KODIFIKÁTOR Bt. 1122 Budapest, Városmajor út 43. Képv.: Dr. Kolláth György alkotmányjogász, c. egyetemi docens
Független jogi szakmai vélemény a helyi önkormányzati képviselő-testületi döntésekért viselt felelősségről I. BEVEZETŐ, TÉNYÁLLÁS, KIINDULÓ PONTOK A KODIFIKÁTOR BT. (képv.: Dr. Kolláth György közigazgatási és alkotmányjogász, c. egyetemi docens) vállalta, hogy független jogi szakmai véleményt készít a címben röviden megjelölt témában. A kiinduló tényállás szerint az önkormányzati testület „kormányzó” többsége megszavazott egy olyan előterjesztést, amely adott jogi-szakhatósági-financiális-ténybeli peremfeltételek, állapotok és információk mentén ingatlan értékesítéséről döntött /Bp. VI. Andrássy út 47. sz./. Utóbb az ennek alapján megkötött adásvételi szerződésből magánjogi jogvita támadt, majd a döntést támogató személyek ellen a Btk. 319. § szerinti bűntett megalapozott gyanúja címén büntetőeljárás indult. Jelen jogi szakvéleményben arra keressük a választ, hogy 1. miféle jogi felelősséget visel a tisztségviselő és a testületi tag a szavazatáért? 2. van-e helye itt egyáltalán büntetőjogi felelősségnek szándékos törvényi tényállás alapján? 3. mi jellemzi a fentiek tükrében a helyi képviselő alkotmányos jogállását és felelősségét? 4. magának az önkormányzatnak miféle, valós jogi védelme adódik az Alkotmánybíróság előtt? Az elemzés során - amelynek alapvető célja a képviselő-testület, az önkormányzati képviselők, a polgármester és az alpolgármester felelősségi formáinak tisztázása - a jogi szabályozás hiányosságainak okán is a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásának alkotmányos rendeltetéséből indulunk ki. Nem része a vállalásnak az eset büntetőjogi analízise, értékelése. II. ELEMZÉS, VÉLEMÉNYEZÉS ÉS VÁLASZ A FELTETT KÉRDÉSEKRE A) A helyi önkormányzás alkotmányos rendeltetése, elméleti alapvetés A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 42. §-a szerint a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. [Alkotmány 44. § (1) bek.] A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. §-a szerint a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el. A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan
2 szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül. Jogilag-hatáskörileg az önkormányzati autonómia széles körű és erőteljesen védett: ebben rendőrségnek, ügyészségnek nincs hatásköre, következésképpen kellő tapasztalata sem. Az Országgyűlés a közhatalom gyakorlásának rendjét, intézményi kereteit - kollektív jogi és alapjogi rendszert - kialakítva ismerte el a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogát, definiálva az említett önkormányzati alapjogokat. A helyi önkormányzáshoz való jog tehát meghatározott választópolgári közösség egészét, mint közösséget megillető jog. A helyi önkormányzás gyakorlásának két formája van. A választópolgárok közössége a helyi önkormányzás jogát főszabályként, általában közvetett módon - az általa választottak: a képviselő-testület és polgármester útján -, illetve közvetlenül: helyi népszavazással gyakorolhatja. A helyi önkormányzás lényegét tekintve azt teszi lehetővé, hogy a választópolgárok közössége önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit. Ennek főbb garanciáit megteremtette az Alkotmány, valamint az önkormányzati törvény: ui. az Alkotmány és külön törvények biztosítják az önkormányzati választások és működés demokratizmusát. A jogi stabilitást – és sajnos a szükséges változások, korrekciók nehézségét is – többnyire kétharmados elfogadású törvények szavatolják. Az Országgyűlés a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogai elismerésén túl kifejezte azok védelmét, a helyi közösségek önszervező önállóságának a támogatását, az önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtésének a segítését, valamint a közhatalom demokratikus decentralizációjának az előmozdítását. (Köz)gazdasági oldalról ugyanakkor az önkormányzatiság ínséges, felemásan ellátott maradt: számos olyan központi állami kötelezettség terheli a helyhatóságokat, melyhez adekvát finanszírozás nem kötődik. Ez növekvő, ismétlődő és eszkalálódó problémák forrása: közvetve kihat esetünkre is (pl. rákényszerülhetnek az önkormányzatok a nem forgalomképtelen vagyonuk eladására). 1. A helyi képviselő-testületekkel kapcsolatos szabályozás A helyi képviselő-testületek alapvető jogát, ill. feladatait részben maga az Alkotmány határozza meg. Eszerint a helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez, h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. Alkotmányos fundamentum, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, kötelezettségeik viszont eltérőek lehetnek. Olyan „helytállási” szabályozás elképzelhetetlen, amely a jogok – és a hozzájuk rendelt, értük viselt felelősség – minőségi különbözőségét intézményesítené község, város, kerület, főváros viszonylatában. A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. [44/A. § (1)-(2) bek.] A helyi képviselőtestület elnöke a
3 polgármester. A képviselőtestület bizottságot választhat, és hivatalt hoz létre. [Alkotmány 44/B. § (1) bek.] Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg [Ötv. 2. § (2) bek.]. Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselőtestületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli (ő az önkormányzat törvényes képviselője). Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselőtestület hivatala látják el. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. [Ötv. 9. § (1)-(3) bekezdések] 2. A képviselők jogállása A települési képviselők jogállásáról az Alkotmány nem, az Ötv. pedig meglehetősen szűkszavúan rendelkezik (19-21. §-ok). Eszerint a települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz. A települési képviselő köteles részt venni a képviselő-testület munkájában. [Ötv. 19. § (1)-(2) bek.] A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 1. § (1) bek.-e megállapítja, hogy a helyi önkormányzati képviselő megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, jogai és kötelezettségei a megbízatás megszűnésével szűnnek meg. Kimunkált, tételes felelősségi szabályok e tisztség ellátása körében nincsenek: csupán az összeférhetetlenség anyagi és eljárási normái adottak. 3. Az önkormányzati gazdálkodás egyes elemei A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint a helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek. (9. cikk 1. pont) A honi önkormányzat a törvény keretei között tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat [Ötv. 1. § (6) bek. b) pont]. Az önkormányzat közszolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik: mindez nagyfokú gazdasági autonómiát sejtet, illetve feltételez. Az önkormányzatok költségvetése ugyanakkor az államháztartás része, ahhoz teljes pénzforgalmával kapcsolódik. Az önkormányzati költségvetés az állami költségvetéstől elkülönül, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötődik. [Ötv. 77. §] A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják. [Ötv. 78. §] A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg
4 terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik. [Ötv. 80. §] Az önkormányzati tulajdon-gyakorlást a képviselő-testület végzi (Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont]. Az Alkotmánynak e rendelkezése értelmében a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. A tulajdonosi joggal való rendelkezés azt jelenti, hogy a tulajdonjogból fakadó rendelkezési részjogosítványokat a képviselő-testület gyakorolhatja. A képviselő-testület a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon esetén rendeletben, az egyéb vagyon esetén pedig határozatban - a tulajdonnal való rendelkezés módjára és feltételeire felhatalmazást adhat a polgármesternek, az önkormányzat bizottságának, a polgármesteri hivatalnak, az önkormányzat költségvetési szervének vagy az önkormányzat gazdasági társaságának. Láthatóan az önkormányzati tulajdon nem kvázi magántulajdon, de nem is a tanácsi modellnek megfelelő kezelői jog az Állam tulajdona felett. Kulcs-kérdés: ki a felelős gazdája és az miként felel érte? Válasz: a hatályos jogi szabályozás felemás, elkent, végig nem vitt, tartalmában és eljárási metodikájában egyaránt hibás, ill. nagyrészt üres is. Íme, a norma: „A helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felelős. A veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel”.1 [Ötv. 90. § (1)-(2) bek.] Már itt célszerű rámutatni az Ötv. szabályozási hiányosságára, miszerint habár a képviselőtestület és a polgármester felelősségét nevesíti, azonban a konkrét felelősségi forma (fegyelmi, polgári jogi, büntetőjogi, stb.) kimunkálásával adós marad(t). Mindez a jogbiztonság, a kiszámíthatóság ellen hat. Különösen kérdéses, hogy a képviselő-testülettel szemben - a politikain túl – egyáltalán miféle kollektív felelősség, továbbá ki által és miként volna érvényesíthető? Valószínűleg semmilyen, hiszen a testületi döntéshozatal sajátosságai miatt a távolmaradó, a tartózkodó, vagy a nemmel szavazó képviselők - bár a képviselő-testület fogalmában benne vannak – biztosan nem vonhatók felelősségre. Márpedig, jogi felelősséget telepíteni, számon kérni és érvényesíteni nem létező normák mentén, továbbá hibás (pl. részvénytársasági) analógiák, avagy erőszakolt kiterjesztő értelmezések révén nem lehet. Mindez alkotmányellenes szabályozási mulasztás megállapíthatóságára, és a demokratikus jogállam jogbiztonságának a hiányára egyaránt utal. A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor biztonságos, azaz kiegyensúlyozott, ha hosszabb időszak alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között. Ám ez, láthatólag stratégiai kérdés, és nem a napi ügymenet krédója. A gazdálkodási biztonság kialakításában és megtartásában elsődleges, normatív felelőssége a képviselő-testületnek van: nyilvánvalóan ugyanez nem érdektelen a polgármesternek sem. Főként a testület feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala. A gazdálkodással összefüggő döntések a költségvetési rendeletben összpontosulnak. Ugyanakkor arra nézve sem tételes jogszabály, sem iránymutató (alkotmány)bírósági, számvevőszéki gyakorlat, de még csak szakirodalmi okfejtés sincsen, hogy ez a testületi, általános, stratégiai felelősség mikor, miért, hogyan és milyen eljárásban bontható le személyekre, azaz mi módon konkretizálható és érvényesíthető. A polgármester felelőssége kimunkáltabb: s az esetünkben a gazdálkodás szabályszerűségére, azaz széles értelemben vett jogszerűségére, normatiszteltére vonatkozik. 1
A helyi önkormányzat adósságrendezési eljárásáról külön törvény rendelkezik. A fizetőképesség helyreállítása érdekében az önkormányzat köteles felfüggeszteni - a hatósági és az alapvető lakossági szolgáltatások kivételével - a feladatok finanszírozását. [Ötv. 90. § (3)-(4) bek.]
5 Ez szigorú, nyomatékos felelősségi forma (az egyébként választott, képesítettségi előírásokkal nem korlátozott tisztségviselőnek), olykor azzal a végponton, hogy a sorozatosan törvénysértő polgármester e tisztségétől bírósági határozattal meg is fosztható. Ténylegesen és normalizált viszonyok között mindebben a polgármester nem marad magára: ui. a szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben követelmény az, hogy a szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását. Ez pl. az ÁSZ ide tartozó vizsgálataiban, majd az azok nyomán tett, felelősségre vonást kezdeményező indítványaiban tetten is érhető. Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalja magára az állam. Az önkormányzati széles körű önállóság viszont azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos területeken a kockázat és a felelősség is az önkormányzaté. Az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott önkormányzatnak kell viselnie. Ez természetesen csak akkor igaz, ha az önkormányzat saját döntésein alapuló tevékenysége miatt válik működésképtelenné. Amennyiben az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok következtében válik egy-egy évben pénzügyileg hiányossá, akkor annak terheit a központi költségvetés külön támogatás nyújtásával átvállalja. Ha az önkormányzat több alkalommal hoz olyan - lehetőleg hosszú távra ható - döntéseket, illetve olyan a végrehajtó apparátusa, hogy a feladatainak ellátása során folyamatosan túlköltekezik, és azt időben nem tárják föl és nem intézkednek a megszüntetésére, akkor az önkormányzat fizetésképtelenné is válhat. A jog szerint: „A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” Ez a „rendelkezési jog” azonban nem a polgári jog keretében meghatározott tulajdonjogi részjogosítvány, hanem az önkormányzati testület számára biztosított, zömmel közhatalmi jogosítvány. Így, főként arra kap felhatalmazást a képviselő-testület, hogy a tulajdonjog egyes részjogosítványainak gyakorlását jogszabályban szabályozza. Az önkormányzati tulajdon alanya azonban nem a képviselő-testület, hanem az önkormányzásra jogosultak összessége. Gyakorlati megfontolások alapján a jogalkotó alapállapotnak mégis azt tekinti, ha a tulajdonosi részjogosítványokat a képviselő-testület gyakorolja és ehhez képest kivétel, amikor az önkormányzás alanyai (a választópolgárok) közvetlenül élnek a tulajdonjoguk gyakorlásával. Nem állítható, hogy letisztult és kikristályosodott normaköteg övezi az önkormányzati tulajdon működ(tet)ését. A helyi önkormányzat ui. egyszerre közhatalom és tulajdonos, mely két identitás (érdek)ellentmondásba kerülhet egymással. Ez felemás, ambivalens helyzetek, jogilag alig megragadható gondok-bajok oka, ill. forrása lehet. Mindez ugyanakkor önálló problematika témája volna és lehetne, melyből itt csupán egy pozitív jogi summázat emelhető ki. Így: A közhatalmi és a tulajdonosi minőség összemosása – végső soron - azt eredményez(het)i, hogy a közhatalmat övező-megjelenítő (helyi) politikai felelősség feloldja és egyben kizárja a „tulajdonosi döntést” hozó természetes személyek vagyoni felelősségét. Azaz, a politikai felelősség alanyai egyénenként, de egészükben véve is mentesül(nek) a vagyoni döntés magánjogi következményeinek viselése alól. Nem biztos, hogy kizárólag ez a jogi környezet képzelhető el, de ez mégis csak mindaddig így van, amíg a jogalkotó képtelen (volt) szembenézni a kihívással, ha kísérletet sem tett, ill. tesz egy jobb vagy felismerhetőbb, kiszámíthatóbb megoldás normatív elrendezésére. A nem létező részlet-szabályozás - a jogértelmezés valamennyi szintjét bejárva - arra az eredményre vezet, hogy nem tudta vagy nem kívánta a jogalkotó egyénre lebontani, nevesíteni, érvényre juttatni a voksoló képviselők személy szerinti felelősségét /pl. egy utaló szabállyal karakterizálva sem!/, hanem megállt egy kinyilatkoztatásnál.
