Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIX/1. (2011), pp. 247–258
FENNTARTHATÓ KÖLTSÉGVETÉSI ELVONÁSOK RENDSZERE A KÖRNYEZETVÉDELEM TERÜLETÉN∗ NAGY ZOLTÁN∗∗
I. A fenntarthatóság és a költségvetési elvonások rendszere A fenntarthatóság, a fenntartható fejlődés egyre több területen merül fel a hétköznapi élet és a tudomány világában egyaránt. A fenntarthatóságnak három egymással szoros kapcsolatban lévő fő területét emelhetjük ki, az ökológiai, a társadalmi és gazdasági rendszert.1 Maga a kifejezés az 1980-as években jelent meg, Lester R. Brawn tanulmányában, amelyben a népesség növekedését úgy kapcsolta össze a természeti erőforrások hasznosításával, hogy a lehető legkisebb legyen a természeti környezet mennyiségi és minőségi romlása.2 Van olyan álláspont, amely csak az olyan állapotváltozást tekint fejlődésnek, amely eleget tesz a fenntarthatóság követelményének. Az élő rendszerek átalakulását csak addig nevezik fejlődésnek, ameddig úgy megy végbe a növekedés, hogy a rendszer megújításához szükséges erőforrások a növekedéssel arányos mértékben állnak rendelkezésre.3 Mindenesetre a társadalomnak mind a világ, mind az Európai Unió, mind az egyes országok szintjén megfogalmazzák és összehangolják a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos stratégiájukat. Az ENSZ Közgyűlés 1983-as határozata ∗
A tanulmány és a kutatás a TÁMOP – 4.2.1.B-10/2/KoNV – 2010-0001 jelű projekt részeként az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. (This research was Carried out as part of the TAMOP 4.2.1.B10/2/KoNV – 2010-0001 project with support by the European Union, co-financed by the European Social Fund.) ∗∗
DR. NAGY ZOLTÁN egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék 1
KUSLITS Béla, Ökoszisztéma, társadalom, gazdaság = FÜLÖP Sándor, Beszámoló a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának 2010. évi tevékenységéről, Bp., Országgyűlési Biztos Hivatala, 2011, 217. 2 CSÁK Csilla, Környezetjog, Miskolc, Novotni, 2008, 15. 3 LÁNYI András, A fenntarthatóság fogalma = Beszámoló a jövő nemzedékek…, i. m., 273.
248
Nagy Zoltán
alapján működik a Környezet és Fejlődés Világbizottsága, amely 1987-ben Közös jövőnk címmel kiadott jelentésében a fenntartható fejlődés globális megvalósításának lehetőségét taglalja.4 Ugyanezen alapokon készült el az Európai Unió Fenntartható Fejlődési Stratégiája, amelynek alapja az ún. Göteborgi Nyilatkozat. A Nyilatkozat a fenntartható fejlődés alapelvét valamennyi uniós politikába beillesztette, illetve erre tekintettel kerültek kidolgozásra az egyes nemzeti fenntartható fejlődési stratégiák.5 A stratégia aztán beépül az egyes ágazati szabályokba, természetszerűleg különösen ilyen kiemelt terület a környezetvédelem területe, ahol a fenntartható fejlődés fogalma alatt a társadalmi-gazdasági viszonyok és tevékenységek olyan rendszerét értjük, amely a természeti értékeket megőrzi a jelen és a jövő nemzedékek számára, a természeti erőforrásokat takarékosan és célszerűen használja, ökológiai szempontból hosszú távon biztosítja az életminőség javítását és a sokféleség megőrzését.6 Erre mutat rá a III. Nemzeti Környezetvédelmi Program (2008–2014), amely rendszerbe foglalja a fenntartható fejlődés problémájára koncentrálva a környezet védelmére irányuló célokat és feladatokat. Kimondja, hogy a fenntartható fejlődés érdekében a méltányos emberi élethez szükséges környezeti feltételeket, az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesítésének a lehetőségét, ezért mind a jelen, mind a jövő generációk számára biztosítani kell, ki kell építeni egy az erőforrások takarékos használatára épülő fogyasztói kultúrát.7 Mindezek a fenntarthatóság fogalmát és kérdéskörét elemző álláspontok jól mutatják a probléma komplexitását, de egyben jól érzékelhető, hogy a gazdasági kérdések kiemelten kezelendők. A gazdasági rendszer meghatározó eleme az államháztartási gazdálkodás, ezen belül pedig a közbevételek, a környezeti költségvetési elvonások rendszere.
