Finanční a legislativní otázky funkčního komunitního systému sociálních a zdravotních služeb pro seniory v obcích
realizovaná v rámci projektu
Podpora rozvoje komunitních zdravotně-sociálních služeb Institutu důstojného stárnutí Diakonie ČCE
Mgr. Lenka Antolová, MPA Ivision, s. r. o. Praha, březen 2015
Podpořeno z Programu švýcarsko-české spolupráce Supported by a grant from Switzerland through the Swiss Contribution to the enlarged European Union
Obsah 1
Úvod .....................................................................................................................3
2
Postavení obcí a krajů v systému veřejné správy.................................................3 2.1
2.1.1
Samosprávná působnost krajů ................................................................5
2.1.2
Vztah krajů a obcí ....................................................................................6
2.2
Členění obcí.............................................................................................7
2.2.2
Samosprávná činnost ..............................................................................8
2.2.3
Přenesená působnost ..............................................................................8
Dobrovolné svazky obcí .................................................................................9
2.3.1
Financování obcí....................................................................................10
2.3.2
Vztah obce – kraje v oblasti sociálních služeb .......................................12
2.3.3
Způsoby zajištění sociálních služeb obcemi ..........................................14
2.4
Působnost obcí ve zdravotnictví ...................................................................18
Výdaje a preference obcí....................................................................................19 3.1
4
Obec ...............................................................................................................6
2.2.1
2.3
3
Kraj .................................................................................................................4
Příležitosti a možnosti meziobecní spolupráce .............................................21
Sociální služby ...................................................................................................26 4.1
Systém financování sociálních služeb ..........................................................27
4.2
Pečovatelská služba.....................................................................................27
4.2.1 4.3
Způsoby zajištění pečovatelské služby v obcích ..........................................30
4.3.1 4.4
Historický vývoj ......................................................................................28
Financování pečovatelské služby obcemi ..............................................30
Komunitní plánování .....................................................................................31
5
Domácí péče ......................................................................................................32
6
Financování veřejné správy na Slovensku .........................................................34
7
Závěr ..................................................................................................................35
8
Zdroje .................................................................................................................42
2
1 Úvod Tento dokument je zpracován v rámci projektu Podpora rozvoje komunitních zdravotně sociálních služeb Institutu důstojného stárnutí Diakonie ČCE. Smyslem projektu je:
„změnit problematický postoj veřejnosti ke stáří a umírání, zvýšit informovanost odborné, politické i široké veřejnosti, podpořit rozvoj nových, zejména komunitních konceptů péče, zlepšit provázanost jednotlivých aktérů, oblastí a systémů péče, tj. zaplnit prázdná místa v této oblasti, rozvoj vzdělávání v oblasti zdravotně-sociální, podpořit dlouhodobou udržitelnost nových konceptů komunitní péče.“1
Pro zpracování studie byly zadány projektovým týmem následující otázky:
Jaké jsou v prostředí ČR (legislativa, kompetence samospráv) možnosti posílení kompetencí obcí za dostupnost sociálních služeb. Popis postavení obcí ve financování sociálních služeb a odpovědnosti za dostupnost služeb, různé modely financování služeb ze strany obcí. Možnost vázání prostředků (rozpočtového určení daní) na dlouhodobou péči (sociálních služeb). Možnosti posílení role obcí v zajištění zdravotních služeb a v koordinaci (návaznosti) zdravotních a sociálních služeb. Jaké jsou možnosti zpřesnění a uložení povinnostem obcím v zákoně o sociálních službách a v zákoně o obcích. Jaké jsou rozdíly a možnosti pokud jde o financování a kompetence u jednotlivých typů obcí (I, II, III. typu). Vztah obce vůči vyšším samosprávným celkům (krajům) a státu v oblasti sociálních služeb a zdravotních služeb.
Závěry této studie by měly sloužit jako jeden z argumentačních podkladů pro podporu vzniku Systému integrovaných podpůrných služeb.
2 Postavení obcí a krajů v systému veřejné správy Ústava české republiky (dále jen Ústava) zaručuje právo na samosprávu 2. Samosprávné územní uspořádání je definováno v hlavě sedmé Ústavy 3, kde je 1
http://www.dustojnestarnuti.cz/projekty/podpora-rozvoje-komunitnich-sluzeb/cile-projektu/
3
řečeno, že základním samosprávným celkem jsou obce, které musí být vždy součástí vyššího samosprávného celku, kterým je kraj. Toto uspořádání však nemá vrchnostenský charakter, tzn., že kraj není ve výkonu samosprávných činností nadřízeným orgánem obce. Význam samosprávy jako základního stavebního kamene demokracie zdůrazňují také dokumenty mezinárodního charakteru, k nejvýznamnějším patří Evropská charta místní samosprávy 4, v níž je mj. řečeno, že „…místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.“ Rozsah samosprávy má být dán ústavou nebo zákonem. Po rozpadu Československé federace navázala obnovená územní sam ospráva na tzv. smíšený systém, v němž kromě samosprávy (vlastní působnost) vykonávají samosprávné územní jednotky část státní správy (přenesená působnost). Tento smíšený model správy věcí veřejných byl na našem území využíván již od poloviny 19. století5. Do výkonu samostatné působnosti může stát zasahovat způsobem stanoveným zákonem, ale pouze v případě, že je nutná ochrana před porušením zákona. Přenesená působnost je dekoncentrovaná státní správa, jejímž výkonem pověřil územní samosprávné jednotky stát, a to výhradně na základě zákona6. V případě výkonu státní správy je situace poněkud odlišná – krajský úřad je tím, kdo metodicky vede obecní úřady, je odvolacím orgánem apod. Z hlediska právní formy jsou obec i kraj veřejnoprávní korporace. Výkon samosprávných činností územních samosprávných celků je financován z prostředků, které tyto celky obdrží ze státního rozpočtu na základě zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů (dále jen RUD).
2.1 Kraj Základní právní normou definující krajské zřízení je zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích).
2
Čl. 99 a další zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Čl. 99 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky 4 Článek 3 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy. 5 Str. 2 Právní postavení a finanční situace obcí v ČR 6 Čl. 105 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky 3
4
Jak již bylo uvedeno, kraje mají formu veřejnoprávních korporací7, disponují vlastním majetkem a rozpočtem, podle kterého hospodaří, vystupují vlastním jménem. V právních vztazích vystupují vlastním jménem a nesou odpovědnost, která z těchto vztahů vyplývá. Nejvyšším orgánem kraje, který jej samostatně spravuje, je zastupitelstvo. Dalšími orgány kraje jsou:
rada, hejtman, krajský úřad, zvláštní orgány zřízené na základě zákona.
2.1.1 Samosprávná působnost krajů Své záležitosti kraje spravují samostatně. Jakékoli zásahy do výkonu samosprávy jsou přípustné pouze v případě, že je ohrožena ochrana zákona. Způsob zásahu musí být rovněž dán zákonem. K činnostem, které v rámci samostatné působnosti kraje vykonává zastupitelstvo kraje, náleží zejména:
vydávání obecně závazných vyhlášek kraje, ukládání pokut za porušení povinností uložených právním předpisem kraje, vymezené pravomoci zastupitelstva obce 8, například schvalovat program rozvoje územního obvodu kraje, schvalovat rozpočet kraje, zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje, schvalovat jejich zřizovací listiny atd., rozhodování o právních jednáních kraje, například nabytí a převod nemovitých věcí, poskytování darů v hodnotě vyšší než 100 000 Kč, poskytování dotací obcím z rozpočtu kraje a kontrola jejich využití atd., další pravomoci, které si vyhradil v rámci samostatné působnosti, s výjimkou těch, které jsou v § 59 odst. 1 vyhrazeny radě kraje.
Výkonným orgánem kraje v samostatné působnosti je rada, která je odpovědná zastupitelstvu. Kromě výkonu samostatné působnosti má pravomoc vykonávat také
7 8
Právnické osoby vytvořené k naplňování veřejných zájmů – stát, kraje, obce. § 35 a 36 zákona č. 129/2000Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
5
přenesenou působnost, pokud tak stanoví zákon. Obdobně jako zastupitelstvo, má i rada své vyhrazené pravomoci9. 2.1.1.1 Kontrola výkonu samostatné působnosti Kontrolu výkonu samostatné působnosti vykonává Ministerstvo vnitra, které v rámci kontroly přezkoumá, zda nebyly při výkonu samostatné působnosti porušeny zákony a jiné právní předpisy, s výjimkou předpisů občanského, obchodního a pracovního práva. V případě, že dojde k porušení předpisů v této oblasti práva, řeší tuto záležitost soud. 2.1.2 Vztah krajů a obcí Jak již bylo zmíněno na počátku kapitoly 2, kraje nejsou při výkonu samostatné působnosti nadřízené obcím. Kraje s obcemi při vykonávání vlastní samostatné působnosti spolupracují a nesmí do samostatné působnosti obcí nikterak zasahovat. Pokud by se tak stalo, může obec podat podle zvláštního zákona žalobu.
2.2 Obec Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích) ukotvuje práva, povinnosti a postavení obcí. Obec je, stejně jako kraj, veřejnoprávní korporací, tedy právnickou osobou, která naplňuje veřejný zájem. Stejně jako kraj, tak i obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a na vlastní odpovědnost. Obec má vlastní majetek a zákon jí ukládá, aby pečovala o všestranný rozvoj svého území. Nejvyšším orgánem obce, který jej samostatně spravuje, je zastupitelstvo. Dalšími orgány obce jsou:
9
rada, starosta, obecní úřad, zvláštní orgány zřízené na základě zákona.
§ 59 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
6
2.2.1 Členění obcí V oblasti samostatné působnosti mají obce, bez ohledu na počet obyvatel, velikost katastrálního území apod., naprosto stejná práva a povinnosti. Z hlediska rozsahu přenesené působnosti, tedy pravomocí ve výkonu státní správy daných příslušnými zákony, obce dělíme následně:
obce, obce s matričním úřadem, obce se stavebním úřadem, obce s přenesenou působností, obce s rozšířenou působností.
