Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2011-‐12
STRATEGISCHE INFRASTRUCTUURPROJECTEN Participatie en rechtsbescherming
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door
JULIE CORNELIS 00714020 Major: nationaal en internationaal publiekrecht en milieurecht
Promotor: Prof. Dr. GEERT VAN HOORICK Commissaris: Dhr. LODE DEKIMPE
DANKWOORD Vooreerst wil ik mijn Promotor, Professor Geert Van Hoorick, bedanken voor de nuttige tips en ideeën bij het schrijven van deze masterproef. Ook mijn Commissaris, Lode Dekimpe, bedank ik graag voor het nalezen van verschillende delen. Daarnaast gaat ook mijn dank uit naar enkele medewerkers van het departement RWO van de Vlaamse Overheid, zijnde Katrien Debeuckelaere en Luc Goedertier. Zij verschaften me nuttige informatie en interessante documenten. Tot slot zijn er enkele mensen uit mijn persoonlijke omgeving die niet vergeten mogen worden. Mijn ouders ben ik dankbaar voor de morele en financiële steun gedurende mijn rechtenstudies. Veel dank gaat ten slotte uit naar mijn goede vriendin, Julie. Mede dankzij haar kan ik terugblikken op een zeer fijne studententijd in het o zo mooie Gent.
1
Inhoudsopgave 1 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN ........................................................................................ 4 2 INLEIDING ................................................................................................................................. 5 3 HISTORIEK ................................................................................................................................. 7 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
DEURGANCKDOK ........................................................................................................................ 7 OOSTERWEELVERBINDING .......................................................................................................... 11 TRAMLIJNVERLENGING DEURNE-‐WIJNEGEM ................................................................................... 17 STADION CLUB BRUGGE ............................................................................................................. 19 UPLACE .................................................................................................................................. 22
4 PROBLEEMSTELLING ................................................................................................................ 26 5 DE BESTAANDE MOGELIJKHEDEN TOT VERSNELLING BINNEN DE VCRO ................................... 29 5.1 DE AANPASSINGEN OP PLANOLOGISCH VLAK ................................................................................... 29 5.1.1 TITEL III VCRO ............................................................................................................................. 29 5.1.2 DE INTEGRATIE VAN DE PLAN-‐M.E.R. IN DE OPMAAKPROCEDURE VAN HET RUP ....................................... 36 5.1.2.1 Het integratiespoor ............................................................................................................... 36 5.1.2.2 Arrest RvS: RUP gevangenis Dendermonde ........................................................................... 40 5.2 DE AANPASSINGEN OP VLAK VAN VERGUNNINGVERLENING ................................................................ 45 5.2.1 DE PROJECTVERGADERING .............................................................................................................. 45 5.2.2 VERGUNNINGEN VOOR HANDELINGEN VAN ALGEMEEN BELANG ............................................................. 49 5.2.2.1 De bijzondere procedure ....................................................................................................... 49 5.2.2.2 De positieve anticipatie ......................................................................................................... 53 5.2.3 AFSTEMMING AANVRAAGPROCEDURE STEDENBOUWKUNDIGE EN MILIEUVERGUNNING ............................. 56 5.3 BESLUIT .................................................................................................................................. 58 6 WAARBORGEN ........................................................................................................................ 60 6.1 INTERNATIONALE WAARBORGEN .................................................................................................. 60 6.1.1 HET VERDRAG VAN AARHUS ........................................................................................................... 60 6.1.2 ART. 6 EVRM .............................................................................................................................. 62 6.2 NATIONALE WAARBORGEN ......................................................................................................... 63 6.2.1 HET GELIJKHEIDS-‐ EN NON-‐DISCRIMINATIEBEGINSEL ............................................................................ 63 6.2.2 HET PARTICIPATIEBEGINSEL ............................................................................................................. 64 7 VOORSTELLEN ......................................................................................................................... 65 7.1 PREVENTIEVE RECHTSBESCHERMING .............................................................................................. 67 7.1.1 QUICK WINS ................................................................................................................................ 67 7.1.1.1 Unieke omgevingsvergunning ............................................................................................... 67 7.1.1.2 Integratie van de project-‐m.e.r. in de vergunningsprocedure .............................................. 83 7.1.2 INVESTERINGSPROJECTEN MET BESTEMMINGSWIJZIGING ...................................................................... 86 7.1.2.1 Verloop van de procedure ..................................................................................................... 87 7.1.2.2 Het kaderdecreet Investeringsprojecten ............................................................................... 91
2
7.1.2.3 Bespreking ............................................................................................................................. 91 7.1.3 BESLUIT ....................................................................................................................................... 94 7.2 CURATIEVE RECHTSBESCHERMING ................................................................................................. 95 7.2.1 VOORSTELLEN BINNEN DE COMMISSIE BERX ....................................................................................... 97 7.2.1.1 De bestuurlijke lus ................................................................................................................. 97 7.2.1.2 Belangenafweging ............................................................................................................... 104 7.2.1.3 Uitbreiding van de bevoegdheid tot mildering -‐ legislatieve validatie ................................ 107 7.2.2 VOORSTEL BUITEN DE COMMISSIE BERX – DE RELATIVITEITSVEREISTE .................................................... 121 7.2.3 DE RAAD VOOR VERGUNNINGSBETWISTINGEN ................................................................................. 128 7.2.3.1 Werking ............................................................................................................................... 128 7.2.3.2 Beroepstermijn .................................................................................................................... 131 7.2.4 NAAR EEN VLAAMS BESTUURSRECHTSCOLLEGE? ............................................................................... 135 7.2.5 BESLUIT ..................................................................................................................................... 140 8 CONCLUSIE ............................................................................................................................ 141 9 BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................ 142
3
1
Lijst van gebruikte afkortingen
DABM
Decreet Algemeen Milieubeleid
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
GRUP
Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan
GwH
Grondwettelijk Hof
HvJ
Hof van Justitie
MER
Milieu Effecten Rapport
m.e.r.
milieueffectenrapportage
MINAraad
Milieu-‐ en Natuurraad Vlaanderen
MORA
Mobiliteitsraad van Vlaanderen
Plan-‐MER
onderzoekt de effecten van een beleid op plan-‐of programmaniveau
Project-‐MER
opgesteld ter voorbereiding van een vergunningsaanvraag voor een specifieke project
RSV
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
RUP
Ruimtelijk Uitvoeringsplan
RvS
Raad van State
SALV
Strategische Adviesraad voor Landbouw en Visserij
SARO
Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
SERV
Sociaal Economische Raad van Vlaanderen
VCRO
Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening
VLACORO
Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening
Voka
Vlaams netwerk van ondernemingen
VVP
Vereniging van de Vlaamse Provincies
VVSG
Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten
4
2
Inleiding
1.
Op 17 december 2010 woonde ik de studiedag ‘Hebben burgers te veel rechten?’ van de
Universiteit van Antwerpen bij1. Deze dag handelde rond de vraag ‘Kunnen vandaag nog grote en maatschappelijk relevante infrastructuurprojecten gerealiseerd worden gelet op de talloze inspraak-‐ en beroepsmogelijkheden van de burgers, alsmede de opkomst van de ‘milieurechten’?’ Dit symposium belichtte dus voornamelijk het element participatie. Het bracht me bij dat er een grote ontevredenheid heerst over de huidige regelgeving omtrent complexe projecten. Door de opkomst, niet enkel van academici, maar tevens van belangengroepen, zoals VZW Ademloos2, werd het me nu wel echt duidelijk dat dit thema leeft onder de hele bevolking.
2.
Het probleem waar het in Vlaanderen om draait is dat er twee tegengestelde eisen zijn die
moeilijk in evenwicht zijn te brengen. Enerzijds is er de vraag naar meer inspraak door de burger bij grootschalige projecten. Anderzijds wil men ook een snellere realisatie van deze projecten. Verschillende spraakmakende zaken zijn hiervan het toonbeeld. In de afgelopen jaren zijn er reeds enkele wetswijzigingen uitgevoerd ter verbetering van de procedures hieromtrent. Recent is men binnen de overheid meer op zoek naar goede oplossingen voor deze problematiek. Hiertoe werden verschillende onderzoekscommissies opgericht die elk hun voorstellen naar voor brachten. 3.
Het doel van deze masterproef in essentie is te onderzoeken of deze voorstellen juridisch
haalbaar zijn. De verschillende parlementaire onderzoekscommissies hadden tal van voorstellen die deze hele materie in een stroomversnelling zouden brengen. Maar is dit in realiteit haalbaar? Uit mijn onderzoek zal blijken of de voorstellen de lege lata, de lege ferenda of daarentegen helemaal niet te verwezenlijken zijn. De Vlaamse regelgeving betreffende ruimtelijke ordening is nu reeds een wettelijk kluwen. Het is dus een verstandig idee om te onderzoeken of de bestaande wetgeving niet reeds voor voldoende gronden voor implementatie voorziet. Ik behandel voornamelijk de voorstellen die betrekking hebben op participatie in de brede zin. Dit houdt preventieve en curatieve rechtsbescherming in. 4.
Vooreerst bespreek ik enkele ophefmakende strategische infrastructuurprojecten van de
afgelopen jaren in Vlaanderen. Hierop volgt een uiteenzetting van de probleemstelling. Daarna 1
http://www.ua.ac.be/main.aspx?c=.STAATSBESTUURSRECHT&n=42299. D.i. een belangengroep uit Antwerpen die ten tijde van de opmaak van een nieuw project voor de mobilisering van Antwerpen het brugtracé aanvocht. 2
5
behandel ik de initiatieven tot verbetering van de procedures die reeds in de wetgeving zijn opgenomen. Vervolgens evalueer ik de relevante voorstellen die naar voren werden gebracht binnen en eventueel buiten de onderzoekscommissies. Tenslotte kom ik tot een conclusie waaruit zal blijken in welke mate deze voorstellen haalbaar zijn. Wetgeving bijgehouden tot 2 mei 2012
6
3
Historiek
3.1 Deurganckdok 5.
Een zeer bekende en tevens bijzonder ophefmakende zaak is de kwestie van het
Deurganckdok. Voor de verdere uitbreiding van de containerhaven van Doel was een gewestplanwijziging nodig. Zo kon men de stedenbouwkundige vergunningen verlenen. Het ontwerp van gewestplanwijziging werd definitief vastgesteld op 1 juni 19993. Deze gewestplanwijziging werd in 2000 echter geschorst door de Raad van State omwille van procedurefouten bij de totstandkoming ervan4. Ook de stedenbouwkundige vergunningen werden hiertoe tot twee maal geschorst. Een eerste maal omdat deze één van haar rechtsgronden verloren had nu de gewestplanwijziging was geschorst.5 Een tweede maal omwille van een procedurefout6. Hierdoor hadden de werken heel wat vertraging opgelopen. Zodoende was geen enkele partij tevreden. Enerzijds waren de milieuverenigingen ontevreden gezien de werken reeds van start waren gegaan en milieuschade bijgevolg reeds aangericht was. Anderzijds waren de havenautoriteiten ook misnoegd, gezien er reeds heel wat geld was besteed aan de bouw van het containerdok en het stilleggen van de werken bijgevolg massaal veel geld kostte. 6.
Om deze situatie zo snel mogelijk op te lossen en rekening houdende met een nieuwe
schorsing van de gewestplanwijziging7, schakelde de Vlaamse Regering enkele juridische experts in. Deze vonden een oplossing in een ‘nooddecreet’.
3
Besluit 1 juni 1999 van de Vlaamse Minister van Ruimtelijke Ordening houdende definitieve vaststelling van het ontwerpplan tot gedeeltelijke wijziging van Gewestplan Sint-‐Niklaas-‐Lokeren op het grondgebied van de gemeenten Beveren Kruibeke en Lokeren, BS 28 juli 1999, 28. 268. 4
RvS 31 mei 2000, nr. 87.739; S. LUST, “Deur blijft dicht voor Deurganckdok”, De Juristenkrant 2001/28, 6; Er werd namelijk advies ingewonnen door de afdeling wetgeving van de Raad van State o.g.v. art. 84 RvS-‐wet, dus bij spoedeisendheid. De overheid moet deze spoedeisendheid echter met bijzondere redenen omkleden. Maar ze had echter noch van de mogelijkheid tot verlenging van de vervaltermijn, noch van de redenen die een verlenging in de weg stonden gewag gemaakt. Zodoende schorste de Raad van State de definitieve vaststelling van het ontwerp van gewestplanwijziging. 5 RvS 31 mei 2000, nr. 87.740; S. LUST, “Deur blijft dicht voor Deurganckdok”, De Juristenkrant 2001/28, 6. 6 RvS 7 maart 2001, nr. 93.767; S. LUST, “Deur blijft dicht voor Deurganckdok”, De Juristenkrant 2001/28, 6; de overheid meende ten onrechte dat een nieuw openbaar onderzoek niet meer nodig was. 7 G. Van Hoorick, De implementatie van ‘Natura 2000’ in het Vlaamse Gewest, Tijdschrift voor Milieurecht 2003, 207.
7
Het Vlaams Parlement nam vervolgens het initiatief tot de opmaak van dit decreet. Het ‘Deurganckdokdecreet’8 werd het kader waarbinnen de Vlaamse Regering stedenbouwkundige vergunningen kon verlenen voor werken waarvoor zogenaamde ‘dwingende redenen van groot algemeen’ belang gelden, waarbij ze uitzonderingen9 kon maken op de bestemmingen van de plannen van aanleg10. 7.
Deze stedenbouwkundige vergunningen werden door het Vlaams Parlement bij wege van
decreet bekrachtigd11. Op deze manier versterkte het Vlaams Parlement zijn controle op de uitoefening door de Vlaamse Regering van de door dit decreet toegekende machten12. De indieners van het voorstel van dit nooddecreet waren er zich weldegelijk van bewust dat deze regeling afweek van de normale procedures en rechtsbeschermingsmechanismen. Ter verantwoording van deze afwijkingen riepen zij in hun voorstel dan ook bijzondere omstandigheden en motieven van groot algemeen belang in13. 8.
De bekrachtiging van de stedenbouwkundige vergunningen had inderdaad verstrekkende
gevolgen op het vlak van de rechtsbescherming. Door deze decretale validatie werden de stedenbouwkundige vergunningen immuun tegen een mogelijke vernietiging door de Raad van State of een wettigheidstoets door de gewone rechter o.g.v. art. 159 van de Grondwet. De stedenbouwkundige vergunningen kregen nu immers een wettelijke waarde.
8
Decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, BS 20 december 2001, 44.019 (hierna Deurganckdokdecreet). 9 Die overigens beperkt zijn, enerzijds, wat het voorwerp betreft en, anderzijds, wat de geldingsduur betreft; zie art. 2 en 11 Deurganckdokdecreet. 10 Art. 3 Deurganckdokdecreet. 11 Decreet van 29 maart 2002 houdende bekrachtiging van de stedenbouwkundige vergunningen verleend door de Vlaamse Regering op 18 maart 2002 in toepassing van het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, BS 30 maart 2002, 13.613. 12 Voorstel van decreet (W. DEMEESTER-‐DE MEYER et al.) voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, Parl. St. Vl. Parl. 2001-‐02, nr. 872/1, 5. 13 O.m. de economische en budgettaire gevolgen van het stilleggen van de werken (o.a. schadevergoedingen aan aannemers, imagoschade en tewerkstellingschade), de kosten nodig om de veiligheid na de stillegging te garanderen; dwingende redenen van groot algemeen belang waren o.m. de competitiviteit van de regionale economie op de wereldbarkt behouden en de regionale welvaart en tewerkstelling; voor de volledige argumentering zie Voorstel van decreet (W. DEMEESTER-‐DE MEYER et al.) voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, Parl. St. Vl. Parl. 2001-‐02, nr. 872/1, 4-‐16.
8
9.
De enige mogelijkheid die de burger aldus restte, was naar het – toenmalige -‐ Arbitragehof
te trekken. Deze decretale validatie had dan ook een omstreden verhouding met verschillende principes en grondrechten die in onze rechtstaat gelden. 10.
Bij
het
beroep
tot
nietigverklaring
van
het
Deurganckdokdecreet
en
het
bekrachtigingsdecreet werd telkens een schending van het gelijkheids-‐ en non-‐discriminatiebeginsel van art. 10 en 11 van de Grondwet ingeroepen, al dan niet in samenhang met andere bepalingen uit de Grondwet of het EVRM. 11.
Vooreerst meende men dat er een schending van het gelijkheids-‐ en non
discriminatiebeginsel van art 10 en 11 van de Grondwet was. Het Deurganckdokdecreet en het bekrachtigingsdecreet weken volgens de eisers zonder objectieve en redelijke verantwoording af van de gemeenrechtelijke regels inzake het wijzigen van plannen van aanleg en het verlenen van stedenbouwkundige en andere vergunningen14. De eisers achtten zich in deze zaak dus ongelijk behandeld ten opzichte van burgers die geraakt worden door andere projecten van groot strategisch belang. Deze laatsten behouden immers wel de toegang tot de Raad van State. 12.
Volgens de eisers werd ook het principe van de scheiding der machten, hét wezenskenmerk
van de parlementaire democratie, door dit nooddecreet geschonden. De bestreden decreten zouden “wetens en willens” in een aantal hangende jurisdictionele procedures hebben ingegrepen zonder dat hiervoor enige redelijke verantwoording bestond15. Indien de wetgever immers onregelmatige bestuurshandelingen valideert, ontneemt hij aan de Raad van State en de gewone hoven en rechtbanken de mogelijkheid om zich over een hangende zaak uit te spreken. De wetgevende macht liet zich op deze manier dus in met bevoegdheden van de rechterlijke macht. 13.
Vervolgens meenden de eisers dat de bestreden decreten hen zouden discrimineren in de
uitoefening van verschillende grondrechten. Met name het eigendomsrecht, het recht op bescherming van het leefmilieu, het recht op eerbiediging van het privé-‐leven en de vrijheid van
14
Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/2003, 19, Overw. B.8.; Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003, Overw. B.5. 15 Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/ 2003, Overw. B.21; Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003, Overw. B.10.
9
beroep van bedrijf zouden zijn geschonden16. Deze laatste vrijheid werd enkel ingeroepen bij het vernietigingsberoep tegen het Deurganckdokdecreet. Daarnaast meenden zij dat het recht op toegang tot de rechter op discriminatoire wijze werd beperkt door de decreten. 14.
Het bekrachtigingsdecreet was volgens de eisers ook strijdig met de federale
bevoegdheidsverdeling17. O.g.v. art. 160 van de Grondwet komt het immers uitsluitend aan de federale wetgever en dus niet de decreetgever toe om de samenstelling, bevoegdheid en werking van de Raad van State te regelen. Door de decretale validatie wordt echter artikel 14 van de RvS-‐wet – regelgeving die afkomstig is van de federale wetgever -‐ buiten werking gesteld18. Dit artikel geeft aan de Raad van State de bevoegdheid om uitspraak te doen over de beroepen tot nietigverklaring van akten en reglementen van de administratieve overheden. 15.
Tenslotte schonden de decreten volgens de eisers ook art. 10 van het E.G-‐Verdrag (het
beginsel van de gemeenschapstrouw) en art. 6 van de Habitatrichtlijn19. Ze verzochten het Grondwettelijk Hof om hiertoe een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie. De bekrachtiging van de vergunningen door het Vlaamse Parlement leidde er immers toe dat deze enkel nog voor het Arbitragehof konden worden aangevochten. Anders dan de Raad van State is deze niet bevoegd om vergunningen rechtstreeks aan de habitatrichtlijn te toetsen. De prejudiciële vraag luidde als volgt: “Is een wettelijke regeling waarmee een lidstaat het onmogelijk maakt om bouwvergunningen voor de nationale administratieve rechter te laten toetsen aan hun verenigbaarheid met het communautair recht strijdig met art. 10 EG verdrag?” Dit gelet op de eisen van daadwerkelijke en gelijkwaardige rechtsbescherming20. 16.
Maar het Grondwettelijk Hof veegde alle argumenten van tafel. Alle vorderingen tot
schorsing en vernietiging tegen het nooddecreet en de bekrachtigingsdecreten, ingesteld door de 16
Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/ 2003, Overw. B. 25; Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003, Overw. B.13. 17 Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003, Overw. B.18. 18 S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 104, nr. 16 en 17. 19 Dit laatste artikel heeft ingevolge het arrest van de Raad van State over de vordering tot schorsing van het herziene gewestplan directe werking (RvS 30 juli 2002, nr. 109.563); Richtlijn 92/43/EEG 21 mei 1992 van de Raad inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, BS 22 juli 1992 (hierna Habitatrichtlijn); Art. 6 Habitatrichtlijn bepaalt welke maatregelen de lidstaten in de speciale beschermingszones moeten instellen. 20 P. VAN NUFFEL, “Het Europees recht in de rechtspraak van het Arbitragehof. Prejudiciële vragen, te veel gevraagd?” In A. ALEN (ed.), 20 jaar Arbitragehof, Mechelen, Kluwer, 2005, 43-‐44.
10
bewoners bij het Grondwettelijk Hof, werden afgewezen21. Het Hof argumenteerde in het arrest over de vordering tot schorsing tegen het nooddecreet dan ook het volgende: “Het bestreden decreet streeft voor de gemeenschap dermate belangrijke doelstellingen na dat een schorsing van dat decreet een nadeel aan het algemeen belang en aan het belang van derden zou dreigen te veroorzaken, dat ernstiger en moeilijker te herstellen zou zijn dan het nadeel dat de onmiddellijke uitvoering ervan aan de verzoekende partijen zou kunnen veroorzaken. 22 ” Hieruit blijkt dat het Grondwettelijk Hof bij het beroep tot schorsing een belangenafweging tussen het algemeen belang en het belang van de individuele burger maakte. Het Hof was van mening dat de werken een te groot maatschappelijk belang hadden om tegengehouden te worden.
3.2 Oosterweelverbinding
17.
Een ander erg omstreden project is dat van de Oosterweelverbinding. Dit vormt een
onderdeel van het Masterplan Mobiliteit Antwerpen, goedgekeurd door de Vlaamse Regering bij princiepsbeslissing op 15 december 2000. Dit plan tracht de leefbaarheid, verkeersveiligheid en bereikbaarheid van Antwerpen, de Antwerpse haven en de omliggende gemeenten te verbeteren. Net zoals bij andere grootschalige projecten zou overhaaste besluitvorming ook hier, op het eerste zicht ironisch genoeg, tot een vertraging van de procedure leiden. 18.
Om het Masterplan en dus ook het project van de Oosterweelverbinding te realiseren, moest
een gewestplanwijziging worden uitgevoerd. Er werd dus beslist tot de opmaak van een gewestelijk ruimtelijke uitvoeringsplan23. Hierin moest dan het tracé vastgelegd worden. De keuze van dit tracé heeft aanleiding gegeven tot heel wat discussies, bezwaarschriften, een volksraadpleging en zelfs een annulatieprocedure bij de Raad van State.
21
Arbitragehof 26 juni 2002, nr. 116/2002, Arbitragehof 27 november 2002, nr. 174/2002, Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/2003, Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003. 22 Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/2003, Overw. B.11.3. 23 Hierna: GRUP.
11
19.
De Vlaamse Regering hield lange tijd vast aan het “geoptimaliseerd middentracé” oftwel
BAM-‐tracé24. Dit tracé voorzag o.m. een dubbeldeksbrug, de zogenaamde Lange Wapperbrug. 20.
Voorafgaand aan het GRUP liet de N.V. BAM een plan-‐MER opmaken, waarin de effecten van
de geplande ontwikkeling op het leefmilieu onderzocht werden. In december 2004 keurde de cel-‐ MER dit plan goed. Maar ze maakte wel enkele kritische bedenkingen. Daarom vorderde men, op vraag van de stad Antwerpen, om een nieuwe studie. Men koos deze keer voor het onderzoeksbureau Horvat. Uit deze studie bleek dat een tunnelvariant wel degelijk diende te worden beschouwd als volwaardig alternatief. Het nieuwe plan-‐MER werd goedgekeurd op 30 mei 200525. Hierna volgde de voorlopige vaststelling van het GRUP met het BAM-‐tracé als gekozen traject26. N.a.v. het openbaar onderzoek bij het GRUP diende de bevolking 627 bezwaarschriften in27. 21.
De Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (VLACORO) verleende een gunstig advies
voor het GRUP. Ze stelde vast dat in deze bezwaarschriften enerzijds gehekeld werd dat er onvoldoende inspraak en/of kennis bij het publiek was bij de totstandkoming van het GRUP. Anderzijds werd er in deze bezwaarschriften geopperd dat er andere evenwaardige of zelfs betere tracé-‐alternatieven voorhanden waren en/of minstens duidelijker had moeten worden aangetoond waarom die niet waren weerhouden28. Hoewel de commissie deze bezwaren gemotiveerd weerlegde, adviseerde ze wel het volgende aan de Vlaamse Overheid: “Vlacoro
adviseert
om
te
onderzoeken
of
inspraakmogelijkheden
bij
grote
stedenbouwkundige ingrepen in de toekomst vroeger in de procedure van een RUP kunnen plaatsvinden. Dit zal het maatschappelijk draagvlak voor stedenbouwkundige projecten vergroten. 29” 24
BAM staat voor Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel, een NV van publiekrecht die in 2003 voor onbepaalde tijd werd opgericht door de Vlaamse Regering, www.bamnv.be. 25 Zie Plan-‐MER Masterplan Antwerpen, 2005, http://www.lne.be/merdatabank/uploads/merntech176.pdf. 26 Besluit 16 september 2005 van de Vlaamse Regering tot voorlopige vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Oosterweelverbinding”, BS 30 september 2005, 42.183. 27 Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (hierna VLACORO), advies over GRUP Oosterweelverbinding Antwerpen, 14 maart 2006, nr. 229, 3, http://www.vlacoro.be/docs/229%20advies%20rup%20oosterweelverbinding%2014-‐3-‐06.pdf (hierna: Advies VLACORO GRUP Oosterweelverbinding). 28 Advies VLACORO GRUP Oosterweelverbinding, 6 – 7. 29 Advies VLACORO GRUP Oosterweelverbinding, 4.
12
Voorts adviseerde VLACORO om het alternatief tracé in het kader van het project-‐MER te onderzoeken. Dit was het tracé voorgesteld door het bewonerscollectief stRaten-‐generaal met een langere tunnel onder de Schelde en een veel noordelijker gelegen aansluiting. Indien men dit tracé dan uiteindelijk zou kiezen, zou men het Ruimtelijk Uitvoeringsplan30 wel (gedeeltelijk) moeten herzien31. 22.
Ondanks de definitieve vaststelling van het GRUP in juni 200632, waarin het BAM-‐tracé werd
vastgelegd, heerste er nog steeds discussie over welk tracé de voorkeur verdiende. Op vraag van de Vlaamse Regering maakte het studiebureau Arup-‐Sum een alternatievenstudie. Ze vergeleek het tracé van de BAM, het Horvat-‐tracé en het stRaten-‐generaal-‐tracé. Geen enkel tracé bleek optimaal33. Zodoende ontwikkelde het studiebureau een eigen tracé, dat in de lijn lag van het stRaten-‐generaal-‐tracé. 23.
Ondanks deze studie, op vraag van de Vlaamse Regering, besloot deze dat de n.v. BAM een
bouwaanvraag kon indienen. N.a.v. het openbaar onderzoek, dat liep van 25 mei tot 26 juni 2009, werden meer dan 17.000 bezwaarschriften ingediend34. 24.
De VZW Ademloos ging nog een stap verder en in juni 2009 had ze voldoende
handtekeningen verzameld om een volksraadpleging af te dwingen35. Op 18 oktober 2009 konden de Antwerpenaars hun stem uitbrengen. Op de vraag “Moet de stad Antwerpen een gunstig advies geven voor een stedenbouwkundige vergunning van de Oosterweelverbinding op het huidige voorziene tracé tussen Zwijndrecht/Linkeroever en Merksem/Deurne?“ antwoordde 59,24% van de deelnemers ja en 40,76% nee36. Hiermee sprak de bevolking zich uit tegen het BAM-‐tracé. Met deze 30
Hierna RUP.
31
Advies VLACORO GRUP Oosterweelverbinding, 5 en 8. Besluit 16 juni 2006 van de Vlaamse Regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Oosterweelverbinding”, BS 30 juni 2006, 33.120. 33 Zie ook http://www.sum.be/home.cfm?b=projects&c=detail&d=evaluatie-‐bijkomende-‐scheldekruising. 34 X, “Ruim 17.000 bezwaarschriften tegen Oosterweelverbinding”, De Standaard, 26 juni 2009, http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20090626_058. 35 O.g.v. art. 41 Gw. Juncto art. 205, 3° Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 21 augustus 2005, 38.153 (hierna ‘Gemeentedecreet’): voor Antwerpen, een gemeente met meer dan 30.000 inwoners, moet men handtekeningen verzamelen van minstens 10% van de inwoners. 36 Zie art. 212, 3° Gemeentedecreet: De kiesdrempel van 10%, vereist in een gemeente met meer dan 30.000 inwoners werd gehaald; X, “Antwerpenaars stemmen Lange Wapper weg”, De Morgen, 18 oktober 2009, http://www.demorgen.be/dm/nl/5036/Wetstraat/article/detail/1017287/2009/10/18/Antwerpenaars-‐ stemmen-‐Lange-‐Wapper-‐weg.dhtml. 32
13
uitslag kon men de laatste stap naar de werken, de verlening van de stedenbouwkundige vergunning, uitstellen. Een volksraadpleging heeft i.t.t. een referendum geen bindende kracht. Maar het resultaat van de volksraadpleging werd wel37 in overweging genomen door het College van Burgemeester en Schepenen van Antwerpen n.a.v. haar advies in het kader van de stedenbouwkundige vergunning. Op 23 oktober 2009 gaf het schepencollege dan ook, o.m. wegens een gebrek aan voldoende maatschappelijk draagvlak, een negatief advies aan de Vlaamse Regering38. 25.
Tevens werd de besluitvorming inzake de Oosterweelverbinding door derden aangevochten,
zowel bij de Raad van State als bij de rechtbank van eerste aanleg. Enerzijds stelde een restauranthouder in 2006 bij de Raad van State een beroep tot vernietiging van het GRUP “Oosterweelverbinding in39. Voorheen had deze reeds een beroep tot schorsing van dit GRUP ingesteld . Dit werd bij arrest van 6 juli 200740 evenwel afgewezen. In het annulatieberoep klaagde verzoeker o.m. aan dat de tunnelvariant onterecht niet werd onderzocht in de plan-‐m.e.r. De Raad van State oordeelde als volgt: In een plan-‐MER, voorafgaand aan het GRUP, moeten alle redelijke alternatieven onderzocht worden. De Dienst Milieueffectrapportage van het Departement leefmilieu, natuur en energie geeft via richtlijnen aan welke alternatieven in concreto op hun milieueffecten moeten worden onderzocht. Ook de verlengde tunnelvariant werd in de richtlijnen vermeld. De verlengde tunnelvariant werd uiteindelijk toch niet onderzocht gezien deze niet haalbaar werd geacht en dus niet kon gelden als een ‘redelijk alternatief’. Bijgevolg keurde de Cel-‐ MER het plan-‐MER goed De Raad van State kan terzake slechts een marginale toetsing uitoefenen. Ze was van oordeel dat de beslissing van de Vlaamse Regering houdende definitieve vaststelling van het GRUP op dit punt naar
37
Samen met nog andere elementen, zijnde de adviezen van de betrokken stadsdiensten en adviesorganen en de tweede studie van Arup-‐Sum. 38 Advies College van Burgemeester en Schepenen stad Antwerpen over stedenbouwkundige vergunningsaanvraag bouw Oosterweelverbinding, 23 oktober 2009, 2-‐9, http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Bedrijven/Marketing_en_communicatie/MC_Com/Collegeverslagen200 9/Collegeverslag_091023_78kb.pdf. 39 RvS 10 februari 2010, nr. 200.738, b.v.b.a. Pomphuis 40 RvS 6 juli 2007, nr. 173. 287.
14
behoren was gemotiveerd en niet kennelijk onredelijk was, waarbij de Raad zich op dit punt duidelijk niet in de plaats wenste te stellen van het bevoegde bestuur41. Bijgevolg verwierp de Raad van State op 10 februari 2010 het beroep tot nietigverklaring van het GRUP. Anderzijds werd in 2009, in afwachting van een uitspraak omtrent het beroep tot nietigverklaring van het GRUP, een milieustakingsvordering42 bij de rechtbank van eerste aanleg43 ingesteld. Ook dit zou geen soelaas bieden. De eisers vorderden dat, overeenkomstig art. 159 van de Grondwet, de rechter de goedkeuring van het project-‐MER van 30 maart 2007 door de Dienst Mer als onwettig buiten toepassing zou verklaren. Hier argumenteerden de eisers eveneens dat het plan-‐MER onvolledig was en geen rekening werd gehouden met de alternatieve Oosterweeltracés. De voorzitter oordeelde echter het volgende: “ Het komt de rechter niet toe in het proces van totstandkoming van een beslissing tussen te komen; het project-‐MER betreft een beslissingvoorbereidende handeling, geen op zichzelf staande beslissing welke een bedreiging voor het leefmilieu kan vormen.44” In beide zaken zou gegrondverklaring van de eis tot gevolg gehad hebben dat er een nieuw MER zou moeten worden opgesteld. 26.
Wat het verdere verloop van de Oosterweelverbinding betreft staan we momenteel nog niet
veel verder. In februari 2010 werd door het Forum Mobiliteit Antwerpen 2020 het Meccano-‐voorstel gelanceerd. Dit voorstel houdt in dat het verkeer reeds een heel eind voor de huidige ring via drie verbindingen (of bretellen) wordt afgeleid45.
41
RvS 10 februari 2010, nr. 200.738, NjW 2010, 283, noot L. LAVRYSEN. O.g.v. art. 1 Wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu, BS 19 februari 1993, 3769. 43 Voorz. Rb. Antwerpen, 21 september 2009, TMR 2009, 651-‐655. 44 http://www.waaskrant.be/nieuws/13382-‐rechter-‐wijst-‐milieustakingsvordering-‐rond-‐oosterweelverbinding-‐ af. 42
45
Zie http://www.forum2020.be/index.html.
15
In maart van datzelfde jaar bereikte de Vlaamse Regering een akkoord rond het “Masterplan 2020”46, een uitbreiding van het Masterplan van 2000. De regering nam een dubbelbesluit voor de sluiting van de Ring rond Antwerpen: de Lange Wapper-‐brug werd opzij gezet voor een reeks tunnels. Er waren wel grote voorwaarden aan verbonden: de tunnelvariant moest haalbaar, niet duurder en even snel realiseerbaar zijn. Zoniet zou een brug er toch komen. Met een nieuwe Vlaamse Regering in het najaar van 2010 kwam een nieuw compromis tot stand tussen deze en de stad Antwerpen: de tunnels mogen er komen als de stad Antwerpen de meerprijs betaalt47. 27.
Momenteel zijn zowel het Masterplan 2020 als het Meccanotracé onderworpen aan een
plan-‐m.e.r. Dit laatste tracé zal hoegenaamd geen kans meer maken nu men op de plaats van het tracé reeds gestart is met de bouwwerken van een gevangenis in Beveren. Vermoedelijk wordt het oosterweeldossier over de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 geheveld en zal voordien dus zeker en vast geen schot in de zaak komen. 28.
Twintig jaar zijn reeds verstreken, discussies, bestuursrechtelijke en administratiefrechtelijke
beroepsprocedures én een volksraadpleging verder wordt het hoog tijd voor een oplossing. Deze casus illustreert dat de burger een besluitvormingsproces via verschillende wegen halt toe kan roepen of minstens vertraging kan veroorzaken. Maar tevens roept dit vragen op bij de inspraak die de bevolking heeft gekregen bij de totstandkoming van het project. Was deze laattijdig? Werd er gebruik gemaakt van de verkeerde methoden? Was er eigenlijk voldoende ruimte voor interactie? Of was heb BAM-‐tracé gewoonweg al een uitgemaakte zaak waar geen burger, ongeacht het aantal bezwaarschriften, nog mocht aan raken? 29.
Zoals VLACORO concludeerde, moet meer gewicht worden toegekend aan de mening van de
bevolking en moet de inspraak meer naar voren in het besluitvormingsproces getrokken worden. Als het alternatief al gekozen is en de plannen nagenoeg reeds vastliggen, ontaardt inspraak immers tot een formaliteit, zal het maatschappelijk draagvlak voor het project dalen en zorgt dit voor meer ellende achteraf. Vroegere inspraak zou immers tot een groter maatschappelijk draagvlak geleid hebben en minder ellende achteraf. Beter voorkomen dan genezen dus.
46
Zie http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Districten/Deurne/Masterplan%202020.pdf. Zie http://www.demorgen.be/dm/nl/2461/De-‐Gedachte/article/detail/1161419/2010/09/24/Antwerpen-‐ krijgt-‐zijn-‐tunnels.dhtml. 47
16
3.3 Tramlijnverlenging Deurne-‐Wijnegem
30.
Een ander project uit het Masterplan 2020, de tramlijnverlenging Deurne-‐Wijnegem, heeft
ook met problemen te kampen gehad. In 2007 diende een buurtbewoner bij de Raad van State een verzoek tot vernietiging48 van enerzijds de stedenbouwkundige vergunning voor dit project en anderzijds het besluit van de cel Mer waarbij ontheffing49 werd verleend van de verplichting tot het opmaken van een project-‐MER50. De cel Mer had tot ontheffing besloten nu er reeds een plan-‐m.e.r.51 was doorlopen onder het Masterplan 2000. De persoon in kwestie vreesde voor sluipverkeer door de aanleg van de tramlijn. De Raad van State oordeelde, vier jaar na de indiening van het verzoek tot vernietiging, in het voordeel van de buurtbewoner en besliste tot de vernietiging van de beslissing tot ontheffing van de project-‐MER en tot vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning. Betreffende de ontheffingsbeslissing oordeelde de Raad het volgende: “Aangezien de ontheffing van een milieueffectrapportage een uitzondering is op de verplichting een milieueffectrapportage op te stellen, dient uit de ontheffingsbeslissing, of minstens uit de stukken waarop deze beslissing is gesteund, duidelijk te blijken dat aan de criteria om de ontheffing te verlenen, is voldaan. 52” Dit bleek niet het geval te zijn en de beslissing tot ontheffing van de project-‐m.e.r. was dan ook niet afdoende gemotiveerd. Voor wat de stedenbouwkundige vergunning betreft, stelde de Raad het volgende: “… dient te worden vastgesteld dat [de beslissing tot ontheffing] de onontbeerlijke grondslag vormt door het afleveren van de bestreden stedenbouwkundige vergunning, in die zin dat, bij 48
RvS 28 april 2011, nr. 212.825; het verzoek tot schorsing werd reeds op 4 juni 2008 verworpen: RvS 4 juni 2008, nr. 183.799. 49 O.g.v. art. 4.3.3 § 3, 1° van het Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, BS 3 juni 1995, 15.971. 50
Besluit van 3 augustus 2005 van de cel Mer betreffende de ontheffing tot het opstellen van een MER, http://www.lne.be/merdatabank/uploads/nthbsl317.pdf. 51 Zie http://www.lne.be/merdatabank/uploads/merntech176.pdf. 52 RvS 28 april 2011, nr. 212.825, Overw. 4.15.
