cannabis" (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125: 2). Coffeeshops in de buurt van scholen worden als onwenselijk gezien. Hiertoe zou het kabinet met gemeenten overleggen over een afstandscriterium van coffeeshops tot scholen en eventueel tot grenzen: "de inzet van het kabinet is dat in alle gevallen de aanwezigheid van coffeeshops in de buurt van scholen, het drugstoerisme en de grootschalige hennepteelt teruggedrongen moeten worden" (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125: 2). Als gevolg van de Cannabisbrief (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125) wordt onderzoek gedaan naar de risico´s van cannabis met een hoog THC-gehalte, worden enkele preventieprogramma's gelanceerd (richting risicogroepen en massamediaal) evenals een uitgebreider behandelaanbod voor afhankelijkheid van cannabis. Tevens wordt in die periode beleid aangekondigd ter intensivering van de naleving van wet- en regelgeving, de aanpak van de teelt van nederwiet en het verminderen van coffeeshoptoerisme. Met een aanvullende wijziging van de Opiumwet in 2007 wordt de mogelijkheid voor de burgermeester in het leven geroepen om bestuursdwang toe te

34

passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in woningen en lokalen of daartoe behorende erven. In een Tweede Kamerdebat laat de minister van Justitie Donner (CDA) weten dat regulering van de achterdeur vanwege internationale verplichtingen niet mogelijk wordt geacht, omdat dat legalisering zou betekenen. Ook zou daarmee het risico ontstaan dat Nederland een mondiale drugsproducent zou worden. (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 61). Rondom de opstelling van de EU-drugsstrategie 2005-2012, waarvan één van hoofddoelstellingen het tegengaan van grensoverschrijdende illegale drugshandel was (EU-drugsstrategie 2005-2012, 2004/15074/04; zie ook paragraaf 4.2.3), laat minster van Justitie Donner (CDA) eind 2004 weten een proefproject in Maastricht te willen starten om de verkoop van softdrugs aan inwoners van andere EU-lidstaten te verbieden ('Donner wil proef verbod drugstoerisme', 11 november 2004). In 2005 is hierop door de gemeente Maastricht en Donner afgesproken een pilot rondom het 'woonlandbeginsel' (later beter bekend als het ingezetenencriterium) te starten. Het ingezetenencriterium is hierbij opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Maastricht en houdt in dat coffeeshophouders geen andere personen dan ingezetenen van Nederland in hun coffeeshops mogen toelaten of laten verblijven (Gemeente Maastricht, 2013). Relevant hierbij is dat als gevolg hiervan in 2006 een coffeeshop die wél niet-ingezetenen toeliet voor drie maanden gedwongen werd te sluiten. In een zaak die tot aan de Raad van State is gevoerd (ABRvS 29 juni 2011, LJN: BQ9684), oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de Maastrichtse regeling in strijd was met de Opiumwet. Een gemeente mag namelijk niet buitenom de Opiumwet (waarin een absoluut verbod op de verkoop van softdrugs staat) nadere regulering treffen. De burgermeester had de coffeeshop dus niet mogen sluiten. Het ingezetenen-criterium zelf is volgens de Afdeling echter niet in strijd met het Europese recht en de Nederlandse Grondwet. In het hierop volgende hoofdstuk zal op deze juridische aspecten nader ingegaan worden. Waar hier tot slot niet aan voorbij mag worden gegaan is het zogeheten 'Manifest van Maastricht'. Dit manifest is in december 2005 ondertekend door de betrokken woordvoerders van de Tweede Kamerfracties van twee coalitiepartijen (Weekers voor de VVD, Van der Ham voor D66) en één oppositiepartij (Albayrak voor de PvdA). Ook de toenmalige CDA-burgermeester van Maastricht Leers heeft het manifest ondertekend. In het manifest wordt gesteld dat er om een effectief softdrugsbeleid te voeren nu eindelijk eens iets moet gebeuren aan het probleem van de achterdeur. Er is daarvoor een aanpak nodig "die uit twee nauw samenhangende elementen bestaat: enerzijds het onder strikte voorwaarden toestaan van een deel van de productie en handel, anderzijds het streng handhaven van het verbod op productie en handel voor het niet getolereerde deel van de sector" (Albayrak, Van der Ham, Weekers & Leers, 2005: 4). Het manifest beschrijft een aantal knelpunten vast en bevat een aantal concrete beleidsvoorstellen om deze op te lossen, zoals het onder voorwaarden reguleren van de teelt. De ondertekenaars achten het van belang de voor- en nadelen inzichtelijk te maken door met de aanpak te experimenteren, te beginnen in Maastricht, en zullen zich ertoe inzetten dit te realiseren. In de verzochte reactie van 8 februari 2006 op het manifest (Kamerstukken II 2005/06, 24 077, nr. 179) laten de betrokken ministers van het kabinet-Balkenende II weten dat zij het om verschillende redenen oneens zijn met de aanpak die de ondertekenaars voorstaan en de ministers verwijten hun zelfs een gebrek aan realiteitszin. Ze benadrukken dat dergelijke experimenten geen noodzakelijke voorwaarde zijn en geen meerwaarde hebben voor de aanpak zoals ze die in de Cannabisbrief van

35

2004 uiteen hebben gezet. Het manifest wordt met andere woorden volledig terzijde geschoven door de regering. In het debat van 10 juli 2006 wordt duidelijk dat het manifest op minder politieke steun kan rekenen dan toen het ondertekend werd. Minister van Justitie Donner (CDA) zette het debat onder druk door vooraf in de media met vertrekken te dreigen: "als de Kamer dat wil [experimenten met gereguleerde teelt, red.], moeten ze een andere minister vinden" ('Donner weg bij 'ja' tegen experiment wietteelt', 21 juni 2006). De meest verstrekkende moties worden door de VVD niet gesteund en met name Albayrak (PvdA) verwijt Weekers (VVD) politieke lafheid, omdat hij het gezicht van de minister zou willen redden die hij als lid van een coalitiepartij steunt. In haar woorden: "Ik ben bang dat, als er wordt gestemd, de steun van de VVD-fractie zal ontbreken, waardoor er wellicht geen Kamermeerderheid is. Dat is in- en intriest." (Handelingen II 2005/06, 94, p. 5789). Weekers zelf geeft aan wel achter de kern van het manifest te staan, namelijk het oplossen van de drugsproblematiek, maar feitelijk laat hij de opdracht tot een experiment met regulering los. De toon tussen Albayrak en Weekers is fel, en de eensgezindheid waarmee het manifest werd ondertekend, lijkt verdwenen. Weekers: "als op deze wijze politiek wordt bedreven, dan hoeven voor mij dit soort coalities niet meer" (Handelingen II 2005/06, 94, p. 5792). Uiteindelijk wordt alleen een aantal afgezwakte moties aangenomen, die de minister niet aanzetten tot het houden van een experiment met gereguleerde teelt. In de analyse van Van der Ham (D66, medeondertekenaar van het manifest) was er achteraf gezien op dat moment overigens wel degelijk ruimte om tot consensus te komen en de minister te binden, maar omdat het onderwerp (vooral door de opstelling van de PvdA) in toenemende mate gepolitiseerd werd, is de VVD in zijn ogen afgeschrokken (mondelinge correspondentie Boris van der Ham, 7 januari 2013). In 2008 laat de VVD-fractie bij monde van Teeven weten afstand te nemen van het manifest en zich er niet meer gebonden aan te voelen. De PvdA-fractie laat bij monde van Bouwmeester weten dat zij nog wel achter het manifest staat, maar dat de uitvoering daarvan door het gesloten regeerakkoord onmogelijk is geworden. ('Manifest van Maastricht in drugsdebat aan flarden', 7 maart 2008). In latere debatten wordt zij nog wel eens aangehaald, maar veel verder dan dat reikt de invloed die het manifest uiteindelijk op het beleid heeft gehad niet.

3.4

Kabinet-Balkenende IV (2007-2010)

In 2006 zijn er na drie kabinetten onder Balkenende (waarvan één overgangskabinet) nieuwe verkiezingen voor de Tweede Kamer. Het CDA verliest drie zetels, maar blijft met 41 zetels de grootste partij van Nederland. De PvdA weet de hoge verwachtingen niet in te lossen en behaalt 33 zetels (een verlies van 9 zetels), waarmee zij de tweede partij van Nederland blijft. Grote winnaars van de verkiezingen zijn de SP (van 9 naar 25 zetels) en de nieuwe PVV (van 0 naar 9). Ook de ChristenUnie wint en verdubbelt haar zetelaantal van 3 naar 6. Een formatie van CDA/PvdA/SP blijkt niet mogelijk, waarop besloten wordt over te gaan tot een formatie van CDA/PvdA/ChristenUnie. Op 22 februari 2007 treedt het kabinet aan, waarna zij honderd dagen ‘in dialoog’ gaat met de samenleving. Om hier gevolg aan te geven, wordt (naast het regeerakkoord dat al bestond) het beleidsprogramma 2007-2011 opgesteld. Ook het vierde kabinet-Balkenende weet de eindstreep niet te halen, nadat de PvdA-bewindslieden hun ontslag aanbieden omdat er geen overeenstemming bereikt kan worden over een militaire missie in Afghanistan. (Parlement & Politiek, 2013d).

36

3.4.1

Verkiezingsprogramma’s CDA, PvdA en ChristenUnie (2006)

In het verkiezingsprogramma van 2006 (‘Vertrouwen in Nederland, vertrouwen in elkaar’), benadrukt het CDA (2006) allereerst dat er niet vroeg genoeg begonnen kan worden met het bewustmaken van de risico’s van een ongezonde leefstijl, zoals het gebruik van drugs. Door kinderen weerbaarder te maken tegen groepsdruk kan het experimenteren met genotsmiddelen uitgesteld worden. Het drug- en alcoholgebruik onder jongeren wordt als punt van zorg genoemd. Daarnaast zal de overheid “de media aanspreken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en afspraken met hen maken om zich te houden aan de maatschappelijke normen rond drugs en om (het overmatig gebruik van) alcohol niet verder te normaliseren” (CDA, 2006: 55). Met betrekking tot de coffeeshop pleit het CDA voor een einde van het gedogen daarvan. Begonnen moet worden met een vermindering van hun aantal, zeker in de buurt van scholen. Daarnaast moet de doorverkoop van softdrugs harder aangepakt worden, omdat daarvan overlast wordt ondervonden. Verder moeten growshops strenger gecontroleerd worden en gesloten worden als blijkt dat zij van doen hebben met illegale hennepteelt. Tot slot moet de aanpak van illegale hennepteelt geïntensiveerd worden door middel van betere samenwerking tussen de betrokken organisaties en de koppeling van bestanden. De PvdA (2006) noemt in haar verkiezingsprogramma (‘Het Nederland van morgen’) het overmatig gebruik van alcohol en drugs onder jongeren een sterk toenemend probleem. Goede voorlichting aan jongeren ten aanzien van (overmatig) drugsgebruik is daarom van belang. Zij pleit er verder voor om de georganiseerde criminaliteit rondom illegale wietteelt hard aan te pakken. Om verloedering en illegale handel in softdrugs tegen te gaan moet ook de illegale thuisteelt hard tegengegaan worden. De PvdA benadrukt verder dat volgens veel gemeenten het reguleren van de productie van cannabis een oplossing is voor de problematiek rondom softdrugs en pleit dan ook voor een experiment met het toestaan van cannabisteelt. Tot slot noemt zij het verstandig om het Nederlandse en internationale drugsbeleid, in het kader van de VN-drugsconferentie van 2008, tegen het licht te houden. Van de drie partijen spreekt de ChristenUnie (2006) zich in haar programma (‘Duurzaam voor elkaar’) het felst uit tégen drugs. Zij stelt dat jonge mensen schade lijden door een overmatige aandacht voor seks en het gebruik van drugs en alcohol, omdat er geen duidelijke grenzen gesteld durven worden. Daarnaast heeft het Nederlandse gedoogbeleid ten aanzien van softdrugs geleid tot een bizarre constructie: Volgens de wet is de handel in cannabis verboden, maar ‘coffeeshops’ worden in alle openheid gedoogd, met alle gevolgen van dien (‘achterdeurprobleem’, zolderplantages, criminaliteit). Inmiddels is overduidelijk dat het gedoogbeleid softdrugs niet uit de sfeer van de criminaliteit heeft kunnen halen, maar druggebruikers samen met burgers die overlast ervaren juist in de kou heeft laten staan. (ChristenUnie, 2006: 26). Volgens de ChristenUnie ondermijnt het gedoogbeleid de samenleving, want door het gedogen van softdrugs “maakt de overheid zich mede verantwoordelijk voor een gebruikerscultuur waarvan de zwakken in onze samenleving de dupe zijn” (ChristenUnie, 2006: 26). Ze constateert dat de leeftijd waarop jongeren kennis maken met softdrugs verontrustend laag is, het aantal zorgvragen toeneemt, en het gebruik onder jongeren gepaard gaat met “hersenbeschadiging, agressief en delinquent gedrag en met schoolproblemen” (ChristenUnie, 2006: 26). Naast zichzelf maakt de verslaafde bovendien zijn naasten ook tot slachtoffer.

37

In het drugsbeleid is volgens de ChristenUnie (2006) geen plaats voor ‘dubbele boodschappen’. Daarom geldt voor softdrugs dat er een eind moet komen aan het gedogen. Des te meer reden daarvoor noemt zij de hoge THC-gehaltes in nederwiet. De kleinschalige (thuis)teelt vormt hierbij geen uitzondering. Verder moeten er hoge straffen komen voor grootschalige (soft)drugshandel, aangezien het grootste deel van de georganiseerde criminaliteit bestaat uit de handel hierin. Ook pleit de ChristenUnie ervoor om het gebruik van drugs in de openbare ruimte strafbaar te stellen en stelt ze dat aanstootgevende reclames (bijvoorbeeld voor softdrugs of growshops) geweerd kunnen worden. Tot slot moet de strafmaat bij drugcriminaliteit verhoogd worden en vaker opgelegd worden.

3.4.2

Regeerakkoord en beleid kabinet-Balkenende IV (2007)

Geconstateerd kan worden dat de christelijke partijen (CDA en ChristenUnie) zich in hun verkiezingsprogramma's, niet verassend, uitgesproken negatief uitlaten over het Nederlandse drugsbeleid. Dit beleid moet repressiever en coffeeshops dienen te verdwijnen, per direct te beginnen met coffeeshops bij scholen. Met name de ChristenUnie heeft vanuit uitgesproken morele overtuigingen geen goed woord over voor het Nederlandse drugsbeleid, dat het verkeerde signaal afgeeft en drugsgebruik promoot. Ook het CDA wil normalisering van de maatschappelijke normen rondom drugs tegengaan door een repressiever beleid uit te dragen. De symboolwerking die van het beleid uitgaat lijkt hierbij belangrijker dan de feitelijke consequenties van dat beleid. Ook de PvdA lijkt wat minder uitgesproken dan voorheen vóór het pragmatische Nederlandse beleid te staan en spreekt haar zorgen uit over het toenemende drugsgebruik onder jongeren. Nieuw in de verkiezingsprogramma’s is de expliciete aandacht voor grootschalige en thuisteelt, welke volgens alle drie de partijen tegengegaan moet worden. De PvdA is de enige van de drie die voorstelt hiertoe over te gaan tot een experiment met gereguleerde teelt. Dit standpunt is overigens al terughoudender dan voorheen, toen de PvdA nog pleitte voor algehele legalisering van softdrugs. Overlast rondom coffeeshops en in de grensregio’s wordt niet expliciet genoemd in de verkiezingsprogramma’s, hoewel het niet aannemelijk is dat het terugdringen hiervan ineens geen prioriteit meer is. In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV wordt met betrekking tot het volksgezondheidaspect van het drugsbeleid gesteld dat het bestaande ontmoedigingsbeleid ten aanzien van drugs wordt voortgezet. Er wordt ingezet op een krachtig preventiebeleid ten aanzien van jongeren. Onder het kopje ‘Veiligheid, stabiliteit en respect’ staat het volgende te lezen: “de bestrijding van de productie van en de handel in drugs wordt evenals de bestrijding van drugsoverlast onverminderd voortgezet” (Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4: 27). Verder worden coffeeshops in de grensregio’s tegengegaan en in de buurt van scholen gesloten. Houdt een coffeeshop zich niet aan de gestelde AHOJG-criteria, dan wordt deze zonder pardon gesloten. Er komen geen experimenten met gereguleerde cannabisteelt en de bestrijding van grootschalige wietteelt wordt geïntensiveerd. Met betrekking tot de softdrugsproblematiek wordt verder nauw samengewerkt met de omliggende landen. (Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4: 27). Aan de hand van een 100-daagse ‘dialoog met de samenleving’ is er door het kabinet een beleidsprogramma opgesteld, getiteld ‘Samen werken, samen leven’. Hierin staat te lezen dat gemeenten uiterlijk in 2011 een afstandscriterium tot scholen vast moeten stellen om de beschikbaarheid van softdrugs voor jongeren te bemoeilijken. Via een website konden burgers

38

aangeven welke coffeeshops er volgens hen te dicht bij scholen gevestigd zijn. Daarbij zijn volgens het kabinet 80 concrete voorbeelden aangedragen. Daarnaast wordt in het beleidsprogramma nog maar eens herhaald dat coffeeshops zonder pardon gesloten worden indien zij de regels en wetten overtreden en dat coffeeshops in grensregio’s tegen worden gegaan. (Kamerstukken II 2006/07, 31 070, nr. 1: 67). Tijdens het drugsdebat in de Tweede Kamer van maart 2008, inmiddels onder kabinet-Balkende IV, hebben de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Klink, CDA), Justitie (Hirsch Ballin, CDA), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ter Horst, PvdA) en de minister voor Jeugd en Gezin (Rouvoet, CU) toegezegd een drugsnota op te stellen. In voorbereiding hierop hebben zij het Trimbos-instituut en het WODC (2009) het drugbeleid van de voorgaande vijftien jaar laten evalueren en hebben zij de Adviescommissie Drugsbeleid ingesteld. De bevindingen van deze commissies zullen in het vijfde hoofdstuk uitgebreid besproken worden. In de ‘Hoofdlijnenbrief drugsbeleid’ van 11 september 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239) bespreken de betrokken ministers de implicaties van deze evaluatie en het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) voor het drugsbeleid, waarbij zij op onderdelen belangrijke wijzigingen van het beleid voorstaan. Deze hoofdlijnen zouden vervolgens met de Kamer besproken worden, waarna naar een integrale drugsnota toegewerkt zou worden. Door een vroegtijdig einde van het kabinetBalkenende IV is het opstellen van de drugsnota doorgeschoven naar het volgende kabinet. Onder het demissionaire kabinet heeft de Tweede Kamer het onderwerp controversieel verklaard, waardoor de Hoofdlijnenbrief in die periode niet plenair besproken is (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 253: 1). Het eerstvolgende hoofdlijnendebat drugsbeleid zou uiteindelijk plaatsvinden in maart 2012, vier jaar na het daarop voorgaande debat. Allereerst constateren de ministers in de brief (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239) dat het Nederlandse drugsbeleid kijkend naar de gezondheidsrisico’s en verslavingszorg redelijk succesvol is geweest. Tegelijkertijd drukken overlast en drugsgerelateerde criminaliteit zwaar op lokale overheden en mag de rol van de georganiseerde criminaliteit op de international drugshandel niet onderschat worden. (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 1). Door de gehele brief wordt een nadruk op jongeren gelegd en hoe zij vanuit hun kwetsbare positie beschermd zouden moeten worden. De nieuwe doelstelling van het drugsbeleid wordt in de brief als volgt gedefinieerd: Het Nederlands drugsbeleid richt zich op het tegengaan en reduceren van drugsgebruik, zeker voor zover leidend tot gezondheids- en sociale schade, en eveneens op het voorkomen en verminderen van de schade die aan het gebruik van, de productie van en de handel in drugs is verbonden. (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 3). Het kabinet is verder voornemens om een expertcommissie (de latere Commissie Garretsen) in te stellen die de lijstensystematiek van de Opiumwet nader zal bekijken en in het licht zet van de vernieuwde doelstelling. De bestaande lijstensystematiek is door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 5) bekritiseerd, mede als gevolg van het onderzoek Ranking van Drugs (RIVM, 2009). Uit het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) halen de ministers verder vier onderdelen die met voorrang moeten worden behandeld. Naast meer aandacht voor jongeren (1), georganiseerde criminaliteit (3), systematische en integrale handhaving (4), schrijven zij met betrekking tot het coffeeshopbeleid het volgende: "(2) Coffeeshops zijn uitgegroeid tot moeilijk beheersbare grote cannabis-verkooppunten. De coffeeshops moeten terug naar waar ze oorspronkelijk voor bedoeld waren: verkooppunten voor de lokale gebruikers" (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 2).

39

De ministers constateren dat de coffeeshop op gebruikersniveau haar doel heeft bereikt: de cannabisgebruiker kan in relatieve rust en veiligheid cannabisproducten gebruiken en de markten van soft- en harddrugs zijn gescheiden. Volgens de ministers is het sinds de Paarse Drugsnota (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) de bedoeling geweest om vooral overlast rondom als ook het aantal coffeeshops terug te dringen. Mede door de uitbreiding van lokale bevoegdheden is de overlast rondom coffeeshops afgenomen en blijkt uit periodieke coffeeshoptellingen dat het aantal coffeeshops ook gestaag afneemt. (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 9) Er wordt beleid ingezet om beter zicht te krijgen op de naleving van AHOJG-criteria en om problematiek in de grensstreken die verband houdt met coffeeshops aan te pakken. Ook zijn afspraken gemaakt met gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ter naleving van het voorgestelde afstandscriterium (geen coffeeshops binnen 250 meter van scholen voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs). Tevens constateren zij dat het coffeeshopsysteem in zowel binnen- als buitenland op veel kritiek kan rekenen en dat de coffeeshop “naar zijn aard zich op het breukvlak tussen onder- en bovenwereld bevindt” (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 10). Het risico dat vooral grootschalige coffeeshops zich inmengen met de georganiseerde criminaliteit neemt volgens de ministers toe. Het spreekt voor de ministers dan ook voor zich dat het coffeeshopbeleid aanpassing behoeft. De coffeeshop is een risico voor de rechtsorde, wat verdergaande regulering legitimeert. In lijn met de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) stellen zij dat de coffeeshop in veel gevallen niet meer is waar zij oorspronkelijk voor bedoeld was. Er moet gewerkt worden richting een ‘optimaal aantal’ coffeeshops, teneinde de “doelstelling ten aanzien van de gebruiker te behouden en tegelijkertijd het functioneren van de coffeeshopbranche diepgaand te veranderen richting beheersbaarheid en úit de greep van de criminaliteit” (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 10). Experimenten met gereguleerde teelt worden expliciet (in lijn met het coalitieakkoord) niet gedoogd. Ten aanzien van het coffeeshopbeleid geven de ministers onderstaande doelstellingen: 1. De coffeeshop dient uiteindelijk weer een klein etablissement te worden, gericht op de lokale gebruiker. Gemeenten worden gestimuleerd om de komende twee jaar pilots in dit kader uit te voeren. Elke pilot zal geëvalueerd worden. 2. De beheersing van het aantal coffeeshops, door de lokale situatie als uitgangspunt te nemen. 3. Het integrale beleid gericht op de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, ook in relatie tot de coffeeshop, wordt voortgezet. Bestuurs- en strafrecht worden effectief en op evenwichtige wijze ingezet. (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 10-11).

3.5

Kabinet-Rutte I (2010-2012)

Na de val van het vierde kabinet-Balkenende vinden er op 9 juni 2010 nieuwe Tweede Kamerverkiezingen plaats. Grote winnaar van deze verkiezingen is de PVV van Geert Wilders, die eerder al bij de verkiezingen van 2006 flink won en nu op 24 zetels uitkomt. Het CDA wordt nagenoeg gehalveerd en daalt van 41 tot 21 zetels. De grootste partij wordt de VVD met 31 zetels, kort gevolgd door de PvdA met 30 zetels. D66 herstelt haar verkiezingsnederlaag van 2006 en gaat van 3 naar 10 zetels. Ook GroenLinks weet 10 zetels te halen, terwijl de SP 10 zetels verliest en uitkomt op 15 zetels. (Parlement & Politiek, 2013e).

40

Het formeren van een combinatie van VVD, PVV en CDA slaagt in eerste instantie niet. Ook onderhandelingen rondom een ‘paars plus’-samenwerking bestaande uit VVD, PvdA, D66 en GroenLinks lopen op niets uit. Na het falen van ook deze onderhandelingen wordt uiteindelijk overgegaan tot de formatie van een combinatie van VVD en CDA, met gedoogsteun van de PVV, aangevoerd door minister-president Rutte (VVD). Er wordt zowel een regeerakkoord als een gedoogakkoord opgesteld. Het kabinet staat voor een fikse bezuinigingsopgave en spreekt aanvankelijk een bezuiniging van 18 miljard af voor de kabinetsperiode, maar begin 2012 blijkt dat vanwege tegenvallende economische ontwikkelingen meer bezuinigingen nodig zijn. Over deze extra bezuinigingen wordt door VVD, CDA en PVV zeven weken onderhandeld in het Catshuis. De PVV besluit uiteindelijk dat zij niet akkoord kan gaan met de voorgestelde extra bezuinigingen en acht zich hierna niet meer gebonden aan het gedoogakkoord. Dit leidt ertoe dat minister-president Rutte op 23 april 2012 het ontslag aandient van zijn kabinet, dat vanaf dan tot 5 november 2012 onder demissionaire status functioneert. (Parlement & Politiek, 2013f).

3.5.1

Verkiezingsprogramma’s VVD, CDA en PVV (2010)

In het verkiezingsprogramma voor de verkiezingen van 2010 (‘Orde op zaken’) stelt de VVD (2010) dat het onderscheid tussen soft- en harddrugs vervaagt. De VVD benadrukt dat de overheid zich in beginsel niet met de opvoeding van kinderen dient te bemoeien. Het gebruik van softdrugs kan volgens de VVD echter leiden tot geestesziekten of verslavingsproblemen. Door voorlichtingsmiddelen in te zetten kan de overheid ouders en jongeren hierover informeren. Tegelijkertijd moet er sprake zijn van een strikte handhaving van de criteria. Coffeeshops veroorzaken volgens de VVD soms veel overlast en hinder voor omwonenden en coffeeshops die overlast veroorzaken dienen onmiddellijk gesloten te worden. De VVD wil ook geen coffeeshops meer in de buurt van scholen en in woonwijken, waarbij “rekening gehouden wordt met de grootstedelijke context” (VVD, 2010: 33). Bovendien moet door middel van een legitimatiesysteem de verkoop van softdrugs aan buitenlanders aan banden gelegd worden. Zij is namelijk van mening dat het Nederlandse drugsbeleid een aanzuigende werking heeft op drugstoerisme en de daarbij behorende overlast. Het CDA (2010) schrijft in haar verkiezingsprogramma (‘Slagvaardig en samen’) dat zij een einde wil aan het gedogen van coffeeshops, beginnend bij een vermindering van hun aantal. De prioriteit ligt hierbij bij het verminderen van coffeeshops “in de omgeving van scholen, sportaccommodaties, jongerencentra en in kinderrijke buurten” (CDA, 2010: 20). Bij de bestaande gedoogcriteria moet een afstandscriterium opgenomen worden. De grootschaligheid van coffeeshops en het drugstoerisme moet worden tegengegaan door te zorgen dat coffeeshops teruggebracht worden tot besloten clubs voor de lokale markt en hun horeca-activiteiten versoberen. Het toestaan van gereguleerde teelt is niet aan de orde omdat dit vanuit het tegengaan van de gedoogsituaties niet wenselijk is en bovendien in internationaal opzicht onhaalbaar. Het CDA stelt tot slot dat zij pleit voor een drugsbeleid dat erop is gericht om drugsgebruik tegen te gaan en de maatschappelijke overlast en individuele schade daarbij te beperken. In het verkiezingsprogramma van de PVV (‘Agenda van hoop en optimisme’) staat slechts het volgende te lezen: “geen coffeeshops in een straal van 1 kilometer rond scholen” (PVV, 2010: 11). Er wordt niet uitgelegd waarom er overgegaan moet worden tot deze maatregel. Daarnaast pleit de PVV voor een verplichte aangifte van alle gewelds-, wapen- of drugsincidenten op scholen.

41

3.5.2

Regeerakkoord en beleid VVD & CDA gedoogd door PVV (2010)

Geconstateerd moet worden dat zowel VVD, CDA als PVV zich in negatieve bewoordingen uitspreken over coffeeshops. Het CDA gaat hierbij het verst, door (net als in eerder verkiezingsprogramma’s) een einde van het gedoogbeleid te bepleiten. Daarnaast bepleiten zowel VVD als CDA een systeem dat er voor zorgt dat buitenlanders uit de coffeeshop geweerd kunnen worden en stellen ze dat coffeeshop in de vorm die ze tot dan hebben teveel overlast geven. Alle drie de partijen vinden dat coffeeshops in de buurt van scholen moeten verdwijnen, en over eventuele regulering van de achterdeur wordt door geen van de partijen positief gesproken. Het CDA sluit gereguleerde teelt bij voorbaat expliciet uit. Van belang is verder dat de VVD softdrugs in toenemende mate als harddrugs beschouwt, waarvoor zij een sterk repressieve aanpak (wel met plek voor de volksgezondheid) voorstaat. Het mag dan ook geen verrassing zijn dat de coffeeshop in het regeerakkoord van VVD en CDA (Kamerstukken II 2010/2011, 32 417, nr. 14) verder aan banden wordt gelegd. Er wordt niet heel uitgebreid ingegaan op het te voeren drugsbeleid, maar er wordt wel puntsgewijs een aantal beleidsvoornemens genoemd, namelijk: 

Overlast en criminaliteit die verband houden met prostitutie en de handel in verdovende middelen worden teruggedrongen.



Coffeeshops worden besloten clubs die alleen voor meerderjarige inwoners van Nederland toegankelijk zijn op vertoon van een clubpas.



Er komt een afstand van tenminste 350 meter tussen scholen en coffeeshops. De minister verscherpt het landelijk beleid en ziet erop toe dat gemeenten het afstandscriterium en de overige relevante delen van het landelijk beleid in hun vergunningen handhaven.



Het kabinet komt met voorstellen zwaardere straffen te stellen op de (voorbereiding van) inen uitvoer, teelt en (georganiseerde) handel van drugs en tot aanpassing van het onderscheid tussen harddrugs en softdrugs. (Kamerstukken II 2010/2011, 32 417, nr. 14: 40)

Per brief van 27 mei 2011 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259) zetten de ministers van Veiligheid en Justitie Opstelten (VVD) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport Schippers (VVD) de recente ontwikkelingen en voorgenomen aanscherpingen van het drugsbeleid uiteen. Net als hun voorgangers geven zij aan de inhoudelijke hoofdpunten van de adviezen van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) te onderschrijven, namelijk dat coffeeshops terug moeten naar waar ze oorspronkelijk voor bedoeld waren, omdat zij zijn uitgegroeid tot moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259: 1). Het Nederlandse drugsbeleid is volgens de ministers, gelet op de adviezen van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009), toe aan een nieuwe impuls. Voor de coffeeshops houdt dit in dat er een einde zou moeten worden gemaakt aan het tot dan geldende 'open-deur-beleid', teneinde overlast en criminaliteit die verband houden met coffeeshops en handel in verdovende middelen tegen te gaan. Wederom verwijzend naar de commissie stellen ze dat het ontstaan van zeer grote coffeeshops al snel problematisch uitwerkt. De verkoop van cannabis in coffeeshops zou zich moeten gaan richten op de lokale markt en het Nederlandse drugsbeleid moet minder aantrekkelijk worden voor uit het buitenland afkomstige gebruikers. Verder stellen zij dat de aanpak van georganiseerde (drugs)criminaliteit moet worden geïntensiveerd, omdat de handel in drugs is vergroot, geprofessionaliseerd en vercommercialiseerd. (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259: 1-2). Om de

42

nieuwe impuls te realiseren, wordt in de brief vervolgens nader invulling gegeven aan de in het regeerakkoord reeds voorgestelde maatregelen. De invoering van deze maatregelen zal geschieden door een aanpassing van de AHOJG-criteria. De lokale toepassing van de maatregelen wordt gerealiseerd via aanpassing van de gedoogbeschikking van de coffeeshop. Concreet hebben zij de volgende 3 maatregelen op het oog: 1. De omvorming van coffeeshops tot een besloten club; 2. Invoering van het ingezetenencriterium (niet-ingezetenen van Nederland hebben geen toegang tot een coffeeshop om cannabis te kopen); 3. Vergroting van het afstandscriterium van 250 naar 350 meter en het ontmoedigen van drugsgebruik op scholen. (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259: 2-3). Per brief van 26 oktober 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 265) licht de minister van Veiligheid en Justitie, ook namens de minister van VWS en mede met het oog op het te voeren hoofdlijnendebat drugsbeleid, de voorgenomen aanscherping van de landelijke kaders van het nieuwe coffeeshopbeleid en de bijbehorende verantwoordelijkheden nader toe. Per brief van 15 december 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 267), tot stand gekomen na overleg met burgermeesters van coffeeshopgemeenten in het zuiden, geeft de minister van Veiligheid en Justitie nadere uitwerkingen en informatie over de uitvoering van het beleid. In de brieven worden de eerder genoemde kabinetsvoornemens herhaald en wordt aangegeven dat de Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936) per 1 januari 2012 zal worden gewijzigd, waarbij de tot dan geldende AHOJG-criteria aangevuld zullen worden met het besloten-clubcriterium en het ingezetenencriterium (respectievelijk B- en I-criterium) voor coffeeshops. Vanwege de acute problematiek in het zuiden van Nederland (overlast grensstreken en criminaliteit) zal daar met de uitrol begonnen worden. Met de betrokken gemeenten zullen in samenspraak met de minister van Veiligheid en Justitie afspraken gemaakt worden met betrekking tot de handhaving. Aanvankelijk zouden deze maatregelen voor de zuidelijke provincies van kracht worden op 1 januari 2012, maar in de latere brief heeft de minister deze datum naar 1 mei van datzelfde jaar verzet. Per 1 januari 2013 zouden de B- en I-criteria ook in de rest van het land van kracht moeten worden, ware het niet dat er tegen die tijd een nieuw kabinet zetelde dat hier anders over dacht. Ook het maximale ledenaantal van 2.000 (onderdeel van het besloten-clubcriterium) zou dan van kracht worden, dat tot dan nog niet voor het zuiden gold. Het afstandscriterium zou per 1 januari 2014 in de Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936) worden opgenomen. Daarnaast is het kabinet voornemens, op advies van de Expertcommissie Lijstensystematiek Opiumwet (2011), om cannabis met een THC-gehalte van meer dan 15 procent op lijst I van de Opiumwet te plaatsen, maar dit is tot op heden niet gebeurd.

3.6

Politieke rationaliteit als trekkracht

Door te kijken naar de relevante politieke context is in dit hoofdstuk getracht om het gemeenschappelijk normatief uitgangspunt (de paradigmatische basis van de beleidstheorie in de woorden van Snellen) van het Nederlandse drugs- en coffeeshopbeleid, zoals gevormd tot en met het kabinet-Rutte I, te achterhalen. Hoe is vanuit de politiek het dominante uitgangspunt bezien en hoe heeft dit zich door de jaren heen ontwikkeld?

43

3.6.1

Aanvankelijk volksgezondheidsbelang centraal…

Met de Opiumwetswijziging van 1976 onder het progressieve kabinet-Den Uyl wordt er een formeel onderscheid gemaakt tussen softdrugs en harddrugs. Het uitgangspunt is duidelijk het belang van de volksgezondheid: door de markten van soft- en harddrugs te scheiden zou de cannabisgebruiker niet of minder in aanraking komen met gevaarlijker geachte harddrugs. Een tweede doel was het vermijden van criminalisering en stigmatisering van de cannabisgebruiker. Omdat er wel een formeel onderscheid gemaakt wordt tussen soft- en harddrugs, maar men tegelijkertijd om uiteenlopende redenen niet over is gegaan tot legalisering van de keten rondom cannabis (productie en handel) ontstond er noodgedwongen een gedoogbeleid. Onder de kabinetten van Van Agt en Lubbers (tussen ’82 en ’94) vindt legalisering eveneens niet plaats en ook dan is er geen sprake van een coherent landelijk coffeeshopbeleid. Cannabis is in die tijd geen bijzonder politiek onderwerp en waar het om drugs gaat, zijn het vooral vraagstukken rondom harddrugs (zoals heroïneverstrekking, overlast van verslaafden, etc.). Strafvervolging ten aanzien van cannabis verschilt van plaats tot plaats en pas in de jaren ’90 ontstaan er landelijk geldende richtlijnen van het Openbaar Ministerie (de eerste AHOJG-criteria). Na zes kabinetten waarin het CDA de minister-president leverde en waarbij PvdA en VVD stuivertje wisselden met betrekking tot regeringsdeelname (al dan niet met D66 erbij), wordt in 1994 de PvdA de grootste partij van Nederland en volgen tot en met 2002 twee 'paarse' kabinetten. De grootste regeringspartij (PvdA) pleit vóór voortzetting van het pragmatische Nederlandse beleid. Ook D66 spreekt haar waardering uit voor het Nederlandse drugsbeleid en stelt dat softdrugs (ook de productie en handel) zo snel mogelijk uit de sfeer van het strafrecht zou moeten worden gehaald, het liefst internationaal. Het is onduidelijk hoe de VVD als conservatief-liberale partij denkt over de softdrugsproblematiek en zij lijkt hier vaak mee te worstelen. Hoewel door PvdA en D66 benadrukt wordt dat het volksgezondheidsaspect uitgangspunt moet zijn, is er een groeiende aandacht voor overlast die (mede) door coffeeshops veroorzaakt wordt. Uit het gesloten regeerakkoord blijkt dat de 'typisch Nederlandse benadering' voortgezet wordt, maar wel met extra aandacht voor drugsoverlast. Dit staat ook te lezen in de Paarse Drugsnota: het belangrijkste doel (de scheiding der markten) heeft gewerkt, maar sommige coffeeshops zijn verweven met criminaliteit en zorgen voor overlast. De dominante houding lijkt hierbij te zijn dat de gedoogsituatie an sich werkt, maar dat het beter zou zijn het ingezette beleid te ‘voltooien’ door middel van verdergaande legalisering en regulering. Terwijl PvdA en D66 er in hun verkiezingsprogramma’s wel voor pleiten, wordt hiertoe niet overgegaan, en onder buitenlandse drukt verscherpt Nederland zelfs haar AHOJG-criteria. Onder het tweede paarse kabinet wordt de lijn van het eerste paarse kabinet voortgezet, namelijk het volksgezondheidaspect centraal met toenemende aandacht voor criminaliteit en overlast rondom coffeeshops. Ondanks de wensen van PvdA en D66 wordt ook tijdens deze kabinetsperiode niet overgaan tot vormen van regulering of legalisering van de cannabisketen. Wel worden er verschillende bestuursrechtelijke maatregelen genomen ter bestrijding van drugsoverlast.