6 Alapvető súllyal és tisztázó módon kell rámutatni arra, hogy a képviselő-testület, annak tagja és a polgármester felelőssége nem azonos a gazdasági társaságok vezető tisztségviselőinek felelősségével. A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (a továbbiakban: Gt.) 26. § (2) bek. szerint ugyanis a vezető tisztségviselők korlátlanul és egyetemlegesen felelnek a társasággal szemben azokért a károkért, amelyek a bejelentett adat, jog vagy tény valótlanságából, illetve a bejelentés késedelméből vagy elmulasztásából származnak. Együttes képviseleti joggal rendelkező vezető tisztségviselők, illetve testületi ügyvezetés esetén a vezető tisztségviselők gazdasági társasággal szembeni kártérítési felelőssége a Ptk. közös károkozásra vonatkozó szabályai szerint egyetemleges. Ha a kárt a testületi ügyvezetés határozata okozta, mentesül a felelősség alól az a tag, aki a döntésben nem vett részt, vagy a határozat ellen szavazott. [Gt. 30. § (4) bek.] A gazdasági társaság jogutód nélkül való megszűnése után a vezető tisztségviselőkkel szembeni kártérítési igényt - a jogerős cégbírósági törléstől számított egyéves jogvesztő határidőn belül - a társaság cégbírósági törlésének időpontjában tagsági jogviszonyban álló tagok (részvényesek) érvényesíthetik. Ha a tag (részvényes) felelőssége a gazdasági társaság kötelezettségeiért a társaság fennállása alatt korlátozott volt, a kártérítési igényt a tag (részvényes) a társaság megszűnésekor felosztott vagyonból az őt megillető rész arányában érvényesítheti. [Gt. 30. § (6) bek.] Mármost: ilyen, kőkemény normák a helyi önkormányzatok és képviselőik esetében egész egyszerűen nincsenek, és az önkormányzatiság már idézett alkotmányos, intézményes rendeltetéséből, elveiből és normáiból, a helyi plurális politika / 3200 egység!/ számon kérhető, azonos nívójú rendjéből, elvárható gyakorlatából, egyenlőség-párti zsinórmértékéből következően létre sem volnának hozhatók. A Gt. felelősségi szabályainak Ötv-beli analógiája: átvehetetlen, kivitelezhetetlen. Ugyanakkor, a helyi önkormányzat törvényes működésének és gazdálkodásának ellenőrzésére az Ötv. többszörös garanciarendszert biztosít. Ezek röviden a következők: 1) Az Állami Számvevőszék. A helyi önkormányzat gazdálkodását (ideértve az Európai Unió által nyújtott és egyéb nemzetközi támogatások, valamint az ehhez kapcsolódó költségvetési támogatások felhasználását is) az Állami Számvevőszék ellenőrzi. [Ötv. 92. § (1) bek.] 2) Vezetői ellenőrzés. A helyi önkormányzat belső pénzügyi ellenőrzését a külön jogszabályok szerinti folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (pénzügyi irányítás és ellenőrzés) és belső ellenőrzés útján biztosítja. [Ötv. 92. § (3) bek.] 3) A jegyző. A jegyző köteles olyan pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszert működtetni, mely biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. A jegyző köteles gondoskodni a belső ellenőrzés működtetéséről a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is. [Ötv. 92. § (4)-(5) bek.] 4) A pénzügyi bizottság. A pénzügyi bizottság - egyebek között - az önkormányzatnál és intézményeinél: a) véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit; b) figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat; c) vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését.
7 A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek. [Ötv. 92. § (13)-(14) bek.] 5) A könyvvizsgáló. A könyvvizsgáló betekinthet a helyi önkormányzat könyveibe, a polgármestertől és az önkormányzat költségvetési szerveinek dolgozóitól felvilágosítást kérhet. Feladata különösen a helyi önkormányzat befektetett eszközeinek, készletállományának, pénzeszközeinek, követeléseinek és kötelezettségeinek, pénzmaradványának és eredményének vizsgálata. A könyvvizsgáló tanácskozási joggal vehet részt a képviselő-testület nyilvános és zárt ülésén. A könyvvizsgálót a véleményezési körébe tartozó témákban a képviselő-testület ülésére a polgármester köteles meghívni. A könyvvizsgáló véleményéről írásban köteles tájékoztatni a képviselő-testületet. A könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésről a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül érvényes döntés nem hozható. Ha a könyvvizsgáló tudomást szerez az önkormányzat vagyonának várható jelentős csökkenéséről és más olyan tényről, amely önkormányzati tisztségviselő törvényben meghatározott felelősségre vonását vonhatja maga után, köteles a képviselő-testület összehívását kérni a polgármestertől. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyvvizsgáló kezdeményezésére a fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetője az ülést összehívja. Ha a képviselő-testület a szükséges döntéseket nem hozza meg, a könyvvizsgáló erről a fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét értesíti. [Ötv. 92/C. § (1)-(6) bek.] 6) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal. /Fontos megjegyzés: ehelyütt nem bocsátkozunk abba a vitába, hogy tulajdonképpen van-e ma legitim közigazgatási hivatal, annak mi a neve, és működik-e egyáltalán az önkormányzatok ún. törvényességi ellenőrzése. Sehol nem lehet olyan autonómia, melynek törvényes működése felelősen nem érdekli a mindenkori kormányzatot./A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény „…minisztérium” fejezetében, elkülönítetten biztosítja. A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében a) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja; e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél; A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, b) döntései (rendelete, határozata), c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak. A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti: a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését; b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
8 c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását. [Ötv. 98-99. §-ok.] Fentiek tükrében egyértelmű a törvényalkotó szándék: számos „folyamatba épített” és utólagos ellenőrzési eszköz biztosítja, kontrollálja az önkormányzat jogszerű gazdálkodását, nem pedig az utólagos, represszív büntetőjogi szankcióval fenyegetettség. 4. A vagyonrendelet törvényességének kérdései Tekintve, hogy az Ötv. nagy súlyt helyez az önkormányzati gazdálkodás kapcsán a helyi jogalkotásra, ez a szakvélemény - habár elvi-közjogi munka – mégis főbb vonalakban elemzi az ide vonatkozó helyi jogot is – a felelősség alapja szempontjából. Budapest Főváros Terézváros Önkormányzat 25/2004. (V.25) rendelete az Önkormányzat tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodás és rendelkezés szabályairól /2004. V. 25.-2004. XI. 1./ (a továbbiakban: Önkorm. rendelet) a következőképpen rendelkezik: „A forgalomképes vagyon feletti jogok gyakorlása 15. § (1) E rendelet 7. §-ában meghatározott forgalomképes vagyon elidegenítéséről, megterheléséről, biztosítékul adásáról, a forgalomképes vagyon hasznosításáról a 8. §-ban meghatározott érték megállapítást figyelembe véve, ha az V. Fejezet eltérően nem rendelkezik: a) hatmillió forint - lakás esetén kettőmillió forint - összeget el nem érő értékhatárig a Polgármester, b) hatmillió forinttól - lakás esetén kettő millió forinttól - harmincmillió forint összegű értékhatárig a Tulajdonosi Bizottság, c) harmincmillió forint összegű értékhatár felett a Kt. dönt. A versenyeztetési eljárás szabályai 16. § (1) A 8. § szerint megállapított értékű kettőszázmillió forint összegű értékhatár feletti vagyontárgy, vagyonrész egyedi elidegenítése, hasznosítása, valamint a háromszázmillió forint összegű értékhatár feletti vagyontömeg együttes elidegenítése, hasznosítása – ha törvény kivételt nem tesz – csak nyilvános – indokolt esetben zártkörű – versenyeztetési eljárás útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehetséges, ideértve azt is, ha a kezelésbe adás nem önkormányzati vagyonkezelőnek vagy nem önkormányzati gazdasági társaságnak, önkormányzati társulásnak történik.” Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áhtv.) 108. § (1) bek. alapján az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó - a költségvetési törvényben, az állami vagyon kezelésére vonatkozó kormányrendeletben, illetőleg a helyi önkormányzat rendeletében, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat határozatában meghatározott értékhatár feletti - vagyont értékesíteni, a vagyon feletti vagyonkezelés jogát, a vagyon használatát, illetve a hasznosítás jogát átengedni - ha törvény vagy állami vagyon esetében törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály kivételt nem tesz - csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet. Nem vonatkozik ez a rendelkezés: a) a bérbeadásra, használatba adásra, vagyonkezelésbe adásra, amennyiben az államháztartási körbe tartozó szervezet, illetve jogszabályban előírt állami, önkormányzati feladatot ellátó gazdálkodó szervezet javára történik, b) ingatlancserére, amennyiben külön jogszabály - ide nem értve az önkormányzati rendeletet - a szolgáltatott ingatlan feletti rendelkezési jogot védetté nyilvánítással vagy más módon korlátozza, és az ellenszolgáltatás is ingatlan,
9 c) a helyi önkormányzat korlátozottan forgalomképes és forgalomképes vagyonának az Ötv. 80/A. § (5) bekezdés szerinti vagyonkezelésbe adására. Fenti rendelkezések összevetése alapján megállapítható, hogy az Áhtv. és az Önkorm. rendelet között szabályozási ellentét nincsen. Az Áhtv. a helyi önkormányzat rendeletére bízza azon értékhatár megállapítását, amelyen felül az önkormányzat a vagyont csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére értékesítheti. A konkrét esetben az ingatlan eladási ára 150.000.000,-Ft+ÁFA volt. E címen: az Áht. megsértése miatt jogsértést a testület, annak elnöke és tagjai rovására írni nem lehet(ne). B) Felelősségi kérdések 1. A képviselő-testület egészének felelőssége – alkotmányossági tükörben Láttuk, hogy a választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzás gyakorlására, a helyi közügyek önálló, demokratikus intézésére a választópolgárok önkormányzati képviselőket választanak. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik. Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, valamint a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület hozza meg az alapvető, meghatározó döntéseket a helyi közügyekben. Egyes hatásköreit ruházhatja át a képviselő-testület a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására. A meghatározó szerep a képviselő-testületé, a képviselő-testület működése döntő mértékben a képviselők munkáján, tevékenységén múlik. A képviselő-testület a helyi önkormányzás szerve, a helyi önkormányzatot megillető hatáskörök gyakorlója, amelynek jogállását az Alkotmány szabályozza, működésének zavartalanságához alkotmányos érdek fűződik. A képviselő-testület működésének zavartalansága megkívánja, hogy tartósan ne terheljék konfliktusok. [5/2006. (II. 15.) AB határozat] Említettük, hogy a helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület felelős. A gazdálkodás biztonsága és törvényessége ugyanakkor rendszerint egymástól elszakíthatatlan, ezért is a jogszerű képviselő-testületi eljárás és döntéshozatal előmozdítására az Ötv. 36. § (3) bek. értelmében a jegyző köteles jelezni a képviselőtestületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. A 32/2006. (VII. 13.) AB határozat szerint csak az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak megfelelő, formalizált szabályok szerinti közhatalmi döntéshozatal felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének.
Megjegyzés, következtetés: a képviselő-testület döntésének lényegi jellemzője, hogy az egyéni akaratnyilvánítások „összeolvadnak” mint „kollektív döntés”, s közhatalmi - helyi politikai döntés jelleget öltenek. Mindez intézményesen zárja ki vagy teszi irreálissá az egyéni jogi felelősség megállapítását. /Következik egy teszt-példa: korrekt, tiszta, jóhiszemű képviselői joggyakorlás, voksolás esetében nem lehet előre tudni a végeredményt, márpedig a felelősség (esetünkben a 14 igen ódiuma) ehhez igazodnék. Ma már gyakori, hogy az igen, a nem és a tartózkodás mellett szokássá vált, hogy X,Y ugyan jelen van, de nem vesz részt a szavazásban, nem nyom gombot pl. lelkiismereti, személyes vagy taktikai okból. Ilyen bizonytalansági elemeket egy deliktuális felelősségre apelláló döntési rend aligha viselhet el. Miféle egyéni felelősség az, amely annak függvénye, hogy képes volt-e a többség igenje győzni vagy sem?!/ Ekként, a testületi kollektív felelősség elve, eszménye sem tiszta, lévén a jogállamiság egyik ismérve a kollektív bűnösség elvetése. Ami pedig egészében megfoghatatlan, miért és miként volna adekvát módon megosztható, feldarabolható?!
10 2. A képviselők egyéni felelőssége A törvény a képviselői feladatok között első helyen határozza meg a választók érdekeinek a képviseletét. A választók érdekeinek a képviselete a település egészéért vállalt felelősséggel kell, hogy megvalósuljon. A képviselő általános, alkotmányos felelőssége a testületi döntések meghozatalánál és a képviselői tevékenysége során a fentiekből ered. A képviselő a választókerületének vagy a hozzáforduló választók bizonyos csoportjának érdekeit felvállalhatja, de azt mindig a település egészének érdekeit is figyelembe véve kell érvényesítenie. A képviselői jogok gyakorlása a települési képviselők legfőbb kötelezettsége (tehát, nem tetszőleges az, hogy a helyi képviselő eleget tesz-e vállalásának, megbízatásának). A települési képviselő akkor tudja a választók érdekeit a település egészéért vállalt felelősséggel képviselni, ha él a részére biztosított jogosítványaival és azokat a közösség érdekében, ugyanakkor a szabad mandátuma révén, visszahívhatóság nélkül, meggyőződése és lelkiismerete szerint, egyszersmind a mögötte álló politikai erő, párt, civil szervezet érdekeit, szempontjait is akceptálva gyakorolja. Többirányú, többszörös kötés ez – főként ha kívánja újraválasztását, támogatását. Közismert: a képviselői kötelezettségek elmulasztásához ma már nem társul visszahívási jog. A választók bizalmára azonban minden képviselőnek folyamatosan szüksége van. Nem tud eredményesen munkát végezni, a közösség érdekében tevékenykedni az a testület, amelynek tagjai - egyenként és összességében is - elveszítették a választók bizalmát. A települési képviselők legfontosabb jogosítványa és egyben kötelezettsége a testületi munkában való részvétel, mely megjelenési, véleménynyilvánítási, döntéshozatalban való részvételi kötelezettséget és a rábízott feladatok ellátásának kötelezettségét is jelenti. Nem szabad megfeledkezni az eskütételben tett fogadalomról (jóllehet, az esküszegésnek sincs direkt szankcionálható jogkövetkezménye). Mindebből eredő kötelezettségei az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok megtartása, az állami és szolgálati titok megőrzése, a megbízatáshoz hű, a település javát szolgáló igyekezet. A felelősségteljes döntésben való részvétel aktív közreműködést és sok mindenre kiterjedő, alapos felkészülést igényel. A települési képviselőnek a döntéshozatalban való részvételét a képviselő-testület a törvény alapján a tárgyilagos döntés érdekében megvonhatja, illetve e kötelezettsége alól felmentheti. Az Ötv. 14. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület döntéséből kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A kizáráshoz a képviselő-testület tagjainak minősített többségű döntése szükséges. A képviselő egy-egy ügy eldöntésénél tartózkodhat is, ez esetben azonban kellő önmérsékletet kell tanúsítania, hiszen megbízatásának lényege a döntéshozatalban való részvétel. A települési képviselők jogai és kötelezettségei törvényben korlátozhatók, ezért a Szervezeti és Működési Szabályzatok (SZMSZ-ek) megalkotásakor és egyéb képviselő-testületi döntéseknél erre figyelemmel kell eljárni. Az önkormányzati rendszerben a törvényalkotó szerint nem szükséges a képviselők foglalkoztatási függetlenítése. Így a képviselők közéleti tevékenységüket nem főfoglalkozásban, hanem társadalmi munkában, társadalmi megbízatásként végzik. A képviselői feladatok többségét a képviselők munkaidejükön kívül elvégezhetik, de a testületi ülésen való részvétel a legtöbb esetben csak munkaidőben oldható meg. Ezért a testületi munkához szükséges időtartamra a munkahelyen e rendelkezés alapján felmentést kapnak a munkavégzés alól. Az önkormányzati képviselői megbízatás társadalmi megbízatás. A jogban az ilyen tisztség betöltéséhez (pl. egyesületi, társadalmi szervezeti mezőben) döntően társadalmi felelősség társul. Ugyanakkor, az önkormányzati képviselői munka eredményes ellátásához az Ötv. több garanciát ad, főként annak érdekében, hogy a társadalmi megbízatás ellátása miatt ne érje