4
CSÁK, i. m., 15. Vö. RAISZ Anikó, Környezetvédelem a nemzetközi jogban = NAGY Zoltán, OLAJOS István, RAISZ Anikó, SZILÁGYI János Ede, Környezetjog, Miskolc, Novotni Alapítvány, 2010, II, 9–24. (A továbbiakban: NAGY–OLAJOS–RAISZ–SZILÁGYI 2010.) 5 SZILÁGYI János Ede, Környezetvédelem az európai uniós jogban = NAGY–OLAJOS– RAISZ–SZILÁGYI 2010, 61. A fenntartható fejlődési stratégiáról a 1054/2007. (VII. 9.) Kormányhatározat rendelkezik. 6 CSÁK, i. m., 16. Vö. SZILÁGYI János Ede, Az élővilág védelmének egyes kérdései = NAGY–OLAJOS–RAISZ–SZILÁGYI 2010, 105–140. 7 NAGY Zoltán, A környezetvédelem pénzügyi jogi kérdései = NAGY–OLAJOS–RAISZ– SZILÁGYI 2010, 75. Vö. SZILÁGYI János Ede, Bevezetés az energiajogba = NAGY– OLAJOS–RAISZ–SZILÁGYI 2010, 143–151.
Fenntartható költségvetési elvonások rendszere a környezetvédelem területén 249
A környezetvédelem kérdései egyre inkább fontos szerepet játszanak az államháztartás rendszerében. A környezetpolitika a szakpolitika, a jogi-gazdasági szabályozás, a támogatáspolitika és az intézményi feltételek kiépítésével igyekszik választ adni a felmerült problémákra. A kérdéskör egyrészt önálló közfeladat-ellátást és finanszírozást igényel az államháztartási gazdálkodásában, másrészt az egyes közfeladatok környezetvédelmi vonatkozásai egyre nagyobb jelentőséggel bírnak. A környezetvédelem jelentőségére utal, hogy a környezetvédelmi finanszírozás alapját az egyes törvények mellett az Alkotmány is megteremti. Az államháztartási gazdálkodás mind a közbevételek területén (környezetvédelmi adók, egyéb díjak, bírságok stb.), mind a közkiadások területén (szakigazgatás, támogatások) befolyásolja a környezetvédelmi gazdálkodást.8 Az utóbbi évek gazdasági és pénzügyi válsága átgondolásra késztette a gazdaságpolitika irányítóit a jövőben felmerülő és esetlegesen elkerülhető krízishelyzetek tekintetében. Felerősödnek a fenntartható gazdaságpolitika és ezen belül a fenntartható költségvetési politika mellett szóló érvek és álláspontok. Fontos cél lesz az összhang megteremtése a természeti környezet, a termelés és a fogyasztás között, amelyhez az államháztartási gazdálkodást is át kell alakítani, a mindenkori költségvetési politikát a fenntarthatóság jegyében kell megformálni a döntéshozóknak.9 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa már a 2010-es költségvetés kialakításánál javasolta a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia elveinek az érvényesítését és azt, hogy a környezet fenntartható használata nem választható el a társadalmi, gazdasági problémák kezelésétől.10 Ennek érdekében egy intézkedési csomag megvalósítását javasolta, amely a 2012-es költségvetés kialakításánál is követendő célrendszerként fogalmazható meg:11 − meg kell szüntetni hosszabb távon a környezetszennyezést eredményező gazdasági tevékenységek támogatását, illetve az adópolitikában növelni kell ezen tevékenységek adóterhelését (szénhidrogén-termelés, építőipari nyersanyagok, autóipar); − támogatások biztosítása a környezeti szempontból pozitív tevékenységekre (barna mezős beruházások adókedvezményei);
8
NAGY, A környezetvédelem pénzügyi…, i. m. = NAGY–OLAJOS–RAISZ–SZILÁGYI 2010, 73. 9 CSERNUS Dóra Ildikó, Ajánlások a költségvetéshez = FÜLÖP Sándor, A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának beszámolója 2008–2009, Bp., Országgyűlési Biztos Hivatala, 2010, 251. 10 Uo., 252. 11 Uo., 253.