V praxi se dále můžeme setkat s členěním obcí, v němž jsou obce s matričním úřadem a obce se stavebním úřadem jakýmsi mezistupněm výkonu přenesené působnosti. Obce:
s pověřením I. stupně – do této skupiny jsou zahrnuty všechny obce v ČR, protože vykonávají přenesenou působnost v základním minimálním rozsahu (zajištění organizace voleb); s pověřením II. stupně – jedná se o 388 obcí s tzv. pověřeným úřadem, které vykonávají na svém území a území některých dalších obcí jen určitou část státní správy, která je přesně specifikovaná; s pověřením III. stupně - na těchto 205 obcí10 byla od 1. 1. 2003 převedena většina kompetencí zrušených okresních úřadů (např. živnostenský úřad, dopravně správní agendy, apod.).
obec s rozšířenou působností
(vykonává i přenesenou působnost) obec s přenesenou působností
obec
10
zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů
7
2.2.2 Samosprávná činnost Zákonem o obcích je vymezena samosprávná působnost obcí, do níž patří veškeré záležitosti, které nejsou svěřeny krajům, a nejedná se o výkon státní správy v přenesené působnosti. Dále se může jednat o záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon. Tyto záležitosti vykonává obec ve svém zájmu a v zájmu občanů. Rozsah samostatné působnosti je v zákoně o obcích poněkud vágně vymezen. Kromě záležitostí, jejichž výkon zajišťuje zastupitelstvo obce jako její nejvyšší orgán, či rada obce, zákon uvádí, že: „Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“11 Pro zajištění výkonu samostatné působnosti může obec zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce. Co se týče sociální oblasti, obce bývají zřizovateli především pobytových služeb pro cílovou skupinu seniorů, převážně domovů pro seniory, domovů se zvláštním režimem, a terénních služeb, jako je služba pečovatelská. Poslední jmenovaná služba bývá v mnoha případech poskytována ambulantní formou v domech s pečovatelskou službou. Kompetence obce ve zdravotnictví jsou velmi omezené, v podstatě je na dobrovolné aktivitě obce, zda nějakým způsobem podpoří zdravotnické služby ve svém regionu. V praxi se jedná především o města, která zřizují zdravotnická zařízení, například Kadaň, Žatec, Litoměřice, Ostrava a řada dalších. Postupovat mohou obce obdobně jako v případě sociálních služeb, mohou zřizovat a zakládat organizace poskytující tyto služby, poskytovat finanční prostředky na jejich rozvoj nebo rozvoj potřebných zdravotních služeb podpořit výhodnějším pronájmem prostor v majetku města. 2.2.3 Přenesená působnost V rámci výkonu přenesené působnosti se orgány obce řídí při vydávání nařízení obce zákony a jinými právními předpisy, v ostatních případech rovněž usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů a opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatými při kontrole výkonu přenesené působnosti podle tohoto
11
§ 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
8
zákona12. Metodickou a odbornou pomoc v těchto věcech vykonává vůči orgánům obcí krajský úřad. Financování plnění úkolů v přenesené působnosti obce je zajištěno příspěvkem ze státního rozpočtu13. V rámci přenesené působnosti stát svěřil obcím řadu pravomocí, například živnostenský úřad, stavební úřad atd. Ve sféře sociální se jedná především o výkon sociálně právní ochrany dětí.
2.3 Dobrovolné svazky obcí Obce mohou za účelem zajištění výkonu některých činností spolupracovat a mohou také za účelem spolupráce vytvářet dobrovolné svazky obcí14 (dále jen svazek) k zajištění ochrany a prosazování svých zájmů. Svazek je právnickou osobou, běžně se můžeme setkat také s označením „mikroregion“. Rejstříky svazků vedou s účinností od 1. 1. 2014 místně příslušné krajské úřady. Jen pro příklad, ve Středočeském kraji je registrováno 122, v Královéhradeckém kraji 53 a v Ústeckém kraji pouze 36 aktivních svazků. Svazky jsou financovány z příspěvků svých členů, příjmů z vlastních aktivit, event. dotací apod. Například svazkové školy stejně jako školy obecní dostávají příspěvek ze státního rozpočtu na žáka, provozní náklady hradí zřizovatel, v tomto případě svazek. Aktivity, kterým se svazky mohou věnovat, jsou uvedeny v zákoně o obcích. Kromě jiného může být předmětem jejich činnosti zajišťování úkolů v oblasti sociální péče a zdravotnictví. V souvislosti s úbytkem dětí se již začaly formovat svazky, jejichž účelem je zajistit efektivní fungování venkovských škol, jedním z nich je Svazek obcí údolí Desné15. Nejčastěji jsou svazky zakládány jako monotematicky zaměřené nebo pro splnění jednoho konkrétního cíle. Zaměření a činnost svazků je někdy možné identifikovat již z jejich názvu – Svazek obcí okresu Rakovník pro zajištění dopravní obslužnosti, Vodohospodářské sdružení Kolín, Sdružení obcí pro nakládání s odpady – SONO, Svazek obcí pro plynofikaci Podzvičinska.
12
§ 61 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 13 § 62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 14 § 46 a další zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 15 http://www.udoli-desne.cz/skolstvi
9
2.3.1 Financování obcí Rozpočet, který obec jako každá instituce vytváří, je součástí soustavy veřejných rozpočtů a celý jeho systém upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Vazbu rozpočtů územních samosprávných celků (obcí, krajů) a tvorbu a postavení státního rozpočtu upravuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Financování obcí a krajů, respektive rozdělení výnosů z vybraných daní jako příjmů municipálních rozpočtů, je uvedeno v zákoně o RUD. Financování obcí je vícezdrojové. Příjmy obce lze rozdělit následujícím způsobem:
příjmy daňové, příjmy nedaňové, transfery a dotace, úvěry a půjčky.
Minimální pravomoc mají obce ve sféře celoplošných daní, resp. určování jejich sazby, základu či slev, a daňového určení. V případě lokálních daní (místní poplatky) a dani z nemovitosti je situace odlišná. Sazby místních poplatků určuje na základě zákona zastupitelstvo obce, stejně jako výši koeficientu v případě daně z nemovitosti. Zákon neukládá, jakým způsobem nebo na jaké účely mají být tyto prostředky vynaloženy. Pro vyrovnané hospodaření obce je však základem úzus, že běžné výdaje by neměly přesahovat běžné příjmy, na úhradu běžných výdajů by neměly být používány kapitálové příjmy. 2.3.1.1 Příjmy daňové Daňové příjmy, které jsou správcem daně (finančním úřadem) zasílány na účty obcí, jsou podílem na sdílených daních: Konkrétně se jedná o daň:
z přidané hodnoty, z příjmu právnických osob (bez daně placené obcemi a kraji), z příjmu fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti, z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti.
V plné výši, tedy 100 %, je správcem daně obcím vyplácen výnos z tzv. výlučných daní, konkrétně se jedná o daň z nemovitosti a daň z příjmu právnických osob placenou obcemi.
10
Rozdělení daňových příjmů ze sdílených daní - kritéria16:
výměra katastrálního území obce – 3%, prostý počet obyvatel v obci – 10 %, násobek postupných přechodů17 – 80 %, počet dětí a žáků navštěvujících školu zřizovanou obcí – 7 %.
Do daňových příjmů řadíme také správní a místní poplatky. 2.3.1.2 Příjmy nedaňové Do této části příjmů obcí spadají především výnosy z vlastní činnosti (výnosy z finančního majetku, z pronájmu, příjmy z prodeje dlouhodobého majetku apod.). 2.3.1.3 Transfery a dotace Tento typ příjmů je druhým nejvýznamnějším zdrojem financování obcí. Především se jedná o příspěvek na výkon státní správy (dále jen příspěvek). Částečně je výkon přenesené působnosti výkonu státní správy financován ze sdílených daní a také z případných dotací, neboť příspěvek nepokrývá skutečně vynaložené náklady. Příspěvek se dá označit ve své podstatě za neúčelovou dotaci, u které není sledován způsob čerpání. Obce také přijímají různé účelově vázané dotace (např. nároková dotace na výkon sociálně právní ochrany dětí) a event. mohou za různým účelem žádat o nenárokové dotace. Všechny tyto příjmy jsou určeny na dofinancování zajištění různých veřejných služeb. 2.3.1.4 Úvěry a půjčky Úvěry a půjčky se od výše uvedených příjmů obce zásadně liší tím, že se jedná o příjmy návratného charakteru. Mohou mít svůj význam zejména v případě dlouhodobých investic. V mnoha případech se však můžeme setkat také s krátkodobými, zejména překlenovacími úvěry, jejichž prostřednictvím řeší obce problém časového nesouladu mezi skutečným plněním příjmů a potřebou financování výdajů.
16
§ 4 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů 17 koeficient postupných přechodů kategorie, do které obec spadá podle počtu obyvatel
11
2.3.2 Vztah obce – kraje v oblasti sociálních služeb Základní právní normou v oblasti sociálních služeb je zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o sociálních službách) a jeho prováděcí vyhláška č. 505/2006 Sb., kterou se provádí zákon o sociálních službách. Zákon o sociálních službách opět stanoví kompetence, a to jak v přenesené, tak v samostatné působnosti. V oblasti sociálních služeb je zákonem uložen výkon přenesené působnosti krajským úřadům a obecním úřadům obcí s rozšířenou působností. Působnost podle zákona o sociálních službách ovšem vykonávají kraje i obce v rámci jejich samostatné působnosti. 2.3.2.1 Působnost při zajišťování sociálních služeb V přenesené působnosti obecní úřad (v případě obce s rozšířenou působností):
podle místa trvalého bydliště zajistí v nezbytném rozsahu poskytnutí sociální služby nebo jiné formy pomoci, a to v případech, kdy by neposkytnutí pomoci přímo ohrozilo život či zdraví konkrétní osoby, koordinuje poskytování sociálních služeb, poskytuje odborné poradenství vybraným cílovým skupinám 18, spolupracuje se zařízeními pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy, Probační a mediační službou ČR atd., na základě oznámení poskytovatele zdravotních služeb19 zjišťuje, zda vůbec, případně v jakém rozsahu je nutné osobě umístěné ve zdravotnickém zařízení poskytnout služby sociální péče. V těchto případech tak zprostředkovává zajištěné těchto služeb. V případě, že takové služby není možné poskytnout, bezodkladně tuto skutečnost sdělí poskytovateli služeb, v jehož zařízení je tato osoby umístěna. Na území svého správního obvodu koordinuje poskytování sociálních služeb, realizuje činnosti sociální práce, které vedou k řešení nepříznivé sociální situace a napomáhají sociálnímu začleňování. Při těchto činnostech spolupracuje s krajským úřadem a krajskou pobočkou Úřadu práce.
V přenesené působnosti místně příslušný krajský úřad:
18
Osoby ohrožené sociálním vyloučením z důvodu předchozí ústavní nebo ochranné výchovy, výkonu trestu; osobám, jejichž práva a zájmy jsou ohroženy trestnou činností jiné osoby; osobám jejichž způsob života může vést ke konfliktu se společností. 19 § 47 odst. 2 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů
12
rozhoduje o registraci sociálních služeb a vykonává další činnosti související s registrací poskytovatelů, pozastavení jejich činnosti atd., vede registr poskytovatelů sociálních služeb v elektronické a listinné podobě, zapisuje do něj výsledky provedené inspekce sociálních služeb atd., Zajišťuje poskytnutí nezbytných sociálních služeb osobám v případě, kdy poskytovatel ukončil poskytování služeb (zrušení registrace, pozbytí platnosti apod.), a tyto osoby nejsou schopny si samy zajistit pokračování sociálních služeb. Toto činí ve spolupráci s obecním úřadem obce s rozšířenou působností. Koordinuje poskytování sociálních služeb osobám, které jsou ohroženy trestnou činností jiných osob, a při této činnosti spolupracuje s úřadem obce s rozšířenou působností. Aktivně se podílí na řešení nepříznivé sociální situace a sociálního začleňování osob.