11 anyagi hátrány az önkormányzati képviselőt. Az Ötv. 20. § (2) bekezdése biztosítja azt, hogy az önkormányzati képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól és az emiatt kiesett jövedelmét a képviselőtestület megtéríti. A Pttv. pedig arról rendelkezik, hogy a képviselő munkájával összefüggésben felmerült, az általa megelőlegezett és számlával igazolt, szükséges költségeit meg kell téríteni. Az önkormányzati képviselő képviselői tevékenysége nem szorítkozik a képviselő-testület ülésén való részvételre, hiszen arra fel is kell készülnie, továbbá részt vehet a döntések előkészítésében, a döntések végrehajtásának a szervezésében, ellenőrzésében. Munkájának eredményessége azon is múlik, hogy milyen kapcsolatot tart a választókkal. Az önkormányzati képviselőt az Ötv. 19. § (1) bekezdése arra kötelezi, hogy az önkormányzat egészéért érzett felelősséggel képviselje választóinak az érdekeit. Az Ötv. nem teszi ugyan kötelezővé, de lehetőséget ad arra, hogy a képviselő-testület tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapítson meg a képviselőknek és egyes választott tisztségeket betöltőknek. Korábbi határozatában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: „A tiszteletdíj a képviselői - bizottsági munka és felelősség elismeréséül szolgál.” [24/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 475.] Mindebből következően: a helyi képviselő kellő, a választásokon érvényre jutó politikai felelősséggel tevékenykedik, ám szankcionálható közjogi felelőssége – ez idő szerint, itthon – csak a tekintetben van, hogy csakugyan részt vesz-e a testület munkájában. Ha ugyanis elfogadható ok nélkül mulaszt, javadalmazása erre tekintettel mérsékelhető. Ennyi! Nem foglalkozunk – lévén ez evidencia – a helyi képviselőknek a jogegyenlőségből következő általános, állampolgári felelősségével (példaként, mely fennáll a vesztegetéstől a lopáson át a közúti kihágásokig). Általános vonatkozásban alkotmánysértő hiba volna javukra bármiféle mentességet, kedvezményt megállapítani. Ellenkezőleg, számos deliktum esetében a „hivatalos személy”-jelleg fokozott felelősséget jelent: helyesen. Így, az e szakvéleményben jelölt, okszerű, a demokratikus intézmény-rendszer zavartalan (együtt)működését szolgáló, szoros kivételen felül a helyi képviselő egyéni büntető- és szabálysértési jogi felelőssége - viselt tisztségére tekintet nélkül - ugyanúgy fennáll, mint bárki másnál. Nemzetközi kitekintés: Egy mérvadó dokumentum létezik ma: az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának No. R (99) 8. számú ajánlása a tagállamoknak a helyi képviselők tevékenységéből vagy mulasztásából eredő pénzügyi felelősségéről2: /Megjegyezzük: miután az ilyenfajta jogi dokumentumok kompromisszumosan véglegeződnek, pro és kontra hivatkozás belőlük esetünkben is kiolvasható. Két körülmény talán – elvitathatatlan. 1) Elengedhetetlen a törvényhozásnak és/vagy az Alkotmánybíróságnak foglalkoznia ezzel. 2) A vezérelv mégis csak az, hogy hagyják nyugodtan, a szabad mandátum révén meggyőződés szerinti mérlegeléssel működni és dönteni a helyi közhatalom jóhiszemű képviselőit, azaz még egyes, kisebb súlyú, kollektív hibák se váltsák ki a szankcionálást, a pönalizációt!/ Részletek: Az Ajánlás szerint a helyi választott képviselők pénzügyi felelőssége az általuk jogellenesen okozott károk reparációját szolgálja, amennyiben azt természetes, vagy jogi személyeknek okozták, ideértve a helyi önkormányzatot is. Az Ajánlás általánosságban leszögezi, hogy a 2
Az Ajánlást a Miniszteri Bizottság az 1999. március 17-i ülésén fogadta el.
12 helyi választott képviselőkkel szembeni fellépést indokolt kizárni, amennyiben jóhiszeműen cselekedtek. Az Ajánlás I/2. pontja [„A választott képviselők felelőssége a helyhatóságuknak okozott kárért”] szerint a választott képviselők felelősségét a helyhatóságuknak okozott kárért indokolt általánosságban azon esetekre korlátozni, ahol súlyos gondatlanság vagy szándékos rosszhiszeműség tapasztalható. Az Ajánlás I/3. pontja [„Személyi felelősség a nyilvánosan meghozott testületi döntésekért”] szerint „a testületi szerv által nyilvánosan megvitatott, jogellenes döntés esetén javasolt megfontolni a választott képviselők személyi felelősségének kizárását, ha szabályszerűen igazolták a döntéssel kapcsolatos ellenvéleményüket, feltéve, hogy az egyes képviselők leadott szavazata megállapítható”. A Helyi és Regionális Önkormányzati Képviselők Etikai Kódexének3 12. cikke [A döntéshozatali jogkör gyakorlása] szerint a döntéshozatal során a képviselő tartózkodik minden olyan közvetlen vagy közvetett egyéni érdeke, vagy egy adott személy egyéni érdeke, illetve csoportos érdekek figyelembevételétől, amely alkalmas közvetlen vagy közvetett egyéni előny megszerzésére. A képviselő a döntését részletes, a döntés alapjául szolgáló minden tényre kiterjedő indokok alapján hozza meg - így különösen tekintettel van az alkalmazandó jogszabályok rendelkezéseire, valamint azokra a tényekre, amelyek a döntés és ezen jogszabályok közötti összhangot biztosítják. Egyéb felelősségi, szankcionálási próbák: - Egy önkormányzati rendelet bevezette a „széksértés” intézményét, az elkövető képviselőt a bírság megfizetéséig kizárta a testület munkájából. Az Alkotmánybíróság megállapította az alkotmánysértést: „A települési képviselők a döntéshozatalon kívül, részt vesznek a döntések előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. Az az önkormányzati rendelet, amely a települési képviselőt kizárja a képviselő-testület munkájából, a választópolgárok önkormányzáshoz való alkotmányos jogát sérti.” [43/1992. (VII. 16.) AB határozat] Ez tehát vakvágány lenne. - Az 57/2000. (XII. 19.) AB határozat pedig azt állapította meg, hogy a modern tömegmédia korszakában a képviselő-testület tagjai tevékenysége feletti demokratikus kontroll a technikai lehetőségekkel hatékonyabban valósítható meg. Az önkormányzati képviselők ilyen minőségükben végzett tevékenységükért ugyanis felelősséggel tartoznak választóik felé. A politikai felelősség alapfeltétele, hogy az érdeklődők tisztában lehessenek azzal, hogy képviselőik a közösséget érintő ügyekben milyen álláspontot foglaltak el, vagyis, hogy valóban választóik érdekeit, a helyi közakaratot képviselték-e. Éppen ezért - hasonlóan az országgyűlési képviselőkhöz - az önkormányzati képviselők sem rejthetik el szavazataikat a szavazógép használatával. Hiszen az Ötv. 2. § (1) bekezdésében említett széles körű nyilvánosság biztosítása a demokratikus hatalomgyakorlás biztosítéka. Következtetésül: az Ötv. értelmében a helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért pedig a polgármester felelős, a képviselők egyénileg mindezért nem vonhatók felelősségre. Ha a jogalkotó sajátos, egyéni felelősségi alakzatot kívánt volna a képviselők tekintetében létrehozni, arról kifejezetten 3
Az Európa Tanács Európai és Helyi Regionális Önkormányzatok Kongresszusa által 1999. június 17-én elfogadott 60(1999) számú ajánlás.