250
Nagy Zoltán
− a fogyasztási adók mértékét differenciálni kellene, alacsonyabb adókulcsokkal ösztönözve az alacsonyabb környezetterhelésű termékek használatát (alacsonyabb káros anyag kibocsátású járművek kedvezményei); − csökkenteni kell a munkára rakódó adó- és járulékterheket, hogy a foglalkoztatás, a munkavégzés zöld beruházások területén is növekedjen; − a költségvetésnek támogatnia kellene az ökológiailag is fenntartható beruházásokat (építőipari energiahatékonysági beruházások); − felül kellene vizsgálni az államilag támogatott nagyberuházások körét; − kiemelt támogatás szükséges a környezetvédelmi kutatásfejlesztésnek. A célrendszer mindenképpen fontos költségvetési kérdéseket érint, de a gazdasági cél és a társadalmi érdekekkel sok esetben ellentétes álláspontot képvisel, nem számolva a gazdasági racionalitásokkal. Az államháztartás komoly problémákkal küzd és a rövid távú gazdasági racionalitások ütköznek a fenti intézkedésekkel. Csak néhány példát kiemelve a sok közül. A környezetszennyező gazdasági tevékenységek költségvetési támogatásának a csökkentése például szembe megy azzal a gazdasági racionalitással, hogy a fejlett technológiát és számos munkahelyet teremtő autóipart Magyarországra telepítsük. Az újabb Audi- vagy Mercedes-beruházások komoly állami támogatásban részesültek 2011-ben, amely szembe megy az előbb megfogalmazott intézkedési javaslattal. Az autóipari beruházások viszont nélkülözhetetlenek Magyarország gazdasági fejlődése szempontjából. A magas szintű technológia, tudás, beszállítói hálózaton keresztül a munkahelyteremtés, mind mind a gazdasági és a társadalmi előnyök mellett szóló érveket jelentenek. Sajnos a költségvetés a magas államháztartási hiány, az alacsony GDP növekedés és a jelentős munkanélküliség miatt olyan szorításban van, hogy a hoszszú távú előnyöket és célokat a rövid távú előnyök és célok alá rendeli. Ez nem feltétlenül helyes, de egy nehéz helyzetben lévő gazdaságban racionális megfontolásnak tekinthető. A másik fontos javaslat a munkára rakodó adó- és járulékterhek kérdése, amelynek csökkentése erősítené a javaslat szerint a foglalkoztatást. Elvileg támogatható a felvetés, de a probléma sokkal összetettebb, mint a foglalkoztatás területe. A Kormány új intézkedésként 2011-től a személyi jövedelemadó mértékét csökkentette és egy kulcsossá tette. Ez az intézkedés rövid távon álláspontom szerint nem hozta meg a várt eredményt. Nem növekedett a SZJA bevételek volumene, hanem jelentősen csökkent, 300–400 milliárdos lyukat ütve a költségvetési bevételekben. Nem növekedett a foglalkoztatás sem, sőt a bevételek elmaradása a kiadások csökkenését hozta magával, amely a megszorítások révén rövid távon a munkanélküliség növekedését jelentheti.