17
gebrek aan een project-‐MER waarover in casu geen betwisting bestaat dat dit diende te worden opgemaakt, zonder deze ontheffingsbeslissing de aangevochten stedenbouwkundige vergunning niet kon worden verleend. 53” De stedenbouwkundige vergunning diende dus bij gebrek aan grondslag te worden vernietigd. 31.
Het project bevond zich op het moment van de uitspraak echter reeds, met een 2/3 realisatie
van de werken, in de finale fase en dit met een kostenplaatje van 45 miljoen euro. De gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur leverde na het arrest een stakingsbevel54. Hierin werd bepaald dat enkel nog een aantal bewarende maatregelen konden worden genomen om zowel de veiligheid voor de bewoners en handelaars als de verkeersdoorstroming te verzekeren. 32.
De Vlaamse Overheid heeft om deze situatie te verhelpen gelukkig snel actie ondernomen.
Eén maand na de vernietiging sloot de N.V. BAM een minnelijke schikking met de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur over het verdere verloop van bepaalde werken. Hierdoor kon ze de werken gedeeltelijk hervatten. Tevens startte ze met een regularisatieprocedure55, waardoor de stedenbouwkundige vergunning uiteindelijk vier maanden na zijn vernietiging werd gelegaliseerd. 33.
Het is frappant dat één enkele burger grootschalige en economisch belangrijke projecten op
de helling kan zetten. Dit terwijl dit project toch kon steunen op een enorm groot draagvlak. Zelfs de buurtbewoner die de klacht had ingediend bleek voorstander te zijn van de nieuwe tramlijn56. Meer openbaar vervoer zorgt immers voor minder files en sluipverkeer. 34.
Het probleem zit hem vooreerst in het feit dat ondanks de bezwaarschriften, waarin de
buurtbewoner reeds op het gevaar voor sluipverkeer wees, hier onvoldoende rekening mee werd gehouden. De enige optie voor hem bleek dus een procedure voor de Raad van State.
53
RvS 28 april 2011, nr. 212.825, Overw. 4.12. O.g.v. art. 6.1.47 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 juni 2009, BS 20 augustus 2009 (hierna: VCRO), juncto 6.1.1., 1° VCRO. 55 O.g.v. art. 4.2.24. VCRO. 56 http://www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/antwerpen/1.1019574. 54
18
Ten tweede beschikt de Raad van State over onvoldoende flexibele instrumenten om een genuanceerd oordeel te vellen. Een belangenafweging of het instrument van de bestuurlijke lus zou hier soelaas kunnen geboden hebben57. Tenslotte zou zonder de – toenmalig – grote gerechtelijke achterstand van de Raad van State er reeds een uitspraak voor het van start gaan van de werken geveld zijn en zou dit tot heel wat minder commotie geleid hebben.
3.4 Stadion Club Brugge
35.
Sinds 2006 heeft Club Brugge plannen om een nieuw voetbalstadion voor hun ploeg te
bouwen. Men wil er een multifunctioneel stadion van maken met naast een stadion ook ruimte voor een heus kantoren-‐ en winkelcomplex. Als locatie overwoog men het “Chartreuse-‐gebied” of het gebied “Oostkampse Baan”, beide ten zuiden van de stad Brugge. 36.
Voor dit project diende een nieuw RUP ter vervanging van het oude gewestplan van 197758
te worden opgemaakt. In de plan-‐m.e.r.59 voorafgaand aan het RUP werden naast de voorgenomen locatie ook andere locatiealternatieven onderzocht. Uit het plan-‐MER bleek dat het Chartreusegbied het minst geschikt was60. In het ontwerp-‐GRUP dat volgde werd toch gekozen voor Chartreuse als locatie. 37.
N.a.v. het openbaar onderzoek over het ontwerp-‐GRUP, werden meer dan 4300
bezwaarschriften ingediend. In oktober 2010 volgde ook een advies van VLACORO. Het advies was vernietigend over de keuze van de Chartreuse-‐site. VLACORO verleende een negatief advies en argumenteerde dit als volgt: “Vlacoro adviseert ongunstig op basis van de grondige analyse en beoordeling van de ingediende bezwaren en adviezen. Ze wijst onder meer op de talrijke fouten en slordigheden in de toelichtingsnota, de onvoldoende onderbouwing, de impact op de leefbaarheid en 57
infra nr. 220 e.v. en nr. 232 e.v. Vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 7 april 1977 betreffende Gewestplan Brugge Oostkust, BS 16 april 1977, 4908. 59 Plan-‐MER bij GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 13 oktober 2008 http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00100/00118_00002/data/212_00118_00002_MER.pdf, goedgekeurd op 23 oktober 2008 door de cel-‐Mer, http://www.lne.be/merdatabank/uploads/mergk816.pdf. 60 Zie http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00100/00118_00002/data/212_00118_00002_MER.pdf, Deel 3, 118-‐120. 58
19
woonkwaliteit, de overstromingsgevoeligheid van dit deelgebied, het ontbreken van een globale mobiliteitsvisie, de knelpunten inzake het planmer-‐proces en de negatieve milieueffecten.61” Dit laatste gold zeker voor wat betreft de effecten op beschermde soorten, zijnde i.c. de ingekorven vleermuis. 38.
De definitieve vaststelling van het GRUP volgde in februari 2011. Ondanks de slechte
evaluatie van het Chartreusegebied in het Plan-‐MER en ondanks het negatieve advies van VLACORO, verkoos men nog steeds de Chartreuse-‐site62. Enkele kleine aanpassingen waren wel vereist63. 39.
Vervolgens stelde Groen!, de stad Brugge, de gemeentes Oostkamp en Zedelgem en enkele
buurtbewoners op 22 april 2011 een beroep tot schorsing en vernietiging in van het GRUP bij de Raad van State64. 40.
De Raad stelde het volgende vast:
“ De bevoegde overheid beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid bij het vaststellen van het plan, doch moet wel ingevolge artikel 4.1.7 DABM65 rekening houden met de in het MER gedetecteerde en onderzochte milieubelangen, en haar beslissing onder meer motiveren in het licht van die milieubeoordeling. 66” In casu bleek echter het volgende:
61
VLACORO, advies over GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 23 augustus 2010, nr. 368, 97 – 99 en 134, http://www.vlacoro.be/docs/368%20Advies%20RUP%20regionaal%20stedelijk%20gebied%20Brugge.pdf. 62 Besluit 4 februari 2011 van de Vlaamse Regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge”, BS 25 februari 2011, 13.908. 63 O.m. een beperking van de oppervlakte voor de kantoren en een herwerking van de stedenbouwkundige voorschriften inzake de ontsluiting van de site, de waterbeheersing en de bescherming van de vleermuizenkolonie; zie RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, 12. 64 RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, 21-‐22. 65 Dit bevat een materiële (de plicht om “rekening te houden met het goedgekeurde rapport (…) en met de opmerkingen en commentaren die daarover werden uitgebracht”) en formele motiveringsverplichting; Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid. 66 RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, 21-‐22.
20
“ Aldus blijkt prima facie dat door de verwerende partij na de goedkeuring van het plan-‐MER onmiddellijk, zonder enige blijkende vergelijking, laat staan verantwoording vanuit het oogpunt van het leefmilieucriterium, de planopmaakprocedure uitsluitend gestuurd is vanuit de optiek om ‘een gesloten multifunctioneel stadion’ in te planten op de ‘Chartreuse-‐site’, dus op de locatie met de volgens het MER in principe meeste ongunstige leefmilieueffecten. Aldus lijkt de verwerende partij tekort te zijn geschoten in haar hoger omschreven verplichting om daadwerkelijk rekening te houden met de conclusies van het MER, en bijgevolg ook met de verplichting “het milieubelang een volwaardige plaats te verschaffen bij de besluitvorming”. 67” Verder oordeelde ze ook nog het volgende, verwijzend naar het definitieve GRUP waartegen het schorsingsberoep was ingesteld: “Dit euvel kan dan ook niet meer worden rechtgezet in de fase van de uiteindelijke definitieve vaststelling van het GRUP, door een motivering in de aanhef van het bestreden besluit en door toelichting bij het plan.. 68” Tenslotte was ook aan de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel voldaan69. 41.
De Raad van State besliste bijgevolg tot schorsing van het GRUP “afbakening
regionaalstedelijk gebied Brugge” in zoverre het betrekking had op de gebieden Chartreuse en Oostkampse Baan70. 42.
Over het beroep tot nietigverklaring van het GRUP is nog geen uitspraak gedaan. Indien de
Raad van State dit vernietigt, zal men een nieuw plan-‐MER en RUP moeten opstellen. 43.
Over het schorsingsarrest zei Minister Muyters tenslotte het volgende:
67
RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, Overw. 23. Ibid. 69 Zie. RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, Overw. 27. 70 RvS 14 oktober 2011, nr. 215.768, 31. 68
21
“ Het is niet de bedoeling om onze plannen nu overboord te gooien. We bekijken nu wat we moeten doen om aan de opmerkingen van de Raad van State te voldoen. Een andere locatie gaan zoeken is niet de optie van de Vlaamse Regering: we blijven Chartreuse verdedigen. 71” 44.
Het is jammer dat de Vlaamse Regering ondanks het grote aantal bezwaarschriften, het
negatieve advies én de schorsingsuitspraak strikt blijft vasthouden aan het Chartreusegebied. Op deze manier kan inspraak van zowel adviesinstanties als burgers weinig tornen aan de besluitvorming van de overheid.
3.5 Uplace
45.
Tenslotte hebben projectontwikkelaars plannen om in de provincie Vlaams Brabant, ten
westen van de gemeente Machelen, het project ‘Uplace’ te onwikkelen. Dit is een stadsontwikkelingsproject in functie van vrijetijdsbesteding en detailhandel. Het project zou zich situeren in het zuidelijke deel van het reconversiegebied ‘Industriezone Machelen-‐Vilvoorde’ nabij de Brusselse Ring72. De vorige Vlaamse Regering, de gemeente Machelen, OVAM en oorspronkelijk73 ook de provincie Vlaams-‐Brabant hebben reeds in 2009 een Brownfieldconvenant74 met de NV Uplace gesloten75. 46.
Op 15 september 2011 weigerde de Bestendige Deputatie van de provincie Vlaams-‐Brabant
de verlening van de milieuvergunning. Ze oordeelde dat het grootschalige project enerzijds de verkeersoverlast op de al verzadigde Brusselse Ring nog zou vergroten. Anderzijds zou het project de
71
http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=G6R3H8UE2. Richtlijnen milieueffectrapportage Brownfieldproject Uplace te Machelen, 4 juni 2010, 2, http://www.lne.be/merdatabank/uploads/merricht1753.pdf. 73 Bij het addendum trok de provincie Vlaams-‐Brabant zich terug uit de overeenkomst, http://agentschapondernemen.be/sites/default/files/documenten/bf-‐35-‐conv_addendum.pdf. 74 De Vlaamse Regering sluit deze contracten met projectontwikkelaars om de herontwikkeling van verlaten bedrijventerreinen (zgn. brownfields) te stimuleren, waarbij de projectontwikkelaars enkele juridisch-‐ administratieve en financiële voordelen krijgen voor de ontwikkeling van deze braakliggende en onderbenutte bedrijventerreinen (zie http://www.agentschapondernemen.be/artikel/brownfieldconvenanten). 75 Brownfieldconvenant van 25 juni 2009, http://agentschapondernemen.be/sites/default/files/documenten/bf-‐ 35_uplace_machelen_en_addendum_dd_21-‐05-‐2010.pdf/ . 72
22
reconversie van het gebied Machelen-‐Vilvoorde hypothekeren, gezien het een groot aandeel van de beschikbare ontwikkelingskansen opneemt76. Tegen deze weigeringsbeslissing stelde Uplace beroep77 in bij de Vlaamse Regering. Vlaams Minister van Leefmilieu, Schauvliege, moet in principe binnen een termijn van 5 maanden uitspraak doen over het beroep. 47.
Op 28 oktober 2011 verleende Minister van Ruimtelijke Ordening, Muyters, in naam van de
Vlaamse Regering de stedenbouwkundige vergunning voor het project. Tegen deze beslissing stelden de provincie Vlaams-‐Brabant, de gemeentes Leuven en Vilvoorde en Unizo beroep tot vernietiging78 in bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Op deze manier wouden ze anticiperen op een mogelijke aflevering van de milieuvergunning door de Vlaamse Regering. Dan zouden alle vergunningen immers verleend zijn en kunnen de bouwwerken starten. 48.
Unizo vreest dat door dit project heel wat kleinhandelaars het onderspit zullen delven. Ze
meent dat het project indruist tegen de ‘startnota winkelen in Vlaanderen’79. Met deze startnota wil de Vlaamse Regering van de detailhandel een speerpunt maken in haar beleid. In de ruimtelijke ordening wil ze een ‘kernversterkend beleid’ voeren80. In de beleidsnota 2009-‐2014 van Minister Muyters stond in dezelfde zin reeds het volgende geschreven: “Finaal zal de afweging van de inplanting van grote winkelvestigingen worden geïntegreerd in de ruimtelijke ordening.”
76
http://www.vlaamsbrabant.be/wonen-‐milieu/milieu-‐en-‐natuur/vergunningen/milieuvergunningen/nieuws-‐ uplace-‐geweigerd.jsp. 77 O.g.v. art. 23, § 2 van het Decreet van 28 juni 1985 betreffende de Milieuvergunning, BS 17 september 1985, 13.04. 78 O.g.v. art. 4.8.16. § 1 VCRO. 79 Startnota winkelen in Vlaanderen van 23 juli 2010, http://www.vvsg.be/economie_en_werk/economie/detailhandel/marktpraktijken/Documents/VR%202010%2 02307%20DOC.0674BIS%20Startnota%20Winkelen.pdf (hierna ‘Winkelnota’) 80 Winkelnota, 1.
23
Muyters heeft tevens een omzendbrief81 ‘ruimtelijke inplanting van winkelcentra’ opgemaakt die in acht moet genomen worden bij de vergunningverlening. Deze is gestoeld op de volgende principes: ‘De uitgangspunten daarvoor vormen de complementariteit met de handel en wandel in de binnensteden, het vermijden van ongewenste aanzuigeffecten ten nadele van de binnensteden en het voorkomen van verdere lintbebouwing. 82” Indien blijkt dat Minister Muyters deze richtlijnen bij het verlenen van de stedenbouwkundige vergunning niet in acht heeft genomen, beschikt Unizo met deze startnota alvast over een goed argument in haar vernietigingsberoep. 49.
Minister Schauvliege heeft momenteel nog geen uitspraak geveld over het beroep tegen de
weigeringsbeslissing van de milieuvergunning. De Gewestelijke Milieuvergunningscommissie heeft op 22 maart 2012 alvast een negatief advies83 verleend. Haar twee voornaamste bezorgdheden zijn de luchtkwaliteit en het gebrek aan garanties dat de ontsluiting er effectief komt. Machelen is immers een regio die nu reeds, gezien de nabijheid van de Brusselse Ring, zwaar getroffen wordt door fijnstof. Er lopen ook nog enkele procedures voor de nodige mobiliteitsvergunningen84. Het is dus onzeker of de wegeninfrastructuur verwezenlijkt zal zijn op het ogenblik dat Uplace kan worden geopend. Dit advies is echter niet bindend. Bijgevolg kan Minister Schauvliege, bevoegd voor de uitspraak over het beroep inzake de milieuvergunningsaanvraag, nog steeds anders beslissen. 50.
Overigens zijn brownfieldconvenanten in het algemeen enigszins problematisch voor de
Vlaamse Overheid. Enerzijds is zij partij door deze te ondertekenen en streeft zij dus de naleving ervan na. Anderzijds moet zij als rechter in alle onafhankelijkheid oordelen over de toekenning van de nodige vergunningen. Deze overeenkomst mag dus geen invloed hebben op de beslissing tot het al dan niet verlenen van de vergunning. 81
M.n.: Omz. 9 december 2011, RO 2011/01, Afwegingskader voor grootschalige detailhandel, BS 17 februari 2012, 11.551. 82 Beleidsnota 2009-‐2014 van Philippe Muyters, Ruimtelijke Ordening, Een ruimtelijk beleid voor en op het ritme van de maatschappij, 41, http://www.philippemuyters.be/files/minister2/nva_images/Beleidsnota%20Ruimtelijke%20Ordening.pdf. 83 O.g.v. art. 13 § 2 VCRO. 84 Zie o.m. http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20120322_017 en http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1412921/2012/03/23/Uplace-‐wordt-‐politiek-‐ moeras.dhtml.
24
51.
We kunnen nu enkel de uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen afwachten.
Hieruit zal blijken of Minister Muyters over de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning inderdaad in alle onafhankelijkheid heeft beslist.
25
4
52.
Probleemstelling De voorgaande cases geven ons alvast een idee op welke vlakken de besluitvorming inzake
planning en vergunningverlening gebreken vertoont. 53.
We zetten de probleempunten hier nog even duidelijk op een rijtje waarbij we het rapport
van de Commissie Investeringsprojecten85 (Commissie Berx) als uitgangspunt hanteren. Voor investeerders is het steeds moeilijker om binnen een redelijke termijn belangrijke investeringsprojecten te realiseren. De Commissie Berx geeft drie oorzaken van deze vertraging. Vooreerst is er de lange doorlooptijd voor het bekomen van de vereiste vergunningen. Ten tweede is er ook een gebrek aan maatschappelijk draagvlak wat resulteert in veelvuldige aanvechting van de vergunningen. Tenslotte bezitten de administratieve rechtscolleges over onvoldoende bevoegdheden om een effectieve rechtsbescherming te kunnen verzekeren. Deze drie probleempunten wenste de Commissie Berx aan te pakken. Uiteraard zijn deze drie knelpunten nauw verbonden en vallen deze niet los te koppelen van elkaar. Zo kan een gebrek aan maatschappelijk draagvlak voor een lange doorlooptijd zorgen. Immers, burgers die zich zich niet voldoende gehoord voelen, zullen zich genoodzaakt zien om de bekomen stedenbouwkundige vergunningen te betwisten bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. 54.
Naast voorgaande probleempunten, heeft de Vlaamse Regering een ongelukkige
ingesteldheid over complexe investeringsprojecten en de inspraak ervan. “Het kan eigenlijk niet dat een groot project, waar de regering achter staat, wordt tegengehouden door één burger”, verkondigde Minister Muyters nog eind 2009. Een gelijkaardige uitspraak kwam er van parlementslid – én voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie -‐ Sauwens: “De tijd dat één ambtenaar een veto kan uitspreken tegen maatschappelijk belangrijke projecten is voorbij.” (waarmee hij doelt op het geïntegreerde advies). 85
C. BERX, M. BOES, N. DE BATSELIER, K. DEKETELAERE, F. DE RYNCK EN M. DILLEN, Verslag van de Commissie
Investeringsprojecten (hierna Commissie Berx). Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten, februari 2010, http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/samenwerken/publiek/documents/100311verslag_commissie_b erx[1].pdf (hierna Verslag Commissie Berx), 104 p.
26
Deze beide zinsneden illustreren treffend de vreemde redenering van verschillende Vlaamse politici: ontevreden burgers bezitten over te veel “tools” om de totstandkoming van strategische infrastructuurprojecten te verlammen, zo niet van de baan te duwen. Zo kan hij zowel een stedenbouwkundige vergunning laten nietig verklaren door de bestuursrechter o.g.v. een luttele vormfout als een milieustakingsvordering instellen bij de gewone rechter. De burger misbruikt al deze middelen om zijn eigen belang door te drukken. Participatie wordt al te vaak met vertraging geassocieerd. 55.
Maar is dit werkelijk zo? Heel wat rechtsgeleerden zijn gelukkig een andere mening
toegedaan. Zo maakt ERIC LANCKSWEERDT, Eerste Auditeur bij de Raad van State, duidelijk dat de burger vaak niet anders kán dan kleine gebreken te zoeken in de besluitvorming van de overheid om daarmee naar de bestuursrechter te stappen en het recht als het ware te ‘misbruiken’86. De burger krijgt veel te laat de kans om zijn standpunt over een project uiteen te zetten. Hij kan zijn mening pas uiten d.m.v. bezwaarschriften n.a.v. het openbaar onderzoek. Op dat ogenblik heeft een alternatievenafweging reeds plaatsgevonden en zijn bezwaarschriften doorgaans verloren moeite. Paticipatie ontaard op die manier tot een loutere formaliteit. 56.
Het is correct dat de totstandkoming van investeringsprojecten vaak lang aansleept en de
procedures kwalitatief moeten verbeteren. Maar zoiets is onherroepelijk verbonden met een goede inspraak op het juiste moment. Om een versnelling van de totstandkoming van complexe projecten te verkrijgen, moet men hiervoor toch voldoende tijd uittrekken. Enkel zo krijgt men voldoende maatschappelijk draagvlak. Dit vergt zonder twijfel een mentaliteitswijziging bij de overheid: het besef moet komen dat hij de mondige burger niet zomaar voor voldongen feiten mag zetten en integraal moet betrekken bij het besluitvormingsproces. Dit zal de overheid uiteindelijk ook beslist geen windeieren leggen. Als men de burger immers te laat consulteert, zullen fundamentele discussies over het nut en de noodzaak van een project, telkens blijven terugkomen op latere momenten in het besluitvormingsproces, wat leidt tot extra proceslast.
86
E. LANCKSWEERDT, “Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak”, T.B.P. 2011/7, 407.
27
57.
Hierbij wens ik evenwel een kanttekening te maken. Het verlangen naar een vereenvoudigde
en transparante procedure mag niet betekenen dat voortaan weer alles kan. Ruimtelijke ordening mag grootschalige projecten waarvoor een ruim maatschappelijk draagvlak aanwezig is niet in de weg staan, maar evenmin mag deze het belang van de open ruimte die voor Vlaanderen nog een schaars goed is negeren. Deze evenwichtsoefening zal men steeds moeten blijven maken, ook bij de meest efficiënte regelgeving.
28
5
De bestaande mogelijkheden tot versnelling binnen de VCRO87
58.
Tien jaar na het Decreet Ruimtelijke Ordening blies de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening
een frisse wind in de materie van de ruimtelijke ordening. Wat betreft de verbetering en versoepeling van de besluitvorming van strategische infrastructuurprojecten, heeft dit decreet evenwel geen grote wijzigingen voorzien. Er is nu wel een afwijkende procedure van kracht voor de echte ‘megaprojecten’, maar dit is alvast geen hoogvlieger. Hier blijkt de theorie immers – zoals we zullen zien -‐ ver van de praktijk te staan. We bespreken hieronder eerst de aanpassingen op het vlak van ruimtelijke planning en vervolgens de wijzigingen op het vlak van vergunningverlening.
5.1 De aanpassingen op planologisch vlak
5.1.1 Titel III VCRO88 59.
Grootschalige stedenbouwkundige projecten moeten, meer dan minder omvangrijke
projecten, heel wat procedures doorlopen alvorens de initiatiefnemer ze kan uitvoeren. Om deze diversiteit aan procedures enigszins te beheersen, introduceerde de decreetgever d.m.v. art. 35 van het aanpassings-‐ en aanvullingsdecreet van 27 maart 200989 een nieuwe titel90 in de VCRO: ‘Bijzonderheden betreffende sommige grootschalige stedenbouwkundige projecten’. Deze titel voert een afwijkingsregime in voor welbepaalde grootschalige projecten om deze sneller te kunnen realiseren. De bedoeling is dat men voor dit soort projecten maatwerk kan leveren. Met Art. 35 van het wijzigingsdecreet voert de decreetgever een regeling in waarbij de Vlaamse Regering de decreetgever kan verzoeken om een bepaald ruimtelijk project tot project van
87
Voor de onder punt 4 gebruikte indeling heb ik me voornamelijk gebaseerd op het document Bestaande mogelijkheden in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) voor versnelling van procedures, 22 januari 2010, http://docs.vlaamsparlement.be/docs/biblio/opendigibib/monografie/2010/097_bestaande_mogelijkheden.pd f., 5 p. 88 Art. 3.1.1. VCRO -‐ art. 3.2.4. VCRO. 89
Art. 35 decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ , en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009, 37.238. 90 Titel III, Art 3.1.1 -‐ 3.2.4. VCRO.
29
‘gewestelijk en strategisch’ belang te verklaren. Dit is mogelijk op zowel gewestelijk, provinciaal als gemeentelijk niveau. 60.
Deze verklaring heeft twee voordelen tot gevolg:
Enerzijds stelt deze verklaring zogenaamde ‘administratiefrechtelijke faciliteiten’ ter beschikking aan de Vlaamse Regering om af te wijken van de -‐ limitatief opgesomde91 -‐ normale procedurebepalingen van de 12 verschillende procedures uit de in de VCRO vermelde decreten92. De afwijkingen worden als volgt bepaald: de Vlaamse Regering maakt een lijst op met de afwijkingen en de eventuele daaraan verbonden voorwaarden. Ze bezorgt deze lijst aan het Vlaams Parlement. Indien in deze lijst afwijkingen op wetskrachtige bepalingen zijn opgenomen, hebben deze eerst gevolg nadat zij door de decreetgever zijn bekrachtigd. Deze laatste beslist hierover binnen een ordetermijn van 60 dagen na de indiening van de lijst bij het Vlaams Parlement93. Anderzijds kan de overheid door deze verklaring in één procedure het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen wijzigen én een ruimtelijk uitvoeringsplan opstellen94. Dit zou volgens de indieners van het voorstel van dit decreet een aanzienlijke tijdsbesparing teweegbrengen95. 61.
De ratio legis voor de invoering van deze geïntegreerde procedure is de volgende:
Voor de realisatie van grote maatschappelijk belangrijke projecten is vaak een nieuw RUP nodig omdat het project niet past binnen de geldende stedenbouwkundige voorschriften. Deze, vaak urgente, projecten blijken niet tijdig te kunnen worden gerealiseerd omdat het nieuwe RUP96 niet overeenstemt met het structuurplan van het betrokken beleidsniveau. Een nieuw ruimtelijk structuurplan opstellen is echter onderworpen aan een zware procedure gezien deze beredeneerd tot stand moet komen en een groot maatschappelijk draagvlak dient te behelzen. Zoiets vergt dus echt wel enige tijd. Daarom riep de wetgever deze geïntegreerde procedure in het leven waarbij deze
91
Zijnde afwijkingen m.b.t. inhoud en vorm van het aanvraagdossier, chronologie van het procedureverloop en de duur van de behandelingstermijnen (zie hiervoor art. 3.1.2. § 1, lid 1 VCRO). 92 Dit is echter enkel mogelijk op gewestelijk niveau; art. 3.1.2. VCRO. 93 Art. 3.1.2. § 1, lid 2 en 3 VCRO. 94
Art. 3.1.3. VCRO.
95
Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 74. Voor de realisatie van zulke grote projecten is immers vaak een nieuw RUP nodig omdat het project niet past binnen de geldende stedenbouwkundige voorschriften. 96
30
het RSV97 en het RUP gelijktijdig -‐ in één procedure -‐ in plaats van consecutief kon aanpassen en opmaken98. De decreetgever voegde hier dan eveneens de mogelijkheid aan toe om gebruik te maken van de administratiefrechtelijke faciliteiten om de diverse procedures, die zulke megaprojecten met zich meebrengen, enigszins te beheersen99. 62.
Deze regeling beoogt enkel de zogenaamde ‘mega-‐projecten’. De indieners van het voorstel
haalden voorbeelden van projecten op het gewestelijk niveau aan zoals de herinrichting van een havengebied, het verbinden van gewestelijke lijninfrastructuren of grootschalige gewestelijke renovatieprojecten. Het moest werkelijk gaan om projecten die zo omvattend zijn dat er over een tijdspanne van een legislatuur slechts 1 of 2 van een dergelijke schaal kunnen worden georganiseerd100. Daarom is de Vlaamse Regering onderworpen aan een motiveringsplicht, waarbij ze moet kunnen aantonen dat het project aan zes cumulatieve voorwaarden voldoet opdat het project zou worden aangemerkt als zijnde van ‘gewestelijk en strategisch belang’. De toenmalige Minister van Ruimtelijke Ordening, Dirk Van Mechelen, wenste met dit regime geen afbreuk te doen aan de reguliere planningsprocedures. Het toepassingsgebied werd dus bewust beperkt gehouden. 63.
De vereisten zijn de volgende:
“[De Vlaamse Regering staaft in het verzoek dat voldaan is aan alle hiernavolgende vereisten:] 1°
het ruimtelijk project bestaat uit een samenhangend geheel van structurele maatregelen, waarbij grootschalige publieke infrastructuren worden verwezenlijkt in combinatie met de ontwikkeling van het omliggende gebied;”
Deze voorwaarde duidt er op dat het om een zogenaamd ‘combinatieproject’ moet gaan. De besluitvorming
bij
deze
combinatieprojecten
is
in
verhouding
tot
andere
typen
gebiedsontwikkelingen complex. Er zullen immers meerdere overheden betrokken zijn en tevens is er specifieke regelgeving van toepassing op deze projecten. Als voorbeeld kan het verbinden van gewestelijke lijninfrastructuren in combinatie met maatregelen van natuurinrichting dienen. 97
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen.
98
Verslag, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/6, 6-‐7. W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS EN S. WALGRAEVE, “De Ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, afl. 5, 490. 100 Verslag, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/6, 7. 99
31
“2°
het ruimtelijk project is onontbeerlijk voor een dringend noodzakelijke verbetering van woonkwaliteit, milieukwaliteit, economische ontwikkeling en/of bereikbaarheid;“
“3°
het ruimtelijk project is niet in belangrijke mate gericht op werken ten behoeve van inrichtingen waarvoor een socio-‐economische vergunning moet worden gevraagd;”
Deze voorwaarde benadrukt nogmaals dat het project van algemeen nut dient te zijn en een louter commercieel project (zoals een handelsvestiging) niet binnen de voorwaarden valt. “4°
de doelstelling van het ruimtelijk project kan niet via een andere weg worden gerealiseerd, of slechts door middel van alternatieven die een manifeste sociale, economische, financiële, ruimtelijke of milieugebonden meerkost impliceren; “
Het moet dus gaan om een voorkeursalternatief. Dit houdt in dat de doelstelling van het ruimtelijk project niet via een andere weg kan worden gerealiseerd, of slechts door een manifeste meerkost in te houden op sociaal, economisch, financieel, ruimtelijk of milieugebonden gebied101. “5°
het ruimtelijk project heeft een ongebruikelijk grote rechtstreekse en onrechtstreekse socioeconomische en ruimtelijke impact;”
6°
het ruimtelijk project noopt tot ongebruikelijke investeringen en inspanningen op het vlak van ontwikkeling en beheer. 102”
Hierbij werd in de parlementaire voorbereiding gedacht aan een minimuminvesteringsvolume van 500 miljoen euro103. Als de Vlaamse Regering gebruik wil maken van de geïntegreerde procedure, moet deze ook nog aantonen waarom deze het project bij de opmaak of de laatste volledige herziening van het RSV nog niet kon voorzien104. 101
Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 75, nr. 233.
102
Art. 3.1.1. § 1, lid 2 VCRO.
103
Memorie van Toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 76, nr. 235.
104
Art. 3.1.1. § 1, lid 2, 1° tot 6° en lid 4 VCRO.
32
Voor provinciale en gemeentelijke projecten bindt de decreetgever er nóg een extra voorwaarde aan vast: deze mogen niet in een ruimtelijk kwetsbaar gebied gelegen zijn105. 64.
Samenvattend gaat het volgens de Memorie van Toelichting om projecten waarbij omwille
van maatschappelijke, sociale, economische, milieugebonden of ruimtelijke redenen een zekere “sence of urgency” geldt106. Het is dus duidelijk dat de decreetgever een zeer grondige motivering vanwege de Vlaamse Overheid eist. Deze laatste mag bijgevolg niet over één nacht ijs gaan om van deze procedure gebruik te maken. 65.
Deze regelgeving tot versnelling van zulke grote projecten is echter bekritiseerbaar.
Zo wierp de afdeling Wetgeving van de Raad van State in haar advies over het aanpassingsdecreet de vraag op of het instellen van dergelijke uitzonderingsregimes voor projecten van gewestelijk strategisch belang in overeenstemming was met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel van art. 10 en 11 van de Grondwet107. De afwijkingsvoorwaarden waren in het voorstel van decreet ruimer omschreven, dan in het uiteindelijk goedgekeurde decreet108. De Raad vond deze dan ook te algemeen geformuleerd. Daardoor bakenden zij het toepassingsgebied van het uitzonderingsregime, i.t.t. tot wat de decreetgever beweerde, niet strikt genoeg af. Als voorbeeld gaf ze het tweede criterium: “Het ruimtelijk project is onontbeerlijk voor de dringend noodzakelijke verwezenlijking van een doelstelling van gewestelijk algemeen nut die kadert binnen één van de economische, sociale en culturele rechten, vermeld in artikel 23 en 24 van de Grondwet...” De Raad van State vroeg zich hierbij af waarom de link werd gelegd met art. 23 en 24 van de Grondwet. Hierdoor is dit een vrij vaag criterium en dekt het bovendien niet alles wat van gewestelijk en strategisch belang kan zijn. De realisatie van bijvoorbeeld een belangrijk mobiliteitsproject wordt niet door art. 23 en 24 van de Grondwet gewaarborgd. 105
Art. 3.2.1. § 1, lid 2, 7° VCRO. Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 76, nr. 237. 107 Adv. RvS 44.837/1/AV van 23 september 2008 bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 944-‐945. 108 Zie Voorstel van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 943. 106
33
De Raad verwees hierbij naar de Deurganckdok-‐rechtspraak van het Grondwettelijk Hof. Daar had het Hof uitzonderingsregimes gelinkt aan “dwingende redenen van groot algemeen belang” inzake stedenbouwkundige vergunningen toch gevalideerd. Maar daar ging het echter om ‘zéér grootschalige, specifieke projecten’ én de machtiging van de decreetgever aan de Vlaamse Regering was er beperkt. Enerzijds was het voorwerp van de machtiging beperkt: de werken waren limitatief opgesomd in het decreet. Anderzijds was de geldigheidsduur beperkt: de mogelijkheid om uitzonderingen te maken op de bestemmingen van de plannen van aanleg hield op te bestaan vanaf het ogenblik dat deze vergunningen konden worden verleend o.b.v. een voorlopig vastgesteld RUP voor het betrokken gebied. Uit voorgaande leidde de Raad van State dan ook het volgende af : “Gelet op de uitgebreidheid van het toepassingsgebied en de daaraan gekoppelde mogelijke ruime toepassing van het uitzonderingsregime staat de geconcipieerde regeling op gespannen voet met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.” Ze voegde hier evenwel aan toe: “Het komt evenwel aan het Grondwettelijk Hof toe om, in voorkomend geval, daarover in laatste instantie een oordeel te vellen.” 66.
Ook in een amendement werd voorgesteld om bij de parlementaire totstandkoming van de
VCRO de bepalingen hieromtrent te schrappen vermits deze strijdig zouden zijn met het gelijkheids-‐ en non discriminatiebeginsel uit artikel 10 en 11 van de Grondwet109. De voorstellers van dit amendement opperden immers dat de overheid via deze bepalingen een uitzonderingsregime wenst te creëren voor zichzelf. Zo kan ze van twaalf decreten -‐ die zij nota bene zelf heeft ingevoerd -‐ afwijken, terwijl alle andere initiatiefnemers op geen enkele wijze van deze procedures kunnen afwijken. Dit amendement werd uiteindelijk niet aangenomen. 67.
In een ander amendement stelde men het volgende: in de VCRO geldt een absolute
verplichting dat men de administratiefrechtelijke faciliteiten niet mag aanwenden om vrijstelling te
109
Amendement van ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐ vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/3, 22, Amendement nr. 49.
34
verlenen van materiële verplichtingen110. Desondanks doen deze faciliteiten toch afbreuk aan de materiële inhoud van de beslissing. Hun betoog hieromtrent was het volgende: de voorgeschreven vorminhoud, chronologie en behandeltermijnen bieden garanties voor de materiële inhoud van het dossier. Als je dus bijvoorbeeld de behandelingstermijnen die adviesverlenende instanties genieten om hun advies uit te brengen inkrimpt, zullen deze minder grondig kunnen overleggen en zal hun advies kwalitatief minder goed zijn. Deze redenering gaat eveneens op voor de termijnen voor het openbaar onderzoek. Verkort je deze, dan zal de kans op een voldoende groot maatschappelijk draagvlak voor het project nu eenmaal afnemen111. Het project zal via deze procedure wel sneller tot stand komen, maar de maatschappelijke ontevredenheid eveneens. En net dat is één van de heikele punten bij grootschalige infrastructuurprojecten. Dit amendement werd echter eveneens niet aangenomen. 68.
Zeer opmerkelijk is echter dat tot nu toe nog geen enkele toepassing in de praktijk werd
gemaakt van dit uitzonderingsregime112. Enkele private ondernemers en lokale besturen hoopten onder deze regeling te kunnen vallen. Telkens bleek echter dat niet voldaan was aan de cumulatieve voorwaarden van de betrokken codexartikelen, de welke nu eenmaal moeilijk voltallig vervuld kunnen zijn113. Aldus namen zij zich niet de moeite een poging te ondernemen om hun project als project van ‘gewestelijk en strategisch belang’ te laten verklaren. 69.
We kunnen dan ook concluderen dat met deze procedure tot versnelling, omwille van de te
strikt geformuleerde toelaatbaarheidvoorwaarden, ruimschoots twee jaar na de inwerkingtreding van de VCRO nog op geen enkele manier tegemoet is gekomen aan de problematiek. Dit is m.i. geen slechte zaak aangezien dit uitzonderingsregime een voordelige situatie voor de overheid t.a.v. andere vergunningaanvragers creëert en bijgevolg firt met de grenzen van het aanvaardbare.
110
Art. 3.1.2. § 2 VCRO. Amendementen, Parl. St. Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/3, 23-‐24, Amendement nr. 50. 112 Zie ook Verslag Commissie Berx, 45, voorstel 26bis. 113 Deze informatie werd me meegedeeld door Wolfgang Vandevyvere, ruimtelijk planner bij het departement RWO. 111
35
5.1.2 De Integratie van de plan-‐m.e.r. in de opmaakprocedure van het RUP
5.1.2.1 Het integratiespoor 70.
De tijdsduur van de m.e.r. is een ernstig knelpunt dat vaak wordt aangehaald als grote
vertragende factor bij de opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen. Het duurt namelijk bij benadering één jaar om een MER-‐rapport op te stellen. De Vlaamse regeling omtrent de m.e.r. vormt de uitwerking van de Europese plan-‐m.e.r.-‐richtlijn van 2001114. Deze richtlijn stelt zich het volgende als doel: “Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.115” 71.
De bevoegde nationale overheid had een keuze bij de uitvoering van deze richtlijn. Ze kon de
voorschriften van deze richtlijn verwerken in de bestaande procedures voor de vaststelling van plannen en programma’s (de generieke regeling). Er stond haar ook de mogelijkheid open om de voorschriften op te nemen in procedures die specifiek worden vastgesteld om aan deze richtlijn te voldoen (de specifieke regeling)116. 72.
