februari 2003

Dit is een internetpublicatie van een hoofdstuk uit het boek: F.B. Ronkes Agerbeek, Zeg ik dat goed? EU-ambtenaren en hun vrijheid van meningsuiting, Den Haag: Jongbloed 2003. Het boek kunt u bestellen bij Jongbloed Juridische Boekhandel: www.jongbloed.nl.

Voorwoord

Aan de basis van deze studie ligt een aanbeveling van de Europese Ombudsman aan de Europese Commissie naar aanleiding van de spraakmakende affaire rondom Paul van Buitenen: ‘The Commission may wish to consider whether it could provide guidance to its officials on what it considers to be a fair balance between their individual right to freedom of expression, which includes the freedom to impart information and ideas, and their duties and responsibilities as officials, in particular under Articles 12 and 17 of the Staff Regulations.’ (Europese Ombudsman 18 december 2000, 1219/99/ME, Annual Report 2000, p. 90.)

In dit werkstuk zal worden gezocht naar de juridische handvatten voor het benaderen van de problematiek. Aan de hand van een verkenning van het gebied van de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren zal worden bezien welke ‘guidance’ kan worden gegeven aan EU-ambtenaren. Onder EU-ambtenaren worden niet alleen ambtenaren van de Europese Commissie verstaan, maar alle ambtenaren van de instellingen van de Europese Gemeenschappen. Onder vrijheid van meningsuiting wordt hetzelfde verstaan als ‘freedom of expression’ of uitingsvrijheid. Deze studie is opgedragen aan Gert-Jan Hubers, vriend en mentor gedurende mijn gehele studie en hopelijk nog lang daarna. Mijn onuitsprekelijke dank gaat uit Rick Lawson, Natassa Alvizou en bovenal Cherouke Blokland.

Leiden, december 2001 / februari 2003

-2-


Inhoud

Voorwoord 2

1

Vrije meningsuiting en de maatschappelijke positie van ambtenaren 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

De grondslagen van het recht op vrijheid van meningsuiting 5 Ambtenaren en grondrechten 6 Ambtenaren en politiek 7 Klokkenluiders 10 Plan van behandeling 12

De vrijheid van meningsuiting van ambtenaren naar Nederlands recht 14 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

3

De publieke discussie over ambtenaren en hun uitingsvrijheid 14 Artikel 7 Grondwet 15 Artikel 125a Ambtenarenwet 16 Geheimhoudingsplicht 18 Klokkenluiders en artikel 125a AW 19 De Nederlandse klokkenluidersregeling 20 Conclusie 22

Het EVRM en de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren 24 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Artikel 10 EVRM 24 Het materiële toepassingsgebied van artikel 10 EVRM 24 Ambtenaren en het toepassingsbereik van artikel 10 EVRM 25 Geoorloofde inmengingen in het recht op vrijheid van meningsuiting 30 Klokkenluiders en het EVRM 35 Conclusie 39

-3-


4

De vrijheid van meningsuiting van ambtenaren van de Europese Unie 40 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5

De kwestie Van Buitenen 40 Grondrechten in de Europese Unie 42 De rechtspositie van ambtenaren 43 De zaak Connolly 46 De klokkenluidersregeling voor EU-ambtenaren 52 Conclusie 53

Conclusie: een aanzet tot een toetsingsmodel 54 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9

Fundamentele problemen 54 Kernaspecten van de normering omtrent klokkenluiden 54 De preliminaire toetsing aan de beginselen van evenredigheid 55 Inhoud van de preliminaire toets 55 Proportionaliteit: het belang van de uiting 56 Subsidiariteit en overige eisen van zorgvuldigheid 57 Repressieve maatregelen 57 Overige uitingen, schade en loyaliteit 58 De zaken Connolly en Van Buitenen heropend 59