Fenntartható költségvetési elvonások rendszere a környezetvédelem területén 251
Súlyos veszélyeket rejt magában a járulékok csökkentése is. A nyugdíj- és az egészségbiztosítási járulék jelenleg nem fedezi a folyó kiadásokat, azaz az ellátó rendszer hiányát az adóbevételekből kell pótolni, amely hosszabb távon nem fenntartható. Tehát a további járulékcsökkentés tovább veszélyezteti a társadalombiztosítási alapok egyensúlyát. Mindezek a példák jól szemléltetik a problémák komplexitását és azt, hogy a fenntarthatóság és a környezetvédelmi kérdések csak az államháztartás komplex rendszerének elemzésével oldhatóak meg. II. A környezeti adózás elméleti kérdései A környezetszennyezést a közgazdasági szakirodalom külső gazdasági hatásként fogja fel, ún. negatív externáliaként.12 A környezeti externáliáknak különösen nagy a jelentősége, mivel mindenkire hat, aki használja a környezetet. Ezek az externáliák akkor alakulnak ki, ha a külső erőforrások allokációja nem hatékony, az externália befolyásolására fordított kiadások a hatékonyság szempontjából nem megfelelően alakulnak. Stiglitz álláspontját egy példával szemlélteti, amikor bemutatja, hogy ha egy vállalat a többletforrásai felhasználásával csökkenthetné a környezetszennyezésének a szintjét – amely jelentős társadalmi hasznot hajtana –, de a vállalatnak nem érdeke, hogy a forrásait mindenféle gazdasági előny és ösztönző nélkül erre a célra költse.13 Különösen igaz ez, ha a környezeti használat valós költségét nem kell megtérítenie a vállalatnak. Az externáliák kezelésére Stiglitz kétféle típusú megoldást, javaslatot dolgoz ki. Az egyik a magángazdasági megoldás, amely lehet a Coase-féle megoldás, a jogi szabályozás (kártérítés) és a társadalmi szankciók (szocializáció) egyaránt. A Coase-tétel lényege, hogy az érintett felek az externáliák esetén öszszeülhetnek és önként kialakíthatnak olyan megoldásokat, összehangolhatják a tevékenységüket, amelyek révén biztosítottá válik a hatékonyság.14 Stiglitz szerint azonban a kooperatív megállapodások nem képesek a környezeti externáliákat kezelni, ezért szükséges a kormányzati beavatkozás. (Egyes közjószágok esetében nem is működhetnek hatékonyan a kooperatív 12
Joseph E. STIGLITZ, A kormányzati szektor gazdaságtana, ford. MEZEI György, Bp., KJK-Kerszöv, 2000. 237. A szerző álláspontja szerint a közgazdasági szakirodalom többféle külső gazdasági hatást különböztet meg. A pozitív externáliák kedvező hatást fejtenek ki, míg a negatív externáliák káros hatást gyakorolnak. 13 Uo., 239. 14 R. H. COASE, A társadalmi költség kérdése = Gazdasági és jogi tanulmányok, szerk. HARMATHY A., SAJÓ A. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1984, II.; STIGLITZ, i. m., 241.
252
Nagy Zoltán
megállapodások, mint például a tiszta levegő, tiszta víz esetében. A kormányzati beavatkozás három fő területe is a levegő, a víz és a termőföld.) A kormányzati beavatkozásoknak két területét különíti el Stiglitz a piaci jellegű és a hatósági (közvetlen szabályozást).15 A piaci jellegű szabályozásnak három területe van: − adók, bírságok, díjak; − támogatások; − forgalmazható szennyezési engedélyek. A hatósági szabályozás alatt a szerző a hatósági előírásokat érti, amelyek kibocsátási szabványokat állítanak fel, vagy előírják a szennyező anyagok kezelését, vagy korlátoznak egyes tevékenységeket. Témánk szempontjából az adók, bírságok és díjak kérdésének van kiemelt jelentősége. Stiglitz az adók, bírságok és díjak esetében azt az alapvetést hangsúlyozza, hogy külső környezeti hatás társadalmi és magánköltsége eltér egymástól, ezért az adók, bírságok, díjak célja, hogy a vállalat szembesüljön környezeti szennyezések valós társadalmi költségeivel. Ezt a típusú adót ún. Pigou-adónak szokták nevezni a neves angol közgazdász A. C. Pigou után. A Pigou-adónak a mértéke megegyezik a szennyezés hatékony szintjén okozott külső társadalmi költséggel. Ez az adó tehát árat ad a környezetszennyezésnek és nincs