Het Decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende
algemene bepalingen inzake het milieubeleid (DABM)117 heeft deze richtlijn, samen met zijn uitvoeringsbesluit118, voor het grootste deel ‘generiek’ omgezet in Vlaanderen. 114
Richtlijn 2001/42/EG 27 juni 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, Pb. L. 21 juli 2001, afl. 197, 30-‐37 (plan-‐ m.e.r.-‐richtlijn). 115 Art. 1 plan-‐m.e.r.-‐richtlijn. 116
art. 4.2 plan-‐m.e.r.-‐richtlijn. Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid, BS 3 juni 1995, 15.971 aangevuld bij Decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect-‐ en veiligheidsrapportage, BS 13 februari 2003, 7261, gewijzigd bij decreet van 27 april 2007. (hierna DABM) 117
36
Art. 4.2.3 § 1 van dit decreet bepaalt: “Het plan of programma dat overeenkomstig artikel 4.2.1, onder het toepassingsgebied van dit hoofdstuk valt, wordt, alvorens het kan worden goedgekeurd, aan een milieu-‐ effectrapportage onderworpen in de gevallen bepaald in dit hoofdstuk.” 73.
Het woord ‘alvorens’ is erg vaag en laat toe dat een milieueffectrapportage op een laat
tijdstip in het planningsproces wordt uitgevoerd. Meestal wordt dus eerst een voorontwerp van RUP opgesteld, waarna pas een plan-‐m.e.r. wordt uitgevoerd. Hierdoor kunnen de resultaten van het plan-‐MER nog maar moeilijk worden verwerkt in het RUP. Indien men deze immers wil opnemen in het RUP moet men dit laatste aanpassen, waardoor een deel van de procedure voor de aanvaarding van het RUP weer opnieuw moet worden gedaan119. KATRIEN DEBEUCKELAERE van het Departement RWO omschreef de situatie als volgt: “Zolang effectbeoordelingen pas starten op het niveau van een voorontwerp van plan, dus nadat het planningsproces afgerond is, en de officiële procedure start, verworden ze tot een ex postbeoordeling, waardoor ze niet kunnen wegen op het planningsproces.”120 74.
Het Decreet van 2002 vormde bijgevolg geen volledige omzetting van de Europese plan-‐
m.e.r.-‐Richtlijn. ‘De integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s’ was dus nog niet verwezenlijkt.
75.
Het integratiespoor is in tussentijd wel degelijk reeds toegepast121 geweest, zij het zonder
voorgeschreven specifieke procedure of zonder dat beschreven werd hoe dit integratiespoor moest verlopen. Het gevolg hiervan was dat in bepaalde gevallen geoordeeld werd dat er geen plan-‐MER. was opgemaakt. Er was inderdaad geen apart document van de plan-‐m.e.r. zoals voordien opgesteld, 118
Besluit 12 oktober 2007 van de Vlaamse Regering betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma’s, BS 7 november 2007, 56.497. 119
Verslag aan de Vlaamse Regering betreffende het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 30 mei 2008, 27.692 en Verslag Commissie Berx, Bijlage VIII, Suggesties en Voorstellen Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 186. 120
K. DEBEUCKELAERE, “Doorwerking van milieu in ruimtelijke ordening: 1 + 1 = 3”, V.V.O.R. Verslagboek 2008/1, http://www.omgevingsrecht.be/sites/default/files/2008_1_doorwerking_van_milieu.pdf, 35. 121
In toepassing van het DABM voor de wijziging van 2007.
37
maar het was reeds geïntegreerd in het RUP. Om zulke situaties te vermijden werd een wettelijke regeling en procedure uitgewerkt122. In het DABM werd sinds 2007 het integratiespoor beschreven voor de RUP’s zonder dat daarvoor een wettelijke regeling of procedure werd uitgewerkt123. Een jaar later, op 1 juni 2008, trad in uitvoering hiervan het Besluit van de Vlaamse Regering van 18 april 2008 betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan124 in werking. Dit besluit vormde dus de specifieke regeling die het integratiespoor invoerde. Nu kunnen overheden officieel kiezen om het integratiespoor i.p.v. de generieke regeling te volgen. 76.
De integratie van de milieueffectrapportage houdt in dat de verschillende stadia van de plan-‐
m.e.r verweven worden met het planningsproces van het RUP. Dit resulteert in een chronologisch samenlopen van de verschillende procedurestappen én een effectieve interactie tussen beide procedures. Het plan-‐MER maakt integraal deel uit van het RUP. Het kan volledig geïntegreerd worden in de toelichtingsnota125 van het RUP waarbij de onderdelen van het plan-‐MER duidelijk herkenbaar moeten zijn126. Het integratiespoor zorgt voor een grotere garantie dat de resultaten van het MER effectief mee worden genomen in het ruimtelijke plan. 77.
Het integratiespoor brengt in principe heel wat voordelen met zich mee t.o.v. het voeren van
twee aparte procedures. 122
K. DEBEUCKELAERE, “Doorwerking van milieu in ruimtelijke ordening: 1 + 1 = 3”, V.V.O.R. Verslagboek 2008/1, http://www.omgevingsrecht.be/sites/default/files/2008_1_doorwerking_van_milieu.pdf, 37. 123
Art. 4.2.4 DABM: “Voor een plan of programma, dat overeenkomstig dit hoofstuk aan de opmaak van een plan-‐MER is onderworpen, kan in een decreet of besluit van de Vlaamse Regering, dat desgevallend voor de opmaak van dat plan of programma van toepassing is, worden bepaald op welke wijze het plan-‐MER in de opmaakprocedure van dit plan of programma geïntegreerd wordt…”. 124
Besluit 18 april 2008 van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 30 mei 2008, 27.692 (hierna Besluit Integratiespoor). 125 In de toelichtingnota van het RUP wordt aangegeven op welke wijze rekening gehouden wordt met de resultaten van de milieueffectrapportage, met de adviezen die gegeven werden in het kader van de procedure van milieueffectrapportage en in voorkomend geval de resultaten van de grensoverschrijdende raadpleging. Daarnaast worden de redenen weergegeven voor de gekozen opties in het RUP, in het licht van de redelijke alternatieven die zijn behandeld; Zie art. 2, lid 4 Besluit Integratiespoor 2008. 126
Zie art. 2 Besluit Integratiespoor 2008.
38
Vooreerst houdt men door de milieuaspecten te betrekken bij de opmaak van het RUP en alternatieven in die zin af te wegen effectief rekening met de effecten van het project op het milieu. Zo zal men sneller geneigd zijn om te zoeken naar alternatieven met minder nadelige milieueffecten. Vervolgens komt de integratie eveneens ten goede aan de tijdsduur van de besluitvorming. Door de integratie vallen verschillende stappen van beide procedures samen in plaats van consecutief te gebeuren. Men zal ook geen wijzigingsprocedure meer moeten ondernemen om het RUP aan te passen aan de bevindingen van het MER. Ook op dit vlak is er dus een tijdwinst. Een ander voordeel aan het integratiespoor is dat deze het kostenplaatje doet afnemen: de MER-‐cel kan de m.e.r. nu veel beter afstemmen op de alternatieven die in de planningsprocedure voor komen127. Tenslotte belangrijk is dat het maatschappelijk draagvlak van het RUP in principe zal toenemen. Gezien het planningsproces en de m.e.r.-‐procedure in het integratiespoor gelijktijdig en niet achtereenvolgens worden uitgevoerd, start de m.e.r.-‐procedure onder het integratiespoor vroeger in de tijd en valt ook het inspraakmoment hierover vroeger128. 78.
De SERV en de Minaraad vroegen in hun advies omtrent het Besluit betreffende het
Integratiespoor evenwel letterlijk “met aandrang dat – na een leerperiode129 – werk wordt gemaakt van een volwaardige integratie van het instrument plan-‐m.e.r. en van de bepalingen van de plan-‐ m.e.r.-‐Richtlijn in de regelgeving ruimtelijke ordening”. De integratie kwam er immers niet via een wijziging van het Decreet Ruimtelijke Ordening130 en een bijhorend uitvoeringsbesluit: er kwam een nieuw decreet en bijhorende uitvoeringsbesluiten. Het DRO bleef onaangeroerd. Het uitvoeringsbesluit van 2008 heeft meerdere decreten, het DRO131 en 127
Milieu-‐ en Natuurraad van Vlaanderen (hierna Minaraad) en Sociaal-‐ Economische Raad van Vlaanderen (hierna SERV), gezamenlijk advies betreffende milieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen (integratiespoor), 25 januari 2008 en 29 januari 2008, 6, http://www.minaraad.be/adviezen/2008/milieueffectrapportage-‐over-‐ruimtelijke-‐uitvoeringsplannen-‐ integratiespoor-‐samen-‐met-‐serv. (hierna Integratiespooradvies Mina en SERV 2008), 6. 128 Integratiespooradvies Minaraad en SERV 2008,5-‐6. 129 In art. 9 van het Besluit 18 april 2008 van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan werd bepaald dat drie jaar na de inwerkingtreding van het besluit een evaluatie moet plaatsvinden. 130 Of het huidge VCRO. 131
Art. 39 § 3 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999 , 21.001 (hierna DRO 1999).
39
vooral het DABM132 als juridische basis. De SERV en Minaraad wezen er in hun advies op dat dit enerzijds voor interpretatieproblemen en anderzijds voor problemen tot een volwaardige integratie van de m.e.r in het RUP kan opleveren133. 79.
De interpretatieproblemen zijn het gevolg van de dubbele juridische basis die het
integratiespoorbesluit heeft. Bovendien regelt het DABM zowel het generieke als het integratiespoor. De bepalingen van die twee systemen verwijzen voor een deel naar elkaar, maar sluiten elkaar voor een deel ook uit. De problemen betreffende een volwaardige integratie houden verband met de hiërarchie der normen. Heel wat besluitvormingsprocedures voor plannen en programma’s zijn uitgewerkt in decretale regelgeving. Zo is de opmaakprocedure voor een RUP uitgewerkt in de VCRO134. Het Integratiespoorbesluit kan, gezien de hiërarchie der normen, nooit een decreet wijzigen. Enkel voor zover de decretale regelingen hiervoor ruimte laten, kunnen de bepalingen waarde hebben. De SERV en Minaraad vrezen dat op deze wijze een volwaardige integratie van plan-‐m.e.r. kan worden gerealiseerd. In plaats van het integratiespoor voor de plan-‐m.e.r. uit te werken in een uitvoeringsbesluit, zou men beter de hele regeling omtrent het plan-‐m.e.r. decretaal in de regelgving van de ruimtelijke ordening uitwerken. Ook in het Waalse en Duitse milieurecht is dit zo uitgewerkt135. Concreet zou dit betekenen dat men de VCRO moet wijzigen.
5.1.2.2 Arrest RvS: RUP gevangenis Dendermonde 80.
Wat het verruimde draagvlak dankzij het Integratiespoorbesluit in de praktijk betreft, dien ik
nog een opvallend arrest van de Raad van State te vermelden. Op 12 augustus 2011 schorste de Raad het RUP ‘Afbakening kleinstedelijk gebied Dendermonde’136. Deze plannen dienden voor de bouw van een nieuwe gevangenis te Dendermonde. Het RUP was opgesteld met toepassing van het Integratiespoorbesluit. De Raad liet het besluit echter o.g.v. art. 159 Gw buiten toepassing, gezien dit een schending uitmaakte van het gelijkheidsbeginsel van art. 10 en 11 van de Grondwet. 132
Art. 4.2.4, § 1 DABM.
133
Integratiespooradvies Minaraad en SERV 2008,1 en 8-‐9. Art. 2.2.1. tot 2.2.18. VCRO.
134 135
SERV en Minaraad, Advies over voorontwerp van decreet plan-‐m.e.r., Minaraad 8 juni 2006, SERV 14 juni 2006, http://serv.be/sites/default/files/documenten/pdfpublicaties/1016.pdf, 12-‐13. 136
RvS 12 augustus 2011, nr. 214.791.
40
81.
Het DABM voorziet voor de opmaak van een plan-‐MER eenzelfde verplichting voor de
generieke regeling als voor het integratiespoor. De administratie moet o.m. bij de bekendmaking van de kennisgevingsnota duidelijk aangeven dat het publiek en de instanties over een termijn van 30 dagen beschikken om eventuele opmerkingen aan de administratie hierover te bezorgen137. Dit impliceert dus dat de administratie moet bekendmaken dat het dossier ter inzage ligt. Art. 7 van het uitvoeringsbesluit van 2007 van de generieke regeling voorziet in een actieve bekendmaking van het feit dat een dossier over een voorgenomen plan-‐MER ter inzage ligt voor het publiek. Dit organiseert ze via ten minste één bericht in een krant of in het gemeentelijk infoblad. Dit dossier kan men dan vervolgens via de website van de bevoegde administratie e.d. meer raadplegen138. 82.
In het Integratiespoorbesluit van 2008 is deze verplichting tot publieke aankondiging echter
niet opgenomen139. Men kan het dossier nog steeds inkijken via voorgenoemde websites en terinzagelegging op het gemeentehuis140, maar dit is volgens de Raad niet voldoende. De burger wordt immers op geen enkele manier ingelicht van het feit dat hij het dossier kan inkijken en inspraak kan uitoefenen. Dit beknot op ernstige wijze de mogelijkheden van de burger om binnen de voorziene termijn zijn opmerkingen en bezwaren te kunnen uiten141. 83.
Bijgevolg voorziet het Integratiespoorbesluit in een aanzienlijke vermindering van de
mogelijkheden tot publieke inspraak in de fase voorafgaand aan de opmaak van het plan-‐MER. Dit leidt ook tot een vermindering van het beschermingsniveau van het leefmilieu. Het openbaar onderzoek is immers van groot belang omdat het het publiek toelaat suggesties te doen omtrent het te voeren milieu-‐effectenrapport. De afschaffing van de publieke aankondiging beperkt deze mogelijkheid. De Raad concludeerde hieruit het volgende: 137
Art. 4.2.4. § 5 DABM voor het besluit van 2007 en Art. 4.2.4. § 1DABM voor het Integratiespoorbesluit.
138
Art. 7 Besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma’s, BS 7 november 2007, 56.497. 139
Zie art. 4 Besluit Integratiespoor 2008.
140
Art. 4 § 3 Besluit Integratiespoor 2008.
141
RvS 12 augustus 2011, nr. 214.791, Overw. 6.16.
41
“Uit hetgeen voorafgaat blijkt op het eerste gezicht dat de rechtszoekenden die wensen betrokken te worden bij de publieke consultatie over inhoudsafbakening van een plan-‐MER voor een RUP dat wordt opgemaakt volgens de regels die gelden wanneer het integratiespoor wordt gevolgd, en de rechtszoekenden die wensen betrokken te worden bij de publieke consultatie over een plan-‐MER volgens de algemene regeling, ongelijk worden behandeld, dat deze ongelijke behandeling volgt uit het verschil in de regelgeving vervat in de uitvoeringsbesluiten die zijn opgenomen op grond van dezelfde in het DABM opgelegde verplichtingen, en dat die ongelijke behandeling op het eerste gezicht haar verantwoording niet vindt in de specificiteit van het integratiespoor zoals deze in het DABM is bepaald.142” 84.
Bijgevolg besloot de Raad van State om het Integratiespoorbesluit met toepassing van art.
159 Gw. buiten toepassing te laten. 85.
Deze uitspraak van de Raad van State heeft verregaande gevolgen voor andere ruimtelijke
uitvoeringsplannen die een plan-‐m.e.r. met toepassing van het Integratiespoorbesluit hebben ondergaan. Via een exceptie van onwettigheid kan de burgerlijke of administratieve rechter bijgevolg weigeren om een RUP, jaren na de vaststelling ervan, toe te passen. Naast gevolgen voor de plannen, kan dit ook gevolgen op vergunningsvlak teweegbrengen. Een stedenbouwkundige vergunning die zijn rechtsgrond in een onwettig RUP heeft, kan door de Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigd worden. Ook de gewone rechter kan een verbod opleggen om van de verleende vergunning gebruik te maken143. Dit brengt heel wat rechtsonzekerheid te weeg, zowel bij de burgers als bij de administratieve overheid. 86.
Om aan dit euvel tegemoet te komen is op 2 mei 2012 een decreet goedgekeurd dat de
decretale validatie regelt van alle ruimtelijke uitvoeringsplannen die met toepassing van het Integratiespoorbesluit zijn opgemaakt144. Het gevolg van deze techniek is, zoals bij het Deurganckdok, dat burgers de schorsing of vernietiging van deze RUP’s niet kunnen inroepen voor de Raad van State en dat de exceptie van onwettigheid van art. 159 Gw. geen toepassing kan vinden. Enkel het 142
RvS 12 augustus 2011, nr. 214.791, Overw. 6.18.
143
Voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1494/1 (hierna voorstel van valideringsdecreet), 19. 144
Zie Verslag van 29 april 2012 van het voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1494/2, 8.
42
Grondwettelijk Hof zal kunnen oordelen over het RUP. De initiatiefnemers van het voorstel oordeelden dat het ingrijpen van de decreetgever de enige manier was om de rechtsonzekerheid zonder aanzienlijke vertraging en zonder al te hoge kosten te verhelpen. Er was ook nog een andere mogelijkheid. Men kon de plannen bevestigen na een volledige herneming van de goedkeuringsprocedure, ditmaal met toepassing van het besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 betreffende milieueffectrapportage. Dit was voor de initiatiefnemers van het voorstel echter geen optie daar dit zeer tijdrovend zou zijn en hoge kosten zou meebrengen, terwijl de baten voor het milieu onzeker zijn. 87.
Aan de voorwaarden die de afdeling Wetgeving van de Raad van State stelt omtrent de
legislatieve validatie is volgens de initiatiefnemers van het decreet voldaan. De legislatieve validatie die de ontknoping van een lopend geding kan beïnvloeden moet volgens de Raad aan twee voorwaarden voldoen: ze moet verantwoord zijn “om dwingende en ernstige redenen, ingegeven hetzij door de omstandigheden waaronder de onregelmatige handeling tot stand was gekomen, hetzij door de schadelijke gevolgen welke de vaststelling van de onregelmatigheid voor ’s lands hogere belangen of voor een goede werking van zijn diensten zou meebrengen, hetzij door het onbillijke nadeel dat talrijke burgers zou worden toegebracht. 145” Doordat art. 159 Gw. tot ver na de totstandkoming van het RUP kan worden ingeroepen, is er volgens de Raad van State sprake van een onbillijk nadeel voor de burger. Deze mogelijkheid tot buiten toepassing verklaring brengt immers de rechtszekerheid voor de burger danig in het gedrang. De schadelijke gevolgen zijn volgens de initiatiefnemers dan weer dat het rechtszekere, transparante karakter van de ruimtelijke ordening in het gedrang wordt gebracht door vormgebreken die door de meeste burgers niet eens gekend zijn146. Met dit laatste ben ik het echter niet eens. Het betreft hier m.i. niet zomaar vormfouten. Het gaat hier niet om loutere vormfouten die indien ze nageleefd zouden zijn, niet tot een ander resultaat zouden leiden. Vermoedelijk zouden er, indien het Integratiespoorbesluit correct was uitgewerkt en 145
Voorstel van valideringsdecreet 20-‐21; Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1494/1, 20-‐21; Parl. St. Senaat 1964-‐65, nr. 113; in diezelfde zin Parl. St. Kamer, 1977-‐78, nr. 186/1, en Senaat 1964-‐65, nr. 113; in diezelfde zin Parl. St. Kamer, 1977-‐78, nr. 186/1, en Senaat 1982-‐83, nr. 402/1. 146
Voorstel van valideringsdecreet 21.
43
in een bekendmaking van de ter inzagelegging van het kennisgevingsdossier zou voorzien, meer burgers bezwaren en opmerkingen hebben ingediend. Dit zou bijgevolg tot een ander resultaat kunnen geleid hebben en geeft bij gebrek hieraan een fout beeld van het maatschappelijk draagvlak van de plannen voor de nieuwe gevangenis van Dendermonde. 88.
De ongelijkheid tussen beide uitvoeringsbesluiten wordt zo snel mogelijk aangepast. In de
periode tussen de inwerkingtreding van het validatiedecreet en de aanpassing van de uitvoeringsbesluiten zal de algemene regeling inzake plan-‐m.e.r. gevolgd worden147. Het integratiespoorbesluit zou drie jaar na de inwerkingtreding ervan geëvalueerd worden148. Ruim drie jaar na de inwerkingtreding is dit nog steeds niet gebeurd149. In deze evaluatie zal o.m. de wijze besproken worden waarop het plan-‐MER milieueffecten opneemt in de verschillende beslissingsmomenten van het RUP-‐planningsproces150. Het integratiespoor is momenteel in 62 opmaakprocedures voor ruimtelijke uitvoeringsplannen toegepast151. 89.
In theorie is de integratie van de plan-‐m.e.r. in de planningsprocedure alvast een goede
aanzet naar meer integratie van effectenrapportages. Het integratiespoor brengt heel wat voordelen met zich mee. Ze draagt o.a. bij tot versnelling van het planproces én een groter draagvlak. Om een volwaardige integratie van het plan-‐m.e.r. in de opmaakprocedure van RUP’s te bekomen zou de hele regeling van de plan-‐m.e.r. echter beter in de VCRO worden opgenomen. Jammer genoeg is men het draagvlak blijkens het schorsingsarrest van de Raad van State enigszins uit het oog verloren. De Raad van State oordeelde dat het Integratiespoorbesluit het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel schond, gezien ze niet zoals het uitvoeringsbesluit van de algemene regeling voorzag in een bekendmaking van de mogelijkheid om de kennisgevingsnota in te kijken. Bijgevolg verklaarde de Raad dat het RUP o.g.v. art. 159 Gw. buiten toepassing moest worden gelaten.
147
Dit werd me meegedeeld door de Katrien Debeuckelaere van het departement RWO – ruimtelijke planning.
148
Art. 9 Besluit Integratiespoor 2008.
149
Dit werd me op 2 mei 2012 meegedeeld door katrien Debeuckelaere; de evaluatie zal vermoedelijk pas in het najaar van 2012 plaatsvinden. 150
Zie Verslag aan de Vlaamse Regering betreffende het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 30 mei 2008, 27. 699, art. 9. 151
Ook dit werd me meegedeeld door Katrien Debeuckelaere
44
De decretale validatie is in deze situatie een nuttige remedie. Toch is het betreurenswaardig dat de burger die eerst beknot werd in zijn mogelijkheid tot inspraak over het RUP, vervolgens door deze decretale validatie in zijn recht op een behoorlijke rechtsbescherming wordt geraakt.
5.2 De aanpassingen op vlak van vergunningverlening
5.2.1 De projectvergadering152 90.
Sinds 1 april 2010153 hebben de initiatiefnemers van zogenaamde ‘belangrijke bouw-‐ of
verkavelingsprojecten’ het recht om, o.b.v. een realistische projectstudie, een projectvergadering aan te vragen bij de vergunningverlenende overheid. Bij zo een bijeenkomst zijn zowel initiatiefnemer als het bevoegde vergunningverlenende bestuursorgaan én de adviesverlenende instanties aanwezig of vertegenwoordigd154. In deze vergadering kunnen de vergunningaanvragers het project toelichten en alle aanwezige besturen en instanties kunnen bedenkingen uiten en aanpassingen en aanvullingen voorstellen155. 91.
Een project is een ‘belangrijk bouw-‐ of verkavelingsproject’ indien het voldoet aan één van
de volgende voorwaarden156: “1°
De aanvraag is onderworpen aan de criteria, zoals vermeld in artikel 4.1.8, eerste lid of artikel 4.2.1, eerste lid, van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond-‐ en pandenbeleid;”
Dit houdt in dat het project onder de criteria van socialewoonaanbodlast of bescheidenwoonaanbodlast valt. Het project moet m.n. een verkaveling zijn van ten minste 10 loten
152
Art. 5.3.2. VCRO. Datum van inwerkingtreding van het Besluit van 19 maart 2010 van de Vlaamse Regering betreffende stedenbouwkundige attesten, projectvergaderingen en stedenbouwkundige inlichtingen, BS 13 april 2010 , 20.979 (hierna B.Vl.Reg. Projectvergadering ) dat uitvoering geeft aan art. 5.3.2. VCRO. 154 Art. 5.3.2 § 1 VCRO. 155 Zie Art. 9 § 2 B. Vl. Reg. Projectvergadering. 153
156
Art. 5 B. Vl. Reg. Projectvergadering.
45
bestemd voor woningbouw, of een verkaveling met een grondoppervlakte groter dan een halve hectare, ongeacht het aantal loten157. “2°
Het project behoort tot één van de projectcategorieën, opgenomen als bijlage I of II bij het besluit van de Vlaamse Regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage;”
Dit betekent dat het project MER-‐plichtig is of geniet van een MER-‐ontheffing. “3°
De in het kader van het project op te richten constructies hebben een totaal volume van meer dan 2 000 kubieke meter, een totale vloeroppervlakte van meer dan 500 vierkante meter of een totale lengte van meer dan 200 meter.”
Sinds 26 juni 2011 is er een vierde mogelijke voorwaarde158 van toepassing. Hierdoor is de mogelijkheid tot het aanvragen van een projectvergadering fel uitgebreid. De voorwaarde is de volgende: “4°
Over de aanvraag moet, met toepassing van artikel 4.7.16, § 1, respectievelijk 4.7.26, §4, eerste lid, 2°, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, het advies van minstens twee verschillende instanties worden ingewonnen”
Wanneer over de vergunningsaanvraag minstens twee externe adviezen (bv. van het agentschap Wegen en Verkeer en van het Agentschap voor Natuur en Bos) moeten worden ingewonnen, kan men dus reeds een projectvergadering aanvragen. Zo is een ‘quickwin’159 van de Commissie Berx volbracht. Overigens kan indien aan één van voorgaande voorwaarden is voldaan, het verzoek tot organisatie van de projectvergadering niet worden geweigerd160. 157
Art. 4.1.8., eerste lid en art. 4.2.1, eerste lid van het Decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond-‐ en pandenbeleid, BS 15 mei 2009, 37.357. 158
Ingevoegd bij art. 1 van het Besluit 20 mei 2011 van de Vlaamse Regering tot wijziging van artikel 5 van het besluit van 19 maart 2010 van de Vlaamse Regering betreffende stedenbouwkundige attesten, projectvergaderingen en stedenbouwkundige inlichtingen, BS 16 juni 2011, 35.867. 159 Verslag Commissie Berx, 45, voorstel 26 bis; Quickwins vormen het eerste luik van de wijzigingen die deze commissie voorziet en zijn algemene verbeteringen op de versnelling van de vergunningsprocessen. Het tweede luik omvat een grondige hervorming van de aanpak van investeringsprojecten die niet zonder een bestemmingswijziging kunnen worden gerealiseerd: infra nr. 144 e.v.
46
92.
Minister van Ruimtelijke Ordening, Muyters, lichtte de voordelen van dit instrument toe.
Door de projectvergadering vindt reeds in een vroege fase van de procedure overleg plaats en wordt reeds vroeg onderzocht in welke mate het project wel haalbaar is. Dankzij de aanwezigheid van al deze partijen, niet in het minste de adviserende instanties, kan men ook heel wat bijsturen. Dit moet tot een groter draagvlak leiden en een grotere kans op het verkrijgen van een vergunning in eerste aanleg161. Een grotere investering in het voortraject leidt aldus tot een korter natraject. En zoiets komt de snelheid van de vergunningverlening ten goede. Een ander positief element dat hij aanhaalt is dat het verslag, dat na deze projectvergadering wordt opgemaakt, bindende waarde heeft162. Dit garandeert dat de vergunningverlenende overheid na de projectvergadering niet plots alles over een andere boeg gooit en zorgt zo voor zekerheid bij de aanvragers. 93.
Voor de invoering van de projectvergadering bestond er reeds een mogelijkheid tot overleg,
het driepartijenoverleg, zij het dat deze eerder van informele aard is. Beide instrumenten dekken evenwel een verschillende lading. Bij het driepartijenoverleg zijn, zoals de naam luidt, slechts drie en niet alle partijen aanwezig. Zo zijn de adviesverlenende instanties niet van de partij. Deze vorm van overleg is -‐ aldus Minister Muyters -‐ dus niet voldoende aangepast aan de noden van overleg bij grootschaligere projecten. Wanneer de adviesverlenende instanties immers niet rond de tafel zitten, zal er minder bijsturing van het project zijn waardoor de kans op een ruim maatschappelijk draagvlak daalt. Net dit draagvlak is, zoals meermaals reeds benadrukt, van cruciaal belang voor het vlot realiseren van een grootschalig project163. Het driepartijenoverleg zal dus eerder benut worden bij kleinere en minder complexe projecten.
160
Art. 5.3.2 § 2 B. Vl. Reg. Projectvergadering.
161
Zie Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over het instrument van de projectvergadering en de evaluatie ervan, Hand. Vl.Parl. 2011-‐12, 5 oktober 2011, nr. C12-‐LEE2 (hierna Vraag om uitleg projectvergadering), 3. 162 Vraag om uitleg projectvergadering, 4. 163
Zie Vraag om uitleg projectvergadering, 4.
47
94.
Door het samenplaatsen van alle adviserende instanties tijdens de projectvergadering zal
men overigens proberen te komen tot een geïntegreerd advies. Dit schept meer duidelijkheid voor de aanvrager, dan indien alle adviezen los van elkaar worden verleend164. 95.
Bij de tussentijdse evaluatie van het gebruik van de projectvergadering in oktober 2011 is
jammer genoeg gebleken dat deze nog niet voldoende ingeburgerd is. Ondanks de vermeende inspanningen van Minister Muyters om dit instrument bekend te maken bij de lokale besturen, blijkt het aantal georganiseerde projectvergaderingen eerder gering te zijn. Minister Muyters wenst zijn pijlen nu meer te richten op de architecten, gezien zij vanzelfsprekend hun eigen project steeds willen verwezenlijken. Deze kunnen de aanvrager dan overtuigen om een projectvergadering te vragen165. 96.
Het vierde criterium, de vereiste dat minimum twee externe adviezen moeten worden
ingewonnen, is nog geen jaar van kracht, dus ook dit kan op termijn het aantal toepassingen van de projectvergadering doen aanwakkeren. Naast Minister Muyters ziet ook Minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Crevits, ondanks de huidige beperkte toepassing van de projectvergadering, zeker een verdere toekomst in dit instrument. In haar beleidsbrief van 24 oktober 2011 engageerde zij zich dan ook om het instrument van de projectvergadering binnen haar beleidsdomein verder te promoten166. 97.
Ondanks dat de projectvergadering nog te weinig benut is om er algemene conclusies uit te
trekken, blijkt -‐ uit navraag bij het departement RWO -‐ wél dat in de gevallen waar er een projectvergadering werd georganiseerd, men de meerwaarden zeker ervaart. De standpunten van de adviesinstanties komen vroegtijdig ter ore van de aanvrager, waardoor deze zijn aanvraag eventueel nog kan aanpassen alvorens ze in te dienen bij de vergunningverlener167. De projectvergadering leidt aldus tot een versnelling van de vergunningsprocedure én een kwaliteitsvollere besluitvorming. M.i. dient het gebruik van dit instrument dan ook zeker verder te worden gestimuleerd. 164
Verslag Gedachtewisseling over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen van de resolutie ‘Sneller door Beter’ 12 december 2011, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1565/1, 8. 165
Zie Vraag om uitleg projectvergadering, 3-‐4. Beleidsbrief Mobiliteit en Openbare Werken – Beleidsprioriteiten 2011-‐12 van Vlaams Minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Hilde Crevits, 24 oktober 2011, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1310/1, 67. 167 Deze info werd me verschaft door L. Goedertier, gedelegeerd stedenbouwkundig ambtenaar bij de afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid van het Departement RWO en tevens projectleider van het project “Versnellen Investeringsprojecten”. 166
48
5.2.2 Vergunningen voor handelingen van algemeen belang
5.2.2.1 De bijzondere procedure 98.
Reeds sedert het decreet van 1999168 geldt er een andere procedureregeling voor
vergunningsaanvragen van publiekrechtelijke169 overheden en werken van algemeen belang170. Dit principiële onderscheid stond voorheen al beschreven in de Stedenbouwwet van 1962171. De decreetgever maakte met de invoering van de VCRO een duidelijker onderscheid tussen deze procedureregeling en de gewone vergunningsprocedure. Laatstgenoemde heet nu de ‘reguliere’ procedure. De procedure die we in dit deel van naderbij zullen behandelen heet de ‘bijzondere’ procedure. 99.
De bijzondere procedure strekt zich alvast ook uit tot de zogenaamde ‘megaprojecten’ met
een openbaar nut. Handelingen van algemeen belang omschrijft de decreetgever immers als de ‘door de Vlaamse Regering aangewezen handelingen die betrekking hebben op openbare infrastructuur of openbare wegen, nutsvoorzieningen, infrastructuur op het grondgebied van meerdere gemeenten of infrastructuur ten behoeve of ten bate van een openbare dienst172’. In het Uitvoeringsbesluit173 dat deze ‘werken, handelingen en wijzigingen van algemeen belang’ afbakent, blijkt eveneens duidelijk dat deze bijzondere procedure voornamelijk dient toegepast te worden voor grootschalige en kleinere projecten van openbaar nut. Het gaat o.m. over openbare wegen, openbare spoorwegen, infrastructuren en leidingen op het grondgebied van twee of meer gemeenten en de gebouwen opgericht voor het gebruik of de uitbating door de overheid of in opdracht ervan174. 168
Art. 103 DRO 1999. En sinds de VCRO tevens semipublieke rechtspersonen: art. 4.7.1. § 1, 2° en § 4 VCRO. 170 Art. 127 DRO 1999. 171 Art. 48 Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962, 3000. 169
172
Art. 4.1.1., 5° VCRO.
173
Besluit 5 mei 2000 van de Vlaamse Regering tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse Bouwmeester, BS 19 mei 2000 zoals laatst gewijzigd door het besluit van 13 november 2009 van de Vlaamse Regering tot wijziging van het Besluit van 5 mei 2000 van de Vlaamse Regering tot aanwijzing van de handelingen in de zin van art. 4.1.1., 5°, art. e 4.4.7. §, 2 en art. 4.7.1., § 2, 2 lid, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse Bouwmeester, BS 2 maart 2010, 16.513 (hierna B.Vl.Reg. aanwijzing werken van algemeen belang).
49
100.
In de bijzondere procedure verleent de Vlaamse Regering, de gedelegeerde
stedenbouwkundige ambtenaar175 of de gewestelijk stedenbouwkundige ambtenaar de vergunning i.p.v. het college van burgemeester en schepenen. Dit laatste dient wel nog een advies uit te brengen176. De ratio legis van deze procedure was voor de wetgever in 1962 dan ook het vermijden van belangenvermenging in hoofde van de lokale overheid in dit soort projecten van openbaar nut177. Indien een gemeente zelf een vergunningsaanvraag indiende, kon haar eigen schepencollege dit niet meer beoordelen. 101.
De bijzondere procedure brengt ook grote voordelen mee voor private initiatiefnemers van
projecten met een algemeen belang. Door direct naar het Vlaamse niveau te stappen, kan ze zowel de gemeente als de provincie buitenspel zetten. Deze laatste kunnen nu immers enkel een advies verlenen, maar niet meer beslissen over de vergunningverlening. 102.
Toch houdt deze procedure ook risico’s in, voor zowel derdebelanghebbenden als de
initiatiefnemers. Tegen een weigering of verlening van een vergunning door de Vlaamse Regering kan rechtstreeks beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen worden ingesteld. Tegen de beslissing van deze laatste is enkel nog cassatieberoep bij de Raad van State mogelijk. Deze kan niet oordelen over de grond van de zaak en kan enkel nagaan of de Raad voor Vergunningsbetwistingen correct gehandeld heeft bij het nemen van haar beslissing. 103.
De VCRO heeft enkele wijzigingen aan deze regeling gebracht in functie van een snellere en
kwaliteitsvollere vergunningverlening: 104.
Vooreerst moet de Vlaamse Regering nu over de vergunningsaanvraag beslissen binnen een
vervaltermijn178. Vroeger was dit anders en gold slechts een termijn van orde, wat inhield dat aan de 174
Zie art. 2 B. Vl. Reg. Aanwijzing werken van algemeen belang.
175
dit is nieuw sinds de VCRO. Art. 4.7.26. § 1 en § 4, 2° VCRO.
176 177
A. DESMET, I. LEENDERS, V.TOLENAERE, F. VAN ACKER, P. VAN ASSCHE, J. VAN DEN BERGHE, P. VANSANT en J. VERKEST, Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 385. 178
Van 60 dagen die ingaat hetzij de dag na deze van het verstrijken van de adviestermijn of, indien een openbaar onderzoek georganiseerd moest worden, na de ontvangst van de stukken van het openbaar onderzoek en van het advies van het college van burgemeester en schepenen: Art. 4.7.26. § 4, 3° VCRO; indien
50
niet naleving hiervan geen sanctie was verbonden. De aanvrager moest dus noodgedwongen wachten tot er een beslissing uit de bus kwam en kon eventueel het vergunningverlenende bestuursorgaan proberen aanmanen om actie te ondernemen. Gezien de beslissende overheid in de bijzondere procedure de Vlaamse Regering is, staat er geen administratief beroep open bij een andere overheid. Vier maanden na de aanmaning kon hij dan jurisdictioneel beroep instellen bij de Raad van State, die zelf evenwel geen vergunning kon verlenen. Deze kon enkel de weigeringsbeslissing vernietigen en de zaak terug naar de bevoegde overheid sturen. Deze moest dan opnieuw een onderzoek instellen en een oordeel vellen binnen de 90 dagen. En ook hier gold wederom slechts een termijn van orde179. Met de invoering van de vervaltermijn in de vergunningverlening komt er voor de vergunningaanvrager een einde aan de rechtsonzekerheid van weleer. Valt er 60 dagen na het ingaan van de termijn geen beslissing, dan wordt de aanvraag geacht afgewezen te zijn180 en staan juridische beroepsmogelijkheden open. Zo is er klaarheid bij het uitblijven van een beslissing, wat in de praktijk een versnelling van de vergunningsprocedure met zich meebrengt. 105.
Vervolgens is sinds de VCRO de termijn voor het openbaar onderzoek indien er een
milieueffectrapport moet worden opgemaakt, verdubbeld. Deze bedraagt nu 60 dagen181 i.p.v. de voormalige 30 dagen onder het DRO van 1999. Men heeft deze termijn verdubbeld gezien de bijzondere procedure vaak betrekking heeft op grote en complexe overheidsprojecten182. Wanneer een project-‐m.e.r. nodig is, betekent dit dat het project mogelijks een impact zal hebben op de omgeving van het gebied waarin het zich zal situeren. Gezien het project het leefmilieu van de omwonenden kan wijzigen is het van groots belang dat deze over voldoende tijd beschikken om bezwaren en opmerkingen in te dienen. De vereiste van een redelijke termijn voor inspraak is overigens ingeschreven in het Verdrag van Aarhus183. De resultaten van dit openbaar onderzoek moeten dan meegenomen worden naar het oordeel over de vergunningsbeslissing en leiden op deze het vergunningverlenende bestuursorgaan niet tijdig beslist, wordt de aanvraag geacht afgewezen te zijn: art. Art. 4.7.26. § 4, 4° VCRO. 179 Zie B. HUBEAU EN F. VOETS (eds.), Ruimtelijke ordening voor beginners, Brugge, die Keure, 2011, 114-‐115. 180 Art. 4.7.26. § 4, 4° VCRO. 181 Art. 4.7.26. § 4, 1°, a VCRO; Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 192. 182 Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 192, nr. 568. 183 Infra 126 e.v.