3.6.2

… maar groeiende nadruk op openbare orde, overlast en criminaliteit

Na acht jaar buiten het kabinet gezeten te hebben, komt het CDA in 2002 weer als grootste uit de bus. Het politieke landschap is in die tijd hevig door elkaar geschud, mede door hevige kritiek op het ‘slappe’ paarse beleid. Er ontwikkelt zich een klimaat waarin ‘no-nonsense’ en ‘aanpakken’ centraal staan, en het nieuwe kabinet-Balkenende I zal meer dan haar voorganger de nadruk leggen

44

op openbare orde en veiligheid; een halfslachtig gedoogbeleid past hier niet in. In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende I is een duidelijke breuk te zien met de paarse kabinetten. Waar de paarse kabinetten steeds voorstander waren van het door Nederland ingezette beleid (waarbij het wel in toenemende mate kanttekeningen plaatste bij overlast en criminaliteit), is de toon van het kabinet-Balkenende I heel anders. Zij laat zich vooral in negatieve bewoordingen uit over het Nederlandse drugsbeleid en coffeeshops rondom scholen en grenzen moeten worden teruggedrongen. Het volksgezondheidbelang dat zij dienen blijkt in de discussie van minder belang. Tekenend is de maatregel om het testen van XTC-pillen op feestlocaties te verbieden omdat hiervan een ‘verkeerd signaal’ zou uitgaan. Meer dan voorheen laat de overheid zien drugs te veroordelen. De vervanging van de LPF door D66 verandert hier weinig aan, en het meer repressief ingestoken drugsbeleid en het terugdringen van coffeeshops wordt voorgezet. De Cannabisbrief van 2004 laat zien dat cannabis weer onder bijzondere politieke aandacht staat, Maalsté en Panhuysen (2007: 28) duiden de Cannabisbrief terecht wel als het startpunt van een nieuwe koers. In 2005 start de gemeente Maastricht in sterk overleg met minister van Justitie Donner (CDA) een pilot om buitenlanders uit de coffeeshop te weren door het hanteren van het ingezetenencriterium. De hardere aanpak van coffeeshops en cannabis past goed binnen het imago dat de kabinetten uit willen stralen: daadkrachtig en no-nonsense met een stevige nadruk op openbare orde en veiligheid. Maar, net zoals het onder de paarse kabinetten niet kwam tot volledige legalisering, komt het onder de kabinetten-Balkenende niet tot een volledig coffeeshopverbod. Door middel van het 'Manifest van Maastricht' dat door leden van de coalitiepartijen VVD en D66 en oppositiepartij PvdA eind 2005 ondertekend is, wordt nog geprobeerd over te gaan tot een experiment met regulering van de achterdeur. Wanneer het erop aankomt brokkelt de politieke steun voor dit manifest echter af, omdat de VVD er geleidelijk afstand van neemt. Het is tekenend voor de spagaat waarin de VVD zich met betrekking tot het softdrugsbeleid bevindt. In 2006 breekt er een nieuwe periode aan die met betrekking tot het drugsbeleid een bijzondere combinatie oplevert. Het CDA blijft de grootste, maar de PvdA gaat voor het eerst sinds 2002 weer mee regeren en de ChristenUnie maakt haar regeringsdebuut. De uitgesproken moraliserende negatieve toon ten aanzien van drugs en coffeeshops van CDA en ChristenUnie, gecombineerd met een PvdA die minder expliciet dan voorheen een pragmatisch beleid gericht op volksgezondheid bepleit, heeft ertoe geleid dat de reeds ingezette repressievere lijn van de eerdere kabinettenBalkenende alleen maar sterker voortgezet wordt. In de hoofdlijnenbrief drugsbeleid van 2009 wordt weliswaar gesteld dat het drugsbeleid vanuit volksgezondheidsperspectief redelijk succesvol is, maar de nadruk ligt toch vooral op criminaliteit, overlast en het feit dat jongeren beschermd moeten worden omdat ze kwetsbaar zijn. De PvdA geeft bij monde van Bouwmeester aan het Manifest van Maastricht weliswaar nog steeds te steunen, maar merkt daarbij op dat het regeerakkoord haar geen ruimte biedt zich daarvoor in te zetten. In 2010 wordt de VVD voor het eerst in haar bestaan de grootste partij van Nederland. De VVD lijkt een oplossing te hebben gevonden voor de spagaat waarin zij zich steeds bevond ten aanzien van softdrugs, door te stellen dat de grens tussen softdrugs en harddrugs is vervaagd en dat softdrugs dus eigenlijk in toenemende mate als harddrugs behandeld moeten worden. Met deze achterliggende gedachte ligt de weg open om hard te ageren tegen coffeeshops, hetgeen goed past in hun campagne die stevig inzette op meer veiligheid in Nederland. Voor het eerst wordt er in de verkiezingsprogramma´s van de latere coalitiepartijen (VVD en CDA) gepleit voor een

45

legitimatiesysteem rondom coffeeshops om buitenlanders te kunnen weren. In 2005 was de gemeente Maastricht in samenspraak met de toenmalige minister van Justitie Donner (CDA) met betrekking tot dit ingezetenencriterium overigens al een pilot gestart. Het tegengaan van grensoverschrijdende illegale drugshandel wordt vanuit de Europese Unie (bij monde van de EUdrugsstrategie 2005-2012) als een belangrijke doelstelling gezien en dit werd door de minister dankbaar aangegrepen om een dergelijke pilot te verantwoorden. In het volgende hoofdstuk zal nog nader ingegaan worden op de invloed van de Europese Unie op het Nederlandse drugsbeleid. Het CDA blijft net als voorheen een einde van het gedoogbeleid bepleiten en ook de gedoogpartner PVV laat zich in negatieve bewoordingen uit over coffeeshops en drugs. Het is nu voor het eerst dat alle regeringspartijen een uitgesproken repressieve houding hebben ten aanzien van softdrugs. Dit verklaart hoe onder het kabinet-Rutte I de repressievere lijn van de kabinetten-Balkenende wordt doorgetrokken en er een aantal nieuwe vergaande maatregelen genomen worden die het voortbestaan van de coffeeshop onder stevige druk zetten. Ter overzicht zijn in onderstaande tabel de belangrijkste beleidsvoornemens ten aanzien van het drugsbeleid uit de verschillende regeerakkoorden weergegeven. Jaar

Kabinet

Beleidsvoornemens m.b.t. drugsbeleid in regeerakkoorden

1994

Kok I

  

Voortzetten relatief succesvolle 'Nederlandse' benadering Extra aandacht bestrijding drugsoverlast Beproeven 'nieuwe wegen' en internationaal uitwisselen van ervaringen

1998

Kok II

 

Hoofdlijnen drugsbeleid ongewijzigd Verdere internationale samenwerking met buurlanden ter bestrijding van handel en criminaliteit

2002

Balkenende I

   

Coffeeshops in de buurt van scholen en grenzen terugdringen Ontmoedigingsbeleid softdrug onverkort doorzetten Productie van en handel in drugs harder aanpakken Drugstesten op uitgaanslocaties stoppen

2003

Balkenende II



Voortzetten ingezette lijn vorige kabinet

2007

Balkenende IV

      

Coffeeshops in grensregio's tegengaan Coffeeshops in de buurt van scholen sluiten Overtredende coffeeshops 'zonder pardon' sluiten Geen experimenten met gereguleerde cannabisteelt Intensivering bestrijding grootschalige hennepteelt Nauwe samenwerking omliggende landen t.a.v. softdrugsproblematiek Bestrijding drugsproductie, -handel en -overlast onverminderd voortgezet

2010

Rutte I

     

Overlast en criminaliteit rondom handel in drugs terugdringen Coffeeshops worden besloten clubs, toegankelijk met clubpas Coffeeshops alleen toegankelijk voor ingezetenen van Nederland Afstandscriterium van 350 meter tussen scholen en coffeeshops Zwaardere straffen in- en uitvoer, teelt en handel van drugs Aanpassing van onderscheid soft- en harddrugs Figuur 3.2: overzicht beleidsvoornemens in regeerakkoorden periode 1994-2010

3.6.3

Voorlopige conclusie politieke rationaliteit

Bij de wijziging van de Opiumwet van 1976 wordt met betrekking tot softdrugs bijna exclusief vanuit het volksgezondheidsbelang gehandeld, waarbij de regering volgzaam is aan adviserende

46

commissies met leden met een overwegend medische achtergrond.. Deze eenzijdige nadruk op volkgezondheid heeft er mogelijk voor gezorgd dat de coffeeshop zich op het gebied van de openbare orde, overlast en criminaliteit ongecontroleerd en ongecoördineerd heeft doorontwikkeld. Deze ontwikkeling vond bovendien plaats in een schemergebied, omdat coherent landelijk coffeeshopbeleid tot aan de jaren ’90 ontbreekt. In de jaren ’90 komt dit beleid er wel, maar wordt dit beleid gekenmerkt door scheefheden omdat er nooit een einde is gemaakt aan de gedoogsituatie (zie ook het volgende hoofdstuk). Juist dit gedoogbeleid blijkt later een doorn in het oog van veel politici. Het aantal coffeeshops stijgt explosief tot aan de jaren ’90, hetgeen onvermijdelijk met overlast gepaard gaat. Hierdoor wordt er al tijdens de paarse kabinetten beleid ingezet om overlast en criminaliteit tegen te gaan. Onder de paarse kabinetten is de toon echter wel zo dat er veel waardering is voor het Nederlandse pragmatische beleid gericht op volksgezondheid en dat vooral de uitschotten aangepakt moeten worden. Geen van de regeringspartijen spreekt zich uit tégen het toestaan van softdrugs. Dit is ook logisch gezien de samenstelling van de kabinetten: sociaaldemocratisch en (overwegend progressief) liberaal. Anders dan de meer conservatieve partijen hebben zij minder politiek belang bij een paternalistische moraliserende toon en spierballentaal ten aanzien van drugs. Wel valt op dat de VVD zich steeds in een spagaat bevindt als overwegend conservatieve liberale partij, wat tot uiting komt in het gebrek aan een duidelijk standpunt ten aanzien van softdrugs. Met de terugkomst van het CDA als regeringspartij in 2002 verandert de houding. Vanaf het eerste kabinet-Balkenende is er een breuk te zien met het verleden. Terloops wordt nog wel benadrukt dat Nederland het er op volksgezondheidsgebied met betrekking tot drugs niet slecht doet, maar de nadruk ligt vooral op een hardere aanpak van coffeeshops en het sterker ontmoedigen van het gebruik van cannabis. Ook wordt cannabis meer en meer als een bedreiging gezien voor het individu en de maatschappij. In de Cannabisbrief van 2004 wordt er nog voor gepleit om bij het terugdringen van het aantal coffeeshops ervoor te waken dat dit niet doorslaat tot een stijging van niet-gedoogde verkoop. Deze nuance lijkt in latere tijden te zijn verdwenen. Het klimaat in Nederland is veranderd en politieke partijen spinnen er electoraal garen bij om in te zetten op meer law & order. Op basis hiervan, als afrekening van acht jaar paars, komen partijen aan de macht die inzetten op strengere handhaving en minder gedogen. De coffeeshop en het gedoogbeleid wordt op die manier een symbool van het ‘slappe’ oude beleid, waarmee afgerekend dient te worden. Dat zij in grote mate niet voor overlast zorgen en het volksgezondheidsbelang dienen is in die politieke realiteit van minder belang. Politieke partijen (zoals PvdA, SP, GroenLinks, Partij voor de Dieren en D66) die meer repressie rondom (soft)drugs onverstandig vinden, hebben gedurende die periode weinig in te brengen. Partijen die juist een harde ‘no-nonsense’ aanpak voorstaan, worden keer op keer electoraal beloond. Ook de VVD begrijpt dit en zet in toenemende mate in op een hardere aanpak van softdrugs en coffeeshops. De PvdA, die van 2007 tot en met 2010 wel geregeerd heeft, weet in een kabinet met CDA en ChristenUnie het repressieve tij niet te keren en zelfs een experiment met gereguleerde teelt komt niet van de grond. Wanneer vanaf 2010 het kabinet-Rutte I aan de macht is, gesteund door drie partijen die uitgesproken tegenstander van coffeeshops zijn, is de weg vrij om de meest vergaande maatregelen door te voeren (waaronder de wietpas die nog uitgebreid in hoofdstuk 5 aan bod komt). Kijkend naar de elementen die Snellen (2007) noemt van de politieke rationaliteit valt het volgende te zeggen. Een eerste element is dat problemen met betrekking tot de gemeenschap aangepakt moeten worden. Dit kan ook inhouden dat problemen juist terzijde worden geschoven of

47

symbolisch aangepakt worden. Allereerst is daarbij van belang wat nu precies als ‘probleem’ gezien wordt. In de jaren ’70 was het probleem dat voor met name jongeren een redelijk onschuldig geacht vergrijp (cannabisgebruik) grote justitiële consequenties had, en dat zij daarbij bovendien in aanraking konden komen met veel gevaarlijkere drugs. Door een onderscheid te maken tussen softdrugs en harddrugs werd het probleem aangepakt. Een tweede element is dat de aanpak van problemen moet bijdragen aan de bestendiging van de eigen (individuele of collectieve) macht, om te voorkomen dat oplossingen ongewenst teruggedraaid worden. Simpeler gezegd komt het er op neer dat er politieke en electorale steun gevonden moet worden. Het overwegend progressieve kabinet-Den Uyl kon zich op dit punt profileren en vond er in die tijd in het dan geldende klimaat voldoende steun voor. Door de jaren heen verandert echter de dominante blik op wat nu precies het probleem is, mede ingegeven door een veranderend maatschappelijk klimaat. Waar aanvankelijk het probleem gezien wordt als een volksgezondheidsprobleem met de gebruiker centraal, wordt het later meer en meer gezien als een kwestie van openbare orde en overlast met de coffeeshop centraal. Deze trend wordt ingezet onder paars, maar groeit exponentieel vanaf het eerste kabinet-Balkenende. In een klimaat waarin het politiek lonend is om stevig in te zetten op law & order boeken partijen die zich stevig afkeren tegen gedogen winst. Zij bestendigen hun eigen politieke macht door repressievere maatregelen te nemen die hun harde aanpak onderstrepen. Dat deze overwegend symbolisch van aard zijn (zie ook hoofdstuk 5) is binnen de politieke rationaliteit van ondergeschikt belang. Echter, het derde element van de politieke rationaliteit is volgens Snellen (2007) dat het ongelijk verdelen en veronachtzamen van problemen slechts binnen bepaalde grenzen mogelijk is. Of die grenzen al bereikt of overschreden zijn, zal in de slotconclusie van deze studie aan bod komen wanneer ook de overige rationaliteiten zijn bestudeerd.

48

4.

Juridische rationaliteit

Zoals in het theoretisch kader te lezen viel, vereist de juridische rationaliteit dat alle elementen in acht worden genomen die nodig zijn voor de fundering van ‘vertrouwen in het recht’ (Hirsch Ballin, 1982 in Snellen, 2007: 83). Elementen daarvan zijn rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en vrijheid van willekeur. Door middel van rechtsvinding wordt de aanspraak op rechtsgelijkheid binnen gegeven omstandigheden bepaald. Rechtszekerheid wordt gewaarborgd door maatschappelijke verschijnselen in juridisch relevante categorieën onder te brengen. Met vrijheid van willekeur bedoelt Snellen (2007: 83) dat er een ‘minimale dosis van redelijkheid in het optreden van de overheid’ aanwezig is, en daarmee alle andere elementen kan aanvullen. Het rechtssysteem kent een zelfreferentieel karakter, aangezien het zijn eigen relevantiestructuur bezit (en dus autonoom is). Binnen de juridische rationaliteit zijn duidelijkheid en consistentie in het rechtssysteem van essentieel belang. Snellen noemt het de plicht van degenen die het rechtssysteem ontwerpen deze duidelijkheid en consistentie constant te bewaken. In dit hoofdstuk zal de juridische rationaliteit als trekkracht op het Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals vormgegeven tot en met het kabinet-Rutte I, nader bekeken worden. Wat het beleid allereerst in juridisch opzicht bijzonder maakt, is het feit dat er sprake is van een gedoogsituatie rondom cannabis. Allereerst zal in dit hoofdstuk daarom de gedoogsituatie behandeld worden en hoe deze zich verhoudt tot het vertrouwen in het recht. Welke invloed heeft (structureel) gedogen bijvoorbeeld op de geloofwaardigheid van de overheid? Hier zal in paragraaf 4.1 ingegaan worden. Daarnaast bevindt het Nederlandse drugsbeleid zich niet in een juridisch vacuüm. Nederland heeft zich door de jaren heen ten aanzien van het drugsbeleid aan verschillende internationale verdragen en afspraken gecommitteerd. Welk juridisch kader vormen deze internationale afspraken en hoeveel juridische ruimte heeft Nederland eigenlijk om een eigen beleid te voeren? In paragraaf 4.2 wordt hiertoe eerst een overzicht gegeven van het geldende VN- en EU-recht, om vervolgens naar de beschikbare ruimte voor eigen nationaal beleid te kijken. In het vorige hoofdstuk is bovendien vastgesteld dat de kaders van het Nederlandse coffeeshopbeleid weliswaar nationaal zijn vastgesteld, maar veel ruimte laten voor lokale invulling hiervan. Daarnaast is er binnen het beleid een duidelijk strafrechtelijk en een bestuursrechtelijk deel aan te wijzen dat elkaar op plaatsen overlapt. In paragraaf 4.3 zal daarom gekeken worden hoe de verhoudingen tussen het nationale en lokale en bestuursrechtelijke en strafrechtelijke deel van het coffeeshopbeleid liggen, en wat hiervan de implicaties met betrekking tot de verschillende elementen van de juridische rationaliteit. Tot slot zal in paragraaf 4.4 een antwoord gegeven worden op de vraag hoe de juridische rationaliteit als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid fungeert.

4.1

Gedogen en geloofwaardigheid

4.1.1

Gedogen en gedoogbeleid heroverwogen

Een belangrijke eerste vraag binnen de juridische rationaliteit is of gedogen wel past binnen een rechtsstaat waarin een overheid daadkrachtig optreedt en vertrouwen in het recht genereert? Hierover blijken de meningen te verschillen. Van Oenen (2006: 175) constateert dat gedogen lange

49

tijd een min of meer vanzelfsprekend werktuig van het Nederlands openbaar bestuur is geweest, dat deel uitmaakte van de common sense van de besturende elite. Volgens Van Oenen (2006: 175) staat gedogen (in het algemeen, als instrument van het bestuur) echter meer en meer onder sterke politieke en maatschappelijke druk en is zij met andere woorden het voordeel van de twijfel kwijtgeraakt. Met de opkomst van wat hij de 'nieuwe politiek' noemt, wordt meer en meer gepleit voor een 'no-nonsense bestuur' waarin ferm moet worden opgetreden en 'doorgepakt'. Gedogen geldt daarin als laf en laks. Ook Maalsté (2012: 2) constateert een dergelijke trend bij het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops. Van Oenen (2006: 196) suggereert dat ambtsdragers zich door de veranderde politieke cultuur wellicht genoodzaakt zagen zich publiekelijk tegen gedogen uit te spreken, terwijl zij daar in de praktijk de waarde misschien wel van inzagen. Zelf constateert Van Oenen (2006: 197) dat gedogen in de wetenschappelijke literatuur vrijwel steeds als een "noodzakelijk en legitiem onderdeel van rechtsstatelijk handelen beschouwd" wordt. Hij concludeert dat er zeker toekomst is voor het gedogen, hoe weerbarstig de praktijk ervan ook is, mits het gedogen 'op niveau' geschiedt. Ook Michiels (2009: 161) constateert dat het (bestuursrechtelijk) gedogen vanwege allerlei incidenten, waarvan politiek en media impliceren dat zij bij strenge handhaving niet zouden hebben plaatsgevonden, niet goed staat aangeschreven. Ook het strafrechtelijke gedogen van coffeeshops kan volgens Michiels (2009: 161) niet bij iedereen op bijval rekenen. Incidenten zijn echter niet richtinggevend voor de algehele handhavingspraktijk en het belang van handhaving is niet altijd het meest zwaarwegende. Gedogen is in sommige gevallen meer in overeenstemming met het recht dan handhaving. Michiels typeert gedogen dan ook als een activiteit die "in veel opzichten vergelijkbaar is met (maar niet gelijk is aan) het reguleren door middel van vergunningen". (Michiels, 2009: 162). Neerhof en Vermeer (2005: 704) benadrukken dat (algemeen) gedoogbeleid niet zonder meer kan worden toegepast als er sprake is van schending van het EU-recht. Voor zover lidstaten belast zijn met de handhaving van communautaire regels is de ruimte om te gedogen uiterst beperkt, of schrijft een richtlijn zelf een specifieke wijze van handhaving voor. In paragraaf 4.2 zal nader ingegaan worden op het internationaal juridisch kader en de ruimte die Nederland hierbinnen heeft. Wat betekent dit nu specifiek het gedogen van coffeeshops? Van de Bunt (2006: 20) is van mening dat het gedoogbeleid omtrent coffeeshops in haar voegen kraakt en aan alle kanten schuurt. Hij stelt zichzelf de vraag hoe stevig de fundamenten van het Nederlandse cannabisbeleid zijn en komt tot de conclusie dat die niet stevig zijn. Volgens hem is de geloofwaardigheid van het gedoogbeleid stevig aangetast na bijna dertig jaar van toestaan wat verboden is. Bij de totstandkoming van het cannabisbeleid zijn inschattingen gemaakt die achteraf onjuist bleken te zijn. Er werd verwacht dat het gedogen van cannabis bij zou dragen aan de normalisering van cannabis en dat het tot aanpassing van internationale verdragen en regels zou leiden. Korf (2006) concludeert in hetzelfde themanummer overigens dat deze normalisering wel degelijk heeft plaatsgevonden: "geconcludeerd [wordt] dat, ondanks het feit dat de meerderheid van de bevolking zelf geen ervaring heeft met softdrugs, het gebruik ervan is genormaliseerd" (Korf, 2006: 61). Tegenover de noodzakelijkheid van aanpassing van internationale verdragen kan gesteld worden dat Nederland niet het enige land is dat de verdragen ruim interpreteert.

50

In de ogen van Van de Bunt (2006) is dit alles er echter niet van gekomen en zijn bovendien de teelt van en handel in cannabis financieel aantrekkelijker geworden. Rondom cannabis is volgens Van de Bunt (2006: 20) een grote economische markt ontstaan, waar grote criminele organisaties een belangrijk aandeel innemen. Het cannabisbeleid is volgens Van de Bunt (2006: 20) in meerdere opzichten niet meer goed uit te leggen aan het buitenland en direct betrokkenen (zoals consumenten, producenten, politie- en justitiefunctionarissen). De scheefheden zijn volgens hem terug te voeren op het feit dat Nederland door de internationale verdragen te weinig ruimte geboden krijgt voor een afwijkend cannabisbeleid (zie hierover paragraaf 3.2). Gedogen is daarom een noodverband om met de discrepanties tussen de nationale en internationale opvattingen te kunnen leven. Gedogen kan volgens hem op straffe van verlies aan geloofwaardigheid echter nooit een permanent karakter krijgen. Volgens Van de Bunt (2006: 21) zou er serieus na moeten worden gedacht over de effecten van de sluiting van coffeeshops. Dit is in zijn ogen vermoedelijk een minder radicale ingreep dan vaak gedacht wordt, omdat er in strafrechtelijk opzicht niet fundamenteel anders hoeft te worden geoordeeld over de strafbaarheid van het verkopen en het bezit van kleine hoeveelheden cannabis. De grootste winst van sluiting van coffeeshops ziet hij in het feit dat er een einde komt aan alle ‘gekunstelde rationaliteit en ongeloofwaardigheid’. Hij merkt wel op dat de beoordeling om al dan niet over te gaan tot sluiting van de coffeeshops bovenal van politieke en normatieve aard is hierom niet alleen aan deskundigen moet worden overgelaten. Hiermee impliceert hij dat de politieke rationaliteit in casu belangrijker zou moeten zijn dan de wetenschappelijke rationaliteit. In een latere publicatie (Van de Bunt, 2009) merkt hij nog op dat de verschillen tussen Nederland en de omringende EU-landen wel veel kleiner zijn dan veel Nederlands denken, hoewel hij blijft benadrukken dat er nagedacht moet worden over de sluiting van coffeeshops. Het enige verschil tussen Nederland en andere landen is misschien dat andere landen oogluikend toestaan wat in Nederland expliciet wordt toegestaan (Van de Bunt, 2009: 25). Ook recentelijk liet Van de Bunt zich nogmaals negatief uit over het gedoogbeleid: “Steeds opnieuw wordt de discussie opgerakeld over de juistheid van het gedoogbeleid. Het lijkt er op dat we verstrikt zijn geraakt in het coffeeshopbeleid en steeds wanhopiger op zoek zijn naar nieuwe uitwegen.” (Van de Bunt, 2012: 1).

4.1.2

Geloofwaardigheid Openbaar Ministerie in het geding

Een andere interessante kijk op het gedoogbeleid rondom cannabis (zeker in het licht van de maatregelen om coffeeshops om te vormen tot kleinschalige clubs) en die op het voorgaande aansluit, komt van Maalsté (2012). Zij suggereert dat de invoering van de nieuwe maatregelen onder het kabinet-Rutte I (zoals de wietpas) vanuit het Ministerie van Veiligheid en Justitie wel eens ingegeven kon zijn door angst voor het afbrokkelen van de geloofwaardigheid van het Openbaar Ministerie (OM). Zij haalt hierbij het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) aan, waarin wordt aangegeven dat coffeeshops, tegen de bedoeling in, zijn uitgegroeid tot grote commerciële ondernemingen. Het fenomeen coffeeshop zou moeten worden teruggebracht naar waar zij oorspronkelijk voor bedoeld was, als een kleinschalige voorziening met een lokale functie (het rapport van Adviescommissie Drugsbeleid (2009) wordt in het volgende hoofdstuk uitgebreid besproken). Maalsté (2012: 1) stelt dat het idee dat grote coffeeshops per definitie tot problematische situaties leiden - en dat door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) is overgenomen - uit de koker van het OM komt. In een intern rapport van de werkgroep Van der Burg uit mei 2009 is dit idee uitgewerkt.

51

Deze zelfde Van der Burg (momenteel hoofdofficier van justitie van het Landelijk Parket OM) stelde tijdens het congres getiteld 'Wat doen wij met onze coffeeshops?' dat "we zijn afgedreven van het ideaal van ‘your friendly neighbourhood coffeeshop’, waar de locals rustig een jointje roken, naar een drive-in voor massaal inkopende drugstoeristen, gerund door de georganiseerde misdaad" (Van der Burg, 2009 in Maalsté, 2012: 1). Daarom zou gedogen aan de voordeur volgens hem gepaard moeten gaan met krachtig optreden aan de achterdeur. Hij vervolgt: "De criminaliteit die met de handel en teelt van softdrugs gepaard gaat, kan niet langer gezien worden als slechts een complicatie van het gedoogbeleid" (Van der Burg, 2009 in Maalsté, 2012: 1). In de ogen van Van der Burg (2009) is de achterdeurproblematiek beter beheersbaar wanneer in de toekomst alleen nog die coffeeshops die zich richten op de lokale of regionale afzetmarkt worden gedoogd. Volgens Maalsté (2012) is het OM, om dit idee kracht bij te zetten, strafrechtelijk onderzoek begonnen ten aanzien van een aantal grootschalige coffeeshops. Volgens Maalsté (2012: 1) hoopt het OM door middel van deze procedures aan te tonen dat de betreffende coffeeshops in feite criminele organisaties zijn. Het OM is door de rechter om deze werkwijze op haar vingers getikt, door haar in de betreffende zaken niet-ontvankelijk te verklaren. Op het moment van schrijven van het artikel van Maalsté (2012) was er sprake van twee uitspraken. Inmiddels is daar een derde uitspraak in eerste aanleg bijgekomen. Het gaat hier om de respectievelijk coffeeshops Checkpoint in Terneuzen (LJN: BV2572, uitspraak van 2 februari 2012), de 'Blowboot' in Almere (LJN: BW0879, uitspraak van 4 april 2012), en coffeeshops in Goes en Vlissingen (LJN: BW7416, uitspraak van 5 juni 2012). De uitspraak van de rechter in de laatstgenoemde zaak luidt als volgt, waarin ook de twee eerder genoemde zaken ter sprake komen: De rechtbank is, in het licht van onder meer het arrest in de zaak Checkpoint en het vonnis in de zaak Blowboot, tot het oordeel gekomen dat bij het (gereguleerd) gedogen van de verkoop van softdrugs vanuit een coffeeshop, de aanvoer van de voorraad ook dienovereenkomstig (gereguleerd) gedoogd dient te zijn. De overheid neemt met het gedoogbeleid immers op de koop toe dat zo’n coffeeshop ook wordt bevoorraad. Een gedoogde coffeeshop ontleent toch zijn bestaansrecht aan het terugdringen van straathandel, de daarmee samenhangende criminaliteit en de inferieure kwaliteit van de softdrugs. Dit kan alleen worden geëffectueerd indien de aanvoer en de kwaliteit constant zijn, zodat de verschillende soorten softdrugs ook tegen redelijke prijzen leverbaar zijn en blijven. Daarvoor is het aanhouden van een voorraad onvermijdelijk. Dat coffeeshops als die van [verdachte] gebruik moeten maken van een dergelijke stash moet dan ook bij politie en justitie geruime tijd bekend zijn geweest en het beleid in de driehoek was er dan ook op gericht dat de 'achterdeur' ongemoeid werd gelaten. Dit kennelijk binnen de driehoek gezamenlijk gedragen standpunt maakt dat ook het openbaar ministerie in beginsel gebonden moet worden geacht aan het ter zake bij de burgers opgewekte vertrouwen. Indien sprake zou zijn geweest van een wijziging van het vervolgingsbeleid, waartoe het openbaar ministerie op zich gerechtigd is, had dat aan [verdachte] en zijn medewerkers op voorhand en tijdig kenbaar gemaakt dienen te worden. Het niet kenbaar maken van deze beleidswijziging en zonder waarschuwing of mededelingen vooraf overgaan tot vervolging leidt tot aan willekeur grenzende rechtsonzekerheid. Gezien die omstandigheden dient de officier van justitie in zijn vordering niet ontvankelijk te worden verklaard. (LJN: BW7416, uitspraak van 5 juni 2012).

52

Hier wordt door de rechter het vertrouwensbeginsel aangehaald, wat inhoudt dat een burger er (onder voorwaarden) op moet kunnen vertrouwen dat een bepaalde toezegging van een bestuursorgaan ook nagekomen wordt. Ook in de twee andere zaken wordt het OM nietontvankelijk verklaard omwille van dit beginsel. De coffeeshopexploitanten mochten er namelijk op vertrouwen dat het OM het door haar jarenlang impliciet gevoerde gedoogbeleid niet plotseling op de schop zou nemen. Het is hier de rechtgevende macht die de coffeeshophouder behoed voor willekeur van de kant van de overheid. Binnen een trias politica is het echter vooral de taak van de wetgever om rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en vrijheid van willekeur te bewerkstelligen. Dit wordt in deze gevallen alleen na uitspraak van de rechtgevende macht bereikt. Door de niet-ontvankelijk verklaring blijft de vraag of (grootschalige) coffeeshops inderdaad criminele organisaties zijn die vooral overlast bezorgen onbeantwoord. Maar Maalsté (2012: 1) ziet naast die vraag nog een andere verklaring voor de wens van het OM om terug te keren naar oude tijden, namelijk door de veranderde manier waarop anno 2012 over gedogen gedacht wordt. Zojuist (zie paragraaf 4.1.1) is al geconstateerd dat de kijk op gedogen door de jaren heen veranderd is. Waar gedogen aanvankelijk nog gezien werd als een geloofwaardig instrument om problemen op te lossen, klinkt in recente jaren de roep dat gedogen een vorm van ongeloofwaardig en nietslagvaardig bestuur is steeds harder. Maalsté vervolgt: Coffeeshops maken de consument en de behoefte aan cannabis zichtbaar. En zij leggen de dubbele moraal die de overheid ten aanzien van cannabis hanteert bloot. Die zichtbaarheid heeft ertoe geleid dat het gedogen steeds meer als een geloofwaardigheidsprobleem wordt ervaren. Het laat immers zien dat er stelselmatig niet handhavend wordt opgetreden tegen iets wat volgens de wet verboden is. Het gedoogbeleid ondermijnt daarmee de geloofwaardigheid van het OM. (Maalsté, 2012: 2). Zij betoogt dat het OM aantasting van haar geloofwaardigheid tegen probeert te gaan door de gedoogpraktijk minder zichtbaar te maken. Het omvormen van grootschalige coffeeshops naar besloten clubs die minder opvallend en aanwezig zijn in het straatbeeld is daar het middel voor. Gedogen is in strijd met de kerntaak van het OM, namelijk het opsporen en vervolgen van strafrechtelijke praktijken. Grootschalige coffeeshops brengen de gedooghouding van het OM te veel aan het licht, wat impliceert dat zij niet ingrijpen en niet slagvaardig zijn. Dit alles ondermijnt de geloofwaardigheid van het OM. Wil het OM serieus genomen (blijven) worden, moet zij dus iets doen aan al te zichtbare gedoogpraktijken. Met de nieuwe maatregelen probeert het ministerie van Veiligheid en Justitie de geloofwaardigheid van het OM te herstellen. Maalsté (2012: 2) voegt daar wel aan toe dat het minder zichtbaar maken van de gedoogpraktijk geen duurzame oplossing biedt. De maatregelen van het kabinet-Rutte I laten namelijk wederom de 'achterdeur' van het cannabisbeleid ongemoeid, waardoor de achterdeurproblematiek blijft bestaan. Maalsté (2012: 2) haalt de Algemene Rekenkamer aan die eerder al het volgende beoordeelde: Een consequent optreden van de gehele strafrechtketen tegen bedrijfsmatige hennepteelt lijkt moeilijk te combineren met het expliciet gedogen van de detailverkoop ervan en het impliciet gedogen van de inkoop. Deze houden immers een zekere maatschappelijke acceptatie in van het product cannabis. (Algemene Rekenkamer, 2005: 43).

53

In dit verband spreekt Maalsté (2012: 2) dus over een 'dubbele moraal'. Dit is de kern van het geloofwaardigheidsprobleem, dat het OM probeerde te tackelen door strafrechtelijke onderzoeken te starten jegens grootschalige coffeeshops (vooralsnog zonder succes) en het kabinet-Rutte I probeert aan te pakken door coffeeshops kleinschalige en besloten clubs te maken.

4.2

Internationaal juridisch kader

4.2.1

Overzicht internationaal juridisch kader

Het Nederlandse coffeeshopbeleid is niet alleen bijzonder omdat het om een gedoogsituatie gaat, maar ook omdat zij een unieke positie inneemt binnen het omvangrijke internationaal juridisch kader. Binnen de verticaal gelede normstelling die het Nederlandse rechtssysteem kent, staat de Opiumwet onder Europese en VN-verdragen met betrekking tot het drugsbeleid. Deze wet en de achterliggende waarden kunnen het best begrepen worden vanuit een historische context. Voor uitgebreide interessante reconstructies van de totstandkoming van de internationale afspraken en hun invloed op het Nederlandse beleid, zie onder meer Blom (2008), Boekhout van Solinge (2004), De Kort (1995) en Tellegen (2007). Blom (2008: 1) benadrukt dat verdragen en andere internationale regelgeving van groot belang zijn geweest bij de vorming van de Opiumwet zoals die nu is. In figuur 3.1 is een (niet-uitputtelijk) overzicht opgenomen van het juridische kader ten aanzien van het coffeeshopbeleid. Verdragen en internationale afspraken Internationaal Opiumverdrag Den Haag (Volkenbond) [1912] Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen (VN) [1962; 1975] Verdrag inzake psychotrope stoffen (VN) [1971] Akkoord en Overeenkomst van Schengen (EU) [1985] Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (VN) [1988] Verdrag van Amsterdam (EU) [1997] Kaderbesluit harmonisering drugswetgeving (EU) [2004] EU-drugsstrategieën, drugsactieplannen en ander geldend EU-recht (EU) Nationale wetgeving Opiumwet Gemeentewet en ander bestuursrecht Aanwijzing Opiumwet Openbaar Ministerie Lokale wetgeving Algemeen Plaatselijke Verordening gemeente Gedoogbeschikking / exploitatievergunning Figuur 4.1: overzicht juridisch kader coffeeshopbeleid en evt. jaartal eerste ondertekening

4.2.2

VN-verdragen

Het startschot voor de internationale drugsbestrijding werd gegeven met de allereerste internationale drugsconferentie in Sjanghai in 1909, waarbij het wereldwijde opiumprobleem besproken werd. In 1912 wordt in Den Haag het eerste internationale Opiumverdrag onder de paraplu van de Volkenbond. Deze verdragen zijn voor het huidige beleid echter niet erg relevant. Belangrijk is dat de Verenigde Naties de taak van de Volkenbond heeft overgenomen. Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen (vanaf hier: Enkelvoudig Verdrag) werd in 1961

54

door de Verenigde Naties geconcipieerd (en in 1975 bij protocol gewijzigd) en is de belangrijkste internationale regeling met betrekking tot het drugsbeleid. Het Enkelvoudig Verdrag (EV) stelt in artikel 4 enkele algemene verplichtingen voor de lidstaten, te weten: Partijen nemen de wetgevende en administratieve maatregelen die nodig zijn om a. de bepalingen van dit Verdrag op hun gebied in werking te stellen en uit te voeren; b. met andere staten samen te werken bij de uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag; c. met inachtneming van de bepalingen van dit Verdrag de productie, de vervaardiging, de uit- en invoer, de afgifte van, de handel in, het gebruik en het bezit van verdovende middelen uitsluiten tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden te beperken. Naast het formuleren van een wettelijke regeling worden de deelnemende landen ook verplicht tot handhaving hiervan. Daarbij zijn legale activiteiten die betrekking hebben op verdovende middelen slechts geoorloofd ten behoeve van geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden (Blom, 2008: 76). Het Enkelvoudig Verdrag werkt met vier lijsten. Cannabis staat op lijst I en is daarmee onderworpen aan alle maatregelen van toezicht (Blom, 2008: 78). In aanvulling van het Enkelvoudig Verdrag is in 1971 het Verdrag inzake psychotrope stoffen tot stand gekomen. Dit verdrag kan vooral gezien worden als een toevoeging van psychotrope stoffen (naast verdovende middelen) op het Enkelvoudig Verdrag. In 1988 werd in Wenen het Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen gesloten. Dit verdrag heeft betrekking op de strafrechtelijke aanpak van illegale handel, vooral de aanpak van de internationale handel waarvoor internationale samenwerking nodig is (Blom, 2008: 92-93). Het verdrag kent echter een beperkte reikwijdte. In artikel 2 van het verdrag wordt bepaald dat de verdragspartijen slechts verplicht zijn die wetgevende en bestuurlijke maatregelen te nemen die hen niet in strijd brengt met de grondbeginselen van hun nationale rechtstelsel. De controlerende organen van de VN-verdragen zijn de International Narcotic Control Board (INCB) en de Commission on Narcotic Drugs (CND). Buiten deze internationale controle stelt artikel 28 dat de verdragspartijen zelf toezicht moeten houden op de cannabisplant. In 1995 waarschuwde het INCB nog dat het Nederlandse cannabisbeleid in strijd was met verdragsverplichtingen en ernstige internationale repercussies zou geven (Blom, 2008: 83). En in reactie op de Cannabisbrief (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125), schrijft het INCB: The Board welcomes the initiative of the Government of the Netherlands, which is an important step in the right direction towards full compliance with the international drug control conventions concerning cannabis. (...) The Board urges the Government to take further action to reduce the number of coffee shops, which are contrary to the provisions of the international drug control treaties. (International Narcotic Control Board, 2004: 36). Ferme woorden, maar Blom benadrukt dat de negatieve oordelen omtrent het coffeeshopbeleid nooit hebben geleid tot daadwerkelijke sancties. Dit heeft te vooral maken met het feit dat het Enkelvoudig Verdrag en andere verdragen niet of nauwelijks sancties kennen voor het niet naleven van verplichtingen. De enige sanctie die het Enkelvoudig Verdrag kent is een boycot op medicijnen, een zwaarwegende sanctie die in de praktijk niet snel toegepast zal worden.