Zaměstnanci obou úřadů, kteří jsou zařazeni jako sociální pracovníci, jsou na základě zákona o sociálních službách a souhlasu osoby, která se nachází v nepříznivé sociální situaci, oprávněni za účelem výkonu sociální práce vstupovat do obydlí těchto osob20. Poměrně široké je portfolio možností, které zákon o sociálních službách vyjmenovává jako eventuální aktivity obcí, které mohou ve sféře sociálních služeb vykonávat. Konkrétně obec:
na svém území zjišťuje potřeby poskytování sociálních služeb a zajišťuje dostupnost informací o možnostech a způsobech jejich poskytování, při zprostředkování pomoci nebo kontaktu spolupracuje s krajem, ostatními obcemi a poskytovateli sociálních služeb, ve spolupráci s dalšími aktéry může zpracovat střednědobý plán rozvoje sociálních služeb, sděluje kraji informace potřebné k přípravě střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb kraje a spolupracuje s ním na jeho přípravě a realizaci 21.
V případě kraje je ukládá zákon následující povinnosti:
20 21
zjišťovat potřeby na území kraje, zajistit dostupnost informací o možnostech a způsobech poskytování sociálních služeb,
§ 93a odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů § 94 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů
13
při zprostředkování pomoci nebo kontaktu spolupracovat s obcemi, dalšími kraji a poskytovateli sociálních služeb, zpracovávat střednědobý plán rozvoje sociálních služeb, a to ve spolupráci s obcemi na svém území a dalšími aktéry na poli sociálních služeb, sledovat a vyhodnocovat plnění střednědobého plánu za účasti zástupců obcí, poskytovatelů a osob, kterým jsou tyto služby poskytovány, informovat Ministerstvo práce a sociálních věcí o plnění střednědobého plánu, v souladu se střednědobým plánem zajistit dostupnost služeb na celém svém území.
2.3.3 Způsoby zajištění sociálních služeb obcemi Řada obcí se přihlásila k odpovědnosti za poskytování sociálních služeb, přijala roli poskytovatele, zřizovatele, zadavatele sociálních služeb, což je vyjádřeno následujícími skutečnostmi:
Obce jsou poskytovateli sociálních služeb LITVÍNOV – terénní programy, SAS Město Litvínov musí na svém území řešit problémy s vysokou nezaměstnaností, nízkou kvalifikací obyvatel a přítomností sociálně vyloučené lokality na území města (městská část Janov), kde v minulosti bouřlivě eskalovalo napětí mezi různými společenskými skupinami. Jedno z opatření, která město přijalo, bylo zavedení nových sociálních služeb. V roce 2010 se město samotné stalo jejich poskytovatelem. Konkrétně se jedná o terénní programy, jejichž cílovou skupinou jsou osoby starší 19 let, osoby bez přístřeší, osoby do 26 let věku opouštějící školská zařízení pro výkon ústavní péče, osoby v krizi, osoby žijící v sociálně vyloučených komunitách, osoby, které vedou rizikový způsob života nebo jsou tímto způsobem života ohroženy z oblasti Litvínova a to zejména městské části Janova. Služba pro klienty zajišťuje zprostředkování kontaktu se společenským prostředím, pomoc při uplatňování práv, oprávněných zájmů a obstarávání osobních záležitostí. Druhou službou jsou sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi, jejichž vývoj je ohrožen v důsledku dlouhodobé tíživé životní situace. Opět se to týká především městské části Janov. Také v tomto případě je služba zaměřena na aktivity, které přispívají k rozvoji schopností a dovedností, a napomáhají sociálnímu začleňování.
14
NAPAJEDLA - pečovatelská služba Město Napajedla je poskytovatelem pečovatelské služby, působnost služby je rozšířena i na pět okolních obcí, s nimiž má město Napajedla uzavřenou smlouvu. V Napajedlích je služba poskytována cílovým skupinám seniorů a osob se zdravotním postižením od 27 let věku, a to ve formě ambulantní (dva domy s pečovatelskou službou) a terénní. V okolních obcích je služba poskytována pouze v terénní formě. Prostřednictvím této služby je seniorům a osobám se zdravotním postižením umožněno žít běžným životem v domácím prostředí, bezpečí místní komunity, v případě potřeby mohou využít středisko osobní hygieny pečovatelské služby Napajedla. Služba je primárně zaměřena na pomoc a podporu při zvládání běžných životních potřeb, které si klient vzhledem ke svému zdravotnímu stavu a věku, nemůže již zajistit sám nebo s pomocí nejbližších a z těchto důvodů je nutná pomoc jiné fyzické osoby.
Obce zřizují příspěvkové organizace, které poskytují sociální či zdravotní služby ČESKÉ BUDĚJOVICE – komplex sociálních služeb pro seniory Město České Budějovice má celou řadu příspěvkových organizací, největší počet tvoří mateřské a základní školy, dále byly zřízeny příspěvkové organizace, které zajišťují služby v oblasti kultury a sportu, a také sociálních služeb. Poskytovatelem registrovaných sociálních služeb, jehož zřizovatelem je město, jsou: Domov pro seniory Máj České Budějovice, p. o. – poskytuje služby domov pro seniory, domov pro osoby se zdravotním postižením, domov se zvláštním režimem, odlehčovací služby. Domov pro seniory Hvízdal České Budějovice, p. o. - poskytuje služby domov pro seniory, domov pro osoby se zdravotním postižením, domov se zvláštním režimem, odlehčovací služby, denní a týdenní stacionář Domovinka. Centrum sociálních služeb Staroměstská, p. o. (domov pro seniory) poskytuje služby domov pro seniory, odlehčovací službu, pečovatelskou službu, tísňovou péči. Jen v roce 2013 činil souhrnný příspěvek města na provoz těchto tří organizací více než 31 milionů korun.
15
LITOMĚŘICE – zdravotní služby Město Litoměřice je zřizovatelem Městské nemocnice Litoměřice, která má za úkol poskytovat kvalitní, bezpečné a efektivní zdravotní služby v základních oborech medicíny takovým způsobem, který odpovídá požadavkům a potřebám litoměřického regionu.
Obce zakládají obchodní společnosti, které jsou poskytovateli sociálních nebo zdravotních služeb). KADAŇ – zdravotní služby Jediným společníkem obchodní společnosti nemocnice Kadaň, s. r. o. je město Kadaň. Nemocnice zajišťuje zdravotní služby pro spádo vou oblast Kadaně, Klášterce nad Ohří, Vejprt, částečně také Žatecka a Podbořanska. V lůžkové části disponuje celkem 230 lůžky v oborech interna, chirurgie, ortopedie, gynekologie a porodnice, pediatrie, urologie, JIP a následnou péči v léčebně dlouhodobě nemocných. V ambulantní části nabízí nemocnice péči v různých odborných ambulancích a radiodiagnostickém pracovišti, nabídka je doplněna o ambulance privátních lékařů a lékárny. Je zde také transfusní odběrové centrum a dialyzační středisko. Město každoročně poskytuje této organizaci dotaci ve výši 4,3 mil. Kč, přispívá také na investice. Dotace okolních obcí, jejichž občanům poskytuje toto zařízení své služby, jsou v celkových příjmech společnosti bohužel jen marginální.
Obce zakládají neziskové organizace za účelem poskytování sociálních a zdravotních služeb PODĚBRADY – komplex sociálních a zdravotních služeb Město Poděbrady založilo v roce 2005 Centrum sociálních a zdravotních služeb Poděbrady, o. p. s., a to jako nástupnickou organizaci příspěvkové organizace Středočeského kraje. Historie této organizace však sahá až do roku 1976, kdy byla založena původní organizace Pečovatelská služba okresu Nymburk. Základní filosofií služeb je pomocí propojení sociálních a zdravotních služeb umožnit všem klientům důstojný a soběstačný život v domácím prostředí. Sociální služby: - pečovatelská služba v terénní (v domácnostech klientů) a ambulantní formě ve čtyřech střediscích osobní hygieny), - osobní asistence klientům od 1 roku věku, - denní stacionář pro osoby starší 18 let ve 4 střediscích,
16
odlehčovací služba v terénní (v domácnostech klientů) a pobytové formě, - sociálně právní ochrana dětí – registrovaná v roce 2013. Domácí zdravotní péče je poskytována osobám bez rozdílu věku na základě doporučení příslušného lékaře. Organizace má střediska v Poděbradech, Nymburku, Lysé nad Labem a Městci Králové. V současné době poskytuje služby přibližně 1 300 klientům ve více než 75 obcích okresu Nymburk. V roce 2013 činily celkové příjmy organizace 34 176 000 Kč, z toho 9 567 000 Kč byly dotace od obcí, tj. 23 % celkových příjmů. -
ŽATEC – zdravotní služby V roce 1997 město Žatec převzalo nemocnici a stalo se tak zřizovatelem tohoto nestátního neziskového zdravotnického zařízení. Součástí nemocnice Nemocnice Žatec, o. p. s. je poliklinika, v níž se nachází oddělení klinické biochemie a hematologie, lékárna, radiodiagnostické pracoviště, rehabilitace, ordinace soukromých lékařů a specialistů, odborná dětská poradna, pohotovost a dopravní služba. Zajištění chodu nemocnice a investice do rekonstrukce a přístrojového vybavení znamenají pro město trvalou finanční zátěž. Přesto město přijalo zodpovědnost za zajištění zdravotních služeb a každý rok své organizaci poskytuje příspěvek na provoz, dle potřeby a možností rozpočtu také na investice. Jen v roce 2013 činil příspěvek téměř 16 milionů. HOŘICE - zdravotní služby Nemocnice Hořice o. p. s. je malé zdravotnické zařízení, které poskytuje nejen komplexní zdravotnické služby, ale také služby sociální, a to pacientům, kteří vyžadují dlouhodobou, následnou a rehabilitační péči.
Obce aplikují metodu komunitního plánování, přičemž do tohoto procesu nezahrnují pouze sociální služby registrované podle zákona o sociálních službách, ale také služby návazné/navazující/související/sociálním službám blízké apod. TŘEBÍČ – komunitní plánování Ve městě Třebíči probíhá komunitní plánování již řadu let 22. V současnosti je platný Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb v Třebíči na období 2012 – 2016.
22
Sociální služby Třebíč
17
V rámci komunitního plánování byly zpracovány Zásady financování sociálních služeb z rozpočtu města Třebíče, které byly odsouhlaseny zastupitelstvem města, jež tímto naplnilo ustanovení § 35 odst. 2 zákona o obcích a příslušná ustanovení zákona o sociálních službách a deklaruje tak, že zabezpečuje sociální péči pro své občany a občany okolních obcí a přispívá k rozvoji sociální péče. V rámci těchto Zásad je definována tzv. minimální síť sociálních služeb, která vznikla na základě analýzy potřebnosti a efektivity sociálních služeb. Síť je tvořená poskytovateli, zařízeními sociálních služeb a organizacemi poskytujícími služby navazující na některou ze sociálních služeb. Změny ve struktuře sítě schvaluje na návrh řídící skupiny komunitního plánování zastupitelstvo města.