51
manier tot een groter draagvlak. Dit leidt er dan weer toe dat de burger minder snel zal overgaan tot het instellen van beroepen tot schorsing en vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning. Op deze manier zal de op het eerste zicht schijnbare vertraging van de vergunningsprocedure (de termijn voor openbaar onderzoek wordt verdubbeld) op het einde van de rit tot een snellere totstandkoming van het project leiden. Overigens blijft de termijn voor het openbaar onderzoek 30 dagen indien geen m.e.r. vereist is. 106.
Tenslotte is sinds de inwerkingtreding van de VCRO de datum gewijzigd waarop de
vergunning uitvoerbaar wordt. Voorheen was de vergunning onmiddellijk uitvoerbaar bij gebrek aan andersluidende bepaling. Dit bracht vanzelfsprekend risico’s met zich mee184. De vergunningaanvrager startte vanaf het ogenblik dat hij de vergunning in handen had onmiddellijk met de werken. Er gold echter een beroepstermijn van 30 dagen om bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen aan te kloppen185. Als binnen deze termijn beroep werd ingesteld en de Raad vernietigde de vergunning, dan waren alle reeds gedane investeringen verloren. Zulke praktijken wou men in de toekomst zeker verhinderen. Dit is geen slechte zaak me dunkt, gezien zulke wantoestanden investeerders uiteraard afschrikt om in onze regio grote projecten op poten te zetten. De decreetgever voerde dus een wachttermijn in van 35 dagen gedurende dewelke de vergunning niet uitvoerbaar is. De 36e dag na de aanplakking van de beslissing kan de vergunningsaanvrager, indien geen beroep werd ingesteld bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen, dan met de werken starten186. 107.
De wijzigingen die sinds de VCRO werden aangebracht zijn alvast een goede aanzet. De
wijziging van ordetermijnen naar vervaltermijnen, de invoering van de wachttermijn en de verdubbeling van de termijn voor het openbaar onderzoek indien een m.e.r. vereist is dragen alvast bij tot meer rechtszekerheid en een groter draagvlak ingevolge de bijzondere vergunningsprocedure. Dit groter draagvlak zou in principe ook tot minder beroepen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen moeten leiden en tot een zekere versnelling van de realisatie van strategische infrastructuurprojecten.
184
Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 193, nr. 569. Deze bedraagt nu 45 dagen, de wachttermijn is echter niet mee aangepast, zie nr. 290 e.v.voor de behandeling van dit probleem. 185
186
e
Art. 4.7.26. § 4, 7°, 2 lid VCRO.
52
5.2.2.2 De positieve anticipatie187 108.
Voor handelingen van algemeen belang is er, naast de bijzondere procedure, nog een
afwijkende regeling van kracht. In een vergunning voor deze handelingen mag nl. worden afgeweken van stedenbouwkundige voorschriften van een bestaand RUP of plan van aanleg indien aan enkele voorwaarden voldaan is. Deze regeling was reeds onder min of meer dezelfde modaliteiten van toepassing sinds het Decreet van 1999188 en is ook gekend onder de naam ‘positieve anticipatie’ of ‘anticipatieve vergunning’. de vergunningverlenende overheid kan vergunningen reeds verlenen, indien deze in overeenstemming zijn met een nieuw ruimtelijk uitvoeringsplan189 dat op dat ogenblik slechts voorlopig vastgesteld is. 109.
Er dient aan enkele voorwaarden voldaan te zijn om gebruik te kunnen maken van deze
regeling. Vooreerst moeten de resultaten van het openbaar onderzoek m.b.t. het ontwerp van het nieuwe RUP reeds gekend zijn. Daarnaast moeten de handelingen van algemeen belang met dit nieuwe RUP verenigbaar, i.e. in het RUP voorzien, zijn190. Het nieuwe RUP moet de bestaande stedenbouwkundige voorschriften tevens vervangen of van rechtswege opheffen191. Dit houdt in dat het nieuwe RUP van hetzelfde of van een hoger niveau als de bestaande plannen moet zijn192. Tenslotte mag de Vlaamse Regering, het departement, het agentschap of de deputatie geen strijdigheid vastgesteld hebben van het ontwerp van RUP met hogere plannen of andere normen193. 110.
Deze regeling werd ingevoerd met het oog op een snellere totstandkoming van deze werken
van algemeen belang door de start van de vergunningsprocedure te vervroegen. Een vergunning kan immers via deze regeling reeds verleend worden op basis van het voorlopig vastgestelde RUP zodra
187
Art. 4.4.7. § 1 VCRO. e Art. 103 §1, 2 lid DRO 1999. 189 De anticipatie is mogelijk voor alle plannen, niet enkel de gewestelijke: gewijzigd sinds het decreet van 26 maart 2000 houdende wijziging van het deceet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 april 2000, 13.586. 188
190
Art. 4.4.7. § 1, eerste lid VCRO.
191
Art. 4.4.7. § 1, 1° VCRO. Ministeriële Omzendbrief van 22 februari 2008 betreffende de toepassing van art. 103 en art. 127 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. De anticipatieve vergunning voor werken van algemeen belang, BS 25 maart 2008, 16.587 (hierna Omz. 22 februari 2008). 193 Art. 4.4.7. § 1, 2° VCRO. 192
53
de bevoegde ambtenaar de resultaten van het openbaar onderzoek heeft kunnen beoordelen194. Dankzij deze regeling hoeft men in bepaalde gevallen dus niet meer te wachten op de voltooiing van de wijzigingsprocedure van de RUP om een vergunning te verlenen. 111.
Gezien grootschalige projecten veelal werken van algemeen belang uitmaken195, is ook deze
regeling van belang voor de versnelling van de vergunningverlening van deze projecten. 112.
De invoering van de positieve anticipatie is, dankzij de opgelegde voorwaarden, in theorie
alvast een goede zaak. Zo staat de voorwaarde dat de resultaten van het openbaar onderzoek van het nieuwe RUP reeds gekend moeten zijn in voor een ruim maatschappelijk draagvlak en meer zekerheid van de effectieve totstandkoming van het nieuwe RUP. In de Memorie van Toelichting kunnen we immers het volgende lezen: “Indien er immers n.a.v. het openbaar onderzoek dermate zwaarwegende bezwaren werden geuit waardoor de definitieve vaststelling van het RUP niet meer waarschijnlijk lijkt, moet dit redelijkerwijze nopen tot het weigeren van de vergunning.196” De vergunningverlenende overheid bezit dus nog steeds een beoordelingsbevoegdheid n.a.v. de resultaten van het openbaar onderzoek. De loutere kennisname van het openbaar onderzoek leidt niet sowieso tot de vergunningverlening. 113.
Overigens is ook een negatieve anticipatie mogelijk: een vergunning kan worden geweigerd
indien de aanvraag onverenigbaar is met een voorlopig vastgesteld ontwerp van RUP of bijzonder plan van aanleg (BPA)197. 114.
Uit een omzendbrief van 2008 van voormalig Minister van Ruimtelijke Ordening, Dirk Van
Mechelen, blijkt echter dat in de administratieve praktijk in de periode van 2000 tot 2008 slechts 194
Memorie van toelichting over ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening , Parl. St. Vl. Parl. 1998-‐99, nr. 1332/1, 57. 195 zoals blijkt uit de lijst van het Uitvoeringsbesluit van 2000 zoals laatst gewijzigd door het Decreet van 13 november 2009 ; B.Vl.Reg. aanwijzing werken van algemeen belang. 196 Memorie van toelichting over ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening , Parl. St. Vl. Parl. 1998-‐99, nr. 1332/1, 57. 197 Art. 4.3.2. VCRO.
54
zeer uitzonderlijk198 én enkel voor belangrijke projecten met een dringend karakter gebruik werd gemaakt van de anticipatieve vergunning199. De Minister wenste dit in de toekomst zo te houden en vroeg in de omzendbrief aan de gedelegeerde en gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaren om “uiterst terughoudend te zijn met het toepassen van art. 103, §1, tweede lid, en dit bij voorkeur te beperken tot projecten van federaal of Vlaams niveau of tot Vlaamse PPS-‐projecten.” Lokale projecten vallen ingevolge deze omzendbrief dus uit de boot om van deze uitzonderingsregeling gebruik te maken. 115.
Ook nu, na 2008, wordt in de praktijk nog steeds beperkt gebruik gemaakt van de
anticipatieve vergunning. Uit navraag bij de afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid van het Departement RWO kwam ik immers te weten dat de administratieve praktijk deze anticipatieve vergunning enkel toepast voor (maatschappelijk) weinig betwiste projecten, waar er quasi-‐zekerheid bestaat over de latere goedkeuring van het GRUP. Goede voorbeelden hiervan zijn o.m. de geringe complexiteit van het project, het feit dat er een degelijk voortraject verlopen is en het nagenoeg ontbreken van bezwaren geformuleerd tijdens het openbaar onderzoek200. 116.
Uit het voorgaande kunnen we het volgende besluiten. De anticipatieve vergunning is op zich
een goed instrument tot versnelling van de besluitvorming inzake vergunningsprocedures en houdt tevens rekening met een voldoende groot draagvlak. De praktijk wijst echter uit dat ze slechts sporadisch bij dringende en maatschappelijk weinig betwiste projecten gehanteerd wordt. De waarde van de anticipatieve vergunning voor de snelle totstandkoming van strategische infrastructuurprojecten mag men bijgevolg niet overschatten gezien omstredenheid en complexiteit zulke projecten veelal definiëren.
198
‘een handvol toepassingen gedurende de afgelopen 3 jaar’
199
Omz. 22 februari 2008. Deze info werd me verschaft door L. GOEDERTIER, gedelegeerd stedenbouwkundig ambtenaar bij de afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid van het Departement RWO en tevens projectleider van het project “Versnellen Investeringsprojecten”. 200
55
5.2.3 Afstemming aanvraagprocedure stedenbouwkundige en milieuvergunning 117.
Ten slotte voorziet de VCRO nu ook in de mogelijkheid voor vergunningaanvragers om,
wanneer hun project zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning vereist, beide aanvragen samen te voegen en als één vergunningsaanvraag in te dienen in één loket, het uniek gemeentelijk loket
201
.
118.
Om van deze mogelijkheid gebruik te kunnen maken, moet voldaan zijn aan twee
voorwaarden. Enerzijds moeten de vergunningen aan elkaar gekoppeld zijn, i.e. een inhoudelijke band vertonen. Anderzijds moeten voor beide aanvragen het college van burgemeester en schepenen het bevoegde vergunningverlenende bestuursorgaan zijn. Het moet namelijk om de zgn. “klasse 2-‐inrichtingen gaan”202. 119.
Deze regeling kan voor een tijdswinst in de vergunningverlening zorgen.
Vooreerst zal de vergunningaanvrager op eenzelfde moment weten of beide vergunningen verleend zijn en of hij zijn project dus kan realiseren203. Aangezien de aanvragen verbonden zijn, zal indien één van beide aanvragen onontvankelijk en onvolledig wordt geacht, de wel ontvankelijk en volledig bevonden aanvraag niet meer verder worden behandeld204. Zo weet de aanvrager direct dat zijn aanvraag in zijn huidige versie geen kans op slagen maakt. Hij kan zijn vergunningsaanvraag dan aanpassen en sneller dan voorheen een nieuwe poging ondernemen. Vervolgens geldt dat waar de vergunningverlener vroeger twee aparte adviesaanvragen moest indienen bij een adviesinstantie, deze nu één gezamenlijke adviesaanvraag mag indienen. De adviezen zullen ook gelijktijdig worden uitgebracht205. Het blijven wel nog steeds twee onderscheiden adviezen. In het ene advies bekijkt men het aangevraagde immers vanuit ruimteiljk oogpunt en in het andere advies houdt men er een milieugebonden visie op na206.
201
Art. 4.7.3. -‐ art. 4.7.11. VCRO. Art. 4.7.3. lid 1,1° en 2° VCRO; Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 176. 203 D. VAN HEUVEN, S. RONSE, J. BELEYN J. VANPRAET, B. VANDROMME EN J. RIEMSLAGH, Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: Wat is nieuw?, Kortrijk-‐Heule, UGA, 2009, 131. 204 Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 177, nr. 535. 205 Art. 4.7.8. VCRO. 206 Memorie van toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 176, nr. 534. 202
56
Bovendien is het is voor de aanvrager ook gewoon zeer praktisch om zich tot één plaats te richten voor zijn vergunningsaanvragen. Tenslotte, waar voorheen beide aanvragen elk onderworpen moesten worden aan een apart openbaar onderzoek, zal nu slechts één gemeenschappelijk openbaar onderzoek worden georganiseerd207. Dit zorgt ook voor een snellere procedure, maar ook voor meer duidelijkheid bij de burger. Deze kan zowel milieugebonden als ruimtelijke bezwaren maken in dit openbaar onderzoek. Een bezwaar i.v.m. een ruimtelijk aspect ingediend n.a.v. de milieuvergunningsaanvraag zal dus niet meer verworpen worden. In theorie leidt dit alles samen alvast tot een tijd-‐ en geldbesparing, meer duidelijkheid voor de burger en een eenvoudigere aanpak naar de bedrijven toe die zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning behoeven. 120.
Tot een volledige harmonisatie van de vergunningsprocedures voor de milieu-‐ en
stedenbouwkundige vergunning is het echter nog niet gekomen. Waar er nu reeds afstemming tussen aanvragen voor klasse 2-‐inrichtingen is, ontbreekt deze nog voor de klasse 1-‐inrichtingen. Afstemming is dus niet mogelijk indien de bestendige deputatie de vergunningverlenende overheid van de milieuvergunning is208. Ook de behandeling in beroep blijft nog steeds gesplitst. In de toekomst zal vermoedelijk de de hele regelgeving hieromtrent wijzigen, gezien er momenteel plannen lopende zijn om een ‘unieke omgevingsvergunning’ uit te werken209. Deze voorziet een volledige integratie tussen voorgaande procedures, met één aanvraag en één beslissing als resultaat. 121.
Hoewel er pas in 2012 een evaluatie komt over deze regeling210, was het voor het
Projectteam “Versnellen Investeringsprojecten” afgelopen zomer -‐ dit is 1,5 jaar na de inwerkingtreding van de afstemmingsregeling -‐ reeds een uitgemaakte zaak dat deze vernieuwing
207
Art. 4.7.9. VCRO. Een mogelijkheid tot wijziging hiertoe wordt momenteel wel onderzocht: Mededeling aan de Vlaamse Regering betreffende het Project Versnellen Investeringsprojecten: implementatie Visienota van de Vlaamse Regering dd. 15 oktober 2010 – rapportering door het projectteam “Versnellen Investeringsprojecten” , 12 juli 2011 (hierna implementatie visienota investeringsprojecten), 30. 209 Infra nr. 145 e.v. 208
210
Zie http://www.eubelius.be/nl/spotlight/vlaams-‐gewest-‐uniek-‐gemeentelijk-‐loket-‐voor-‐vergunningen.
57
weinig meerwaarde heeft opgeleverd voor het bedrijfsleven daar ze tot nu toe nauwelijks is toegepast geweest211. Verder onderzoek naar de reden waarom is echter nog niet gebeurd. 122.
In een advies van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten212 omtrent de
omgevingsvergunning werd, vanuit de praktijkervaring binnen de gemeenten, verklaard waarom er zo weinig gebruik wordt gemaakt van het uniek loket213 en waarom bedrijven er dus nog steeds voor opteren om beide aanvragen afzonderlijk in te dienen. Vooreerst worden beide vergunningsaanvragen veelal door verschillende adviseurs opgemaakt, de stedenbouwkundige vergunning door een architect en de milieuvergunningsaanvraag door een milieuadviesbureau. Beide aanvragen zijn dan ook op verschillende momenten klaar voor indiening. Integreren betekent dan ook dat het ene dossier op het andere moet wachten. Een oplossing hiervoor kan misschien gevonden worden in een betere samenwerking tussen beide adviseurs. Ten tweede kan het voor bedrijven interessanter zijn om te wachten met de aanvraag van één van beide vergunningen indien men vreest dat de ingediende aanvraag voor de andere vergunning niet zal aanvaard worden. Op deze manier hoeft men geen dubbel werk te verrichten. 123.
Het uniek gemeentelijk loket is een goed initiatief. Het kan tot een kortere time-‐to-‐permit
leiden en meer duidelijkheid voor de burger. Onvoldoende gebruik hiervan in de praktijk wijst echter uit dat deze regeling verder geoptimaliseerd dient te worden. Of een verdere integratie d.m.v. de ‘unieke omgevingsvergunning’ hier verbetering in zal brengen is nog de vraag.
5.3 Besluit
124.
De invoering van de VCRO betekent alvast een stap in de goede richting naar een snellere,
meer geïntegreerde procedure met een betere inspraak. Al te vaak blijkt echter dat van verschillende initiatieven nog onvoldoende gebruik is gemaakt. Hiervoor zijn verschillende redenen te vinden. In sommige gevallen zijn de toepassingsvoorwaarden te streng, in andere gevallen denkt de
211
implementatie visienota investeringsprojecten, bijlage 1, 1. Hierna VVSG.
212 213
VVSG, Standpunt Conceptnota omgevingsvergunning, 1 maart 2012, http://www.vvsg.be/Lists/Nieuws/Attachments/1481/VVSG%20standpunt%20omgevingsvergunning%2001-‐03-‐ 2012%20(XB%20d880%20en%20XB%20d881).pdf, 2-‐3.
58
initatiefnemer van een project sneller af te zijn zonder deze vernieuwing en in nog andere gevallen is de nieuwe regeling onvoldoende ingeburgerd. Men dient deze procedures dan ook verder te optimaliseren, integreren en bekend te maken bij het ruimte publiek.
59
6
Waarborgen
125.
Hoewel het niet mijn bedoeling is een uitgebreide analyse te maken van de waarborgen in
het kader van de participatie en de rechtsbescherming, is het me toch duidelijk dat ik dit aspect niet onaangeroerd kan laten. Voor de voorstellen die op tafel liggen, is het van belang dat deze voldoen aan deze randvoorwaarden opdat men niet opnieuw in dezelfde fouten zou vervallen als in het verleden. Ik bespreek de voornaamste bronnen van waarborgen. Indien relevant, bespreek ik kort enkele toepassingsgevallen.
6.1 Internationale waarborgen
6.1.1 Het Verdrag van Aarhus214
126.
Dit verdrag, dat België in 2003 geratificeerd heeft, geeft uitvoering aan Beginsel 10 van de
Verklaring van Rio215. Dit is het beginsel van de toegang tot informatie en de publieke participatie in de besluitvorming. Dit beginsel stelt dat vraagstukken op milieugebied het best worden aangepakt met deelneming van alle betrokke burgers op het relevante niveau. Het Verdrag van Aarhus beoogt de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn216. Dit doel tracht het verdrag te verwezenlijken door de lidstaten op te leggen om het recht op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden voor hun burgers te voorzien. Vooral de laatste 2 pijlers zijn van belang voor een goede preventieve en curatieve rechtsbescherming van de burger bij complexe projecten. 127.
In een notendop -‐ en meest relevant voor complexe projecten -‐ moet de inspraak van de
burger bij besluitvormingsprocessen (inzake o.m. het verlenen van vergunningen en het uitwerken van milieuplannen of –programma’s) voldoen aan volgende voorwaarden: 214
Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, BS 24 april 2003, goedgekeurd bij Besluit 2005/370 EG van de Raad van 17 februari 2005, PB L 124, 1 (hierna Verdrag van Aarhus). 215 Verklaring van Rio de Janeiro van 13 juni 1992, www.unep.org. 216
Art. 1 van het Verdrag van Aarhus.
60
Het betrokken publiek moet vooreerst vroegtijdig geïnformeerd worden over de voorgestelde activiteit. Het publiek moet vervolgens tijdig inspraak kunnen hebben, wanneer alle opties nog open zijn. Hierbij moeten telkens in redelijke termijnen voorzien zijn. En tenslotte moet, om al deze waarborgen effectief te verwezenlijken, in het besluit naar behoren rekening worden gehouden met het resultaat van de inspraak217. Deze waarborg tot vroegtijdige inspraak moet vervuld zijn voor alle activiteiten uit bijlage 1 van het verdrag. Dit zijn alle activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Gezien heel wat complexe projecten zulke effecten met zich meebrengen -‐ en dit wordt tevens door bijlage 1 van het verdrag bevestigd218 -‐ is dit verdrag van groot belang voor deze problematiek. 128.
De derde pijler van het verdrag stelt dat de verdragsstaten in toegang moeten voorzien tot
een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële én formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder het Verdrag van Aarhus219. Deze pijler houdt bijgevolg eisen in voor de rechtsbescherming in de staten die partij zijn bij het Verdrag van Aarhus. 129.
De techniek van de legislatieve validatie staat op gespannen voet met art. 9 van het Verdrag
van Aarhus. De Legislatieve validatie is een methode waarbij de wet-‐ of decreetgever d.m.v. het opstellen van een wet of decreet een onregelmatige rechtshandeling van de uitvoerende macht valideert. Door deze bekrachtiging staat de administratieve rechtshandeling op gelijke hoogte als een wet of decreet. Bijgevolg is enkel nog het Grondwettelijk Hof bevoegd om over deze gevalideerde rechtshandeling te oordelen. Deze kan echter enkel de grondwettigheid van de gevalideerde rechtshandeling nagaan. De materiële of formele geldigheid kan hij, i.t.t. wat het Verdrag van Aarhus eist, niet beoordelen.
217
Zie art. 6 van het Verdrag van Aarhus. Onder de activiteiten vallen immers o.m. aanleg van spoorlijnen, autosnelwegen, waterwegen en havens. 219 Art. 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus. 218
61
6.1.2 Art. 6 EVRM
130.
Het tweede verdrag met internationale waarborgen is het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Ook klassieke grondrechten kunnen voorzien in procedurele waarborgen voor burgers bij grootschalige projecten. Art. 6 EVRM bevat het recht op een eerlijk proces. O.g.v. dit artikel heeft de burger recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter, waarbij sprake is van een eerlijke en openbare rechtsgang en een beroepsprocedure die binnen een redelijke termijn wordt doorlopen. 131.
Zowel de legislatieve validatie als de beroepstermijnen bij de Raad voor
Vergunningsbetwistingen staan op gespannen voet met art. 6 EVRM. De legislatieve validatie kan een schending van art. 6 EVRM uitmaken indien deze bekrachtigende wet of decreet de toegang tot de rechter of de afhandeling van de procedures voor de rechter beïnvloedt. Door deze administratieve rechtshandeling te bekrachtigen met een wet of decreet staat immers enkel nog een annulatieberoep bij het Grondwettelijk Hof open. Het EHRM oordeelt dat er geen schending van art. 6 EVRM is indien de legislatieve validatie voldoet aan enkele voorwaarden220. De termijn om een beroep in te stellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen was oorspronkelijk 30 dagen én dit voor vergunningsbeslissingen vanaf de dag na deze van de aanplakking of van de betekening. Voor de Raad van State bedraagt deze termijn 60 dagen. Het Grondwettelijk Hof oordeelde bijgevolg dat deze regel een onevenredige beperking van het recht op toegang tot de rechter van art. 6 EVRM inhield221.
220
Infra nr. 244. Infra nr. 295.
221
62
6.2 Nationale waarborgen
6.2.1 Het gelijkheids-‐ en non-‐discriminatiebeginsel
132.
De toets aan het gelijkheids-‐ en non-‐discriminatiebeginsel van art. 10 en 11 van de Gw. heeft
zich reeds voorgedaan over wetgeving betreffende zowel de preventieve als de curatieve rechtsbescherming. 133.
Zo oordeelde de Raad van State dat het integratiespoorbesluit (integratie van de plan-‐m.e.r.
in de opmaakprocedure van het RUP) het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel schond. I.t.t. het uitvoeringsbesluit van de algemene plan-‐m.e.r. regeling voorzag het immers niet in de bekendmaking van de mogelijkheid om de kennisgevingsnota in te kijken222. De legislatieve validatie staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel: andere burgers in gelijkaardige omstandigheden waar geen validatie van de vergunningen heeft plaatsgevonden, kunnen namelijk wel een vernietigingsberoep tegen de vergunningen bij de Raad van State instellen. 134.
Het gelijkheids-‐ en non-‐discriminatiebeginsel wordt over het algemeen echter slechts
beperkt aanvaard om de gelijke behandeling af te dwingen in de ruimtelijke ordening. Zowel het Grondwettelijk Hof als de Raad van State wensen zich immer zo veel als mogelijk van het domein van de beleidsvoering en –uitoefening af te houden. Dit komt toe aan de wetgevende en uitvoerende macht en zou dus een schending van de scheiding der machten kunnen betekenen 223.
222
Supra nr. 80 e.v.
223
B. HUBEAU en P. POPELIER (eds.), Behoorlijk Ruimtelijk Ordenen. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, Brugge, die Keure, 2002, 184-‐193.
63
6.2.2 Het Participatiebeginsel
135.
Hoewel het participatiebeginsel voor de burger enkel op het vlak van het mobiliteitsbeleid
wettelijk is verankerd, heeft dit beginsel toch een groot belang in de context van strategische infrastructuurprojecten in het algemeen. 136.
Dit beginsel wordt in het Mobiliteitsdecreet224 omschreven als het beginsel volgens welk de
burger vroeg, tijdig en doeltreffend inspraak moet hebben bij het voorbereiden, vaststellen, het uitvoeren, het volgen en het evalueren van het mobiliteitsbeleid. Met het participatiebeginsel worden inspraakverplichtingen van het Verdrag van Aarhus uitgevoerd.
224
Art. 4, lid 2, 2° Decreet betreffende het mobiliteitsbeleid van 20 maart 2009, BS 20 april 2009, 31.989.
64
7
Voorstellen
137.
Uit de volgende woorden uit het regeerakkoord van 2009-‐2014 blijkt dat de problematiek
rond strategische investeringsprojecten de Vlaamse Regering alvast niet meer ongemoeid laat: “We hebben vastgesteld dat het zowel voor publieke als voor private investeerders steeds moeilijker wordt om binnen een redelijke termijn vergunningen te krijgen voor belangrijke investeringsprojecten. We willen dit euvel nadrukkelijk remediëren, zowel voor publieke als voor private investeerders. 225” 138.
Sindsdien – de hetze omtrent de Oosterweelverbinding zat hier ongetwijfeld voor iets tussen
-‐ is de bal aan het rollen gegaan. In Vlaanderen is heel wat actie ondernomen om de besluitvorming te verbeteren en te versnellen. 139.
Er werd een parlementaire commissie (de Commissie Versnelling Maatschappelijk Belangrijke
Investeringsprojecten oftewel de Commissie Sauwens) en een regeringscommissie (de Commissie Investeringsprojecten, beter gekend als de Commissie Berx) op touw gezet. Samen brachten deze 123 aanbevelingen uit. De strategische adviesraden SERV en MORA226 lichtten de voorstellen van de commissies door en gaven eveneens hun aanbevelingen. Ook werden er in dit kader verschillende studie-‐ en debatdagen georganiseerd. 140.
De Vlaamse Regering -‐ op voorstel van de Vlaamse ministers Crevits, Muyters en Schauvliege
-‐ heeft de aanbevelingen van beide commissies in oktober 2010 verder geconcretiseerd in een visienota227. In deze nota legt ze de krijtlijnen van de beslissingsprocedure vast en bepaalde ze welke acties ondernomen moeten worden. Van hieruit vertrok dan het project “Versnellen van Investeringsprojecten”. De projectleden hiervan nemen de implementatie van de visienota en de uitvoering van de acties voor hun rekening. 225
Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2009-‐2014, Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een vernieuwende, duurzame en warme samenleving, 15 juli 2009, 21-‐22. 226 Mobiliteitsraad van Vlaanderen. 227
Visienota Versnellen van investeringsprojecten van 8 oktober 2010, http://docs.vlaamsparlement.be/docs/biblio/opendigibib/monografie/2010/449_visietekstversnelling.pdf, (hierna Visienota investeringsprojecten), 28 p.
65
141.
In de visienota werden heel wat voorstellen en principes van de onderzoekscommissies
overgenomen, maar niet alles. Het actieprogramma van de visienota omvat twee luiken: Enerzijds is er een luik ‘verbetervoorstellen toepasbaar binnen alle processen’, ofwel de generieke verbetervoorschriften. Dit luik bevat algemene verbeteringen voor de versnelling van de bestaande vergunningsprocessen, de zogenaamde quick wins. Dit zijn maatregelen die oplossingen bieden op korte én lange termijn. Bij de quick wins ligt de nadruk enerzijds op integratie en vereenvoudiging van bestaande procedures en anderzijds op het stimuleren van de samenwerking. Anderzijds is er een luik ‘specifieke verbeterprocessen voor investeringsprojecten die een bestemmingswijziging behoeven’. Voor de projecten in dit luik stelt men een heel nieuwe procedure voor, zijnde die van het ‘drietrapsraket’ met drie beslissingsmomenten: de startbeslissing, het voorkeursbesluit en het projectbesluit. Voorafgaand aan de opmaak van het voorkeursbesluit en het projectbesluit vindt er telkens inspraak van de burger plaats. Dit zijn twee cruciale momenten. Deze nieuwe geïntegreerde aanpak beoogt de huidige procedure, waarbij consecutief heel wat meer stappen en openbare onderzoeken plaatvinden, te vervangen. Deze zogenaamde getrechterde besluitvorming komt verder aan bod. 142.
Tot slot formuleerde de Commisse Berx heel wat voorstellen voor een meer
oplossingsgerichte bestuursrechtspraak. Deze voorstellen zijn niet opgenomen in de visienota, maar komen verder wel aan bod. 143.
In mijn bespreking van de voorstellen maak ik een opdeling tussen preventieve en curatieve
rechtsbescherming. Bij de preventieve rechtsbescherming baseer ik me op de luik-‐indeling gemaakt door de visienota. Ik behandel dus eerst enkele quick-‐wins en vervolgens de drietrapsraket. Bij de curatieve rechtsbescherming behandel ik eerst de voorstellen binnen de commissie Berx. vervolgens bespreek ik een voorstel buiten deze commissie, de relativiteitseis. Daarna komt de Raad voor Vergunningsbetwistingen aan bod. Tenslotte bespreek ik de oprichting van het Vlaams Bestuursrechtscollege.
66
7.1 Preventieve rechtsbescherming
7.1.1 Quick Wins 144.
In dit deel bespreek ik twee belangrijke initiatieven die moeten leiden tot meer integratie van
de bestaande procedures. Vooreerst behandel ik de unieke omgevingsvergunning. In deze vergunning worden zowel de stedenbouwkundige als milieuvergunning geïntegreerd. Vervolgens bespreek ik de integratie van het project-‐MER in de vergunningsprocedure. Beide quick wins moeten ingevolge de visienota tot een aanzienlijke verkorting van de time-‐to-‐ permit leiden.
7.1.1.1 Unieke omgevingsvergunning A. Voorgeschiedenis 145.
Het idee van integratie van vergunningen en vergunningsprocedures is niet nieuw:
In 1991 werden, ter uitvoering van het milieuvergunningsdecreet, zes vergunningstelsels in één milieuvergunning (VLAREM) geïntegreerd. Sinds 2006 is er een koppeling op het vlak van de uitvoerbaarheid tussen de stedenbouwkundige en milieuvergunning met wederzijdse schorsing en verval228. De stedenbouwkundige vergunning wordt namelijk geschorst en is dus niet uitvoerbaar zolang de milieuvergunning niet is verleend en omgekeerd. Indien de milieuvergunning wordt geweigerd, vervalt de stedenbouwkundige vergunning van rechtswege op de dag van de weigering van de milieuvergunning in laatste administratieve aanleg. Ook dit geldt omgekeerd. Deze koppeling kan echter praktisch nadelig zijn. Indien er bijvoorbeeld een beroep tot vernietiging tegen de stedenbouwkundige vergunning is ingesteld bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen zal de exploitant veiligheidshalve de ingebruikname van de exploitatie uitstellen, met het oog op een mogelijke vernietiging van deze vergunning. Te lang uitstel heeft echter tot gevolg dat de termijn waarbinnen de exploitatie in gebruik moet worden genomen verstreken is. Dit brengt automatisch 228
Art. 5 § 1 Decreet van 28 juni betreffende de Milieuvergunning, BS 17 september 1985, 13.304, gewijzigd bij Decreet van 19 mei 2006 houdende diverse bepalingen inzake leefmilieu en energie, BS 20 juni 2006, 31.217 en art. 4.5.1 VCRO.
67
het verval van de milieuvergunning met zich mee, zodat de exploitant weer van voor af aan kan beginnen229, met veel tijdsverlies tot gevolg. Bij de unieke omgevingsvergunning, met slechts één vergunning, zullen dit soort situaties tot verleden tijd behoren. Zoals reeds vermeld bestaat er sinds 1 januari 2010 een geïntegreerd milieu-‐ en stedenbouwkundig vergunningenproces voor de klasse 2-‐inrichtingen. De procedurestappen zoals adviesverlening, openbaar onderzoek en de beslissingstermijnen zijn er op elkaar afgestemd. 146.
De unieke omgevingsvergunning is ook geen unicum. In Wallonië is sinds 1 oktober 2002 de
‘permis unique’230 van kracht. Ook Nederland kent een omgevingsvergunning. Deze is ingeschreven in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO)231, en sinds 1 oktober 2010 van kracht. B. Aanbevelingen 147.
De Commissie Berx pleitte voor een verdere integratie van de stedenbouwkundige-‐ en
milieuvergunning. De voordelen van verdere integratie waren voor haar evident: “minder procedures zowel in eerste aanleg, in beroep als administratiefrechtelijk; slechts één openbaar onderzoek; slechts één besluitvormer (nu liggen 2 vergunningen vaak op ander bestuursniveau) , betere afstemming tussen beide, verhoogde rechtszekerheid”232. Ook de Commissie Sauwens beveelde de invoering aan van een “unieke vergunning” naar analogie met Wallonië: “één aanvraag, één openbaar onderzoek, één beslissingsmoment”233. 148.
In de Visienota ‘Versnellen van Investeringsprojecten’ wordt verduidelijkt dat men , in
navolging van de aanbevelingen van de commissie Berx en Sauwens deze integratie wil verderzetten. Ook voor klasse 1-‐inrichtingen moet deze integratie mogelijk zijn en het facultatief geïntegreerd 229
Conceptnota omgevingsvergunning, 6-‐7. Décret 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, MB 8 juin 1999, 21.114. 231 Wet van 6 november 2008 houdende algemene bepalingen omgevingsrecht Stb. 496 (hierna Wabo). 232 Rapport Commissie Berx, 39, voorstel 10. 230
233
SERV, Advies Versnelling investeringsprojecten, 26 mei 2010, http://www.serv.be/sites/default/files/1642_0.pdf, 32.
68
vergunningenproces wil men verplicht maken. De eindbestemming die men voor ogen heeft is te komen tot een ‘unieke omgevingsvergunning’, waarin de stedenbouwkundige en milieuvergunning geïntegreerd worden234. 149.
De Vlaamse Regering keurde vervolgens op 22 juli 2011 de startnota hieromtrent goed235.
Deze startnota zet de krachtlijnen van de unieke omgevingsvergunning uit. Daarna dienden Minister Schauvliege en Minister Muyters op 23 december 2011 een conceptnota236 in met het uitgewerkt kader van de omgevingsvergunning. Over deze conceptnota hebben ten slotte de VVSG, de VVP237, de SARO238 en de Minaraad en de SERV advies verleend. Begin maart ontving men het laatste advies. De Vlaamse Regering zal hieropvolgend de conceptnota aanpassen, waarna een ontwerpdecreet zal opgemaakt worden. Uiteindelijk moet dit leiden tot een kaderdecreet omtrent de omgevingsvergunning. C. Krachtlijnen conceptnota 150.
De initiatiefnemer dient zijn aanvraag in bij een uniek loket, waarna één openbaar onderzoek
en één adviesronde worden georganiseerd. Dit resulteert in een geïntegreerd advies van een, al naargelang het geval, gewestelijke, provinciale of lokale omgevingsvergunningscommissie. Éen overheid is bevoegd voor de vergunningsaanvraag. Voor de meeste vergunningsaanvragen is dit de gemeente. De provincie is bevoegd voor de klasse 1-‐inrichtingen en de Vlaamse Regering is bevoegd voor projecten opgenomen in een gesloten lijst. Er komt een grondige hervorming van de Vlarem-‐indelingenlijst met een belangrijke deklassering van klasse 1-‐ naar klasse 2-‐inrichtingen, daar de gemeente (bevoegd voor klasse 2-‐inrichtingen) in de toekomst voor het grote aandeel van de vergunningen bevoegd zal zijn. De bevoegde overheid maakt tot slot een globale beoordeling op milieu-‐ ruimtelijk en stedenbouwkundig vlak, waarna ze al dan niet de omgevingsvergunning verleent. 234
Visienota investeringsprojecten, 7, punt 1.1.2.
235
Startnota inzake de invoering van de unieke omgevingsvergunning van 22 juli 2011, http://ikdoe.vlaandereninactie.be/wp-‐content/uploads/2011/08/Startnota-‐omgevingsvergunning.pdf, (hierna Startnota omgevingsvergunning) 9 p. 236
Conceptnota betreffende de invoering van de omgevingsvergunning van 23 december 2011, http://www.rwo.be/LinkClick.aspx?fileticket=pgB8sZ20A30%3D&tabid=15424&mid=21842, (hierna Conceptnota Omgevingsvergunning), 29 p. 237
Vereniging van de Vlaamse Provincies.
238
Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening.
69
D. Nut 151.
De unieke omgevingsvergunning moet, ingevolge de conceptnota, tot een snellere en
kwaliteitsvollere vergunningsbeslissing leiden. De omgevingsvergunning steunt op verschillende principes die er mede moeten toe leiden dat de omgevingsvergunning voor ondernemingen “een substantiële reductie van administratieve lasten, tijdswinst en kostenbesparing oplevert, alsook meer rechtszekerheid verschaft”239. Deze principes zijn: “ 1
Meer aandacht voor het voortraject in het kader van de vergunningverlening;
2
Het belang van goede samenwerking tussen de diverse actoren, namelijk tussen initiatiefnemer en betrokken overheden, maar ook tussen betrokken overheden onderling;
3
Participatie van zowel publiek als adviesinstanties en dit in een zo vroeg mogelijke fase van het vergunningsproces;
4
De integratie van procedures, waardoor nodeloze procedurestappen worden vermeden;
5
Eenduidige, tijdige en afgestemde advisering en besluitvorming;
6
Meer maatwerk door een optimale afstemming van het vergunningsproces op het specifiek project en zijn context;
7
Tenslotte moet het vergunningsproces niet alleen sneller, maar ook beter.240”
152.