55

Blom (2008) heeft verder gekeken naar de doorwerking die deze VN-verdragen hebben gehad op het Nederlandse recht. Blom (2008) merkt hierbij op dat Nederland nadrukkelijk gebruikt heeft gemaakt van de in de verdragen geboden beleidsvrijheid om te bepalen op welke wijze de strafbare feiten vervolgd en gestraft worden. Bij het Verdrag tegen Sluikhandelhandel heeft Nederland zelfs nadrukkelijk voorbehoud gemaakt om het door Nederland gehanteerde opportuniteitsbeginsel ook ten aanzien van drugsdelicten te kunnen blijven handhaven: "De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt het bepaalde in het zesde (…) lid van artikel 3 slechts voor zover de daaruit voortvloeiende verplichtingen overeenstemmen met de nationale strafwetgeving en het nationale strafrechtelijke beleid."

4.2.3

Europees (EU)-recht

Naast de VN-verdragen, is ook het Europees recht van belang voor het Nederlandse coffeeshopbeleid. Blom (2008: 98) constateert dat de invloed van Europa op ons nationale drugsbeleid groeiende is. Waar traditioneel de Raad van Europa belangrijk was voor de vormgeving van strafrechtelijke samenwerking, informatie-uitwisseling en harmonisatie van regels in Europa, wordt zij steeds meer overvleugeld door de Europese Unie in de vorm van verdragen, kaderbesluiten, aanbevelingen en resoluties. De Benelux, Duitsland en Frankrijk sloten in 1985 een akkoord met betrekking tot de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gedeelde grenzen. Dit akkoord is in 1990 uitgewerkt tot (kortweg) de Overeenkomst van Schengen (Stb. 1993, nr. 138). Later zijn nog veel meer Europese landen 'Schengen-landen' geworden. De uitgangspunten van de Overeenkomst van Schengen ten aanzien van het drugsbeleid zijn: drugsgebruik zoveel als mogelijk voorkomen, (grensoverschrijdende) drugshandel bestrijden, drugsoverlast tegengaan en de zorg voor verslaafden (Fijnaut & De Ruyver, 2008: 12). Artikel 71, tweede lid van deze overeenkomst luidt: "De Overeenkomstsluitende Partijen verbinden zich ertoe de illegale uitvoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, alsmede de verkoop, verstrekking en aflevering van die middelen en stoffen, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen te gaan". Het artikel bepaalt dus dat de lidstaten zich ertoe verbinden de verkoop van drugs tegen te gaan. Mocht een lidstaat hiervan willen afwijken, dient zij de noodzakelijke straf- en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen om de illegale in- en uitvoer van deze middelen naar het grondgebied van andere lidstaten te belemmeren (Bieleman, Nijkamp & De Haan, 2011: 5). Nederland moet vanwege het gedogen van coffeeshops dus preventieve en repressieve maatregelen nemen om de negatieve effecten van het bestaan ervan (zoals drugstoerisme en de daaraan gekoppelde illegale uitvoer van cannabis) tegen te gaan (Fijnaut & De Ruyver, 2008: 12). De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 39) constateert (steunend op het rapport van Fijnaut en De Ruyver) dat de verplichtingen ten aanzien van de Overeenkomst van Schengen niet nagekomen worden, mede door problemen in de handhaving waardoor sommige coffeeshops stelselmatig een buitenlandse markt bedienen. Bieleman en Naayer (2007: 9) stellen dat de Nederlandse politie formeel gezien de Opiumwet handhaaft, die onder meer het bezit en transport van cannabis strafbaar stelt. In de praktijk vindt het tegengaan van de in- en uitvoer van cannabis plaats door onder meer gezamenlijke grenscontroles en handhaving op het eigen grondgebied. Volgens Bieleman en Naayer spreekt het verdrag zich niet duidelijk uit over het toestaan of de plaatsbepaling van coffeeshops in grensstreken.

56

Een ander relevante internationale afspraak is het Verdrag van Amsterdam (in werking getreden op 1 mei 1999). Dit verdrag noemt drie componenten van het wettelijke kader van de EU en spreekt zich ook uit over drugs. Allereerst wordt drugsbestrijding een prioriteit op het gebied van de volksgezondheid genoemd. Bij bepaling en uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap moet een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd worden. Op het gebied van de volksgezondheid zijn drugs niet langer een plaag, maar zij blijven een onderwerp met prioriteit met betrekking tot communautaire acties op het gebied van de volksgezondheid. Het optreden van de lidstaten ter vermindering van de schade aan de gezondheid door drugsgebruik wordt door de Gemeenschap aangevuld, inclusief voorlichting en preventie. (Blom, 2008: 99). Daarnaast noemt het verdrag drugsbestrijding een prioriteit voor samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (titel VI). Artikel 29 van het verdrag betreft een belangrijke doelstelling ten aanzien van drugsbestrijding en luidt deels: "(...) deze doelstelling wordt verwezenlijkt door het voorkomen en bestrijden van al dan niet georganiseerde criminaliteit, met name terrorisme, mensenhandel en misdrijven tegen kinderen, illegale drugshandel en illegale wapenhandel, corruptie en fraude". Als laatste component wordt drugsbestrijding als prioriteit bij internationale samenwerking buiten de EU genoemd, door middel van multilaterale (zoals steun aan globale beleidsvorming), bilaterale en regionale acties (samenwerking met derde landen op verschillende gebieden). Eind 2004 heeft de Europese Raad voor de jaren 2005-2012 een nieuwe EU-drugsstrategie goedgekeurd waarin het kader, de doelstellingen en prioriteit voor twee opeenvolgende actieplannen van vier jaar die de Commissie zou opstellen (en inmiddels heeft opgesteld), zijn geschetst. Hoofddoelstellingen van de strategie zijn het terugdringen van de vraag en vermindering van het aanbod, alsook internationale samenwerking op overkoepelende thema's m.b.t. informatie, onderzoek en evaluatie. Met betrekking tot het Nederlandse coffeeshopbeleid is het van belang dat de EU-drugsstrategie 2005-2012 enerzijds het belang van gepaste aandacht voor het subsidiariteitsbeginsel benadrukt (een hogere overheid moet niet regelen wat door een lagere overheid geregeld kan worden), maar anderzijds stelt zij dat een gemeenschappelijk geloofwaardig EU-drugsbestrijdingsbeleid alleen mogelijk is indien het nationale vervolgingsbeleid van de verschillende lidstaten met elkaar spoort. In de EU-Drugs Actieplannen, welke de uitwerking van de Europese Drugsstrategie vormen, wordt echter geen concreet actiepunt voorgesteld om dit doel te bereiken. Verder is er in 2004 door de Raad van de Europese Unie een Europees Kaderbesluit genomen waarin lidstaten verplicht worden hun drugwetgeving te harmoniseren en heeft de Raad van Ministers van Volksgezondheid aanbevelingen gedaan omtrent de aanpak van drugsverslaving. De strafbaarstellingen in het Kaderbesluit zijn niet nieuw, maar komen voort uit het eerdergenoemde Verdrag tegen de Sluikhandel. Het Kaderbesluit voegt hieraan slechts harmoniserende sancties toe, waarbij het gaat om minimale strafmaxima. De officiële Engelse tekst luidt: "Each Member State shall take the necessary measures to ensure that the following conduct when committed without right is punishable", en houdt dus een verplichting tot strafbaarheidstelling in. Het Kaderbesluit heeft tot enkele wijzigingen in de Opiumwet geleid. (Blom, 2008: 101-104) De Nederlandse regering heeft zich er bij de onderhandelingen over dit Kaderbesluit sterk voor gemaakt dat zij het gevoerde beleid ten aanzien van coffeeshops (en ook het bezit van kleine hoeveelheden voor drugs) niet zou hoeven te wijzigen als gevolg van implementatie van het Kaderbesluit. En met succes, daar in overweging 9 blijk wordt gegeven van het feit dat het

57

kaderbesluit uitsluitend verplicht tot wetgevende maatregelen en niet ziet op het vervolgingsbeleid. Overweging 2 maakt duidelijk dat gedragingen ten aanzien van persoonlijk drugsgebruik, niet onder de werking van het kaderbesluit vallen. Blom (2008: 105) benadrukt dat het kaderbesluit geen enkele verplichting bevat die verder reikt dan die tot de aanpassing van de strafwetgeving. Toch wordt volgens Blom (2006, 2008) de vraag of Nederland in de Europese context haar gedoogbeleid met betrekking tot coffeeshops nog mag handhaven steeds relevanter. Een vraag die ondermeer hijzelf in de volgende paragraaf tracht te beantwoorden.

4.2.4

Ruimte binnen internationale juridisch kader

Bovengeschetst internationale juridische kader rechtvaardigt inderdaad de vraag in hoeverre er voor Nederland ruimte is om een eigen beleid te voeren. Blom (2008: 87) noemt die vraag van groot belang om te kunnen beoordelen of een op normalisering gericht beleid wel gevoerd kan worden. Met name het Enkelvoudig Verdrag wordt in de discussie omtrent (de grenzen van) het Nederlandse (soft)drugsbeleid nogal eens aangedragen als argument tegen verdere liberalisering. De grenzen van het verdrag zouden al lang bereikt zijn en het verdrag zou een eventuele verdere liberalisering verbieden. Volgens Blom (2008: 87) is dit een te beperkte en op sommige punten zelfs onjuiste opvatting van zaken. Zijn redenering hierachter, die zich richt op het Enkelvoudig Verdrag, luidt als volgt. Het doel van het verdrag is het voorkomen van individuele, sociale en economische gevaren voor de mensheid die verslaving met zich meebrengt. Hiertoe streeft men naar uniformering van internationale drugsregelgeving, een vereenvoudiging van de internationale controle op drugs, het versterken van onderlinge samenwerking en het stimuleren van maatregelen ten aanzien van de behandeling van verslaafden. Voor de realisering van dit alles gaan de verdragspartijen een aantal verplichtingen met elkaar aan. Deze algemene verplichtingen zijn in artikel 4 EV opgenomen die aan het begin van dit hoofdstuk geciteerd zijn. Volgens Blom (2008: 87) is vooral de toevoeging "met inachtneming van de bepalingen van dit Verdrag" (art. 4 lid c) van belang, omdat daarmee het gegeven verbod (op handel, productie etc.) sterk wordt genuanceerd. De verplichtingen in het EV zijn volgens Blom dus "minder dwingend dan vaak wordt verondersteld". Hij vervolgt: Drie artikelen zijn in dit kader van bijzonder belang. Art. 36 lid 4, geeft aan dat strafbaarstelling slechts in overeenstemming met de nationale wetgeving hoeft plaats te vinden. In het vierde lid wordt dit expliciet geformuleerd: 'geen enkele bepaling van dit artikel tast het beginsel aan dat de strafbare feiten waarop het betrekking heeft worden omschreven, vervolgd en gestraft overeenkomstig de nationale wetgeving van een partij.' Dit artikel valt bezwaarlijk anders te lezen dan dat het primaat aan de nationale wetgeving en het nationale vervolgingbeleid wordt gegeven. De stelling dat het verdrag, wanneer men tot een andere Opiumwet wil komen, geen ruimte meer zou bieden aan eigen accenten en inzichten met betrekking tot strafbaarstelling en vervolgingsbeleid, is derhalve onhoudbaar. (Blom, 2008: 87-88). Volgens Blom (2008: 88) heeft ons eigen cannabisbeleid wel bewezen dat het binnen de internationale verdragen en geldende afspraken mogelijk is een eigen beleid te voeren. Het Nederlandse cannabisbeleid heeft zich succesvol en zonder andere landen ontwikkeld, zonder het EV te hebben hoeven veranderen of te verlaten. Maar hoe zit dat met het Europese juridische kader? Blom (2006, 2008) komt na een lange bespreking van respectievelijk de bestaande Europese kaders, de Europese plannen, het

58

Kaderbesluit harmonisering drugswetgeving en de hypothetische Europese Grondwet tot de conclusie dat Europese inmenging in het Nederlandse drugsbeleid voorlopig nog niet leidt tot aanpassing hiervan. Het door Nederland gevoerde gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops mag daarom voortgezet worden. Er zijn volgens Blom echter wel tekenen die erop wijzen dat de Europese Unie ook op dit gebied harmonisering wenst. Er wordt in de EU-drugsstrategie immers niet voor niets gesproken over het ontwikkelen van samenhangende normen voor vervolgingspraktijken in de EU. Deze harmonisering van beleid kan met de huidige Europese regelgeving echter niet worden afgedwongen. Aanname van de Europese Grondwet zou waarschijnlijk wel voor verdere harmonisering hebben gezorgd, maar die is nooit in werking getreden. Hij concludeert daarom het volgende: "Op basis van de huidige regelgeving kan Nederland slechts op basis van vrijwilligheid (door bijvoorbeeld een kaderbesluit te accepteren waarin vervolgingsafspraken worden gemaakt) worden gedwongen om het gedoogbeleid [...] in te leveren." (Blom, 2006: 122). Hoewel de internationale regelgeving dus geen aanleiding geeft voor het opschorten van het gedoogbeleid, blijft de internationale druk bestaan om dat wel te doen. Zo blijkt anno 2005 uit briefwisselingen met lidstaten door Minister van Justitie Donner (CDA) dat geen enkel land haar steun uitspreekt voor het Nederlandse cannabisbeleid (Blom, 2008: 106-107). Daarbij moet opgemerkt worden dat er gesuggereerd is dat er sprake zou zijn van een suggestieve vraagstelling van de minister. Omdat de correspondentie niet openbaar is gemaakt, ondanks het verzoek van PvdA-kamerlid Albayrak, blijft die kwestie onbeantwoord. Van Boekhout Solinge (2010) verklaart de buitenlandse druk door middel van de wet van de remmende voorsprong: "Nederland liep voorop met zijn niet-punitieve drugsbeleid maar is daar na buitenlandse kritiek en conservatieve politiek van teruggekrabbeld, met als gevolg dat het nauwelijks nog nadenkt over hoe het beleid verder en beter kan" (Van Boekhout Solinge, 2010: 2587). Het lijkt erop dat in veel andere landen juist een minder repressieve koers wordt gevaren dan momenteel in Nederland (Fijnaut, 2009; Boekhout van Solinge, 2010). Om meer duidelijkheid te verschaffen over de internationaal-juridische discussie, is het T.M.C. Asser Instituut (2005) door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de volgende vraag voorgelegd: "Bestaat er internationaal rechtelijk ruimte, en zo ja welke, voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops?". Dit is een interessante vraag met betrekking tot een eventueel toekomstig beleid dat ook de teelt zou reguleren. Het rapport wordt dan ook veelvuldig in debatten gebruikt. In het rapport trekt het T.M.C. Asser Instituut, na onderzoek van twee VN-verdragen en het recht van de Europese Unie dat hierbij van toepassing is, de conclusie dat een dergelijke ruimte er niet is. Zij motiveert dit door te stellen dat onder de VN-verdragen toegestane teelt van cannabis zich beperkt tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Coffeeshops vormen een commerciële sector en gedoogde teelt voor deze sector zou daarmee niet gericht zijn op geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden. Ook binnen het geldende recht van de EU vindt zij geen ruimte voor experimenten ten aanzien van bevoorrading van coffeeshops. Volgens D66-kamerlid Van der Ham was er een eerdere versie van dit rapport naar de regering gestuurd waarin volgens ingewijden naar voren kwam dat er internationaal wel ruimte was voor een gereguleerde 'achterdeur'. Hierop zou de vraagstelling zijn veranderd, leidend tot de zojuist genoemde uitkomst. Door middel van een Kamervraag heeft Van der Ham de eerdere versie van

59

het rapport verzocht aan de minister van Veiligheid en Justitie Opstelten (VVD). De minister zag echter geen aanleiding om aan zijn verzoek te voldoen, omdat aan de Kamer gebruikelijk alleen definitieve versies van rapporten worden gestuurd. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 270). Net als zijn voorganger, blinkt ook deze minister van Justitie niet uit in transparantie, waardoor het gissen blijft naar de ware toedracht. Voorgaande maakt wel aannemelijk dat in deze discussie een politieke dimensie meespeelt - zowel bij de minister als bij het Kamerlid, die beiden hun eigen politieke belangen dienen. Op het rapport van het T.M.C. Asser Instituut (2005) is de nodige kritiek gekomen. Zo stelt Buruma (2010: 2) dat het een goed rapport is, maar dat er door de onderzoekers van het T.M.C. Asser Instituut op cruciale punten politieke keuzes worden gemaakt die haaks staan op de Nederlandse opstelling in het verleden. Het gedogen van experimenten met het gedogen van cannabisteelt zou volgens het T.M.C. Asser Instituut niet te verenigen zijn met de strafbaarstellingbepalingen in het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag tegen Sluikhandel. Volgens Buruma zou dit echter alleen het geval zijn als Nederland daartoe over zou gaan tot volledige legalisering. Hij stelt dat bijvoorbeeld regulering door middel van een vergunningensysteem ten aanzien van een zeer beperkt aantal kwekerijen het belang van de volkgezondheid kan dienen. Het geneeskundig doel dat gediend moet worden bij teelt van cannabis kan volgens Buruma (door het verdrag te zien als 'levend recht') zo opgerekt worden dat het op individuen gerichte geneeskundige doel ook het publieke volksgezondheidsbelang dient. Volgens Buruma is dit niet ongebruikelijk en past het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een dergelijke interpretatiemethode ook toe. Het vergt voor Nederland echter wel een voortrekkersrol op dit gebied. (Buruma, 2009: 2-3). Het door Nederland gemaakte voorbehoud in het Verdrag tegen Sluikhandel (zie paragraaf 4.2.2) betekent volgens Buruma (2010: 4-5) dat Nederland een eigen strafrechtelijk beleid kan hanteren waarbij de doeltreffendheid van opsporing en rechtshandhaving niet centraal hoeven te staan, begrijpelijk vanuit het gehanteerde opportuniteitsbeginsel. Buruma stelt dat nadere regulering ten aanzien van teelt een toepassing van het opportuniteitsbeginsel is, welke niet beschouwd hoeft te worden als de uitholling van bepalingen tot strafbaarheidstelling van den VN-verdragen. Buruma ziet dit als het gewoonweg toepassen van het gemaakte voorbehoud, maar verschilt hiermee fundamenteel van mening met de onderzoekers van het T.M.C. Asser Instituut (2005), die stellen dat het anno 2005 gebruiken van het voorbehoud uit de jaren '80 om het gedoogbeleid verder op te rekken niet kan worden opgemerkt als het te goeder trouw interpreteren en naleven van verdragen. Met betrekking tot het Europees recht stelt Buruma (2010: 6) dat de onderzoekers van het T.M.C. Asser Instituut (2005) met betrekking tot de interpretatie van het Kaderbesluit een onbegrijpelijke fout maken. Op grond van artikel 4 Kaderbesluit worden lidstaten verplicht tot strafbaarheidstelling (maximum 5 tot 10 jaar gevangenisstraf) van teelt van grote hoeveelheden cannabis. Het T.M.C. Asser Instituut leidt daaruit af dat grootschalige cannabisteelt in strijd is met het Kaderbesluit. Zij gaan daarbij echter voorbij aan het verschil tussen strafbaarstelling en handhaving, wat Nederland altijd heeft verdedigd en ook door Blom (2008) eerder dit hoofdstuk al is benadrukt. Buruma (2010: 6) benadrukt dat er noch in de EU-drugsactieplannen, noch ergens anders, concrete actiepunten worden voorgesteld tot het harmoniseren van de vervolgingspraktijk.

60

Buruma (2010: 6-7) concludeert dat Nederland de afgelopen 40 jaar stabiel heeft vastgehouden aan de wens om in naam van het volksgezondheidsbelang vast te houden aan niet-strafrechtelijk handhaven. Deze ruimte is verdragsrechtelijk onbetwist en ook altijd erkend door de Europese gemeenschap, zij het met wisselend enthousiasme. Concluderend, (...) nemen wij afstand van de mening dat een wetswijziging die ertoe strekt de softdrugsketen te reguleren of een experiment daartoe mogelijk te maken, niet mogelijk is binnen het bestaande juridische kader van internationale en Europeesrechtelijke verplichtingen. Wel onderkennen wij het grote gewicht van oprechte en zichtbare belangstellingen in de effecten voor de belangen van de Europese partners. Als men voorop loopt draagt men verantwoordelijkheid voor de volgers. (Buruma, 2010: 6-7). Vastgesteld moet worden dat er hoe dan ook verschillend gedacht kan worden, en wordt, over de juridische ruimte die Nederland internationaal gezien heeft om een afwijkend beleid te voeren.

4.3

Landelijk beleid en lokale verschillen

In het vorige hoofdstuk is de ontwikkeling van het Nederlandse coffeeshopbeleid uitvoerig besproken. Hierbij is vastgesteld dat de uitgangspunten van dit beleid landelijk gezien redelijk helder zijn geformuleerd, ook al is het coffeeshopbeleid dan niet in één alomvattende wet terug te vinden. In de vorige paragraaf werd duidelijk dat Nederland, zij het binnen een redelijk strikt internationaal juridisch kader, haar eigen nationale beleid voert. Tegelijkertijd is er binnen dit nationale beleid veel vrije ruimte voor het lokaal bestuur om een eigen beleid te formuleren en gebleken is dat gemeenten inderdaad een gevarieerd coffeeshopbeleid voeren. Dit roept echter vragen op met betrekking tot het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel, belangrijke elementen van de juridische rationaliteit. Bruin (2011) heeft onderzoek gedaan naar het indertijd geldende coffeeshopbeleid en vergelijkt dit met het oorspronkelijke beleid om te achterhalen of de juridische uitgangspunten van het coffeeshopbeleid zijn veranderd. Daarnaast heeft zij ingezoomd op de samenwerking tussen organen die behoren tot het strafrechtelijke apparaat (zoals het OM) en die van het bestuursrechtelijke apparaat (zoals het lokale bestuur) op zowel nationaal als lokaal niveau. Op overtuigende wijze laat zij zien dat hier spanning zit. Bruin (2011) onderscheidt een strafrechtelijk en een bestuursrechtelijk deel ten aanzien van het coffeeshopbeleid en constateert dat vooral in laatstgenoemde aanzienlijke lokale verschillen bestaan. Met betrekking tot het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel oordeelt zij redelijk positief over het strafrechtelijke deel van het coffeeshopbeleid. De nadruk binnen het strafrechtelijke deel is wel meer komen te liggen op de georganiseerde misdaad en hardere bestraffing, maar het uitgangspunt van het beheren van risico’s via de scheiding der markten blijft leidend. Hoewel Bruin (2011: 78) benadrukt dat “iedere vorm van stelselmatig gedogen vanuit juridisch oogpunt minder gewenst is”, is zij van mening dat de strafrechtelijke wet- en regelgeving transparant genoeg is om duidelijk te zijn. Codificatie van het gedoogbeleid in een wet heeft nog altijd wel de voorkeur, maar het geldende gedoogbeleid is wel toegestaan op grond van het opportuniteitsbeginsel en niet in strijd met het rechtszekerheid- en legaliteitsbeginsel.

61

Met betrekking tot het (lokale) bestuursrechtelijke deel van het coffeeshopbeleid is Bruin (2011: 78) minder positief. Het bestuursrecht is al vanaf het begin betrokken bij het coffeeshopbeleid, in de vorm van het driehoeksoverleg en via landelijke bestuursrechtelijke organen zoals de minister van Volksgezondheid. Wat dat betreft is het bestuursrechtelijke deel geen fenomeen van de laatste jaren. Wel is de rol die het bestuursrecht speelt door de jaren heen veranderd. Steeds meer gemeenten zijn in de jaren ’90 een lokaal coffeeshopbeleid gaan maken. Daardoor bepaalt het lokaal bestuur (voornamelijk de burgemeester) het coffeeshopbeleid inhoudelijk, binnen de strafrechtelijke grenzen die door het OM gesteld zijn. (Bruin, 2011: 78). Hier laat, ook volgens Bruin (2011: 78), de transparantie te wensen over, omdat er veel lokale verschillen bestaan in het gevoerde coffeeshopbeleid. Voor het lokale bestuur heeft de wetgever ‘verschillende juridische paden’ neergelegd, wat niet bijdraagt aan de duidelijkheid en transparantie van de regelgeving en besluitvorming van het lokale bestuur. Daar komt nog bij dat veel bevoegdheden (zoals artikel 13b Opiumwet) exclusief zijn neergelegd bij de burgemeester, een bestuursorgaan dat slechts beperkt kan worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging. Met betrekking tot rechtszekerheid is het van belang te melden dat, ook in de ogen van Bruin (2011: 91), de burgemeester wel erg veel vrijheid en bevoegdheden zijn toegekend. Een burgermeester kan volledig zelfstandig beslissingen nemen over het lokale coffeeshopbeleid en kan bijvoorbeeld door middel van zijn bevoegdheid tot bestuursdwang coffeeshops sluiten, zonder dat daar hele duidelijke inhoudelijke criteria voor bestaan (naast de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Het is dan alleen nog de rechter die de bevoegdheden van de burgemeester kan inperken, wat in een aantal gevallen ook is gebeurd. Normaal gesproken zou dit in een systeem van trias politica (de scheiding der machten in een wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht) toch een taak van de wetgever moeten zijn. Voor de rechtszekerheid van coffeeshopexploitanten is dit geen goede zaak. Eerder (paragraaf 4.1.2) is al geconstateerd dat ook het OM door de rechter bijgestuurd moest worden. Bruin (2011: 78) stelt niet dat de verschuiving van het strafrecht naar het bestuursrecht positief of negatief moet worden beoordeeld. Wel benadrukt zij dat er tussen het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke deel verschillen bestaan ten aanzien van de gediende belangen en de bevoegdheden van de betrokken organen. Uiteraard heeft een dergelijke verschuiving invloed op de invulling van het coffeeshopbeleid. Het lokaal bestuursrecht houdt zich vooral bezig met openbare orde en lokale overlast, waardoor daar in het beleid de nadruk op zal worden gelegd, wat ten koste kan gaan van het volksgezondheidsbelang dat het beleid tracht te dienen. De mogelijkheid tot het voeren van een eigen lokaal coffeeshopbeleid heeft belangrijke voordelen. In een gedecentraliseerde eenheidsstaat als Nederland staat het subsidiariteitsbeginsel hoog in het vaandel, omdat hiermee, beter dan wanneer alles centraal geregeld zou worden, beter aangesloten kan worden op lokale omstandigheden. Een grensgemeente als Maastricht kent andere omstandigheden dan het toeristische Amsterdam of het orthodox-christelijke Urk. Afstemming is echter wel belangrijk, omdat het coffeeshopbeleid van de ene gemeente een andere gemeente beïnvloedt door wat ook wel het waterbedeffect genoemd wordt. Bijvoorbeeld, door sluiting van coffeeshops in Bergen op Zoom of Roosendaal neemt de toestroom van drugstoeristen en Nederlandse coffeeshopbezoekers - en de daarmee gepaarde overlast in andere grensgemeenten toe (zie als voorbeeld Terneuzen in Bieleman, Nijkamp & Buit-Minnema, 2009). Op dat gebied

62

ontbreekt het, vooral op bestuursrechtelijk gebied, aan landelijke coördinatie van het lokale coffeeshopbeleid. Op strafrechtelijk gebied bestaat een dergelijk kader al wel, in de vorm van de richtlijnen en Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936) van het OM. Dit begrenst echter niet direct de vrijheid van het lokale bestuur, zoals Bruin (2011: 79) terecht aangeeft. De wetgever zou daarom meer duidelijkheid moeten geven in de bevoegdheden door middel van een duidelijk landelijk kader, welke “(…) dient aan te geven welke juridische weg de bevoegdheid tot het maken van een coffeeshopbeleid geeft aan een gemeentelijk bestuursorgaan, welk bestuursorgaan bevoegd is en tot hoever deze bevoegdheid kan gaan” (Bruin, 2011: 79). Op die wijze kunnen gemeenten het beleid naar de lokale omstandigheden invullen, maar binnen duidelijke grenzen die nodig zijn voor een goede landelijke coördinatie van het coffeeshopbeleid. Een meer dwingend landelijk bestuursrechtelijk kader (in ieder geval dwingender dan de modelverordening van de VNG) is nodig, om het ‘vertrouwen in het recht’ (rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en vrijheid van willekeur) te verstevigen. Want, zoals Bruin terecht stelt: Aan de ene kant worden zij geacht samen te werken middels de driehoek en omdat ze beide beleid voeren op hetzelfde onderwerp is de afstemming en samenwerking absoluut gewenst. Aan de andere kant wordt deze samenwerking en afstemming op deels vrijwillige basis overgelaten aan de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavingsactoren zelf. (Bruin, 2011: 109). Naast deze juridische vereisten is het aannemelijk dat dit ook de effectiviteit van het algehele landelijke coffeeshopbeleid ten goede komt, omdat het hier om een probleem gaat dat het lokale belang overstijgt en om een collectieve aanpak (zowel op het gebied van volksgezondheid als georganiseerde criminaliteit) vraagt.

4.4

Juridische rationaliteit als trekkracht op coffeeshopbeleid

Aan het eind van dit hoofdstuk kan een antwoord geformuleerd worden op de vraag hoe de juridische rationaliteit als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals gevormd tot en met het kabinet-Rutte I, fungeert. De juridische rationaliteit vereist dat alle elementen in acht worden genomen die nodig zijn voor fundering van vertrouwen in het recht (zoals rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en vrijheid van willekeur). Het is vanwege de juridische rationaliteit dat er sinds de jaren '70 meer en meer regelgeving is gekomen ten aanzien van coffeeshops, waar daar aanvankelijk geen regels voor waren - een vereiste van het element van rechtszekerheid. Om rechtsgelijkheid en vrijheid van willekeur te bewerkstelligen, heeft het Openbaar Ministerie (OM) begin jaren '90 algemene richtlijnen opgesteld die voor alle coffeeshops gelden. Hierdoor is er een landelijk juridisch kader voor de exploitatie van coffeeshops. Een gemeente kan kiezen voor de nuloptie en de exploitatie in haar gemeente niet toestaan, of zij kiest voor het gedogen van (een maximum aantal) coffeeshops. Bij het exploiteren van de coffeeshops moet hoe dan ook rekening gehouden worden met de (BI)AHOJG-criteria voor het cannabisgedeelte en voor het overige met andere relevante (bestuursrechtelijke) wet- en regelgeving. Er is dus door de jaren heen zeker juridische vooruitgang geboekt, ingegeven door de juridische rationaliteit. Ten aanzien van de interpretatie van deze wet- en regelgeving bestaat echter niet overal eenduidigheid, vooral lokaal gezien. Maar alvorens daar op in te gaan eerst wat conclusies ten aanzien van het internationale juridische kader.

63

Vastgesteld is dat het Nederlandse drugsbeleid bij haar totstandkoming behoorlijk beïnvloed is door internationale krachten. Het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag tegen Sluikhandel zijn hierin bepalend geweest. In toenemende mate is ook het recht van de Europese Unie een belangrijke rol gaan spelen. In strikt juridische zin heeft Nederland daarom niet de wetgeving ten aanzien van coffeeshops kunnen vormen die zij wenste, daar zij verdragsmatig gebonden was (en is) aan bepalingen omtrent strafbaarheidstelling rondom cannabis. Via een juridische gedoogtruc heeft Nederland echter in de praktijk toch een eigen coffeeshopbeleid kunnen vormen. De meningen omtrent de ruimte die Nederland binnen het internationaal juridische kader heeft om een eigen (afwijkend) cannabisbeleid te voeren, verschillen sterk. Het Nederlandse cannabisbeleid blijkt juridisch overeind te blijven staan, maar uitbreidingen van het beleid naar bijvoorbeeld vormen van gereguleerde teelt lijken bij de letter van de wet onmogelijk. Verdragen kennen echter een brede interpretatiemogelijkheid en Nederland heeft ook voorbehouden gemaakt ter bescherming van haar eigen beleid. Het lijkt strikt juridisch dan ook niet onmogelijk het Nederlandse coffeeshopbeleid uit te breiden, mits Nederland een voortrekkersrol inneemt en de effectiviteit van haar beleid op de volkgezondheid en georganiseerde criminaliteit kan uitleggen. Dit is echter een normatief politieke afweging, geen strikt juridische. In die zin wordt er zo nu en dan politiek gebruik gemaakt van de juridische rationaliteit, waarbij vooral tegenstanders van uitbreiding van vormen van regulering het argument van het ontbreken van internationale juridische ruimte noemen. Ook voorstanders maken echter op hun beurt bepaalde attributies ten aanzien van de beschikbare ruimte op basis van hun politieke oordeel. Deze interpretatieruimte is de plek waar de juridische en de politieke rationaliteit elkaar ontmoeten. Duidelijk is in ieder geval dat internationale juridische krachten al vanaf de totstandkoming van het coffeeshopbeleid tot aan het huidige beleid van grote invloed zijn op hoe dit beleid eruit ziet. Vanwege de (interpretatie van) internationale verplichtingen is er dus al lange tijd noodgedwongen sprake is van een gedoogsituatie. Het is de vraag in hoeverre de juridische rationaliteit vereist dat deze gedoogsituatie verdwijnt. Juridisch gezien is in bijzondere omstandigheden gedogen onder voorwaarden mogelijk, voorwaarden waaraan het coffeeshopbeleid voldoet. Aan het vereiste dat gedogen idealiter voor een zo kort mogelijke periode plaatsvindt, wordt niet voldaan. Het is echter de vraag in hoeverre dit juridische consequenties heeft. Vooralsnog lijkt dit niet het geval. Ook onder een gedoogstatus zijn er voldoende waarborgen om, in strikt juridische zin, vertrouwen in het recht te bewerkstelligen. Codificatie in de wet verdient nog altijd de voorkeur, maar op grond van het opportuniteitsbeginsel is het regelen via richtlijnen ook toegestaan en niet in strijd met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Geluiden voor het afschaffen van het gedogen lijken dan ook vooral uit het politieke domein te komen, waar geïmpliceerd kan worden dat gedogen een vorm van ondaadkrachtig besturen is. Hierdoor hangt er een zweem van ongeloofwaardigheid rondom gedogen, hetgeen vervolgens de houding van bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie kan veranderen. Zij kan echter niet zomaar haar beleid omgooien, omdat zij als bestuursorgaan gehouden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zoals het legaliteits-, zorgvuldigheids-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel). Dat het hier om een gedoogsituatie gaat maakt daarvoor niet uit. Wel moet opgemerkt worden dat de interpretatie van de wet- en regelgeving niet eenduidig is. Hierbij gaat het zowel om een strafrechtelijk en een bestuursrechtelijk deel en om zowel het OM als het lokale bestuur. Met betrekking tot het strafrechtelijke deel is de wet- en regelgeving transparant genoeg om duidelijk te zijn (Bruin, 2011: 78) en lijkt de eenduidigheid van interpretatie

64

van het landelijke beleid door het OM relatief groot (zeker in vergelijking met het bestuursrechtelijke deel). Recentelijk lijkt in het handelen van het OM echter wel een verandering plaats te vinden, mogelijk omdat door het jarenlange gedogen en de dubbele moraal die daaraan ten grondslag ligt (gereguleerde voordeur tegenover een niet-gereguleerde achterdeur) de geloofwaardigheid van het OM uitgehold dreigt te worden. Het OM stelt zich in een aantal gevallen onvoorspelbaar op door situaties die jarenlang strafrechtelijk gedoogd zijn, plotseling niet meer te gedogen. Hier dreigt willekeur in het optreden van de overheid en ook raakt dit aan de rechtszekerheid van coffeeshopexploitanten. In drie recente zaken heeft de rechter het OM op de vingers getikt door haar niet-ontvankelijk te verklaren, met een beroep op het vertrouwensbeginsel. Als bestuursorgaan is het OM gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het is de rechter die dit (achteraf) toetst, hetgeen geen ideaal scenario binnen een trias politica is. In het ideale scenario zou de wet- en regelgeving zoals die door de wetgever is opgesteld en de bevoegdheden die daaruit voortvloeien, niet zo breed te interpreteren mogen zijn dat het OM teruggefloten wordt door de rechter. Met betrekking tot het bestuursrechtelijke deel moet vastgesteld worden dat eenduidigheid van interpretatie veelal ontbreekt. Het lokale bestuur wordt veel vrijheid gegeven ter invulling van een eigen lokaal coffeeshopbeleid. Dit biedt voordelen, omdat hiermee beter kan worden ingespeeld op lokale omstandigheden en het subsidiariteitsbeginsel geëerbiedigd wordt. Tegelijkertijd bestaat het risico dat het lokale coffeeshopbeleid tussen gemeenten onderling te veel gaat verschillen, hetgeen ook het geval blijkt te zijn. Voor het lokale bestuur bestaan teveel juridische wegen om het coffeeshopbeleid vorm te geven. De nationale wetgever zou door middel van een landelijk kader meer duidelijkheid moeten verschaffen in de bevoegdheden. Nu wordt deze duidelijkheid vaak pas achteraf door middel van rechtspraak verschaft. Evenals bij het strafrechtelijke gedeelte zou deze juridische duidelijkheid op de eerste plaats door de wetgever zelf geregeld moeten worden. Daarnaast, hoewel dit argument strikt genomen geen juridisch argument is, ontbreekt het op bestuursrechtelijk gebied nog teveel aan landelijke (inhoudelijke) coördinatie van het coffeeshopbeleid, dat aangezien het een collectief probleem is (volksgezondheid is een collectief goed en overlast werkt door naar andere gemeenten) een collectieve aanpak vergt. Hoe dan ook lijkt de juridische rationaliteit (vooralsnog) op dit gebied aan de kant van de wetgever niet sterk genoeg aan het coffeeshopbeleid te trekken om een verandering op dit vlak te bewerkstelligen.

65

5.