torzító hatása, ha a mértéke helyesen kerül megállapításra.16 A helytelen alkalmazása több problémát okozhat. Az egyik ilyen probléma, hogy hogyan fejezhető ki pénzben a környezeti károk értéke és milyen mértékben határozzuk meg ezt. A másik probléma, hogy az egyik adózott termékről egy másikra vált az adózó és ezáltal a várt környezeti hatás elmarad. Mindezek ellenére az egyik leghatékonyabb eszköznek tartják a közgazdászok az ún. környezeti adókat.17 Az 1990-es években alakult ki a környezeti adózás újabb elmélete a kettős hozadék elve, ami azt jelentette, hogy a környezetminőség javulását zéró költséggel is el lehet érni a megfelelő környezeti adóval.18 A kettős hozadék pedig azt jelenti, hogy van egy környezeti hozadék és van egy fiskális hozadék, azaz jobb és hatékonyabb a környezetvédelem, illetve a környezeti adóból származó bevételek lehetővé teszik más adók csökkentését. Ez utóbbit azonban a kutatások nem igazolják, mivel a kormányzati adópolitikában nem érvényesül ez a fajta 15
STIGLITZ, i. m., 244–245. FUCSKÓ József, A környezeti adózás klasszikus és újabb elmélete, Bp., Magyar Környezetgazdaságtani Központ, 2000. 1. www.makk.hu (2011.02.10). 17 FUCSKÓ, i. m., 2–3.; STIGLITZ, i. m., 245. A pigou féle adót a szerző álláspontja alapján ismertetem. 18 FUCSKÓ, i. m., 3. A szerző elemzése alapján ismertetem a kettős hozadék elvét. 16
Fenntartható költségvetési elvonások rendszere a környezetvédelem területén 253
adóhelyettesítési hatás, azaz a környezeti adók bevezetésével, növelésével nem biztos, hogy együtt jár az egyéb, például a munkaerő-rakódó adóteher csökkentése. Sőt, van olyan álláspont, amely arra mutat rá, hogy ha a környezeti adók bevezetése előtt már léteztek torzító adók, akkor a környezeti adó bevezetése további torzításokat hozhat a gazdaságban.19 Jól látszik tehát, hogy az ökoadók bevezetésének nemcsak pozitív, hanem negatív hatásait is elemzi az elmélet. Mindenesetre az 1990-es évek végétől egyre több ország vezeti be az ökoadókat és alakítja át az adórendszerét egy környezetvédelmi adóreform keretében. Németországban például sikerként könyvelték el az 1999-ben bevezetett környezetvédelmi adóreformot, amelynek keretében benzinre, gázolajra, fűtőolajra, földgázra és a villamos áramra vetettek ki adókat, illetve 2005-ben bevezették a tehergépkocsik úthasználati díját.20 A befolyó forrásokat a társadalombiztosítási járulékok csökkentésére fordították és csak kis részben környezetvédelemre. Hatását tekintve az adóreform sikeres volt, mivel csökkentek az üvegházhatású gázok kibocsátása, mérséklődött az üzemanyag-fogyasztás és ugyanakkor a megújuló energiák és energiahatékonysági fejlesztések új munkahelyeket teremtettek. Itt tehát érvényesült a korábban említett kettős hozadék elve. Fontos azonban kiemelni, hogy a rendszer működése az adókiegyenlítés révén bonyolultabbá válik. Álláspontom szerint helyesebb lenne a környezeti adóknak a környezetvédelmi célokra való felhasználása. A német példát tekintve Magyarországon a társadalombiztosítási rendszer fenntarthatósági problémákkal küzd és ha lehet, a problémát saját rendszerben kellene orvosolni és nem egyéb adóbevételekből pótolni. A környezetvédelem területén egyre feszítőbb problémát jelentenek a rendszerváltás előtt az állami vállalatok által okozott károk helyreállítása. Ezekre nem került sor és a privatizáció révén az új tulajdonosok sem foglalkoztak sok esetben a problémával, illetve olyan összegeket emésztene fel a helyreállítás, amelyet az új tulajdonosok képtelenek kigazdálkodni és a környezeti mentesítés problémája az államra marad. Célszerű lenne tehát a környezeti adókból befolyt bevételekből egyrészt támogatni a környezeti szempontból (energiahatékonyság, károsanyag-kibocsátást csökkentő stb.) hatékony beruházásokat, másrészt egy olyan alapot képezni a rendszerváltás előtti időkből fennmaradt környezeti kármentesítésre, amely forrásként a környezeti adókból befolyó bevételekre támaszkodik.