Deze omschrijving van de meerwaarde van de omgevingsvergunning door Minister
Schauvliege en Muyters in de conceptnota is eerder vaag. De SERV en Minaraad verduidelijken daarom de meerwaarde. Vooreerst leidt de invoering van de omgevingsvergunning tot een administratieve vereenvoudiging voor de aanvrager. Gezien de procedures voor de aanvraag van beide vergunningen gelijksoortig zijn, moeten vaak o.m. dezelfde vergunningen en stukken worden ingediend en van dezelfde instanties advies worden gevraagd. Dit leidt tot dubbel werk. De omgevingsvergunning zorgt dus voor een versnelling van de procedure. 239
Conceptnota omgevingsvergunning, 3-‐4.
240
Ibid.
70
Ten tweede is de omgevingsvergunning ook interessant op inhoudelijk vlak. Aangezien bij de omgevingsvergunning sowieso slechts één overheid bevoegd is voor de vergunningverlening, kan deze het project in zijn geheel (op milieu-‐, ruimtelijk en stedenbouwkundig vlak) bekijken241. De geïntegreerde adviesverlening, waarbij alle adviesinstanties o.g.v. consensus tot één advies komen draagt hiertoe bij. Op deze manier kan hij een inhoudelijk kwaliteitsvollere beslissing nemen door rekening te houden met alle belangen en effecten dan bij aparte besluitvorming het geval zou zijn242. De omgevingsvergunning leidt dus ook tot een kwaliteitsvollere procedure. E. Bespreking a.d.h.v. de adviezen n.a.v. de conceptnota a. Algemene opmerkingen 153.
Vooreerst erkennen alle adviesinstanties de meerwaarde van de samensmelting van de
stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning243. De opmakers van de conceptnota zijn echter enkele elementaire onderdelen uit het oog verloren. Ten eerst heeft men, zoals hierboven beschreven, de meerwaarde van de omgevingsvergunning onvoldoende verduidelijkt. Ten tweede heeft men in de conceptnota geen evaluatie van de reeds ingevoerde instrumenten gemaakt244. Indien men het uniek gemeentelijk loket verder wil integreren of de projectvergadering
241
SERV en Minaraad, Advies Conceptnota omgevingsvergunning, Minaraad 1 maart 2012 en SERV 2 maart 2012, http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_ADV_20120302_omgevingsvergunning.pdf (hierna Advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning), 10. 242
Conceptnota omgevingsvergunning, 10.
243
VVP, Standpunt Conceptnota omgevingsvergunning, 27 februari 2012, http://www.vlaamseprovincies.be/milieu (hierna Standpunt VVP omgevingsvergunning), 2; VVSG, Standpunt Conceptnota Omgevingsvergunning, 1 maart 2012, http://www.vvsg.be/Lists/Nieuws/Attachments/1481/VVSG%20standpunt%20omgevingsvergunning%2001-‐03-‐ 2012%20(XB%20d880%20en%20XB%20d881).pdf (hierna Standpunt VVSG omgevingsvergunning), 2-‐4; SARO, Advies van 22 februari 2012 over de conceptnota tot invoering van de omgevingsvergunning (hierna Advies SARO omgevingsvergunning), 3.; Advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning, 10. 244
Zo schreef men in de conceptnota dat het ongeacht of er gebruik van het uniek gemeentelijk loket werd gemaakt, het een kleine en logische stap is om in de richting van een omgevingsvergunning te evolueren: conceptnota omgevingsvergunning, 8.
71
verder wil uitwerken, moeten de opstellers van de conceptnota aandacht besteden aan de vraag waarom er in het verleden zo weinig gebruik van werd gemaakt245. b. Toepassingsgebied 154.
De Vlaamse Regering stelt in de conceptnota de onmiddellijke integrale invoering voor van
de omgevingsvergunning, voor zowel gemengde projecten als stedenbouwkundige en milieuprojecten. Ook aanvragen met een louter stedenbouwkundig aspect of een louter milieuaspect zullen dus onder deze procedure vallen. Afhankelijk van de aanvraag en of deze al dan niet een stedenbouwkundig aspect en/of een milieuaspect bevat, zal deze unieke procedure belast worden met extra verplichtingen naar dossiersamenstelling, openbaarmaking, advisering ed. Bij aanvragen die een kleine wijziging inhouden kan dan omgekeerd een afgeslankte versie van de procedure toegepast worden246. Naast de integratie van de stedenbouwkundige en de milieuvergunning resp. meldingen wordt ook de integratie van andere machtigingen en vergunningen, zoals de natuurvergunning en de kapmachtiging, beoogd247. c. Bevoegdheidsverdeling 155.
Het college van burgemeester en schepenen wordt de principieel bevoegde
vergunningverlenende overheid, tenzij een ander niveau, zijnde de Bestendige Deputatie of de Vlaamse Regering, expliciet werd aangewezen. De bevoegdheid van de gemeentelijke, provinciale en gewestelijke overheid wordt voor elk bepaald via gesloten lijsten. De doelstelling en omvang van het project, beoordelingscomplexiteit, maar vooral de uitgestrektheid of bijzondere aard van de impact bepalen op welk niveau over het verlenen van de omgevingsvergunning wordt beslist. Hierbij is het statuut van de aanvrager van ondergeschikt belang248.
245
Zie Advies SERV en Minaraad Omgevingsvergunning, 9; Standpunt VVP Omgevingsvergunning, 3-‐4; Advies SARO omgevingsvergunning, 4, nr. 7. 246
Conceptnota omgevingsvergunning, 8.-‐10.
247
Conceptnota omgevingsvergunning, 10.
248
Conceptnota omgevingsvergunning, 12.
72
156.
Bijgevolg schaft men de bijzondere procedure af249. Deze procedure is van toepassing op
vergunningsaanvragen van publiekrechtelijke overheden en werken van algemeen belang. Voor dit soort aanvragen is de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar, dus het Vlaamse niveau, bevoegd. De afschaffing van deze bijzondere procedure heeft invloed op de toekomstige bevoegdheden van de Vlaamse Overheid op vergunningsniveau. Immers, gezien het statuut van de aanvrager in de toekomst ondergeschikt is, zullen gemeenten ook kunnen oordelen over aanvragen van publiekrechtelijke overheden met een kleinere ruimtelijke/milieu impact. Indien gemeenten over aanvragen afkomstig van zichzelf kunnen beslissen, komt het risico van rechter en partij-‐situaties – dit was immers de ratio legis van het oprichten van de bijzondere procedure – weer om de hoek kijken. 157.
Het feit dat de gemeente de principieel bevoegde overheid is en dat de bevoegde overheid
afhankelijk is van de impact van het project op de omgeving, is wel meer dan vroeger in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel bepaalt dat de overheidsbeslissingen moeten worden genomen op het niveau dat daartoe het meest is aangewezen. Hierbij moet men het uitgangspunt nemen dat de besluitvorming het best zo dicht mogelijk bij de bevolking tot stand komt. De hogere overheid mag enkel optreden in aangelegenheden die de mogelijkheden van de plaatselijke overheid overstijgen250. Dit principe moet echter afgetoetst worden aan de capaciteit van de overheden: m.n. is de gemeente praktisch in staat om deze ruimere bevoegdheid waar te nemen251? Dit is uiteraard een beleidsvraag, die buiten dit bestek valt, maar niettemin van groot belang is met het oog op een effectieve versnelling van de vergunningsprocedures. 158.
Gezien de gemeente de principiële bevoegde overheid is, zijn er verschillende krachtlijnen
uitgewerkt om te bepalen of over een project op Vlaams niveau moet worden beslist. Kort gezegd moet het om projecten gaan die een dermate grote ruimtelijke of milieu-‐impact hebben dat een afweging op Vlaams niveau gewenst is en om projecten met een grote schaal en afzetmarkt gericht op Vlaanderen of een ruimere regio dan Vlaanderen. Dikwijls zal de basis voor deze projecten in
249
Conceptnota omgevingsvergunning, 15.
250
R. VEKEMAN, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw. planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 41-‐42. 251
Zie Advies SERV en Minaraad Omgevingsvergunning, 12.
73
Vlaamse beleidsdocumenten zoals het Vlaamse Regeerakkoord, beleidsnota’s, het RSV of GRUP’s liggen. Voorbeelden van deze projecten zijn o.m. autosnel-‐ of gewestwegen, tramlijnen, luchthavens en havens . Het gaat dus om de grotere projecten, waaronder vele complexe investeringsprojecten252. Er zal ook in de mogelijkheid voorzien worden om bij de opmaak van een GRUP projectzones aan te duiden waarbij de projecten gelegen in die zone aangeduid worden als Vlaamse projecten. Omgekeerd kan men de beslissingsbevoegdheid delegeren naar het lokale of provinciale bestuur indien bv. het GRUP voldoende ruimtelijke randvoorwaarden vastlegt253. Het is echter helemaal niet duidelijk hoe ‘impact’ zal worden gedefinieerd. Ook de SERV en Minaraad stellen zich vragen over de afbakening van de Vlaamse bevoegdheid. Ze wijzen er op dat de criteria in de gesloten lijst vrij vaag omschreven zijn en bijgevolg een grote beslissingsbevoegdheid kunnen toekennen aan de Vlaamse Regering. Voorts mag bovenstaande mogelijkheid tot aanduiding van speciale zones op RUP’s geen carte blanche geven aan de Vlaamse Regering om zelf beslissingen te nemen. Hierbij komt volgens hen ook het gevaar om de hoek kijken dat over soortgelijke projecten op verschillende beslissingsniveaus zal worden geoordeeld 254. d. Omgevingsvergunning van onbepaalde duur 159.
In de startnota wijst men er op dat voor een volledige integratie van de stedenbouwkundige
en milieuvergunning de invoering van een permanente milieuvergunning noodzakelijk is. Immers: “Zolang de duur van de milieuvergunning in de tijd wordt beperkt tot maximum 20 jaar, zal een omgevingsvergunning noodgedwongen uit 2 delen bestaan, namelijk een stedenbouwkundig luik dat eeuwigdurend is en een milieuvergunningsluik dat slechts voor maximum 20 jaar geldt.255”
252
Conceptnota omgevingsvergunning, 15-‐16.
253
Conceptnota omgevingsvergunning, 16.
254
Advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning, 15.
255
Startnota omgevingsvergunning, 4.
74
160.
De permis unique van Wallonië bestaat nochtans uit twee delen. Ondanks dat dit misschien
geen ‘volledige integratie’ betekent, functioneert ze er wel goed256. 161.
Dat de Vlaamse Regering Wallonië hier niet in volgt heeft o.m. te maken met de volgende
vaststelling: uit onderzoek blijkt dat over een volledige exploitatietermijn van 20 jaar de vergunningverlenende overheid, behoudens de initiële vergunningsbeslissing en de beslissing tot hervergunning, gemiddeld 5,8 keer bijkomend een beslissing over de exploitatie moet nemen. Slechts 1,25 % van de loutere hernieuwingsaanvragen (dus na 20 jaar) wordt geweigerd. Het veelvuldig beoordelen van de veranderende inrichting maakt de éénmalige beoordeling over het verder exploiteren van die inrichting volgens de opstellers van de conceptnota dan ook minder relevant257. Om aan enkele Europese richtlijnen258 te voldoen, zal wel in een periodieke evaluatie worden voorzien, die desgevallend moet kunnen leiden tot een herziening van de vergunning. Dit is vooral van belang voor bedrijven waarvan de exploitant geen enkele wijziging meer doet om de initieel vergunde inrichting in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde voorschriften259. De VVSG nuanceert echter het lage percentage weigeringen (1,25%) van vernieuwingsaanvragen. Het gaat hier enkel over cijfers voor wie de hernieuwing nog aanvroeg. Uit die cijfers kan men niet opmaken hoeveel vergunningen afliepen zonder dat een hernieuwing werd aangevraagd (bv. een exploitant die sterke vermoedens had dat men hem geen nieuwe vergunning meer zou verlenen)260. 162.
De permanente milieuvergunning leidt volgens de opmakers van de conceptnota voor
bedrijven tot een serieuze besparing in de kosten én tot meer rechtszekerheid. De kost van een 256
Art. 50 du Décret 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, MB 8 juin 1999, 21.114; I. LARMUSSEAU, Vlaanderen en Nederland op hun snelst: om het eerst een integraal omgevingsrecht?, oktober 2011, http://devrli.overboord.nl/sites/default/files/larmuseau-‐essayomgevingsrecht.pdf, 4. 257
Conceptnota betreffende de invoering van permanente milieu-‐ en omgevingsvergunning van 23 december 2011, http://www.vvsg.be/Lists/Nieuws/Attachments/1435/SV%20d710%20-‐ %20conceptnota%20permanente%20milieuvergunning.pdf, (hierna Conceptnota permanente milieuvergunning), 1-‐2. 258
Zoals bv. opgelegd door art. 14 lid 1, d, i van de Richtlijn 2010/75/EU 24 november 2010 van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies, Pb. L. 334, Afl. 17. 259
Zie Conceptnota permanente milieuvergunning, 5-‐7.
260
Standpunt VVSG omgevingsvergunning, 14.
75
hervergunningsaanvraag valt immers weg261 en eenmaal de exploitant de omgevingsvergunning heeft verkregen moet hij, afgezien van de nodige aanpassingen en moderniseringen, nooit meer een vergunning aanvragen. 163.
Uit de afschaffing van de hervergunningsprocedure volgt ook dat er geen openbaar
onderzoek naar aanleiding daarvan kan plaatsvinden en de inspraak van de burgers dus wegvalt. Volgens de conceptnota vormt dit geen probleem. De redenering hieromtrent is de volgende: “Nochtans, de vele veranderingen noodzakelijk voor het bestaan van een inrichting en het feit dat daar vaak een vergunning voor moet worden aangevraagd en dus een vergunningsprocedure moet worden doorlopen, met o.a. ingeval van toenemende hinder en risico’s de organisatie van een openbaar onderzoek en in alle gevallen de mogelijkheid om beroep in te dienen, geven aan die burger voortdurend de kans om de exploitatie in vraag te stellen.262” Enkel bij kleine veranderingen, nl. veranderingen waarvan vermoed wordt dat ze geen bijkomende hinder of risico’s voor mens en leefmilieu inhouden, zal geen nieuwe vergunningsprocedure en dus ook geen openbaar onderzoek vereist zijn. Bijkomend zal het omgevingsvergunningsdecreet burgers en milieuverenigingen het initiatiefrecht geven om een procedure tot wijziging en/of aanvulling van de milieuvoorwaarden op te starten263. De VVSG is ook hier streng. Een evaluatie van de vergunningsvoorwaarden of een beoordeling van een verandering die wordt aangevraagd, leidt niet tot een herbeoordeling van de toelaatbaarheid van de gehele exploitatie. Het principe zélf van de exploitatie op die plaats kan, i.t.t. bij een hernieuwingsaanvraag, daarentegen niet meer in vraag gesteld worden. Daarom pleiten de gemeenten ervoor om te werken met een vereenvoudigde procedure voor het vernieuwen van de vergunning, i.p.v. de einddatum volledig te laten vallen264. 261
Conceptnota permanente milieuvergunning, 4-‐5.
262
Conceptnota permanente milieuvergunning, 3-‐4.
263
Conceptnota permanente milieuvergunning, 4.
264
Standpunt VVSG omgevingsvergunning, 14-‐15.
76
e. Adviesverlening 164.
Er worden lokale, provinciale en gewestelijke omgevingsvergunningscommissies opgericht.
Afhankelijk van de bevoegde overheid verzorgt één van deze adviesinstanties een geïntegreerd syntheseadvies265. Hiermee komt men tegemoet aan volgend voorstel van de Commissie Berx: “Vervang in de processen waar dat zinvol is de verschillende sectorale adviezen waarbij telkens vanuit één specifieke invalshoek naar een bepaald project wordt gekeken door een gebundeld, geïntegreerd, constructief en oplossingsgedreven advies dat het resultaat is van een inhoudelijk goed voorbereid debat tussen de verschillende departementen en/of agentschappen over een strategisch infrastructuur – of investeringsproject.266” Dit geïntegreerd advies biedt duidelijk een meerwaarde t.a.v. een afzonderlijke adviesverlening waarbij elke adviesverlenende instantie los van de andere haar bemerkingen en voorstellen uit. Afzonderlijke adviezen kunnen immers tegenstrijdigheden opleveren, wat nefast is voor een snelle en adequate vergunningverlening267. 165.
Dit syntheseadvies zal een consensusadvies van de betrokken adviesverlenende instanties
zijn. Men kan zich echter afvragen of minderheidsstandpunten hier nog in kunnen opgenomen worden. Dit is voor de Commissie Berx van belang opdat het consensusadvies niet bindend geacht zou worden voor de vergunningverlenende overheid268. Deze laatste moet rekening houden met het meerderheidsstandpunt van de adviesverlenende instanties, maar moet over voldoende beslissingsvrijheid beschikken. Naast het geïntegreerde advies dient ze immers ook rekening te houden met de resultaten van het openbaar onderzoek. 166.
Voor de SERV en de Minaraad is het tenslotte onduidelijk waarom gekozen wordt voor de
benaming syntheseadvies i.p.v. geïntegreerd advies269. Inderdaad, een syntheseadvies doet immers blijken van het samenvoegen van apart verleende adviezen. In het ontwerpdecreet zal alvast 265
Conceptnota omgevingsvergunning, 21.
266
Rapport Commissie Berx, 46, voorstel 29.
267
Zie advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning, 20.
268
Rapport Commissie Berx, 46, voorstel 29.
269
Advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning, 21.
77
duidelijk moeten naar voor komen dat er effectief dialoog tussen de verschillende sectorale adviesverlenende instanties zal plaatsvinden. f. Inspraak 167.
Vooreerst merken SERV en Minaraad dat er enkel doelstellingen voor de initiatiefnemers en
de overheid geformuleerd zijn. Doelstellingen voor burgers en omwonenden ontbreken evenwel. Hoewel één van de principes in de conceptnota inhoudt dat men in een zo vroeg mogelijke fase van het vergunningsproces het publiek wil laten participeren, is informatie, participatie en bezwaar nauwelijks verder uitgewerkt in deze nota270. Dit is nochtans van groot belang, nu overeenkomstig het Verdrag van Aarhus het publiek vroegtijdig inspraak moet kunnen hebben, wanneer alle opties nog open zijn. 168.
Hoewel het voortraject, waarbij men de burger o.m. inlicht over een toekomstig project best
informeel wordt gehouden en dus niet in de wet inschrijft, had men m.i. hier toch in de conceptnota dieper op kunnen ingaan. In de conceptnota staat wel dat men maximaal zal inzetten op een voortraject met participatie in een zo vroeg mogelijke fase van het vergunningsproces. Hierbij wordt de projectvergadering als bruikbaar instrument genoemd. Men vermeldt dat men de projectvergadering kan gebruiken om een breder participatief traject te volgen in de prevergunningsfase en verklaart dan men dit instrument bijgevolg zal optimaliseren en actief promoten271. Echter, zoals reeds beschreven ontbreekt in de conceptnota een probleemanalyse over dit instrument, nu hier tot op heden weinig gebruik van is gemaakt. De burger is echter geen deelnemende partij bij de projectvergadering. Om voldoende draagvlak te creëren in het voortraject, zijn bijgevolg ook andere initiatieven vereist. Het is onduidelijk wat men onder het voortraject moet verstaan en hoe dit vorm zal krijgen272. 169.
Maar ook enige treffelijke uitwijding over het formele gedeelte, het openbaar onderzoek,
ontbreekt in de conceptnota. Er zal nu één openbaar onderzoek georganiseerd worden. Men vermeldt daarnaast enkel het volgende: 270
Advies SERV en Minaraad Omgevingsvergunning, 5, 11 en 17
271
Conceptnota omgevingsvergunning, 18.
272
Advies SARO omgevingsvergunning, 3.
78
“Een openbaar onderzoek maakt in principe deel uit van een standaardprocedure, afhankelijk van een typeproject kunnen hier op uitzonderingen zijn. Eenvoudige aanvragen met een louter stedenbouwkundig karakter zullen uiteraard niet aan een openbaar onderzoek onderworpen worden. Ongeacht het bevoegde niveau wordt het openbaar onderzoek georganiseerd door de gemeente gezien dit niveau het dichtst bij de burger staat en bijgevolg het meest toegankelijk is273.” Buiten de vermelding dat eenvoudige aanvragen niet onderworpen zijn aan een openbaar onderzoek, ontbreekt enige uitleg van wat de soorten ‘typeprojecten’ zijn die niet aan een openbaar onderzoek zullen onderworpen moeten worden. Dit is betreurenswaardig nu het openbaar onderzoek als formele procedurestap van groot belang is om de inspraak van burgers en omwonenden te garanderen. 170.
Ook enige uitleg over de manier waarop rekening gehouden zal worden met de resultaten
van het openbaar onderzoek ontbreekt. Aangezien het Verdrag van Aarhus bepaalt dat naar behoren rekening moet worden gehouden met de resultaten van het openbaar onderzoek, en uit ervaring met grote projecten in Vlaanderen blijkt dat hier vaak onvoldoende aandacht werd besteed, is het betreurenswaardig dat in de conceptnota hier geen aandacht naartoe is gegaan. 171.
Gezien de inspraakmogelijkheden, zowel voor het voortraject als wat betreft het openbaar
onderzoek, zo summier omschreven zijn, kunnen we ons terecht afvragen of er wel van een voldoende mentaliteitswijziging sprake is bij de overheid. g. Probleemoplossende procedure 172.
De conceptnota besteed aandacht aan een procedure die voldoende probleemoplossend
is274. 173.
Zo wordt in een bestuurlijke lus op administratief niveau voorzien. D.m.v. een bestuurlijke lus
kan men procedurefouten (bv. het college zag een adviesvraag over het hoofd) tijdens de procedure
273
Conceptnota omgevingsvergunning, 19.
274
Conceptnota omgevingsvergunning, 17-‐18.
79
zelf, in eerste aanleg of beroep, rechtzetten275. Hiermee kan men beroepen o.w.v. loutere procedurefouten vermijden. 174. Daarnaast voorziet men ook in een verruiming van de mogelijkheden om vergunningsvoorwaarden op te leggen en/of beperkte planaanpassingen door te voeren. Nu beschouwt men deze nog al te vaak als essentiële wijzigingen, waarvoor het openbaar onderzoek moet worden overgedaan. Er zullen wel enkele voorwaarden aan verbonden zijn, zoals: het moet wezenlijk over hetzelfde project gaan, de voorwaarde komt de goede ruimtelijke ordening of het milieu ten goede of de voorwaarde remedieert aan een wettigheidsprobleem en de voorwaarde leidt niet tot een kennelijke verzwaring van de gevolgen voor derden. 175.
Verder zal er volgens de conceptnota ook maximaal gebruik gemaakt worden van strikte
vervaltermijnen276. Om tijdige vergunningsbeslissingen te garanderen is het immers van belang dat er dwingende termijnen in de vergunningsprocedure van toepassing zijn. SERV en Minaraad wijzen er evenwel op dat er blijkens de conceptnota geen sancties op het overschrijden van de dwingende termijnen zijn opgelegd. Het overschrijden van de termijn brengt bijgevolg enkel nadelen ten laste van de vergunningaanvrager mee: zijn aanvraag wordt afgewezen. De twee adviesraden stellen daarom enkele gevolgen van de niet naleving van de termijn voor die de overheid kunnen aanzetten tot het nemen van een tijdige beslissing. Zo zou een verplicht terugkoppelingsmoment bij het stilzitten van verschillende overheden kunnen ingelast worden, zouden er dwangsommen kunnen ingesteld worden en zou er een meer volledige rapportage van de termijnoverschrijdingen kunnen gebeuren277. Naast deze stimulansen zou men m.i. ook een ‘lex positivo silencio’, zoals deze in Nederland bestaat278, kunnen invoeren. Dit betekent dat een vergunning automatisch verleend wordt indien een beslissing uitblijft. Dit moedigt de bevoegde overheden aan om tijdig een beslissing te nemen. 275
Infra nr. 220 e.v. voor meer uitleg over de bestuurlijke lus op het niveau van de curatieve rechtsbescherming. 276
Conceptnota omgevingsvergunning, 4 en 18.
277
Advies SERV en Minaraad omgevingsvergunning, 18.
278
Par. 4.1.3.3 Wet van 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht, Stb. 1992, 315, zoals laatst gewijzigd door de wet van 7 april 2011, Stb. 2011, 201 (hierna Algemene wet bestuursrecht) juncto art. 3.9, lid 3 Wabo.
80
Uiteraard moet men dan wel een voldoende lange termijn voorzien voor de overheid om een goed afgewogen beslissing te nemen. Zoniet zou dit immers tot ongewenste resultaten kunnen leiden. Tenslotte merkt de VVSG over de termijnen op dat de begrippen vervaltermijnen en termijnen van orde of redelijke termijnen door elkaar worden gebruikt in de conceptnota279. Er zullen dus niet enkel vervaltermijnen gehanteerd worden. Zo dient de beslissing in laatste administratieve aanleg binnen een redelijke termijn, zijnde een termijn van orde worden genomen. De beroepsindiener kan bij nalatigheid de overheid rappelleren, waarna deze verplicht is om binnen een ‘redelijke vervaltermijn’ te beslissen280. Het zou zowel de snelheid als de duidelijkheid van de procedure ten goede komen indien de overheid, zowel in eerste aanleg als in beroep, steeds en onmiddellijk binnen een bindende termijn dient te beslissen over de vergunningsaanvraag. 176.
Zolang de rechtszekerheid voor belanghebbenden voldoende wordt gewaarborgd281, lijkt het
instrument van de bestuurlijke lus alvast een goede zaak. Gezien de vervaltermijnen echter niet op een doorgedreven wijze worden ingevoerd, is het niet duidelijk of deze nieuwe procedure effectief voor een snellere vergunningverlening zal zorgen. Een bindende termijn waaraan voldoende stimulerende rechtsgevolgen voor de overheid worden gekoppeld bij het niet naleven ervan, is m.i. ten stelligste aangewezen. h. Rechtsbescherming 177.
Tenslotte is in de conceptnota voorzien in een jurisdictioneel beroep tegen alle in laatste
administratieve aanleg genomen beslissingen bij een nog op te richten Vlaams Bestuursrechtscollege282. Gezien de Raad van State nog steeds bevoegd is voor schorsings-‐ en vernietigingsberoepen tegen milieuvergunningen283 zal een bevoegdheidsoverdracht naar dit nieuwe rechtscollege noodzakelijk zijn. In het licht van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de adviezen van de Afdeling 279
Standpunt VVSG omgevingsvergunning, 6.
280
Conceptnota omgevingsvergunning, 20.
281
M.n. dat er niet zomaar te pas en te onpas van de bestuurlijke lus kan gebruik gemaakt worden.
282
Conceptnota omgevingsvergunning, 20.
283
O.g.v. art. 14 RvS-‐wet in combinatie met art. 4.8.1 VCRO: De Raad voor Vergunningsbetwistingen is bevoegd voor beroepen tegen beslissingen over stedenbouwkundige vergunningen, verkavelingsvergunningen, valideringsbeslissingen en validatiebeslissingen.
81
Wetgeving van de Raad van State in zake de oprichting van specifieke administratieve rechtscolleges d.m.v. het gebruik van impliciete bevoegdheden van art. 10 BWHI, is nog maar de vraag of aan de voorwaarden voor oprichting voldaan zal zijn284. Ook de SERV en Minaraad vragen zich af of de oprichting van dit Vlaams Bestuursrechtscollege grondwettelijk gezien mogelijk is285. i.
Conclusie
178.
Uit de conceptnota blijken alvast de goede intenties van de Vlaamse Regering om een meer
geïntegreerde en snellere vergunningsprocedure te organiseren. Vooral de geïntegreerde beoordeling door de vergunningverlenende overheid is m.i. een grote vooruitgang. Ook het instrument van de bestuurlijke lus kan zijn nut bewijzen. 179.
Zoals de conceptnota van de omgevingsvergunning er echter nu uitziet, valt het m.i. te
betwijfelen of deze effectief tot een versnelling én een beter georganiseerde inspraak van de burger in vergunningsprocedures zal leiden. Een effectieve versnelling zal afhangen van het invoeren van bindende termijnen, waar effectief sancties voor de vergunningverlenende overheid aan verbonden zijn. Ook zullen bijkomende middelen voor de gemeentes om over vergunningsaanvragen te oordelen vereist zijn. Men duidt op het belang van een zo vroeg mogelijke participatie in het vergunningsproces, maar nergens in de conceptnota wordt verduidelijkt hoe dit effectief kan gebeuren. Er zal nog meer duidelijkheid moeten komen over de modaliteiten waarop het voortraject georganiseerd zal worden. Ook over het openbaar onderzoek en de ontheffingsmogelijkheden dient nog meer duidelijkheid te worden verschaft. Tenslotte is ook het gebrek aan formulering van doelstellingen voor burgers en omwonenden frappant. 180.
Bijgevolg lijkt m.i. een grondige mentaliteitwijziging bij de overheid over het belang van een
goede inspraak uit te blijven. Het ontwerp van decreet, waarin aan de opmerkingen van de adviesinstanties kan worden tegemoetgekomen, zal allesinds meer duidelijkheid moeten verschaffen. 284
Infra nr. 301 e.v.
285
SERV en Minaraad, 19.
82
7.1.1.2 Integratie van de project-‐m.e.r. in de vergunningsprocedure
181.
Zoals voorheen besproken, is er reeds een integratiespoor tot stand gebracht voor de plan-‐
m.e.r. Om de totale ‘time-‐to-‐permit’ van de omgevingsvergunning te verkorten is ook een integratie van de project-‐m.e.r. in de vergunningsprocedure vereist. 182.
Vandaag de dag kan de vergunningsaanvraag pas worden ingediend nadat de project-‐m.e.r.
heeft plaatsgevonden en het hieruit bekomen MER door de Dienst Mer is goedgekeurd. De huidige regelgeving schrijft immers nog voor dat de stedenbouwkundige vergunningaanvraag voor een m.e.r.-‐plichtig project om ontvankelijk te zijn, dient vergezeld te zijn van een goedgekeurd milieueffectenrapport286. De huidige procedure verloopt dus volgens het sequentieel spoor. Volgens de Commissie Sauwens zou het parallel verlopen van de project-‐m.e.r. en de vergunningsprocedure, de tijd van de aflevering van de vergunning met 1/3 kunnen inkorten (van anderhalf jaar naar één jaar)287. Deze inkorting is noodzakelijk aangezien Vlaanderen op dit vlak, vooral voor wat betreft industriële projecten, niet kan concurreren met de andere Europese lidstaten288. 183.
In navolging van de aanbevelingen van de Commissie Berx289 en Sauwens290 heeft de Vlaamse
Regering in mei 2011 een ontwerp van decreet tot invoeging van het integratiespoor voor de milieueffect-‐ en veiligheidsrapportage over een project in de milieu-‐ en stedenbouwkundige vergunningsprocedure291 opgemaakt. Dit legde ze vervolgens voor aan de strategische adviesraden SERV en SARO. Dit ontwerp heeft reeds een tweede principiële goedkeuring ondergaan op 22 juli 2011292. 286
Art. 4.3.1 DABM. Voorstel van resolutie (J. SAUWENS, S. VAN ROUVEROIJ e.a.) betreffende aanbevelingen aangaande de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr.395/1( hierna Voorstel Sauwens), 10, Aanbev. 35. 288 Ontwerp van decreet tot invoeging van het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een project in de milieu-‐ en stedenbouwkundige vergunningsprocedure, http://www.wetsmatiging.be/sites/default/files/ria/VR20112904_DOC.0365.pdf (hierna Ontwerpdecreet Integratiespoor), 1. 287
289
Rapport Commissie Berx, 96. Voorstel Sauwens, 10, Aanbev. 35. 291 Ontwerpdecreet Integratiespoor 14 p. 290
292
http://www.vlaanderen.be/servlet/Satellite?c=NB_KortBestek&pagename=nieuwsberichten/NB_KortBestek /Kortbestek&cid=1308719354624.
83
184.
Het ontwerpdecreet heeft twee doelstellingen: enerzijds een inkorting van de time-‐to-‐
permit, anderzijds meer maatwerk en flexibiliteit. 1)
De time-‐to-‐permit wil men verkorten door een (minstens gedeeltelijk) parallel verloop van de
m.e.r. en de vergunningsprocedure. Er zal slechts één openbaar onderzoek plaatsvinden. De bezwaren kunnen dan zowel het MER als de vergunningsaanvraag tot voorwerp hebben293. Er wordt zowel in een integratie van de project-‐MER als een integratie van de omgevingsveiligheidsrapportage (OVR) voorzien. Het ontwerpdecreet bevat een parallel procesverloop vanaf de goedkeuringsprocedure van het MER/OVR en de aanvraagprocedure voor de omgevingsvergunning. Dit betekent dat bij de aanvang van de procedure tot het bekomen van een vergunning het MER/OVR al voldoende moet zijn uitgewerkt om het dossier met voldoende kennis van zaken en succes de verdere procedure te laten doorlopen294. 2)
Meer maatwerk is mogelijk doordat verschillende keuzemogelijkheden aan de
vergunningaanvrager worden aangeboden. Zo kan de initiatiefnemer er voor opteren om proactief, voorafgaand aan de vergunningsprocedure, te voorzien in een openbaarheid en bekendmaking van o.m. het aanmeldingsdossier, het ontwerp van milieueffectrapport etc. aan het betrokken publiek. Hij kan dus een ruimere openbaarheid en/of participatie mogelijk maken dan deze die minimaal verplicht wordt door het decreet295. Voor complexe projecten is zo’n vroege informering dan wel raadpleging van het publiek zeker aan te raden. Het voordeel van deze proactieve aanpak is dan ook dat de verschillende posities van belanghebbenden in een vroeg stadium duidelijk worden. Zo is het voor de initatiefnemer en de vergunningverlenende overheid duidelijk waar zich conflictsituaties kunnen voordoen. Het blijft echter wel een keuzemogelijkheid, waarvan de toepassing in de praktijk zal moeten blijken. 185.
Uit de adviezen van SERV en SARO blijkt dat zij beiden opteren voor het behoud van een
(minstens tijdelijk) sequentieel spoor naast het integratiespoor296. Op deze manier kan de 293
Ontwerpdecreet Integratiespoor, 5.
294
Ontwerpdecreet Integratiespoor, 8.
295
Ontwerpdecreet Integratiespoor, 6-‐7; enkel het openbaar onderzoek is verplicht.
296
SERV, Advies Invoeging integratiespoor van project-‐MER en VR in de milieu-‐en stedenbouwkundige vergunning, 1 juni 2011, http://www.minaraad.be/adviezen/2011/invoeging-‐integratiespoor-‐van-‐project-‐mer-‐ en-‐vr-‐in-‐de-‐milieu-‐en-‐stedenbouwkundige-‐vergunning-‐samen-‐met-‐serv (hierna SERV advies integratiespoor), 11.; SARO, Advies over het ontwerpdecreet tot invoeging van het integratiespoor voor de milieueffect-‐ en
84
vergunningsaanvrager kiezen welk van beide procedures op zijn project wordt toegepast. De adviesraden willen deze keuzemogelijkheid omwille van de volgende redenen: Vooreerst is het voor bedrijven soms interessanter om het sequentieel spoor te blijven volgen indien ze ervoor vrezen dat de vergunning finaal wordt afgewezen. Bij het volgen van het integratiespoor zouden ze bij afkeuring de vergunningsprocedure opnieuw moeten opstarten. Bij het sequentieel spoor hoeft dit niet gezien de beslissing over de goedkeuring door de Dienst Mer vooraf plaatsvindt. Ten tweede is het nog niet duidelijk of het integratiespoor tot een effectieve versnelling zal leiden Veel termijnen moeten immers in een nog op te stellen uitvoeringsbesluit bepaald worden. Net zoals voor de Omgevingsvergunning is het van belang dat het zo veel als mogelijk om bindende termijnen gaat. Dit is immers nodig indien men de project-‐m.e.r. parallel met de vergunningsprocedure wil laten verlopen. Het behoud van het sequentieel spoor is m.i. vanuit het standpunt van de burger geen goed idee. De ene keer zal hij twee maal bezwaren kunnen indienen, de andere keer één maal voor zowel de project-‐m.e.r. als de vergunningsprocedure. Dit zorgt bijgevolg voor veel onduidelijkheid. 186.
Tenslotte wijst de SERV erop dat het integratiespoor voor de project-‐m.e.r. vooral ten bate
van industriële projecten zal zijn. Kenmerkend bij deze projecten is dat vroege inspraakprocedures zelden tot actieve participatie leiden. Voor open ruimte project-‐m.e.r.’s (complexere infrastructuurprojecten met belangrijke ruimtelijke implicaties) of investeringsprojecten in de meest ruime zin moet verbetering en versnelling daarentegen vooral gerealiseerd worden door een betere voorbereiding en planning en door een betere procesorganisatie en procesvoering. Hierbij merkt de SERV op dat dit ook “aanpassingen aan de bestuurscultuur, attitude, mensen en middelen” verondertstelt297. 187.
Er dient zo snel mogelijk een uitvoeringsbesluit worden opgemaakt aangezien de
behandelingstermijnen hierin zullen vastgelegd worden. Ook het Omgevingsvergunningendecreet dient er zo snel mogelijk te komen. Aangezien voor de milieuvergunning en de stedenbouwkundige vergunning telkens verschillende termijnen gelden voor veiligheidsrapportage over een project in de milieu-‐ en stedenbouwkundige vergunningsprocedure , http://www.rwo.be/LinkClick.aspx?fileticket=OIDCfvPlUTI%3d&tabid=15423&mid=21839, 4-‐5. 297
SERV advies integratiespoor, 10.
85
het openbaar onderzoek en voor de beslissing over de vergunningsaanvraag, zal het integratiespoor voorlopig enkel vlot uitvoerbaar zijn voor niet-‐gemengde projecten. Een snelle totstandkoming van het kaderdecreet voor de omgevingsvergunning dringt zich dus op298. 188.
De invoering van het integratiespoor voor de project-‐m.e.r. is in se een goede zaak, zowel
voor de burger als voor het bekomen van een kortere time-‐to-‐permit. De integratie van beide openbare onderzoeken naar één inspraakmoment zorgt voor duidelijkheid bij de burger. Ook de grotere mogelijkheid tot maatwerk, kan ten dienste van meer participatie t.a.v. de burger zijn. Dit blijven echter keuzemogelijkheden. Gezien het uitvoeringsbesluit nog niet opgemaakt is, is een inkorting van de procedures geen zekerheid. Veel zal afhangen of er redelijke en bindende termijnen zullen vastgesteld worden of niet. Deze procedure zal echter niet voldoende zijn voor alle investeringsprojecten. Voor de complexere zullen ook meer middelen, maar vooral een andere mentaliteit en aanpak vereist zijn.