Wetenschappelijke rationaliteit

In het voorgaande hoofdstuk is bestudeerd hoe de juridische rationaliteit fungeert als trekkracht op het Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals dat tot en met het kabinet-Rutte I vormgegeven is. In dit hoofdstuk zal bestudeerd worden hoe de wetenschappelijke rationaliteit fungeert als trekkracht op dat beleid. Volgens Snellen (2007: 84) vereist de technisch- en sociaalwetenschappelijke rationaliteit dat bepaald overheidsbeleid beschikt over passende beleids- en handelingstheorieën en dus effectief is. Bepaalde interventies moeten bijvoorbeeld gebaseerd zijn op vakkennis die uit praktijkervaring voortkomt of wetenschappelijke kennis over werkende gedragsmechanismen binnen een bepaalde context. Er zal in dit hoofdstuk specifiek gekeken worden naar twee wetenschappelijk ingestoken beleidsanalyses die een belangrijke basis vormen voor het gevoerde coffeeshopbeleid. De eerste betreft een evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid door het Trimbos-instituut en het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie (WODC). Een andere belangrijke basis vormt het rapport Geen deuren maar daden van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009). In dit rapport is ook vooruitgekeken en worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van de toekomst van het Nederlandse drugsbeleid. In paragraaf 5.2 en 5.3 zullen beide rapporten uitvoerig besproken worden en daar waar nodig van kritiek worden voorzien. Daarbij zal in paragraaf 5.4 worden bekeken welke aanbevelingen door de regering zijn overgenomen en welke juist niet. Zo wordt getracht te achterhalen in hoeverre de regering haar beleid op wetenschappelijk bevindingen baseert en in hoeverre deze maatregelen inderdaad door effectief bewezen mechanismen ingegeven zijn. Op die manier kan beoordeeld worden in hoeverre de wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht fungeert op het Nederlandse coffeeshopbeleid. Allereerst is het echter van belang om te beoordelen hoeveel invloed een bepaald drugsbeleid überhaupt kan hebben. Het blijkt namelijk dat overheidsbeleid slechts een beperkte invloed heeft op drugsgebruik. Dit relativeert in belangrijke mate de reikwijdte die drugsbeleid heeft en de doelen die daarbij realistisch geacht kunnen worden. Op deze kwestie wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan. In paragraaf 5.5 zal ten slotte worden geconcludeerd hoe de wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht fungeert op het Nederlandse coffeeshopbeleid.

5.1

Relatie type beleid en drugsgebruik

Een bijzonder relevante vraag die in dit kader dus als eerste gesteld moet worden, is of drugsbeleid überhaupt van invloed is op de mate van drugsgebruik. Dit is namelijk een belangrijke veronderstelling om een bepaald beleid, bijvoorbeeld een meer repressief beleid, te rechtvaardigen. Wanneer namelijk aangetoond is dat een meer repressief beleid leidt tot een lager drugsgebruik, zou dit bestempeld kunnen worden als een (op dat vlak) effectief beleid. Van deze veronderstelling gaat de door de Amerikaanse president Nixon aangeslingerde wereldwijde 'war on drugs' bijvoorbeeld wel uit. Deze drugsoorlog staat volgens Tellegen (2007: 318) in dienst van een ideaal van een eeuw geleden, namelijk dat de geordende samenleving dingen die de orde te boven gaan veilig in bepaalde instellingen kan onderbrengen. Iets dat volgens hem in de 21e eeuw geen werkbare formule meer is en faalt. Naar de relatie tussen drugsgebruik en beleid is een aantal studies gedaan, waarvan er hier een aantal uitgelicht worden.

66

Zo vergelijkt Reinarman (2007) in zijn studie de gebruiken en percepties van cannabisgebruikers in twee verschillende juridische beleidsmilieus, namelijk de facto decriminalisering (Amsterdam) en de jure criminalisering (San Francisco). Reinarman (2007: 1) concludeert hierbij dat het niet waarschijnlijk is dat maatregelen om cannabisprijzen te verhogen van invloed zijn op de cannabisconsumptie. Decriminalisering werd geassocieerd met gebruik van minder sterke cannabis, hoewel veel gebruikers in beide settings bij sterke cannabis hun gebruik reguleerden (self-titration). Criminalisering werd in de studie geassocieerd met een hoger risico en angst voor arrestatie en wat langere zoektijden voor het vinden van cannabis, maar leek de toegang tot cannabis niet significant te belemmeren. Simons-Morton, Pickett, Boyce, Ter Bogt en Vollebergh (2009) hebben een vergelijkende studie gedaan naar de prevalentie van jeugdig drank- en cannabisgebruik in de Verenigde Staten, Canada en Nederland, landen met verschillende wetgeving en beleid ten aanzien van die middelen. Zij waardeerden het beleid van de Verenigde Staten als het meest stringent, het Canadese iets minder stringent en het Nederlandse als het minst stringent van de drie. Zij trekken de conclusie dat: "the finding that cannabis use rates did not differ across countries is not consistent with the contention that prohibition-oriented policies deter use or that liberal cannabis policies are associated with elevated adolescent use" (Simons-Morton et al., 2009: 1). Zij benadrukken verder dat aan de hand van deze bevindingen stringente wetgeving en beleid ten aanzien van cannabis het gebruik ervan veel minder verminderd dan bij alcohol het geval is. In een grootschalig onderzoek naar illegale drugsmarkten in opdracht van de Europese Commissie vinden Reuter en Trautman (2009) geen aanwijzingen dat het wereldwijde drugsprobleem gereduceerd werd in de periode 1998-2007, waarin door de VN werd ingezet op een intensievere wereldwijde aanpak van drugsproblematiek. Voor sommige landen verminderde de drugsproblematiek wat, maar voor andere landen werd de problematiek substantieel erger. Er zijn ook geen aanwijzingen dat drugs moeilijker te verkrijgen werden. Een andere belangrijke constatering is dat de handhaving van drugsverboden substantiële (onbedoelde) schade heeft berokkend, die veelal voorzien werd. Hun eindconclusie luidt dat het wereldwijde drugsprobleem niet verbeterde, in sommige gevallen verergerde en er bovendien een scheef patroon waargenomen werd. Zo is in sommige gevallen het aantal cannabisgebruikers wel omlaag gegaan, maar ging dat gepaard met een plotseling sterk verhoogde hulpvraag, hetgeen erop kan wijzen dat de consumptie en de schade tegelijkertijd ook steeg. Zij concluderen daarom, dat "drug policy had no more than a marginal positive influence" (Reuter en Trautman, 2009: 16-17). Ook de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 11) relativeert de invloed van beleid op het drugsgebruik. Zij benadrukt dat, als dat al gewenst zou zijn, drugsgebruik niet volledig uit te bannen valt. Het gebruik van psychoactieve middelen is van alle tijden en er is geen 'toverstaf' die het gebruik ervan kan laten verdwijnen. Op basis van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat de mate van invloed die overheidsbeleid heeft op het al dan niet gebruiken van drugs zeer beperkt is. De invloed van beleid op gebruik is beperkt of zelfs averechts (door het ontstaan van subculturen, de verboden vrucht smaakt het zoetst). Daar komt bij dat de omstandigheden waarin drugs gebruikt worden onder repressief beleid dat niet uitgaat van harm reduction, grotere risico's opleveren voor de gebruiker. Zowel op het gebied van gezondheid (lagere kwaliteit en zuiverheid van drugs, slechtere

67

voorlichting, gebruik van vieze naalden) als risico's voor de persoonlijke levenssfeer van gebruikers (zij lopen het risico opgepakt te worden voor drugsgebruik, slecht toekomstperspectief, sociale schade). Bij het beschouwen van het drugsbeleid moet de beperkte invloed die ieder overheidsbeleid heeft op het drugsgebruik (en in het algemeen op het gedrag van mensen) steeds in het achterhoofd aanwezig zijn, omdat zij de invloed die het beleid heeft op de prevalentie en gebruikspatronen ervan in belangrijke mate relativeert. De context waarbinnen en de wijze waarop drugs worden gebruikt verandert wel.

5.2

Twee rapporten over het Nederlandse drugsbeleid

In maart 2008 hebben de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Klink, CDA), Justitie (Hirsch Ballin, CDA) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ter Horst, PvdA) van het kabinetBalkenende IV aan de Tweede Kamer toegezegd een nieuwe integrale drugsnota op te stellen. Om hierover advies te krijgen, hebben zij de Adviescommissie Drugsbeleid ingesteld (ook bekend als de Commissie Van de Donk) en is een evaluatie gemaakt van het Nederlandse drugsbeleid van de afgelopen 30 jaar (met de nadruk op de Paarse Drugsnota) die als input voor het advies van de Adviescommissie Drugsbeleid moest dienen. De aanvankelijk voor het voorjaar van 2009 en later 2010 toegezegde drugsnota is er op het moment van schrijven overigens nog steeds niet, ondanks dat de betrokken commissies gemaand zijn snel te werk te gaan en hier gehoor aan hebben gegeven. Ook plenaire debatten over het drugsbeleid zijn vele malen uitgesteld. Het laatste uitgebreide (dat wil zeggen buiten het wekelijkse vragenuur of Kamervragen om) plenaire drugsdebat (debat hoofdlijnenbrief drugsbeleid) dateert van 1 maart 2012 (voortzetting op 28 maart), terwijl het debat daarvóór van 6 maart 2008 dateert. Op 23 april 2012 heeft ministerpresident Rutte het ontslag van zijn eerste kabinet aangeboden bij de koningin en op 5 november 2012 is het kabinet-Rutte II beëdigd. Tot op heden is er geen nieuwe drugsnota verschenen. De uitgangspunten van het landelijke coffeeshopbeleid zijn dan ook vooral in brieven van ministers te vinden, waarin expliciet gesteund wordt op bevindingen uit beide onderzoeken (zie ook hoofdstuk twee).

5.2.1

Achtergrond evaluatie drugsbeleid (2009)

In de evaluatie van het Trimbos-instituut en het WODC (2009) is in de eerste plaats nagegaan in hoeverre de hoofddoelstelling van het Nederlandse drugsbeleid gerealiseerd is. Voor ieder thema zijn de aannames, beoogde aanpak en beoogde uitkomsten van het beleid beschreven en vervolgens zijn deze aan de toen geldende praktijk getoetst. Evenals bij het advies van de Adviescommissie Drugsbeleid was er voor deze evaluatie beperkte tijd beschikbaar, wat volgens voorzitter Garretsen van de begeleidingscommissie beperkingen aan het onderzoek oplegde. Omvangrijk nieuw of aanvullend onderzoek dat nodig was om cruciale vragen te beantwoorden was niet mogelijk. Garretsen benadrukt dat uitspraken over de effecten van het beleid slechts beperkt mogelijk waren. (Trimbos-instituut & WODC: 9). Volgens Van Ooyen-Houben (2006: 29) doet iemand die een rationeel beleid wil voeren er goed aan om de beleidsdoelen helder te formuleren, teneinde 'to-the-point' te kunnen evalueren en eventueel op tijd bij te sturen. Dit noemt ze als concreet verbeterpunt van het drugsbeleid. De doelstellingen van het drugsbeleid zijn, niet gekwantificeerd. Er zijn dus geen streefgetallen, waardoor een 'harde toetsing' onmogelijk is. Ook is er bijvoorbeeld geen 0-meting uitgevoerd bij de aanvang van het beleid waarmee de nieuwe situatie vergeleken kan worden. Dit bemoeilijkt het evalueren, waardoor vooral binnen de beleidslogica gekeken kan worden (door de in het beleid gehanteerde feiten en aannames te

68

volgen en aan zichzelf te toetsen - zij worden zelf niet fundamenteel in twijfel getrokken) en de (soms vage) doelstellingen die daarbinnen zijn gesteld. Effectiviteit in brede zin is lastig vast te stellen.

5.2.2

Achtergrond Adviescommissie Drugsbeleid (2009)

Tussen de evaluatie en het uitbrengen van de nieuwe drugsnota, zouden de betrokken ministers advies vragen bij een onafhankelijk orgaan over de toekomst van het Nederlandse drugsbeleid. Aanvankelijk waren de ministers van plan om de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om advies te vragen, maar hiervoor zou ongeveer een jaar nodig zijn. De Tweede Kamer wenste bespoediging van de nieuwe drugsnota, waardoor na overleg is besloten om een apart in te stellen commissie om advies te vragen. Deze adviescommissie, aangevoerd door toenmalig WRRvoorzitter Wim van de Donk (CDA), is in februari 2009 ingesteld om de betrokken ministers te adviseren of "een herijking van (onderdelen van) het Nederlandse drugsbeleid aangewezen is" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 71). Op basis van de verkregen inzichten moest zij verder "in de vorm van scenario’s aanbevelingen doen aan de Nederlandse regering voor een vanuit breed sociaal-maatschappelijk, nationaal en internationaal perspectief toekomstbestendig Nederlands drugsbeleid" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 71). Vanwege de beschikbare tijd (slechts 5 maanden) heeft de commissie besloten zich te concentreren op de onderwerpen die naar haar inzicht het meest urgent om aanpak vroegen. De overige vragen zijn slechts op hoofdlijnen bekeken en gaven soms aanleiding tot nadere studie. Op 2 juli 2009 heeft de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) haar rapport Geen deuren maar daden gepresenteerd en aan de drie betrokken ministers overhandigd. Vanuit wetenschappelijke hoek is kritiek gekomen op het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009). Boekhout van Solinge (2010: 2586) plaatst bijvoorbeeld terecht vraagtekens bij de werkwijze van de commissie. Hij zou van een commissie aangevoerd door de voorzitter van de WRR een meer wetenschappelijke aanpak verwachten. Aan tientallen proefschriften en handboeken over het Nederlandse drugsbeleid, evenals aan artikelen uit peer-reviewed tijdschriften zoals het themanummer van het Tijdschrift voor de Criminologie, wordt niet gerefereerd. Daarnaast is van veel deskundigheid (zoals die van ex-beleidsmakers en wetenschappers) geen gebruik gemaakt door ze bijvoorbeeld een plek in de commissie te geven of te horen. (Boekhout van Solinge, 2010: 2586). Een mogelijke verklaring hiervoor ziet hij in de tijdsdruk waaronder de commissie heeft moeten werken. Het is opvallend dat er onder zoveel tijdsdruk gewerkt moest worden, zoals ook het Trimbos-instituut en het WODC (2009) bij hun evaluatie aangaven weinig tijd te hebben gehad. Op het moment van schrijven is de voor 2009 beloofde drugsnota namelijk nog altijd niet verschenen, waardoor achteraf gezien voor beide onderzoeken veel meer tijd uitgetrokken had kunnen worden (en een aantal onderwerpen dus uitgebreider onderzocht had kunnen worden). Maalsté (2009: 89) typeert het rapport van de commissie als een "mager compromis zonder overtuigende stellingname" (Maalsté, 2009: 89). In het rapport is volgens haar voor ieder wat wils te vinden: voorstanders van verdere regulering worden tevreden gesteld, terwijl er ook voor tegenstanders van het gedoogbeleid voldoende aanknopingspunten zijn. De voorstanders kunnen vasthouden aan de constateringen dat meeste coffeeshops niet voor problemen zorgen, dat de maximering van de toegestane voorraad van 500 gram omhoog kan en er ruimte is voor

69

experimenten ten aanzien van de achterdeur. Voor de tegenstanders zijn er voldoende repressievere maatregelen te vinden om aan vast te houden. Er zal door dit hoofdstuk heen dan ook blijken dat er door de regering inderdaad zeer selectief gebruik is gemaakt van de aanbevelingen van de adviescommissie.

5.2.3

Algemene bevindingen Nederlandse drugsbeleid

Zoals eerder vastgesteld, is het Nederlandse drugsbeleid er sinds de jaren '70 op gericht om marginalisering en criminalisering van cannabisgebruikers tegen te gaan en bovendien de kans te verkleinen dat zij harddrugs gaan gebruiken. Dit omdat de risico's van het gebruik van cannabis minder hoog werden ingeschat dan die van harddrugs. Gedoogde verkoop van cannabis moest een scheiding tussen de cannabismarkt en de harddrugsmarkt bewerkstelligen. Deze gedoogde verkoop heeft uiteindelijk de vorm van de coffeeshop gekregen. In de Paarse Drugsnota van 1995 is de centrale doelstelling van het drugsbeleid "preventie en beheersing van de uit druggebruik voortvloeiende gemeenschaps- en individuele risico’s" (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3: 4). In de nota wordt al wel benadrukt dat het gebruik van drugs naast een kwestie van volksgezondheid ook een groot maatschappelijk een bestuurslijk probleem is. Complicerende factoren zijn hierbij 'de overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drugshandel en de buitenlandse kritiek op vermeende en reële externe effecten' (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3: 4: 9). De focus is vanaf de paarse kabinetten met betrekking tot cannabis daarmee geleidelijk meer gaan liggen op het tegengaan van overlast en criminaliteit. Met betrekking tot de coffeeshop wordt in de nota gesteld dat er door de bevolking geklaagd wordt over overlast in verband met de aanwezigheid ervan. Wel wordt benadrukt dat de overlast van andere aard is dan de overlast rondom harddrugs en in veel gevallen te vergelijken is met reguliere horecaoverlast. Maar, zo wordt hieraan toegevoegd, "in sommige gemeenten treedt [...], onder meer vanwege het buitenlandse drugtoerisme, excessieve overlast voor de omwonenden op rondom coffeeshops" (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3: 4: 10). Deze ongewenste neveneffecten ondermijnen het maatschappelijk draagvlak voor het gevoerde coffeeshopbeleid en moeten daarom weggenomen worden. Tot slot wordt in de nota benadrukt dat de internationale effecten van het Nederlandse drugsbeleid niet ontkent moeten worden, zelfs al is de kritiek meer ideologisch van aard. Onmiskenbaar trekken coffeeshops (zeker die in grensgemeenten) buitenlandse klanten aan en Nederland wordt hierop terecht aangesproken door het naburige buitenland. Anno 2009 luidt de slotconclusie van de evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid dat "gesteld kan worden dat het Nederlandse drugsbeleid ook in de huidige samenleving tot een redelijk doelbereik komt, al moet steeds opnieuw worden ingespeeld op problemen" (Trimbos-Instituut & WODC, 2009: 20). In grote lijnen neemt de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) de bevindingen van het Trimbosinstituut en het WODC over (2009) in hun analyse van de ontwikkelingen: overwegend positief ten aanzien van de vraagkant en wat negatiever over de aanbodkant. Prevalentie van het (recente) gebruik ligt in Nederland voor alle drugs, behalve XTC, onder het Europees gemiddelde en de gezondheidsproblemen zijn bescheiden. Cannabisgebruik onder jongeren ligt wel boven het Europees gemiddelde (zie volgende paragraaf). De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) constateert dat het dringend nodig is om het drugsbeleid in zijn geheel opnieuw te ijken. Op de eerste plaats omdat de wetenschappelijke kennis over de gevolgen van middelengebruik is toegenomen. Daarnaast is de maatschappelijke context van drugsgebruik aanzienlijk veranderd, mede door "openheid van grenzen, de betrokkenheid van de

70

georganiseerde misdaad bij handel en productie van drugs, overlast, sterke opkomst van internet, mobiliteit" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 13). Dergelijke ontwikkelingen vragen volgens de commissie om een reflectie van het drugsbeleid die naast alleen te kijken naar beleidinstrumenten ook de doelstellingen heroverweegt. Daarbij is drugsbeleid steeds meer nauw verbonden met andere beleidsterreinen met hun eigen dynamiek. Ook constateert de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 14) dat het drugsbeleid van begin af aan een sterke internationale dimensie kent die zich in de loop der jaren, mede onder invloed van intensievere Europese samenwerking en globalisering, verder heeft verdiept. Wel meent de commissie dat, hoewel er bij de vormgeving van het drugsbeleid nadrukkelijk rekening dient te worden gehouden met de internationale dimensie, er "met de verdragen in de hand niet eendimensionaal naar de problematiek moet worden gekeken" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 14). Dit is overigens een belangrijke opmerking, omdat dit in feite stelt dat een minister zich niet achter verdragen moet verstoppen om experimenten met bijvoorbeeld gereguleerde teelt tegen te houden. Tot op heden, ook na het verschijnen van dit rapport, is dat wel steeds het geval geweest. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 22) benadrukt tot slot dat het Nederlandse beleid de afgelopen jaren veel minder dan vroeger verschilt van de feitelijke praktijk in andere landen (zie ook Fijnaut, 2009; Boekhout van Solinge, 2010). Het doel van het drugsbeleid voor de komende jaren wordt door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) gedefinieerd als "het tegengaan en reduceren van het druggebruik zeker voor zover leidend tot gezondheids- en sociale schade, en eveneens het voorkomen en verminderen van de schade die aan de handel in die drugs is verbonden" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 22). Hierbij moet, door middel van de integrale benadering, vermeden worden dat een specifiek aspect (zoals overlast) de besluitvorming eenzijdig domineert en andere aspecten (zoals gezondheid) onrecht doet.

5.2.4

Beleidsverwaarlozing

Een belangrijke vaststelling van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 63) is dat er landelijk vanuit politiek en bestuur niet altijd voldoende aandacht voor drugsbeleid is geweest. Zij constateert dat sinds de drugsnota van 1995 er wel enig maar geen afdoende onderhoud is gepleegd aan het drugsbeleid. Ondanks periodiek verschijnende onderzoeken en monitorrapporten, is er te weinig zicht op met name productie en handel – vooral de justitiële en politionele invalshoek is zwak vorm gegeven. (...) er was teveel sprake van onverschilligheid waar actie en overleg niet hadden misstaan. (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 63). Maalsté (2009) heeft specifiek gereflecteerd op deze door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 63) genoemde 'beleidsverwaarlozing'. Zij stelt vast dat de constatering van de commissie, dat er de afgelopen 15 jaar door de verantwoordelijke actoren niet goed gereageerd is op geconstateerde problemen, op het eerste gezicht lijkt te kloppen. Het rapport verduidelijkt echter op cruciale punten niet de achtergronden van bepaalde problematiek. Het waarom over het ontstaan van grootschalige coffeeshops wordt bijvoorbeeld niet gegeven, terwijl het antwoord hierop volgens haar eenvoudig is: er zijn simpelweg te weinig coffeeshops om aan de vraag te voldoen. Terwijl het aantal cannabisconsumenten toenam, is het aanbod van coffeeshops in tien jaar gehalveerd. Ook op de vraag waarom de achterdeur van coffeeshops steeds meer verweven raakt met de georganiseerde criminaliteit wordt door de commissie geen antwoord gegeven. Het antwoord hierop is volgens Maalsté (2009: 90) ook simpel: het netwerk van kleinschalige telers is door politie en justitie grotendeels opgerold. Het gat dat daardoor is ontstaan, is opgevuld door criminele

71

organisaties die zich in eerste instantie vooral bezighielden met grootschalige drugsproductie en export. Het onderscheid tussen de voor de coffeeshops en voor de export producerende producenten is daardoor vervaagd. Vervolgens wijst Maalsté (2009: 90) erop dat beide ontwikkelingen, commercialisering van de coffeeshops en populariteit van nederwiet, respectievelijk in 1972 in 1986 al voorzien werden. Zij wijst op een rapport van de Anti Revolutionaire Partij (een voorloper van het CDA) die de overheid in 1972 adviseerde over het drugsbeleid en stelde dat een staatsmonopolie gewenst zou zijn. Daarnaast wijst zij op een nota van de Centrale Recherche Informatie uit 1986, waarin wordt gesteld dat hennepteelt een vergreten prioriteit is. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) maakt volgens haar niet duidelijk waarom er door de jaren heen niet is ingegrepen. Er wordt onterecht gesuggereerd dat de overheid niet op de hoogte zou zijn van alle ontwikkelingen rondom de coffeeshop. Maalsté meent dat er sprake is van een passief uitsterfbeleid, inhoudende dat de overheid mogelijk door niet stelselmatig in te grijpen het gedoogbeleid aan haar eigen succes ten onder heeft laten gaan. De tijd zou het probleem wel oplossen. (Maalsté, 2009: 90).

5.3

Bevindingen coffeeshopbeleid

5.3.1

Doelstellingen coffeeshopbeleid

Een belangrijk thema dat specifiek in de evaluatie aan bod komt is de scheiding van markten en het beleid ten aanzien van coffeeshops. Het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 14) concluderen dat de beoogde aanpak op sommige punten gerealiseerd is, maar op andere punten niet. Er is een wettelijk instrumentarium ontwikkeld, zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk met zowel landelijke als lokale criteria, wat door de jaren heen is uitgebreid en aangescherpt. Het wettelijk instrumentarium is echter niet frequent gebruikt en de mogelijke criminaliteit rondom coffeeshops heeft pas de afgelopen jaren aandacht gekregen. De gestelde criteria worden volgens plan gehandhaafd, hoewel er in de handhaving beperkingen worden geconstateerd die het opmerken van overtredingen bemoeilijkt. De beoogde uitkomsten voor het cannabisbeleid waren dat cannabisgebruikers (vanwege gebruik of bezit van cannabis) zoveel mogelijk buiten het strafrecht zouden blijven. Dit blijkt inderdaad het geval te zijn: in Nederland is de kans om gearresteerd te worden om het bezit van cannabis veel kleiner dan in andere Westerse landen. Er is overigens geen overzicht van de negatieve consequenties die dergelijke arrestaties hebben. (Trimbos-instituut & WODC: 2009: 15). Met betrekking tot de scheiding van markten wordt geconcludeerd dat beide markten in vrij grote mate gescheiden zijn. Zoals aangegeven zijn uitspraken over de effecten van het beleid slechts beperkt mogelijk. Het was voor het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 15) dan ook lastig om harde conclusies te trekken over het effect van de scheiding van markten, vooral omdat er zoveel factoren een rol spelen bij het al dan niet gebruiken van drugs (zie ook paragraaf 5.1). Er kan niet overtuigend worden aangetoond, maar ook niet verworpen, dat het coffeeshopsysteem een positieve (gewenste) invloed heeft op het harddruggebruik. Onder cannabisgebruikers is de prevalentie van harddrugsgebruik hoger, lager of vergelijkbaar afhankelijk van het land waarmee werd vergeleken. In de algemene bevolking is het gebruik van harddrugs in vergelijking met andere landen wel laag, met uitzondering van XTC. Er zijn ook geen aanwijzingen gevonden dat het bestaan van coffeeshops (onder volwassenen) geleid heeft tot een buitensporige toename van cannabisgebruik.

72

Wel wordt door Trimbos-instituut en WODC (2009: 15) geconstateerd dat minderjarige scholieren qua cannabisgebruik hoger scoren dan hun Europese leeftijdsgenoten. Er is hierin wel sprake van een stabilisering/daling. Onduidelijk is echter of dit samenhangt met het bestaan van coffeeshops (bijvoorbeeld door een indirect grotere beschikbaarheid of normatieve normalisering) of andere factoren. Zoals Reinarman (2007) en Simons-Morton et al. (2009) laten zien, lijkt de aanwezigheid van coffeeshops niet de doorslaggevende variabele bij het al dan niet overgaan tot gebruik van cannabis. De ongunstige positie van Nederlandse scholieren komt overigens opvallend genoeg niet zozeer door een toename van het cannabisgebruik in Nederland, maar door een daling in andere landen zoals België, Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Nadere analyse hiervan zou volgens het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 104) dan ook zinvol zijn. Onder bepaalde groepen kwetsbare jongeren wordt cannabisgebruik getypeerd als 'eerder regel dan uitzondering' en blijkt het cannabisgebruik relatief hoog te zijn. Het aantal hulpaanvragen bij verslavingszorg ten aanzien van cannabis is sinds half jaren '90 sterk gestegen, hoewel onduidelijk is of dit aantoont dat het problematisch gebruik gestegen is. Ten aanzien van coffeeshops melden het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 15) dat hun aantal gestaag daalt, terwijl het aantal gemeenten dat het bestaan ervan toestaat stabiel is gebleven. Zij benadrukken dat er als gevolg van onduidelijkheid en moeilijk te controleren regels wel een bepaald risico bestaat dat de gestelde doelen ten aanzien van het coffeeshopbeleid niet bereikt worden. Hierbij wordt echter niet aangegeven welke doelen daar precies mee bedoeld worden. Verder wordt geconstateerd dat coffeeshophouders zich in het algemeen succesvol inspannen om te voldoen aan de gestelde regels en voorwaarden. Overtredingen ten aanzien van de aanwezigheid van harddrugs in de coffeeshop komen nauwelijks voor en het weren van harddrugs wordt door coffeeshophouders ook als cruciaal voor het coffeeshopsysteem gezien. Met betrekking tot de aanbodkant constateren het Trimbos-instituut en het WODC (2009) samen met de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 19) schaalvergroting, professionalisering en criminalisering van de drugsmarkt. Met betrekking tot de georganiseerde criminaliteit ten aanzien van cannabis stelt de Adviescommissie Drugsbeleid vast dat er (aan de aanbodzijde) géén sprake is van een scheiding van markten en dat de teeltsector zich tot een innovatieve en belangrijke exportsector heeft ontwikkeld. Ook wordt de overlast rondom coffeeshops genoemd, hoewel zij benadrukt dat deze op macroperspectief bescheiden is en dalende. Op deze zaken wordt in de volgende paragrafen ingegaan.

5.3.2

Overlast rondom coffeeshops

Een voor het coffeeshopbeleid relevant thema is dat van de drugsgerelateerde overlast, waarmee zowel criminele, openbare orde en audiovisuele overlast bedoeld wordt. In de Paarse Drugsnota (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) werd dit gezien als een ernstig probleem dat extra aandacht verdiende, waarbij het vooral ging om overlast rondom niet-gedoogde verkooppunten. Ten aanzien van coffeeshops is door het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 20) geconstateerd dat er sprake was van overlast rondom coffeeshops en wat breder bekeken van overlast als gevolg van grootschalige hennepteelt in woningen (waarvan de aanpak na de Cannabisbrief (Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125) is geïntensiveerd). In hoeverre het oprollen van duizenden hennepkwekerijen heeft geleid tot minder overlast is niet helemaal bekend. Bij coffeeshops heeft de overlast vooral betrekking op verkeers- en parkeeroverlast, met op grote afstand daarachter

73

overlast door rondhangende jongeren en geluidsoverlast. Het overlastcriterium wordt volgens het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 15) landelijk gezien formeel niet veel overtreden. Ook de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 37-38) constateert dat in veel gemeenten de coffeeshop een betrekkelijk rustig en doorgaans goed beheersbaar fenomeen is, vooral gericht op de lokale gebruikersmarkt. Op macroniveau is de omvang van de overlast bescheiden en moet zij niet worden overdreven. Ten aanzien van coffeeshops bestaan wel grote lokale en regionale verschillen. Vooral in de zuidelijke grensstreken zorgt de aanwezigheid van coffeeshops voor problemen door massaal en toegenomen grensverkeer. De spanningen die dit oproept, leiden nogal eens tot regionale of lokale interventies, zoals sluiting (bijvoorbeeld in Bergen op Zoom, Roosendaal en Terneuzen) of maatregelen om de toegang tot shops in te perken (zoals in Limburg). Grote coffeeshops geven overlast in de vorm van lawaai en parkeerdrukte. In grensstreken is bovendien een toestroom van drugstoeristen uit voornamelijk België, Frankrijk en Duitsland die voor eigen gebruik of om te handelen structureel cannabis bij de Nederlandse coffeeshops halen. In Amsterdam, waar meer dan een kwart van alle coffeeshops gevestigd is, worden weinig problemen met drugstoeristen ervaren. Dit is waarschijnlijk omdat de aard van het drugstoerisme verschilt, aangezien de meeste toeristen er niet op uit zijn drugs terug te nemen naar hun thuisland. (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 37-38). In het rapport wordt overigens niet genoemd dat de ervaren overlast in Amsterdam waarschijnlijk veel minder is, omdat drugstoeristen daar doorgaans niet met de auto komen en bovendien niet opvallen tussen andere toeristen - zoals Maalsté, Van den Brink, Schilder en Brouwer (2010) laten zien.

5.3.3

Criminaliteit en hennepteelt

Met betrekking tot aan coffeeshops gerelateerde (georganiseerde) criminaliteit stellen het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 147) dat op basis van de beschikbare informatie de vraag of en hoe de georganiseerde criminaliteit betrokken is bij coffeeshops niet beantwoord kan worden. Het zicht is beperkt op de criminele betrokkenheid van coffeeshophouders bij andere zaken dan de handel in cannabis. Ten aanzien van de exacte aard en omvang van aan coffeeshops gerelateerde criminaliteit zijn slechts indicatieve gegevens voorhanden. Onder meer zouden criminele organisaties aan coffeeshops leveren en hebben relatief veel cannabisondernemers een justitieel verleden. Door middel van de Wet BIBOB wordt getracht te voorkomen dat een coffeeshop een vergunning krijgt als er een groot risico van misbruik door criminelen aanwezig is. Sinds 2004 worden bovendien handhavingsinspanningen gepleegd van preventieve, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aard om de rol van vermeende criminele organisaties terug te dringen, waarvoor de aandacht pas de afgelopen jaren is gegroeid en waarvan de resultaten nog onbekend zijn. Het Trimbos-instituut en het WODC constateren bovendien dat het erop lijkt dat "met de toepassing van wetten en regels de criminaliteit van coffeeshophouders wordt bestreden, maar dat criminele organisaties minder direct zijn geadresseerd" (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 119). Waarschijnlijk bedoelen ze daarmee dat de georganiseerde criminaliteit door de genomen maatregelen waarschijnlijk niet erg hard getroffen wordt, aangezien zij andere wegen kunnen bedenken (een criminele organisatie kan bijvoorbeeld ook samenwerken met een 'schone' coffeeshophouder of cannabis verkopen via niet-gedoogde verkooppunten). Volgens de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) heeft het gedogen van coffeeshops ten onrechte het beeld opgeroepen dat softdrugs geen groot probleem vormen. Hierdoor is in het verleden weinig prioriteit toegekend aan de handel en teelt van cannabis, waardoor grootschalige

74

hennepteelt zich (samen met andere ontwikkelingen) heeft kunnen ontwikkelen. Ook de aard van de coffeeshopbranche zelf is fors veranderd. De kleine idealistische ondernemer is volgens de Adviescommissie Drugsbeleid vervangen door grootschalige en commerciële uitbaters die al dan niet verbindingen hebben met de georganiseerde criminaliteit. Grootschalige telers (en handelaren) hebben de gezondheid van de cannabisgebruiker niet altijd hoog in het vaandel staan en coffeeshops hebben nauwelijks mogelijkheden om de kwaliteit van hun producten te testen. Kleinschalige thuistelers zijn grotendeels uit de markt verdreven of ingelijfd door grootschalige producenten (zie voor deze constatering ook Maalsté & Panhuysen, 2007). Hoewel hennepteelt strikt genomen buiten het coffeeshopbeleid valt, heeft zij er wel sterke raakvlakken mee (immers: geen voordeur zonder achterdeur). Bedrijfsmatige nederwietteelt is sinds 2004 intensiever aangepakt, evenals de georganiseerde criminaliteit achter deze teelt. Hennepteelt in Nederland is volgens het Trimbos-instituut en het WODC (2009: 18) sinds 1995 sterk gegroeid en in toenemende mate geprofessionaliseerd. Maalsté en Panhuysen (2007: 28-30) zien de hennepteelt in de jaren '70 en '80 al opkomen. Het Trimbos-instituut en het WODC constateren dat bij deze teelt criminele samenwerkingsverbanden betrokken zijn, hoewel onduidelijk is in welke mate dit is. Ten aanzien van de doelen van het beleid wordt geconcludeerd dat deze op onderdelen lijken te zijn gerealiseerd en dat de bedrijfsmatige thuisteelt terug lijkt te lopen, maar dat tegelijkertijd de productietechnieken van cannabis wel efficiënter zijn geworden. Er zijn verder aanwijzingen dat er recentelijk (anno 2009) sprake is van een vermindering van het aanbod van nederwiet, omdat het aanbod veranderingen laat zien zoals een hogere prijs gecombineerd met een lagere zuiverheid (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 386). Onduidelijk is of dit het gevolg is van de geïntensiveerde aanpak (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 18). Het is niet onaannemelijk dat door het verdrijven van relatief kleinschalige thuistelers er een gat is gevallen dat door de grotere georganiseerde criminaliteit is opgevuld. In die zin zou gesteld kunnen worden dat de overheid het probleem heeft verergerd. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) maakt in de ogen van Boekhout van Solinge (2010: 2587) de verkeerde aanname dat de Nederlandse wietsector een belangrijke exportsector geworden is. Discussies over het Nederlandse cannabisbeleid zijn namelijk lange tijd (en worden bij tijd nog steeds) gedomineerd door de claim, actief uitgedragen door de in 2008 ingestelde Taskforce Georganiseerde Hennepteelt, dat meer dan 80 procent van de Nederlandse wietteelt voor het buitenland bedoeld is. In een interview met NRC Handelsblad ('Het is maar hennep, zei iedereen', 18 oktober 2008) stelt de toenmalige leider van de Taskforce Max Daniel het volgende: "We weten dat ten minste 80 procent van wat in Nederland wordt gekweekt voor export is. Dan hebben we het bij een voorzichtige berekening over ruim 2 miljard euro per jaar, gerekend in Nederlandse prijzen". Deze claims worden echter nergens wetenschappelijk hard gemaakt, maar kleuren wel sterk het cannabisdebat en worden vaak gebruikt als argument tegen regulering van de achterdeur. In een artikel in de Groene Amsterdammer ('Drugsbeleid op drijfzand', 29 februari 2012) wordt dan ook gesuggereerd dat het voornaamste doel van de Taskforce was om hennepteelt in een kwaad daglicht te stellen, een hypothese die vooralsnog niet verworpen kan worden. Justitie zou haar eigen criminaliteit kweken om draagvlak voor haar acties te genereren. Het Korps landelijke politiediensten (KLPD) (2006) heeft namelijk wel onderzoek gedaan om meer zicht te krijgen op de Nederlandse cannabismarkt, waarbij zij een raming opstelde van aanvoer, productie, consumptie en uitvoer van nederwiet. Dit 'interne en vertrouwelijke' onderzoek is in

75

februari 2012 door KRO Reporter International publiek gemaakt. In dit rapport werd de volgende conclusie getrokken: "een van de conclusies is dan ook dat de schattingen van productie en export te sterk afhankelijk zijn van assumpties die klaarblijkelijk niet, althans niet helemaal, in overeenstemming zijn met de werkelijkheid" (Korps landelijke politiediensten, 2006: VI). In het rapport wordt benadrukt dat dergelijke data bijzonder relevant zijn voor discussie over het te voeren cannabisbeleid, bijvoorbeeld over de mogelijkheden tot regulering van de achterdeur. Dit maakt het des te opmerkelijker dat dit onderzoek niet eerder publiekelijk is gemaakt. Van der Heijden (2008), tevens auteur van het zojuist genoemde rapport, concludeerde in 2008 in de bundel 'Cannabisteelt in de Lage Landen' eveneens dat "de betrekkelijk geringe hoeveelheden nederwiet die in het buitenland worden aangetroffen absoluut niet in lijn [zijn] met de geraamde kwantiteiten die zouden worden geëxporteerd." Nader onderzoek is volgens Van der Heijden (2009: 84) hard nodig om een duidelijk beeld te vormen. Vreemd genoeg zijn beide onderzoeken niet opgenomen in de geraadpleegde literatuur van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 79-85). Op het terrein van illegaliteit rondom coffeeshops is hoe dan ook, zo blijkt keer op keer, erg weinig wetenschappelijke kennis voorhanden. Dit is iets wat ook Maalsté (2011) benoemt gedurende de hoorzitting die voorafging aan de drugsdebatten in maart 2012. Zij stelt dat we vooral veel weten van de vraagzijde en de gedoogde aanbodzijde, maar dat we vrijwel niets van de illegale handel en productie afweten. Want hoeveel cannabis wordt er bijvoorbeeld in Nederland geproduceerd en hoeveel cannabis bereikt de gebruiker via de illegale markt? De pogingen om schattingen te maken zijn volgens haar verre van betrouwbaar en berusten op allerlei grove aannames. De huidige kennis over de illegale markten is vooral gebaseerd op observaties van buitenaf gecombineerd met grove aannames en niet op basis van informatie van binnen. Dit kan leiden (en leidt) tot het verkeerd interpreteren van ontwikkelingen die op de illegale markt plaatsvinden. Hier is kwalitatief hoogstaand onderzoek zeer gewenst om het zicht op deze illegale markt te vergroten en daardoor effectiever beleid te kunnen vormen.