Obce zakládají dobrovolné svazky obcí, které jsou poskytovateli sociálních či zdravotních služeb. Svazek obcí AZASS – komplex sociálních služeb, zdravotní služby Jedná se o svazek 27 obcí poličského regionu. AZASS je poskytovatelem sociálních služeb registrovaných dle zákona o sociálních službách (pečovatelská služba, domov pro seniory, sociální rehabilitace, sociálně aktivizační služby pro seniory a osoby se zdravotním postižením) a jediným společníkem Poličské nemocnice, s.r.o., která poskytuje služby léčebny dlouhodobě nemocných (léčebna následné péče). Financování je zajištěno především příjmy z poskytovaných služeb, dotacemi na poskytování sociálních služeb (MPSV, nyní kraj), dary, příjmy z pronájmů a členskými příspěvky obcí, které například v roce 2012 činily pouhých 1,4% z celkové sumy příjmů AZASS.
2.4 Působnost obcí ve zdravotnictví Zákon o obcích nespecifikuje v ustanovení, které se týká vymezení samostatné působnosti, konkrétní činnosti vedoucí k zajištění zdravotnických služeb, pouze konstatuje, že obec se podílí na vytváření podmínek pro uspokojování potřeb ochrany a rozvoje zdraví. Určité povinnosti, ovšem v přenesené působnosti, ukládá obecním úřadům a obcím zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů. Pro samotné zajišťování zdravotních služeb jsou však poměrně okrajové, neboť se například jedná o povinnost obce zveřejnit na své úřední desce informaci poskytovatele o ukončení poskytování zdravotních služeb.
18
3 Výdaje a preference obcí Výdaje obcí jsou do jisté míry ovlivněny preferencemi obyvatel. Do jisté míry proto, že část výdajů je vynaložena na úhradu běžných nákladů (platy zaměstnanců, provoz úřadu), závazků z dlouhodobých smluvních vztahů (např. údržba komunikací, veřejné zeleně), dotací příspěvkovým organizacím (školy a školská zařízení, zařízení sociálních služeb, zdravotnická zařízení apod.). Je pravidlem, že při přípravě rozpočtu představy a požadavky vysoce překračují částku předpokládaných příjmů. Některé z obcí dají přednost investičním akcím přispívajícím k rozvoji města, jeho atraktivitě pro obyvatele a návštěvníky. Jiné obce nezapomínají ani na financování stávajících sociálních služeb, eventuálně se finančně či organizačně podílejí na rozvoji dalších potřebných, nejen sociálních služeb. V případě výdajů na zajištění sociálních, případně zdravotních služeb, stále často přetrvává představa, že se jedná o oblast, o níž by se měl starat stát, a tedy i tyto výdaje by primárně měly být hrazeny ze státního rozpočtu, nikoli z rozpočtů obecních. Rozhodování o rozpočtu náleží na základě příslušného ustanovení zákona o obcích k výhradním pravomocím zastupitelstva, odpovědnost za rozdělení financí do různých oblastí je tedy pouze na zastupitelích. V tabulce č. 1 jsou uvedeny pro srovnání výdaje na sociální věci a zdravotnictví obcí s rozšířenou působností, ze kterých jsou mj. patrné řádově vyšší výdaje obcí, které zřizují zdravotnické zařízení. Tyto obce zcela jednoznačně hradí výdaje ze svých rozpočtů i pro zajištění veřejných služeb pro občany obcí ve svém správním obvodu, aniž by tento fakt byl zohledněn v RUD. Pro srovnání a orientační přehled bylo zvoleno kritérium počtu obyvatel celého správního obvodu, při podrobnějším hodnocení a komparaci by bylo třeba brát v úvahu také další aspekty, jako jsou index stáří, průměrný věk, velikost území SO, vzdálenost velkého centra (např. krajského města) atd. Z přehledu je patrné, že obce, které zajišťují zdravotní služby v regionu prostřednictvím jimi založených či zřízených organizací (Kadaň a Litoměřice – nemocnice, Týn nad Vltavou – poliklinika), vydávají z rozpočtu v průměru několik set korun ročně na občana obce, zatímco obce s rozšířenou působností s obdobným počtem obyvatel správního obvodu, které se na zajišťování zdravotních služeb nikterak nepodílí, vydávají částky v řádech korun či desetikorun.
19
Tab. č. 1 Přehled výdajů vybraných obcí na sociální věci a zdravotnictví (v Kč) počet obyvatel ve SO (2013)
Kadaň
43 328
Český Krumlov
41 675
Mělník
42 995
Litoměřice
59 204
Beroun
58 543
Nýřany
54 102
Železný Brod
12 264
Podbořany
15 707
Týn nad Vltavou
14 095
sociální věci
zdravotnictví
výdaje obce celkem/na obyvatele obce
výdaje obce celkem/na obyvatele obce
2012
2013
2012
2013
6 801 700 377 11 056 040 828 28 787 630 1 474 25 840 070 1 059 10 589 090 564 1 216 340 171 2 593 460 406 4 847 550 765 867 330 106
13 701 407 760 11 367 554 855 31 445 699 1 625 19 593 466 806 10 482 669 554 2 234 109 313 2 828 276 445 6 900 969 1 098 1 019 414 125
5 559 250 308 15 480 1,16 88 840 4,55 14 401 630 591 119 000 6,34 29 000 4 0
5 205 000 289 10 240 0,77 54 000 2,80 12 009 336 494 119 000 6,29 0
80 000 13 3 109 220 381
20 000 3 1 982 000 243
0
Zdroj: http://www.rozpocetobce.cz/, ČSÚ
V následující tabulce jsou pro orientaci uvedeny výdaje několika obcí ve správním obvodu obce s rozšířenou působností Kadaň. Opět je zřetelný rozdíl ve financování sociálních a zdravotních služeb z rozpočtu jednotlivých obcí, přičemž největší zátěž dopadá přímo na rozpočet obce s rozšířenou působností, která vydává největší částky na zajištění služeb, které slouží občanům všech obcí ve SO ORP. Tab. č. 2 Přehled výdajů vybraných obcí SO Kadaň na sociální věci a zdravotnictví (v Kč) Počet obyvatel obce
sociální věci výdaje obce celkem/na obyvatele obce
zdravotnictví výdaje obce celkem/na obyvatele obce
(k 1.1.2014)
2012
2013
2012
2013
Kadaň
17 923
Klášterec nad Ohří
14 902
Vejprty
2 939 1 109
13 701 407 760 8 769 271 583 822 773 273 0
5 559 250 308 790 950 52,4 0
Perštejn
6 801 700 377 3 543 910 235 1 802 850 586 0
5 205 000 289 751 127 50 86 515 28,73 92 027
100 030
20
Radonice
1 159
0
89 22 960 19,5
0
82 22 903 19,6
Zdroj: http://www.rozpocetobce.cz/, ČSÚ
3.1 Příležitosti a možnosti meziobecní spolupráce V České republice je při zajišťování veřejných služeb problémem její roztříštěná sídelní struktura. Na území našeho státu se nachází 6 248 obcí a 5 vojenských újezdů. K 31. prosinci 2013 bylo z celkového počtu obcí jen 87 měst s více než 15 000 obyvateli, z pohledu počtu obyvatel v nich k tomuto datu žilo 4 929 819 obyvatel, tj. 47% z celkového počtu obyvatelstva. Podle údajů Ministerstva vnitra k 1. lednu 2012 mělo z celkového počtu obcí 4 867 obcí méně než 1 000 obyvatel, z toho 3 522 méně než 500 a z toho 467 obcí méně než 100 obyvatel. Tab. č. 3 Počet obyvatel podle typu urbanizace (k 31. 12. 2013)
počet obyvatel ČR průměrný věk počet obyvatel venkov (obce s 1 999 a méně obyvateli) průměrný věk venkov počet obyvatel město (obce s 2 000 a více obyvateli průměrný věk město
celkem
muži
ženy
10 512 419
5 162 380
5 350 039
41,5
40,0
42,9
2 832 918
1 424 316
1 408 592
40,8
39,7
42,0
7 679 501
3 738 054
3 941 447
41,8
40,2
43,3
Zdroj: ČSÚ
Na základě faktu, jakou šíři veřejných služeb by měly svým občanům obce, a to i ty nejmenší, v rámci samostatné působnosti zajistit, připravil Svaz měst a obcí ČR projekt s názvem Podpora meziobecní spolupráce, jehož cílem je vytvořit podmínky pro dlouhodobý rozvoj meziobecní spolupráce v ČR. Realizace projektu byla zahájena v polovině roku 2013, ukončení je naplánováno na říjen 2015. Záměrem SMO ČR je především prostřednictvím dohod mezi obcemi, spojením sil, zkvalitnit a
21
zefektivnit veřejné služby, a tím získat další finanční prostředky pro jejich následný rozvoj. Díky projektu bylo vytvořeno odborné a administrativní zázemí ve 186 územních správních obvodech obcí s rozšířenou působností (z celkového počtu 205), které se zapojily do Projektu. Malé týmy pracovníků, za pomocí metodické podpory ze strany SMO ČR, vytvoří ucelené strategické materiály za jednotlivá území, které budou sloužit jako podklady pro diskuzi zástupců obcí, jakým způsobem řešit jednotlivé problémy obcí pomocí meziobecní spolupráce. V rámci přípravy projektu byly dohodou členů SMO ČR stanoveny povinné a volitelné tematické okruhy, jichž se bude připravovaná strategie týkat. Základní podmínkou bylo, že se musí jednat o oblast, která je součástí samostatné působnosti obcí. Výsledkem diskuse členů SMO ČR bylo, že se bude jednat o téma:
předškolní a základní vzdělávání; sociální služby23; odpadové hospodářství; aglomerace; volitelné téma24.
V průběhu měsíce března 2014 proběhlo na území spolupracujících týmů první dotazníkové šetření, které bylo zaměřené na meziobecní spolupráci. Návratnost byla skutečně vysoká, vrácených dotazníků bylo 5 323 (5 055 obcí a 268 DSO), což tvořilo více než 80% veškerých dotazníků ze spolupracujících regionů. Z odpovědí je patrné, že spolupráce v některých oblastech je v území funkční, nejčastější je mezi dobrovolnými hasiči, ale také v oblasti školství. Co se týče zdravotních služeb, obce buď nespolupracují vůbec, nebo byl výskyt pouze marginální, a tedy není ve výsledcích zachycen.
23
V širším smyslu, než uvádí zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. 24 Nejčastěji se jedná o cestovní ruch, dopravu, řešení nezaměstnanosti.
22
Graf č. 1 Aktuální oblasti meziobecní spolupráce (V jakých oblastech výborně či velmi dobře spolupracujete se sousedními (případně blízkými) obcemi?)
Zdroj: SMO ČR
Ne ve všech oblastech se daří spolupráci navazovat, z grafu č. 2 je zřejmé, že potíže mají obce ve spolupráci při zajišťování sociálních služeb, cestovního ruchu a odpadového hospodářství. Graf č. 2 Aktuální oblasti meziobecní spolupráce V jakých oblastech se Vám nedaří navázat spolupráci se sousedními obcemi?