Jurisprudentie 60

Aangehaalde literatuur 62

-4-


1 | Vrije meningsuiting en de maatschappelijke positie van ambtenaren

1.1

De grondslagen van het recht op vrijheid van meningsuiting

Het bestaan van het recht op vrijheid van meningsuiting is een juridisch fait accompli. Geen grondwet, geen ‘bill of rights’ laat dit recht tegenwoordig onvermeld. De voors en tegens van de verschillende theoretische onderbouwingen van het recht op vrije meningsuiting zullen hier niet worden behandeld, maar voor een goed begrip van de discussie over de inhoud en de grenzen van het recht is het belangrijk om te weten waar de wortels ervan liggen. Als rechtvaardiging voor het recht op vrije meningsuiting zijn vele gronden aangevoerd.1 Twee gronden prevaleren in jurisprudentie en literatuur: vrije meningsuiting is een voorwaarde voor zelfverwezenlijking en vrije meningsuiting is een voorwaarde voor democratische besluitvorming. De gedachte dat een individu vrij moet zijn om zichzelf te ontwikkelen en ontplooien ligt ten grondslag aan meerdere mensenrechten. Vrijheid van meningsuiting vormt een onontbeerlijk aspect van dit recht op zelfverwezenlijking. Waar het hart vol van is, vloeit immers de mond van over.2 Daarnaast is het voor intellectuele en spirituele ontwikkeling van belang om verschillende denkbeelden te kunnen ontvangen. De tweede theorie legt het belang van de vrije meningsuiting niet bij de ontplooiing van het individu, maar bij de ontwikkeling en het functioneren van de maatschappij.3 Het politieke debat is de peiler van een democratische samenleving. Het kenmerk van een democratie is dat dit politieke debat voor iedereen open staat. Zonder vrijheid van meningsuiting zou er geen open maatschappelijke discussie kunnen worden gevoerd en zou de democratie dus niet naar behoren functioneren. In de rechtsontwikkeling met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting neemt deze theorie een invloedrijke 1

Zie voor een overzicht: A.J. Nieuwenhuis, Over de grens van de uitingsvrijheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1997, p. 9-37; J.M. de Meij, Uitingsvrijheid: de vrije informatiestroom in grondwettelijk perspectief, Amsterdam: Cramwinckel 2000, p. 28 e.v. 2 Naar Mattheüs 12:34. 3 Vooral in de Angelsaksische doctrine vindt men ook vaak het idee terug dat vrijheid van meningsuiting bijdraagt tot het ontdekken van de waarheid. John Stuart Mill was een pleitbezorger van deze opvatting, die hij verdedigde in zijn boek On Liberty. De Amerikaanse rechter bij het Hooggerechtshof Holmes verwoordde de crux van die opvatting als volgt: ‘The best test of the truth is the power to get itself accepted in the competition of the market.’ (Dissenting opinion bij Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 1919). Voor een beschrijving van deze opvatting en de kritiek erop, zie: E. Barendt, Freedom of speech, Oxford: Clarendon Press 1985, p. 8-14.

-5-


plaats in.4 In het kader van de discussie over de vrije meningsuiting van ambtenaren is het echter ook de meest problematische theorie, omdat ambtenaren binnen het democratisch bestel een bijzondere functie innemen.

1.2

Ambtenaren en grondrechten

Men heeft het niet altijd als vanzelfsprekend ervaren dat grondrechten, zoals het recht op vrijheid van meningsuiting, ook inroepbaar zijn door ambtenaren. Tegenwoordig luidt de dominante opvatting dat ook ambtenaren door grondrechten worden beschermd, maar volgens Cliteur berust deze overtuiging op een misvatting.5 De achtergrond van dit idee is dat grondrechten in het leven zijn geroepen ten behoeve van burgers tegenover de overheid en geen betrekking hebben op de verhouding tussen ambtenaren en de overheid. Op deze leest is ook de opvatting geschoeid dat de overheid in haar aanstellingsbeleid aan een ambtenaar de voorwaarde kan opleggen dat deze het recht op vrije meningsuiting niet zal uitoefenen. In de tweede helft van de 19e eeuw werd die opvatting in Nederland bijvoorbeeld verdedigd door Buijs: ‘Het staat vast dat iedereen in Nederland het recht moet hebben om door middel van de drukpers vrij zijne meening te verkondigen, maar volgt daaruit dat geen autoriteit de bevoegdheid bezit om aan de voorwaarden, waarop zij deze of gene aan haren dienst verbindt ook deze te stellen, dat hij van zijn recht als schrijver op te treden geen gebruik zal maken? Kan zij niet zeggen: ik eerbiedig uw recht, maar zoo gij dit mocht willen uitoefenen dan zijt gij niet de persoon dien ik behoef en wiens hulp ik zoek? Wil men toestemmend antwoorden, dan zou men moeten bewijzen niet dat het recht om vrij te schrijven bestaat – dit erkent iedereen – maar dat niemand bevoegd is dat recht prijs te geven; en dergelijk verbod staat nergens geschreven.’6