5.4

Aanbevelingen en doorwerking in coffeeshopbeleid

In het voorgaande zijn de vaststellingen ten aanzien van het beleid besproken. In deze paragraaf wordt gekeken naar de aanbevelingen die hieruit voortvloeien. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) kreeg immers de opdracht aan de hand van scenario's een toekomstbeeld te schetsen voor het drugsbeleid. Waar zij aanbevelingen doet worden deze gewogen en bekeken in hoeverre deze aanbevelingen terug te vinden zijn in het daarna gevormde coffeeshopbeleid. Wat blijkt is dat het merendeel van de aanbevelingen door de regering terzijde is geschoven.

5.4.1

Uitgangspunten te voeren beleid

De Adviescommissie Drugsbeleid merkt vooraf terecht op dat drugsgebruik, mocht dat al wenselijk zijn, niet totaal uit te bannen valt. Waar het volgens de commissie om gaat is het vinden van een goede balans tussen enerzijds het respecteren van de individuele vrijheid om persoonlijke keuzes te maken en anderzijds het voorkomen en beperken van de gevaren van drugsgebruik voor zowel persoon als maatschappij. Daarbij is zij zich bewust van de morele dimensie die bij drugsbeleid komt kijken en gaat zij uit van het liberale schadebeginsel: wilsbekwame burgers hebben de persoonlijke vrijheid om zich te gedragen naar hun voorkeur zolang dit derden niet schaadt. Het inperken van die persoonlijke vrijheid kan aan de orde zijn als het middelengebruik leidt tot ernstige individuele of maatschappelijke schade. De nadruk zal daarin volgens de commissie vooral moeten liggen op

76

jongeren en wilsonbekwame volwassen, die niet geacht worden de risico's van middelengebruik goed in te schatten en op verantwoorde wijze een keuze kunnen maken. Maar, zo benadrukt zij, "bij afwezigheid van feitelijke of verwachte schade is er dus geen reden het gebruik van psychotrope stoffen onderwerp van het drugsbeleid te maken – dan prevaleert de persoonlijke vrijheid om daar wel of geen gebruik van te maken" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 22). De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) is van mening dat het coffeeshopbeleid herijking verdient, teneinde een nieuwe balans te vinden tussen de positieve en negatieve kanten van hun bestaan. De coffeeshop krijgt vooral betekenis als plek waar volwassenen in een veilige en rustige omgeving cannabis kunnen kopen en gebruiken, zonder in aanraking te hoeven komen met illegale dealers. Op die manier is de coffeeshop van belang bij de scheiding van markten. Daarnaast biedt het bestaan van coffeeshops de mogelijkheid om zicht te hebben op, contact te hebben met en voorlichting te geven aan cannabisconsumenten. Tot slot fungeren coffeeshops als 'drukventiel' waarmee het lokale bestuur invloed heeft op in ieder geval een deel van de cannabismarkt en overlast tegen kan worden gegaan. Zij moet in elk geval niet fungeren als voedingsbodem voor de georganiseerde misdaad. (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 37). Zij zet hierbij in op landelijke eenduidigheid over de gewenste inzet van het beleid, waarin wel ruimte is voor lokale verschillen omdat lokale contexten nu eenmaal sterk verschillen. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 45) benadrukt dat zij het zeer raadzaam acht de coffeeshop terug te laten gaan naar een kleinschalige lokale voorziening. Het is echter de taak van de lokale driehoek om een optimale balans (in aantal en spreiding) te vinden, waarbij dit soms tot meer en soms tot minder coffeeshops kan leiden. Het is de vraag in hoeverre het geldende en voorgenomen beleid (dat landelijk geldt) deze lokale verscheidenheid respecteert. Het beleid van het kabinetRutte I staat afwijkingen van de (BI)AHOJG-criteria en het afstandscriterium niet toe, en de motie Dibi c.s. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 276; over lokale autonomie ten aanzien van het afstandscriterium voor coffeeshops) en de motie Van der Ham c.s. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 272; over het staken van de landelijke uitrol van de wietpas) zijn door de Tweede Kamer verworpen. In beide moties werd gepleit voor meer lokale autonomie. Het lijkt er dan ook op dat het kabinet-Rutte I dit advies in de wind slaat en het beginsel van subsidiariteit niet al te hoog opneemt. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 41) benadrukt verder dat, hoe eventuele regulering van coffeeshops ook vorm wordt gegeven, de handhaving met het strafrecht verzwaard aangezet zal moeten worden, teneinde coffeeshops te laten zijn waarvoor zij ooit bedoeld waren. Het strafrecht moet hierin meer dan voorheen samen met het bestuursrecht optrekken. Als deze uitgangspunten worden gehanteerd, ziet de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 42) mogelijkheden om het coffeeshopbeleid verder te ontwikkelen.

5.4.2

Zes varianten coffeeshopbeleid

Voor de ontwikkeling van het coffeeshopbeleid schetst de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 42) een zestal varianten. Zij onderscheidt hierbij allereerst legalisering en een totaalverbod. Daarnaast onderscheidt zij eenzijdige regulering (alleen verkoop van cannabis) en tweezijdige regulering (verkoop en aanvoer van cannabis). Wanneer deze twee dimensies tegenover elkaar gezet worden, levert dit de varianten op die in figuur 5.1 zijn weergegeven.

77

De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 43) is van mening dat volledige legalisering (1) en een totaalverbod van coffeeshops (6) niet de voorkeur verdienen. Een totaalverbod zou de voordelen die de coffeeshop biedt doen laten verdwijnen, terwijl legalisering een aanzuigende werking op het buitenland zal hebben (wanneer Nederland daarin het enige land is) en daarnaast cannabisgebruik niet zomaar van zijn problemen zal ontdoen. Een eigen legalisatiekoers van Nederland acht de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 44) onrealistisch en zij benadrukt dat deze discussie op internationaal vlak plaats zal moeten vinden. Hier heeft de commissie op het eerste oog een punt, hoewel het wel een cirkelredenering is. Immers, als ieder land er bij voorbaat al vanuit gaat dat een legalisatiekoers niet realistisch is, zal dit als selffulfilling prophecy dienen en inderdaad niet realistisch blijken. Het is niet waarschijnlijk dat Nederland in haar eentje tot legalisering over zal (kunnen) gaan. Dit is afhankelijk, als de politieke wil er al is, van een internationaal window of opportunity. Onder het kabinet-Rutte I is gebleken dat Nederland geen voortrekkersrol heeft genomen om het ontstaan daarvan te stimuleren. (1) legalisering

(2) Open/eenzijdig

(3) Open/tweezijdig

Eenzijdige regulering (alleen verkoop)

Tweezijdige regulering (verkoop en aanvoer) (4) Besloten/eenzijdig

(5) Besloten/tweezijdig

(6) totaalverbod Figuur 5.1: mogelijk varianten coffeeshopbeleid (naar Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 42)

Het is verder van belang op te merken dat de commissie van mening is dat een totaalverbod van coffeeshops niet de voorkeur verdient. Hieruit kan men afleiden dat het beleid er dus niet op moet gericht zijn het voortbestaan van de coffeeshop zo zwaar onder druk te zetten dat het fenomeen van de coffeeshop verdwijnt. Het is echter de vraag in hoeverre de invoering van bepaalde maatregelen (zoals het besloten club-criterium als besproken in paragraaf 3.5.2, zie ook bijlage I) niet tot gevolg hebben dat veel coffeeshops hun deuren zullen moeten sluiten (in paragraaf 5.4.4 wordt nader ingegaan op dit punt).

5.4.3

Variant 2 (open/eenzijdig)

De situatie zoals die vóór de gedeeltelijke invoering van het besloten club- en ingezetenencriterium was (zie paragraaf 3.5.2 en bijlage I), is die van variant 2 (open & eenzijdige regulering). De coffeeshop is open voor een breed publiek, terwijl alleen de verkoop is gereguleerd en niet de productie en handel die daaraan vastzit. Geen ideale situatie, die volgens de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 44) in beginsel echter wel kan blijven bestaan, zij het onder strenge handhaving en met de volgende aantekeningen in ogenschouw. Ten eerste dat het strafrecht een nadrukkelijkere rol moet krijgen in de handhaving, waarbij zij samen optrekt met het bestuursrecht. De commissie noemt hierbij handhaving van het verbod op de verkoop van harddrugs, het aantal transacties per klant en de (door)verkoop aan minderjarigen. Ten tweede zet zij vraagtekens bij de

78

vraag of bepaalde landelijke vastgestelde voorwaarden wel eer doen aan gegeven lokale omstandigheden. De lokale driehoek moet in dat geval meer ruimte krijgen om binnen het landelijke kader eigen voorwaarden te stellen. Als voorbeeld noemt de Adviescommissie Drugsbeleid het afstandscriterium, waarbij zij benadrukt dat zij niet overtuigd is van het generieke nut en de effectiviteit van deze maatregel. Ten derde wordt de maximering van de handelsvoorraad op 500 gram als problematisch ervaren door zowel de coffeeshops als de handhaving. De lokale driehoek zou meer ruimte moeten krijgen om een afgestemde maximering af te spreken, die eventueel hoger kan zijn dan het maximum van 500 gram.

Afstandscriterium Met de opmerking dat de commissie niet overtuigd is van het generieke nut en de effectiviteit van het afstandscriterium wordt door de kabinetten-Balkenende IV en -Rutte I niets gedaan. Het afstandscriterium, inhoudende dat de minimale loopafstand tussen een coffeeshop en een school voor voortgezet of beroepsonderwijs voor scholieren jonger dan 18 jaar 350 meter moet zijn, wordt per 1 januari 2014 gewoon aan de gedoogcriteria in de Aanwijzing Opiumwet toegevoegd (zie ook paragraaf 2.6). (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 65 & 267). Volgens de regering dient het afstandscriterium om de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren te verkleinen (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259). Wat is er wetenschappelijk gezien bekend over de effectiviteit van een dergelijk afstandscriterium? In Rotterdam is per 1 januari 2009 een afstandscriterium ingevoerd (naast een aantal andere maatregelen), inhoudende dat coffeeshops binnen een straal van 200 meter en een loopafstand van 250 meter van scholen (voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, of in de directe nabijheid van speciaal onderwijs) moesten sluiten. Bieleman, Nijkamp en Sijstra (2011) hebben aan de hand van 0-, 1- en 2-metingen gekeken naar de effecten hiervan. De invoering van het afstandscriterium had tot gevolg dat 16 van de 61 coffeeshops hun deuren moesten sluiten. Uit het onderzoek komt naar voren dat er weinig is veranderd in de frequentie van, startleeftijd en locaties van cannabisgebruik onder schoolgaande jongeren. Ook het koopgedrag van jongeren is sinds de sluitingen nauwelijks veranderd. Nog altijd krijgen de meeste jongeren hun cannabis indirect (vaak via vrienden) uit de coffeeshops. Ook het gebruik van andere middelen dan cannabis, zoals tabak, alcohol en harddrugs, is nauwelijks veranderd. De ervaren overlast rondom coffeeshops (vooral verkeersoverlast en rondhangende jongeren) is bij de 2-meting zowel bij open als gesloten coffeeshops lager dan bij de 0-meting, maar dit kan ook samenhangen met de versterkte handhaving. (Bieleman et al., 2011). Er moet hierbij wel opgemerkt dat de maatregel nog niet lang van kracht is en dat er dus nog geen effecten over de lange termijn bekend zijn. Vooralsnog zijn de resultaten echter geheel in lijn met wat in paragraaf 5.1 vastgesteld is ten aanzien van de invloed die overheidsbeleid heeft op drugsgebruik, en moet vastgesteld worden dat hier gekozen wordt voor een beleidsvorm waarvan de te verwachten effecten niet wetenschappelijk ondersteund zijn.

Handelsvoorraad De problematiek rondom de maximale handelsvoorraad van 500 gram die de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) beschrijft, is ook door het Trimbos-instituut en het WODC (2009) al benoemd. Aanvankelijk stelden de betrokken ministers van het kabinet-Balkenende IV nog dat door middel van een nauwkeurig omschreven pilot of experiment (onder stringente handhaving) na was te gaan wat de positieve effecten zouden zijn van het aanhouden van een grotere handelsvoorraad. Het toestaan van een grotere handelsvoorraad zou mogelijk het voordeel kunnen hebben dat de

79

illegaliteit rondom de aanvoer van cannabis aan coffeeshops afneemt. (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239). Onder demissionaire status gaf de regering bij monde van de minister van VWS echter aan dat "elementen van pilots die niet passen binnen de bestaande regelgeving, zoals het experimenteren met een grotere handelsvoorraad, niet in aanmerking [komen] voor ondersteuning" (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 253: 1-2). In de beleidsbrieven van de ministers van het kabinetRutte I wordt niet ingegaan op de problematiek rondom de maximale handelsvoorraad. In de Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936; zie ook paragraaf 2.6) die sinds 1 januari 2012 van kracht is, is er dan ook niets aan de maximaal gedoogde handelsvoorraad veranderd. Deze wordt nog altijd door de lokale driehoek vastgesteld met een maximum van 500 gram cannabis. Ook op dit punt wordt door de kabinetten-Balkenende IV en Rutte I dus niet naar de Adviescommissie Drugsbeleid geluisterd. Tot slot pleit de commissie binnen de tweede variant voor een 'tussendeurvariant', die het ophalen en naar de coffeeshop brengen van cannabis gebiedt, zolang binnen de gestelde voorwaarden gehandeld wordt. Er is niets van dergelijke strekking terug te vinden in de beleidsbrieven die na het rapport van de commissie zijn uitgebracht.

5.4.4

Variant 4 (gesloten/eenzijdig) en de 'wietpas'

Zoals aangegeven acht de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 46) het raadzaam om de coffeeshop kleinschaliger te maken en alleen de lokale markt te laten bedienen (waarmee zij doelt op inwoners van de eigen gemeente en directe omgeving). Vooral in de regio's waar coffeeshops een grensoverschrijdende markt bedienen zijn toegangsbeperkende maatregelen gewenst. In variant 4 (besloten/eenzijdige regulering) is hier sprake van. Toegangsbeperking voor grensoverschrijdende cannabisconsumenten vermindert volgens de commissie de toestroom van buitenlanders. Het wegblijven van deze drugstoeristen reduceert de omvang van de coffeeshopmarkt en de negatieve nevenverschijnselen die daaraan verbonden zijn. Dit zou door middel van praktijkexperimenten getoetst moeten worden, zoals in Limburg is gedaan waar de overheid door middel van verschillende maatregelen een hogere toegangsdrempel wilde opwerpen (zie voor een evaluatie Maalsté, Van den Brink, Schilder, & Brouwer, 2010). De haalbaarheidsstudie Limburg trekt zijn grens (Maalsté et al., 2010) was nog niet afgerond toen de Adviescommissie Drugsbeleid haar advies uitbracht. In deze studie worden overigens zowel bij de praktische als juridische haalbaarheid van de pilot grote vraagtekens geplaatst (Maalsté et al., 2010: 78). De Adviescommissie Drugsbeleid benadrukt dat zij vóór experimenten is, maar "de uitwerking en het resultaat van de proeven moeten dan wel op de voet worden gevolgd, en met wetenschappelijk onderzoek begeleid en landelijk worden geëvalueerd, opdat duidelijk is of ze effectief zijn" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 46). Dit mogen ook andere experimenten dan zoals die in Limburg zijn. Een verder doorgetrokken vorm van variant 4 (besloten/eenzijdige regulering) is de coffeeshopclub met een stabiel ledenbestand. Hierbij moet dan sprake zijn van een (eventueel gemaximeerd) ledenbestand, met een lidmaatschap dat niet op dagbasis verkregen kan worden. Niet-leden mogen de coffeeshop niet binnenkomen en lidmaatschap zou alleen open moeten staan voor volwassenen uit de regio. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 46) geeft aan dat zij dit model interessant genoeg vindt om in praktijkexperimenten te betrekken. In de ogen van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 47) zullen méér besloten coffeeshops de problematiek in grensregio's doen verminderen, hoewel het om een sterkere handhaving vraagt. De impact op de

80

drugsproductiemarkt is niet evident, maar de illegale markt zou kunnen afzwakken als er minder buitenlanders richting de coffeeshops trekken. Deze verder doorgetrokken vorm van variant 4 (besloten/eenzijdige regulering) is door het kabinetRutte I volledig overgenomen, beginnend met de drie zuidelijke provincies (zie ook paragraaf 2.6). Het besloten club- en ingezetenencriterium heeft tot gevolg gehad dat iemand alleen cannabis bij een coffeeshop kan kopen als hij of zij lid is van de besloten coffeeshopclub en daarbij kan aantonen dat hij of zij Nederlands ingezeten is (middels een uitreksel van de Gemeentelijke Basisadministratie dat niet ouder is dan vier weken). In de media is hier vanwege de registratie al snel de verzamelnaam 'wietpas' aan gegeven. De maatregel is ingegeven om coffeeshops kleinschaliger te maken (het maximum aantal leden is vastgesteld op 2.000) en niet-ingezetenen te kunnen weren om zodoende de overlast rondom coffeeshops te verminderen. Het is echter de vraag of het op deze manier trachten terug te dringen van de overlast niet al te zeer ten koste gaat van het volksgezondheidbelang dat de coffeeshop dient (scheiding van markten en zicht op gebruikers) - en bovendien uiteindelijk alleen maar meer overlast oplevert. Uit verschillende onderzoeken komt een aantal ongewenste neveneffecten van de wietpas naar voren. Volgens Bieleman, Nijkamp en De Haan (2011) kan de invoering van de wietpas het risico met zich meebrengen dat de illegale handel (bijvoorbeeld doorverkoop en straathandel) toeneemt. Ook Brouwer (2011) stelt dat er een reële kans is dat de handel ondergronds gaat. Brouwer benadrukt daarbij dat gemeenten substantiële inkomsten mislopen die drugstoerisme genereert: "Drugstoerisme levert ongeveer tien miljard euro op. Dat is los van de handel in softdrugs zelf, waarin jaarlijks 1,5 tot 2 miljard euro omgaat" (Brouwer, 2011: 1). Dergelijke neveneffecten kunnen tot weerstand leiden bij gemeenten. In een aantal zuidelijke gemeenten was er dan ook veel weerstand tegen de invoering van de wietpas ('Weerstand in Brabantse steden tegen wietpas', 23 januari 2011). Uiteindelijk bleek geen enkele zuidelijke coffeeshopgemeente zich echt tegen het rijksbeleid te verzetten, en vanaf mei 2012 was het in Zeeland, Brabant en Limburg dan ook niet mogelijk zonder lidmaatschap cannabis in een coffeeshop te kopen. Onder coffeeshopbezoekers in Groningen is gevraagd of mensen zich zouden registeren om aan hun cannabis te komen. Hieruit komt naar voren dat een kleine meerderheid (53 procent) van de Nederlandse ingezetenen zegt zich te zullen gaan registeren. 42 procent zegt zich niet te gaan registeren en hun cannabis op andere manieren te verkrijgen. Onder buitenlanders komt naar voren dat de helft cannabis zou kopen bij Nederlandse vrienden met een wietpas en 38 procent aangeeft bij illegale verkooppunten in eigen land hun cannabis te zullen gaan halen. Verder geeft 25 procent aan cannabis te kopen bij illegale verkooppunten, en geeft 25 procent aan Nederlanders aan te spreken met de vraag of zij voor cannabis voor hen willen kopen (er waren meerdere antwoorden mogelijk op deze vraag). (Bieleman et al., 2011: 44). Dit geeft een eerste indicatie dat een aanzienlijk deel van de cannabisgebruikers bij verplichte registratie de coffeeshop zal mijden. Ook in Utrecht en Amsterdam is dergelijk onderzoek gedaan. In Amsterdam is 'spontaan' 83 procent van de bezoekers tegen registratie. Als aan hen wordt voorgehouden dat het echt moet dan zegt 32 procent zich te zullen registreren. Een grote meerderheid zit niet op de wietpas te wachten. In het Utrechtse onderzoek worden grote overeenkomsten met het Amsterdamse onderzoek gevonden. Daar is spontaan ruim driekwart van de bezoekers tegen registratie.

81

Wanneer het echt zou moeten geeft ook hier 32 procent aan dat te zullen doen. In figuur 5.2 is te lezen wat bezoekers aangeven te zullen gaan doen als de wietpas ingevoerd wordt. Een klein deel geeft aan anderen te zullen gaan vragen voor hen naar de coffeeshop te gaan. Een ander klein deel geeft aan zelf hun cannabis te zullen gaan telen of direct bij een teler te kopen. Bijna 30 procent geeft aan ergens anders hun cannabis vandaan te halen. Ongeveer één tiende zegt te zullen gaan stoppen. Vanzelfsprekend bestaat er een verschil tussen het voorspelde en daadwerkelijke gedrag. Utrecht

Amsterdam

Gemiddeld

Registreert zich bij deze coffeeshop

25,4 %

24,6 %

25 %

Registreert zich bij andere coffeeshop

6,6 %

7,0 %

6,8 %

Registratie totaal

32 %

31,6 %

31,8 % 8,5 %

Weigert, vraagt anderen om te gaan

9,1 %

7,9 %

Weigert, kweekt zelf

12,5 %

13,5 %

13 %

Weigert, koopt van teler

5,4 %

9,9 %

15,3 %

Weigert, koopt elders

28,2 %

21,0 %

24,6 %

Weigert, laat bezorgen

4,8 %

5,2 %

5%

Weigert, stopt met blowen

8,0 %

11,0 %

9,5 %

Weigering totaal

68 %

68,5 %

68,2 %

Figuur 5.2: onderzoek reactie wietpas coffeeshopbezoekers (naar Wouters & Korf, 2011: 20)

Hoewel de eerste wetenschappelijke studies naar de effecten van de wietpas nog niet afgerond zijn, lijkt het er wel op dat het coffeeshopbezoek sinds de invoering van de wietpas sterk is afgenomen. Uit een recente 'quickscan' van Maalsté en Hebben (2012) blijkt dat veel voormalige coffeeshopbezoekers zich vanuit het oogpunt van privacy inderdaad niet laten registeren. Maalsté en Hebben trekken de conclusie dat de wietpas haar doel voorbij schiet. Zij was vooral bedoeld om overlast van coffeeshoptoerisme in de zuidelijke grensstreken te verminderen, terwijl er bij veel andere gemeenten niet of nauwelijks sprake was van overlast. De wietpas heeft allerlei ongewenste effecten op de lokale cannabisgebruiker, die in toenemende mate zijn heil zoekt op de illegale markt en daarmee de gecontroleerde omgeving van de coffeeshop verlaat. Ongunstig vanuit volksgezondheidsperspectief en bovendien is het aannemelijk dat de overlast door de handel van cannabis bij niet-gedoogde verkooppunten alleen maar toeneemt. Dit moet vervolgens door intensievere politionele handhaving gecompenseerd worden. Per brief van 19 november 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293) laat dezelfde minister, inmiddels van het kabinet-Rutte II, weten dat er volgens de zuidelijke coffeeshopgemeenten sprake is van een drastische afname van het aantal drugstoeristen, dat het aantal inschrijvingen bij coffeeshops achterblijft, er een toename is van overlast van illegale (straat)handel en dat de verschuivingseffecten verwaarloosbaar zijn. De minister verbindt hieraan overigens de conclusie dat het besloten club-criterium losgelaten moeten worden en het ingezetenen-criterium vastgehouden moet worden. Omdat het hier gaat om beleid van het kabinet-Rutte II, zal dit hier verder buiten beschouwing worden gelaten (zie voor de meest recente ontwikkelingen hoofdstuk 7). De informatie is echter wel van belang omdat het inzicht geeft in hoe (en aan de hand van welke gegevens) de minister zijn beleidsbeslissingen onderbouwt. Hij trekt deze conclusies aan de hand van de informatie die hij zelf continu van de politie, OM en coffeeshopgemeenten heeft gehad.

82

Voor een buitenstaander zijn deze gegevens dus niet te controleren, en van een wetenschappelijke werkwijze is dan ook geen sprake. Per brief van 1 juni 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 287) gaat de minister van Veiligheid en Justitie Opstelten in op de invoering van de wietpas en de effecten daarvan. De minister concludeert een maand na invoering dat de introductie conform de verwachtingen verloopt. De straathandel is wat toegenomen, maar de situatie blijft volgens hem beheersbaar. Hij benadrukt dat waar de straathandel zich voordoet, de politie dit aanpakt en dat de handhavingscapaciteit hierbij voldoende is. De verschuivingseffecten naar andere provincies noemt hij beperkt. In Nijmegen is het drugstoerisme wat toegenomen, maar dat leidt (naast wat toegenomen parkeerproblemen) niet tot overlast en incidenten. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 287). Het is opvallend dat verkeersproblemen hier ineens blijkbaar niet meer als overlast gelden. De minister heeft verder het WODC de opdracht gegeven de effecten van de invoering te monitoren. Het WODC zal onderzoek doen naar de effecten van het aangescherpte coffeeshopbeleid over de periode 2012-2014. In november 2012 geeft de minister (inmiddels onder het kabinet-Rutte II) aan in het voorjaar van 2013 een tussenrapportage van dit onderzoek te verwachten en dat het gehele onderzoek naar verwachting in 2014 wordt afgerond (Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293). De minister gaat alleen in op de overlastaspecten. Er is geen aandacht voor het dalende aantal coffeeshopbezoekers en hoe die daling geïnterpreteerd moet worden (is de vraag afgenomen of het aanbod verplaatst?). Met de invoering van de wietpas lijkt daarom het kind met het badwater te worden weggegooid. Inderdaad komen niet-ingezetenen de coffeeshop niet meer binnen en is het aannemelijk dat daardoor een deel van de (in de meeste gemeenten beperkte) overlast met betrekking tot drugstoerisme verdwijnt. Immers, een niet-ingezetene zal dan ook in Nederland de zwarte markt opmoeten die in zijn of haar eigen land ook bestaat (hoewel de kwaliteit van de Nederlandse cannabis vanwege de aanwezigheid van coffeeshops mogelijk hoger is dan in het buitenland). Daar komt echter bij dat te verwachten is dat de illegale handel toe zal nemen omdat de (binnenlandse) vraag naar cannabis niet substantieel daalt, hetgeen waarschijnlijk tot meer drugsoverlast leidt. Tegelijkertijd is het effect van de invoering van de wietpas dat een groot deel van de cannabisgebruikers niet meer naar de coffeeshop gaat, hetgeen vanuit volksgezondheidsperspectief een slechte zaak is: de coffeeshop dient er immers voor om "aan volwassenen een veilige en rustige plek te bieden voor gebruik, om voor bestuurders een belangrijk ‘drukventiel’ te vormen en voor de hulpverlening als mogelijke vindplaats voor problematische gebruikers" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 41). Als de coffeeshop niet meer effectief kan functioneren gaan deze functies daarmee verloren. Geconcludeerd moet worden dat de maatregelen rondom de wietpas weliswaar coffeeshopbezoek door niet-ingezetenen ontmoedigen, maar dat er tegelijkertijd een groot risico bestaat dat dit een onevenredig grote impact heeft op het coffeeshopbezoek van ingezetenen. Hiermee komt het volksgezondheidsbelang in het geding en bestaat er bovendien een reële kans dat de overlast vanwege de groeiende illegale handel alleen maar toeneemt. De binnenlandse vraag naar cannabis zal immers niet heel erg veel veranderen (zie ook paragraaf 5.1). Wel is het aannemelijk dat Nederland voor buitenlandse drugstoeristen (op termijn) onaantrekkelijker zal worden. Hoe de afweging tussen de verschillende belangen gemaakt wordt, is een politiek-normatieve kwestie.

83

5.4.5

Varianten 3 (open/tweezijdig) en 5 (gesloten/tweezijdig)

De twee varianten die nog niet ter sprake zijn gekomen zijn die met een gereguleerde achterdeur (variant 3 en 5). Een ontwikkeling naar variant 3 (open & tweezijdige regulering) wijst de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 45) 'onder de huidige omstandigheden' af. Deze variant zou neerkomen op het behouden van het open karakter van de coffeeshop, met een gereguleerde achterdeur. Coffeeshophouders zouden dan een grote klandizie moeten (blijven) bedienen en de voorraad zou gereguleerd moeten komen vanuit een achterdeur die op dit moment door de georganiseerde criminaliteit wordt beheerst. Deze georganiseerde criminaliteit zal zich volgens de commissie niet gemakkelijk weg laten drijven, waardoor de gereguleerde achterdeur niet of slechts met heel veel inspanning te handhaven is. Zeker gezien de problematische aard van de handhaving op dit moment zou dit een erg groot risico met zich meebrengen. Daarbij zou volgens de commissie het op grote schaal reguleren van hennepteelt zich niet verhouden tot de internationale verdragen waaraan Nederland zich heeft gebonden, waardoor deze verdragen opgezegd zouden moeten worden. Iets wat de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 46) als gezegd niet realistisch (en onwenselijk) acht. Zoals in paragraaf 4.2.4 is geconstateerd, zijn de meningen over hoe ver Nederland kan gaan binnen het bestaande internationale juridische kader sterk verdeeld. Het is opvallend dat de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) zich er zo gemakkelijk vanaf maakt, want in de inleiding van haar rapport valt nog te lezen dat, hoewel nadrukkelijk rekening moet worden gehouden met de internationale dimensie, er "met de verdragen in de hand niet eendimensionaal naar de problematiek moet worden gekeken" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 14). Wat meer nuancering ten aanzien van de interpretatie van de verdragen zou op zijn plek zijn geweest. Ook de motivering dat de georganiseerde criminaliteit zich niet gemakkelijk weg zal laten drijven is misschien een wat al te fatalistische houding. Dit is nog altijd afhankelijk van de systematiek die daarbij gekozen wordt, aangezien een breed aantal vormen te verzinnen zijn. Het kan toch niet de bedoeling zijn dat de overheid zich al op voorhand simpelweg neerlegt bij het bestaan van georganiseerde criminaliteit en haar daarmee indirect op de been houdt. Ruimte voor regulering van de achterdeur is er volgens de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 47) alleen bij een besloten coffeeshop (variant 5: besloten/tweezijdige regulering), waarbij controle is op de gebruikers. Zij ziet dit alleen gebeuren als blijkt dat het besloten clubmodel met stabiel ledenbestand succesvol ingevoerd en gehandhaafd kan worden. Variant 5 zou de voor- en achterdeur van de coffeeshop met elkaar verbinden en zou de spanning tussen de gereguleerde voordeur en niet-gereguleerde achterdeur doen laten verdwijnen. In dat model is dan geen plaats voor buitenlandse cannabis. De Adviescommissie Drugsbeleid geeft expliciet aan hier een nadere uitwerking van de mogelijkheden te willen zien die door middel van (kleinschalige) praktijkexperimenten getoetst worden en "beveelt aan de mogelijkheid van de coffeeshopclub met achterdeurregeling nader uit te werken, zodat zichtbaar wordt onder welke juridische voorwaarden dat zou kunnen en hoe de organisatie van de kweek en de consumptie alsmede het toezicht daarop kan plaatsvinden" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 47). Het mag eigenlijk al geen verassing meer zijn dat deze aanbeveling door de verschillende kabinetten niet is overgenomen. Onder het kabinet-Balkenende IV gaven de ministers aan dat "enigerlei experiment met gereguleerde teelt overeenkomstig het Coalitieakkoord niet in deze kabinetsperiode [zal] plaatsvinden" (Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239: 10). Een beleidsmatige

84

verkenning ervan acht zij niet opportuun. Op een recente vraag van de SP-fractie aan het kabinetRutte I waarom experimenten die op wetenschappelijk-expertimentele basis de teelt en toelevering aan de coffeeshops reguleren, niet toegestaan worden, wordt geantwoord dat regulering van cannabisteelt (en experimenten daartoe) in strijd zijn met internationale verplichtingen en geldende wetgevingen (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 269). Het kabinetRutte I staat dan ook afwijzend tegenover de plannen van de gemeente Utrecht om een experiment uit te werken met kleinschalige besloten verenigingen die ook de teelt reguleren. Per brief van 27 mei 2011 benadrukken de ministers nog maar eens dat de "kern van ons beleid is dat elke vorm van teelt van cannabis strafbaar en verboden is en blijft. Experimenten zoals de gemeente Utrecht deze voorstelt zijn in strijd met geldende wetgeving en internationale verplichtingen." (Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259: 5). Beide kabinetten steunen hierbij op de brief van 8 februari 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 24 077, nr. 179), die uitlegt dat noch de toepasselijke VNverdragen, noch het recht van de Europese Unie, ruimte bieden voor (experimenten met) regulering en legalisering van cannabis. De onderbouwing hiervoor vindt zij in een rapport van het T.M.C. Asser Instituut (2005). Het advies van het T.M.C. Asser Instituut (2005) is in paragraaf 4.2.4 uitgebreid besproken en van kritiek voorzien.

5.5

Wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht op coffeeshopbeleid

Aan het eind van dit hoofdstuk kan de vraag beantwoord worden hoe de wetenschappelijke rationaliteit fungeert als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals dat tot en met het kabinet-Rutte I is vormgegeven. Hierbij gaat het erom dat bepaald overheidsbeleid beschikt over passende beleids- en handelingstheorieën en dus effectief is. Geconcludeerd moet worden dat de wetenschappelijk rationaliteit niet sterk aan het coffeeshopbeleid trekt en ondergesneeuwd dreigt te worden door andere rationaliteiten. Allereerst is in paragraaf 5.1 aan de hand van een aantal studies vastgesteld dat de invloed die overheidsbeleid heeft op de keuze van mensen om drugs te gebruiken niet evident is. Een repressief beleid leidt niet automatisch tot lagere gebruikersaantallen, terwijl tegelijkertijd de risico's voor gebruiker en samenleving wel toenemen. Eveneens is niet aangetoond dat een liberaler beleid het gebruik vergroot. Veel factoren spelen bij drugsgebruik een rol, waarvan het type drugsbeleid dat een overheid voorstaat slechts één van velen is. Aan de hand van de beschikbare wetenschappelijke inzichten moet daarom vastgesteld worden dat een realistisch en effectief drugsbeleid uitgaat van deze belangrijke constatering. Het relativeert namelijk in belangrijke mate de resultaten die te behalen zijn ten aanzien van gebruik en maakt aannemelijk dat het verstandiger is, als drugsgebruik nu eenmaal een gegeven is, om de omstandigheden waarin dit gebeurt te verbeteren en daarmee de risico's van drugsgebruik op individueel en maatschappelijk niveau te verkleinen. Ook moet vastgesteld worden dat er sinds de 'Paarse Drugsnota' (Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3) geen nieuwe drugsnota meer is verschenen, ook al is deze door het kabinet-Balkenende IV in maart 2008 toegezegd. Het voordeel van een volledige drugsnota is dat uitgebreid kan worden ingegaan op de uitgangspunten en assumpties die aan het drugsbeleid ten grondslag liggen, met oog voor achtergronden en ontwikkelingen, die bovendien aan de hand van uitgebreid wetenschappelijk onderzoek ondersteund kunnen worden. In afwezigheid van een recente drugsnota, zijn de uitgangspunten van het coffeeshopbeleid van latere kabinetten daarom in veel

85

minder uitgebreide beleidsbrieven aan de Tweede Kamer te vinden, waarin veelvuldig wordt verwezen naar het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009).

5.5.1

Aanbevelingen Adviescommissie Drugsbeleid...

De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) heeft, mede aan de hand van een evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid van het Trimbos-instituut en het WODC (2009) aanbevelingen gedaan ten aanzien van het Nederlandse drugsbeleid. Vastgesteld is dat beide rapporten in een korte periode afgerond moesten worden, waardoor op sommige punten cruciale vragen niet beantwoord zijn en foutieve of onvolledige aannames zijn gemaakt. Bovendien schiet het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid tekort om aan te geven hoe het komt dat problemen ten aanzien van grootschalige coffeeshops en hennepteelt zijn ontstaan. Destijds is geconstateerd dat de coffeeshop in de meeste gemeenten een betrekkelijk rustig en doorgaans goed beheersbaar fenomeen is, vooral gericht op de lokale gebruikersmarkt. In het algemeen spannen coffeeshophouders zich succesvol in om aan de gestelde criteria te voldoen. Er bestaan wel grote lokale en regionale verschillen en in met name sommige (zuidelijke) grensstreken zorgt massaal drugstoerisme voor overlast. Het gaat hierbij vooral om verkeers- en parkeeroverlast en in mindere mate om rondhangende mensen. Hier is lokaal op verschillende manieren op gereageerd, variërend van verplaatsing en toegangsbeperkende maatregelen, tot sluiting. Op macroperspectief is de overlast bescheiden en moet zij ook volgens de commissie niet overdreven worden. De markten van soft- en harddrugs zijn mede dankzij de coffeeshop voor de gebruiker in vrij grote mate gescheiden, hoewel conclusies over de effecten daarvan lastig te trekken zijn, door het complexe samenspel van factoren dat drugsgebruik bepaalt. Aan de aanbodkant van de drugsmarkt wordt de scheiding van markten als minder succesvol beschouwd en worden schaalvergroting, professionalisering en criminalisering geconstateerd. Door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de grootschalige en gecommercialiseerde coffeeshops verweven zijn met georganiseerde criminaliteit. Ook dienen de coffeeshops, tegen de bedoeling in, een internationale markt. Bovendien zou er sprake zijn van grootschalige hennepteelt waarbij een aanzienlijk deel voor de export is bedoeld. In dit hoofdstuk is echter vastgesteld dat we eigenlijk maar heel erg weinig weten van de illegale wereld rondom coffeeshops en cannabis. In hoeverre de georganiseerde criminaliteit betrokken is bij de coffeeshop is niet overtuigend aangetoond en veel kennis op dit vlak ontbreekt. De teeltsector lijkt inderdaad veranderd van meer idealistisch ingesteld naar een meer professionele en harde sector, maar ook hier is het zicht beperkt. Het lijkt erop dat het harder aanpakken van thuisteelt ertoe heeft geleid dat er een gat is ontstaan dat door de georganiseerde criminaliteit is opgevuld. Claims ten aanzien van de (omvang van) export van cannabis zijn zeer dubieus, hoewel ze in het debat vaak zonder enige wetenschappelijke basis aangevoerd worden en dit debat ook vormen. Ook de aanbevelingen van de Adviescommissie Drugsbeleid zijn hierdoor gekleurd, bijvoorbeeld bij het beschouwen van de mogelijkheden tot regulering van teelt. Wat vaststaat, is dat er op dit vlak meer en beter onderzoek nodig is. Het is voor een groot deel dus onduidelijk of het beleid gebruik maakt van wetenschappelijk effectief geachte mechanismen. Volgens de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) verdient het coffeeshopbeleid herijking teneinde een nieuwe balans te vinden tussen de positieve en negatieve kanten van het bestaan van

86

coffeeshops. De coffeeshop krijgt vooral betekenis als plek waar volwassenen in een veilige en rustige omgeving betrouwbare cannabisproducten kunnen kopen en gebruiken, zonder in aanraking te hoeven komen met illegale dealers. Op die manier is de coffeeshop van belang bij de scheiding van markten. Daarnaast biedt het bestaan van coffeeshops de mogelijkheid om zicht te hebben op, contact te hebben met en voorlichting te geven aan cannabisconsumenten. Tot slot fungeren coffeeshops als 'drukventiel' waarmee het lokale bestuur invloed heeft op in ieder geval een deel van de cannabismarkt en overlast tegen kan worden gegaan. Zij onderscheidt een zestal varianten van toekomstig coffeeshopbeleid, waarvan zij de varianten 1 (legalisering), 6 (totaalverbod) en 3 (open/tweezijdige regulering) ontraadt. De commissie stelt dat de toen geldende variant (variant 2: open/eenzijdige regulering) onder voorwaarden kan voortbestaan en dat er geëxperimenteerd kan worden met meer besloten varianten zowel met als zonder gereguleerde achterdeur.