Zdroj: SMO ČR
Zajímavé výsledky přinesly odpovědi na otázku, kde starostové, kteří byli respondenty tohoto šetření, vidí nejzávažnější překážky. Nedostatek financí, který byl uváděn jako nejčastější příčina či překážka spolupráce, je možné právě vzájemnou kooperací překonat. Druhá nejčetnější překážka spolupráce – složitá a nedostatečná legislativa, nepatří k nepřekonatelným. Již mnoho let je možné využít pro spolupráci formu svazku obcí, které v řadě případů velmi dobře fungují. Nevýhodou je, že většina z nich je monotematických nebo byla založena za účelem vyřešení jednoho
23
konkrétního problému (výstavba čističky odpadních vod, kanalizace, plynofikace apod.). V posledních letech ale také vznikly DSO, které provozují svazkové školy. Graf č. 3 Aktuální oblasti meziobecní spolupráce Jaké vidíte největší bariéry meziobecní spolupráce?
Zdroj: SMO ČR
V šetření také starostové určovali, která oblast ze samosprávné působnosti, je podle jejich názoru nejvhodnější pro vzájemnou spolupráci. Podle výsledků prvního dotazníkové šetření to byla oblast předškolního a základního vzdělávání, což je pravděpodobně důsledek demografického vývoje, kdy do mateřských škol nastoupilo po velmi slabých populačních ročnících několik ročníků, které jsou výrazně silnější. Nárůst počtu dětí zapříčinil dočasný nedostatek míst v mateřských školách a v několika dalších letech bude mít vliv na zvýšený požadavek na zajištění míst v základních školách, jejichž většinovým zřizovatelem jsou právě obce.
24
Graf č. 4 Aktuální oblasti meziobecní spolupráce Jaké jsou vhodné oblasti pro meziobecní spolupráci?
% z celkového počtu odpovědí
100%
90% 80%
70% 60%
50% 40%
5 (naprosto nevhodné).
30%
4 (spíše nevhodné)
20% 10%
3 (vhodné) 2 (velmi vhodné) 1 (naprosto vhodné až nezbytné)
0%
oblasti spolupráce
Zdroj: SMO ČR
V březnu a dubnu 2014 proběhlo druhé dotazníkové šetření, které se zaměřilo na informace týkající se jednotlivých zpracovávaných témat. Návratnost byla nižší než při prvním dotazování, ale i tak vysoce překračovala běžná čísla. Dotazník vyplnilo 60 % respondentů. Z výsledků šetření je patrné, že starostové spatřují výhody spolupráce především ve snazším prosazování regionálních rozvojových cílů, možnosti rozšířit služby pro občany a také finanční úsporu. Také by starostové uvítali podporu spolupráce v podobě dotací či stanovením podílu na sdílených daních.
25
Jedna z otázek se také týkala vhodné velikosti správního území pro meziobecní spolupráci v konkrétních oblastech. V případě zajišťování sociálních služeb odpovědělo 2 500 respondentů, že vhodným územím by byl správní obvod obce s rozšířenou působností. K nejzávažnějším problémům v sociální oblasti, které jsou v obcích řešeny, patří nedostatečné kapacity pobytových zařízení pro seniory (DpS a DZR), nedostatek financí a chybějící možností dostupného bydlení. Možnost pro spolupráci shledávají starostové především při hledání možností pro aktivní zapojení seniorů do veřejného života (více než 1 400 respondentů), zajištění terénních a ambulantních služeb a v podpoře při udržení seniorů a osob se zdravotním postižením v přirozeném prostředí. Důležité byly také odpovědi na otázku, které sociální služby by měla obec zajišťovat. Více než 1 700 respondentů vyslovilo názor, že by se mělo jednat o pečovatelskou službu, což bylo výrazně více než v případě ostatních služeb. V případě komunitního plánování je dle výsledků šetření 1 170 obcí součástí komunitního plánování na úrovni správního území ORP. 25
4 Sociální služby V roce 2006 došlo k výrazným změnám v sociálních službách, byly přijaty zákony, které transformovaly sociální oblast a poskytování sociálních služeb v ČR. V současné době je poskytování sociálních služeb v České republice upraveno zejména těmito základními právními předpisy:
25
zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, kterým jsou upraveny podmínky poskytování pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříznivé situaci prostřednictvím sociálních služeb a příspěvku na péči. Kromě toho zákon upravuje podmínky pro vydání oprávnění k poskytování sociálních služeb, výkon veřejné správy v této oblasti, včetně kontroly kvality poskytovaných sociálních služeb, předpoklady pro výkon činností v sociálních službách a předpoklady pro výkon povolání sociálního pracovníka.
vyhláška MPSV č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, v níž je mj. stanoven rozsah úkonů poskytovaných v rámci základních činností u jednotlivých druhů sociálních služeb, maximální výše úhrad za poskytování některých sociálních služeb, způsob hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby, obsah a hodnocení plnění standardů sociálních služeb atd.
Projekt Podpora meziobecní spolupráce
26
Zákon rozděluje celkem sociální služby na tři základní skupiny: sociální poradenství, služby sociální prevence, služby sociální péče. Pravomoci a povinnosti obcí územních samosprávných celků plynoucí z tohoto zákona jsou popsány v kapitole 2.3.2 a 2.3.2.1 tohoto dokumentu.
4.1 Systém financování sociálních služeb Sociální služby jsou financovány z více zdrojů:
dotace ze státního rozpočtu (od 1. 1. 2015 vyplácené prostřednictvím krajů), úhrada uživatelů (především z příspěvku na péči), příspěvek zřizovatele, další zdroje (sponzorské dary, dotace obcí, dotace EU apod.).
Dotace ze státního rozpočtu na poskytování služeb nejsou nárokové. Každý kraj má vlastní metodiku pro jejich přidělování, která vychází z metodiky vydané MPSV, jednou z podmínek je požadovaná spoluúčast obcí na financování jednotlivých služeb. Úhrada klientů jako zdroj financí má své limity. Maximální výše úhrad, včetně úhrad za úkony pečovatelské služby, je stanovena prováděcí vyhláškou MPSV k zákonu o sociálních službách. Tímto opatřením se snaží stát zajistit dostupnost co největšímu počtu klientů služby, na druhé straně to znamená zásadní omezení poskytovatele, co se týče příjmů/výnosů ze služby. Příspěvek zřizovatele zpravidla vychází z reálné potřeby dofinancování služby, z preferencí zřizovatele a požadavků na služby ze strany občanů. Ostatní zdroje, vyjma dotací EU, jsou co do objemu prostředků spíše okrajové.
4.2 Pečovatelská služba Pečovatelská služba je jednou z 33 sociálních služeb uvedených v zákoně o sociálních službách, jedná se o službu sociální péče. Tato služba byla k podrobnějšímu popisu zvolena z důvodu, že historicky úzce souvisí se zdravotními službami. Zákon o sociálních službách ji definuje následovně: „Pečovatelská služba je terénní nebo ambulantní služba poskytovaná osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, a rodinám s dětmi, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické
27
osoby. Služba poskytuje ve vymezeném čase v domácnostech osob a v zařízeních sociálních služeb vyjmenované úkony. Služba obsahuje tyto úkony:
pomoc při zvládání běžných úkonů péče o vlastní osobu, pomoc při osobní hygieně nebo poskytnuté podmínek pro osobní hygienu, poskytnutí stravy nebo pomoc při zajištění stravy, pomoc při zajištění chodu domácnosti, zprostředkování kontaktu se společenským prostředím.“26
Tato služba je nejčastěji využívanou terénní a ambulantní sociální službou vůbec, má v naší zemi dlouhou tradici. Jak uvádí Vítová, první zmínky o organizované terénní péči, kterou zajišťovaly instituce založené církví a také řeholní řády, pocházejí ze 13. století27. 4.2.1 Historický vývoj Milníkem v novodobé péči bylo založení Československého červeného kříže (dále jen ČSČK) v roce 1919. Tato organizace se pod vedením Alice Masarykové zasloužila o vznik pečovatelské služby a domácí ošetřovatelské péče. Po II. světové válce zaznamenala pečovatelská služba řadu zásadním změn. V roce 1952, po převzetí pečovatelské služby státní zdravotní správou, se tato služba soustředila na péči o osamělé občany. Jen o tři roky později se pečovatelská služba vrátila do kompetence ČSČK, který byl nucen se jako společenská organizace začlenit do Národní fronty. Tehdejší reformy roztříštily sociální oblast do sféry působnosti resortu školství, zdravotnictví a spravedlnosti. Péče byla směřována především do zdravotnické oblasti, důraz byl kladen na ošetřovatelskou a zdravotní oblast, protože potřeba sociální práce byla výrazně potlačena. Zásadní podíl péče o seniory zůstával na rodinách a sousedské výpomoci, navzdory činnosti pečovatelské služby ČSČK a pečovatelek národních výborů. Větší zájem o problematiku života starších lidí přinesla 60. léta, kdy došlo k rozvoji geriatrie a gerontologie a začaly se také objevovat nové trendy v přístupu k seniorům, což se pochopitelně projevilo také v rostoucím zájmu o pečovatelské služby. V roce 1968 byla pečovatelská služba převedena do gesce odborů sociálního zabezpečení Okresních národních výborů, spadala do působnosti Ministerstva práce
26 27
§ 40 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů str. 19 Pečovatelská služba v České republice, kolektiv autorů
28
a sociálních věcí, vnitra a spravedlnosti. Podle metodického pokynu byly seniorům poskytovány tzv. služby doplňkové péče:
poradní pomoc, pečovatelská služba, stravování, věcná pomoc, peněžité příspěvky, kulturní služby28.