De opvatting van Buijs vond navolging bij Struycken.7 Aanvaarding van de ambtelijke status hield naar de mening van deze schrijvers in dat men vrijwillig afstand had gedaan van bepaalde constitutionele rechten. De zienswijze dat men ‘contractueel’ afstand kon doen van zijn grondrechten lag echter onder vuur.8 Vooral na de Tweede Wereldoorlog werd de opvatting dat grondrechten in beginsel ook gelden voor ambtenaren gemeengoed. Dat neemt niet weg dat voor ambtenaren bijzondere beperkingen op de uitoefening van dit recht wel mogelijk werden geacht. Zulke beperking werden dan gezien als een voortvloeisel van een verplichting van de

4

E. Barendt, Freedom of speech, Oxford: Clarendon Press 1985, p. 23. P.B. Cliteur, ‘Ambtenaar en politiek. Over de anarchie in ons openbaar bestuur’, Liberaal Reveil 1999, p. 137. 6 J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Arnhem: P. Gouda Quint 1883, p. 61. 7 A.A.H. Struycken, Het staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden, Arnhem: S. Gouda Quint 1928, p. 169-170. 8 M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989, p. 196. 5

-6-


ambtenaar tot loyaliteit jegens de overheid, tot het betrachten van objectiviteit en neutraliteit en tot het hooghouden van het aanzien van het ambt.9

1.3

Ambtenaren en politiek

De nadruk op het vereiste van neutraliteit kwam in belangrijke mate voort uit Amerikaanse politieke ontwikkelingen aan het eind van de 19e eeuw. Op 2 juli 1881 werd president Garfield van de Verenigde Staten neergeschoten; elf weken nadien overleed hij aan zijn wonden. Garfields moordenaar verklaarde te hebben gehandeld uit woede aangezien hem een baan bij de overheid was geweigerd. De aanslag op Garfield vormde de trieste culminatie van spanningen die al lange tijd bestonden vanwege het zogenaamde ‘spoils system’. Ambtenaren werden in dit systeem aangesteld op grond van hun partijpolitieke loyaliteiten. Als bij de volgende verkiezingen andere politici werden gekozen, werden er ook andere ambtenaren gerekruteerd. Dit systeem leidde tot groeiende publieke verontwaardiging en werd onder andere bekritiseerd door Wilson (die later president van de Verenigde Staten zou worden) en door Goodnow. Volgens hen moest het ambtenarenapparaat neutraal worden. Na de dood van Garfield werd in de Verenigde Staten het stelsel voor de benoeming van ambtenaren hervormd en werd het ‘merit system’ ingevoerd. Volgens dit systeem dienen ambtenaren op basis van hun persoonlijke kwalificaties te worden aangenomen, ongeacht hun politieke voorkeur. Doordat politieke loyaliteit in een ‘neutraal’ ambtenarenapparaat geen natuurlijk gegeven is, kwam ambtelijke loyaliteit nu voor het voetlicht als een te stellen vereiste, dat nauw verbonden is aan de architectuur van het democratische bestel met het primaat van de politiek. In dit bestel vervult de ambtenaar een eigensoortige functie. De kwestie van de grondrechtsuitoefening door ambtenaren en de mogelijke reikwijdte van beperkingen daarop kan daarom niet los worden gezien van de systematiek van de (parlementaire) democratie. In zijn geschrift Politik als Beruf uit 1919 gaf de Duitse socioloog Max Weber een berucht geworden visie over de rol van de ambtenaar in dit stelsel.10 Hij constateerde dat er in een parlementaire democratie twee soorten publieke functionarissen zijn, de ‘Fachbeamte’ enerzijds en de ‘politische Beamte’ anderzijds.11 Aan de politicus is het om politiek te bedrijven, terwijl de Fachbeamte, de ambtenaar, zich juist verre dient te houden van het politieke bedrijf. Weber was beducht voor de oprukkende macht van de bureaucratie en wilde dat de weg vrij was voor goed politiek leiderschap. Naar zijn mening kan een goed functionerende democratie daarom alleen bestaan, indien het ambtelijk apparaat volledig gehoorzaam is aan de politieke leider. Weber meende dat de politieke leider extern verantwoordelijk was en afgerekend kon worden voor het gevoerde beleid; de ambtenaar was louter interne verantwoording aan zijn politieke leider verschuldigd. De visie van Weber vormde daarmee de Europese pendant van het gedachtegoed van 9