7.1.2 Investeringsprojecten met bestemmingswijziging 189.
Investeringsprojecten die een bestemmingswijziging behoeven moeten momenteel heel wat
procedures doorlopen alvorens men ze kan realiseren. Eerst dient een plan-‐MER opgemaakt te worden. Vervolgens voert men de gewestplanwijziging door en komt een ruimtelijk uitvoeringsplan tot stand. Daarna moet een project-‐MER worden opgemaakt. Tenslotte worden de stedenbouwkundige en andere vergunningen, zoals milieuvergunningen en wegvergunningen, verleend. In elk van deze procedures is telkens een openbaar onderzoek vereist. 190.
De visienota van 8 oktober 2010 voorziet in een grondige hervorming van de aanpak van
investeringsprojecten. Deze nieuwe aanpak is gebaseerd op de aanbevelingen van de commissies Bercx en Sauwens. Het projectproces zal uit vijf processtappen bestaan met drie beslismomenten: een startbeslissing, een voortraject, een voorkeursbesluit, de planuitwerkingsfase en tenslotte het projectbesluit. Samen vormt deze, gezien de drie beslismomenten, het ‘drietrapsraket’.
298
SERV advies integratiespoor, 9-‐12.
86
7.1.2.1 Verloop van de procedure
A. Agenderingsfase en startbeslissing299 191.
Vooreerst is er een informele agenderingsfase. Deze fase dient om tot een goede formulering
van de probleemstelling en de projectdoelstellingen te komen. Er wordt een startnota opgemaakt die alle stappen die het project moet doorlopen bevat. Op dit moment is er nog niet gekozen voor een welbepaald alternatief. Bijgevolg vindt er nog geen formele consultatie d.m.v. een openbaar onderzoek plaats. Informeel overleg met de burgers is wel aangewezen om tot een goede probleemstelling en projectdefinitie te komen. Aangezien deze fase informeel is, zal men ze niet regelgevend vastleggen. Er worden hooguit enkele ‘bouwstenen’ aangereikt die men kan gebruiken om deze fase op een goede procesmatige wijze te laten verlopen. Mogelijke bouwstenen zijn het opmaken van de startnota, politiek peterschap vragen en de startbeslissing communiceren aan het brede publiek. 192.
De agenderingsfase eindigt met een startbeslissing, die het formele engagement bevat van
de bevoegde overheid om voor de welafgebakende doelstellingen een proces op te starten. Deze startbeslissing is een niet juridisch aanvechtbare rechtshandeling, aangezien er geen bindende rechtsgevolgen (rechten of plichten) voor derden uit voortvloeien. Een actor of belanghebbende kan dus niet verhinderen dat de bevoegde overheid start met het voortraject. Enkel voor de actoren die in de startbeslissing zijn opgenomen, is de startbeslissing een bindende overeenkomst. In het document houdende implementatie van de visienota wijst men er op dat het belangrijk is dat de bevoegde overheid deze startbeslissing communiceert aan het brede publiek. Dit is echter niet verplicht. 299
Implementatie visienota investeringsprojecten, 11-‐16.
87
B. Voortraject en voorkeursbesluit300 193.
Het doel van het voortraject is om op een geïntegreerde wijze te komen tot een
weloverwogen afweging van de verschillende alternatieven die aan de eerder geformuleerde probleemstelling en doelstellingen een zinvolle oplossing kunnen geven. Door onderzoeken en studies die momenteel vaak sequentieel verlopen minstens in de tijd gelijk te schakelen, kan in deze fase een gevoelige tijdswinst worden geboekt. Participatie van de burger en belangengroeperingen doorheen de hele fase is belangrijk. 194.
Deze fase bestaat uit twee deelfasen:
1) Opmaak en onderwerpen voor advies van de scopingnota 195.
De scopingnota, die de inhoudelijke elementen van de startnota opneemt, geeft voor alle
nodige onderzoeken (bv. impact op leefmilieu, ruimte, mobiliteit) aan wat er dient onderzocht te worden. De scopingnota wordt voor advies over de draagwijdte van het onderzoek overgemaakt aan administraties en adviesraden. Er vindt ook participatie door het publiek plaats. Hoe dit zal gebeuren, hangt af van de complexiteit en de aard van het project en zal dus maatwerk zijn. De bekomen adviezen en reacties worden tenslotte verwerkt. Hieruit volgt vermoedelijk al een eerste trechtering: bepaalde alternatieven worden niet weerhouden. 2) Geïntegreerd diepgaand onderzoek van de overige alternatieven en opmaak synthesenota 196.
Alle weerhouden alternatieven worden op een gelijke manier onderzocht. De conceptnota,
die weergeeft wat onderzocht moet worden, dient immers voor alle onderzoeken als basis. De onderzoeken verlopen bovendien parallel. Het wordt dus in de toekomst niet meer mogelijk om plots nieuwe alternatieven op te werpen en deze afzonderlijk van de vorige alternatievenonderzoeken te laten onderzoeken op zijn effecten. Dit geïntegreerd onderzoek omvat minstens een ruimtelijk onderzoek, een milieu-‐effecten-‐ onderzoek, een maatschappelijke kosten-‐baten-‐onderzoek, een marktscan en een vergelijking van de alternatieven o.b.v. een beoordelingskader. 300
Implementatie visienota investeringsprojecten, 16-‐23.
88
197.
Na deze onderzoeken maakt men een synthesenota op. In deze nota worden voor alle
onderzochte alternatieven de eindresultaten van het geïntegreerde onderzoek gesynthetiseerd. O.g.v. deze synthesenota maakt men een ontwerp van voorkeursbesluit op: een bepaald alternatief krijgt de voorkeur. In dit ontwerp gaat men in op de keuze van het voorkeursalternatief en motiveert men waarom de andere alternatieven minder geschikt zijn. In sommige gevallen is de keuze voor één alternatief nog te moeilijk en zal verdere actie vereist zijn. Dit kan bestaan in bijkomende onderzoeken, het houden van een plenaire vergadering, of indien het niet mogelik is om dit op ambtelijk niveau te beslissen kan de keuze voor een bepaald alternatief op politiek niveau gemaakt worden. 198.
In het rapport ter implementatie van de visienota wijst men er op dat het belangrijk is om de
ruimte vereist voor het project zo veel als mogelijk vrij te houden van ontwikkelingen die de realisatie zouden kunnen hypothekeren. Dit mag er uiteraard niet toe leiden dat de rechten van burgers overdreven worden beknot, aangezien het projectbesluit nog niet is genomen. 199.
De synthesenota en het ontwerp van voorkeursbesluit zullen vervolgens in de formele
consultatieronde voorgelegd worden aan de strategische adviesraden, de administraties en het publiek. Er komt dus een openbaar onderzoek. 200.
De resultaten van het formele onderzoek worden verwerkt door een team van experten en
kunnen leiden tot aanpassingen van het ontwerp van voorkeursbesluit. Het voorkeursbesluit wordt door de bevoegde overheid goedgekeurd. Ditmaal is er wel sprake van een juridisch aanvechtbaar besluit. Het Vlaams Bestuursrechtscollege zal hier in de toekomst moeten over kunnen oordelen. Dit voorkeursbesluit wordt beschouwd als een soort klikmoment: later in de procedure kan men er niet meer op terug komen, ook niet bij latere betwistingen t.a.v. het projectbesluit. Dit voorkeurbesluit wordt tenslotte gecommuniceerd aan het brede publiek.
89
C. Uitwerkingsfase en projectbesluit301 201.
In de uitwerkingsfase preciseert men het voorkeursbesluit tot het niveau van een
realiseerbaar project. Met het projectbesluit worden alle nodige vergunningen, machtigingen, toelatiingen, eventuele onteigeningen én de gebeurlijke bestemmingswijziging vervangen door één geïntegreerde en afgewogen beslissing. De omgevingsvergunning, die de afzonderlijke milieu-‐ en stedenbouwkundige vergunningen vervangt, is hiervan al een eerste stap. 202.
Net zoals in de agenderingsfase worden verschillende ‘bouwstenen’ aangereikt om deze fase
op een goede procesmatige manier te laten verlopen. Zo kan er een projectprogramma opgesteld worden. Dit geeft aan aan welke eisen het project moet voldoen. Dit projectprogramma kan men dan voor advies doorsturen aan alle administraties en aan het publiek. Ook burgers kunnen immers zinvolle voorstellen leveren voor de concrete uitwerking van het project. Al deze adviezen en reacties worden ten slotte verwerkt, waarna men tot een nieuw projectprogramma komt. 203.
Daarna werkt de initiatiefnemer het project uit. Hij maakt een dossier op dat voldoet aan alle
deelaspecten waar het projectbesluit aan moet beantwoorden, zoals de project-‐MER, de bestemmingswijzigingen en vergunningen en machtigingen. 204.
Vervolgens volgt één gezamenlijke adviesronde en openbaar onderzoek over het
projectbesluit, het dossier en de ingewonnen en verwerkte adviezen. Dit levert een tijdsvoordeel op aangezien nu niet meer verschillende adviesronden en openbare onderzoeken over de verschillende vergunningen moeten worden georganiseerd. Het zorgt ook voor meer duidelijkheid bij zowel de adviesinstanties als de burger. 205.
Alle opmerkingen dienen gemotiveerd te worden beantwoord. De resultaten van deze
adviesronde en openbaar onderzoek worden verwerkt en kunnen tot een aanpassing van het projectbesluit leiden. Er moet in het projectbesluit wel nog enige marge overblijven zodat kleinere uitvoeringswijzigingen mogelijk blijven zonder dat een nieuw projectbesluit nodig is. Dit projectbesluit is ten slotte net zoals het voorkeursbesluit een juridisch aanvechtbaar besluit.
301
Implementatie visienota investeringsprojecten, 23-‐27.
90
7.1.2.2 Het kaderdecreet Investeringsprojecten 206.
Er zal een kaderdecreet opgemaakt worden waarin de nieuwe procesaanpak wordt
uiteengezet. Enkel die zaken die noodzakelijk zijn voor het nieuwe proces zal men hier in vastleggen. Noodzakelijke elementen zijn o.m. de verschillende fases, de klikmomenten, verplichtingen opgelegd door bv. de Europese regelgeving (bv. inzake m.e.r.) en inzake openbaarheid en bepalingen betreffende het aanvechten van beslissingen302. In november 2011 is een eerste versie van het Kaderdecreet uitgewerkt en binnen de regering besproken. Tot het moment dat deze voor advies aan de verschillende adviesinstanties wordt voorgelegd, hebben we enkel inzage op de visienota en de implementatie ervan van 22 juli 2011.
7.1.2.3 Bespreking
A. Bevoegdheidsverdeling 207.
De bevoegdheidsverdeling ligt in de lijn van die van de nieuwe omgevingsvergunning: het
principe van subsidiariteit geldt ten volle. De hogere overheid mag dus enkel optreden in aangelegenheden die de mogelijkheden van de gemeente overstijgen. Wie de bevoegde overheid wordt zal dus afhangen van de mogelijke ruimtelijke en milieu-‐impact van het project. Noch het statuut van de opdrachtgever, noch het feit dat er Vlaamse belangen mee gemoeid zijn kan hier verndering aan brengen.
B. Voortraject 208.
Tijdens het voortraject is participatie van het publiek mogelijk. De vorm van deze participatie
zal volgens de conceptnota afhangen van de complexiteit en de aard van het project en is dus maatwerk303. Dit zal dus niet vastgelegd worden in het kaderdecreet. Participatie van het publiek is in deze fase van cruciaal belang. Alle alternatieven zijn immers nog steeds in de running. In deze fase 302
Beleidsbrief Mobiliteit en Openbare Werken – Beleidsprioriteiten 2011-‐12 van Vlaams Minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Hilde Crevits, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1310/1, 67. 303 Implementatie visienota investeringsprojecten, 19.
91
dient de burger zijn inspraakmogelijkheid dan ook ten volle te benutten. Het is m.i. dan ook vereist dat vaststaat dat de burger op een behoorlijke manier van deze inspraakmogelijkheid gebruik zal kunnen maken. Door in het kaderdecreet enkel te bepalen dat men de mening van de burger moet vragen ‘in volle transparantie omtrent het project en het proces en vanuit een dialoogmodel’ garandeert men dit niet voldoende. 209.
Daarom stel ik voor dat de Vlaamse Regering een uitvoeringsbesluit opmaakt over de
participatie van het publiek in het voortraject. Hierin kan men dan de verschillende inspraakmogelijkheden vastleggen. Een uitvoeringsbesluit voorziet in het nodige juridisch kader. Tegelijk kan dit op een eenvoudigere manier gewijzigd worden dan een decreet. Dit is interessant indien men nieuwe bruikbare participatiemogelijkheden ontdekt, bv. uit buurlanden. 210.
In het kaderdecreet moet men de bevoegde overheid dan verplichten om gebruik te maken
van één van de mogelijkheden van participatie in het uitvoeringbesluit. De keuze zal uiteraard ook afhangen van de grootte, de complexiteit en aard van het project. Hele complexe projecten zullen geen gebruik mogen maken van participatiemogelijkheden die toegespitst zijn op veel eenvoudigere projecten. 211.
Het moet voor de overheid ook mogelijk zijn om van een participatiemogelijkheid gebruik te
maken die niet in een uitvoeringsbesluit is opgenomen. Ze dient dan wel afdoende te motiveren waarom zij in het slagen van deze inspraakmogelijkheid gelooft. Deze kan bijvoorbeeld reeds met succes in het buitenland zijn toegepast. Ook deze mogelijkheid moet in het kaderdecreet ingeschreven worden. Indien uit een evaluatie achteraf blijkt dat deze inspraakmethode effectief was, kan deze ook in het uitvoeringsbesluit worden opgenomen. Op deze manier kan de overheid op een aanvaardbare wijze experimenteren met de inspraakmogelijkheid uit het voortraject304. 304
Zie ook E. LANCKSWEERDT, ”Leefmilieu en participatie: naar oases in de woestijn?”, Onze Omgeving 2010/1, p
10-‐18.
92
C. Beroep voorkeursbesluit en planvaststellingsbesluit 212.
Zowel het voorkeursbesluit als het projectbesluit zal men kunnen aanvechten bij een nog op
te richten Vlaams Bestuursrechtscollege. Beide beslissingen handelen echter ook over planologische aspecten. De toetsing van ruimtelijke plannen valt echter nog steeds onder de bevoegdheid van de Raad van State. Indien de decreetgever een nieuwe rechtscollege wenst op te richten, kan hij gebruik maken van de impliciete bevoegdheden van art. 10 BWHI. Een van de voorwaarden om hiervan gebruik te maken is echter dat de weerslag op de aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid marginaal is. Of aan deze voorwaarde voldaan zal zijn indien men aan het Vlaams Bestuursrechtscollege ook de bevoegdheid verleent om over planologische aspecten te oordelen, is nog maar de vraag305. D. Besluit 213.
Het Investeringsdecreet zal een kaderdecreet zijn en bijgevolg enkel de krachtlijnen van de
procedure bevatten. Dit is aannemelijk gezien men op deze manier flexibiliteit voor de overheid creëert. Anderzijds zijn voor een breed gedragen projectkeuze garanties vereist voor het publiek zodat deze effectief bij de keuzes van de alternatieven inspraak heeft. Daarom meen ik dat de inspraak tijdens het voortraject duidelijk verplichtend in het kaderdecreet moet worden ingesteld. Inspraak is in deze fase immers cruciaal om op een breed gedragen wijze reeds een eerste trechtering van de alternatieven te maken. Daarom is het m.i. nodig om in het kaderdecreet de verplichting voor de overheid vast te leggen om één van de participatiemogelijkheden -‐ vast te leggen in een uitvoeringsbesluit -‐ mogelijk te maken. Dit uitvoeringsbesluit is eenvoudig te wijzigen. Op deze manier geeft men enerzijds aan de burger de zekerheid van een degelijke inspraak en anderzijds aan de overheid de mogelijkheid tot maatwerk.
305
Infra nr. 313.
93
7.1.3 Besluit 214.
De omgevingsvergunning en het integratiespoor voor de project-‐m.e.r. zorgen alvast voor
een betere integratie van procedures. Verschillende procedurestappen kunnen parallel of zelfs geïntegreerd verlopen. Het geïntegreerde advies en het samenvoegen tot één openbaar onderzoek zorgt voor een betere afwegingsmogelijkheid bij de overheid. Of deze integratie-‐initiatieven eveneens tot een versnelling zullen leiden zal afhangen of er consequent bindende termijnen zullen gelden. Deze moeten voldoende stimulerende (rechts)gevolgen voor de overheid inhouden bij niet naleving van de termijn. Zowel voor de omgevingsvergunning als voor de drietrapsraket geldt dat er onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de wijze waarop de informele participatie in het voortraject zal plaatsvinden. Voor het drietrapsraket stel ik dan ook een formalisering van deze fase voor door aan de overheid de verplichting op te leggen om te kiezen uit een inspraakmogelijkheid in een nog op te maken uitvoeringsbesluit. Deze formalisering is m.i. nodig gezien een wezenlijke mentaliteitswijziging in mijn ogen bij de overheid ontbreekt.
94
7.2 Curatieve rechtsbescherming
215.
In Vlaanderen is de bestuursrechtspraak erg legalistisch-‐formalistisch gericht. Zijn er bij de
vergunningverlening procedure-‐ of vormfouten gemaakt, dan kan de burger zich tot de bestuursrechter richten om deze te laten vernietigen. Hieropvolgend kan de overheid een nieuwe beslissing nemen die wel voldoet aan alle vormvoorwaarden. Zoals JURGEN VANPRAET, wetenschappelijk onderzoeker aan de Universiteit van Antwerpen, dit passend met een retorische vraag verwoordt: “Is dit geen pyrrusoverwinning in hoofde van de burger en een tergende procedure in hoofde van de overheid?”306. 216.
In verscheidene andere landen daarentegen, zoals in Duitsland en Nederland, gaat men
steeds meer geschiloplossend te werk, zoals het een goede rechtsbescherming immers betaamd. Hier redeneert men dat indien de bestuursrechter oordeelt dat het bestuur een onrechtmatige beslissing heeft genomen die de rechtspositie van de burger op een onrechtmatige wijze heeft aangetast, deze zoveel als mogelijk het geschil moet trachten op te lossen. De Nederlandse wetgever voorziet hiervoor in bijkomende bevoegdheden voor de bestuursrechter. Hieronder vallen onder meer de mogelijkheid sinds 2010 tot toepassing van de bestuurlijke lus307en de toetsing aan de relativiteitsvereiste, deze twee laatste ingevoerd door de Crisis-‐ en herstelwet308. Hier is duidelijk sprake van een meer subjectieve rechtsbescherming door de bestuursrechter. Hij kan dus meer rekening houden met de beschermenswaardige belangen van de eisende partij bij het beoordelen van de administratieve rechtshandeling. Dit komt zowel de burger als het bestuur voordelig uit. De burger heeft er baat bij gezien de bestuursrechter echt rechtsherstel kan leveren. Het bestuur is ermee gebaat gezien er minder vorderingen tot schorsing of vernietiging van administratieve rechtshandelingen op louter formele gronden zullen worden ingesteld. Maar ook de samenleving en de bestuursrechter zijn hierbij gebaat. De bestuursrechter zal minder vaak besluiten vernietigen of schorsen o.w.v. loutere vormfouten, wat ertoe leidt dat minder burgers hun kans zullen wagen door te procederen. Dit leidt 306
J. VANPRAET, “De bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake rechtsbescherming”, T.B.P. 2010/10, 607, nr. 1. 307 Wet van 14 december 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter, Stb. 2009, 570. 308
Wet van 18 maart 2010 houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten, Stb. 2010, 135.
95
dan tot een verminderde werklast voor de bestuursrechter en bijgevolg een terugloop van de gerechtelijke achterstand309. 217.
De vraag welke rol de bestuursrechter in Vlaanderen heden ten dage moet vervullen is
cruciaal: zal hij een rol als handhaver van de objectieve wettigheid blijven vervullen? Of zal hij eerder evolueren naar een rechter die sterker rekening houdt met het belang van de procederende burger en dus de subjectieve rechtsbescherming, het effectieve rechtsherstel, zal garanderen? 218.
In de aanloop naar een verbeterde regelgeving omtrent complexe investeringsprojecten
werden verschillende voorstellen omtrent een betere curatieve rechtsbescherming aangevoerd, zowel binnen als buiten de parlementaire commissies. De Commissie Berx opteert duidelijk voor een meer oplossingsgerichte bestuursrechtspraak door een actievere bestuursrechter. Ik behandel hier verschillende van haar voorstellen, onder te verdelen in 4 categorieën310. Vooreerst wenst ze de bestuurlijke overheden waarvan een beslissing wordt aangevochten, in staat te stellen procedure-‐ en vormfouten die tot de onrechtmatigheid van een bestuurshandeling kunnen leiden, tijdig te herstellen. Dit is beter bekend als de ‘bestuurlijke lus’. Vervolgens is er een voorstel om aan belangenafweging te doen. De Commissie Berx wenst ook de mogelijkheden voor de bestuursrechter te versterken om de rechtsgevolgen van geschorste en/of vernietigde besluiten in stand te houden. Tenslotte staat ze ook voor een structurele hervorming van de bestuursrechtspraak in België en/of in Vlaanderen. In dit onderdeel bespreek ik het voorstel om een Vlaams Bestuursrechtscollege op te richten. Ik bespreek ook de werking en de problematiek over de beroepstermijn van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Niet door de Commissie Berx naar voren gebracht, maar toch vermeldenswaardig, is het voorstel van sommigen om een relativiteitseis – niet te verwarren met de vereiste van belang -‐ zoals in Nederland in te voeren. Deze verplicht de administratieve rechter een besluit niet te vernietigen indien de ingeroepen rechtsregel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 309
Verslag Commissie Berx, 55. Verslag Commissie Berx, 53-‐59.
310
96
219.
Al deze voorstellen moet men echter aftoetsen aan de mogelijkheid om deze effectief in ons
rechtstelsel in te passen. Sommige voorstellen voor de bevoegdheidsuitbreiding van de rechter zijn afkomstig uit Nederland. Uit de goede of slechte werking van het instrument daar, kunnen we conclusies trekken voor onze bestuursrechtspraak.
7.2.1 Voorstellen binnen de commissie Berx
7.2.1.1 De bestuurlijke lus 220.
De Commissie Berx stelt voor:
“Biedt de mogelijkheid aan bestuurlijke overheden om procedure-‐ en vormfouten en feitelijke vergissingen te herstellen. Beschouw procedure-‐ en vormfouten als irrelevant, wanneer ze achteraf correct zijn rechtgezet”311. Immers, niet enkel problemen van interne wettigheid, maar ook problemen van externe wettigheid, nl. vormfouten brengen nietigheid van de administratieve rechtshandeling, bv. de vergunningsbeslissing, met zich mee. 221.
Hierbij is het relevant om de wetgeving omtrent de zogenaamde ‘bestuurlijke lus’ in
Nederland te betrekken. Deze is er sinds 1 januari 2010 van kracht en is ingevoegd312 in de Algemene wet bestuursrecht. Deze heeft hier namelijk een passende oplossing voor uitgewerkt. Ook in Nederland heeft men immers te kampen met mobiliteits-‐ een stadsontwikkelingsprojecten die vertraging oplopen ten gevolge van gerechtelijke en administratieve procedures van buurtbewoners en andere belanghebbenden. Als gevolg van de vormgebreken was de bestuursrechter voorheen ook steeds gedwongen om het gebrekkige besluit te vernietigen, met als gevolg dat het bestuursorgaan wederom een uitgebreide besluitvormingsprocedure moest doorlopen om het vastgestelde gebrek
311
Verslag commissie Berx, 56.
312
Wet van 14 december 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter, Stb. 2009, 570 (hierna Wet bestuurlijke lus Awb).
97
naar behoren te herstellen. Zulke vertraging van projecten met een algemeen belang en de hierbij horende extra kosten achtte de Nederlandse wetgever onaanvaardbaar313. Daarom bepaalt de Nederlandse regelgeving hieromtrent nu dat de bestuursrechter die wordt geconfronteerd met een verzoek tot vernietiging van een administratieve rechtshandeling, het bestuursorgaan in de gelegenheid kan stellen om gedurende de gerechtelijke procedure een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen binnen een door de rechtbank te bepalen termijn314. De bestuursrechter vermeldt bij tussenuitspraak zoveel mogelijk op welke wijze het gebrek kan worden hersteld315. Het bestuursorgaan kan vervolgens kiezen om een nieuw besluit uit te vaardigen of zich daarentegen te beperken tot het invoegen van een nieuw stuk in het besluit. Dit alles geldt, tenzij belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen hierdoor onevenredig kunnen worden benadeeld. 222.
In Vlaanderen gaan nu ook stemmen op om zo’n gelijksoortige regelgeving in onze wetgeving
in te bouwen. STIJN VERBIST, wetenschappelijk medewerker aan de K.U. Leuven en advocaat, onderzocht of een vergelijkbaar resultaat als in Nederland kan bereikt worden door middel van een andere juridische techniek. Hij onderzocht met name of er in Vlaanderen een formele grondslag in de wetgeving te vinden is voor een bestuurlijke lus, in het bijzonder in het tuchtrecht voor lokale besturen316. 223.
Eerst onderzocht hij of o.g.v. de theorie van de intrekking sprake kon zijn van een
materieelrechtelijke bestuurlijke lus. De intrekking van een administratieve rechtshandeling is de uitdrukkelijke of impliciete rechtshandeling waarbij een administratieve overheid een handeling die zij vroeger heeft verricht,
313
Memorie van toelichting bij de Wet bestuurlijke lus Awb, Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 3, p.1, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/31352/kst-‐31352-‐ 3?resultIndex=28&sorttype=1&sortorder=4. 314 Art. 8:51a Algemene wet bestuursrecht, gewijzigd bij wet bestuurlijke lus Awb. 315 art. 8:80a Algemene wet bestuursrecht. 316 S. VERBIST,” De intrekkings-‐ en wederbeslissingsbevoegdheid van de lokale tuchtoverheid in het licht van de hervormingsbevoegdheid van de beroepscommissie voor tuchtzaken. Toch een bestuurlijke lus in Vlaanderen?” in D. D’HOOGHE, K. DEKETELAERE EN A.M. DRAYE (eds.), Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 575-‐ 588.
98
met terugwerkende kracht tot op het ogenblik waarop die handeling in het leven werd geroepen, teniet doet317. Er is een consensus binnen de rechtsleer dat een administratieve rechtshandeling die geen rechten doet ontstaan steeds kan worden ingetrokken. Administratieve rechtshandelingen die wel rechten verlenen en regelmatig zijn, kunnen niet worden ingetrokken. En tenslotte, belangrijker i.c., onregelmatige rechtshandelingen die rechten verlenen kunnen wel worden ingetrokken, weze het dat dit binnen een termijn van 60 dagen moet gebeuren. Dit is de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State. Wanneer een beroep wordt ingesteld bij de Raad van State wordt de termijn om tot intrekking over te gaan dan verlengd met de duur van de procedure en kan het bestreden besluit worden ingetrokken tot aan het sluiten van de debatten. De gevolgen van zo’n intrekking zijn dezelfde als de gevolgen van een vernietigingsarrest van de Raad van State: de administratieve rechtshandeling wordt retroactief uit de rechtsorde genomen. De intrekking verschilt echter toch wezenlijk met een vernietigingsarrest van de Raad van State in de mate dat de intrekking het gevolg is van de vrije keuze van de overheid zelf, dit in tegenstelling tot de vernietiging door de Raad van State die uiteraard niet berust op een vrije keuze van de overheid zelf. Na een vernietigingsbesluit door de Raad van State wordt de beslissende overheid terug geplaatst in de positie waarin ze zich bevond toen ze het vernietigde besluit had genomen. In de rechtsleer wordt echter nergens bepaald dat de overheid na de intrekking van een besluit terug in de positie wordt geplaatst waarin ze zich bevond vlak voor het nemen van het besluit. De overheid blijft zich na de intrekking dus bevinden op het ogenblik waarop ze tot intrekking is overgegaan. Hierbij moet men ook het onderscheid tussen de termijnen van orde en vervaltermijnen betrekken. Bij deze laatste verliest de overheid de bevoegdheid om te beslissen indien ze deze overschrijdt. Gelet op recente rechtspraak van het Hof van Beroep van Antwerpen318 zijn termijnen van orde echter niet zo onproblematisch als traditioneel gedacht. Het overschrijden hiervan is weldegelijk een fout in de zin van artikel 1382 BW aangezien men hierdoor een wettelijke norm overschrijdt. Tevens is er in de ruimtelijke ordening een tendens waarneembaar waarbij de termijnen die er gelden meer en meer evolueren van termijnen van orde naar vervaltermijnen. Hierdoor is de overheid niet langer bevoegd een beslissing te nemen na het verstrijken van deze termijn, óók niet nadat een tijdig genomen beslissing werd ingetrokken! 317
M. VAN DAMME EN F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994, 5. Antwerpen 23 september 2008, onuitg.
318
99
Uit voorgaande kon VERBIST besluiten dat het duidelijk is dat in Vlaanderen de theorie van de intrekking geen grond kan vormen voor een materieelrechtelijke bestuurlijke lus. 224.
VERBIST vond wel een voorbeeld van een formele bestuurlijke lus in Vlaanderen, m.n. in het
tuchtrecht voor lokale besturen. Een besluit waarmee een tuchtstraf wordt opgelegd doet (i.t.t. een vergunningenbesluit) nooit rechten ontstaan ten voordele van derden. Dit heeft tot gevolg dat een tuchtstraf ongeacht de termijn die sedert het nemen van het tuchtbesluit is verstreken altijd kan worden ingetrokken. Art. 130 § 4 van het Gemeentedecreet voorziet ook dat de overheid na deze intrekking een nieuwe tuchtbeslissing kan nemen gedurende de termijn die overbleef bij het instellen van de vervolging en minstens gedurende een termijn van drie maanden tuchtrechtelijke vervolging kan hernemen. 225.
Uit dit alles kon VERBIST het volgende concluderen:
Art. 130 § 4 van het Gemeentedecreet en art. 126 § 4 van het Provinciedecreet vormen aldus een formele grondslag voor een bestuurlijke lus. Dit bleek echter het enige voorbeeld in de Vlaamse wetgeving te zijn en in de VCRO is er geen vergelijkbare formele grondslag te bespeuren. Ook de intrekking kan geen grondslag geven voor een materiële bestuurlijke lus. De beslissingstermijnen inzake de vergunningsprocedures zijn immers vaak vervaltermijnen. Bijgevolg ontbreekt een goede grondslag voor de bestuurlijke lus in de VCRO. Indien men dit instrument wenst in te voeren in het ruimtelijk ordeningsrecht moet men bijgevolg de gecoördineerde wetten op de Raad van State wijzigen voor wat betreft de Raad van State en de VCRO voor wat betreft de Raad voor Vergunningsbetwistingen. 226.
Ook al gaan er heel wat stemmen op om een gelijksoortige regelgeving in te voeren als deze
van de bestuurlijke lus in Nederland, toch zijn enkele kritische bemerkingen op zijn plaats. Vooreerst moet de bestuursrechter zich er bij een systeem als de bestuurlijke lus voor behoeden dat hij zich niet te veel in de plaats van de administratieve overheid stelt. Zo bepaalt art. 8:80a Wet bestuurlijke lus Awb dat de tussenuitspraak zoveel mogelijk vermeldt op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. Hiermee wil ik niet beweren dat hier sprake is van een scheiding der machten, maar dat we deze precaire verhouding tussen de rechterlijke en uitvoerende macht bij het opmaken van een eigen Vlaamse versie van de bestuurlijke lus voor ogen moeten houden. Overigens is dit instrument enkel nuttig voor kleinere procedurefouten. Bij zwaardere gebreken zal toch een schorsing of vernietiging aan de orde zijn.
100
In Nederland is men zich er ook van bewust dat een herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus ten allen koste te vermijden is. Een bestuursrechter zou zo bv. ontevreden kunnen zijn over de genomen herstelmaatregelen en keer op keer een tussenuitspraak vellen. Dit zou zeer nefast zijn voor het vertrouwen van de burger, én van dat van het bestuur, in de rechterlijke macht. In de lijn van de vorige vrees ligt ook de bezorgdheid dat de bestuursrechter door de aanwezigheid van de herstelmogelijkheid strenger zal gaan toetsen aan de nu al omvangrijke vorm-‐ en procedurevereisten319. 227.
Me bewust zijnde van bovenstaande mogelijke gronden van kritiek, meen ik dat de
bestuurlijke lus toch een efficiënt instrument in onze rechtsorde kan spelen om lichte gebreken in de besluitvormingsprocedure recht te zetten. Met dit instrument zal de bestuursrechter in staat zijn om administratieve rechtshandelingen niet meer o.g.v. loutere vormfouten te vernietigen, maar tot de grond van de zaak te komen. Dit leidt tot een kwaliteitsvollere rechtspraak, gericht op een effectieve rechtsbescherming van de burger. Een evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (en dus van de bestuurlijke lus), zal echter nog op zich laten wachten tot 2013. Het lijkt me dus verstandig om toch nog even geduld uit te oefenen tot de bekendmaking hiervan. Zo kunnen we leren uit de ervaringen van onze noorderburen alvorens tot wetgevend initiatief over te gaan. 228.
Sommige parlementsleden zagen in deze evaluatie geen obstakel om nu reeds over te gaan
tot wetswijzigingen, meer bepaald decreetswijzigingen. In februari laatst werd een voorstel van decreet320 ingediend, waarbij o.m. een bestuurlijke lus wordt ingevoerd voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Dit voorstel van decreet kadert in de verbetering van de werking van de Raad, die o.w.v. diverse redenen321 tekortschiet bij de behandeling van schorsings-‐ en vernietigingsberoepen tegen stedenbouwkundige vergunningen. 229.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft net zoals de Raad van State slechts beperkte
uitspraakbevoegdheden, zij het dat deze voor eerstgenoemde iets groter zijn. De Raad voor Vergunningsbetwistingen beschikt immers over een beperkt injunctierecht. 319
Wetsvoorstel Wet bestuurlijke lus Awb, Kamerstukken 1 2009/10, 31 352, nr. 7, 189-‐194, http://www.eerstekamer.nl/behandeling/20091103/voortzetting_behandeling_en/document3/f=/viafeyrcqwq 8.pdf. 320 Voorstel van decreet (W. VANDAELE, L. CEYSSENS et.al.) houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft. Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1509/1 (hierna ‘Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen’). 321 Infra nr. 285 e.v.
101
Art. 4.8.3 § 1, lid 2 VCRO geeft aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen de bevoegdheid de vernietiging vergezeld te doen gaan van de instructie aan het vergunningverlenende bestuursorgaan om een nieuwe beslissing binnen een bepaalde termijn te nemen. Daarbij kan ze onregelmatige of kennelijk onredelijke motieven aanwijzen die niet bij de voorbereiding van de nieuwe belissing mogen worden betrokken. Ze kan ook rechtsregels of rechtsbeginselen aanwijzen die bij de totstandingkoming van de nieuwe beslissing moeten worden betrokken of tenslotte ook de procedurele handelingen omschrijven die voorafgaand aan de nieuwe beslissing moeten worden gesteld. Jammer genoeg heeft de Raad van deze mogelijkheid tot op vandaag nog nooit gebruik gemaakt322. 230.
Het desbetreffende voorstel gaat echter verder dan voorgaande, in die zin dat het de Raad
de bevoegdheid wil verlenen om via een tussenarrest het vergunningverlenende bestuursorgaan in staat te stellen om nog tijdens de procedure bij de Raad zelf de onrechtmatigheden in de beslissing te herstellen of te laten herstellen323. Via deze bestuurlijke lus willen de indieners van het voorstel de Raad meer de mogelijkheid bieden om een voor hem gebracht geschil definitief te beslechten. De bestuurlijke lus wordt als volgt omschreven: “De Raad kan in elke stand van het geding het vergunningverlenende bestuursorgaan de gelegenheid geven om een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen. 324” 231.
De indieners van het voorstel stellen enkele voorwaarden aan de toepassing van de
bestuurlijke lus opdat deze zinvol zou zijn325. Vooreerst moet het een herstelbare onregelmatigheid betreffen. Zoniet heeft het geen zin om de beslissing terug te zenden naar het vergunningverlenende bestuursorgaan. Voorbeelden van herstel zijn o.m. de formele motivering van de vergunningsbeslissing aanvullen, een onbeantwoord gebleven bezwaarschrift weerleggen of een reeds uitgebracht advies bij de beoordeling betrekken. 322
Deze informatie werd me meegedeeld door Prof. Ruimtelijk Ordeningsrecht en Eerste Auditeur bij de Raad van State, Tom Dewaele. 323 Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen, 4. 324 Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen, 8. 325 Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen, 3 en 4.
102
Ten tweede moet de Raad, indien ze de bestuurlijke lus wenst te hanteren, alle middelen onderzoeken. Zo vermijdt men in de situatie terecht te komen waarbij na het herstel blijkt dat de beslissing getroffen is door een onherstelbare onwettigheid en de Raad de beslissing uiteindelijk toch moet vernietigen. Volgens het voorstel van decreet is geen bestuurlijke lus mogelijk indien belanghebbenden die beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen hadden kunnen instellen of ingesteld hebben daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Een ruime interpretatie van het onevenredig nadeel door de Raad kan er toe leiden dat de Raad weinig van de bestuurlijke lus gebruik zal maken. Een enge interpretatie daarentegen kan op gespannen voet staan met de rechtsbescherming van belanghebbenden326. De Raad zal bij zijn beoordeling hierover dus zeker rekening mee moeten houden. 232.
Hoewel het misschien beter was om met een wetgevend initiatief te wachten tot na de
evaluatie van de bestuurlijke lus in Nederland, lijkt me dit voorstel een stap in de goede richting naar een flexibelere en efficiëntere uitspraakbevoegdheid van de bestuursrechter. De rechter dient er zich wel voor te behoeden dat hij de scheiding der machten respecteert en zich dus niet te veel in de plaats stelt van de administratieve overheid. Indien dit decreet wordt aangenomen, rest nog een wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en de VCRO , opdat ook de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen over dit instrument zou kunnen beschikken om het herstel te bevelen van administratieve rechtshandelingen.
326
Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen, 10.
103
7.2.1.2 Belangenafweging 233.
De Commissie Berx kwam met nog heel wat andere voorstellen over de boeg om de
uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter ruimer te maken327. Eén van de voorstellen hieromtrent betrof de volgende: “[Verleen de bestuursrechter naast de mogelijkheid om een bestuurshandeling te schorsen en/of te vernietigen ook de bevoegdheid om volgende beslissingen te nemen indien hij het beroep gegrond verklaart: ] Dat het besluit in stand wordt gelaten ondanks gebreken bij de afweging van het algemeen belang en de betrokken particuliere belangen, wanneer deze gebreken de inhoud van het besluit niet wezenlijk heeft beïnvloed. 328” Dit betekent dus dat de bestuursrechter een belangenafweging tussen het particulier belang en het algemeen belang moet kunnen maken. 234.
Na de vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning voor de tramlijnverbinding
Deurne-‐Wijnegem kwam deze mogelijkheid ook ter sprake. Minister van Justitie, Stefaan De Clerck, vond dat het algemeen belang op het individueel belang moest primeren. Marie-‐Rose Bracke, voorzitster van de Raad van State, reageerde hierop dat de Raad van State nu eenmaal in procedures ten gronde wettelijk niet de bevoegdheid heeft om een belangenafweging te verrichten329 . 235.