Již tehdy byly některé z úkonů poskytovány za částečnou úhradu. Pečovatelskou službu vykonávaly dobrovolné pečovatelky nebo pečovatelky z povolání. Kromě činností potřebných k zajištění chodu domácnosti, hygienické péče byly poskytovány i jednoduché ošetřovatelské úkony (prevence a ošetření proleženin), které dnes může provádět pouze zdravotnický pracovník. Další zásadní změny přišla v roce 1976, kdy vznikly Okresní ústavy sociálních služeb, které převzaly také zajišťování pečovatelských služeb. Byla započata výstavba domů s pečovatelskou službou, kde je i dnes pečovatelská služba poskytována ambulantní formou. O něco později, v 80. letech, začala vznikat ambulantní zařízení, tzv. domovinky pro seniory. Ti využívali tento typ zařízení v době, kdy členové pečující rodiny chodili do zaměstnání. Na rozdíl od předchozích modelů pečovatelské služby byl v tomto období kladen důraz na povinnou odbornou kvalifikaci pečovatelek, které musely absolvovat sanitární kurz v minimálním rozsahu 150 hodin. V 80. letech se pečovatelské službě zásadně zvýšil počet klientů. Graf č. 5 Počet klientů pečovatelské služby
Počet klientů pečovatelské služby 120000 113528 112927 113238 110504
80000
86201 40000
67043
0 1990
1995
2000
2005
2010
2013
Zdroj dat: Pečovatelská služba v České republice, statistické ročenky MPSV
28
Str. 25 Pečovatelská služba v České republice, kolektiv autorů
29
Další zlom ve vývoji sociálních služeb obecně přinesl zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení a zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů v sociálním zabezpečení. Těmito zákony se sociální služby řídily až do roku 2007, přestože společenské změny po roce 1989 umožnily mj. také výrazný rozvoj sektoru sociálních služeb, pochopitelně včetně pečovatelské služby, a tyto normy již nevyhovovaly potřebám společnosti ani vývoji, trendům a charakteru moderních sociálních služeb. Nejrozšířenějším druhem terénní sociální služby byla i tehdy pečovatelská služba a její organizace znovu zaznamenala výrazné změny. Přestaly fungovat okresní ústavy sociálních služeb, jako zřizovatelé přebíraly pečovatelskou službu obce, okresní úřady a prapůvodní církevní poskytovatelé. Novým typem poskytovatele byly nestátní neziskové organizace. Se zánikem okresních úřadů k 31. prosinci 2002 opět došlo ke změně některých zřizovatelů. Sociální služby, včetně služby pečovatelské, převzaly obce a kraje. Posléze přišla další změna v podobě legislativních opatření, kterými byl zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách a řada souvisejících zákonných a podzákonných norem, které mj. přinesly požadavky na kvalitu, individualizaci a humanizaci sociálních služeb. V průběhu vývoje z pečovatelské služby zcela vymizely potřebné zdravotnické úkony. Mezi sociálními a zdravotními službami byla vytyčena jasná hranice. Běžný život ukazuje, že často nastávají situace, kdy je nutné potřebných poskytovat souběžně jak sociální, tak zdravotní služby, a někdy je nesnadné či dokonce téměř nemožné tyto služby oddělovat.
4.3 Způsoby zajištění pečovatelské služby v obcích Jak již bylo uvedeno, Česká republika má velký počet obcí, z nichž téměř 78 % má méně než 1 000 obyvatel. Není reálné, aby každá obec zajišťovala péči o seniory individuálně. Často se v praxi setkáváme s modelem, kdy pečovatelská služba má výrazně větší územní působnost než je území jedné obce. Příkladem může být výše zmíněné Centrum sociálních a zdravotních služeb Poděbrady, o. p. s., které poskytuje komplex služeb na území obcí okresu Nymburk. Ve větších městech působí často několik na sobě nezávislých organizací, které tuto službu poskytují. 4.3.1 Financování pečovatelské služby obcemi Jak je zřejmé z výsledků dotazníkového šetření, obce se hlásí především k zajištění služeb a aktivit pro seniory, zejména k podpoře pečovatelské služby. Reálně se jedná o několik možností, které obce k zajištění pečovatelské služby využívají:
30
obce jsou zřizovatelem organizace (příspěvková, obchodní nebo nezisková organizace), která pečovatelskou službu poskytuje, obce jsou přímým poskytovatelem služby, tzn., že nezřizují zvláštní organizaci, obce na základě smluvního vztahu či „dobrých vztahů“ přispívají poskytovateli služby dohodnutou paušální platbu bez ohledu na to, kolika občanům v obci je služba poskytována, obce na základě smluvního vztahu či „dobrých vztahů“ přispívají poskytovateli služby dohodnutou platbu za každého občana obce (za konkrétní úkony), kterému je služba poskytována, obce na základě žádostí v dotačních řízeních přispívají organizacím poskytujícím sociální služby, jedná se spíše o nahodilé financování vycházející z aktuálních možností rozpočtu obce, obce nepřispívají žádným způsobem a ponechávají na občanech, aby svoji situaci řešili vlastními silami.
4.4 Komunitní plánování Komunitní plánování je metoda, jejímž prostřednictvím je zjišťována reálná potřeba sociálních služeb na určitém území a zajištěna dostupnost dle reálných potřeb a požadavků. Zavedení komunitního plánování je řešením v případech, kde dosud přetrvává nesystematický a intuitivní přístup ve sféře zajišťování sociálních a navazujících služeb a sociální péče o občany obecně. Metoda komunitního plánování je v praxi uplatňována především na sociální služby, ale také na služby návazné, někdy označované jako související, sociálním službám blízké. Jedná se o proces cyklický z toho důvodu, že se v průběhu času stále mění prostředí, v němž se služby poskytují, mění se potřeby stávajících i potenciálních uživatelů. K velmi významným faktorům, které komunitní plán ovlivňují, patří nezaměstnanost, přítomnost sociálně vyloučených lokalit, věková struktura obyvatelstva, proces deinstitucionalizace a transformace sociálních zařízení, a řada dalších. Důležité je, aby do plánovacího procesu byla zapojena komunita, aby plánování probíhalo v součinnosti se zadavatelem a poskytovateli sociálních služeb. Je třeba, aby došlo ke konsensu zúčastněných aktérů, potřeb území a finančních možností obce. Základní podmínkou pro úspěšné obecní komunitní plánování je především politická podpora zastupitelů. Teprve s touto podporou mohou uživatelé a potenciální uživatelé vyjádřit svůj pohled a názor, přinášet informace z území,
31
prosazovat své oprávněné zájmy. Toto je jedinečná možnost aktivně se podílet na tvorbě sítě sociálních a souvisejících, event. také zdravotních služeb 29. Komunitní plánování v řadě případů realizuje obec s rozšířenou působností, která je centrem správního obvodu. Například v celém Jihočeském kraji probíhá komunitní plánování na úrovni správních obvodů ORP. V některých případech se aktivně zapojují ostatní obce, bohužel obce s malým počtem obyvatel zpravidla zastávají spíše pasivní roli a případnou ojedinělou akutní potřebu sociálních či podobných služeb řeší individuálně a nesystematicky. Obdobně jako v případě výkonu samostatné působnosti obcí, nemá v případě komunitního plánování kraj nadřízené postavení vůči obci. Obce s ním, na základě příslušného ustanovení zákona o sociálních službách 30, spolupracují při přípravě střednědobého plánu kraje podle příslušného ustanovení zákona o sociálních službách. Realizace procesu plánování a implementace opatření a cílů komunitního plánu do praxe je vhodným nástrojem k naplnění příslušného ustanovení zákona o obcích31. Komunitní plánování je současně nástrojem obcí k zajištění sociálních a souvisejících služeb pro své občany.
5 Domácí péče Pojmem domácí péče (také jako „home care“) označujeme „zdravotní péči poskytovanou na základě doporučení registrujícího lékaře pro děti a dorost nebo ošetřujícího lékaře při hospitalizaci v jejich vlastním sociálním prostředí. Domácí péče je zaměřena zejména na udržení a podporu zdraví, navrácení zdraví a rozvoj soběstačnosti, zmírňování utrpení nevyléčitelně nemocného člověka a zajištění klidného umírání a smrti“32. Tato služba ve spojení s pečovatelskou službou, případně osobní asistencí, umožní seniorům a ostatním klientům komfortní pobyt v domácím prostředí, které je motivující, přátelské a bezpečné. Domácí péče je financována především z prostředků veřejného zdravotního pojištění, dalším zdrojem jsou úhrady pacientů. Dalšími, spíše však výjimečnými zdroji, jsou dotace ze státního rozpočtu, sponzorské dary či příspěvky obcí na provoz tohoto druhu služeb.
29
Komunitní plán sociálních a souvisejících služeb – Pardubice, Zlín, Chomutov atd. § 94 odst. e) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů 31 § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 32 http://www.domaci-pece.info/koncepce-domaci-pece 30
32
Podmínky pro poskytování domácí péče a další náležitosti vychází především z následujících právních norem:
zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů;
zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů;
zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů;
zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů;
zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů;
vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 134/1998 Sb., kterou se vydává seznam zdravotnických výkonů s bodovým hodnocením, ve znění pozdějších předpisů.
Je třeba říci, že kompetence územních samosprávných jednotek směrem k domácí péči a jiným zdravotním službám nejsou v podstatě žádné, což je patrné především z dikce zákona o obcích33, zákona o krajích, kde je vymezena samosprávná působnost, a rovněž z výše uvedených právních norem. V případě, že obec či kraj převzaly zdravotnické zařízení, které také provozují, může v jeho portfoliu tento typ služby nabízet a tedy jeho poskytování na svém území přímo ovlivňovat. Lze také zřídit ošetřovatelskou službu v rámci příspěvkové organizace samosprávného celku, nejspíše takové, která je primárně zřízena za účelem poskytování sociálních služeb určených seniorům a osobám se zdravotním postižením. Demonstrovat vhodnost a výhodnost takového spojení lze na praktickém příkladu Charitní ošetřovatelské a pečovatelské služby, jejímž posláním je zajistit co nejdelší setrvání klientů v domácím prostředí, v původní komunitě, prostřednictvím uspokojování bio-psycho-sociálních a duchovních potřeb34.
33 34
§ 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů http://chrudim.charita.cz/projekty/chops/
33
6 Financování veřejné správy na Slovensku Součástí reformy financování veřejné správy ve Slovenské republice bylo nové uspořádání rozpočtového určení daní. Obdobně jako v České republice bylo nutné v důsledku decentralizace veřejné správy vyřešit náklady na zajištění přeneseného výkonu státní správy obcemi. V návaznosti na zásadní změny daňového systému byla přijata soustava zákonů a podzákonných norem:
zákon č. 523/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlách verejnej správy,
zákon č. 583/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy,
zákon č. 582/2004 Z. z., o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady,
zákon č. 564/2004 Z. z., o rozpočtovom určení výnosu dane z prijmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov,
nariadenie vlády č. 668/2004 Z. z., o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve.
Na rozdíl od českého systému rozpočtového určení daní, na Slovensku je za jedinou sdílenou daň považována daň z příjmu fyzických osob, jejíž výnos je rozdělen následujícím způsobem:
podíl na 70,3 % výnosu daně je příjmem rozpočtů obcí, podíl na 23,5 % výnosu daně je příjmem rozpočtů vyšších územních celků, podíl na 6,2 % výnosu daně je příjmem státního rozpočtu.
Do příjmů obce jsou zahrnuty také výnosy místních daní a poplatků. V nařízení vlády SR č. 668/2004 Z. z. je konkrétně stanoven způsob výpočtu podílu jednotlivých obcí. Na rozdíl od způsobu výpočtu v ČR zde není zohledněna rozloha katastrálního území, ale jedním kritérií je počet obyvatel obce starších 62 let 35. Toto je také jedno z kritérií rozdělení výnosu daní pro vyšší územní celky (kraje). Výnos sdílené daně z příjmů fyzických osob je rozdělen následovně:
35
23 % podle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku, z toho 57 % přepočtených koeficientem nadmořské výšky středu obce,
32 % podle počtu obyvatel obce s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku přepočteného koeficientem příslušné velikostní kategorie obcí,
věk odchodu do starobního důchodu na Slovenské republice
34
40 % podle počtu žáků (dětí) základních, uměleckých škol a školských zařízení zřizovaných obcemi k 1. září předcházejícího kalendářního roku přepočtených příslušným koeficientem,
5 % podle počtu obyvatel obce, kteří dovršili 62 let, s trvalým pobytem na území obce k 1. lednu předcházejícího kalendářního roku.