13 rendelkezett volna – garanciákkal övezett eljárási módot is kialakítva hozzá. A testületi döntésekért az egyéni képviselői felelősség tehát minimum követelményként a jóhiszeműség, az elvárható gondosság, és a rendeltetésszerű joggyakorlás keretein belül mozog. Emellett természetesen a képviselő-testület egészéhez, vagy annak csoportjához hasonlóan a döntések politikai következményeit a képviselő is hordozza. Mindebből a konkrét ügy kapcsán is az következik, hogy a helyi képviselő csak úgy és annyira lehet bűnügy gyanúsítottja, mint bárki más, de társadalmi tisztsége és felelőssége mentén sui generis módon és formában nem. Következtetés: indokolt az önkormányzati képviselők jogállásának /felelősségi viszonyainak/ jogalkotói felülvizsgálata, kiegészítése, precizírozása, esetleges újragondolása. Megítélésünk szerint ugyanakkor elveiben, kihatásaiban és a megoldás lehetséges karakterében alkalmas és alkalmazható analógia adott. Amennyiben a más, alkotmányos testületek által hozott kollektív döntések következményit tekintjük, láthatjuk, hogy az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 4. §-ában rögzített „mentelmi jog” értelmében a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt - megbízatásának ideje alatt és azt követően - nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a megbízatásának gyakorlása során általa közölt tény vagy vélemény miatt. Ez a mentesség nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra és a becsületsértésre, valamint a képviselők polgári jogi felelősségére. (Érdekességként: saját(os) mentelmi joga még a bíróság döntésében közreműködő népi ülnöknek is van. Nem eleve eretnek gondolat ezt helyi önkormányzati közhatalmi-politikai döntésekhez hozzárendelni.) Más egybevetés: a végrehajtó hatalmat gyakorló kormány felelősséggel tartozik azért, hogy a köz érdekében végzett tevékenysége, a döntéshozatal folyamata és a meghozott döntések megfelelnek e követelménynek. Ez a felelősség a parlamentáris kormányformából következően elsősorban az Országgyűléssel szemben jelenik meg. A testületi felelősséget nevesíti az Alkotmány 39. § (1) bekezdése, az egyes kormánytagok felelősségét pedig az Alkotmány 39. § (2) bekezdése. Jó tudni ugyanakkor, hogy ez is politikai felelősség, és nem (magán)jogi helytállási kötelezettség, mely annak ellenére is így van a parlamentarizmus lényegének megfelelően, hogy egyes pártpolitikai artikulációk direkt büntetőjogi és vagyonjogi felelősséget igényel(né)nek - ellenfeleiknek. Két út áll előttünk. A variánsként kimunkálható – a jövőre nézve – egy valós, mérsékelt, eljárási-jogorvoslati renddel övezett önkormányzati képviselői felelősség. Mércéje, metódusa a fenti ET-ajánlást követhetné. B variánsként szóba jöhet – és ez a szakvélemény ezt favorizálja – egy nem túl tág, de a parlamenti képviselőkéhez hasonló, anyagi jogi ”felelőtlenség” a képviselő-testületi működés köré szerveződve. Meglátásunk szerint ugyanezt alkotmány-értelmezéssel az Alkotmánybíróság is megállapíthatná, avagy alkotmányellenes mulasztást rögzítve, a törvényhozási rendezést x határidővel előírhatná. Ez felelne meg a mai, a rendszerváltozás óta konszenzusosnak vélt közjogi képletnek, amelyen egyedi büntető-eljárás kíván rést ütni. Megfontolandó tehát az önkormányzati képviselőket expressis verbis törvényben foglalva mentesíteni leadott szavazatuk tekintetében a büntetőjogi jogkövetkezmények alól. 3. A polgármester felelőssége Az Ötv. releváns rendelkezései: 32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt.