Burkens 1989, p. 196 (zie noot 8). M. Weber, Politik als Beruf, Berlijn: Duncker & Humblot 1968 (1919). 11 Ibidem, p. 22. 10

-7-


Goodnow en Wilson. In Goodnows optiek werd op het niveau van de politieke leiders de wil van de staat tot uitdrukking gebracht en bestond het werk van ambtenaren uitsluitend uit het uitvoeren van die wil.12 Na afloop van de Tweede Wereldoorlog kwam het model van Weber echter in een buitengewoon kwaad daglicht te staan.13 Met name de wijze waarop Eichmann zich trachtte te verdisculperen door een beroep te doen op zijn ambtelijke plicht werd als een exemplarische consequentie van dit model beschouwd. Als hoge ambtenaar bij de SS was Adolf Eichmann tijdens de Tweede Wereldoorlog belast met de logistieke organisatie van de deportatie en vernietiging van honderdduizenden joden. Hoewel hij geen jodenhater was, voerde hij zijn taak trouw en effectief uit, niet zozeer uit politieke overtuiging, maar vooral uit een vorm van ambtelijk plichtsbesef. In 1960 werd Eichmann door de Israëlische geheime dienst uit Buenos Aires ontvoerd en naar Jeruzalem gebracht, waar hij in 1961 werd berecht.14 Eichmann zag het als zijn plicht om zijn meerderen te gehoorzamen. Die plicht had hij gedaan. De politieke (en persoonlijke) verantwoordelijkheid voor het ‘beleid’ lag bij de politieke leiders – uiteindelijk bij Hitler. Eichmanns ambtelijke verplichting absorbeerde zijn verantwoordelijkheid. Het was Eichmanns verantwoordelijkheid om bevelen op te volgen – niet meer, niet minder. Het ‘Befehl ist Befehl’-verweer had geen gehoor gevonden bij de militaire tribunalen in Tokyo en Neurenberg en baatte ook Eichmann niet. Eichmann werd ter dood veroordeeld omdat hij bevelen opvolgde die hij niet had mogen opvolgen.15 Het idee dat er dergelijke bevelen aan ambtenaren bestaan valt moeilijk te rijmen met het strikte Weberiaanse model en om die reden werd het model volgens velen onhoudbaar.16 Al met al was het zwaartepunt in het denken over verantwoordelijkheid ondubbelzinnig komen te liggen bij het individu. Zo spreekt Schuyt van een Camusiaans model van verantwoordelijkheid: ‘Ik blijf verantwoordelijk voor de gevolgen van mijn gehoorzaamheid en van mijn ongehoorzaamheid’.17 Elk individu 12