19
Uo., 3–5. Christian MEYER, A német környezetvédelmi adóreform tapasztalatai, www.ecotax.info (2011.05.01). 20
254
Nagy Zoltán
III. A környezeti adózás helye, szerepe az adórendszerben A környezetvédelmi adók sajátos helyet foglalnak az adórendszerben. Az ún. ökoadók esetén a hagyományos adókhoz képest eltérő célrendszert határoz meg a szakirodalom. A hagyományos adók esetében az elvonási jelleg az erősebb, hiszen ezek a legfontosabb államháztartási bevételek, illetve a hagyományos adók a pozitív erőforrásokat (munkaerőt) adóztatja jelentős mértékben, míg a környezetszennyezést közvetve támogatja.21 Az adórendszer egyik legfőbb hibájának azt tartják, hogy az emberi erőforrás termelését jobban adóztatja, mint a pusztuló természeti erőforrások felhasználását.22 Az ökoadók esetében az ösztönző jellegnek kell érvényesülnie, illetve a természeti környezet helyreállítását és fennmaradását célzó közfeladatok ellátásnak a fedezésére kell felhasználni az ebből keletkező forrásokat.23 A környezetvédelmi adóknak tehát kettős célt kell megvalósítaniuk, egyrészről támogatniuk kell a környezetterhelő tevékenység csökkentését, másrészről a környezetbarátberuházások támogatására forrásokat kell biztosítani.24 Mindenesetre egyre inkább teret nyer az a felfogás, amely fontosnak tartja a környezeti dimenziók beépítését az adó és támogatási rendszerbe egyaránt. Az azonban adópolitikai kérdés, hogy ennek a terheit az adófizetők vállalják általában, vagy a szennyezők.25 Mivel azonban a természeti erőforrások végesek, a természeti tőke használójának kell adóznia az általa okozott értékcsökkenés alapján. A környezetvédelmi adók tehát természeti erőforrásokat menthetnek meg, csökkentik a hulladékot, a fogyasztók és a termelők figyelmét a környezetbarát-termékek és technológiák felé irányítják, javulhat az életminőség.26 Jól látszik tehát, hogy elengedhetetlen egy komplex, az adókat is magában foglaló állami szabályozó rendszer működtetése.27 Kérdés azonban, hogy milyen 21
Nemzetközi adózás, szerk. HERICH György, Pécs, Penta Únió, 2006, 483. BODROSSY Félixné, Segíthet-e a túlnépesedés okozta gondokon a környezetvédelmi adók bevezetése?, Környezetvédelem, 1995/13–14, 17. 23 HERICH, i. m., 483. 24 FÜLÖP Sándor, A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának beszámolója (2008– 2009), Bp., Országgyűlési Biztos Hivatala, 2010, 257. A beszámoló rámutat arra, hogy Magyarországon 2010-re tervezett és elfogadott ökoadó-struktúra, illetve az adók mértéke nem vagy csak kevéssé szolgálják ezen célkitűzések elérését. Kifogásolja a beszámoló továbbá, hogy az energiaadó tervezett bevétele csak kis mértékben növekszik, míg a nem kívánatos környezethasználat után fizetendő környezetterhelési díjak mértéke pedig 2009-hez képest reálértéken csökkennek. 25 BODROSSY, i. m., 18., Vö. HERICH, i. m., 482. 26 BODROSSY, i. m., 19. 27 GALÁNTAINÉ MÁTÉ Zsuzsanna, Adó(rendszer)tan, Bp., Aula Kiadó Kft., 2004, 257. 22
Fenntartható költségvetési elvonások rendszere a környezetvédelem területén 255
mértékben alkalmazhatóak, az adózás eszközei és milyen hatással vannak a gazdasági folyamatokra. A szakirodalom is egyre többet foglalkozik a környezetvédelmi adóreform kérdésével, amely az egyes európai uniós országok, illetve maga az Európai Unió szintjén is felvetődött. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, az ilyen adókat alkalmazó országokban, hogy az adók az összgazdasági célokat nem sértik, a társadalmi jólét javul, új technológiák, versenyképes iparágak alakulnak ki.28 Nyilvánvalóan azonban vannak mellékhatások, hiszen többek között a fejlesztések és az adók költségként beépülnek az árba, azaz ennek terhét a fogyasztók viselik, tehát fontos állami kompenzáció is ezeknek a hatásoknak a mérséklésére. A környezetvédelmi adóreform az 1990-es években került bevezetésre több európai uniós országban. (Az 1990-es évek végére az adók aránya az összadóbevételekből átlagosan 7% körül volt az Európai Unió országaiban.)29 Az Európai Unió csak 1972-ben indította el az első környezetvédelmi akcióprogramot a tagállamok állam és kormányfőinek a párizsi csúcsértekezletén, amely még további öt környezeti cselekvési program követett.30 Az Európai Unióban is előtérbe került a környezetvédelmi adók kérdése. Az adórendszert is meg kell reformálni, hiszen míg az állam a foglakoztatást, az emberi erőforrást adóztatja, addig a környezetszennyezést elnézi, támogatja. Megfogalmazódik az adórendszer „zölddé” tételének a terve.31 Az Európai Unióban az energiaadó32 tekinthető egységes környezetvédelmi adónak, illetve a jövedéki adózás területén találunk egységes szabályokat.33 A két szabályozás közül az előbbinek van nagyobb jelentősége a környezetvédelmi adóztatás szempontjából, bár a jövedéki rendelkezések is kiterjednek az energia termékekre és a villamos energiára.34 28