Skutečnost, že výpočet je stanoven nařízením, nikoli zákonem jako je tomu v ČR, umožňuje pružně přijímat případné změny.
7 Závěr Vztah obce vůči vyšším samosprávným celkům (krajům) a státu v oblasti sociálních služeb a zdravotních služeb. Žádný územní samosprávný celek není při výkonu samosprávných činností nadřízen jinému, tedy vyšší územní samosprávné celky (kraje) nejsou nadřízeny základním (obcím), což vyplývá především z Ústavy ČR a také ze zákona o obcích a krajích. Je nepřípustné, aby kraj zasahoval do výkonu samostatné působnosti obce, tato by mohla podat žalobu. Obdobně také kraje spravují své záležitosti samostatně. Stát je oprávněn zasahovat do výkonu samosprávy výhradně v případech, kdy by byla ohrožena ochrana zákona. Z výše uvedeného vyplývá, že obec například může rozhodnout o tom, že vytvoří pracovní místo pro koordinátora komunitního plánování, komunitní sestru, stejně jako referenta odboru výstavby nebo asistentku, nebo založí organizaci, která bude poskytovat sociální zdravotní služby. V tomto případě záleží výhradně na zastupitelstvu jako vrcholném orgánu, který jediný je oprávněn rozhodovat o rozpočtu územního samosprávného celku, jaké má priority v rozvoji obce/kraje a péče o své občany. Jaké jsou rozdíly a možnosti pokud jde o financování a kompetence u jednotlivých typů obcí (I, II, III. typu). Příjmy municipálních rozpočtů (obcí a krajů), které pocházejí z daňových výnosů, jsou rozdělovány dle pravidel stanovených zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. V zákoně o rozpočtovém určení daní jsou uvedena přesná kritéria pro rozdělování 36.
36
viz kapitola 2.3.1.1
35
V tomto typu příjmů není zohledněno, zda má například obec vysoký index stáří nebo zajišťuje pro občany okolních obcí sociální či zdravotní služby. Jak velký rozdíl je ve výdajích obcí, které tyto služby zajišťují, a které nikoli, je patrné z tabulky č. 1. Další zdroje příjmů obcí mohou pocházet například z prodeje jejich majetku, výnosů z jejich činnosti apod. Může se jednat také o různé druhy dotací (příspěvek na výkon státní správy, účelově vázaná dotace na výkon SPOD). Co se týče kompetencí obcí s pověřením I., II. a III. stupně, je mezi nimi rozdíl výhradně v rozsahu činností v oblasti přenesené působnosti. Při výkonu samosprávy mají všechny obce stejné kompetence, a jak již bylo uvedeno výše, rozhodnutí o tom, zda a v jakém rozsahu zajišťovat zdravotních a sociálních služeb, je závislé především na politické podpoře a vůli zastupitelů. Možnosti posílení role obcí v zajištění zdravotních služeb a v koordinaci (návaznosti) zdravotních a sociálních služeb. Ve výkonu samostatné působnosti, kam péče o zdraví a sociální péče o občany spadá, nemají obce s rozšířenou působností hierarchicky nadřízený vztah k obcím s přenesenou působností a obcím s pověřením I. stupně. K výkonu těchto činností a rovnoměrnému rozložení nákladů na tuto sféru, je možné dle zákona o obcích založit dobrovolný svazek obcí s jasně daným účelem a pravidly financování a systémem řízení. Sociální a zdravotní služby jsou tradičně zařazeny do kategorie veřejných služeb. Rozhodujícím faktorem, který rozvoj těchto, ale i dalších veřejných služeb limituje, jsou finanční prostředky. Neopomenutelným faktorem je také množství potenciálních klientů těchto služeb a preference občanů v lokalitě. Tlak veřejnosti a organizací poskytujících tyto služby může ovlivnit rozhodování zastupitelstev obcí při rozhodování o rozdělování finančních prostředků v rozpočtu obcí, případně krajů. Obec jakéhokoliv typu může přispívat dle svého uvážení, preferencí a finančních možností k zajištění těchto služeb, přičemž tuto aktivity může podporovat jako zadavatel (zajištění externími dodavateli), jako poskytovatel (služby nebo zásadní podíl na nich zajišťuje přímo obec nebo její organizace), jako koordinátor (v rámci plánování sociálních a navazujících/souvisejících služeb) a jako podporovatel (finančními příspěvky, výhodným pronájmem prostor apod.). Již nyní jsou obce významný poskytovatel sociálních a zdravotních služeb. Zpravidla se však nejedná o propojený systém. Avšak většina obcí, které zajišťují komunitní plánování sociálních služeb, do tohoto plánování zahrnuje služby, které se pohybují na pomezí služeb sociálních a zdravotních, například hospic, a také
36
služby zdravotní, které lze považovat za související. To je rozhodně dobrým signálem zájmu obcí a jejich představitelů o tuto problematiku. Řada konkrétních příkladů, která je uvedena v kapitole 2.3.3, svědčí o zájmu a odpovědnosti obecních zastupitelů, zároveň je přehledem různých modelů a způsobů, jak zajistit oba typy služeb. Obce mohou být samy přímým poskytovatelem, mohou založit či zřídit organizaci, která tyto služby poskytne, nebo vznik a rozvoj podpoří vhodným dotačním programem. Jistě vítaným způsobem by bylo zajistit poskytování potřebných služeb (pokud není poptávka dostatečně saturovány jinými poskytovateli) formou založení DSO. V takovém případě se náklady rovnoměrně rozloží na více obcí, služby je možné poskytovat efektivněji a je jimi pokryto větší území. Příkladem může být SO AZASS, Centrum sociálních a zdravotních služeb Poděbrady, o. p. s. V ČR bohužel zatím chybí systémová podpora této spolupráce, přesto by se mohly obce, které podporují sociální a zdravotní služby vydat stejnou cestou jako DSO, které zřizují svazkové školy. Právě systémová podpora DSO poskytujících tento typ veřejných služeb ze strany státu by mohla vést k větší ochotě obcí zapojit se do jejich zajištění a poskytování. Příliš obecné vymezení samostatné působnosti v zákoně o obcích může být z určitého úhlu pohledu považováno za výhodné. Zákon nezakazuje obci, aby se svými prostředky, finančními a materiálními, podílela za zajištění zdravotních služeb, pokud přitom dodrží všechny ostatní právní normy. Jde analogicky o stejné poskytování služeb, jako jsou služby sociální. Taxativním výčtem povinností v samostatné působnosti by naopak mohlo dojít k útlumu aktivit některých obcí, které jsou v současném kontextu nadstandardní. Je známkou odpovědnosti za rozvoj komunity, za zabezpečení potřeb stále početnější skupiny občanů. Zajištění potřebných sociálně zdravotních služeb v terénu přispívá k udržení interpersonálních vztahů. S velkou pravděpodobností bude snazší zajistit potřebné zdravotní služby či depistáž v územích, kde je funkční komunitní plánování sociálních služeb, které již dnes v řadě území zahrnuje také služby související, návazné, sociálním službám blízké. Také v tomto případě by systémová podpora komunitního plánování rozšířeného i na související služby byla vítaná. Jak je zřejmé z výsledků dotazníkového šetření v Projektu Podpora MOS, obce se na komunitním plánování aktivně podílejí, uvítaly by plánování vztahující se k větším územním celkům, nejlépe správnímu obvodu ORP. Přestože to není v žádné právní normě stanoveno, již řadu let se obce v procesu komunitního plánování sdružují (například v Jihočeském kraji se komunitně plánuje pro území správního obvodu obce s rozšířenou působností) a pro
37
zajištění odborného procesu zřizují místa koordinátorů komunitního plánování. Toto vše jednoznačně svědčí o sílící odpovědnosti obcí, které jako jednu ze svých priorit prosazují péči o občany, kteří se z různých důvodů ocitnou nebo mohou ocitnout mimo místní komunitu, na okraji zájmu společnosti bez možnosti žít běžný život. Toto jsou dobrá východiska pro možnost zavedení pozice komunitních sester, depistážních pracovníků či podobných pozic, kteří by mohli ve spolupráci s koordinátory komunitního plánování nebo z pozice pracovníků organizací poskytujících pečovatelské a ošetřovatelské služby vykonávat aktivity v oblasti zdravotních služeb, zapojovat se aktivně do procesu komunitního plánování i samotné koordinace služeb sociálně zdravotního charakteru. Možnost vázání prostředků (rozpočtového určení daní) na dlouhodobou péči (sociálních služeb). V současné době nejsou finanční prostředky v rozpočtech obcí pocházející z RUD nijak účelově vázány. Je velmi pravděpodobné, že pokud by v zákoně o rozpočtovém určení daní bylo jedno z kritérií rozdělení obdobné jako v případě Slovenské republiky (počet obyvatel obce starších 62, resp. 65 let37), bylo by pro obce akceptovatelné, že tyto služby (sociálně zdravotní) musí v určitém rozsahu pro občany zajistit. K této úvaze vede analogicky kritérium počtu žáků a skutečnost, že obce jsou většinovým zřizovatelem mateřských a základních škol. Řada obcí je poskytovatelem, zřizovatelem či zakladatelem organizací poskytujících sociální služby, a tedy na sebe přijaly odpovědnost za zajištění potřebných služeb. V příjmech obcí z výnosu sdílených daní však tato skutečnost zohledněna není. Vzhledem k rozdílné věkové struktuře v území by bylo vhodné minimálně zahájit diskusi o podobném parametru rozdělování výnosů daní, jako je má ve své legislativě Slovenská republika, a který by zohlednil počet seniorů v obci. Na druhou stranu by ale při ustanovení takového parametru měla být zakotvena povinnost obcí zajistit pro tuto skupinu určité služby, například kombinaci pečovatelské a ošetřovatelské/domácí zdravotní péče či vytvoření pracovní pozice, jejímž obsahem bude provádět depistáž a další potřebné aktivity (komunitní sestry). Popis postavení obcí ve financování sociálních služeb a odpovědnosti za dostupnost služeb, různé modely financování služeb ze strany obcí. Jak již bylo řečeno, obec může financovat sociální služby dle vlastního uvážení (rozhodnutí zastupitelstva), svých preferencí, zájmu a potřeb občanů v návaznosti na
37
věk pro dosažení nároku na starobní důchod
38