5.5.2

...versus gevoerde coffeeshopbeleid

Regulering van de achterdeur ziet de adviescommissie alleen gebeuren bij een meer besloten coffeeshopsysteem. Zij pleit ervoor om kleinschalige praktijkexperimenten te organiseren met vormen van gereguleerde teelt. Van de opmerking dat er "met de verdragen in de hand niet eendimensionaal naar de problematiek moet worden gekeken" (Adviescommissie Drugsbeleid, 2009: 14) trekken de betrokken ministers zich echter weinig aan. Keer op keer worden experimenten met gereguleerde teelt (zoals voorgesteld in bijvoorbeeld het Manifest van Maastricht) of andere vormen van regulering of zelfs legalisering door de ministers tegengehouden met een beroep op de internationale afspraken. Het in het vorige hoofdstuk besproken én bekritiseerde rapport van het T.M.C. Asser Instituut (2005) vormt hier steeds de motivering voor. Gebleken is dat dit één van de vele aanbevelingen van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) is die terzijde worden geschoven. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) pleit ten aanzien van het coffeeshopbeleid bijvoorbeeld ook voor landelijke eenduidigheid met ruimte voor lokale verschillen. Ze betwijfelt of bepaalde landelijke vastgestelde voorwaarden wel eer doen aan gegeven lokale omstandigheden. De lokale driehoek moet in dat geval meer ruimte krijgen om binnen het landelijke kader eigen voorwaarden te stellen. De lokale en regionale verschillen zijn namelijk groot: Amsterdam heeft met andere problematiek te kampen dan Maastricht. Binnen het landelijke beleid zoals dat tot en met het kabinet-Rutte I is gevormd, bestaat echter bijzonder weinig ruimte voor lokaal afwijkend beleid. Gemeenten kunnen weliswaar zelf bepalen of ze al dan niet een (maximum) aantal coffeeshops toestaan, maar zijn als ze deze eenmaal toestaan beperkt in hun handelingsruimte. Het afstandscriterium en de maatregelen rondom de 'wietpas' gelden bijvoorbeeld voor alle coffeeshops in Nederland (waarbij begonnen is in het zuiden), ongeacht de lokale omstandigheden. De Adviescommissie Drugsbeleid (2009) geeft aan niet overtuigd te zijn van de effectiviteit en het generieke nut van een afstandscriterium van coffeeshops ten opzichte van scholen. Uit onderzoek in Rotterdam van Bieleman, Nijkamp en Sijstra (2011) blijkt dat er (vooralsnog) geen positieve effecten zijn op de frequentie van, startleeftijd en locaties van cannabisgebruik onder schoolgaande jongeren. Dit is in lijn met de eerdere vaststelling dat beleid weinig invloed heeft op gebruik. Desondanks zou er als gevolg van beleid van het kabinet-Rutte I met ingang van 2014 een afstandscriterium van 350 meter aan de Aanwijzing Opiumwet toegevoegd worden. Een andere aanbeveling van de commissie was om de als problematisch ervaren maximale handelsvoorraad

87

cannabis van 500 gram te verhogen. Op dit voorstel wordt in de beleidsbrieven van de ministers niet ingegaan. Nog maar eens twee voorbeelden waarbij de regering in haar beleid niet kiest voor effectief geachte maatregelen. Het kabinet-Rutte I heeft ervoor gekozen om één van de zes door de commissie geschetste varianten van het coffeeshopbeleid uit te werken. Zij heeft namelijk met de invoering van het besloten clubcriterium en het daaraan gekoppelde ingezetenencriterium (beginnend met de zuidelijke provincies) gekozen voor een ver doorgetrokken variant van model 4 (besloten verkoop en eenzijdige regulering). De commissie geeft aan dat zij deze variant interessant genoeg vind om mee te experimenteren. Door het kabinet-Rutte I is deze variant overgenomen, en wel door het tot landelijk geldend beleid te verheffen. Gebleken is echter dat de 'wietpas', hoewel het nietingezetenen ontmoedigt om voor hun cannabis naar Nederland te komen, allerlei ongewenste neveneffecten sorteert. Er zijn aanwijzingen dat de bezoekersaantallen in de zuidelijke provincies stevig gedaald zijn na invoering van de wietpas. Veel coffeeshopbezoekers voelen er om verschillende redenen namelijk niets voor om zich te laten registeren om cannabis te kunnen kopen. Uit onderzoek in Utrecht en Amsterdam blijkt dat slechts 32 procent zegt bereid zijn zich te registeren en 68 procent niet. Het is niet aannemelijk dat de vraag naar cannabis evenredig gedaald is. Coffeeshops worden op deze manier inderdaad kleinschaliger gemaakt, maar hun voortbestaan staat onder hevige druk. Een totaalverbod van de coffeeshop wordt door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) niet wenselijk geacht, maar het is de vraag of dit uiteindelijk niet de consequentie van het door het kabinet-Rutte I gevoerde beleid is. Hiermee bestaat het risico dat alle positieve functies van de coffeeshop verloren gaan. Daar zou een vermindering van de overlast tegenover moeten staan, maar het is aannemelijker dat alleen de aard van de overlast zal veranderen: in plaats van (verkeers)overlast als gevolg van drugstoerisme zal de illegale handel in cannabis toenemen. Los nog van de vraag of het verstandig is om het overlastperspectief zwaarder te laten wegen dan het volksgezondheidsbelang, lijkt de maatregel zelfs vanuit overlastperspectief niet erg effectief. De eerste tekenen zijn dat de straathandel in de zuidelijke provincies toeneemt. Dit wordt ook door de voorzitter van politievakbond ACP gesteld, die - kijkend vanuit de politie stelt dat de wietpas niet werkt en een typisch politieke keuze is ('Wietpas verplaatst teelt over de grens', 23 juli 2012). Een door de minister geïnitieerd onderzoek naar de effecten van het aangescherpte coffeeshopbeleid verschijnt pas in 2014, met een tussenrapportage in 2013, hetgeen mosterd na de maaltijd lijkt. Tegen die tijd hebben wellicht veel coffeeshops zich al genoodzaakt gezien hun deuren te sluiten. Hoe dan ook moet ook op het gebied van de wietpas geconcludeerd worden dat de overheid in haar beleid niet steunt op effectief geachte maatregelen.

5.5.3

Wetenschappelijk rationaliteit ondermijnd

Vanwege al het voorgaande heeft het er alle schijn van dat er door de ministers selectief is gewinkeld uit het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009), een fenomeen dat ook wel cherry picking genoemd wordt. De constateringen en aanbevelingen die binnen de visie van het kabinet pasten zijn overgenomen, terwijl minder aanlokkelijke suggesties terzijde zijn geschoven. Zoals Maalsté (2009: 89) terecht aangeeft, is het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid een compromis waarin voor ieder wat wils staat. Er worden geen grote politieke keuzes gemaakt, waardoor er juist veel mogelijkheid wordt geboden om er politiek gebruik van te maken. Ook bij de toegevoegde wetenschappelijke waarde van het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid zijn

88

als gezegd vraagtekens te plaatsen. Met het beperkt aantal onderzoeken waarop het rapport zich baseert en het feit dat er op veel onderwerpen niet uitgebreid is ingegaan, is het rapport geen toonbeeld van wetenschappelijke uitmuntendheid. Dit kan ook niet verwacht worden van een commissie die in zo'n korte tijd en niet binnen de structuur van bijvoorbeeld de Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid (WRR) te werk moet gaan. Bovendien moet vastgesteld worden dat er nu eenmaal weinig bekend is over effectieve mechanismen rondom het drugsbeleid, juist omdat er niet veel mee geëxperimenteerd wordt en een groot deel zich in de illegaliteit bevindt waarop weinig zicht is. Een ander punt dat bij de behandeling van de wetenschappelijke rationaliteit genoemd moet worden, is dat rapporten en wetenschappelijke publicaties nooit volledig neutraal zijn. Het is bijvoorbeeld logisch dat een evaluatie door het Trimbos-instituut zich vooral richt op aspecten van volksgezondheid, terwijl een zelfde soort evaluatie door het WODC zich veel meer zal richten op kwesties van openbare orde en veiligheid. Elk ministerie en elke daarbij betrokken organisatie dient een bepaald doel. Er zullen altijd bepaalde keuzes gemaakt moeten worden en geen enkele organisatie of wetenschapper is daarbij volledig belangeloos of niet-vooringenomen. Dit is in veel gevallen zelfs inherent onmogelijk: zonder politiek/moreel referentiekader is het bijvoorbeeld onmogelijk om te zeggen of het 'beter' is om 20 miljoen te investeren in de behandeling van drugsverslaafden, of in de aanpak van mensenhandel. Dit relativisme is in het theoretisch kader al uitgebreid ter sprake gekomen. Hoe politiek gevoeliger een onderwerp doorgaans is, des te belangrijker de rol van de morele overtuiging lijkt te zijn en hoe lastiger het wordt om objectieve wetenschap te voeren die bovendien een toegevoegde waarde heeft (en dus niet alles in het midden laat). Volledige neutraliteit in wetenschappelijke evaluaties en aanbevelingen kan dan ook niet verwacht worden, hoewel door vast te houden aan wetenschappelijke principes en methoden dit risico zo klein mogelijk gehouden kan - en moet - worden. Daarbij is een bijkomend probleem nog dat als een publicatie zelf niet gekleurd is, deze publicatie nog altijd gebruikt kan worden met het doel om er politiek mee te bedrijven (bijvoorbeeld door er alleen die punten uit te halen die aansluiten bij de eigen politieke overtuiging). De wetenschappelijke rationaliteit, hoewel vaak superieur geacht, ligt daarom van verschillende kanten steeds weer onder vuur. En hoe politieker een onderwerp gemaakt wordt, hoe aannemelijker het is dat de wetenschappelijke rationaliteit daarvan de dupe is. In het Nederlandse coffeeshopbeleid komt dit duidelijk naar voren. De opdracht die door de politiek aan de wetenschap gegeven wordt is daarom al van grote invloed op het eindresultaat. Zij bepaalt in grote mate de richting en de taal waarin gesproken wordt. Het is niet voor niets dat de minister van Justitie de afgelopen jaren steevast de woordvoerder van het drugsbeleid van de regering is geweest en dat de nadruk in de debatten en het beleid veel meer dan voorheen is komen te liggen op openbare orde en veiligheid, in plaats van volksgezondheid. In dit kader is het exemplarisch dat een hoorzitting met experts uit het veld en de wetenschap voorafgaand aan het algemene drugsdebat onder het kabinet-Rutte I plaatsvond in de commissie van Veiligheid en Justitie en bijvoorbeeld niet in de commissie van VWS. Over de gehele linie moet geconcludeerd worden dat de wetenschappelijke rationaliteit geen dominante rol speelt in het krachtenspel van de rationaliteiten. De wetenschappelijke rationaliteit trekt minder hard aan het beleid dan dat zij zelf zou vereisen om effectief te zijn. Hoewel Nederland wereldwijd gezien altijd een bijzondere positie heeft ingenomen ten aanzien van het drugsbeleid en

89

zij (zeker in vergelijking met de rest van de wereld) nog altijd een redelijk rationeelwetenschappelijk beleid voert waarin zij voorop loopt ten aanzien van harm reduction en decriminalisering, zijn er tekenen te zien van een kentering op het gebied van het cannabisbeleid. De politieke rationaliteit lijkt hier ten koste van de wetenschappelijke rationaliteit te groeien. In het hierop volgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de dynamiek die het krachtenspel van de rationaliteiten oplevert en het verschoven perspectief dat hiermee samenhangt.

90

6.

Samenvatting en conclusie

In deze studie is het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid bekeken aan de hand van het vierrationaliteitenmodel van de bestuurskundige Snellen (1987, 1989, 2007). In het theoretisch kader is uitgebreid ingegaan op het postmoderne bestuurskunde paradigma dat Snellen introduceert en op de relativistische wetenschapsfilosofie die hieraan ten grondslag ligt. Het vier-rationaliteitenmodel past binnen het postmoderne paradigma en stelt dat er aan overheidsbeleid steeds vier rationaliteiten trekken, namelijk de politieke, juridische, economische en wetenschappelijke. Elke rationaliteit heeft zijn eigen normenstelsels en wat binnen de ene rationaliteit rationeel is, kan binnen een andere rationaliteit juist irrationeel zijn. Er is voor Snellens model gekozen omdat hierin erkend wordt dat er geen suprarationaliteit bestaat die de andere overstijgt, en bovendien bezorging wordt geuit over de negatieve effecten van elk van deze rationaliteiten wanneer deze tot in het extreme wordt nageleefd. Van belang voor functioneel overheidsbeleid is dat er een juist evenwicht tussen de verschillende rationaliteiten gevonden wordt. Zeker in het debat rondom het drugsbeleid en het daartoe behorende coffeeshopbeleid lijkt een dergelijke nuance nogal eens te ontbreken. Een studie aan de hand van het model van Snellen kan een breed inzicht verschaffen in het functioneren van het Nederlandse coffeeshopbeleid. Op deze manier draagt zij bij aan meer begrip van het huidige beleid en kan zij verklaren waarom het beleid nu is zoals het is en wat daarvan de consequenties zijn. Juist in een tijd waarin het voortbestaan van de coffeeshop onder druk staat is dit relevant. Vanuit praktische overwegingen is het onderzoek in tijd beperkt tot en met het kabinet-Rutte I (november 2012). De centrale vraag waar binnen deze studie vanuit is gegaan, luidt: welke dynamiek bestaat er tussen de door Snellen (1987, 1989, 2007) onderscheiden rationaliteiten die als trekkrachten fungeren op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinet-Rutte I, en hoe is deze te verklaren? Er is hierbij de nadruk gelegd op de uitwerking van drie rationaliteiten, namelijk de politieke, juridische en de wetenschappelijke rationaliteit. De vierde rationaliteit die Snellen onderscheidt, de economische rationaliteit, komt daar waar relevant ter sprake. Gebleken is namelijk dat de verschillende rationaliteiten door elkaar lopen en niet in een vacuüm te bezien zijn. In de inleiding (hoofdstuk 1) is deze keuze nader toegelicht. Om tot een beantwoording te komen is een uitgebreide literatuurstudie gedaan van zowel primair als secundair onderzoeksmateriaal. In dit afsluitende hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste bevindingen en zijn de verschillende media in de gaten gehouden voor de meest recente ontwikkelingen. Aan de hand hiervan wordt een antwoord geformuleerd op de centrale vraag en wordt afgesloten met een laatste belangrijke constatering.

6.1

Samenvatting van bevindingen

6.1.1

Politieke rationaliteit als trekkracht

Allereerst is bekeken hoe de politieke rationaliteit als trekkracht fungeert op het coffeeshopbeleid, zoals dat zich tot en met het kabinet-Rutte I ontwikkeld heeft. In dit hoofdstuk is ook de ontwikkeling van het Nederlandse coffeeshopbeleid geschetst via de verschillende kabinetten vanaf 1976 (wanneer er een wettelijk onderscheid gemaakt wordt tussen soft- en harddrugs). Bij de bestudering van de politieke rationaliteit is de nadruk gelegd op het beleid sinds het eerst kabinetKok, omdat in die periode het coffeeshopbeleid formeel landelijk is vormgegeven. Er is gekeken

91

hoe het politieke klimaat rondom het coffeeshopbeleid zich door de jaren heen heeft ontwikkeld, door middel van analyse van verkiezingsprogramma's van latere coalitiepartijen, gesloten regeerakkoorden, feitelijk ingezette beleid en relevante ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op het coffeeshopbeleid. Vastgesteld is dat bij de wijziging van de Opiumwet van 1976 met betrekking tot softdrugs bijna exclusief vanuit het volksgezondheidsbelang wordt gehandeld, waarbij de regering volgzaam is aan adviserende commissies met leden met een overwegend medische achtergrond. Deze eenzijdige nadruk op volkgezondheid heeft er mogelijk voor gezorgd dat de coffeeshop zich op het gebied van de openbare orde, overlast en criminaliteit ongecontroleerd en ongecoördineerd heeft doorontwikkeld. Deze ontwikkeling vond bovendien plaats in een schemergebied, omdat coherent landelijk coffeeshopbeleid tot aan de jaren ’90 ontbreekt. In de jaren ’90 komt dit beleid er wel, maar wordt dit beleid gekenmerkt door scheefheden omdat er nooit een einde is gemaakt aan de gedoogsituatie (zie ook de juridische rationaliteit). Juist dit gedoogbeleid blijkt later een doorn in het oog van veel politici. Het aantal coffeeshops stijgt explosief tot aan de jaren ’90, hetgeen onvermijdelijk met overlast gepaard gaat. Hierdoor wordt er al tijdens de paarse kabinetten beleid ingezet om overlast en criminaliteit tegen te gaan. Onder de paarse kabinetten is de toon echter wel zo dat er veel waardering is voor het Nederlandse pragmatische beleid gericht op volksgezondheid en dat vooral de uitschotten aangepakt moeten worden. Geen van de regeringspartijen spreekt zich uit tégen het toestaan van softdrugs. Dit is ook logisch gezien de samenstelling van de kabinetten: sociaaldemocratisch en (overwegend progressief) liberaal. Anders dan de meer conservatieve partijen hebben zij minder politiek belang bij een paternalistische moraliserende toon en spierballentaal ten aanzien van drugs. Wel valt op dat de VVD zich steeds in een spagaat bevindt als overwegend conservatieve liberale partij, wat tot uiting komt in het gebrek aan een duidelijk standpunt ten aanzien van softdrugs. Ook later blijft de VVD hiermee overigens worstelen, wat ook blijkt uit hun verdeelde en later ingetrokken steun aan het Manifest van Maastricht van 2005, dat met voorstellen tot regulering van de achterdeur kwam. Met de terugkomst van het CDA als regeringspartij in 2002 verandert de houding. Vanaf het eerste kabinet-Balkenende is er een breuk te zien met het verleden. Terloops wordt nog wel benadrukt dat Nederland het er op volksgezondheidsgebied met betrekking tot drugs niet slecht doet, maar de nadruk ligt vooral op een hardere aanpak van coffeeshops en het sterker ontmoedigen van het gebruik van cannabis. Ook wordt cannabis meer en meer als een bedreiging gezien voor het individu en de maatschappij. In de Cannabisbrief van 2004 wordt er nog voor gepleit om bij het terugdringen van het aantal coffeeshops ervoor te waken dat dit niet doorslaat tot een stijging van niet-gedoogde verkoop. Deze nuance lijkt in latere tijden te zijn verdwenen. Het maatschappelijke klimaat in Nederland is veranderd en politieke partijen spinnen er electoraal garen bij om in te zetten op meer law & order. Op basis hiervan, als afrekening van acht jaar paars, komen partijen aan de macht die inzetten op strengere handhaving en minder gedogen. De coffeeshop en het gedoogbeleid wordt op die manier een symbool van het ‘slappe’ oude beleid, waarmee afgerekend dient te worden. Dat zij in grote mate niet voor overlast zorgen en het volksgezondheidsbelang dienen is in die politieke realiteit van minder belang. Politieke partijen (zoals PvdA, SP, GroenLinks, Partij voor de Dieren en D66) die meer repressie rondom (soft)drugs onverstandig vinden, hebben gedurende die periode weinig in te brengen. Partijen die juist een harde ‘no-nonsense’ aanpak voorstaan, worden keer op keer electoraal beloond. Ook de VVD begrijpt dit en zet in toenemende mate in op een hardere aanpak van softdrugs en coffeeshops. De PvdA, die van 2007 tot en met

92

2010 wel geregeerd heeft, weet in een kabinet met CDA en ChristenUnie het repressieve tij niet te keren en zelfs een experiment met gereguleerde teelt komt niet van de grond. Wanneer vanaf 2010 het kabinet-Rutte I aan de macht is, gesteund door drie partijen die uitgesproken tegenstander van coffeeshops zijn, is de weg vrij om de meest vergaande maatregelen door te voeren. Kijkend naar de elementen die Snellen (2007) noemt van de politieke rationaliteit valt het volgende te zeggen. Een eerste element is dat problemen met betrekking tot de gemeenschap aangepakt moeten worden. Dit kan ook inhouden dat problemen juist terzijde worden geschoven of symbolisch aangepakt worden. Allereerst is daarbij van belang wat nu precies als ‘probleem’ gezien wordt. In de jaren ’70 was het probleem dat voor met name jongeren een redelijk onschuldig geacht vergrijp (cannabisgebruik) grote justitiële consequenties had, en dat zij daarbij bovendien in aanraking konden komen met veel gevaarlijkere drugs. Door een onderscheid te maken tussen softdrugs en harddrugs werd het probleem aangepakt. Een tweede element is dat de aanpak van problemen moet bijdragen aan de bestendiging van de eigen (individuele of collectieve) macht, om te voorkomen dat oplossingen ongewenst teruggedraaid worden. Simpeler gezegd komt het er op neer dat de er politieke en electorale steun gevonden moet worden. Het overwegend progressieve kabinet-Den Uyl kon zich op dit punt profileren en vond er in die tijd in het dan geldende klimaat voldoende steun voor. Door de jaren heen verandert echter de dominante blik op wat nu precies het probleem is, mede ingegeven door een veranderend maatschappelijk klimaat. Waar aanvankelijk het probleem gezien wordt als een volksgezondheidsprobleem met de gebruiker centraal, wordt het later meer en meer gezien als een kwestie van openbare orde en overlast met de coffeeshop centraal. Deze trend wordt ingezet onder paars, maar groeit exponentieel vanaf het eerste kabinet-Balkenende. In een klimaat waarin het politiek lonend is om stevig in te zetten op law & order boeken partijen die zich stevig afkeren tegen gedogen winst. Zij bestendigen hun eigen politieke macht door repressievere maatregelen te nemen die hun harde aanpak onderstrepen. Dat deze overwegend symbolisch van aard zijn (zie de wetenschappelijke rationaliteit) is binnen de politieke rationaliteit van ondergeschikt belang. Echter, het derde element van de politieke rationaliteit is volgens Snellen (2007) dat het ongelijk verdelen en veronachtzamen van problemen slechts binnen bepaalde grenzen mogelijk is. Of die grenzen al bereikt of overschreden zijn, zal in paragraaf 6.2 besproken worden. Hierin wordt gesuggereerd dat door de groeiende dominantie van de politieke rationaliteit het gehanteerde perspectief is verschoven, hetgeen ten koste kan gaan van de effectiviteit van het beleid.

6.1.2

Juridische rationaliteit als trekkracht

In hoofdstuk vier is bekeken hoe de juridische rationaliteit als trekkracht op het coffeeshopbeleid fungeert, zoals dat tot en met het kabinet-Rutte I gevormd is. De juridische rationaliteit vereist volgens Snellen (2007) dat alle elementen in acht worden genomen die nodig zijn voor de fundering van ‘vertrouwen in het recht’. Elementen daarvan zijn rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en vrijheid van willekeur. Het is vanwege de juridische rationaliteit dat er sinds de jaren '70 meer en meer regelgeving is gekomen ten aanzien van coffeeshops, waar daar aanvankelijk nog geen regels voor waren, hetgeen een vereiste is van het element van rechtszekerheid. Om rechtsgelijkheid en vrijheid van willekeur te bewerkstelligen, heeft het Openbaar Ministerie (OM) begin jaren '90 algemene richtlijnen opgesteld die voor alle coffeeshops gelden. Hierdoor is er een landelijk juridisch kader voor de exploitatie van coffeeshops. Een gemeente kan kiezen voor de nuloptie en

93

de exploitatie in haar gemeente niet toestaan, of zij kiest voor het gedogen van (een maximum aantal) coffeeshops. Bij het exploiteren van de coffeeshops moet hoe dan ook rekening gehouden worden met de (BI)AHOJG-criteria voor het cannabisgedeelte en voor het overige de andere relevante (bestuursrechtelijke) wet- en regelgeving. Er is dus door de jaren heen zeker juridische vooruitgang geboekt, ingegeven door de juridische rationaliteit. De interpretatie van deze wet- en regelgeving is echter niet eenduidig. Geconstateerd is namelijk dat het coffeeshopbeleid weliswaar landelijk is vastgesteld, maar veel ruimte laat voor lokale bestuursrechtelijke invulling en dat er daarbij sprake is van een elkaar deels overlappend strafrechtelijk en bestuursrechtelijk deel. Met betrekking tot het strafrechtelijke deel is de wet- en regelgeving transparant genoeg om duidelijk te zijn en lijkt de eenduidigheid van interpretatie van het landelijke beleid door het OM relatief groot. Wel is aangegeven dat het OM zich minder voorspelbaar is gaan opstellen. Hierdoor dreigt willekeur in het optreden van de overheid en kan de rechtszekerheid van coffeeshopexploitanten in het geding geraken. Het OM kan echter niet zomaar haar beleid omgooien en is in een aantal recente rechtszaken dan ook door de rechter teruggefloten. Als bestuursorgaan is zij namelijk gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zoals het legaliteits-, zorgvuldigheids-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel). Achteraf is het de rechter die bijstuurt, wat binnen een trias politica niet de ideale gang van zaken is. Met betrekking tot het bestuursrechtelijke deel is vastgesteld dat eenduidigheid van interpretatie veelal ontbreekt. Het lokale bestuur wordt bestuursrechtelijk veel vrijheid gegeven ter invulling van een eigen lokaal coffeeshopbeleid en er staan hiertoe veel wegen open. Dit biedt voordelen, omdat hiermee beter kan worden ingespeeld op lokale omstandigheden en het subsidiariteitsbeginsel geëerbiedigd wordt. Tegelijkertijd bestaat het risico dat het lokale coffeeshopbeleid tussen gemeenten onderling te veel gaat verschillen, wat ook het geval blijkt te zijn. De juridische rationaliteit trekt op dit gebied aan de kant van de wetgever niet sterk genoeg aan het coffeeshopbeleid om een verandering te bewerkstelligen. Daarnaast, hoewel dit geen zuiver juridisch argument is, ontbreekt het op bestuurechtelijk gebied nog teveel aan landelijke (inhoudelijke) coördinatie van het coffeeshopbeleid. In het vijfde hoofdstuk is daar nog aan toe gevoegd dat de nieuwe (vooral strafrechtelijke) maatregelen ten aanzien van de coffeeshop veel te weinig eer doen aan de lokale omstandigheden. Ook is vanuit de juridische rationaliteit gekeken naar de gedoogsituatie. Het is de vraag in hoeverre de juridische rationaliteit vereist dat deze gedoogsituatie verdwijnt. Juridisch gezien is in bijzondere omstandigheden gedogen onder voorwaarden mogelijk, voorwaarden waaraan het coffeeshopbeleid voldoet. Aan het vereiste dat gedogen idealiter voor een zo kort mogelijke periode plaatsvindt, wordt niet voldaan. Het is echter de vraag in hoeverre dit juridische consequenties heeft. Vooralsnog lijkt dit niet het geval. Ook onder een gedoogstatus zijn er voldoende waarborgen om, in strikt juridische zin, vertrouwen in het recht te bewerkstelligen. Vooral vanuit het politieke domein klinken geluiden om het gedogen af te schaffen, waarbij geïmpliceerd wordt dat gedogen een vorm van ondaadkrachtig besturen is. Hierdoor hangt er een zweem van ongeloofwaardigheid rondom gedogen, wat op zijn beurt de houding van bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie kan veranderen, hetgeen kan verklaren waarom zij zich actiever op is gaan stellen ten opzichte van coffeeshops.

94

Een ander belangrijk gegeven is dat Nederland zich ten aanzien van haar drugsbeleid heeft verbonden aan allerlei internationale afspraken, waarbij het Enkelvoudig Verdrag, het Verdrag tegen Sluikhandel en het geldend EU-recht het meest bepalend zijn. Bekeken is wat deze afspraken inhouden en hoeveel ruimte Nederland binnen deze afspraken heeft om haar eigen beleid te voeren. Vanwege de internationale afspraken heeft Nederland in strikt juridische zin niet de wetgeving ten aanzien van coffeeshops kunnen vormen die zij wenste. De vraag of Nederland binnen de internationale afspraken de ruimte heeft om een afwijkend beleid te voeren, wordt door experts verschillend beantwoord. Bij de letter van de wet lijkt dit onmogelijk, maar verdragen kennen doorgaans een brede interpretatiemogelijkheid en Nederland heeft ook voorbehouden gemaakt ter bescherming van haar eigen beleid. Het lijkt strikt juridisch dan ook niet onmogelijk het Nederlandse beleid uit te breiden, mits Nederland een voortrekkersrol inneemt en de effectiviteit van haar beleid op de volkgezondheid en georganiseerde criminaliteit kan uitleggen. Dit is echter een politiek-normatieve afweging en geen strikt juridische. Geconcludeerd is dat er in die zin politiek gebruik wordt gemaakt van de juridische rationaliteit. Hoe dan ook heeft geen enkel kabinet dit aangedurfd.

6.1.3

Wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht

In hoofdstuk vijf is gekeken hoe de wetenschappelijke rationaliteit als trekkracht fungeert op het Nederlandse coffeeshopbeleid, zoals zich dat tot en met het kabinet-Rutte I heeft gevormd.. Volgens Snellen (2007) vereist de technisch- en sociaal-wetenschappelijke rationaliteit dat bepaald overheidsbeleid beschikt over passende beleids- en handelingstheorieën en dus effectief is. Bepaalde interventies moeten bijvoorbeeld gebaseerd zijn op vakkennis die uit praktijkervaring voortkomt of wetenschappelijke kennis over werkende gedragsmechanismen binnen een bepaalde context. Er is hierbij specifieke aandacht geschonken aan twee wetenschappelijk ingestoken beleidsanalyses die een belangrijke basis vormen voor het huidige coffeeshopbeleid en die in het hoofdstuk van kritiek zijn voorzien. Het betrof de evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid van het Trimbos-instituut en het WODC (2009) en het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009). Beide rapporten moesten onder tijdsdruk afgerond worden, waardoor cruciale vragen onbeantwoord zijn gebleven en achtergronden onvoldoende zijn uitgewerkt. Er is steeds gekeken welke aanbevelingen door de regering zijn overgenomen en welke juist niet. Zo is getracht te achterhalen in hoeverre de regering haar beleid op wetenschappelijk bevindingen baseert en in hoeverre deze maatregelen inderdaad door effectief bewezen mechanismen ingegeven zijn. Een belangrijk voorbehoud dat in dit kader aan de hand van een aantal studies allereerst werd gemaakt, is dat de invloed die overheidsbeleid heeft op de keuze van mensen om drugs te gebruiken wetenschappelijk gezien niet evident is. Een repressief beleid leidt niet automatisch tot lagere gebruikersaantallen, terwijl tegelijkertijd de risico's voor gebruiker en samenleving wel toenemen. Eveneens is niet aangetoond dat een liberaler beleid het gebruik vergroot. Veel factoren spelen bij drugsgebruik een rol, waarvan het type drugsbeleid dat een overheid voorstaat slechts één van velen is. Aan de hand van de beschikbare wetenschappelijke inzichten moet daarom vastgesteld worden dat een realistisch en effectief drugsbeleid uitgaat van deze belangrijke constatering. Dit relativeert in belangrijke mate de resultaten die van een bepaald beleid verwacht mogen worden. Geconstateerd is dat de coffeeshop in de meeste gemeenten een betrekkelijk rustig en doorgaans goed beheersbaar fenomeen is, vooral gericht op de lokale gebruikersmarkt. In het algemeen

95

spannen coffeeshophouders zich succesvol in om aan de gestelde criteria te voldoen. Er bestaan wel grote lokale en regionale verschillen en met name in sommige (zuidelijke) grensstreken zorgt massaal drugstoerisme voor overlast. Het gaat hierbij vooral om verkeers- en parkeeroverlast en in mindere mate om rondhangende mensen. Hier is lokaal op verschillende manieren op gereageerd, variërend van verplaatsing en toegangsbeperkende maatregelen, tot sluiting. Op macroperspectief is de overlast bescheiden en moet zij niet overdreven worden. Volgens de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) verdiende het coffeeshopbeleid herijking, om zo een nieuwe balans te vinden tussen de positieve en negatieve kanten van het bestaan van coffeeshops. De coffeeshop krijgt vooral betekenis als plek waar volwassenen in een veilige en rustige omgeving cannabis kunnen kopen en gebruiken, zonder in aanraking te hoeven komen met illegale dealers. Op die manier is de coffeeshop van belang bij de scheiding van markten. Daarnaast biedt het bestaan van coffeeshops de mogelijkheid om zicht te hebben op, contact te hebben met en voorlichting te geven aan cannabisconsumenten. Tot slot fungeren coffeeshops als 'drukventiel' waarmee het lokale bestuur invloed heeft op in ieder geval een deel van de cannabismarkt en overlast tegen kan worden gegaan. Zij heeft een zestal varianten van toekomstig coffeeshopbeleid onderscheiden, waarvan de varianten 1 (legalisering), 6 (totaalverbod) en 3 (open/tweezijdige regulering) ontraadt. De commissie stelt dat de toen geldende variant (variant 2: open/eenzijdige regulering) onder voorwaarden kan voortbestaan en dat er geëxperimenteerd kan worden met meer besloten varianten zowel met als zonder gereguleerde achterdeur (tweezijdige regulering). Gebleken is dat het kabinet-Rutte I ervoor heeft gekozen om één van de zes door de commissie geschetste varianten van het coffeeshopbeleid uit te werken. Zij heeft namelijk met de invoering van het besloten clubcriterium en daaraan gekoppelde ingezetenencriterium (beginnend met de zuidelijke provincies) gekozen voor een ver doorgetrokken variant van model 4 (besloten verkoop en eenzijdige regulering). Gebleken is dat de 'wietpas' (de concretisering van deze maatregelen), hoewel het niet-ingezetenen ontmoedigt om voor hun cannabis naar Nederland te komen, allerlei ongewenste neveneffecten sorteert. Er zijn aanwijzingen dat de bezoekersaantallen in de zuidelijke provincies sterk gedaald zijn na invoering van de wietpas. Veel coffeeshopbezoekers voelen er om verschillende redenen namelijk niets voor om zich te laten registeren om cannabis te kunnen kopen. Uit onderzoek in Utrecht en Amsterdam blijkt dat slechts 32 procent zegt bereid zijn zich te registeren en 68 procent niet. Het is niet aannemelijk dat de vraag naar cannabis even hard daalt als het aantal coffeeshopbezoekers. Achteraf heeft de minister van Veiligheid en Justitie ook aangegeven dat het aantal inschrijvingen achter is gebleven. Coffeeshops worden op deze wijze inderdaad kleinschaliger, maar tegelijkertijd staat hierdoor hun voortbestaan onder hevige druk. Een totaalverbod van de coffeeshop wordt door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) niet wenselijk geacht, maar het is de vraag of dit uiteindelijk niet de consequentie van het gevoerde beleid is. Hiermee bestaat het risico dat alle genoemde positieve van de coffeeshop verloren gaan. Daar zou een vermindering van de overlast tegenover moeten staan, maar het is aannemelijker dat alleen de aard van de overlast zal veranderen: in plaats van (verkeers)overlast als gevolg van drugstoerisme zal de illegale handel in cannabis toenemen. Dit is iets dat ook door de voorzitter van politiebond ACP aangegeven is. De eerste tekenen zijn dat de straathandel in de zuidelijke provincies toeneemt. Een door de minster geïnitieerd onderzoek naar de effecten van het aangescherpte coffeeshopbeleid over de periode 2012-2014verschijnt pas in 2014, met een tussenrapportage in 2013, wat mosterd na de maaltijd lijkt. Tegen die tijd hebben

96

wellicht veel coffeeshops zich al genoodzaakt gezien hun deuren te sluiten. Op het gebied van de wietpas moet in ieder geval geconcludeerd worden dat de overheid niet gesteund heeft op effectief geachte maatregelen. Achteraf (als minister in een nieuw kabinet) heeft de minister aan de hand van eigen onderzoek (door zich in te laten lichten door politie, OM en coffeeshopgemeenten), vastgesteld dat er als gevolg van de wietpas sprake is geweest van een drastische afname van het aantal drugstoeristen, een toename van overlast van illegale (straat)handel, verwaarloosbare verschuivingseffecten en een achterblijvend aantal inschrijvingen bij coffeeshops. Door de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) is verder voorgesteld de maximale handelsvoorraad van 500 gram cannabis te vergroten, evenals experimenten met gereguleerde teelt te organiseren. Zij pleit verder voor landelijke eenduidigheid met ruimte voor lokale verschillen. Al deze zaken worden door de regering terzijde geschoven, terwijl ze door wetenschappers effectief worden geacht. Wel is de regering voornemens een landelijk afstandscriterium van 350 meter tot scholen in te voeren, een maatregel die vanuit de wetenschap niet effectief bevonden is. Over de hele linie is daarom geconcludeerd dat de wetenschappelijke rationaliteit geen dominante rol speelt binnen het krachtenspel van de rationaliteiten. De wetenschappelijke rationaliteit trekt minder hard aan het beleid dan dat zij zelf zou vereisen om effectief te zijn. Hoewel Nederland wereldwijd gezien altijd een bijzondere positie heeft ingenomen ten aanzien van het drugsbeleid en zij (zeker in vergelijking met de rest van de wereld) nog altijd een redelijk rationeel-wetenschappelijk beleid voert waarin zij voorop loopt ten aanzien van harm reduction en decriminalisering, is er als gevolg van buitenlandse kritiek en conservatieve politiek een kentering op het gebied van het cannabisbeleid te zien. Een ander belangrijk punt dat bij de behandeling van de wetenschappelijke rationaliteit gemaakt, is dat rapporten en wetenschappelijke publicaties nooit volledig neutraal zijn. Het is bijvoorbeeld logisch dat een evaluatie door het Trimbos-instituut zich vooral richt op aspecten van volksgezondheid, terwijl een soortgelijke evaluatie door het WODC zich veel meer zal richten op kwesties van openbare orde en veiligheid. Elk ministerie en elke daarbij betrokken organisatie dient een bepaald doel. Er zullen altijd bepaalde keuzes gemaakt moeten worden en geen enkele organisatie of wetenschapper is daarbij volledig belangeloos of niet-vooringenomen. Dit is in veel gevallen zelfs inherent onmogelijk: zonder politiek/moreel referentiekader is het bijvoorbeeld onmogelijk om te zeggen of het 'beter' is om 20 miljoen te investeren in de behandeling van drugsverslaafden, of in de aanpak van mensenhandel. Dit relativisme is in het theoretisch kader al uitgebreid ter sprake gekomen. Hoe politiek gevoeliger een onderwerp doorgaans is, des te belangrijker de rol van de morele overtuiging lijkt te zijn en hoe lastiger het wordt om objectieve wetenschap te voeren die bovendien van toegevoegde waarde is (en dus niet alles in het midden laat). Volledige neutraliteit in wetenschappelijke evaluaties en aanbevelingen kan dan ook niet verwacht worden, hoewel door vast te houden aan de wetenschappelijke methode dit risico zo klein mogelijk gehouden kan - en moet - worden. Daar komt nog bij dat zelfs wanneer rapporten en wetenschappelijke publicaties wel volledig neutraal zouden zijn, kunnen zij voor een politiek doel gebruikt worden. Zo maken de kabinettenBalkenende IV en -Rutte I alleen gebruik van suggesties van de Adviescommissie Drugsbeleid (2009) als die binnen hun eigen visie passen en negeren suggesties die minder aanlokkelijk zijn. Het rapport van de adviescommissie leende zich daar ook erg goed voor, omdat het - zoals Maalsté

97

(2009: 89) terecht aangeeft - een compromis is waarin voor ieder wat wils staat. De wetenschappelijke rationaliteit, hoewel vaak superieur geacht, ligt daarom van verschillende kanten steeds weer onder vuur. En hoe politieker een onderwerp gemaakt wordt, hoe aannemelijker het is dat de wetenschappelijke rationaliteit daarvan de dupe is. In het Nederlandse coffeeshopbeleid komt dit duidelijk naar voren. De opdracht die door de politiek aan de wetenschap gegeven wordt is daarom al van grote invloed op het eindresultaat. Zij bepaalt in grote mate de richting en de taal waarin gesproken wordt. Het is niet voor niets dat de minister van Justitie de afgelopen jaren steevast de woordvoerder van het drugsbeleid van de regering is geweest en dat de nadruk in de debatten en het beleid veel meer dan voorheen is komen te liggen op openbare orde en veiligheid, ten koste van volksgezondheid. In dit kader is het exemplarisch dat een hoorzitting met experts uit het veld en de wetenschap voorafgaand aan het algemene drugsdebat onder het kabinet-Rutte I plaatsvond in de vaste commissie van Veiligheid en Justitie en niet in bijvoorbeeld de vaste commissie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Over de gehele linie moet geconcludeerd worden dat de wetenschappelijke rationaliteit geen dominante rol speelt in het krachtenspel van de rationaliteiten. De wetenschappelijke rationaliteit trekt minder hard aan het beleid dan dat zij zelf zou vereisen om effectief te zijn. Hoewel Nederland wereldwijd gezien altijd een bijzondere positie heeft ingenomen ten aanzien van het drugsbeleid en zij (zeker in vergelijking met de rest van de wereld) nog altijd een redelijk rationeelwetenschappelijk beleid voert waarin zij voorop loopt ten aanzien van harm reduction en decriminalisering, zijn er tekenen te zien van een kentering op het gebied van het cannabisbeleid. De politieke rationaliteit lijkt hier ten koste van de wetenschappelijke rationaliteit te groeien, waarmee ook het perspectief van de wetenschap zelf verlegd wordt. In het hierop volgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de dynamiek die het krachtenspel van de rationaliteiten oplevert en het verschoven perspectief dat hiermee samenhangt.