HERICH, i. m., 486. A szerző rámutat, hogy az ökológiai adóreformot először a skandináv országok, valamint Dánia, Hollandia, Németország vezették be az 1990-es években. 29 HERICH, i. m., 491. Az uniós országokban az ökoadó bevételek 75%-a az energiaadókból származik. Ennek két fő komponense a jövedéki adó és az energiaadó, az ökoadók 20%-a pedig a közlekedéssel kapcsolatos. 30 Az Európai Unió közös politikái, szerk. KENGYEL Ákos, Bp., Akadémiai, 2010, 310– 311. 31 HERICH, i. m., 487. 32 2003/96/EK irányelv az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretében átszervezéséről. 33 2008/118/EK irányelv a jövedéki adóra vonatkozó általános rendelkezésekről (a 92/112/EK irányelv hatályon kívül helyezése). 34 2008/118/EK irányelv a jövedéki adóra vonatkozó általános rendelkezésekről (92/112/EGK irányelv hatályon kívül helyezése). A szabályozás általánosságban megál-
256
Nagy Zoltán
A 2003/96/EK irányelv keretjellegű szabályozást jelent az energiatermékek és a villamos energia adóztatásában. Az adó nem minősül európai uniós közös bevételnek, az egyes országok maguk határozzák meg milyen típusú adókat vetnek ki és a bevétel az egyes országok államháztartásainak a bevételét képezi. Az irányelv keretszabályként meghatározza a minimum adómértéket, illetve az adókedvezmények, mentesség körét. A szabályozás azonban rugalmas, mivel nem határozza meg kötelezően az adók típusait, hanem a minimum szabálynál a teljes kivetett adóterhet veszi figyelembe. Az adómértékekben aszerint is különbséget tesz továbbá az irányelv, hogy milyen célú a felhasználás (például a villamos energia üzleti, illetve nem üzleti célú felhasználása). Lehetővé teszi a rendelkezés az adómentességeket (pl. hőtermelés) és a kedvezményeket (alternatív energia források, megújuló energia). Nagy erénye még az irányelvnek, hogy foglalkozik az adórendszer modernizálásával a fokozott környezetvédelem és a magasabb munkaerő-felhasználás érdekében felveti a környezetvédelmi adóreform kérdését. Az Európai Unióban is fontos kérdés a környezetszennyező tevékenységek adóztatásának a kérdése, amire utal adóügyi és a környezetvédelmi biztos által kibocsátott ’Zöld Könyv’ is.35 A Zöld Könyv rámutat arra, hogy a munkát terhelő elvonásokat át kell terhelni a környezetszennyező tevékenységekre, ugyanis a környezetvédelmi adók, díjak, támogatások számításba veszik a rejtett környezeti költségeket. A környezetvédelmi adóztatás főbb kérdései azonban az egyes uniós országok szintjén dőlnek. Az európai uniós országokban jelentős lépéseket tettek a környezetvédelmi adóreformok megvalósítására, amelyben vezető szerepet játszanak a skandináv országok. A tapasztalatok alapján a környezetvédelmi adók kedvező hatását is egyre inkább bizonyítottnak látják. A környezetvédelmi adók pozitív hatást fejtenek több területen, de el kell ismerni, hogy hátrányokkal is jár a bevezetésük.36 A környezetvédelmi adók pozitív hatása: − csökken a környezetszennyezés, kedvező hatás a környezetvédelemre; − élő munkát terhelő adók kiválthatók a környezetvédelmi adókkal; − serkentheti az innováció és a versenyképességet; − javul az adórendszer működése, az adóterhek elosztása; lapítja az adókötelezettség, adó-visszatérítés, adómentesség szabályait, kitér az előállítás, birtoklás, feldolgozás, szállítás kérdésére. 35 MAJOR András, Zöldebb adórendszer védheti a környezetet, www.origo.hu (2007.09.13). 36 SZABÓ Veronika, Indítvány a környezetvédelmi adók bevezetésére, Eszmélet, 1998/39, 105–110.; TANYI Anita, Konferencia a környezetvédelmi adóreformról, Lélegzet 2000/12, 1. www.lelegzet.hu (2010.10.01.)