F. Goodnow, Politics and Administration. A Study in Government, New York: Russel & Russel 1967 (1900), m.n. p. 18 en p. 38. 13 Cliteur 1999, p.137 (zie noot 5). 14 H. Mulisch, De zaak 40/61. Een reportage, Amsterdam: De Bezige Bij 1961. 15 De mogelijkheid om werk te weigeren of ontzegging uit het ambt te verzoeken wordt hier verder niet besproken. Zie hierover: M.A.P. Bovens, Verantwoordelijkheid en organisatie (diss. Leiden), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 231 e.v. Overigens verandert dit niets aan de kern van de zaak, namelijk dat de ambtenaar zijn plicht vervult, wanneer hij loyaal de opdrachten van zijn politieke leider uitoefent, dat degene die zich aan deze plicht onttrekt geen goed ambtenaar is en dat dit uitgangspunt uitnodigde tot de gevolgtrekking dat met het vervullen van de ambtelijke plicht elke verdere verantwoordelijkheid was geëcarteerd. 16 Dat neemt niet weg dat er ook heden ten dage pleitbezorgers bestaan van het Weberiaanse model, zoals: P. Cliteur, ‘Ambtenaar en politiek. Over de anarchie in ons openbaar bestuur’, Liberaal Reveil 1999, p. 137 en A.J.G.M. Bekke, De betrouwbare bureaucratie (rede Leiden), Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1990. 17 Dit stelde hij tegenover het ‘Eichmanniaanse model’, door hem als volgt samengevat: ‘Ik ben niet verantwoordelijk voor de gevolgen voortkomend uit mijn gehoorzaamheid.’ C.J.M. Schuyt, Recht, orde en burgerlijke ongehoorzaamheid (diss. Leiden), Rotterdam: Universitaire Pers 1973, p. 393, aangehaald door Bovens in: Verantwoordelijkheid en organisatie. Beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke gehoorzaamheid (diss. Leiden), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 146.

-8-


zal de gevolgen van zijn loyaliteit moeten afwegen tegen zijn andere verantwoordelijkheden. In de woorden van Bovens: ‘Een functionaris heeft meer verantwoordelijkheden dan alleen zijn rolverantwoordelijkheid. In geval van een conflict van loyaliteiten zullen de bureaucratische plichten soms moeten wijken voor andere plichten die niet, of niet direct, voortvloeien uit de doelstellingen van de organisatie of de rol die men daarin heeft.’18

Daarnaast wordt het Weberiaans model tegenwoordig om een andere reden afgekeurd: het model zou te simplistisch zijn. In elk geval, zo menen velen, berust het op een voorstelling van het democratisch stelsel die in de huidige tijd achterhaald en onjuist is. De kritiek dat Weber een onjuiste voorstelling gaf van de verhouding tussen politici en ambtenaren werd in 1940 al geuit door de politicoloog Carl Friedrich.19 Friedrich had bezwaar tegen het onderscheid dat zowel Weber als Goodnow maakten tussen, zoals Goodnow het formuleerde, ‘politics’ als ‘the expression of the will of the state’ en ‘administration’ als ‘the execution of that will’. Volgens Friedrich lopen beleidsvorming en beleidsuitvoering in de praktijk vaak door elkaar. Beleid komt immers veelal tot stand over een lange periode in een proces waarin ambtenaren voortdurend en in belangrijke mate participeren en waar het parlement in praktijk slechts een beperkte directe invloed op heeft. Bij het voorbereiden en uitvoeren van beleid zoeken ambtenaren bovendien samenwerking met maatschappelijke organisaties; voor burgers is het vaak makkelijker om de betrokken ambtenaren aan te spreken dan de volksvertegenwoordigers. Aangezien dit nu eenmaal de realiteit is die een bureaucratie met zich meebrengt, ligt het in de rede om ook ambtenaren een eigen verantwoordelijkheid toe te kennen. In diezelfde lijn liggen de hedendaagse betogen dat politiek-bestuurlijke en maatschappelijke vraagstukken tegenwoordig veel ingewikkelder zijn dan vroeger.20 Bovens stelt voorop dat in een democratische rechtsstaat de uitoefening van publieke macht altijd gepaard moet gaan met het afleggen van publieke verantwoording, maar aangezien de publieke machtsuitoefening pluriformer is geworden, zijn ook de verantwoordingsrelaties veelvuldiger – het primaat van de politiek verdwijnt niet, het is alleen niet meer altijd het primaat van de minister.21 Men verbindt aan de eigen ambtelijke verantwoordelijkheid tevens het recht op vrije meningsuiting, opdat deze verantwoordelijkheid kan worden uitgeoefend. Verantwoordelijkheid en mate van vrijheid van meningsuiting gaan hand in hand in die visie, die bijvoorbeeld bij Friedrich is terug te vinden. Over hoe een 18