finanční možnosti rozpočtu obce. Rovněž dle svých priorit a potřeb občanů v návaznosti na plnění opatření komunitních plánů může podporovat sociální služby poskytované jinými subjekty, což rovněž celá řada obcí činí, bohužel zpravidla nahodile, nesystematicky. V případě, že obec vznik, rozvoj a aktivity sociálních služeb nepodporuje, nehrozí jí žádné sankce. Má-li obec nízké příjmy nebo musí přednostně financovat jinou potřebu (opravy silnic, chodníků, provoz škol apod.), nic ji neváže k zajištění právě sociálních či zdravotních služeb. Je však pravděpodobné, že případná nespokojenost občanů s nabídkou sociálních služeb se odrazí ve výsledcích komunálních voleb. Modely zajištění sociálních a zdravotních služeb obcemi jsou popsány v kapitole č. 2.3.3 na konkrétních příkladech: obec je přímo poskytovatele sociálních služeb, obec zřizuje organizaci (příspěvkové organizace či neziskové organizace, která tyto služby zajišťuje), obec je zakladatelem obchodní organizace, která poskytuje sociální či zdravotní služby, obce jsou zakladatelem dobrovolného svazku obcí, jehož činností je zajištění sociálně zdravotních služeb, obce jsou iniciátory a aktéry komunitního plánování, v jehož procesu jsou dle aktuálních potřeb a možností plánovány a rozvíjeny sociální a související služby. Jaké jsou v prostředí ČR (legislativa, kompetence samospráv) možnosti posílení kompetencí obcí za dostupnost sociálních služeb. Jaké jsou možnosti zpřesnění a uložení povinnostem obcím v zákoně o sociálních službách a v zákoně o obcích. Pro posílení kompetencí v oblasti zajištění sociálních a zdravotních služeb připadají v úvahu cesty: 1. Rozšířit povinnosti obcí ve smyslu zajistit minimální síť těchto služeb v rámci přenesené působnosti. Pokud by tomu tak bylo, musela by tato povinnost být uložena zákonem a musely by na ni být poskytnuty finanční prostředky. 2. Další variantou je, že zákon o sociálních službách by uložil obcím povinnost zpracovat komunitní plán, kterou by realizovaly v rámci výkonu samostatné působnosti. Potom je otázka, jak by tuto povinnost dokázaly naplnit právě malé obce, které mají výrazně omezené personální, finanční i materiální kapacity. Uzavření veřejnoprávní smlouvy na plnění zajištění úkolu veřejné správy. Smlouva je však dohodou smluvních stran a není zcela jisté, zda by například ORP byly ochotny takové smlouvy uzavírat. Není možné uložit takovou
39
povinnost v samostatné působnosti, ale například jen pro některé z obcí (v tomto případě ORP). 3. Možnost systémové podpory DSO ze strany státu, které by tuto činnost efektivně naplnily. DSO nemusí být vázány správním obvodem ORP, proto by mohly územně více vyhovovat požadavkům na prostorovou dostupnost služeb. Shrnutí V současné legislativě není obcím přímo uložena povinnost zajistit na svém území sociální či zdravotní služby. Pokud nemá obec dostatek finančních prostředků nebo preferuje jiné oblasti či zájmy, sociální ani zdravotní služby zajišťovat nemusí. Právě obce jsou však stabilním prvkem veřejné správy, který má nejen kontinuitu, ale také zázemí. Řada obcí, v mnoha případech ORP, přistupuje zodpovědně k potřebě sociálních či zdravotních služeb a zajišťuje nebo se na zajištění podílí jinou formou, zejména spolufinancováním. I přes skutečnost, že pro obce z toho v rámci přidělování prostředků z RUD neplyne žádná výhoda. Pokud by však jedním z kritérií pro rozdělení výnosu se sdílených daní byl počet obyvatel od určitého věkového limitu, bylo by možné, aby stát recipročně požadoval po obcích zajištění sociálních a zdravotních služeb právě pro tuto skupinu občanů. Na základě šetření v území 38 je možné konstatovat, že by obce uvítaly především systémovou podporu komunitního plánování alespoň na úrovni SO ORP. Vzhledem k roztříštěné sídelní struktuře a velkému podílu obcí s počtem obyvatel menším než 1 000 obyvatel je další cestou systémová podpora vzniku a činnosti DSO, které by se zaměřily na zajištění těchto služeb v území. Potěšujícím faktem je, že některé z obcí se i bez podpory státu snaží pro své občany zajistit alespoň základní penzum sociálních a zdravotních služeb. Je však třeba, aby sami občané vyvíjeli v tomto směru aktivitu a iniciovali tlak na představitele obcí jednotlivě i prostřednictvím institucí a organizací.
38
Projekt SMO ČR Podpora meziobecní spolupráce
40
Seznam použitých zkratek CHOPS – charitní ošetřovatelská a pečovatelská služba ČCE – Českobratrská církev evangelická DpS – domov pro seniory DSO – dobrovolný svazek obcí DZR – domov se zvláštním režimem JIP – jednotka intenzivní péče MPSV – Ministerstvo práce a sociálních věcí ORP – obec s rozšířenou působností RUD – rozpočtové určení daní SMO ČR – Svaz města a obcí České republiky SO – správní obvod SO AZASS – Svazek obcí Areál zdravotních a sociálních služeb SPOD – sociálně právní ochrana dětí
41
8 Zdroje Publikace Kolektiv autorů: Pečovatelská služba v České republice. Tábor, Asociace poskytovatelů sociálních služeb ČR, 2010, 432 stran. ISBN 978-80-904668-0-7. Průvodce občana sociálními službami; Středisko sociální integrace AZASS Polička, 2007, 66 stran. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce 2014. Praha, SMO ČR, 2014, 194 str. ISBN 978-80-905421-3-6. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2008. Praha, MPSV, 2009. ISBN 978-80-7421-004-4. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2009. Praha, MPSV, 2010. ISBN 978-80-7421-022-8. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2010. Praha, MPSV, 2011. ISBN 978-80-7421-027-3. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2011. Praha, MPSV, 2012. ISBN 978-80-7421-049-5. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2012. Praha, MPSV, 2013. ISBN 978-80-7421-065-5. Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí 2013. Praha, MPSV, 2014. ISBN 978-80-7421-075-4. Články Právní postavení a finanční situace obcí www.mvcr.cz/soubor/dokumenty-ouvs-priloha1-pdf.aspx
v ČR,
dostupné
z
Právní normy Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
42
zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů Internet Česká asociace pečovatelské služby Národní centrum domácí péče Zbierka zákonov SR http://www.rozpocetobce.cz/ Ostatní Projekt Podpora meziobecní spolupráce (reg. č.: CZ.1.04/4.1.00/B8.00001) dostupné z http://www.obcesobe.cz/
43
Seznam příloh Příloha č. 1 - Střednědobý plán sociálních služeb kraje (výňatek ze zákona č. 108/206 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů) Příloha č. 2 - Výše příjmů z úhrad za vybrané sociální služby Příloha č. 3 - Výdaje na vybrané sociální služby Příloha č. 4 – Počet uživatelů vybraných sociálních služeb Příloha č. 5 - Sociální služby podle zřizovatele
44
Příloha č. 1 Střednědobý plán sociálních služeb kraje výňatek ze zákona č. 108/206 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů § 3 písm. h) „... střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb se rozumí strategický dokument obce nebo kraje schválený na dobu 3 let, který je výsledkem aktivního zjišťování potřeb osob na území obce nebo kraje a hledání způsobů jejich uspokojování s využitím dostupných zdrojů; jeho obsahem je souhrn a výsledky podkladových analýz a dat, popis způsobu zpracování plánu včetně vymezení spolupráce s obcemi, s poskytovateli sociálních služeb a osobami, kterým jsou sociální služby poskytovány, popis a analýza dostupných zdrojů a potřeb osob, kterým jsou sociální služby určeny, včetně ekonomického vyhodnocení, strategie zajišťování a rozvoje sociálních služeb obsahujících popis budoucího žádoucího stavu a opatření, jejichž prostřednictvím by mělo být tohoto stavu dosaženo, povinnosti zúčastněných subjektů, postup sledování a vyhodnocování plánu včetně způsobu, jakým lze provést změny v poskytování sociálních služeb na území kraje; střednědobý plán rozvoje služeb může být doplněn akčními plány zpracovanými na období jednoho roku, které vycházejí ze střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb,…“ § 3 odst. i) „… sítí sociálních služeb souhrn sociálních služeb, které v dostatečné kapacitě, náležité kvalitě a s odpovídající místní dostupností napomáhají řešit nepříznivou sociální situaci osob na území kraje a které jsou v souladu se zjištěnými potřebami osob na území kraje a dostupnými finančními a jinými zdroji; síť sociálních služeb je součástí střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb kraje…“
45
Příloha č. 2 Tab. č. 4 Výše příjmů z úhrad za vybrané sociální služby (v tis. Kč) Pečovatelská služba
Osobní asistence
Tísňová péče
Odlehčovací služba
2010
594 227
92 881
2 610
204 565
2011
659 154
195 828
7 976
211 463
2012
696 796
124 511
6 712
235 340
2013
659 855
132 255
5 748
190 111
Zdroj: Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí za 2010, 2011, 2012, 2013
46
Příloha č. 3 Tab. č. 5 Výdaje na vybrané sociální služby (v tis. Kč) Pečovatelská služba
Osobní asistence
Tísňová péče
Odlehčovací služba
2010
1 983 684
260 609
21 143
437 793
2011
2 100 586
326 569
36 273
519 683
2012
2 132 883
364 244
34 887
517 623
2013
2 181 254
401 296
25 513
510 400
Zdroj: Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí za 2010, 2011, 2012, 2013
47
Příloha č. 4 Tab. č. 6 Počet uživatelů vybraných sociálních služeb Pečovatelská služba
Osobní asistence
Tísňová péče
Odlehčovací služba
2010
113 238
5 228
1 368
8 421
2011
113 607
5 677
2 595
10 576
2012
113 046
6 554
2 392
11 201
2013
110 504
7 128
1 845
9 999
Zdroj: Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí za 2010, 2011, 2012, 2013
48
Příloha č. 5 Sociální služby podle zřizovatele Tab. č. 7 Domovy pro seniory (počet/kapacita) Kraj
Církev
Obec
Ostatní
Celkem
2008
195
19 520
163
14 821
70
2 517
24
875
452
37 733
2009
189
18 114
161
15 106
69
2 640
34
1 332
453
37 192
2010
190
17 772
170
15 861
69
2 643
37
1 542
466
37 818
2011
184
17 086
171
15 874
70
2 613
46
2043
471
37 616
2012
191
17 144
169
15 086
69
2 612
51
2 635
480
37 477
2013
190
17 290
170
15 102
70
2 620
61
3 079
491
38 091
Zdroj: Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí za 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013
Tab. č. 8 Domov se zvláštním režimem Kraj
Církev
Obec
Ostatní
Celkem
2008
86
4 351
36
2 048
9
211
19
786
150
7 396
2009
90
4 788
41
2 268
11
266
23
901
165
8 223
2010
89
4951
45
2 352
12
296
30
1 223
176
8 822
2011
91
5 187
48
2 555
14
367
36
1 618
189
9 427
2012
97
5 569
52
2 827
18
425
43
1 919
210
10 740
2013
102
6 110
55
3 157
19
453
52
2 338
228
12 048
Zdroj: Statistická ročenka z oblasti práce a sociálních věcí za 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013
49