Fenntartható költségvetési elvonások rendszere a környezetvédelem területén 257
− ösztönző hatás a fogyasztói szokások megváltoztatására; − költségtényezőként beépül a piaci árakba, a környezetszennyezés költségesíthető; − megújuló energiafajták felhasználásának a támogatása. − A környezetvédelmi adók negatív hatása: − rövid távon alig vannak hatással az energia és az üzemanyag iránti keresletre; − kedvezőtlenül hatnak a GDP-növekedésre; − kedvezőtlen hatás a jövedelemmegosztásra, mivel nagyobb terhet jelent az alacsonyabb jövedelmű népesség számára, azaz a társadalmi egyenlőtlenséget növelheti; − ipari tevékenységet áthelyezik olyan országba, ahol nem törődnek anynyit a környezetvédelemmel; − nagy energiafogyasztású iparban versenyképességi problémák jelentkezhetnek; − inflációt gerjesztő hatású, mivel az árak növekedésével járnak, a zöld fejlesztések árát a fogyasztók fizetik meg. A pro és kontra érvek mellett és ellenére a fenntartható fejlődés a környezetére vállalt társadalmi felelősség egyre inkább kikényszeríti a környezetvédelmi adók rendszerének bevezetését. Jelenleg 375 környezetvédelmi adó és mintegy 250 környezetvédelmi díj és illeték van hatályban az OECD országokban, amelyből 150 az energiához kapcsolódik, 125 autókat terhel, mintegy 50 a hulladékra vonatkozik, a többi pedig speciálisan az országokhoz kötődik.37 IV. Összegzés Az ökológiai változások elkerülhetetlenné teszik az egyes országok és nemzetközi szervezetek számára, hogy megoldást eredményező válaszokat adjanak a felmerült problémákra.38 Az is jól látszik, hogy a nemzetközi szervezetek e tekintetben korlátozottabb eszközrendszerrel rendelkeznek a fiskális eszközök tekintetében, mint az egyes államok. Az államháztartási gazdálkodás területén tehát egyre inkább fontosabb szerepet kell betölteni az ökológia fenntartható fejlődésnek, a környezetvédelemnek. A gazdasági verseny és a gazdasági növekedés prioritásai azonban rövid távon megkötik a döntéshozók kezét, ezért a hosszú távú költségvetési politika célrendszerét mindenképpen erre kellene hangolni. Magyarországon még vannak 37
MAJOR, i. m., 4. RAISZ Anikó, Környezetvédelem a nemzetközi jogban = NAGY–OLAJOS–RAISZ– SZILÁGYI 2010, 9–24. 38
258
Nagy Zoltán
az adórendszer területén kiaknázatlan területek, tovább lehetne fokozni a környezeti adók számát és mértékét, figyelembe véve természetesen a gazdasági realitásokat és a versenyképességi problémákat. A közbevételek mellett fontos a rendelkezésre álló források felhasználása, azaz a környezeti adókból befolyó bevételek felhasználásában egyre nagyobb szerepet kellene szánni a környezeti elemek helyreállításának.
Zoltán Nagy The system of the sustainable fiscal deprivations in the area of the environment Summary The economical development of the XXI. century causes ever significant environmental burden, and the various legal areas have to answer to this problem and to elaborate differential solution proposals. In the interest of the sustainable development is important to hold up the rise of the environmental burden, in which the public finances have a relevant role. This study demonstrates the correspondence between the sustainable development and the public finances and emphasizes the area of the environmental taxes. The essay brings forward the theoretical questions of the environmental taxes and the Hungarian tax system in this connection, the theoretical and practical problems of the environmental taxes.