M.A.P. Bovens, Verantwoordelijkheid en organisatie. Beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke gehoorzaamheid (diss. Leiden), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 146. 19 De gegevens over het standpunt van Friedrich zijn afkomstig uit: H. Koning, Directe democratie in Nederland (diss. Maastricht), Den Haag: Sdu 1995, p. 152 e.v. 20 Zie bijvoorbeeld U. Rosenthal, ‘De politiek-ambtelijke rechtsstaat. Over de tweezijdigheid van de politiek-ambtelijke verhoudingen’, Liberaal Reveil 1999, p. 146-151. 21 M.A.P. Bovens, De vierde macht revisited. Over ambtelijke macht en publieke verantwoording (rede Utrecht), Universiteit Utrecht: Utrecht 2000.

-9-


staatkundig model met zo’n stelsel van vrijheden en horizontale verantwoordelijkheid er precies uit zou moeten zien, bestaat echter, ook bij de voorstanders ervan, geen duidelijke voorstelling.

1.4

Klokkenluiders

De geschetste problematiek omtrent loyaliteit, verantwoordelijkheid en vrijheid van meningsuiting komt pregnant naar voren bij de kwestie van de zogenaamde ambtelijke klokkenluider. Klokkenluiden is een vorm van meningsuiting. Het gaat hier om het verschijnsel dat ambtenaren aan buitenstaanders informatie verschaffen over feiten en omstandigheden waarvan zij uit hoofde van hun ambtenaarschap kennis dragen, met als doel om disfunctioneren of misstanden aan de orde te stellen.22 Bekende voorbeelden zijn Eduard Douwes Dekker, Clive Ponting en Paul van Buitenen. Eduard Douwes Dekker was sinds 1856 assistent-resident van Lebak (Nederlands Indië). Hij stelde vast hoe de inheemse regenten de arme bevolking afpersten. Per brief verzocht hij zijn chef, de resident, om maatregelen te nemen tegen het door hem geconstateerde machtsmisbruik. Deze schoof het verzoek terzijde en droeg Douwes Dekker op het verzamelde bewijsmateriaal over te dragen. Douwes Dekker weigerde dit bevel op te volgen en de zaak kwam terecht bij Gouverneur-Generaal Duymaer Van Twist. Deze reageerde met een berisping aan het adres van Douwes Dekker. Hij werd uit zijn functie ontheven en overgeplaatst naar een andere residentie, waar zijn handelingen nauwlettend in de gaten werden gehouden. Douwes Dekker nam ontslag en schreef vervolgens, onder het pseudoniem Multatuli, de roman ‘Max Havelaar’, waarin hij de situatie in Lebak aan de kaak stelde. Hij wachtte tevergeefs op rechtsherstel en bleef tot zijn dood in 1887 schrijver in Nederland.23 Kort na de Falkland-oorlog bekleedde Clive Ponting een hoge functie op het Ministerie van Defensie van het Verenigd Koninkrijk. Het behoorde tot zijn taken om voor minister Heseltine concept-antwoorden te schrijven op vragen vanuit het parlement. In 1984 stelde het parlementslid Tam Dalyell, naar aanleiding van de uitkomsten van een onafhankelijk onderzoek, vragen over een affaire die in 1982 had gespeeld. Destijds had het parlement ook al kritische vragen gesteld, maar die waren door de regering met een beroep op staatsveiligheid nooit beantwoord. Het betrof de torpedering van de Argentijnse kruiser ‘Belgrano’ door een Engelse atoomonderzeeër, naar aanleiding waarvan het conflict tussen Argentinië en het Verenigd Koninkrijk over de Falkland-eilanden ontaardde in een feitelijke oorlog. Er waren twijfels gerezen over de noodzakelijkheid van die torpedering. De regering hield vol dat de koers en positie van de Belgrano een gevaar hadden opgeleverd voor de Engelse vloot. Uit de concept-antwoorden van Ponting op de vragen van Dalyell kon echter worden afgeleid 22