14 33. § A polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között határozza meg. A polgármester az államigazgatási tevékenységéért a közszolgálati szabályok szerint felelős. 33/C. § (1) A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt, továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége szándékos elmulasztása vagy a valóságnak nem megfelelő teljesítése esetén a képviselő-testület - minősített többséggel hozott határozata alapján - keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el. (2) A bíróság eljárása során a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a perben viszontkeresetnek, szünetelésnek és egyezségnek nincs helye. 35. § (1) A polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási feladatait, hatásköreit [7. § (1) és (2) bek.] a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el. (3) A polgármester, ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyanazon ügyben egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását. A kezdeményezést az ülést követő három napon belül nyújthatja be, a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül dönt. A képviselő-testület intézkedését a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége vagy sorozatos mulasztása válthatja ki. A törvény nem definiálja a sorozatos törvénysértő tevékenység, mulasztás fogalmát. A Legfelsőbb Bíróság elmúlt években meghozott ítéletei támpontot jelenthetnek. Egyik ítéletében a Legfelsőbb Bíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy az önkormányzati jogok védelme érdekében a bíróságnak meg kell szüntetnie az olyan polgármester tisztségét, aki az önkormányzati feladat- és hatásköröket ellátó képviselőtestület határozataival szembehelyezkedve végzi tevékenységét, és nem képes a képviselőtestülettel együttműködni. Ez olyan sorozatos törvénysértés, mulasztás, amely megalapozza a tisztség megszüntetését. (Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 1996. 194.) A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a polgármesteri tisztség megszüntetésére - a képviselő-testület által benyújtott kereset alapján - alapul szolgál, ha állampapírnak nem minősülő nagy összegű értékpapírt hosszabb időn át vásárol a képviselő-testület hozzájárulása nélkül (KözigazgatásiGazdasági Döntvénytár 1997. 48.). A Legfelsőbb Bíróság (Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 1997. 236. határozatában) utalt rá, hogy a legsúlyosabb szankció (a tisztség megszüntetése) alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a polgármester tevékenysége vagy mulasztása sorozatosan törvénysértő és ezen felül olyan következményekkel is jár, melyek az önkormányzat terhére komoly hátrányt jelentenek. Amennyiben a polgármester munkájával kapcsolatban kifogások merülnek fel, a képviselőtestület fegyelmi felelősségre vonást alkalmazhat. Erre a főállású és társadalmi megbízatású polgármester esetén is lehetőség van. A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény szerint fegyelmi vétséget követ el a polgármester, ha tisztségéből, illetőleg foglalkoztatási jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi. Szabályozza a törvény a kiszabható fegyelmi büntetéseket és a fegyelmi eljárás lefolytatásának a szabályait. Rámutatott a Legfelsőbb Bíróság, hogy a kereset benyújtására csak a legvégső esetben kerülhet sor, továbbá, hogy a tisztség megszüntetése iránt indított perben csak a tisztség létrejötte utáni cselekmények vehetők figyelembe. A helyi önkormányzás zavartalanságának fenntartása, feltételeinek biztosítása a helyi képviselő-testületnek és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. Nem tesz eleget alkotmányos kötelezettségének az a helyi képviselő-testület, amely önkényesen akadályozza a polgármesteri megbízatás teljesítését. Önkényes akadályozásnak minősül az is, ha a helyi
15 képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, amelyeket törvény a helyi képviselőtestület és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel. Nem tekinthető önkényesnek - ennek következtében alkotmányellenesnek - a helyi képviselőtestület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus feloldására rendelet törvényi eszközöket. [24/2000. (VII. 6.) AB határozat] A képviselő-testület a polgármesteri tisztséget nem szüntetheti meg. Ezt csak a bíróság jogerős ítélete mondhatja ki, ezért a képviselő-testületnek keresetet kell benyújtani a bírósághoz. A rendelkezés fontos eleme, hogy olyan feltételeket ír elő a kereset benyújtásához, amelyek egyúttal védelmet is jelentenek a feladatait megfelelően ellátó polgármesterrel szemben. A keresetet minősített többséggel, vagyis a megválasztott képviselők több mint felének igen szavazatával támogatott döntésével nyújthatja be a képviselő-testület. A polgármesteri tisztség megszűntetéséről az önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bíróság dönt. Az újabb törvénysértések elkerülését célzóan biztosítja a törvény a képviselő-testületnek, hogy kérheti a kereset benyújtásával egyidejűleg a polgármester tisztségének felfüggesztését a jogerős ítélet megszületéséig. Az eljárással kapcsolatos garanciális szabály, hogy a bíróság a keresetet soron kívül köteles elbírálni. A polgármester felelőssége a gazdálkodás szabályszerűségére vonatkozik. Láttuk, hogy a szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben követelmény az, hogy jó szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását. A testületi döntésért egymagában a polgármester nem vonható felelősségre. Amennyiben a szabályszerűség kérdésében rosszhiszeműen/megtévesztően járt el, úgy az elkövetett cselekmény súlyától függően merülhet fel fegyelmi felelőssége vagy tisztsége megszüntetésének lehetősége. Természetesen ettől függetlenül, saját jogellenes, bűnös, büntetendő és társadalomra veszélyes magatartása kapcsán bűncselekmény gyanúsítottja is lehet. Ez esetben tehát ab ovo nem kizárható, hogy a Btk. 319. §. szerinti hűtlen kezelés, és/vagy a Btk. 320. § szerinti hanyag kezelés tényállása alapján megalapozottan (!) gyanúsítható legyen. Ám ez is verifikált, plusz-tényállási elemek függvénye lehetne csupán, mert önmagában egy igenlő voks éppen úgy anyagi jogi mentességet kell hogy jelentsen az ő esetében is, mint annak a (képviselő)testületnek a tagjai vonatkozásában, amelynek ő az elnöke. Abszurdum volna ui., ha a „mezei tagnak” van, ill. volna a közhatalmi-politikai döntések kapcsán, ezekért való jogi immunitása, ám az elnöknél már nem léteznék ugyanez?! 4. Az alpolgármester felelőssége Az Ötv. releváns rendelkezései: 34. § (1) A képviselő-testület - a saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik és amennyiben az önkormányzati választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselő-testület alakuló üléséig tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választották meg, akkor az alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik. (2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait. Az Ötv. rendezi az alpolgármester tevékenységének irányításával kapcsolatos kérdéseket is. Figyelemmel arra, hogy az alpolgármester tevékenysége, illetve feladatai szorosan
16 kapcsolódnak a polgármesterhez az alpolgármester irányításával kapcsolatos feladatokat is ő jogosult ellátni. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az alpolgármester megválasztásának joga sem foglalja magába a visszahívás jogát. Az alpolgármestert a képviselő-testület nem hívhatja vissza. Ez az Ötv. 103. § (1) bekezdése a) pontjának rendelkezéséből következik. Az alpolgármesterre képviselő-testületi hatáskör nem ruházható át, illetve a polgármester a rá ruházott hatáskört nem ruházhatja tovább az alpolgármesterre. A törvény rendelkezése utal az alpolgármesteri tisztség tartalmára, az alpolgármester feladataira. Az alpolgármester két területen lát el fontos feladatot. Az egyik feladata a polgármester helyettesítése, a másik a polgármester munkájának a segítése. A polgármesteri tisztség megüresedésekor vagy a polgármester távollétében, tartós akadályoztatása esetén az alpolgármester ellátja a polgármester valamennyi feladatát, gyakorolja hatásköreit. Az alpolgármester a polgármester helyettese. A polgármester határozza meg az alpolgármester feladatait, több alpolgármester esetén kijelöli az őt helyettesítő személyt. Az alpolgármestert a képviselő-testület választja, főállású alpolgármester esetén megállapítja illetményét, társadalmi megbízatás esetén tiszteletdíját. A foglalkoztatási jogviszonnyal, fegyelmi és kártérítési felelősséggel kapcsolatos rendelkezések a polgármesterre vonatkozó szabályok szerint az alpolgármesterre is alkalmazandók. Az egyéb munkáltatói jogkört a polgármester gyakorolja az alpolgármester felett. Az Ötv. 103. § (1) bekezdés b) pontja kisegítő szabályt tartalmaz az „egyéb munkáltatói jog” meghatározására. E rendelkezés szerint egyéb munkáltatói jogon a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, vezetői megbízás visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása kivételével minden más munkáltatói jogot kell érteni. Az Ötv. 19. § (2) bekezdés d) pontja alapján az alpolgármester, mint települési képviselő megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet. Ez a képviselet azonban eseti jellegű és minden esetben a képviselő-testület egyedi határozatán alapulhat. Önkormányzati rendeletben nem szabályozható részleges képviselet sem. Így: az alpolgármester (büntető)jogi felelősségére a polgármester azonos normái irányadók. C) Az önkormányzati jogvédelem lehetőségei Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi. [Ötv. 3. §] Az önkormányzati autonómia fontos garanciája az önkormányzati jogok, az önkormányzat hatásköre jogszerű gyakorlásának bírósági, illetőleg alkotmánybírósági védelme. Ez a garancia védelmet jelent az önkormányzatnak az államigazgatás önkormányzati ügyekbe való esetleges beavatkozásával szemben. Az önkormányzati jogok védelme tekintetében kitüntetett szerepe van az Alkotmánybíróságnak. Alkotmánybírósághoz lehet ugyanis fordulni minden olyan jogszabályi rendelkezés ellen, amely sérti az önkormányzati jogokat. Az Alkotmánybíróság alkotmányos védelmet biztosít a helyi önkormányzatoknak. A helyi önkormányzatok között az önkormányzati alapvető jogok tekintetében nem lehet különbséget tenni, az eddig tárgyalt önkormányzati jogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyenlőek. Az Alkotmánynak az önkormányzati jogok alkotmánybírósági védelmére vonatkozó rendelkezése a jogvédelmi funkció ellátására irányuló és kifejezett alkotmánybírósági hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyeri el értelmét. Helyes értelmezéssel közvetlenül az Alkotmány alapján az önkormányzatok nem fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz: az Alkotmánybírósághoz fordulás egyes eseteit az
17 önkormányzati jogok védelmében a törvényhozónak kell megalkotnia. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése így nem eljárásjogi természetű szabály, hanem törvényhozási feladatmeghatározó alkotmányi rendelkezés, amelynek végrehajtása keretében a törvényalkotónak meg kell határoznia az Alkotmánybírósághoz fordulás konkrét eseteit és módját. Az Ötv. 3. §-ában foglalt rendelkezés az önkormányzati jogok védelmére vonatkozó garanciális elv, amely az önkormányzati rendszer és működés egészére nézve alapelvi szinten mondja ki, hogy az önkormányzatok jogvédelme az igazságszolgáltatás, illetőleg az alkotmánybíráskodás feladata. Ugyanúgy, miként az Alkotmány idézett rendelkezéséből, ebből az alapelvből sem következik olyan eljárásjogi lehetőség, amely közvetlenül e törvényi szabály alapján az Alkotmánybíróság eljárását és határozathozatalát vonja maga után. [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 238-239.] Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt garanciális rendelkezés végrehajtása körében az Alkotmánybíróság konkrét eljárási kötelezettségét, illetőleg feladat- és hatáskörét csak az 1989. évi XXXII. törvény, továbbá egyes, az Alkotmánybíróság közvetlen és konkrét hatáskörére vonatkozó törvényi rendelkezések állapítják meg. [961/E/2000. AB határozat] Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az Alkotmánybíróságnak az önkormányzati jogok védelmével kapcsolatos hatáskörének alkotmányi alapját teremti meg. A felhívott alkotmányi és törvényi rendelkezések nem hatásköri szabályok, tehát csak annyiban szolgálhatnak alapul az Alkotmánybíróság eljárásának és határozathozatalának, amennyiben e rendelkezésekhez a törvényalkotó az Alkotmánybíróságra konkrét hatásköri szabályokat is telepített. Ezért, önmagában az, hogy egy állami-közhatósági eljárást az önkormányzat képviselőtestülete, annak tagja vagy vezető reprezentánsa kifogásol, még nem keletkeztet alkotmánybírósági hatáskört, az Alkotmánybíróságnak benyújtandó indítványra, kérelemre kellő, alapos jogcímet.
III. TOVÁBBI KÖVETKEZTETÉSEK 1. A szakértői vélemény alapját képező konkrét ügy sajátosságai is azt igazolják, hogy a helyi önkormányzati képviselők felelősségi viszonyai újragondolásra és egyértelmű, minden bizonnyal 2/3-os törvényi szabályozásra szorulnak. Addig, ill. ezek hiányában az Alkotmánybíróság akár kérelemre, akár hivatalból is megállapíthatja, hogy alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem szabályozta törvényben a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek közhatalmipolitikai működésének testületi és egyéni felelősségét, pl. az ide kapcsolódó anyagi jogi mentességük szabályait, annak feltételeit, határait, valamint mindezek eljárási normáit és garanciáit. Esetünkben az alkotmányellenes mulasztás az alkotmányos önkormányzati alapjogok veszélyeztetése folytán, továbbá azért áll fenn, mert mindez a jogbiztonságot, valamint a zavartalan, fenyegetettségtől mentes, képviselői működés függetlenségét is veszélyezteti. 2. AB-határozatban vagy törvényben egyértelművé kell tenni, hogy a képviselő-testület többsége által hozott (esetleg hibás) önkormányzati döntés nem egyenlő az egyének kumulált (hibás) döntéseivel. Nem lehet egyenlőségjelet tenni /továbbra sem/ alkotmányosan a jogsértő és a célszerűtlen, gazdaságtalan döntés közé: már, ha az alkotmányos autonómia és alapjog változatlanul védett érték. Megfontolandó a
18 képviselő-testületi döntéshozatali eljárás törvényi garanciáinak erősítése, akár úgy is, hogy pl. a minősített szavazás új változattal bővülhetnék: amennyiben meghatározott értékhatár felett 2/3-os döntés lenne szükséges az egyes vagyontárgyak elidegenítéséhez. 3. Még a hibás testületi döntések esetében sem elfogadható eszköz - valóságos, büntetőjogilag értékelhető, plusz tényállás híján - a döntés meghozatalában részt vevő képviselők büntetőjogi fenyegetettsége. Az önkormányzatiság alkotmányos rendeltetése /ahogyan azt II/A. pontban kifejtettük/, valamint a gazdálkodás szak- és szabályszerűségét biztosító számos garanciális rendelkezés /ahogyan azt a II/A/3. pontban bemutattuk/ egyértelművé teszi, hogy a jogalkotói akarat nem az ultima ratio büntetőjogot kívánja elsődlegesen, sőt ez idő szerint egyedüliként alkalmazni a megfelelő önkormányzati vagyongazdálkodás garantálására helyi képviselők esetében. Ebből demagóg, illetve populista „népítélet” oltárán (ember)áldozatot bemutatva visszalépni kár volna. 4. A Legfelsőbb Bíróság a BH2001. 463. eset kapcsán megállapította, hogy a vagyonkezelői kötelesség szándékos megsértéseként nem értékelhető, ezért a hűtlen kezelést nem valósítja meg a polgármester, aki az önkormányzati tulajdon átruházására vonatkozó szerződésben - az önkormányzati képviselő-testület felhatalmazásának hiányában - lemond az elmaradt bérletidíj-tartozásról, ha ez nem volt alkalmas vagyoni hátrány okozására [Btk. 319. § (1) bek., (3) bek. c) pont, Ptk. 72. § (2) bek., 1977. évi VI. tv. 45. §, 1991. évi XXXIII. tv. 3. § (1) bek., 38. §, 52. § (1) bek. e) pont, 33/1984. (X. 31.) MT r. 47. § (1) bek.]. Összefoglalás: bár az önkormányzati autonómia alkotmányos alapelv, az önállósághoz való jog természetesen nem eredményezheti a helyi önkormányzatok teljes függetlenségét. Az Országgyűlés törvényei behatárolják és korlátozzák a helyi önkormányzatot; az állam törvényességi ellenőrzése kontroll alatt tartja az önkormányzati önállóság jogszerű gyakorlását. Az Alkotmánybíróság és a bíróságok felülbírálják a jogellenes helyi döntéseket. Az Országgyűlés, valamint a kormányzati szervek pénzügyi-anyagi eszközökkel segítik és befolyásolják a helyi autonómia megvalósulását. Az önkormányzati döntéshozatali folyamatok állami befolyásolási rendje tehát alkotmányosan megalapozott. Ezért is e körben a végrehajtó hatalom, s az ügyészi fellépés egyedi aktusainak (pl. bünetőeljárás formájában) nincsen helye. Ezeket az elvi megfontolásokat érdemes végigvezetni az elkerülhetetlen jogszabályi korszerűsítésen. Budapest, 2009. január 26. Dr. Kolláth György s.k.