6.2

Slotconclusie

In het voorgaande zijn de eerste twee deelvragen van deze studie beantwoord, namelijk hoe de politieke, juridische en de wetenschappelijke rationaliteit fungeren als trekkracht op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid. Deze paragraaf bespreekt de laatste deelvraag, namelijk welke dynamiek er bestaat tussen de verschillende rationaliteiten en hoe deze te verklaren is. Tezamen leveren zij een antwoord op de centrale vraag: welke dynamiek bestaat er tussen de door Snellen (1987, 1989, 2007) onderscheiden rationaliteiten die als trekkrachten fungeren op het landelijke Nederlandse coffeeshopbeleid zoals dit zich ontwikkeld heeft tot en met het kabinet-Rutte I, en hoe is deze te verklaren?

6.2.1

Economische rationaliteit

Hiertoe moet allereerst nog wat gezegd worden over de economische rationaliteit. Zij heeft in deze studie niet expliciete aandacht gekregen en is slechts terloops ter sprake gekomen. Aan de hand van alle tijdens deze studie opgedane inzichten kunnen (onder voorbehoud) nog wel enkele algemene opmerkingen over deze rationaliteit gemaakt worden. De economische rationaliteit lijkt in het coffeeshopbeleid een beperkte rol te spelen. In discussies over de overheidsfinanciën en de bezuiniging daarop wordt het softdrugsbeleid eigenlijk nauwelijks genoemd. In de Tweede Kamer zijn enkele economisch ingestoken moties ten aanzien van het drugsbeleid niet aangenomen. Zo wordt de regering in de motie-Dibi c.s. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 277) verzocht om de

98

totale overheidskosten van de handhaving van het Nederlandse drugsbeleid te berekenen. In de motie-Kooiman c.s. (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 277) wordt de regering verzocht om hun beleidsvoornemens door te laten rekenen op financiële effecten, ook vanwege de mogelijke extra te verwerven belastinginkomsten. Beide moties zijn, ondanks steun van de SP, PvdD, PvdA, GroenLinks en D66, onder het kabinet-Rutte I verworpen. Hoewel er verschillende redenen kunnen bestaan voor het verwerpen van de moties (van zowel politieke als praktische aard), zou het een indicatie kunnen zijn voor het feit dat de regering het onderwerp niet hoog op de agenda heeft staan. Meer dan een eerste indicatie is het echter niet. Van het beperkte aantal wetenschappelijke publicaties dat ingaat op de economische kant van het drugsbeleid (zoals Boermans, 2010; Oude Wasink, 2001; Rensman, Bruil, Van de Steeg, & Kazemier, 2010), lijkt weinig door te werken in het beleid. De financiële bijdrage van coffeeshops aan belastingen (en overige opbrengsten zoals toerisme) lijkt geen belangrijke afweging in het beleid dat de omzet van coffeeshops fors terugdringt - te zijn. Natuurlijk is de economische rationaliteit in haar algemeenheid wel van toepassing op het coffeeshopbeleid, zoals zij dat op ieder overheidsbeleid is. Een overheid heeft immers geen oneindige (economische) capaciteit en zal alleen daarom al prioriteiten moeten stellen en keuzes moeten maken. Het in deze studie geconstateerde handhavingstekort kan deels aan de hand van de economische rationaliteit verklaard worden. Schaarste (de kern van de economische rationaliteit) is namelijk ook van toepassing op politie, justitie en coffeeshopgemeenten. Als bijvoorbeeld de vraag naar handhaving op straat stijgt door het beroep dat de minister op de politie doet om de straathandel intensiever aan te pakken, dan moet daarvoor extra capaciteit vrijgemaakt worden (zolang de andere politietaken gelijk blijven). Als deze capaciteit niet meestijgt dan zal er een handhavingstekort optreden. Deze zorgen zijn ook in de drugsdebatten van maart 2012 geuit. Met betrekking tot de economische rationaliteit kan voorlopig gesteld worden dat zij slechts in beperkte mate aan het coffeeshopbeleid trekt en een bescheiden rol inneemt ten opzichte van de overige rationaliteiten. Nader uitgebreid onderzoek van deze rationaliteit is echter noodzakelijk om hier betere uitspraken over te doen.

6.2.2

Dynamiek tussen de rationaliteiten

Ten aanzien van de dynamiek van de rationaliteiten die aan het Nederlandse coffeeshopbeleid trekken, moet geconcludeerd worden dat de politieke rationaliteit de andere rationaliteiten domineert. Daarbij moet opgemerkt worden dat de juridische rationaliteit belangrijke begrenzingen oplegt aan wat mogelijk is, vanwege juridische waarborgen als rechtszekerheid en vrijheid van willekeur enerzijds en internationale afspraken anderzijds. De interpretatie van de verdragsrechtelijke ruimte die Nederland heeft, wordt in sommige gevallen gebruikt als middel om politieke doelen te bereiken. Hetzelfde blijkt het geval met de wetenschappelijke rationaliteit: wanneer een politiek gewenste maatregel wetenschappelijk effectief bevonden wordt, ziet de invoering ervan zich gesterkt door dit feit (dat de maatregel effectief bevonden is). Dit is echter een eenzijdig proces: wanneer namelijk blijkt dat een gegeven maatregel (in)effectief bevonden is, leidt dit niet automatisch tot de verandering van een politiek standpunt. De economische rationaliteit legt vooral aan de kant van de uitvoering een aantal beperkingen op, maar lijkt bij de vorming van het beleid geen echte rol van betekenis te spelen. Zoals in het theoretisch kader in figuur 3.3 te lezen valt, kan een te eenzijdige nadruk op de politieke rationaliteit leiden tot inefficiënt en ineffectief beleid, waarbij juridische waarborgen door de grillige politiek in het geding kunnen geraken.

99

Een bijkomend probleem is dat de wetenschappelijke rationaliteit geen eenduidige trekkracht is. De oplossingsrichting die een wetenschapper voorstaat is namelijk in meer of mindere mate altijd afhankelijk van impliciete uitgangspunten die hij of zij zelf heeft (of organisatie waarbinnen hij of zij werkzaam is), of van de onderzoeksopdracht die hij of zij heeft gekregen. Het is te verwachten dat onderzoek van het Trimbos-instituut in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zich meer op de volksgezondheidaspecten van het softdrugsbeleid zal richten dan een onderzoek in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie dat zal doen. Het feit dat het primaat, wanneer het gaat om het coffeeshopbeleid, steeds meer bij het ministerie van Veiligheid en Justitie is komen te liggen is zowel de oorzaak als het gevolg van het feit dat de nadruk veel meer dan voorheen op openbare orde en veiligheid is komen te liggen. Het gebrek aan eenduidigheid van trekkracht is ook in de politieke rationaliteit waar te nemen. Sterker nog, dat is de hele kern van politiek. Er bestaan grote tegenstellingen tussen politieke partijen ten aanzien van hun visie op coffeeshops en er wordt niet voor geschuwd dit debat ook op morele gronden te voeren. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat het in Nederland politiek lonend kan zijn om morele thema's (zoals drugs) te politiseren. In een uitgebreid onderzoek naar hoe er in verschillende landen meegegaan wordt met moreel beladen politieke vraagstukken vinden Engeli, Green-Pedersen en Thorup Larsen (2012) bewijs voor deze stelling. Zij verklaren dit aan de hand van het Nederlandse politieke stelsel, dat uit veel verschillende tot coalities gedwongen partijen bestaat en waar ook uitgesproken christelijk gefundeerde partijen deel vanuit maken (in bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk is dit niet het geval). Hierdoor kunnen morele vraagstukken belangrijke onderwerpen worden binnen de verkiezingsstrijd en bij de daaropvolgende coalitievorming. Beleid dat gevormd wordt rondom morele vraagstukken is volgens hen daardoor vaak sterk afhankelijk van partijpolitiek en de politieke kleur van de coalitie. Dat is bijvoorbeeld te zien gedurende de paarse jaren 1994-2002, wanneer in Nederland beleid wordt gevormd dat onder een coalitie met het CDA nog ondenkbaar was (onder meer rondom euthanasie en het homohuwelijk). Dit is in lijn met wat in deze studie is vastgesteld en biedt een mogelijke verklaring voor het feit dat de politieke rationaliteit dominant is. De dominantie van de politieke rationaliteit op het coffeeshopbeleid is logischerwijs van invloed op de inhoud van dat beleid en de doelen die ermee gediend worden. Door de explosieve groei van coffeeshops tot in de jaren '90 waardoor zij nadrukkelijk toe zijn getreden tot de openbare ruimte en als gevolg van het politiek-conservatieve momentum van het afgelopen decennium, lijkt het perspectief van het beleid te zijn verschoven van het beschermen van de volksgezondheid naar meer het voorkomen en beheersen van overlast en criminaliteit rondom drugs (waaronder cannabis). Hoewel het op de eerste plaats een politiek-normatief oordeel is wat de doelstelling van beleid behoort te zijn, valt er vanuit wetenschappelijk oogpunt erg veel voor te zeggen om het volksgezondheidsbelang op de eerste plaats te zetten. Met dit laatste punt, dat in de volgende paragraaf toegelicht wordt, wordt deze studie afgesloten.

6.2.3

Verschoven perspectief door dominante politieke rationaliteit

Onderstaande passage uit het rapport van het Trimbos-instituut en het WODC (2009) is hierbij bijzonder relevant. Het Trimbos-instituut en het WODC (2009) suggereren in hun evaluatie namelijk dat het primaat binnen het drugsbeleid wellicht niet meer bij de volksgezondheid ligt. Zij schrijven:

100

In het drugsbeleid sinds 1995 is het basisprincipe van het volksgezondheidsperspectief nog steeds terug te zien. Echter, de rol van politie en justitie is groter geworden en het supply reduction-beleid heeft krachtig ingezet op de aanpak van teelt, handel en smokkel. Recentere voorbeelden kunnen soms zelfs de vraag oproepen of het primaat in de praktijk nog steeds bij de volksgezondheid ligt. (...) [er] zou sprake kunnen zijn van een afwijking van het primaat van de volksgezondheid. Hierover zijn echter geen systematische gegevens beschikbaar. (Trimbos-instituut & WODC, 2009: 388). Bij de bestudering van de juridische rationaliteit werd al een verschuiving van het coffeeshopbeleid geconstateerd, waardoor het coffeeshopbeleid inhoudelijk meer gericht is op openbare orde en overlast (lokaal bestuursrecht), hetgeen ten koste zou kunnen gaan van het volksgezondheidsbelang. Ook binnen de politieke rationaliteit blijkt dat er een verschuiving is opgetreden. Waar in de jaren '70 vanuit de politieke machtdragers nog veel ontzag was voor medisch-wetenschappelijke specialisten, zoals blijkt uit de overgenomen voorstellen vanuit de commissie Hulsman en Baan (mogelijk ten koste van het aspect van openbare orde), is dat nu veel minder het geval. Bij de bestudering van de wetenschappelijke rationaliteit bleek dat er recentelijk vooral uitgegaan wordt van één perspectief op het beleid, namelijk dat van openbare orde, veiligheid en criminaliteit. Het is de vraag in hoeverre dit ten koste gaat van het volksgezondheidsbelang. Niet voor niets stelt de Adviescommissie Drugsbeleid (2009: 22) dat door middel van een integrale benadering vermeden moet worden dat een specifiek aspect (zoals overlast) de besluitvorming eenzijdig domineert en andere aspecten (zoals gezondheid) onrecht doet. Ook Maalsté (2011: 2) stelt dat volksgezondheid niet meer leidend is, maar dat bestrijding van (zogenoemde) overlast en criminaliteit de boventoon voert. Waar andere landen erkennen dat met een harde aanpak van drugsgebruikers en -handelaren niet de gewenste effecten worden gehaald, lijkt er in Nederland juist een omgekeerde beweging gaande. Zij geeft aan daar als wetenschapper vraagtekens bij te zetten. Van Boekhout Solinge (2010: 2587) verklaart een dergelijke trend door middel van de wet van de remmende voorsprong: Nederland heeft altijd voorop gelopen met haar niet-punitieve drugsbeleid, maar is daarvan teruggekrabbeld na buitenlandse kritiek en de conservatieve politiek van het afgelopen decennium. Hij vervolgt: "het drugsbeleid werd strenger, waarbij nog weinig werd nagedacht over een verbetering van het drugsbeleid en terugdringing van drugscriminaliteit. Wat cannabis betreft, trad door overheidsbeleid aan de aanbodzijde schaalvergroting op en werd de markt crimineler en gewelddadiger" (Boekhout van Solinge, 2010: 2581). Het gevolg daarvan is volgens hem dat er nauwelijks nog na wordt gedacht over hoe het drugsbeleid beter kan. Hij noemt nota bene de Verenigde Staten (een land dat niet bekend staat om haar succesvolle aanpak van drugproblematiek) als land waarin meer nagedacht wordt over beleid om de cannabiscriminaliteit aan te pakken. Als er te eenzijdig de nadruk wordt gelegd op één invalshoek van het cannabisbeleid, kan dat ten koste gaan van de andere invalshoeken van het beleid. Maatregelen die vanuit een overlastperspectief worden genomen (zoals sluiting van een coffeeshop), kunnen bijvoorbeeld helpen om de overlast te verminderen. Zij werken echter nadelig voor het volksgezondheidsbelang dat een coffeeshop dient. Eveneens geldt dat het oprollen van kleinschalige henneptelers een gat kan creëren waar de grotere georganiseerde misdaad in kan springen. Zo bestaan er steeds weer spanningen tussen de verschillende perspectieven waar het beleid van uitgaat. Het gevaar bestaat

101

dat het volksgezondheidbelang te zeer onder druk komt te staan als gevolg van een verschoven perspectief. Het feit dat de minister van Veiligheid en Justitie al jarenlang de woordvoerder is als het gaat om het coffeeshopbeleid is daarvoor symbolisch en er moet dan ook voor gewaakt worden dat het coffeeshopbeleid niet bij één ministerie komt te liggen. Zij dient immers meerdere doelen, zowel op het gebied van de volksgezondheid als de openbare orde. Tegelijkertijd moet nu niet worden gedaan alsof Nederland helemaal niets om het volksgezondheidsbelang geeft en het zeer dramatisch gesteld is met het Nederlandse drugsbeleid. In april 2012 is in de Tweede Kamer bijvoorbeeld nog de motie-Van der Ham/Dibi (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 284) aangenomen met steun van de SP, de PvdD, de PvdA, GroenLinks, D66 en VVD. In de motie wordt de regering verzocht zich in te spannen om het element 'harm reduction' te benadrukken in internationale verdragen en te pleiten voor lokaal maatwerk om dit element te bevorderen. Bovendien is (in tegenstelling tot veel andere landen) drugsgebruik in Nederland nog altijd gedecriminaliseerd. Van der Stel (2006) concludeert in zijn analyse van het Nederlandse drugsbeleid anno 2006 dat "het strengere beleid van Justitie en Binnenlandse Zaken de realisatie van de centrale, gezondheidskundige doelen van het Nederlandse drugsbeleid niet [heeft] gehinderd" (Van der Stel, 2006: 142). Dit wil natuurlijk niet zeggen dat er niet kritisch gekeken moet worden naar de maatregelen die door de regering genomen worden. Er moet namelijk steeds weer voor gewaakt worden dat de precaire balans niet te ver doorslaat ten nadele van het volksgezondheidsbelang. Evenzeer als dat er in Nederland vanwege het gedoogbeleid in het verleden weinig prioriteit toegekend is aan de handel en teelt van cannabis waardoor grootschalige hennepteelt zich heeft kunnen ontwikkelen (en indirect het volksgezondheidsbelang ten koste ging van criminaliteit en overlast), zou de huidige trend kunnen betekenen dat het volksgezondheidsbelang al te zeer op de achtergrond verdwijnt. Gezien de in paragraaf 5.1 geconstateerde beperkte invloed van repressief beleid op gebruik lijkt dit ook een zeer gerechtvaardigd uitgangspunt, los van hoe iemand op moreel gebied denkt over het (toestaan van) gebruik van drugs. Beide perspectieven (zowel volkgezondheid als veiligheid & criminaliteit) zijn van belang en kunnen niet zonder elkaar, hoewel het primaat altijd bij het volksgezondheidsbelang zou moeten liggen en er op basis daarvan steeds een goede balans gezocht moet worden. Dit is een belangrijke aanbeveling bij het bepalen van het toekomstige Nederlandse coffeeshopbeleid.

102

7.

Recente ontwikkelingen en reflectie

In dit afsluitende hoofdstuk zal allereerst in paragraaf 7.1 een korte blik geworpen worden op de nieuwe beleidsontwikkelingen onder het kabinet-Rutte II. Deze zijn in het voorgaande namelijk om praktische redenen buiten beschouwing gelaten. Vervolgens zal er in paragraaf 7.2 ruimte worden gemaakt voor reflectie op de bevindingen en op het scriptietraject zelf.

7.1

Recente ontwikkelingen coffeeshopbeleid

In deze studie is het coffeeshopbeleid bestudeerd zoals dat zich heeft ontwikkeld tot en met het kabinet-Rutte I en waarvan in bijlage 1 een beknopt overzicht is te vinden. Nog tijdens het schrijven van deze scriptie is het kabinet-Rutte I gevallen en is het kabinet-Rutte II beëdigd. Om praktische redenen is ervoor gekozen om het nieuwe beleid van het kabinet-Rutte II niet meer mee te nemen in deze studie (zie de inleiding voor nadere toelichting). Om niet geheel aan de recente beleidsontwikkelingen voorbij te gaan, volgt ter afsluiting van deze scriptie een overzicht van de meest recente ontwikkelingen. In het huidige kabinet zijn dezelfde ministers als in het kabinet-Rutte I verantwoordelijk voor het drugsbeleid, namelijk Opstelten van Veiligheid en Justitie en Schippers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (beiden VVD). De politieke kleur van de regering is duidelijk veranderd nu het CDA (en gedoogpartner PVV) plaats hebben gemaakt voor de PvdA. Zoals bekend bestaan er aanzienlijke verschillen tussen hoe de PvdA enerzijds en het CDA (en de PVV) anderzijds tegen het Nederlandse coffeeshopbeleid aankijken. Dit heeft geleid tot een deels gewijzigde koers. In het op 29 oktober 2012 gepresenteerde regeerakkoord van het kabinet-Rutte II getiteld 'Bruggen slaan' (Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15) zijn met betrekking tot het coffeeshopbeleid de volgende passages opgenomen: 

De wietpas vervalt, maar de toegang tot coffeeshops blijft voorbehouden aan ingezetenen die een identiteitsbewijs of verblijfsvergunning, samen met een uittreksel uit het bevolkingsregister kunnen tonen. De handhaving van dit ingezetenencriterium geschiedt in overleg met betrokken gemeenten en zonodig gefaseerd, waarbij wordt aangesloten bij het lokale coffeeshop- en veiligheidsbeleid zodat er sprake is van lokaal maatwerk;



De bestrijding van drugstoerisme en georganiseerde drugsmisdaad zetten we met kracht door. Drugsrunners en illegale straathandel pakken we hard aan. Het gehalte werkzame stoffen in softdrugs wordt aan een maximum gebonden. (Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15: 26).

Per brief van 19 november 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293) heeft minister Opstelten de nieuwe Tweede Kamer geïnformeerd over de ervaringen van politie, OM en coffeeshopgemeenten. Hij geeft ook aan welke consequenties hij hieraan verbindt voor het beleid. In een bijlage van de brief vat hij de ervaringen op hoofdlijnen samen. Allereerst constateert hij een drastische afname van het aantal drugstoeristen (meer dan 80 procent in de provincie Limburg) waarmee hij concludeert dat het ingezetenencriterium, dat door de coffeeshops in het algemeen goed nageleefd wordt, een succes is. Ten tweede constateert hij dat het aantal inschrijvingen bij coffeeshops achterblijft. Hoewel hierin lokale variaties bestaan zijn er signalen dat er weerstand bestaat tegen registratie. Een derde constatering is dat er, met name in Limburg, sprake is van een

103

toename van de overlast van illegale (straat)handel, waarbij ook de zorg wordt geuit voor een vermenging van de markten van soft- en harddrugs. Tot slot constateert hij dat er nauwelijks verschuivingseffecten zijn waargenomen tussen de zuidelijke provincies en de rest van Nederland. Zoals in hoofdstuk vijf is vastgesteld zijn deze gegevens lastig na te gaan en is er van een wetenschappelijke werkwijze geen sprake. Een onderzoek van het WODC naar de effecten van het aangescherpte coffeeshopbeleid over de periode 2012-2014 laat nog tot 2014 op zich wachten, hoewel de minister een tussenrapportage voor begin 2013 belooft. Aan de hand van de zojuist genoemde constateringen en op basis van de afspraken gemaakt in het regeerakkoord, trekt de minister in de beleidsbrief (Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293) een aantal consequenties. De landelijke uitrol van het ingezetenencriterium per 1 januari 2013 wordt doorgezet en hiervoor zal de Aanwijzing Opiumwet worden aangepast. Het ingezetenenschap wordt vastgesteld door het tonen van een geldig legitimatiebewijs samen met een uitreksel uit de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA). De wietpas vervalt, waarmee de minister bedoelt dat gemeenten het besloten clubcriterium los kunnen laten. Bij de handhaving op lokaal niveau zal aangesloten worden bij het lokale coffeeshop- en veiligheidsbeleid, zodat er sprake zal zijn van 'lokaal maatwerk'. Het afstandscriterium wordt niet langer via landelijke regels opgelegd, hoewel hij erbij benadrukt dat gemeenten vrij zijn om een grens van 350 meter te hanteren. Tot slot benadrukt de minister dat illegale straathandel met harde hand aangepakt wordt en dat softdrugs 'soft' moeten blijven, wat betekent dat cannabis met een THC-gehalte van meer dan 15 procent als harddrug zal worden beschouwd (en dus niet in een coffeeshop verkocht mag worden). Ondanks de beleidsbrief van de minister blijven veel vaagheden bestaan. Want hoewel 'de wietpas vervalt', blijft het ingezetenencriterium van kracht - zij het aan de hand 'lokaal maatwerk´. Houdt dit ook in dat het ingezetenencriterium lokaal opzij mag worden geschoven? Veel onduidelijkheden blijven bestaan rondom het nieuwe coffeeshopbeleid. In een interview met de NOS zegt minister Opstelten: "Het (de maatregelen per 1 januari 2013, red.) geldt voor heel Nederland, maar er is lokaal maatwerk mogelijk indien het lokale veiligheidsbeleid daar aantoonbaar aanleiding toe geeft. Een gemeente kan zeggen: wij gaan ons richten op de openingstijden van coffeeshops, het sluiten van coffeeshops, of op de afstand van coffeeshops tot scholen. Maar elke gemeente moet een plan overleggen. Indien men dat niet heeft, zullen we ze opzoeken." ('Buitenlander kan blijven blowen', 28 december 2012) Wat er precies in een coffeeshopplan van een gemeente moet staan en wanneer er precies een 'aantoonbare aanleiding' om voor lokaal maatwerk te kiezen blijft vaag. Ook is onduidelijk hoe het beperken van het THC-gehalte van cannabis geregeld kan worden zonder goede meetapparatuur of gereguleerde teelt waarbij kwaliteitseisen zouden kunnen worden gesteld. Uit een enquête van de NOS blijkt bovendien dat een groot aantal coffeeshopgemeenten (27 van de 56 reagerende gemeenten) aangeeft het ingezetenencriterium niet te zullen handhaven. Hiertoe behoren veel grote gemeenten zoals Amsterdam, Rotterdam en Leeuwarden, als ook grensgemeenten zoals Arnhem en Enschede. Wat het voorgaande boven alles duidelijk maakt, is dat de toekomst voor de coffeeshops nog altijd zeer onduidelijk is. Veel zal gaan afhangen van hoe het beleid de komende tijd zal uitkristalliseren en hoe de handhaving wordt vormgegeven. Daarbij blijft altijd de vraag spelen welke lijn een volgend kabinet zal gaan volgen, dat zich net als voorgaande kabinetten

104

wellicht eerder dan verwacht kan aandienen. Het feit dat het coffeeshopbeleid zich in dusdanige mate aanpast aan de politieke waan van de dag geeft in ieder geval nog maar eens aan hoe dominant de politieke rationaliteit binnen dit thema is.

7.2

Reflectie

Na een redelijk lang en intensief scriptietraject lijkt het me goed om ter afsluiting te reflecteren op mijn eigen werkzaamheden en de inzichten die ik heb opgedaan. Ik heb er allereerst voor gekozen om gebruik te maken van het model van Snellen, omdat het als gezegd één van mijn belangrijkste wetenschapsfilosofische overtuigingen is dat er vaak niet zoiets als één waarheid bestaat die altijd en voor iedereen geldt. Het relativistische postmoderne paradigma waarbinnen Snellen zijn vierrationaliteitenmodel zelf plaatst, sluit erg aan bij die gedachte. Het probleem met relativisme is echter dat het wel zo kan zijn dat dé waarheid niet bestaat, maar dat er tegelijkertijd in de feitelijke (politieke) wereld wel degelijk keuzes gemaakt moeten worden. Ook al kunnen verschillende alternatieven nog allemaal even 'waar' zijn, het maken van helemaal géén keuze is vaak de slechtste optie. Sommige postmodernisten kunnen misschien wel op cynische en intellectuele wijze hard maken dat waarheid uiteindelijk helemaal niet bestaat en dat het allemaal niet uitmaakt wat we hier op aarde doen, maar hierin kan ik me niet vinden. Ik vind dat een veel te beperkte visie op de wereld en het komt niet overeen met wat ik zelf ervaar. Ik heb namelijk het gevoel dat het wel degelijk uitmaakt wat we als mensheid doen, ook al kan dat uiteindelijk op intellectuele wijze misschien niet glashard gemaakt worden en keer op keer door anderen ontkracht worden. Het is bovendien ook mogelijk om waardevolle informatie te geven, zonder daarbij een volledig monopolie op de waarheid te claimen. Een onbetwiste waarheid is uiteindelijk misschien niet het meest belangrijke wat er is. Bepaalde waarde0ordelen op basis van een bewuste of onbewuste morele overtuiging zijn nu eenmaal soms, ook binnen de (sociale) wetenschappen, onvermijdelijk. Het valt bijvoorbeeld niet wetenschappelijk vast te stellen of het 'beter' is om drugsverslaafden als criminelen te behandelen of als patiënten. Natuurlijk kan er wel gekeken worden naar de effecten van beide opties, en kan aan de hand daarvan een waardeoordeel gemaakt worden over wat het meest wenselijk wordt geacht. Het is echter van belang in te zien dat dit uiteindelijk wel een waardeoordeel is, waarover de meningen - afhankelijk van de gekoesterde overtuiging - kunnen verschillen. Dergelijke waardeoordelen moeten ook transparant worden gemaakt, zodat duidelijk is hoe men tot een bepaalde overtuiging komt. Met betrekking tot het drugsbeleid is het dan bijvoorbeeld best wel in te zien waarom iemand van de ChristenUnie vanuit zijn christelijke moraal drugsgebruik wil verbieden, omdat het nu eenmaal moreel verwerpelijk is. Met die overtuiging kan iemand het dan oneens zijn, bijvoorbeeld omdat hij vindt dat mensen in principe vrij zijn om te doen wat ze willen, ook al brengen ze zichzelf daarbij schade aan. Over dát morele oordeel is er dan een verschil van mening. Het wordt vooral gevaarlijk als beide zaken (overtuigingen en feiten) niet goed uit elkaar worden gehouden. Aan de andere kant moet er bovendien voor gewaakt worden dat de wetenschappelijk demarcatiecriteria niet volledig overboord worden gezet en álles als een waardeoordeel beschouwd wordt. In heel veel gevallen is wetenschap nog altijd de beste bron van goede kennis. Zodra diezelfde persoon van de ChristenUnie bijvoorbeeld beweert dat het drugsgebruik zal afnemen door het te verbieden, dan kan hem wel degelijk op wetenschappelijke gronden ongelijk worden gegeven.

105

Het is natuurlijk, vooral in de politiek maar soms ook in de wetenschap, veel aantrekkelijker om zelf in een keiharde waarheid te geloven en deze aan anderen op te leggen, dan een verhaal te presenteren dat in het ene geval wel lijkt te kloppen maar in het andere niet. Het is niet voor niets dat religies die een onbetwiste vorm van waarheid bieden wereldwijd zo geliefd zijn. De mens heeft blijkbaar behoefte aan zekerheid. Maar, als de waarheid per persoon zo verschilt, dan zal dit in veel gevallen geen oplossingen bieden waarvoor veel draagvlak bestaat - hetgeen in een democratische samenleving wel wenselijk wordt geacht. Er kan wel degelijk een bepaalde overtuiging gekoesterd worden, of deze nu christelijk of pragmatisch van aard is, maar steeds weer (als men werkelijk om democratie geeft) moet ervoor gewaakt worden dat deze overtuiging niet voor absolute waarheid wordt aangenomen. Er kan dan nog steeds vanuit een bepaalde overtuiging gehandeld worden, maar hierbij geldt dan wel het besef dat een afwijkende overtuiging soms niet zo zeer fout is, maar eerder anders. Een relativistisch ingestoken houding is misschien niet de snelste weg naar werkbare oplossingen, maar in mijn ogen wel de meest duurzame. Inderdaad, in mijn ogen. Het blijft een ontzettend lastige kwestie, waarvan ik niet de illusie heb dat ik die hier nu even oplos. Dit inzicht, dat de waarheid erg relatief is maar dat er tegelijkertijd onvermijdelijk keuzes gemaakt moeten worden aan de hand van overtuigingen, is echter wel iets dat gedurende het gehele scriptietraject is gegroeid en waar ik hier nog op wilde reflecteren. Met betrekking tot het coffeeshopbeleid zelf was het interessant dat het beleid zoveel in beweging was en onder de aandacht stond. De politieke en mediale aandacht voor het coffeeshopbeleid is eigenlijk alleen maar gegroeid tijdens het schrijven van deze scriptie. Bij aanvang van het scriptietraject was bijvoorbeeld de wietpas iets dat in verkiezingsprogramma's terloops genoemd werd, maar terwijl de tijd verstreek bleek het daadwerkelijk realiteit te worden. Na de val van het kabinet-Rutte I bleef het lang spannend wat er met de coffeeshop zou gaan gebeuren en welke maatregelen overeind zouden blijven. Het feit dat het beleid zo in beweging was, maakte het wel lastig het te bestuderen, aangezien het onderzoeksobject steeds verandert en niet statisch is. Daarvoor heb ik een oplossing gevonden door me in mijn analyse te beperken tot het beleid zoals dat is gevormd tot en met het kabinet-Rutte I. Dit gaat mogelijk wat ten koste van de actualiteit, hoewel voor het blootleggen van de verschillende rationaliteiten en de verschillende spanningen tussen en binnen de rationaliteiten, 'actualiteit' niet van doorslaggevend belang is. Om wat bij te dragen aan een grotere actualiteit, heb ik besloten om de meest recente ontwikkelingen te beschrijven in dit hoofdstuk. Ten slotte had ik achteraf gezien wellicht het onderwerp vooraf wat verder in moeten perken, aangezien 'het landelijke coffeeshopbeleid' erg breed is en veel deuren open zet - wat uit de omvang van deze scriptie wel blijkt. Het risico is dan echter weer dat dingen niet goed in samenhang worden bekeken omdat bepaalde relevante zaken ontbreken. Bij een volgende studie is dat in ieder geval iets waar ik vooraf beter over zal nadenken. Snellen's vier-rationaliteitenmodel leek mij op voorhand als methode bruikbaar om het coffeeshopbeleid te ontleden. Als het namelijk zo is dat er vier rationaliteiten aan het overheidsbeleid trekken, dan zal bestudering van die rationaliteiten een behoorlijk compleet beeld moeten geven. Een dergelijke werkwijze sluit ook aan bij het multidisciplinaire karakter van de bestuurskunde en het zojuist besproken idee dat er om dicht bij de waarheid te komen een fenomeen van zoveel mogelijk perspectieven bekeken moet worden. Daarom leek het me leuk en interessant om van dit model gebruik te maken. Gedurende het traject heb ik echter moeten voorstellen dat Snellen's model zich praktisch gezien lastig als onderzoeksmethode laat hanteren. De verschillende rationaliteiten bestaan namelijk niet zo zeer als aparte leefwerelden naast elkaar,

106

maar lopen door elkaar heen. Zo bedient de politieke rationaliteit zich ook van juridische en wetenschappelijke argumenten. De rationaliteiten in afzondering van elkaar onderzoeken zou geen recht doen aan de complexe beleidsrealiteit. Daar komt bij dat de wetenschappelijke rationaliteit een bijzondere positie inneemt, omdat zij eigenlijk geen losse rationaliteit is maar een rationalisering op basis van wetenschap van de verschillende grillige leefwerelden. Dit is immers een wetenschappelijke studie en de bestudering van bijvoorbeeld de juridische rationaliteit vindt plaats aan de hand van wetenschap. En zoals Snellen (2007: 76) zelf stelt: "(wetenschappelijke, red.) rationaliteit verschijnt als een voortdurend terugwijkende horizon omdat het doel van de rationaliseringskruistocht steeds weer verlegd kan worden". Bijkomend probleem is dat de rationaliteiten zelf geen eenduidigheid bieden over de te volgen richting. Er is bijvoorbeeld niet slechts één politieke trekkracht, maar er zijn er veel meer. Ook voor de wetenschappelijke rationaliteit geldt dit. Door er een statisch model van te maken, wordt de indeling mijn inziens te technisch en niet levendig genoeg. De rationaliteiten lopen immers door elkaar heen en zijn ook intern verdeeld. Bij het gebruiken van een methode is een min of meer statisch model echter wel noodzakelijk. Het omvormen van het model van Snellen (waaraan een heel postmodernistisch paradigma ten grondslag ligt) naar een kant en klare onderzoeksmethode doet eigenlijk onvoldoende recht aan de complexiteit van Snellens verhaal. Tegelijkertijd ben ik wel van mening dat het een interessante uitgangspositie is, omdat je als onderzoeker wel gedwongen wordt om steeds zoveel mogelijk kanten van een verhaal te belichten. Het onbevredigende is dat er (net als bij een discoursanalyse) weliswaar binnen een bepaalde rationaliteit (of in discoursanalyse: verhaal) naar een waarheid gezocht kan worden, maar dat deze qua waarheidsgehalte niet afgemeten kan worden aan een andere rationaliteit. Er is immers geen suprarationaliteit die als referentiekader kan dienen en steeds weer moeten nadrukkelijke voorbehouden worden gemaakt. Maar los van welke rationaliteit het dichtst bij de waarheid ligt, kan wel gezegd worden welke rationaliteit feitelijk gezien het meest dominant is en wat daar de consequenties van zijn. Ik denk dat ik daar wel in geslaagd ben en ben tevreden met het eindresultaat. Ik hoop dat door de manier waarop ik in deze studie te werk ben gegaan ook anderen geïnspireerd zullen worden om in ieder geval multidisciplinair en genuanceerd te werk te gaan, of dat nu in de wetenschap, politiek of waar dan ook is.