Definitie ontleend aan Kamerstukken II 2000/2001, 27 602, nr. 3, p. 9. Voor een uitvoerige behandeling van de ‘zaak’ Dekker, zie T. Phijffer, Het gelijk van Multatuli. Het handelen van Eduard Douwes Dekker in rechtshistorisch perspectief, Amsterdam: Bas Lubberhuizen 2000. Phijffer komt tot de conclusie dat Eduard Douwes

23

- 10 -


dat de Belgrano voor de aanval al van de ‘bedreigende’ koers was afgeweken. Heseltine schoof de concepten van Ponting terzijde en liet het parlement weten dat hij niets had toe te voegen aan de eerdere regeringsverklaringen. Toen later de Staatssecretaris van Defensie opzettelijk misleidende informatie verstrekte, stuurde Ponting alsnog zijn concept-antwoorden en een interne memo met informatie waar het parlement om had gevraagd naar Dalyell. Aldus kwam aan het licht dat de regering het parlement had misleid. De regering besloot Ponting strafrechtelijk te vervolgen op grond van schending van staatsgeheimen. Ponting werd door de jury vrijgesproken.24 Paul van Buitenen was als lage ambtenaar werkzaam bij de financiële controledienst van de Europese Commissie. Hij had ontdekt dat er in verschillende projecten van de Europese Commissie fraude was gepleegd en had getracht dit intern aan de orde te stellen. Toen bleek dat zelfs de Secretaris-Generaal van de Commissie niet van plan was maatregelen te nemen, stuurde Van Buitenen een brief aan het Europees Parlement, waarin hij het Parlement waarschuwde en inlichtte over de financiële malversaties. Daarop werd hij door de Commissie op non-actief gesteld. De affaire leidde ertoe dat de Commissie onder scherpe kritiek van het Parlement kwam te liggen. Er werd een onafhankelijk comité ingesteld om onderzoek te doen naar aantijgingen van fraude en nepotisme. Het rapport van dit Comité gaf tenslotte aanleiding tot het aftreden van de Commissie in 1999. Van Buitenen publiceerde een boek over de kwestie en werd overgeplaatst naar een minder gevoelige post.25 Deze drie voorbeelden illustreren niet alleen de bovenstaande definitie, ze tonen bovendien een ander element van het klokkenluiden: de klokkenluider kan rekenen op sancties naar aanleiding van zijn uiting. Friedrich zou hier weinig begrip voor hebben gehad. Zijns inziens stond het ambtenaren veelal vrij hun kennis en meningen publiek te maken: ‘If a man’s superiors disagree with him, let them mount the same rostrum and prove that he is wrong.’26

Maar er bestaan uiteraard tegenargumenten: de efficiëntie en effectiviteit van het ambtenarenapparaat zouden er niet bij gebaat zijn als ambtenaren alles wat hen niet bevalt in de openbaarheid zouden brengen; ambtenaren zouden het politieke beleid op die wijze kunnen beïnvloeden en frustreren en zich ontpoppen tot een ‘vierde macht’ binnen de rechtsstaat; kortom, ambtenaren moeten intern ‘maximaal brutaal’ zijn en extern ‘maximaal loyaal’.27

Dekker niet alleen moreel, maar op grond van zijn ambtseed tevens juridisch verplicht was te handelen zoals hij heeft gedaan. 24 Bovens 1990, p. 100 (zie noot 18); R. Norton-Tayler, The Ponting Affair, Londen: Cecil Woolf 1985. 25 In hoofdstuk 4 zal de affaire Van Buitenen uitvoeriger aan de orde komen. 26 C. Friedrich, geciteerd in: H. Koning, Directe democratie in Nederland (diss. Maastricht), Den Haag: Sdu 1995, p. 155. 27 J. Ritzen, De minister, een handboek, Amsterdam: Bert Bakker 1998, geciteerd in: E. van Thijn, ‘De ambtenaar en de politiek’, RM Themis 1999, p. 166.