De mogelijkheid tot belangenafweging bestaat voor de Raad van State wél reeds bij het
beoordelen van het schorsingsberoep. Dit kunnen we afleiden uit het woord kan in de eerste alinea van art. 17 § 1 RvS-‐wet330: “Wanneer een akte of een reglement van een administratieve overheid vatbaar is voor vernietiging [krachtens artikel 14, § 1 en 3], kan de Raad van State als enige de schorsing van de tenuitvoerlegging ervan bevelen.” 327
Verslag Commissie Berx, 57, voorstel 45. Verslag Commissie Berx, 57, voorstel 45, punt 6. 329 http://www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/antwerpen/1.1019574. 330 RvS 18 december 2008, nr. 188.958. n.v. Sanofi Pasteur MSD, overw. 9. 328
104
Ook als de voorwaarden voor de schorsing dus vervuld zijn, kan de Raad alsnog op vraag van een partij d.m.v. een belangenafweging afzien van de schorsing. Dit laatste doet ze indien de voordelen van de schorsing voor de verzoeker niet opwegen tegen de nadelige gevolgen ervan voor het algemeen belang. De Raad van State springt echter zeer omzichtig met deze mogelijkheid om en zal een vordering tot schorsing slechts zelden afwijzen o.g.v. zo’n belangenafweging331. De reden hiervoor is te vinden in de vrees van de Raad dat ze zich door de belangenafweging te veel in de stoel van het bestuur zou plaatsen. De Raad zal echter wel meer frequent een soort belangenafweging maken bij de beoordeling van de schorsingsvoorwaarde betreffende het moeilijk te herstellen ernstig nadeel332. Indien ze het verzoek tot schorsing in dit geval verwerpt, is dit omdat niet aan de schorsingsvoorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel is voldaan en dus niet direct omwille van een belangenafweging. De Raad zal een belangenafweging in het kader van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel ook niet te pas en te onpas ondernemen. Uit rechtspraak blijkt immers dat wanneer er fundamentele rechten in het spel zijn, er geen plaats is voor een belangenafweging333. 236.
Uit voorgaande blijkt dat de Raad van State er zorgvuldig op toeziet dat ze niet te kwistig
omspringt met de belangenafweging. Indien de bestuurshandeling fundamentele rechten van de verzoeker raakt, zal de Raad afzien van een belangenafweging. 237.
Wat verzet zich dan nog tegen een belangenafweging bij een procedure ten gronde bij de
Raad van State of Raad voor Vergunningsbetwistingen? 331
Verslag gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr. 55/2, 177; Toch een recent voorbeeld: RvS, n.v. Sanofi Pasteur MSD, 18 december 2008, nr. 188.958 over het beroep tot schorsing van de beslissing tot overheidsopdracht voor de levering van vaccins voor de Vlaamse bevolking , waarbij de Raad oordeelde dat het nadeel voor de verzoekers niet opwoog tegen het gevaar voor de volksgezondheid bij stopzetting van de vaccinatieprogramma’s door schorsing. 332 Art. 17 § 2 gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973; Zie o.m. laatste en voorlaatste overweging in RvS 10 november 2005, nr. 151.199 over het beroep tot schorsing van de (verlenging van de) milieuvergunning van de Luchthaven Brussel Nationaal waarbij de Raad van State oordeelde dat er geen moeilijk te herstellen ernstig nadeel bestond in hoofde van de verzoekers. Het schorsen van de milieuvergunning zou immers leiden tot een stopzetting van de luchthaven, wat enorme economische gevolgen zou hebben voor zowel bedrijven, werknemers als reizigers. 333 Zie J. VANPRAET, “Het MTHEN van omwonenden van luchthavens: een overzicht van de recente rechtspraak, TMR 2006, 319; RvS 19 december 2003, nr. 126.669 waar het fundamentele recht o.m. het recht op een gezond leefmilieu was (i.v.m. geluidshinder afkomstig van opstijgende en landende vliegtuigen), en RvS 10 november 2005, nr. 151.199.
105
Door een belangenafweging te maken, velt de bestuursrechter een opportuniteitsoordeel. Dit behoort echter tot de discretionaire bevoegdheid van de vergunningverlenende overheid. Daarnaast staat de belangenafweging ook op gespannen voet met art. 159 Gw. Op grond van deze bepaling is ook de Raad van State gehouden tot het buiten toepassing laten van bestuurshandelingen die strijdig zijn met hogere rechtsnormen334. 238.
Het heeft echter weinig zin dat de Raad van State in de schorsingsprocedure d.m.v. een
belangenafweging afziet van de schorsing van een administratieve rechtshandeling, indien hij in de vernietigingsprocedure niet in de mogelijkheid is om ook hier een belangenafweging te doen en af te zien van de vernietiging. Door de belangenafweging enkel mogelijk te maken in de schorsingsprocedure kan de Raad aan de overheid van wie de beslissing afkomstig is enkel uitstel van executie verlenen. De vraag om een belangenafweging stelt zich bovendien voornamelijk bij procedures ten gronde tegen individuele bestuurshandelingen. Voor reglementaire bestuurshandelingen voorziet art. 14ter RvS-‐wet immers reeds in de mogelijkheid tot mildering van de vernietiging335, hoewel ook deze op vraag van de verwerende partij dient te gebeuren. 239.
Hieruit kunnen we het volgende besluiten: hoewel een belangenafweging op gespannen voet
staat met de scheiding der machten en art. 159 Gw., heeft een belangenafweging door de bestuursrechter in schorsingszaken weinig zin indien hij niet tevens een belangenafweging kan maken bij het beroep tot nietigverklaring van dezelfde bestuurshandeling. De Raad van State springt nu reeds erg zorgvuldig om met deze bevoegdheid en zal een belangenafweging enkel in uitzonderlijke omstandigheden hanteren. Een belangenafweging dient m.i. bijgevolg ook bij beroepen tot vernietiging van bestuurshandelingen mogelijk te zijn.
334
A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1999, nr. 721 e.v. 335
“Zo de (afdeling bestuursrechtspraak) dit nodig oordeelt, wijst zij, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt.”
106
7.2.1.3 Uitbreiding van de bevoegdheid tot mildering -‐ legislatieve validatie A) Problematiek van de legislatieve validatie
a. Een voorbeeld: het Deurganckdok 240.
In de inleiding van dit werkstuk beschreef ik reeds beknopt de problematiek rond het
Deurganckdok. Deze casus illustreert treffend de nood aan meer uitgebreide uitspraakbevoegdheden voor de bestuursrechter. Het Vlaamse Parlement stemde het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van algemeen belang gelden336. Dit decreet verklaarde een reeks werken, handelingen en inrichtingen die nodig waren om het Deurganckdok te verwezenlijken van dwingend groot algemeen en strategisch belang. Via deze weg wou de decreetgever de werken zo snel mogelijk hervatten, gezien de Raad van State zowel de gewestplanwijziging als de stedenbouwkundige vergunning had geschorst. Op grond van dit decreet konden de vergunningverlenende overheden dan stedenbouwkundige vergunningen afleveren zonder gebonden te zijn door de geldende planologische bestemmingsvoorschriften en konden ze hiervan afwijken zonder dat men de plannen voorafgaandelijk diende te wijzigen. Deze vergunningen dienden dan door het Vlaamse Parlement te worden bekrachtigd. b. De legislatieve validatie: omschrijving 241.
De decreetgever heeft hier gebruik gemaakt van de techniek van de legislatieve validatie.
Deze kan verschillende vormen aannemen, maar komt telkens neer op een ingreep door de wet-‐ of decreetgever waardoor een onregelmatige rechtshandeling van de uitvoerende macht gedekt wordt, zodat deze toch haar uitwerking behoudt337. I.c. kwam er een bekrachtigingsdecreet. Een wetgevend optreden heeft gevolgen voor de rechterlijke controle op een onregelmatige administratieve rechtshandeling, die nu de vorm krijgt van een wet: noch zal er vernietiging van de 336
Deurganckdokdecreet.
337
P. POPELIER, “Legislatieve “validatie”: een kwestie van wetgevingstechniek”, in M. ADAMS en L.J. WINTGENS (eds.), Wetgeving in theorie en praktijk: Wetgevingstheorie – legisprudentie, Antwerpen, Maklu, 1994, 79.
107
bestuurshandeling mogelijk zijn door de Raad van State, noch een wettigheidstoets door de gewone rechter o.g.v. art. 159 van de Grondwet. De enige instantie die nu nog enige controle kan uitoefenen op desbetreffende wet of decreet, is het Grondwettelijk Hof, zij het dan nog beperkter. c. Waarom grijpt de overheid naar de legislatieve validatie? 242.
Zoals de kwestie omtrent het Deurganckdok illustreert, is het steeds moeilijker om binnen
een redelijke termijn belangrijke investeringsprojecten te realiseren. De doorlooptijd voor het vaststellen van de bestemmingsplannen is vaak lang en de daaropvolgende verkregen vergunningen worden geregeld aangevochten bij zowel de bestuursrechter als de gewone rechter. Hierbij komt dat het rechterlijke toezicht uitgeoefend door de Raad van State legalistisch-‐formalistisch van aard is en niet voldoende oplossingsgericht. Vormfouten worden onverbiddelijk afgestraft door schorsings-‐ en vernietigingsarresten. Door middel van de legislatieve validatie poogt de wetgever hier a priori of a posteriori aan tegemoet te komen. Op deze manier kan legislatieve validatie de rechtszekerheid dienen. Inderdaad, indien een vergunningenbesluit dat reeds jaren terug is uitgevoerd en dus reeds lang rechtsgevolgen heeft teweeggebracht nu plots retroactief uit de rechtsorde moet verdwijnen, kan dit tot rechtsonzekerheid leiden. d. Bronnen van kritiek op de legislatieve validatie 243.
Maar de techniek van de legislatieve validatie dreigt verschillende principes uit onze
rechtsorde te doorkruisen waardoor de wet-‐ of decreetgever er met voldoende omzichtigheid mee moet omspringen. Volgende bronnen van kritiek op de legislatieve validatie funderen de nood aan een hervorming van het rechterlijk toezicht op infrastructuurprojecten, dewelke uitermate verkiesbaar is boven het hanteren door de wet-‐ en decreetgever van deze gecontesteerde techniek. Specifiek hieromtrent is er zelfs een voorstel om de handhavingsbevoegdheid die de Raad van State heeft onder art.14ter van de RvS-‐wet uit te breiden tot individuele bestuurshandelingen, waarover verder meer.
108
Recht op toegang tot de rechter 244.
Legislatieve validatie kan een schending uitmaken van artikel 6 EVRM als deze wetgeving de
toegang tot de rechter of de afhandeling van procedures van de rechter beïnvloedt338. Art. 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State vormt immers de grond waarop de burger een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State kan instellen tegen bestuurshandelingen. Zoals hierboven reeds aangehaald, kan de Raad van State geen controle meer uitoefenen op deze bestuurshandelingen indien de wet-‐ of decreetgever deze bevestigt d.m.v. wetgeving. Dit kan ze noch voor toekomstige, noch voor hangende procedures. Enkel een procedure voor het Grondwettelijk Hof behoort nog tot de mogelijkheden. Maar deze kan uitsluitend een grondwettigheidstoetsing uitvoeren. De Raad van State daarentegen kan zowel de formele als materiële rechtmatigheid van de bestuurshandeling nagaan. Vooral het EHRM, meer dan het Hof van Justitie (dat retrospectieve wetgeving eerder vanuit het vertrouwens-‐ en het rechtszekerheidsbeginsel beoordeelt) hecht veel belang aan het recht op toegang tot de rechter. Dit ‘right to a court’ werd expliciet bevestigd, en afgeleid uit art. 6 paragraaf 1 van het EVRM, in het arrest Golder. Hier oordeelde het EHRM dat het EVRM voor iedereen een recht inhoudt om elke klacht m.b.t. civiele rechten of verplichtingen voor een onafhankelijke en onpartijdige rechtbank of tribunaal te brengen339. Het EHRM stelt twee voorwaarden – waarbij de bewijslast bij de overheid ligt -‐ opdat legislatieve validatie geen schending zou uitmaken van art. 6 EVRM: het bewijs van dwingende redenen van algemeen belang340 én het bewijs van het feit dat de beperking van procedures niet de primaire doelstelling van de wetgeving is341. Vooral het laatste bewijs zal moeilijk te leveren zijn, gezien het EHRM bijzonder waakzaam is indien er reeds procedures aangespannen zijn tegen het besluit dat gevalideerd wordt. In vele zaken, zo ook bij het Deurganckdokdecreet, is dit het geval. 245.
Naast art. 6 EVRM verzekert ook art. 9 van het Verdrag van Aarhus het recht op toegang tot
de rechter. 338
C. VAN DE HEYNING, “Focus op de rechtsbescherming: legislatieve validatie en fundamentele rechten”, T.B.P. 2012/2, 92-‐99. 339 EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder t. Verenigd Koninkrijk, E.H.R.R., 524, par. 36. 340 Zie o.m. EHRM 9 december 1994, nr. 13427/87, Stran Greek Refineries en Stratis Andreadis t. Griekenland, par. 49 en EHRM 25 november 2010, nr. 20429/07, Lilly t. Frankrijk, par. 46. 341 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, Scordino t. Italië, par. 130.
109
De Raad van State had het Hof van Justitie vier prejudiciële vragen342 voorgelegd omtrent het Waalse decreet van 17 juli 2008 dat enkele vergunningen van dwingend algemeen belang valideerde343. Het Hof moest zich uitspreken over de verenigbaarheid van dit decreet met Europees recht, waaronder het Verdrag van Aarhus. Art. 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat elke staat die partij is bij het verdrag moet waarborgen dat leden van het publiek die een voldoende belang hebben, “toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van art. 6 (van dit Verdrag)” 344. Gezien het Grondwettelijk Hof niet bevoegd is om de materiële en formele geldigheid na te gaan, maar enkel de grondwettigheid, van het – i.c. Waalse -‐ decreet kan toetsen, antwoordde het Hof van Justitie op deze prejudiciële vraag dan ook dat het Waalse decreet onverenigbaar moest worden geacht met de vereisten van art. 9 van het Verdrag van Aarhus. De Raad van State diende dit decreet buiten toepassing te laten345 . 246.
Hoewel de legislatieve validatie dus geen automatische schending uitmaakt van art. 6 EVRM
of art. 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus, moge toch duidelijk wezen dat deze op gespannen voet staat met het recht op toegang tot de rechter en, indien de voorwaarden er toe vervuld zijn, er een schending van kan uitmaken. Scheiding der machten -‐ schending van de bevoegdheidsverdelende regels 247.
Vooreerst verstoort de legislatieve validatie de verhouding tussen de wetgevende en
rechterlijke macht346. Door het hanteren van deze techniek ontneemt de wetgever aan de Raad van State en de gewone hoven en rechtbanken immers de mogelijkheid om zich over een bestuurshandeling uit te spreken. De wetgevende macht laat zich op deze manier dus in met bevoegdheden van de rechterlijke macht. Het Grondwettelijk Hof zal echter wel milder oordelen 342
Arresten RvS 27 maart 2009, nr. 191.950 tot 191.953 en RvS 31 maart 2009, nr. 192.091 en 192.092. Decreet van het Waalse Gewest van 17 juli 2008 betreffende enkele vergunningen waarvoor er dringende redenen van algemeen belang bestaan, BS 25 juli 2008. 344 Art. 9, lid 2, al. 2 Verdrag van Aarhus. 345 HvJ, C-‐128, C-‐129, C-‐130, C-‐131, C-‐134 en C-‐135, 18 oktober 2011. 346 S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 104, nr. 16. 343
110
indien het decreet administratieve rechtshandelingen bekrachtigt die nog niet bij een rechterlijke instantie worden bestreden en dus niet de afloop van een geding beïnvloeden347. 248.
Vervolgens grijpt de legislatieve validatie ook in in de verhouding tussen de wetgevende en
uitvoerende macht. WILLEM VERRIJDT, referendaris bij het Grondwettelijk Hof, verklaart dit als volgt: art. 108 van de Grondwet bepaalt dat de Koning de verordeningen maakt en de besluiten neemt die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn. De bevoegdheid van de wetgever beperkt zich aldus tot het maken van de essentiële keuzes. De concrete uitwerking van de regelgeving moet hij aan de uitvoerende macht overlaten. Als de wetgever resp. de decreetgever dan uitvoeringsbepalingen naar het wetgevende niveau tilt, zodat de koning resp. de Vlaamse Regering niet meer in staat is deze te wijzigen, verbreekt hij het evenwicht tussen deze staatsmachten348. De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft in haar advies over het Waalse decreet van 17 juli 2008 deze redenering voorheen ook al toegepast349. 249.
Tenslotte kan een legislatieve validatie ook problemen opleveren voor wat betreft de
federale bevoegdheidsverdeling. Overeenkomstig art. 160 van de Grondwet bepaalt uitsluitend de wetgever de samenstelling, de werking en – i.c. het belangrijkste – de bevoegdheid van de Raad van State. Maar door de decretale validatie wordt art. 14 van de Raad van State, een norm afkomstig van de wetgever, door de decreetgever buiten werking gesteld. Het Grondwettelijk Hof oordeelde in 1988 nog dat het decreet of de ordonnantie een inbreuk maakt op de aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheden, wanneer het ongedaan maken of beïnvloeden van de bevoegdheid van de Raad van State het enige of hoofdzakelijke doel van de validatie is350. Ook dit zal men steeds moeten aftoetsen. 250.
Bijgevolg is de legislatieve validatie ook op vlak van de scheiding der machten problematisch.
347
Zie Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003, Overw. B.11. Voor de deelstaten art. 20 BWHI; W. VERRIJDT, “Over toetsingscriteria en toetsingsintensiteit. Haalt het Grondwettelijk Hof de Straatsburgse standaarden?”, T.B.P. 2012/2, 77, nr. 5. 349 Zie Adv. RvS 44.320/4 van 21 maart 2008 bij het ontwerp van decreet ‘relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général’, Parl. Doc. W.P. 2007-‐08, 805/1, 47-‐49, http://nautilus.parlement-‐wallon.be/Archives/2007_2008/DECRET/805_1.pdf. en J. VANPRAET, “Decretale validatie bij infrastructuurprojecten: een pleidooi voor de herziening van de rechtsbescherming”, T.B.P. 2012/2, 121, nr. 20. 350 Arbitragehof 11 februari 1988, nr. 46 en Arbitragehof 4 april 1995, nr. 30/95, B. 18 en S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 104, nr. 17. 348
111
Gelijkheidsbeginsel 251.
Gezien de legislatieve validatie de controlebevoegdheid van de Raad van State en de gewone
rechters op administratieve rechtshandelingen buiten spel zet, creëert deze een ongelijkheid tussen de groep burgers die geraakt kunnen worden door het bekrachtigde besluit en andere burgers die wel deze jurisdictionele rechtsbescherming blijven genieten351. Zoals voorheen reeds gezien, is deze toetsingsbevoegdheid ook ruimer dan deze van het Grondwettelijk Hof. 252.
Het Grondwettelijk Hof vervult hierin een belangrijke rol. Deze kan immers de legislatieve
validatie rechtstreeks toetsen aan het gelijkheids-‐ en non-‐discriminatiebeginsel uit art. 10 en 11 van de Grondwet. Dit is uitermate van belang, gezien door de validatie het Grondwettelijk Hof de enige rechtbank is dat nog jurisdictionele waarborg kan bieden. Maar de jurisdictionele praktijk van het Hof verschilt enigszins van haar principiële houding. Principieel neemt het Hof een strenge houding aan t.a.v. legislatieve validaties. Volgens het Hof is een validatie grondwettig indien uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang aanwezig zijn. Indien het enige opzet van de wetgever echter bestaat in het belemmeren van de werking van de Raad van State, is aan deze voorwaarde niet voldaan352. Toch vult zij deze strenge voorwaarde ruim in. Zo aanvaardt zij vooreerst regelmatig een validatie o.g.v. een uitsluitend budgettair belang353. Het EHRM daarentegen is veel strenger en vereist dat de doelstelling van de validatie het loutere financiële belang van de staat overstijgt opdat zij ze als geldig zou aanzien. Bovendien viseert het Grondwettelijk Hof enkel het ingrijpen van de wetgever, wanneer een geding hangende is voor de Raad van State of wanneer de Raad van State reeds een vernietigings-‐ of schorsingsbeslissing heeft genomen354. Een validatie buiten elke betwisting om blijft dus buiten schot. 351
S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 105, nr. 20 – 25. 352 P. POPELIER, “Legislatieve “validatie”: een kwestie van wetgevingstechniek”, in M. ADAMS en L.J. WINTGENS (eds.), Wetgeving in theorie en praktijk: Wetgevingstheorie – legisprudentie, Antwerpen, Maklu, 1994, 86-‐87. 353
GwH 26 november 2009, nr. 186/2009. P. POPELIER, “Legislatieve “validatie”: een kwestie van wetgevingstechniek”, in M. ADAMS en L.J. WINTGENS (eds.),Wetgeving in theorie en praktijk: Wetgevingstheorie – legisprudentie, Antwerpen, Maklu, 1994, 87. 354
112
253.
Dat het Grondwettelijk Hof zo mild is, is erg problematisch vanuit het oogpunt van de
rechtsbescherming, nu zij de enige rechtsinstantie is die de validerende wet of decreet kan controleren. Hierbij is nog maar de vraag of zij de standaarden haalt die het EHRM oplegt voor wat betreft de toetsingscriteria en de toetsingsintensiteit bij het beoordelen van legislatieve validaties355. Hieruit kunnen we besluiten dat burgers die een bestuurshandeling die hun aanbelangt gevalideerd zien worden, onomstotelijk toch heel wat minder jurisdictionele waarborgen genieten t.o.v. andere burgers in gelijkaardige omstandigheden. De legislatieve validatie flirt duidelijk niet zelden met de grenzen van aanvaardbaarheid op vlak van het recht op toegang tot de rechter, het principe van de scheiding der machten en het gelijkheidsbeginsel. Het valt te betreuren dat het Grondwettelijk Hof hiertegen niet strenger optreedt nu de wet-‐ en decreetgever dit instrument frequent hanteert356. B) Uitbreiding van de bevoegdheid tot mildering van een annulatiearrest a) Voorstel 254.
“Versterk de mogelijkheden voor de bestuursrechter om de rechtsgevolgen van geschorste
en/of vernietigde besluiten in stand te houden. 357” Bovenstaand voorstel kan het veelvuldige gebruik van de legislatieve validatie doen dalen: de overheid hoeft gerechtelijke procedures tegen bestuurshandelingen minder te vrezen nu een vernietigings-‐ of schorsingsarrest hen niet meer quasi gegarandeerd boven het hoofd hangt. Voorstel 46 van de Commissie Berx houdt meer bepaald het volgende in: “Schrap de nutteloze beperking in art. 14ter RvS-‐wet, volgens dewelke de Raad van State enkel de gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen kan handhaven en verruim deze mogelijkheid tot de gevolgen van vernietigde individuele bestuurshandelingen (bijv. vergunningen). 355
Zie hierover uitgebreid in W. VERRIJDT, “Over toetsingscriteria en toetsingsintensiteit. Haalt het Grondwettelijk Hof de Straatsburgse standaarden?”, T.B.P. 2012/2, 76-‐91. 356 Zie eveneens de decretale validatie van RUP’s die met het integratiespoor voor plan-‐m.e.r.’s waren tot stand gekomen. 357
Verslag Commissie Berx, 58.
113
Dit voorstel veronderstelt een wijziging van de Federale gecoördineerde wetten op de Raad van State.358” Art. 14ter RvS-‐wet bepaalt: “Zo de (afdeling bestuursrechtspraak) dit nodig oordeelt, wijst zij, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt.359” 255.
Uit dit artikel blijkt dat de handhavingsmogelijkheid van de Raad van State zich enkel
uitstrekt tot bepalingen uit regelgeving met verordenende werking. Dit omvat bijvoorbeeld ruimtelijke plannen360, maar niet vergunningsbeslissingen. De wetgever achtte het in 1996 niet nodig om deze handhavingsmogelijkheid ook uit te breiden tot (bepalingen uit) individuele bestuurshandelingen. 256.
Toenmalig parlementslid Vandeurzen had nochtans een wetsvoorstel361 ingediend dat het
wetsvoorstel betreffende de mildering uitbreidde tot individuele administratieve beslissingen. Uit de rechtspraak en rechtsleer bleek immers dat ook individuele administrieve rechtshandelingen problemen ondervonden door de resolute nietigverklaring. De toenmalige Vice-‐Eerste Minister en Minister van Binnenlandse zaken, Louis Tobback, achtte het probleem voor deze individuele handelingen echter minder acuut362. Hij verklaarde dat de gevolgen van een vernietigingsarrest ook in deze gevallen retroactief zijn, maar in de praktijk zijn ze het voor de betrokken persoon vaak niet. Als voorbeeld haalde hij de gemeenteontvanger aan wiens
358
Verslag Commissie Berx, 58, voorstel 46. Art. 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973, 3461, ingevoegd bij wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de gecöordineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 20 augustus 1996, 21.709. 360 R. Stevens, voorzitter van de Stedenbouwkamer in de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State maakte dit duidelijk n.a.v. een gedachtewisseling in het Vlaams Parlement over de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten: Verslag gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr. 55/2, 177. 361 Parl. St. Kamer 1995-‐96, nr. 341/1. 362 Verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde de aanpassing van de terugwerkende kracht van de arresten van de Raad van State mogelijk te maken/ over het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl. St.Kamer 1995-‐96, nr. 644/4 (hierna Commissieverslag Kamer), 3-‐4. 359
114
benoeming (een individuele bestuurshandeling) werd vernietigd zonder dat zulks invloed had op de door hem in het verleden ontvangen wedden. Volgens de Minister was het beter om de Raad van State eerst vertrouwd te maken met deze nieuwe handhavingsmogelijkheid voor verordeningen. Op termijn, na een evaluatie, kon men het systeem dan nog uitbreiden tot vernietigde individuele administratieve beslissingen. De indieners van het amendement en van het voorstel drongen hier dan uiteindelijk niet meer op aan363. Deze uitbreiding is er tot op heden nog niet gekomen. 257.
De huidige rechtspraak van de Raad van State inzake vergunningen toont nochtans aan dat
een uitbreiding hiertoe zeer nuttig kan zijn. Bij het project van de tramlijnverbinding Deurne-‐ Wijnegem bijvoorbeeld, waar de Raad van State in mei 2011 de stedenbouwkundige vergunning had vernietigd ondanks een reeds twee derde realisatie van het project, merkte Vlaams Minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Crevits, dan ook het volgende op: “Het zou natuurlijk misschien een goede zaak zijn om onder dat artikel 14ter meteen ook voor de individuele gevallen, zoals een bouwvergunning, een aantal mogelijkheden te voorzien. 364” Ook Vlaams Minister-‐President Kris Peeters stelde reeds de vraag aan de Raad van State of deze niet vaker toepassing kon maken van art. 14ter RvS-‐wet. De Raad van State wees er echter op dat het in de eerste plaats aan de overheid toekomt om in concrete dossiers desgevallend de toepassing van die bepaling te vragen365. 363
Verslag over het wetsontwerp tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl. St. Senaat 1995-‐96, nr. 321/6, 7; Commissieverslag Kamer, Parl. St. Kamer, 1995-‐96, nr. 644/4, 3-‐4 en 6-‐7; S. LUST, Raad van State. Afdeling Administratie. 6:Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, die Keure 2000, 243.; S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 102; nr. 9. 364 Zie actuele interpellatie van de heer Steve D’hulster tot mevrouw Hilde Crevits, Vlaams minister van Mobiliteit en Openbare Werken, over de vernietiging van de bouwvergunning voor de tramlijn Deurne-‐ Wijnegem door de Raad van State, Hand. Vl.Parl. 2010-‐11, 11 mei 2011, nr. 36, 53. 365 http://www.krispeeters.be/actua/persberichten/gesprek-‐minister-‐president-‐kris-‐peeters-‐met-‐raad-‐van-‐ state-‐achterstand-‐bij-‐behan.
115
b) onderzoek handhavingsbevoegdheid als alternatief voor de legislatieve validatie 258.
SARAH VERSTRAELEN, onderzoeker bij de Onderzoeksgroep Overheid en Recht, ziet nu in de
handhavingsbevoegdheid van de Raad van State, o.g.v. art. 14ter RvS-‐wet mogelijk een alternatief voor de legislatieve validatie366. In de Franse rechtsleer bleek de vraag of een modulering van de gevolgen van een vernietigingsarrest door de Conseil d’Etat een wetgevende validatie niet kon vervangen, reeds eerder aan de orde te zijn. 259.
Om te onderzoeken of art. 14ter RvS-‐wet een alternatief kan vormen voor de legislatieve
validatie, moet het eenzelfde doel nastreven. Inderdaad, beide pogen de rechtszekerheid te beschermen. Door de legislatieve validatie wordt de rechterlijke controle, behoudens het blijvende toezicht door het Grondwettelijk Hof, op een onregelmatige bestuurshandeling verhinderd. Deze onregelmatige bestuurshandeling heeft doorgaans reeds rechtsgevolgen teweeggebracht, waardoor de vernietiging ex tunc ervan door de bestuursrechter zeer nefast voor de rechtszekerheid zou zijn. Art. 14ter RvS-‐wet voorkomt een rechtsvacuüm dat immers ontstaat na de nietigverklaring van een bestuurshandeling. 260.
Gezien de techniek van de legislatieve validatie heel wat juridische problemen teweegbracht,
onderzocht VERSTRAELEN of art. 14ter RvS deze problemen kon ondervangen. 261.
De federale bevoegdheidsverdeling achtte ze door art. 14ter RvS-‐wet alvast niet geschonden.
Art. 14 RvS-‐wet levert nu eenmaal zelf de wettelijke grondslag voor de Raad van State om de beslissingen van de uitvoerende macht te controleren. 262.
Wat de scheiding der machten betreft, ziet VERSTRAELEN ook geen echte problemen.
Ze stelde wel dat men zich kan afvragen in hoeverre de rechterlijke macht niet het domein van de uitvoerende en/of wetgevende macht betreedt, wanneer de Raad van State de gevolgen van de onregelmatige bestuurshandeling handhaaft. Het feit dat de handhavingsbevoegdheid een positieve bijdrage levert aan de rechtsvorming en hiermee het terrein van de wetgever betreedt, doet volgens 366
S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 100-‐113.
116
haar toch geen afbreuk aan de scheiding der machten. De Raad van State legt immers geen nieuwe norm op, maar handhaaft een reeds bestaande rechtshandeling. 263.
Het gelijkheidsbeginsel komt er daarentegen toch niet helemaal ongeschaafd uit. In de
rechtsleer is er enige onzekerheid over de mogelijkheid voor de gewone rechter om o.g.v. art. 159 Gw. de individuele toepassing van een onregelmatige verordeningsbepaling buiten toepassing te laten wanneer deze laatste voorheen werd gehandhaafd. LUST, docent aan de Universiteit van Gent, en THEUNIS, referendaris bij het Grondwettlijk Hof, en nu ook VERSTRAELEN menen dat de Raad van State, door de gevolgen van de verordening gedeeltelijk te handhaven, een hierop gebaseerd individueel besluit niet meer kan vernietigen en dat de gewone rechter het individuele besluit ook niet meer buiten toepassing kan laten o.g.v. art. 159 Gw. LUST verklaart dit als volgt: de vernietiging heeft gezag van gewijsde erga omnes. Dit laatste strekt zich uit tot het hele beschikkende gedeelte van het arrest. Gezien de handhavingsmaatregel steeds in het dictum wordt opgenomen, heeft deze dus ook erga omnes werking. De andere rechters zijn dus ook gebonden door de handhavingsmaatregel367. Ook de Raad van State deelt nu deze redenering368. Art. 159 Gw. geeft nochtans aan elke rechter de bevoegdheid én de plicht om onregelmatige rechtshandelingen buiten toepassing te laten. Hierop zijn in de Grondwet geen uitzonderingen voorzien. Enkel de Grondwetgever kan de draagwijdte van deze bepaling beperken. In de mate dat art. 14ter RvS-‐wet hierop een beperking inhoudt, is deze ongrondwettig. Of deze ongrondwettigheid ook kan worden gesanctioneerd is echter een andere zaak369. 264.
Het Grondwettelijk Hof heeft hier nu zeer recent klaarheid in gebracht. Er werd een
prejudiciële vraag gesteld door de Rechtbank van Eerste Aanleg te Brussel over de verenigbaarheid van art. 14ter RvS-‐wet met art. 10, 11 en 13 Gw. in combinatie met art. 159 Gw. Het Hof antwoordde dat er geen strijdigheid was370.
367
S. LUST, Raad van State. Afdeling Administratie. 6:Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, die Keure 2000, 221. 368 RvS 18 december 2009, nr. 199.085, Debie. 369 Zie hiervoor meer uitgebreid S. LUST, Raad van State. Afdeling Administratie. 6:Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, die Keure 2000, 244-‐252. 370 GwH 9 februari 2012, nr. 18/2012.
117
Het Hof overwoog o.m. dat art. 159 Gw. niet zo absoluut is dat geen rekening dient worden gehouden met andere grondwetsbepalingen en bepalingen van internationale verdragen, m.n. art. 160 van de Grondwet en het beginsel van de rechtszekerheid: “Artikel 160 van de Grondwet verankert het bestaan van de Raad van State. Op grond van dat artikel kan de wetgever diens bevoegdheden en werking bepalen. In zoverre de Grondwetgever de objectieve wettigheidstoetsing van de administratieve handelingen aldus beoogde te verankeren, dient de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde rechterlijke wettigheidstoetsing redelijkerwijze rekening te houden met de nuttige werking van de vernietigingsarresten van de Raad van State en van de modaliteiten waarmee die gepaard kunnen gaan. Bovendien moet de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde toetsing worden geïnterpreteerd in samenhang met het beginsel van de rechtszekerheid dat inherent is aan de interne rechtsorde, alsook aan de rechtsorde van de Europese Unie en aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (zie arrest nr. 125/2011, B.5.4). Het Hof houdt immers rekening met dat beginsel wanneer het zijn toetsing uitoefent op basis van de grondwetsbepalingen ten aanzien waarvan het zijn rechtstreekse toetsing uitoefent.371“ Hieruit leidde het Hof af dat, hoewel artikel 159 van de Grondwet niet uitdrukkelijk voorziet in enige beperking van de wijze waarop de wettigheid moet worden getoetst, een dergelijke beperking niettemin verantwoord kan zijn wanneer die noodzakelijk is om de naleving van andere grondwetsbepalingen of fundamentele rechten te verzekeren372. 265.
Een beperking van de mogelijkheid om art. 159 van de Grondwet toe te passen (i.c. door de
verordening te handhaven), houdt dus niet noodzakelijk een schending in van dit grondwetsartikel en het gelijkheidbeginsel van art. 10 en 11 van de Grondwet. 266.
Naast de obstakels waarmee ook de legislatieve validatie te kampen heeft, ziet VERSTRAELEN
nog 2 bijkomende obstakels: het probleem van de overheidsaansprakelijkheid en de voorrang van het Unierecht. 371
GwH 9 februari 2012, nr. 18/2012, Overw. B.8.1.
372
GwH 9 februari 2012, nr. 18/2012, Overw. B.8.2.
118
267.
Ten
eerste
sluit
de
handhavingsmaatregel
door
de
Raad
van
State
aansprakelijkheidsvorderingen wegens fouten van de overheid gedurende de door de Raad vastgestelde periode uit. Een vernietigingsarrest van de Raad van State stelt niet automatisch de fout van het bestuur vast. Het gedrag van de overheid moet aan dat van een normaal zorgvuldige overheid getoetst worden en zelfs al kan men hier een fout uit concluderen, dan moet het causaal verband met de schade nog worden aangetoond. Als de Raad van State dan ook nog een handhavingsmaatregel neemt, is een aansprakelijkheidsvordering helemaal onmogelijk. De handhavingsmaatregel verleent immers een geldige grondslag aan de handelingen van de overheid en een aansprakelijkheidsvordering toelaten zou het nuttig effect van de handhaving tenietdoen. In combinatie met de onmogelijkheid van de toepassing van art. 159 van de Grondwet is deze onmogelijkheid om schadevergoeding te vorderen van de overheid een serieuze vermindering van de rechtsbescherming van de burger. 268.
Ten tweede heeft het Hof van Justitie in twee recente arresten geoordeeld dat een
rechterlijke instantie een nationale bepaling buiten toepassing moet laten in een voor hem aanhangig geding indien deze strijdig is met het gemeenschapsrecht, zelfs indien deze bepaling eerder door het Grondwettelijk Hof werd gehandhaafd373. Het gemeenschapsrecht heeft immers voorrang op het interne recht van de staat. In de zaak Filipiak overwoog het Hof als volgt: “Hieruit volgt dat in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding, de omstandigheid dat het Trybunal Konstytucyjny (het Poolse grondwettelijk hof) heeft verklaard dat de litigieuze bepalingen hun geldigheid op een later tijdstip zullen verliezen, niet eraan in de weg staat dat de verwijzende rechter, in overeenstemming met het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht, die bepalingen buiten toepassing laat in het kader van het bij hem aanhangige geding indien hij van oordeel is dat zij in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.374” 269.
Uit voorgaand onderzoek kon VERSTRAELEN besluiten dat art. 14ter RvS-‐wet een volwaardig
alternatief kan uitmaken voor de techniek van de legislatieve validatie375. De belangenafweging die 373
HvJ C-‐314/08, Filipiak, 2009, overw. 84; HvJ C-‐409/06, Winner Wetten, 2010, overw. 69. HvJ C-‐314-‐/08, Filipiak, 2009, overw. 84.
374 375
Zie S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 100-‐113.
119
beide technieken moet voorafgaan, wordt nu eenmaal correcter uitgevoerd door een onafhankelijke en onpartijdige rechtsinstantie, zijnde de Raad van State, dan door de wetgever die de belangen van de overheid vaak reeds op voorhand een streepje voor geeft. Ook de handhavingsmaatregel vertoont evenwel verschillende gebreken, daar er nog bijkomende problemen zijn voor wat betreft de aansprakelijkheidsvordering en de voorrang van het Unierecht. De obstakels waar de legislatieve validatie mee te kampen heeft, vormen daarentegen geen onoverkomelijk grote problemen voor de handhavingsmaatregel. 270.
VERSTRAELEN, kan dus m.i. terecht, besluiten dat art. 14ter RvS-‐wet de voorkeur verdient
boven de legislatieve validatie. De Raad van State zal slechts in uitzonderlijke omstandigheden van deze techniek gebruik maken. De legislatieve validatie daarentegen wordt toch meer dan wenselijk gehanteerd en het Grondwettelijk Hof houdt er een milde houding op na. Een uitbreiding van deze handhavingsbevoegdheid naar individuele bestuurshandelingen, en bijgevolg een wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dringt zich m.i. dan ook op. Daarnaast moet men ook de VCRO wijzigen zodat zeker ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen, bevoegd voor beroepen tegen o.m. stedenbouwkundige vergunningen, in de toekomst over de handhavingsbevoegdheid beschikt. Opdat art. 14ter RvS-‐wet effectief in de praktijk tot versnelling van vergunningsprocedures kan leiden, moet de vergunningaanvrager aan de bestuursrechter wel meer de toepassing van dit artikel vragen dan momenteel het geval is. Anders zal een uitbreiding van deze techniek naar individuele bestuurshandelingen geen zin hebben.