107

Geraadpleegde literatuur Literatuur casus Adviescommissie Drugsbeleid. (2009). Geen deuren maar daden - Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid. Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 24 077, nr. 237. Albayrak, N., Ham, B. van der, Weekers, F.H.H. & Leers, G.B.M. (2005). Manifest van Maastricht: experiment voor het reguleren van de teelt en handel van softdrugs. Geraadpleegd via http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/hennepteelt/pvdax_vvdx_dx66_manifes t_van_maastricht.pdf Algemene Rekenkamer. (2005). Nota Handhaven en Gedogen. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Bieleman, B., Beelen, A., Nijkamp, R., & Bie, E.D. (2008). Coffeeshops in Nederland 2007. GroningenRotterdam: Intraval. Bieleman, B., & Naayer, H. (2007). Onderzoek coffeeshops Terneuzen. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B., & Nijkamp, R. (2009). Coffeeshops in Nederland 2009. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bielman, B., Nijkamp, R., & Bak, T. (2012). Coffeeshops in Nederland 2011. Aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2011. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B., Nijkamp, R., & Buit-Minnema, A. (2009). Coffeeshopbezoekers in Terneuzen: najaar 2009. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B., Nijkamp, R., & Haan, K. de. (2011). Onderzoek coffeeshopbeleid gemeente Groningen: Lokaal balanceren. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B., & Snippe, J. (2006). Coffeeshops en criminaliteit. Justitiële verkenningen, 32 (1), 46-60. Blickman, T., Jelsma, M. (2009). Drug policy reform in practice. Experiences with alternatives in Europe and the US. Amsterdam: Transnational Institute. Blom, T. (2006). Coffeeshops, gedoogbeleid en Europa. Justitiële verkenningen, 32 (1), 146-156. Blom, T. (2008). Opiumwetgeving en drugsbeleid. Deventer: Kluwer. Boekhout van Solinge, T. (2004). Dealing with Drugs in Europa. An Investigation of European Drug Control Experiences: France, the Netherlands and Sweden. Den Haag: BJu Legal Publishers. Boekhout van Solinge, T. (2010). Het Nederlandse drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong. Nederlands Juristenblad, 85 (40), 2580-2587. Boermans, M.A. (2010). An economic perspective on the legalisation debate: the Dutch case. Amsterdam Law Forum, 2 (4 ), 29-46. Bovenkerk, F. (2008). De commerciële teelt van hennep in Nederland en het probleem van de georganiseerde misdaad. In T. Decorte, Cannabisteelt in de Lage Landen (pp. 175-183). Leuven: Acco Uitgeverij. Bovenkerk, F., & Hogewind, W. (2003). Hennepteelt in Nederland: het probleem van de criminaliteit en haar bestrijding. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch. Brouwer, J. (2011). Wietpas helpt niet bij bestrijden criminaliteit. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Bruin, D. (2011). Onkruid vergaat niet (scriptie). Rotterdam: Erasmus Universiteit. Bruin, D. de, Dijkstra, M., & Breeksema, J. (2008). Coffeeshops in Nederland 2007. Naleving en handhaving van coffeeshopregels. Utrecht: Stichting cvo. Bunt, H.G. van de. (2006). Hoe stevig zijn de fundamenten van het cannabisbeleid?. Justitiële verkenningen, 32 (1), 10-23.

108

Bunt, H.G. van de. (2009). De tragiek van het gedoogbeleid. Socialisme & Democratie , 66 (3), 24-25. Bunt, H.G. van de. (2012). Verstrikt in het coffeeshopbeleid. Delikt en Delinkwent, 42 (15), 173-176. Buruma, Y. (2010). Internationaal en Europees perspectief. Europese inbedding en afstemming. Geraadpleegd via http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html Cohen, P. (2008). De cultuur van het cannabisverbod. In T. Decorte, Cannabisteelt in de Lage Landen (pp. 205-215). Leuven: Acco Uitgeverij. Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs. (2008). Risicoschatting cannabis 2008. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Decorte, T. (2008). Cannabisteelt in de Lage Landen. Leuven: Acco Uitgeverij. Dufour, R. (2006). Drugs. Van oorlog naar regulering. Justitiële verkenningen, 32 (1), 111-122. Expertcommissie Lijstensystematiek Opiumwet. (2011). Drugs in lijsten. Bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 260. Fijnaut, C. (2009). Een nuchtere kijk op de Hollandse coffeeshop. Socialisme & Democratie, 66 (3), 1623. Fijnaut, C. & Ruyver, B. de. (2008). Voor een gezamenlijke beheersing van de drugsgerelateerde criminaliteit in de Euregio Maas-Rijn. Maastricht: Provincie Limburg. Fischer, B., Hall, W., Lenton, S., Reuter, P., Room, R., & Feilding, A. (2008). The Global Cannabis Commission Report. Cannabis policy: moving behind stalemate. Oxford: The Beckley Foundation. Fortuyn, W.S.P. (2003). A hell of a job: de verzamelde columns. Rotterdam: Speakers Academy. Ministerie van Algemene Zaken (kabinet-Balkenende IV). (2007). Samen werken, samen leven: Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011. Gemeente Maastricht. (2013). De Maastrichtse aanpak van softdrugs overlast: handhaven, spreiden en ontmoedigen. Geraadpleegd via http://www.maastricht.nl/web/Projecten/Projecten/ P_r_o_j_e_c_t_e_n-tonenop/De-Maastrichtse-aanpak-van-softdrugs-overlast-handhaven-spreidenen-ontmoedigen.htm Global Commission on Drug Policy. (2011). War on drugs. Report of the Global Commission on Drug Policy. Geraadpleegd via http://www.globalcommissionondrugs.org International Narcotics Control Board. (2005). Report of the International Narcotics Control Board for 2004. New York: United Nations. Korf, D.J. (2006). De normalisering van cannabisgebruik. Justitiële verkenningen, 32 (1), 61-71. Korf, M., Doekhie, J., & Wouters, M. (2011). Amsterdamse coffeeshops en hun bezoekers. Amsterdam: Bonger Instituut. Kort, M., de. (1995). Tussen patient en delinquent. Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid. Hilversum: Uitgeverij Verloren. Maalsté, N.J.M. (2009). Rapport commissie Van de Donk: Mager compromis zonder overtuigende stellingname. Recht der Werkelijkheid, 30 (2), 89-92. Maalsté, N.J.M. (2011). Gespreksnotitie bij hoorzitting drugsbeleid 3 oktober 2011. Geraadpleegd via http://www.voc-nederland.org/persberichten_pdf/Gespreksnotitie_Nicole_Maalste.pdf Maalsté, N.J.M. (2012). Zichtbaarheid coffeeshop tast geloofwaardigheid OM aan. Sociale Vraagstukken, geraadpleegd via http://www.socialevraagstukken.nl/site/2012/05/07/coffeeshoptast-geloofwaardigheid-om-aan Maalsté, N.J.M., Brink, G.J.M. van den, Schilder, A.E. & Brouwer, G.J. (2010). Juridische en praktische haalbaarheid van ‘Limburg trekt zijn grens’. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur.

109

Maalsté, N.J.M., & Hebben, R.J. (2012). Gevolgen invoering wietpas Zuid-Nederland. Geraadpleegd via http://coffeeshopnieuws.nl/index.php/blog/3-articles/101-gevolgen-invoering-wietpas-zuidnederland-nicole-maalste-en-rutger-jan-hebben Maalsté, N.J.M., & Panhuysen, M. (2007). Polderwiet. Baarn: Uitgeverij De Fontein. Ooyen-Houben, M. van. (2006). Hoe werkt het Nederlandse drugsbeleid? Een evaluatieve verkenning van een decennium drugsbeleid. Justitiële verkenningen, 32 (1), 24-45. Ossebaard, H.C., & Wijngaart, G.F. van de. (1998). Purple haze: the remaking of Dutch drug policy. International Journal of Drug Policy, 9, 263-271. Parlement & Politiek. (2013a). Paars (1994-2002). Geraadpleegd via http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vh8lnhrpfxug Parlement & Politiek. (2013b). Kabinet-Balkenende I. Geraadpleegd via http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vh8lnhrpfxup Parlement & Politiek. (2013c). Kabinet-Balkenende II. Geraadpleegd via : http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vhnnmt7jpazy Parlement & Politiek. (2013d). Kabinet-Balkenende IV. Geraadpleegd via http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vhnnmt7mqgzh Parlement & Politiek. (2013e). Tweede Kamerverkiezingen 2010. Geraadpleegd via http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vib7f70ymd9f Parlement & Politiek. (2013f). Kabinet-Rutte. Geraadpleegd via http://www.parlement.com/9353000/1/j9vvhy5i95k8zxl/vij7e8jky5lw Reinarman, C. (2009). Cannabis policies and user practices: Market separation, price, potency, and accessibility in Amsterdam and San Francisco. International Journal of Drug Policy, 20, 28-37. Rensman, M., Bruil, A., Steeg, A. van de, & Kazemier, B. (2010). Het aandeel van de drugssector in het nationaal inkomen. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Reuter, P. & Trautmann, F. (Eds.) (2009). A report on global illicit drugs markets 1998-2007. Brussel: Europese Commissie. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. (2009). Ranking van drugs. Een vergelijking van de schadelijkheid van drugs. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Simons-Morton, B., Pickett, W., Boyce, W., Ter Bogt, T.F.M., & Vollebergh, W. (2010). Cross-national comparison of adolescent drinking and cannabis use in the United States, Canada and the Netherlands. International Journal of Drug Policy, 21, 64-69. Snippe, J., Bieleman, B., Naayer, H., & Ogier, C. (2004). Preventieve doorlichting cannabissector. Groningen-Rotterdam: Intraval. Spapens, T. (2008). De wereld achter de wietteelt in Zuid-Holland. In T. Decorte, Cannabisteelt in de Lage Landen (pp. 105-122). Leuven: Acco Uitgeverij. Spapens, T., Bunt, H. van de, Rastovac, L., & Miralles Suero, C. (2007). De wereld achter de wietteelt. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Stel, J. van der. (2006). De rust is weergekeerd. 25 jaar drugs, drugsbeleid en drugsgebruikers. Tijdschrift voor Criminologie , 48 (2), 131-143. T.M.C. Asser Instituut. (2005). Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops – Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten. Den Haag: T.M.C. Asser Instituut. Tellegen, E. (2007). Het utopisme van de drugsbestrijding. Amsterdam: Mets en Schilt Uitgevers.

110

Trimbos-instituut. (2011). THC-concentraties in wiet, nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops. Utrecht: Trimbos-instituut. Trimbos-instituut. (2012). Drugs Informatie en Monitoring Systeem: Jaarbericht 2011. Utrecht: Trimbos-instituut. Trimbos-instituut & WODC. (2009). Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid. Utrecht: Trimbosinstituut. Trimbos-instituut & WODC. (2011). Nationale Drug Monitor, jaarbericht 2010. Utrecht: Trimbosinstituut. Uitermark, J. (2004). The origins and future of the Dutch approach towards drugs. Journal of Drug Issues, 34 (3), 511-532. United Nations Office on Drugs and Crime. (2010). World Drug Report 2010. United Nations Publication, Sales No. E.10.XI.13. Verslavingszorginstellingen. (2011). Coffeeshopbeleid: het paard achter de wagen. Drugsbeleid dient volksgezondheid te bevorderen. Internet. Wouters, M. (2011). Gespreksnotitie bij hoorzitting drugsbeleid 3 oktober 2011. Geraadpleegd via http://www.vocnederland.org/persberichten_pdf/Gespreksnotitie_Marije_Wouters_Bonger_Instituut.pdf Wouters, M., Benschop, A., & Korf, D.J. (2010). Local politics and retail cannabis markets: The case of the Dutch coffeeshops. International Journal of Drug Policy, 21, 315-320. Wouters, M., & Korf, M. (2011). De wietpas en het sociaal clubmodel. Amsterdam: Bonger Instituut.

Literatuur theoretisch kader en methoden Doormalen, H., Regt, H. de, & Schouten, M. (2007). Exploring Humans. An introduction to the philosophy of the social sciences. Amsterdam: Boom. Engeli, I; Green-Pedersen, C.; Thorup Larsen, L. (2012). Morality politics in Western-Europe: parties, agendas en policy choice. New York: Palgrave Macmillan. Hanson, N.R. (1969). Perception and Discovery: An Introduction to Scientific Inquiry. San Francisco: Freeman, Cooper & Company. Horsten, L, Douven, I., & Weber, E. (2007). Wetenschapsfilosofie. Assen: Van Gorcum. Leeuw, F.L. (2008). Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels. Oratie Universiteit Maastricht, 23 mei 2008. Meer, F.B., van der, & Ringeling, A.B. (Red.). (1998). Bestuurskunde en Praktijk, Liber Amicorum voor Prof. Mr dr I.Th.M. Snellen. Alphen aan den Rijn: Samson. Neerhof, A.R., & Vermeer, F.R. (2005). Handhaven of gedogen. In L.J.A. Damen & P. Nicolaï (Red.), Bestuursrecht (pp. 699-715). Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Oenen, G. van. (2006). Gedogen. In F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller (Red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland (pp. 175-198). Deventer: Kluwer. Ringeling, A. (1985). Beleidstheorieën en theorieën over beleid. Beleid en Maatschappij, 275-284. Snellen, I.Th.M. (1987). Boeiend en geboeid. Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde. Alphen aan den Rijn: Samson. Snellen, I.Th.M. (1989). Domeinconflicten tussen Recht en Beleid. Alphen aan den Rijn: Samson. Snellen, I.Th.M. (2007). Grondslagen van de bestuurskunde, een essay over haar paradigma’s. Den Haag: Uitgeverij LEMMA.

111

Swanborn, P.G. (2006). Basisboek sociaal onderzoek. Amsterdam: Boom. Thiel, S. van (2007). Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum: Coutinho. Verschuren, P.J.M. (1988). De probleemstelling voor een onderzoek. Utrecht: Het Spectrum. Went, F.H. (2007). Grondslagen van het opportuniteitsbeginsel (scriptie). Rotterdam: Erasmus Universiteit. Whorf, B.L. (1940/1956). Science and linguistics. In J.B. Carroll (Red.), Language, Thought and Reality (pp. 247-248). Cambridge: The MIT Press. Zouridis, S. (1998). Domeinconflicten tussen recht, bestuur en informatisering. In W.B.H.J. Van de Donk & P.H.A. Frissen, Over Bestuur, Recht en Informatisering (pp. 247-252). Lelystad: Koninklijke Vermande. Zouridis, S. (2009). De dynamiek van bestuur en recht. Den Haag: Uitgeverij LEMMA.

Artikelen ANP. (23 januari 2011). 'Weerstand in Brabantse steden tegen wietpas'. Nu.nl. Geraadpleegd via http://www.nu.nl/binnenland/2429516/weerstand-in-brabantse-steden-wietpas.html Boom, J. & Bijman, R. (29 februari 2012). 'Drugsbeleid op drijfzand'. De Groene Amsterdammer. Geraadpleegd via http://www.groene.nl/commentaar/2012-02-29/drugsbeleid-op-drijfzand Boomsma, K. (23 juli 2012) 'Wietpas verplaatst teelt over de grens'. Metro. Geraadpleegd via http://www.metronieuws.nl/nieuws/wietpas-verplaatst-teelt-over-de-grens/SrZlgv!gc8EIiS6sICSw/ Chijs, I van der. (21 juni 2006). Donner weg bij 'ja' tegen experiment wietteelt. Elsevier. Geraadpleegd via http://www.elsevier.nl/Politiek/nieuws/2006/6/Donner-weg-bij-ja-tegenexperiment-wietteelt-ELSEVIER081223W/ NOS. (1 mei 2002). 'Fortuyn wil softdrugs legaliseren'. Archief NOS Nederland Kiest. Geraadpleegd via http://nos.nl/archief/2002/nederlandkiest//paginas/nieuws/nieuwsberichten /0105_fortuyn_en_drugs.html Peeperkorn, M. (22 april 2003). 'Kamer voor legaliseren softdrugs'. Volkskrant. Geraadpleegd via http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2824/Politiek/article/detail/727233/2003/04/22/Kamer-voorlegaliseren-softdrugs.dhtml Redactie politiek. (7 maart 2008). 'Manifest van Maastricht in drugsdebat aan flarden'. Trouw. Geraadpleegd via www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/archief/article/detail/1625619/2008/03/07 /Manifest-van-Maastricht-in-drugsdebat-aan-flarden.dhtml RTL Nieuws. (11 november 2004). Donner wil proef verbod drugstoerisme. RTL Nieuws.nl. Geraadpleegd via http://www.rtl.nl/%28/actueel/rtlnieuws/binnenland/%29/components/ actueel/rtlnieuws/2004/11_november/19/binnenland/1119_Donner_proefdrugsproject_1500.xml Rosenberg, E. (18 oktober 2010). ‘Het is maar hennep, zei iedereen’. NRC Handelsblad. Geraadpleegd via http://vorige.nrc.nl/nieuwsthema/drugsbeleid/article2028718.ece Sluis, I. & Olde Hanhof, B. (28 december 2012). 'Buitenlander kan blijven blowen'. NOS. Geraadpleegd via http://nos.nl/artikel/456172-buitenlander-kan-blijven-blowen.html

Programma's partijen Tweede Kamerverkiezingen CDA. (2002). Betrokken samenleving, betrouwbare overheid. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/cda/cda02def.pdf CDA. (2003). Financiële toelichting op programma. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/cda/cda-fin-bijsl03.pdf

112

CDA. (2006). Vertrouwen in Nederland, vertrouwen in elkaar. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/cda/cda06def.pdf CDA. (2010). Slagvaardig en samen. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/Verkiezingsprogramma/2010/Definitief/CDAver kiezingsprogramma2010.pdf ChristenUnie. (2006). Duurzaam voor elkaar. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/cu/vp06.pdf D66. (1994). Ruimte voor de toekomst. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/d66/d6694.pdf D66. (1998). Bewogen in beweging. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/d66/d6698.pdf D66. (2002). Toekomst in eigen hand. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/d66/d6602def.pdf D66. (2003). Juist nu. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-perpartij/d66/d6603.pdf LPF. (2002). Zakelijk met een hart. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/lpf/lpf02.pdf PvdA. (1994). Wat mensen bindt. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/PvdA/pvda94.pdf PvdA. (1998). Een wereld te winnen. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/PvdA/pvda98.pdf PvdA. (2006). Het Nederland van morgen. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/PvdA/pvda06.pdf PVV. (2010). De agenda van hoop en optimisme. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/Verkiezingsprogramma/2010/PVVverkiezingspr gramma2010.pdf VVD. (1994). Nederland moet weer aan de slag. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/VVD/vvd94.pdf VVD. (1998). Investeren in uw toekomst. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/VVD/vvd98.pdf VVD. (2002). Ruimte, respect en vooruitgang. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/VVD/vvd02.pdf VVD. (2003). De VVD maakt werk van Nederland. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/vp-per-partij/VVD/vvd03.pdf VVD. (2010). Orde op zaken. Geraadpleegd via http://dnpp.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/programmas/Verkiezingsprogramma/2010/Definitief/VVDver kiezingsprogramma2010.pdf

Parlementaire documenten Handelingen I 1975/76, p. 3006-3014. (Antwoorden minister Van Agt in de Eerste Kamer). Handelingen II 2005/06, 94, p. 5788-5794. (Debat naar aanleiding van een algemeen overleg op 22 juni 2006 over drugs). Kamerstukken II 1993/94, 23 715, nr. 11. (Eindresultaat programmatische besprekingen PvdA, VVD en D66).

113

Kamerstukken II 1994/95, 24 077, nr. 3. (Nota 'Het Nederlandse drugsbeleid: continuïteit en verandering'). Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2. (Nota 'Gedogen in Nederland / Grenzen aan gedogen'). Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10. (Brief met de definitieve versie van het regeerakkoord) . Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr. 5. (Brief met het eindresultaat van de programmatische besprekingen met de voorzitters van de Tweede Kamerfracties CDA, LPF en VVD). Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19. (Brief van de informateurs met het hoofdlijnenakkoord). Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125. (Brief regering 23 april 2004; interdepartementale brief over het cannabisbeleid). Kamerstukken II 2004/05, 24 077, nr. 153. (Motie-Albayrak c.s.; over een inventarisatie van lidstaten met sympathie voor het Nederlandse drugsbeleid). Kamerstukken II 2005/06, 24 077, nr. 179. (Brief regering 8 februari 2006; reactie op 'Manifest van Maastricht'). Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4. (Brief informateur met het Coalitieakkoord 'Samen Werken, Samen Leven). Kamerstukken II 2006/07, 31 070, nr. 1. (Beleidsprogramma Balkenende IV 2007-2011 Samen werken samen leven). Kamerstukken II 2008/09, 24 077, nr. 237. (Brief regering 2 juli 2009; ter aanbieding advies 'Geen deuren maar daden' van de Adviescommissie Drugsbeleid, en uitkomsten van onderzoeken Trimbos, RIVM en CAM). Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 239. (Brief regering 11 september 2009; naar aanleiding van onder meer de evaluatie door het Trimbos-instituut en het WODC). Kamerstukken II 2009/10, 24 077, nr. 253. (Brief regering 12 juli 2010; informatie op welke wijze het demissionaire kabinet de komende periode verder gaat met het drugsbeleid). Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 259. (Brief regering 27 mei 2011; drugsbeleid). Kamerstukken II 2010/11, 24 077, nr. 260. (Brief regering 24 juni 2011; aanbieding 'Drugs in lijsten' van de expertcommissie lijstensystematiek Opiumwet). Kamerstukken II 2010/2011, 32 417, nr. 14. (Concept regeerakkoord VVD & CDA en gedoogakkoord VVD, CDA & PVV). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 263. (Brief regering 10 oktober 2011; reactie op het rapport 'Drugs in lijsten' van de expertcommissie lijstensystematiek Opiumwet). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 265. (Brief regering 26 oktober 2011; aanscherping gedoogcriteria coffeeshops). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 267. (Brief regering 15 december 2011; aanscherping gedoogcriteria coffeeshops). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 269. (Verslag 16 februari 2012; schriftelijk overleg drugsbeleid). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 270. (Brief regering 22 maart 2012; reactie op verzoek van het lid Van der Ham m.b.t. het rapport van het T.M.C. Asser Instituut 'Experimenten met het gedogen van teelt van cannabis'). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 272. (Motie-Van der Ham c.s.; over het staken van de landelijke uitrol van de wietpas). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 276. (Motie-Dibi c.s;. over lokale autonomie ten aanzien van het afstandscriterium voor coffeeshops).

114

Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 277. (Motie-Dibi c.s.: over berekening van de totale kosten van het drugsbeleid). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 279. (Motie-Kooiman c.s.; over doorrekening voornemens inzake coffeeshops). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 284. (Motie Van der Ham en Dibi; over 'harm reduction' als leidend element in het drugsbeleid). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 286. (Brief regering 27 april 2012; informatie over actuele zaken inzake het coffeeshopbeleid). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 287. (Brief regering 1 juni 2012; effecten invoering aangescherpt coffeeshopbeleid). Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 288. (Brief regering 5 juli 2012; toezeggingen drugsdebat van 1 en 28 maart 2012 en over nog openstaande toezeggingen uit het Algemeen Overleg Georganiseerde Misdaad). Kamerstukken II 2012/13, 24 077, nr. 293. (Brief coffeeshopbeleid Minister van Veiligheid en Justitie + bijlage Ervaringen Limburg, Noord-Brabant en Zeeland). Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15. (Regeerakkoord VVD & PvdA 'Bruggen slaan').

Internationaal juridisch Akkoord tussen de Regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen. (1985). Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen. (1961). Stb. 1964, nr. 111. EU-drugsstrategie 2005-2012. (2004/15074/04). EU-drugsactieplan voor 2005-2008. (2005/C 168/01). EU-drugsactieplan voor 2009-2012. (2008/C 326/09) Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel. (2004). Publicatieblad L 335 11/11/2004. Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen. (1990). Stb 1993, nr. 138. Verdrag inzake psychotrope stoffen. (1971). Stb. 1993, nr. 448. Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen. (1988). Stb. 1993, nr. 387. Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende Akten. (1997). Stb. 1998, nr. 737.

Nationaal juridisch Aanwijzing Opiumwet (2011A021). (2011). Stcrt. 2011, 22936. ABRvS, 5 oktober 2011, LJN: BT6683. Geraadpleegd via http://www.rechtspraak.nl ABRvS, 29 juni 2011, LJN: BQ9684. Geraadpleegd via http://www.rechtspraak.nl

115

Hof 's-Gravenhage, LJN: BV2572, 2 februari 2012. Geraadpleegd via http://www.rechtspraak.nl Rb. Zwolle, LJN: BW0879, 4 april 2012. Geraadpleegd via http://www.rechtspraak.nl Rb. Middelburg, LJN: BW7416, 5 juni 2012. Geraadpleegd via http://www.rechtspraak.nl Gemeentewet. (1992). BWBR0005416. Opiumwet. (1928). BWBR0001941. Richtlijnen opsporings- en strafvorderingsbeleid strafbare feiten Opiumwet. (1996). Stcrt. 1996, 187. Wet Bevordering Integriteit Beoordelingen door het Openbaar Bestuur. (2002). BWBR0013798. Woningwet. (1991). BWBR0005181.

116

Bijlage I: Coffeeshopbeleid kabinet-Rutte I In deze bijlage is het landelijke coffeeshopbeleid weergegeven zoals dat aan het einde van de regeerperiode van het kabinet-Rutte I gold (oktober 2012). Bij de analyse van het coffeeshopbeleid in deze studie is uitgegaan van deze stand van zaken. Zie paragraaf 7.2 voor recente ontwikkelingen onder het nieuwe kabinet. Het coffeeshopbeleid van het kabinet-Rutte I bestaat eruit dat gemeenten in de eerste plaats vrij zijn om al dat niet coffeeshops toe te staan in hun gebied. Zij kunnen (in lokaal driehoeksoverleg) kiezen voor een nuloptie of een maximumbeleid waarbij zij een grens stellen aan het aantal coffeeshops dat zij gedogen. Met een gedoogbeschikking van de gemeente heeft een coffeeshophouder toestemming om cannabisproducten te verkopen. Omdat coffeeshops bovendien horeca zijn, dienen zij ook over een exploitatievergunning te beschikken, welke doorgaans in de lokale Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) geregeld wordt. In deze gedoog- en exploitatievergunningen kunnen gemeenten aanvullende regelingen treffen, bijvoorbeeld dat coffeeshops zich alleen in bepaalde gebieden mogen vestigen (Maalsté en Panhuysen, 2007: 26). In deze studie ligt de nadruk op de uitgangspunten van het beleid en wat minder op de feitelijke handhaving. Er kan strafrechtelijk worden opgetreden op grond van de Opiumwet en de daaraan verbonden Aanwijzing. In dit geval zal de politie overtreding van deze wet opsporen en constateren, vervolgens een proces-verbaal opmaken waarop het OM kan besluiten tot vervolging over te gaan. In de Aanwijzing Opiumwet (stcrt. 2011, 22936) valt te lezen dat coffeeshops alcoholvrije horecagelegenheden zijn waar handel in en gebruik van softdrugs plaatsvindt. Zij zijn hierbij dus gehouden aan onderstaande (BI)AHOJG-criteria, die het strafrechtelijk gedeelte van het coffeeshopbeleid vormen. Daarnaast wordt in het lokale driehoeksoverleg de maximale handelsvoorraad vastgesteld, welke in elk geval niet meer dan 500 gram mag zijn. In beginsel wordt tegen een handelsvoorraad onder dat maximum niet opgetreden. Daarnaast is het kabinet-Rutte I voornemens, op advies van de Expertcommissie Lijstensystematiek Opiumwet (2011), om cannabis met een THC-gehalte van meer dan 15% op lijst I van de Opiumwet te plaatsen. Dit kan bij algemene maatregel van bestuur geschieden en zou van de zwaardere cannabis een harddrug maken. Tot op heden is dit niet gebeurd. Binnen deze studie is ervoor gekozen om deze voorgenomen maatregel buiten beschouwing te laten. Wel moet vastgesteld worden dat de maatregel zeer kritisch ontvangen is ('Coffeeshops en GGZ kritisch op wietverbod', 6 oktober 2011). (BI)AHOJG-criteria Het coffeeshopbeleid voorziet in vergaande regulering: onder strikte voorwaarden wordt de verkoop van softdrugs in coffeeshops gedoogd. De achtergrond daarvan is dat de overheid het bezit voor eigen gebruik van cannabis, vanwege de gezondheidsrisico's, wil ontmoedigen en wil voorkomen dat gebruikers bij de aanschaf van cannabis in aanraking komen met drugs met een groter gezondheidsrisico (harddrugs). Bij de beoordeling van de vraag of tegen een coffeeshop - een bij de wet verboden situatie - strafrechtelijk opgetreden dient te worden, gelden de volgende criteria: A: geen affichering: dit betekent geen enkele vorm van reclame anders dan een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit; H: geen harddrugs: dit betekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of verkocht worden; O: geen overlast: onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshops, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten; J: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een coffeeshop: gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar; G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie: dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram).

117

Onder "transactie" wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper. Voor coffeeshops in de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland gelden per 1 januari 2012 tevens de volgende criteria: B: een besloten club: dit houdt in dat uitsluitend toegang kan worden verleend en verkocht mag worden aan leden van de coffeeshop, waarbij bepaald is dat de coffeeshop in één kalenderjaar maximaal tweeduizend lidmaatschappen mag uitgeven en dit documenteert in de vorm van een controleerbare ledenlijst. Een coffeeshop heeft maximaal 2000 leden. Het lidmaatschap is beperkt tot één coffeeshop; I: geen lidmaatschap voor de coffeeshop voor anderen dan ingezetenen van Nederland van achttien jaar of ouder. Deze criteria gelden per 1 januari 2013 in heel Nederland. Gemeenten kunnen aanvullende voorschriften opnemen. Gemeenten in andere delen van Nederland dan de drie zuidelijke provincies kunnen in afstemming met de driehoek tussentijds de nieuwe criteria voorschrijven. Gedoogbeleid Tegen coffeeshops die op grond van een door de gemeente afgegeven vergunning, beschikking of verklaring worden gedoogd, zal niet strafrechtelijk worden opgetreden wegens de verkoop van op lijst II van bij de Opiumwet vermelde hennepproducten, zolang de (BI)AHOJG- criteria worden nageleefd. Daarbij geldt dat de coffeeshophouder gehouden is het op de naleving van de criteria uit te oefenen toezicht te dulden en daaraan medewerking te verlenen. (...) Figuur I.1: relevante passages Aanwijzing Opiumwet 2012 (stcrt. 2011, 22 936) Er kan ook bestuursrechtelijk worden opgetreden bij overtreding van de in een gemeente geldende beleidsregels. De bestuursrechtelijke handhaving ligt vooral in handen van de burgemeester (zie ook paragraaf 4.3). Op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 125 Gemeentewet kan het gemeentebestuur last onder bestuursdwang opleggen, wanneer drugs worden verkocht, verstrekt of afgeleverd in woningen of lokalen dan wel op daarbij behorende erven en de coffeeshop zich niet aan de gestelde voorwaarden houdt (Wet Damocles). Eerder zijn ook al de Wet Victoria (artikel 17a Gemeentewet t.a.v. het sluiten van drugspanden bij verstoring openbare orde en veiligheid) en de Wet Victor (wijziging Woningwet en andere wetten, t.a.v. het onteigenen van dergelijke panden) genoemd. Ook is bij wijziging van de Opiumwet in 2007 de mogelijkheid voor de burgermeester in het leven geroepen om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in woningen en lokalen of daartoe behorende erven. Daarnaast is er de Wet Bevordering Integriteit Beoordelingen door het Openbaar Bestuur (BIBOB), waarmee gemeenten extra gronden hebben om een bepaalde vergunning te weigeren of in te trekken om het faciliteren van criminele activiteiten te voorkomen. Tot slot is er nog de Tabakswet (m.b.t. rookvrije werkplekken) en tal van wetten die ook voor reguliere ondernemingen gelden. Bruin (2011) heeft onderzocht hoe de bevoegdheden verdeeld zijn tussen het strafrecht en het bestuursrecht en hoe zij samenwerken in het coffeeshopbeleid. Hoewel zij hierop geen duidelijk en eenduidig antwoord heeft gevonden, concludeert zij in grote lijnen en heldere taal het volgende ten aanzien van de begrenzing van de bevoegdheden: Er is een strafrechtelijk kader, namelijk de Ow (Opiumwet, red.) en de daarop gebaseerde richtlijnen en aanwijzing van het OM. Dit kader is echter niet bedoeld om op overwogen wijze het bestuursrecht in te kaderen, maar om de strafrechtelijke opsporing en vervolging in te kaderen. Het lokale bestuur is bevoegd om eigen beleid te voeren ten aanzien van coffeeshops (...). Hierbij moeten zij binnen de kaders van de Ow blijven, want dat is een wet in formele zin oftewel

118

hogere wetgeving. Het bestuur hoeft in haar eigen coffeeshopbeleid geen rekening te houden met de richtlijnen van het OM, en het OM hoeft geen rekening te houden met het coffeeshopbeleid van het bestuur. Vervolgens krijgt het bestuursrecht nadrukkelijk een rol toegekend in het drugsbeleid met artikel 13b Ow. Dit geeft een mogelijkheid tot het toepassen van bestuursdwang in een toch met name strafrechtelijk, en op volksgezondheid gerichte wet. Artikel 13b Ow heeft de onduidelijkheid over de verdeling van bevoegdheden tussen strafrecht en bestuursrecht niet verbeterd. (Bruin, 2011: 109). Dit maakt duidelijk dat het strafrechtelijke deel aan de hand van de Opiumwet en daarbij behorende Aanwijzing redelijk is ingekaderd, maar dat het bestuursrechtelijke deel dat veel minder is. Daarbij is er de afgelopen jaren sprake van een verschuiving van het strafrecht naar het bestuursrecht.

119

Bijlage II: Vier-rationaliteitenmodel Snellen Hieronder volgt ter overzicht een beknopte samenvatting van het in deze studie gehanteerde vierrationaliteitenmodel van Snellen (2007). Axioma’s: 

Elk regeringsbeleid moet zich gelijktijdig op vier rationaliteiten (vier gesloten sets van criteria voor verantwoord handelen) oriënteren: de politieke, juridische, economische en wetenschappelijke rationaliteit;



Een suprarationeel principe dat een rangorde opwerpt aan de deelrationaliteiten ontbreekt, tussen de rationaliteiten kan geen overeenstemming gegarandeerd worden waardoor in het beste geval sprake is van een ‘co-existentie’;



De vier rationaliteiten onderling trachten elkaar te verdringen, zo niet uit te sluiten. Binnen een gegeven rationaliteit rationeel gedrag hoeft dat niet vanuit een andere rationaliteit te zijn (autonomie). Een rationaliteit claimt prioriteit tegenover de andere rationaliteiten (imperialisme). Zij leggen elkaar als randvoorwaarden wel beperkingen op en een zeker evenwicht is noodzakelijk, tussen de verschillende rationaliteiten kunnen ruilrelaties tot stand komen;



Geïnstitutionaliseerde vertegenwoordigers van elk van de levenssferen streven voortdurend naar een maximalisering van de norm- en belangenbevrediging in de politiek, ingegeven vanuit hun eigen rationaliteit;



Het postmoderne paradigma legitimeert zich (in tegenstelling tot het moderne paradigma) niet door middel van een ‘groots verhaal’ dat uitgaat van een ontwikkeling van de rationaliteit van politiek tot steeds hogere niveaus.

[1] Politieke rationaliteit De kern van politiek is strijd om beleid. De (democratische) politiek is er om ongelijke verdelingen in situaties van gelijke aanspraken tot stand te brengen, zonder daarbij j geweld te provoceren. Elementen van de politieke rationaliteit zijn: a) Problemen met betrekking tot de gemeenschap moeten aangepakt worden. Dit hoeven niet alle problemen te zijn en kan ook inhouden dat problemen juist terzijde worden geschoven of slechts symbolisch aangepakt worden. Problemen hoeven dus niet noodzakelijk opgelost worden; b) De aanpak van problemen moet bijdragen aan de bestendiging van de eigen individuele of collectieve macht om te voorkomen dat oplossingen ongewenst teruggedraaid worden; c) Het ongelijk verdelen en veronachtzamen van problemen is slechts binnen bepaalde grenzen mogelijk. [2] Juridische rationaliteit Overheidsbeleid moet er vanuit de juridische rationaliteit voldoen aan elementen die noodzakelijk zijn om ‘vertrouwen in het recht’ te funderen. Elementen van de juridische rationaliteit zijn: a) Het rechtssysteem kent een zelfreferentieel karakter en bezit zijn eigen relevantiestructuur, hierdoor is het een autonome levenssfeer; b) Duidelijkheid en consistentie in het rechtssysteem zijn essentiële vereisten om de juridische rationaliteit te waarborgen en zij dienen steeds bewaakt te worden; c) Rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en vrijheid van willekeur zijn hierbij essentiële uitgangspunten: a. Rechtsgelijkheid wordt gewaarborgd door d.m.v. rechtsvinding de juridische relevantie van omstandigheden die een aanspraak op gelijke behandeling rechtvaardigen te bepalen; b. Rechtszekerheid wordt gewaarborgd afhankelijk van de mate dat juristen erin slagen maatschappelijke verschijnselen in juridisch relevante categorieën onder te brengen; c. Vrijheid van willekeur is een aanvulling op elk van de andere elementen en vereist een minimale dosis redelijkheid in het overheidsoptreden.

120

[3] Economische rationaliteit Er is sprake van een beperktheid van middel waarover een collectiviteit beschikt, tegenover een groot aantal behoeften om bevrediging vragen. De economische rationaliteit vereist dat er economisch met de beschikbare middelen wordt omgesprongen, zodat meer behoeften bevredigd kunnen worden. Elementen van de economische rationaliteit zijn: a) Onderscheid tussen micro-economische en macro-economische efficiency. Macro-economische efficiency is voor het overheidsbeleid het meest van belang; b) Toepassing van economische rationaliteit op overheidsbeleid leidt doorberedeneerd tot het zoeken van de meest economisch rationele overheidsorganisatie; c) Op grond van het economisch principe of economisch motief waarbij maximaal positief verschil tussen kosten en baten centraal staan, berekent de econoom welke politieke lijn gevolgd moet worden; d) Economisch rationele principes zijn van grote invloed op de keuze van markten en hiërarchieën, om producten en diensten van de kant van de staat ter beschikking te stellen. [4] Wetenschappelijke rationaliteit Om zijn doeleinden te bereiken moet elk overheidsbeleid over passende beleids- en handelingstheorieën beschikken. Elementen van de wetenschappelijke rationaliteit zijn: a) Noodzakelijke voorwaarde voor rationeel overheid beleid is wetenschappelijke kennis (naast uit praktische ervaring voortkomende vakkennis) ten aanzien van gedragswijzen en interventiemogelijkheden binnen de verschillende maatschappelijke sectoren; b) De wetenschappen kunnen vanuit hun autonome wetenschappelijke instituties een onafhankelijke kritische functie uitoefenen. Sectorgeoriënteerde takken van sociale en technische wetenschappen spelen hierin een belangrijke rol, deze ontwikkelen zich relatief autonoom ten opzichte van zowel elkaar als ook de praktijk; c) De onderkenning van de paradigmatische bepaaldheid van wetenschappelijke theorieën als mengeling van empirische en normatieve elementen legt de beperktheid van de wetenschappelijke rationaliteit bloot. Belangen die tot bepaalde kennis hebben geleid en die nauw verbonden zijn met de fundamentele relevantiestructuur van het paradigma.

121