- 11 -


Desondanks valt het niet te ontkennen dat klokkenluiden een goede uitwerking kan hebben. Er kunnen (ernstige) misstanden aan het licht komen die anders niet zouden worden verholpen. Dit dient het publieke belang. Om die reden valt het te betogen dat klokkenluiders bescherming verdienen tegen repercussies. Bovens drukt het als volgt uit: ‘We moeten zuinig zijn op functionarissen die zich realiseren dat ze ook tijdens werktijd burger blijven. Het gaat niet aan dat ambtenaren of werknemers vanwege ethisch hoogstaand gedrag – het openbaren van corruptie, wanbeheer en verspilling – worden gestraft. Klokkenluidersbescherming is voorts het noodzakelijk complement van het model van persoonlijke, individuele verantwoordelijkheid dat, zeker na de Tweede Wereldoorlog en de Neurenbergse processen, ten grondslag ligt aan grote delen van het rechtssysteem in westerse landen. Indien men van functionarissen verwacht dat zij niet klakkeloos gehoorzamen aan opdrachten van hogerhand, dient men hen ook de gelegenheid te geven zich verantwoordelijk te gedragen.’28

Aan de andere kant zijn er, zelfs als men bereid is enige bescherming te verlenen, goede redenen om hierin terughoudendheid te betrachten. Klokkenluiden kan leiden tot openbaring van gegevens die om goede redenen – zoals veiligheid of privacy – geheim zouden moeten blijven. Het is lang niet altijd het geëigende middel om een misstand te lijf te gaan – het kan disproportioneel zijn of toegepast worden terwijl er minder ingrijpende middelen ter beschikking staan om het probleem aan de kaak te stellen. Uiteindelijk is het niet de bedoeling dat het klokkenluiden zelf het probleem wordt – klokkenluiden is juist het symptoom van een misstand in een organisatie, gekoppeld aan het onvermogen van die organisatie om de situatie zelf te verhelpen.

1.5

Plan van behandeling

Tegen de achtergrond van deze problemen en zienswijzen worden de juridische normen gevormd omtrent de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren. Daarbij neemt het idee van een neutraal en loyaal ambtenarenapparaat als uitgangspunt in elk geval nog altijd een belangrijke plaats in29 – zo gaat men in landen als Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk primair uit van de gedachte dat een ambtenaar neutraal en loyaal is; hoe hoger de ambtenaar is, des te minder vrijheid heeft hij in de externe sfeer.30 Daarentegen is de notie van het recht op vrijheid van meningsuiting minstens even sterk in de maatschappij ingeworteld en staat het voorop dat mensen aanspraak kunnen maken op dit recht. De uiteindelijke bedoeling van dit werkstuk is om verheldering te bieden in deze problematiek wanneer ze speelt bij ambtenaren van instellingen van de Europese Unie. Welke normen gelden er voor EU-ambtenaren? Hoe combineren die normen de 28

Bovens 1990, p. 274 (zie noot 18). E. van Thijn, ‘De ambtenaar en de politiek’, RM Themis 1999, p. 166. 30 C.A.J.M. Kortmann, ‘De ambtenaar en de politiek’, RM Themis 1999, p. 163. 29

- 12 -


bescherming van de vrije meningsuiting met de bescherming van de belangen van de instellingen? De volgende twee hoofdstukken bieden elk een achtergrond waartegen de situatie in de Europese Unie kan worden gespiegeld. Eerst zal worden bezien hoe in Nederland, waar onlangs een klokkenluidersregeling van kracht is geworden, met deze problematiek wordt omgegaan. Daarna komt de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg aan bod. In hoofdstuk 4 zal de aandacht specifiek komen te liggen op de Europese Unie en haar ambtenaren. Op grond van de gevonden normen zal in het laatste hoofdstuk worden getracht om een leidraad te formuleren voor het afwegen van, enerzijds, het recht op vrijheid van meningsuiting en, anderzijds, de ambtelijke verplichtingen en verantwoordelijkheden.

- 13 -

februari 2003

Recommend Documents