120
7.2.2 Voorstel buiten de commissie Berx – de relativiteitsvereiste 271.
In het licht van een meer gesubjectiveerde benadering, waarbij het er in de eerste plaats op
aankomt de belangen te beschermen van diegene die de procedure instelt en niet om het even welke objectieve onregelmatigheid te sanctioneren, past ook de relativiteitsvereiste. We kunnen ons de vraag stellen of deze eis ook zijn nut kan bewijzen bij de versnelling van infrastructuurprojecten. 272.
In Nederland heeft de relativiteitseis ondertussen twee jaar geleden, op 31 maart 2010, zijn
intrede gedaan. Op die datum trad de Crisis-‐ en herstelwet (Chw.), de Nederlandse wet gericht op de versnelling van infrastructuurprojecten, in werking376. Art. 1.9 Chw. bepaalt: “De administratieve rechter vernietigt een besluit niet op grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.” Onwettige besluiten komen dus slechts voor vernietiging in aanmerking indien zij indruisen tegen de belangen die de regelgever heeft willen beschermen. Iemand wiens belangen geschaad zijn door een tot een ander gericht onrechtmatig besluit, kan daarentegen geen rechtsbescherming inroepen als de belangen van de benadeelde niet het oogmerk vormden van het betwiste besluit. Een milieuorganisatie die opkomt tegen de uitbreiding van een luchthaven zal zich dus niet kunnen beroepen op een schending van EU-‐staatssteunregels377. 273.
De ratio legis achter de invoering van de relativiteitseis was in Nederland vooral het
oneigenlijke gebruik van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming378. Men wou ook voorkomen dat de rechter in de toekomst besluiten moet vernietigen in gevallen waar er daarvoor maatschappelijk 376
Wet van 18 maart 2010 houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten, Stb. 2010, 135 (hierna Crisis-‐ en herstelwet). 377 M. VAN DAMME, “Naar een andere rechtsbescherming in het bestuursrecht?”, De Juristenkrant 9 februari 2011, 12. 378 Zie J.C.A. DE POORTER, B.W.N. DE WAARD, A.T. MARSEILLE en M.J. ZOMER, Herijking van het belanghebbendebegrip – Een relativiteitsvereiste in het Awb-‐procesrecht?, Universiteit Tilburg 2004, 86-‐88, http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/herijking-‐belanghebbendebegrip-‐in-‐het-‐bestuursrecht.aspx, 10-‐22.
121
onvoldoende begrip en rechtvaardiging bestaat. Ook de versnelling van infrastructuurprojecten speelde uiteraard een rol gezien de opname van deze regeling in de Crisis-‐ en Herstelwet. Door de relativiteitsvereiste hoopte men namelijk eenvoudiger en dus sneller tot een eindoordeel te komen. Met de relativiteitsvereiste vertrouwde men er ook op dat de rechter minder vaak tot vernietiging besloot, wat dus tot minder vertraging zou moeten leiden. 274.
Deze vereiste heeft in Nederland een beperkt toepassingsgebied. De toepassing van de
relativiteitseis is beperkt tot besluiten omtrent bepaalde ruimtelijke en infrastructurele projecten, gebiedsontwikkelingsplannen en projectuitvoeringsbesluiten379, en dit tot 1 januari 2014. De Nederlandse overheid stelt wel een veralgemening van de relativiteitseis naar de Algemene wet bestuursrecht in het vooruitzicht380. 275.
De relativiteitseis mag men niet verwarren met de vereiste dat de verzoeker moet doen
blijken van belang opdat zijn vordering ontvankelijk zou worden verklaard381. Het ‘belang’, als ontvankelijkheidsvoorwaarde, is het voordeel dat de vordering kan opleveren aan de eiser382. De verzoeker moet dus nadeel ondervinden ingevolge de bestreden handeling. Zoals de Nederlandse auteur DE POORTER het ook treffend beschrijft: “Anders dan bij het belangvereiste, dat ziet op het feitelijk in een belang worden getroffen, is bij relativiteit geen sprake van een ontvankelijkheidskwestie, maar van een vereist normatief verband tussen ingeroepen belang en geschonden norm wil een beroep tot vernietiging kunnen leiden.383” 276.
Hoewel de Commissie Berx aanvankelijk overwoog om deze relativiteitseis in haar
voorstellen op te nemen, heeft ze dit concept toch niet meegenomen naar haar eindrapport. Het Vlaams Netwerk van Ondernemingen384 heeft de relativiteitseis wel kort vernoemd in haar bijdrage 379
Art. 1.1 Crisis-‐ en Herstelwet. Wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht). Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 2, artikel 8:69a. 381 Zie art. 19 al. 1 RvS-‐wet voor wat de Raad van State betreft. 382 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure 2010, 121, nr. 230. 383 F.C.M.A. MICHIELS, “De toegang tot de rechter beperkt. Beschouwingen over de VAR-‐preadviezen”, NTB 2010/ 22, afl.5, 128. 384 Hierna Voka. 380
122
met suggesties en voorstellen voor de Commissie Berx385, maar enige uitwerking van dit voorstel ontbrak. De Commissie Sauwens staat zelfs erg sceptisch tegenover de relativiteitsvereiste. In aanbeveling 33 schreef ze het volgende: “Men moet voorzichtig zijn met het overnemen uit het buitenland van bepaalde bepalingen die er gelden of voorgesteld zijn en waarvan de strijdigheid kan worden vermoed met het Europees recht en het Verdrag van Aarhus – voornamelijk het relativiteitsbeginsel moet ‘voorzichtig’ geïnterpreteerd worden. Het uitsluiten van bijvoorbeeld milieu-‐, landbouw-‐ en andere maatschappelijke bewegingen als belanghebbende (zoals dat in Duitsland wel gebeurt) wordt niet aanbevolen. 386” 277.
Is de relativiteitseis dan niet wenselijk in ons bestuursrecht? Zijn er grondwettelijke,
internationale of communautaire waarborgen die zich tegen de relativiteitseis verzetten? 278.
Voorafgaand aan de invoering van de relativiteitseis in de Crisis-‐ en Herstelwet in Nederland
heeft er heel wat discussie hieromtrent plaatsgevonden. De leden van de Commissie Scheltema -‐ deze commissie was door de regering aangesteld om een advies387 omtrent de invoering van een relativiteitsvereiste te verlenen -‐ waren in hun mening verdeeld. De meerderheid was echter tegen en had zowel praktische als principiële bedenkingen. Een nadere kijk op de internationale en Europese waarborgen wees uit dat men de relativiteitseis toch met enige omzichtigheid moet benaderen. 279.
Wat de waarborgen uit het Europees Gemeenschapsrecht betreft dient de vraag zich
vooreerst aan of de relativiteitsvereiste verenigbaar is met art. 4 VEU388 (het oude art. 10 van het EG-‐ verdrag). Dit artikel bevat het beginsel van gemeenschapstrouw en stelt aan het nationale 385
Verslag Commissie Berx, Bijlage VII: Suggesties en voorstellen van Voka, 181. Voorstel van resolutie (J. SAUWENS, S. VAN ROUVEROIJ e.a.) betreffende aanbevelingen aangaande de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr.395/1, 9, Aanbev. 33. 386
387
Rapport Commissie Scheltema, advies omtrent de mogelijke invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, 20 februari 2007, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-‐en-‐ publicaties/brieven/2007/02/20/advies-‐commissie-‐scheltema-‐over-‐relativiteitsvereiste.html (hierna Rapport Commissie Scheltema). 388 Art. 4 Verdrag 7 februari 1992 betreffende de Europese Unie Geconsolideerde versie na het Verdrag van Lissabon, BS 17 december 2007 (VEU-‐Verdrag).
123
procesrecht de voorwaarden van non-‐discriminatie en effectiviteit. Ingevolge deze laatste voorwaarde mogen de regels van nationaal procesrecht in geen geval zodanig zijn dat de uitoefening van de aan het primaire en secundaire EG-‐recht ontleende rechten praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt389. Particulieren moeten dus de rechten die zij ontlenen aan het EG-‐recht kunnen afdwingen bij de rechter. De commissie Scheltema betrok hierbij de ontwikkelingen in het Duitse bestuursrecht390. In Duitsland, waar de relativiteitsvereiste (of ook “Schutznorm”-‐vereiste), reeds veel eerder zijn intrede deed, heeft de burger pas toegang tot de bestuursrechter indien die getroffen is in een subjectief recht. Er is daar discussie of deze Schutznorm-‐vereiste met het gemeenschapsrecht verenigbaar is. Twee visies zijn te onderscheiden: Duitsland is in de jaren ‘90 enkele keren veroordeeld door het Hof van Justitie wegens de onjuiste omzetting van enkele milieurichtlijnen, omdat ze o.a. de rechtsbescherming te beperkt openstelde. Hieruit leidden sommige Duitse auteurs af dat de Schutznormleer als zodanig in strijd is met het gemeenschapsrecht. Andere auteurs, zowel Duitse als Nederlandse, wezen erop dat het eerder de Duitse rechtspraak is die snel geneigd is het beschermingsbereik van voorschriften beperkt op te vatten, terwijl het Hof van Justitie daarentegen juist vrij snel aanneemt dat een richtlijn de belangen van particulieren beoogt te beschermen. Het is dus niet de relativiteitsvereiste als zodanig die in strijd is met het gemeenschapsrecht. De nationale rechter zal echter voldoende rekening moeten houden met het standpunt van het Hof van Justitie hieromtrent. Voor Duitsland, Nederland en voor de landen die de relativiteitsvereiste wensen in te voeren, geldt dus dat de relativiteitsvereiste niet strijdig is met het Europese recht mits de nationale rechters het beschermingsbereik van Europese voorschriften niet te beperkt opvatten. 280.
Voorts is er ook art. 9 van het Verdrag van Aarhus dat het recht op toegang tot de rechter
verschaft. Art. 9 lid 2 bepaalt dat rechtsbescherming wordt toegekend aan het betrokken publiek dat ofwel voldoende belang heeft, dan wel stelt dat inbreuk is gemaakt op een recht wanneer het 389
Het Hof heeft deze twee voorwaarden aan de toepassing van het nationale procesrecht voor het eerst geformuleerd in de arresten Rewe en Comet; HvJ 16 december 1976, Rewe, 33/76, 1989 en HvJ 16 december 1976, Comet, 45/76, 2043; zie J.C.A. DE POORTER, B.W.N. DE WAARD, A.T. MARSEILLE en M.J. ZOMER, Herijking van het belanghebbendebegrip, Een relativiteitsvereiste in het Awb-‐procesrecht?, Boom juridische Uitgevers, Den Haag, 2004, 88; http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/herijking-‐belanghebbendebegrip-‐in-‐het-‐bestuursrecht.aspx . 390 Rapport Commissie Scheltema, 7-‐8.
124
bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt. Dit laatste doet sterk denken aan de relativiteitsleer. Deze lijkt uit de tekst van het verdrag dus niet onverenigbaar te zijn met het verdrag van Aarhus391. Voor ngo’s moet men echter een voorbehoud maken. Deze kunnen, zowel in België als in Nederland, beroep aantekenen op grond van algemene, vaak milieu-‐, belangen. In art. 9 van het Verdrag van Aarhus wordt bepaald dat ngo’s geacht worden rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt. De relativiteitseis mag er dus niet toe leiden dat ngo’s deze beroepsmogelijkheid verliezen. Zoniet zou dit strijdig zijn met het Verdrag van Aarhus. Er wordt tevens erkend dat het Verdrag van Aarhus berust op de veronderstelling dat voor een effectieve handhaving van het objectieve milieurecht een vrij ruime toegang tot de bestuursrechter noodzakelijk is. Net zoals voor de naleving van het effectiviteitsbeginsel, geldt dus ook hier dat men veiligheidshalve het beschermingsbereik van de desbetreffende milieunorm best niet te beperkt opvat opdat er geen schending van het Verdrag van Aarhus zou plaatsvinden392. 281.
Vervolgens, wat de bezwaren van de leden van de commissie Scheltema betreft,
onderschrijven vooreerst verschillende onder hen het argument van JURGENS, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Zij wijst er op dat burgers altijd recht hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid. Burgers moeten er nu eenmaal altijd op kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt, ongeacht of de overtreden rechtsnorm hun belangen beschermt393. De relativiteitseis kan deze mogelijkheid beperken. 282.
Onder de praktische bezwaren komt voornamelijk naar voren dat het niet steeds eenvoudig
is voor een rechter om het beschermingsbereik van sommige regels te bepalen. Welke belangen heeft de regelgever immers willen beschermen? Dit valt niet steeds af te leiden uit de parlementaire stukken van de desbetreffende wetgeving. 391
J.C.A. DE POORTER, B.W.N. DE WAARD, A.T. MARSEILLE en M.J. ZOMER, Herijking van het belanghebbendebegrip – Een relativiteitsvereiste in het Awb-‐procesrecht?, Universiteit Tilburg 2004, 86-‐88, http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/herijking-‐belanghebbendebegrip-‐in-‐het-‐bestuursrecht.aspx. 392 Memorie van toelichting bij wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht), Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, 21-‐22. 393 Rapport Commissie Scheltema, 10 ; R.J.N. SCHLÖSSELS, B.J. VAN ETTEKOVEN, B. SCHUELER en M. VAN HARTEN, “Bijdragen aan het relativiteitsdebat”, NTB 2007/7, 256.
125
Dit kan leiden tot een vertraging van de procedure, en zelfs tot rechtsonzekerheid. Immers, telkens een nieuwe regelgeving wordt ingevoerd, kan het jaren duren eer de hoogste rechter zich uitspreekt over het beschermingsbereik van deze regelgeving en de jurisprudentie hierover dus in eenzelfde lijn komt te staan394. Betreffende regels afkomstig van Europees recht geldt deze kritiek des te meer. Indien het beschermingsbereik niet duidelijk is, zal de rechter misschien prejudiciële vragen hieromtrent aan het Hof van Justitie moeten stellen. In Nederland is dit probleem enigszins opgelost door het woord ‘kennelijk’ in art. 1.9 Chw. in te voegen. De rechter moet de relativiteitseis alleen toepassen indien de geschonden norm ‘kennelijk’ niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept395. Maar nog steeds problematisch is het feit dat heel wat publiekrechtelijke voorschriften het algemeen belang dienen en helemaal niet bedoeld zijn om concrete belangen van individuele burgers te beschermen. Dit probleem kan men volgens SCHUELER, hoogleraar bestuursrecht aan de universiteit van Utrecht, oplossen door, in tegenstelling tot in Duitsland waar er sprake moet zijn van een schending van een ‘subjectief recht’, te bepalen dat indien de belangen van de burgers parallel lopen met het algemeen belang, deze altijd binnen het beschermingsbereik van de norm vallen396. 283.
Door de relativiteitsvereiste komt er ten slotte sowieso voor de rechter een beslismoment
bij. In elke zaak zal hij moeten stilstaan397 – hoe kort ook – bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot bescherming van de ingeroepen belangen. 284.
Overigens blijkt uit een tussentijdse evaluatie (18 maand na de inwerkingtreding van de
Crisis-‐ en herstelwet) dat niet valt te zeggen in hoeverre de relativiteitseis een bijdrage levert aan de snelheid en kwaliteit van de realisatie van strategische infrastructuurprojecten. Wat het Nederlandse onderzoeksteam wel kon concluderen, was het volgende: 394
Rapport Commissie Scheltema, 10. Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, 49-‐50 en M.J.C. VISSER, “Crisis-‐ en herstelwet: hoe gaan we duurzaam sneller?”, in H.A.J. GIERVELD (Ed.), Crisis-‐ en herstelwet: duurzame versnelling op, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2010, 11-‐19, http://www.boekel.com/media/37350/crisi%20en%20herstelwet%20hoe%20gaan%20we%20duurzaam%20sn eller.pdf. 396 R.J.N. SCHLÖSSELS, B.J. VAN ETTEKOVEN, B. SCHUELER en M. VAN HARTEN, “Bijdragen aan het relativiteitsdebat”, NTB 2007/7, 255. 397 De rechter moet, althans in Nederland (zoals blijkt uit de formulering van art. 1.9 Chw.), immers ambtshalve aan de relativiteitseis toetsen. 395
126
“ -‐ Er zijn geen aanwijzingen dat de relativiteitseis in een substantieel aantal beroepsprocedures als gevolg heeft dat de bestuursrechter besluiten in stand laat die, had geen relativiteitseis gegolden, door hem zouden zijn vernietigd -‐
Evenmin zijn er aanwijzingen dat het effect van de relativiteitseis zich vooral doet gelden in procedures over grootschalige projecten waarbij veel partijen zijn betrokken.398”
Hieruit blijkt dus dat de relativiteitseis geen significant versnellend effect heeft op een voldoende groot aantal beroepsprocedures en dat dit voor de grootschalige, strategische projecten, geen specifieke oplossing biedt. Verwonderlijk is dit niet, gezien de primaire doelstelling van de relativiteitsvereiste dan ook het tegengaan is van het oneigenlijk beroep bij de bestuursrechter en niet zozeer het versnellen van de procedure399. Overigens past de relativiteitsvereiste perfect in het spoor dat Nederland sinds de Crisis-‐ en Herstelwet bewandelt, zijnde een grotere nadruk op individuele rechtsbescherming. Ook in ons land gaan stemmen op voor zo’n evolutie, maar of we daar klaar voor zijn is nog maar de vraag. 285.
We kunnen dus stellen dat een relativiteitseis in Vlaanderen vermoedelijk geen grote
bijdrage zal leveren voor de versnelling van procedures, en met name deze van strategische infrastructuurprojecten. Juridisch stellen er zich geen grote problemen met de internationale en Europese waarborgen, mits men het beschermingsbereik van de geschonden normen niet te beperkt opvat. De extra werklast voor de bestuursrechter en het feit dat de relativiteitseis slechts in een zeer klein aantal gevallen tot een andere uitspraak zal leiden, doen mij er toe besluiten dat de commissies Berx en Sauwens terecht dit instrument uit hun voorstellen hebben weggelaten.
398
Zie A.T. MARSEILLE, K.J. DE GRAAF, F.J. JANSEN, A. SIBMA, M. BATTING en G.M. BLANKEN, Tussenrapportage evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis-‐ en herstelwet, artikel 1.6, lid 4 Chw en artikel 1.9 Chw, 17 oktober 2011, Rijksuniversiteit Groningen, http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/2010a-‐tussenrapportage-‐ zesmaandstermijn-‐en-‐relativiteitseis-‐hoofdstuk-‐i-‐crisis-‐en-‐herstelwet.aspx?cp=44&cs=6796 . 399 B. MARSEILLE, K. DE GRAAF en F. JANSEN, “Het bestuursprocesrecht van de Crisis-‐ en herstelwet: sneller en relatiever?”, NjB 2012/9, 588-‐589, http://rechten.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/2012/bestvadec/Marseille_De_Graaf_en_Jansen_C_1.pdf.
127
7.2.3 De Raad voor Vergunningsbetwistingen
286.
Tenslotte vermeldenswaardig is de instelling van de Raad voor vergunningsbetwistingen,
opgericht door de Vlaamse Overheid. Deze spreekt zich als administratief rechtscollege uit over beroepen ingesteld tegen vergunningsbeslissingen, valideringsbeslissingen inzake ad-‐builtattesten en registratiebeslissingen inzake de opname of weigering tot opname van “vergund geachte” constructies in het vergunningenregister, genomen in laatste administratieve aanleg400. Vooreerst behandel ik de problematiek van haar werking en ten tweede het arrest van het Grondwettelijk Hof omtrent de beroepstermijn.
7.2.3.1 Werking 287.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen is opgericht om de gerechtelijke achterstand van de
Raad van State in stedenbouwdossiers en de bijhorende rechtsonzekerheid voor de burger tegen te gaan401. Desondanks is de werking van dit administratief rechtscollege nu zelf problematisch en heeft ze eveneens te kampen met een grote gerechtelijke achterstand, die zelfs groter is dan de grootste achterstand op vlak van stedenbouwdossiers ooit bij de Raad van State. 288.
De redenen voor deze achterstand zijn de volgende:
Vooreerst is het Reglement van Orde pas goedgekeurd door de Vlaamse Regering bij besluit van 20 november 2009402. De Raad is echter reeds sinds 1 september 2009 bevoegd voor de schorsing en vernietiging van bestreden vergunningsbeslissingen. Bijgevolg was er tussen deze periode sprake van een ‘juridisch vacuüm’. De Raad van State oordeelde tevens dat zij zelf in deze periode niet meer kon oordelen over vergunningsbeslissingen, aangezien zij zich geen bevoegdheden kan toe-‐eigenen die haar zijn ontnomen door de decreetgever403.
400
Art. 4.8.1. VCRO.
401
Memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl. 2008/09, nr. 2011/1, 204-‐205. 402 Besluit 20 november 2009 van de Vlaamse Regering houdende de bekrachtiging van het Reglement van Orde van de Raad voor vergunningsbetwistingen, BS 30 november 2009, 74.506. 403
RvS 6 november 2009, nr. 197.645; L. DE MEYERE, “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011/9, 147-‐148.
128
Vervolgens heeft de Raad te maken met een gebrekkig personeelskader. Zo bestaat ze uit slechts vijf raadsleden404, waarvan er momenteel slechts vier benoemd zijn405. Ook het ondersteunend, voorbereidend personeel was aanvankelijk onvoldoende in aantal. De decreetgever had de instroom van dossiers immers een heel stuk lager ingeschat. Dit kwam omdat hij voldoende hoop had in de verbeteringen in de wetgeving die sinds de VCRO van toepassing waren. De decreetgever verwachtte een 300 à 350 beroepsdossiers bij de Raad op jaarbasis406. Uiteindelijk bleken dit er in het eerste jaar reeds 753 te zijn407. In het tweede jaar waren dit er zelfs 1073408. De gemiddelde doorlooptijd voor vernietigingsdossiers bij de Raad bedraagt 7 maanden en in het eerste werkingsjaar waren slechts 23 arresten ten gronde uitgesproken409. Bovendien ontbreken de materiële middelen om op een efficiënte manier te werken. Reeds vanaf het begin ontbrak de nodige informatica-‐ondersteuning. In het algemeen heeft men aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen een te beperkt budget ter beschikking gesteld410. Naast deze praktische problemen blijkt bovendien dat heel wat arresten op een zeer formalistische wijze -‐ een gelijkaardig probleem als bij de Raad van State -‐ tot stand komen. Een proactieve en probleemoplossende rechtspraak ontbreekt al te dikwijls. Te vaak wordt een vergunning o.g.v. een procedurefout afgewezen en komt de rechter dus niet tot de kern van de zaak. Het gevolg is dat de vergunningverlenende overheid dit gebrek herstelt en men wederom een procedure moet instellen. 289.
De dossierachterstand is momenteel nog verre van weggewerkt. Zeker voor de
schorsingsberoepen is de toestand schrijnend. Uit een steekproef411 gebaseerd op 124 dossiers over beroepen tot schorsing door de Raad behandeld, blijkt dat de doorlooptijd in ongeveer de helft van de gevallen tussen de 4 en 6 maanden bedraagt412. Schorsingszaken moeten in principe echter – net zoals vernietigingszaken -‐ binnen een decretale termijn van 60 dagen vanaf de dag na deze van de 404
Art. 4.8.4. VCRO. De benoemingsprocedure voor het vijfde raadslid is evenwel aan de gang. 406 Parl.St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 210-‐213. 407 Raad voor Vergunningsbetwistingen, Jaarverslag 2009-‐10, http://www.rwo.be/Portals/100/RVVB/Jaarverslag%20RvVB_2009_2010_LR.pdf (hierna verkort Jaarverslag 2009-‐10 RvV), 36. 408 Raad voor Vergunningsbetwistingen, Jaarverslag 2010-‐11, http://www.rwo.be/Portals/100/RVVB/Jaarverslag%20RvVB2011_website.pdf, (hierna verkort Jaarverslag 2010-‐11 RvV), 11. 409 Jaarverslag 2009-‐10 RvV, 48-‐49. 410 Jaarverslag 2009-‐10 RvV, 10. 411 Die niet representatief kan zijn gelet op het beperkt aantal arresten dat reeds is uitgesproken. 412 Jaarverslag 2010-‐11 RvV, Fig. 35, 56. 405
129
hoorzitting worden uitgesproken413. Hierover zijn ondertussen ook reeds enkele klachten bij de Vlaamse Ombudsman binnengestroomd. Een totale doorlooptijd van 9 maanden en zelfs 13 maanden blijken mogelijk414. De doorlooptijd is in de praktijk dus een stuk langer en m.i. onbehoorlijk lang, gelet op de hoogdringendheid in vele gevallen om snel een uitspraak te bekomen om de start van de vergunde werken te kunnen beletten. Dit kan een schending uitmaken van het recht op een redelijke behandelingstermijn van art. 6.1 EVRM. De mogelijkheid is dus niet onbestaande dat een eiser die onredelijk lang op de schorsingsuitspraak heeft moeten wachten, vroeg of laat naar het Grondwettelijk Hof zal trekken. In combinatie met art. 10 en 11 van de Grondwet kan deze tot een schending van art. 6 EVRM oordelen. 290.
Er zijn wel degelijk initiatieven ondernomen om de lange doorlooptijd van zowel de
vernietigings-‐ als schorsingsprocedures terug te dringen. Op 29 februari 2012 diende men een voorstel van decreet in ter wijziging van enkele bepalingen van de VCRO, voor wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft415. De indieners van dit voorstel hebben zowel ingrepen op het vlak van de bevoegdheden, procedure als werking van de Raad. Op procedureel vlak voeren zij o.m. een vereenvoudigde behandeling in voor eenvoudig te berechten beroepen en de mogelijkheid voor de Raad om een geldboete op te leggen wegens kennelijk onrechtmatig beroep. Wat de werking betreft, creëren de initiatiefnemers van het voorstel een rechtsgrond voor de tijdelijke aanstelling van aanvullende raadsleden. Tenslotte wensen zij ook de uitspraakbevoegdheden uit te breiden door enerzijds een bestuurlijke lus in te voeren en anderzijds de Raad in staat te stellen een beroep door bemiddeling op te lossen. Dit laatste kan volgens de indieners van het voorstel zijn nut bewijzen bij eigenlijke vergunningsbetwistingen waarvoor tussen de aanvrager van de vergunning en belanghebbenden een onderhandelingsmarge is om tot een vergelijk te komen, maar waar, gelet op de beperkte beroepstermijn bij de Raad van 45 dagen, uit veiligheidsoverwegingen alsnog een verzoekschrift is ingediend416. 413
Art. 4.8.26. § 1 VCRO. http://www.vlaamseombudsdienst.be/ombs/nl/documentatie/pdf/rapporten2011/20101106.pdf en Jaarverslag 2011 van de Vlaamse Ombudsdienst, Parl. St. Vl. Parl. 41/1, http://www.vlaamseombudsdienst.be/ombs/nl/documentatie/pdf/jaarverslag_2011.pdf , 50-‐51. 415 Voorstel van decreet (W. VANDAELE, L. CEYSSENS e.a.) houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft. Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1509/1 (hierna ‘Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen’). 416 Decreetvoorstel Raad voor Vergunningsbetwistingen’, 3-‐6. 414
130
291.
Indien het voorstel wordt goedgekeurd zal dit hopelijk tot een betere werking van de Raad
leiden. Zeker wat de praktische problemen betreft, moet snel een oplossing mogelijk gemaakt worden. Een uitbreiding van de uitspraakmogelijkheden zal immers slechts zin hebben indien de Raad voor Vergunningsbetwistingen genoeg werkmiddelen ter beschikking heeft.
7.2.3.2 Beroepstermijn 292.
Het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het
ruimtelijk plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid voorzag in de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen417. Het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen diende te worden ingesteld binnen 30 dagen na de betekening, de aanplakking of de opname in het vergunningenregister418. 293.
Tegen deze bepaling en nog enkele andere bepalingen inzake de Raad voor
Vergunningsbetwistingen, zoals de bepaling betreffende de oprichting van de Raad419, werden verschillende vernietigingsberoepen bij het Grondwettelijk Hof ingesteld420. Specifiek voor de beroepstermijn werd de overeenstemming van deze bepaling met art. 10, 11, 22 en 23421 van de Grondwet in combinatie met art. 6 EVRM en art. 9 van het Verdrag van Aarhus in vraag gesteld. 294.
Het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen is een jurisdictioneel beroep bij een
administratief rechtscollege tegen een in laatste administratieve aanleg gewezen bestuurlijke beslissing. Volgens het Hof diende deze dus te worden vergeleken met het beroep tot nietigverklaring van dergelijke bestuurlijke beslissingen dat, o.g.v. art. 14 § 1 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, mogelijk is bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van 417
Art. 133/56 e.v. decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐, en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009, 37.238 (hierna Aanpassingsdecreet 2009). 418 Art. 133/71, § 2 Aanpassingsdecreet 2009 en oud art. 4.8.16. § 2 VCRO. 419 Zoals de bepaling betreffende de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Deze werd overigens verenigbaar verklaard met de bevoegdheidsverdelende regels, gezien de Vlaamse decreetgever o.g.v. de bepaling in art. 10 BWHI omtrent de impliciete bevoegdheden bevoegd kan zijn om een administratief rechtscollege op te richten. 420 GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, B.13.1. 421 Art. 23 Gw. Voorziet in het recht op bescherming van het gezond leefmilieu, waarin de standstillverplichting vervat zit.
131
State422. Dit dient te worden ingesteld binnen een termijn van 60 dagen nadat de bestreden akten, reglementen of beslissingen werden bekendgemaakt of betekend, of indien ze noch bekendgemaakt noch betekend dienen te worden, 60 dagen nadat de verzoeker er kennis van heeft423. De nieuwe termijn voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen paste in het kader van de bekommernis om een snelle procedure, teneinde de vergunningsaanvrager zo snel mogelijk rechtszekerheid te verschaffen424. Indien de aanvang van de beroepstermijn afhangt van de kennisneming van de beslissing door de verzoeker en niet sowieso daags na de aanplakking gebeurt, kan van een spoedige rechtszekerheid immers geen sprake zijn. Wat de termijn van 30 dagen betreft, was deze in het voorontwerp oospronkelijk op 20 dagen voorzien. De decreetgever erkende evenwel, na advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, dat belanghebbenden over een redelijke termijn moeten beschikken om een beroep voor te bereiden. Hij bracht de termijn dus toch op 30 dagen. 295.
Het Hof oordeelde dat de beroepstermijn van 30 dagen en het feit dat die termijn ingaat op
de dag na die van de aanplakking of van de opname in het vergunningenregister, elk afzonderlijk genomen geen onevenredige beperking inhield op het recht op toegang tot de rechter425. Samen genomen legde dit evenwel een onevenredig strenge verplichting tot waakzaamheid op. Samen genomen hield dan ook wel een beperking in op het recht op toegang tot de rechter426. Deze bepaling werd dus vernietigd door het Grondwettelijk Hof. 296.
Overigens stemt de ratio legis van de beroepstermijn van dertig dagen tot nadenken. Volgens
de parlementaire stukken werd deze op dertig dagen gehouden “vanuit enerzijds de doelstelling van een snelle procedure en anderzijds de nood aan een redelijke termijn om het beroep voor te bereiden”. Deze nood aan redelijke termijn zag de decreetgever in nadat de Raad van State in zijn advies over het voorontwerp neerschreef dat de termijn die eerst was voorzien -‐ van slechts twintig dagen -‐ nu wel “bijzonder kort” was voor een jurisdictionele procedure427.
422
GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, B. 13.3.3.2. Art. 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. 424 Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 218. 425 GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, B. 13.3.3.6.1. 426 GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, 16.165, B.13.3.3.6.4 en B.13.3.3.6.5. 427 Parl. St., Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/1, 218. 423
132
297.
Vast staat dat de decreetgever op het ogenblik van de invoering van de Raad voor
Vergunningenbetwistingen, in 2009, nog niet tot het inzicht was gekomen dat men een snellere procedure niet kan verkrijgen door te snoeien in de procedurele waarborgen van de belanghebbenden. 298.
Art. 5 van het Decreet van 8 juli 2011 tot wijziging van diverse bepalingen van de VCRO428
stelt een nieuwe beroepstermijn voor de Raad in. Deze bedraagt sindsdien 45 dagen vanaf de dag na de betekening of vanaf de dag na de startdatum van de aanplakking in alle andere gevallen. Vermoedelijk wou de decreetgever een compromis vinden tussen de termijn van de Raad van State en de termijn van 30 dagen. Uit de parlementaire voorbereiding van het wijzigingsdecreet blijkt dat de decreetgever deze termijn redelijk achtte o.g.v. volgende redenering. “.. een termijn van 15 dagen vanaf de aanplakking of de opname in het vergunningenregister volstaat om de inhoud van de beslissing te consulteren op het gemeentebestuur. Vervolgens rest de belanghebbende nog een redelijke termijn van dertig dagen om een verzoekschrift op te stellen.429” 299.
In de VCRO was tevens een wachttermijn van 36 dagen ingevoerd die moet verlopen
alvorens gebruik kan worden gemaakt van een in laatste bestuurlijke aanleg verleende vergunning430. De decreetgever voerde deze in vanuit de volgende bezorgdheid: Oorspronkelijk was een vergunning in laatste aanleg afgegeven onmiddellijk uitvoerbaar. Dit hield echter belangrijke risico’s in indien iemand lopende de uitvoering van de vergunning een beroepsprocedure bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen opstartte. De schade kon immers al aangericht zijn431. Deze termijn is in het wijzigingsdecreet echter niet mee gewijzigd met de beroepstermijn. Dit heeft tot gevolg dat de wachttermijn voor de vergunningverkrijger nu vervalt alvorens de nieuwe beroepstermijn van 45 dagen verstrijkt. De afdeling Wetgeving van de Raad van State had hier sterke kritiek op:
428
Decreet van 8 juli 2011 tot wijziging van diverse bepalingen van de VCRO, BS 15 juli 2007, 42.374.
429
Ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Parl. St. Vl. Parl. 2010-‐11, nr. 1171/1, 11. 430
Art. 4.7.23. §5 VCRO. Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 190.
431
133
“Dat valt uit het oogpunt van een doeltreffende rechtsbescherming van de belanghebbende derde als een achteruitgang te beschouwen, draagt voor de vergunninghouder niet daadwerkelijk bij tot een grotere rechtszekerheid, maakt de regeling inzake de uitvoerbaarheid van de betrokken vergunningen inconsistent en staat haaks op de bedoeling die de decreetgever eertijds met de invoering van de wachttermijn heeft nagestreefd. 432” Op haar vraag of deze termijn niet evenredig diende te worden verlengd, antwoordden de decreetgevers dat ze een verlenging van de wachttermijn niet wenselijk vonden. Ze redeneerden dat deze wachttermijn dan op 50433 dagen zou moeten worden gebracht. Dit vonden zij een onbehoorlijk lange termijn voor de vergunninghouder om op de uitvoering van zijn vergunning te moeten wachten. De bestaande wachttermijn van 36 dagen biedt volgens hen voldoende rechtsbescherming voor belanghebbende derden. Het is immers weinig waarschijnlijk dat de werken reeds een substantiële aanvang kunnen nemen vooraleer de vergunninghouder in kennis wordt gesteld van een eventueel beroep434. 300.
Toch kan ik mij niet van de indruk ontdoen dat de weigering om deze wachttermijn te
wijzigen het doel van deze termijn voorbijschiet. De Afdeling Wetgeving heeft m.i. gelijk dat dit als een achteruitgang van een doeltreffende rechtsbescherming voor belanghebbende derden kan worden beschouwd. De mogelijkheid bestaat nog steeds dat de vergunninghouder vanaf de dag na deze van de aanplakking met zijn bouwwerken start. Ook voor deze laatste is dit niet gunstig nu de wachttermijn van 36 dagen niet bijdraagt tot een grotere rechtszekerheid. Het is dan ook voor de vergunningshouder aan te raden om de uitvoering van de werken op te schorten tot na het verstrijken van de beroepstermijn van 45 dagen435.
432
Adv. RvS 49.397/1 van 7 april 2011 bij het ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Parl. St. Vl. Parl. 2010-‐11, nr. 1171/1, 31-‐32. 433 vijf extra dagen hetgeen overeenkomt met de berekening van de decreetgever voor de wachttermijn van 36 dagen. 434
Ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Parl. St. Vl. Parl. 2010-‐11, nr. 1171/1, 11-‐12. 435
Zie http://www.monard-‐dhulst.be/ned/publication-‐detail.asp?PublicationId=913.
134
7.2.4 Naar een Vlaams Bestuursrechtscollege?
301.
De oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen is alvast geen eindpunt. Op 29 april
2011 heeft de Vlaamse Regering haar principiële goedkeuring gegeven voor de oprichting van een Bijzonder Vlaams Bestuursrechtscollege436. Hiermee komt ze tegemoet aan de volgende aanbeveling van de Commissie Berx: “Creëer op Vlaams niveau een Vlaams bestuursrechtscollege met uitgebreide uitspraakbevoegdheden waarin de verschillende sectorale Vlaamse bestuursrechtscolleges worden geïntegreerd en verleen het uitgebreide uitspraakbevoegdheden. 437” 302.
Met deze Vlaamse eengemaakte administratieve rechtbank wil de Commissie Berx de
wildgroei aan administratieve rechtscolleges stuiten. De decreetgever heeft in het verleden immers verschillende Vlaamse administratieve rechtscolleges opgericht met elk specifieke bevoegdheden. Naast de Raad voor Vergunningsbetwistingen bestaat er ook een Milieuhandhavingscollege, de Raad voor Betwistingen op het gebied van Studievoortgangsbeslissingen en de (per provincie opgerichte) Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Deze rechtscolleges zijn onafhankelijk van elkaar tot stand gekomen en verschillen dan ook sterk van elkaar op het vlak van werking, samenstelling, statuut van de rechters, procedureregels enz. Dit leidt tot een ongelijke verdeling van de werklast. I.t.t. de Raad voor Vergunningsbetwistingen die 753 schorsings-‐ en annulatieverzoeken ontving in de periode 2009-‐2010 met een bezetting van slechts 3 rechters, had het Milieuhandhavingscollege niet meer dan 9 zaken te behandelen met welgeteld 6 rechters438.
436
http://www.vlaanderen.be/servlet/Satellite?pagename=nieuwsberichten/NB_KortBestek/Kortbestek&cid=1 301377545946&lyt=1106745974281&themaid=1075390406557. 437
Verslag Commissie Berx, 58-‐59.
438
Vraag om uitleg van de heer Lode Ceyssens tot de heer Geert Bourgeois viceminister-‐president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Raad, over de oprichting van een eengemaakt Vlaams bestuursrechtscollege, Hand. Commissievergadering 2010-‐11, 26 april 2011, nr. C204, http://docs.vlaamsparlement.be/docs/handelingen_commissies/2010-‐ 2011/c0m204bin15-‐26042011.pdf, (hierna Vraag Vlaams bestuursrechtscollege) 13-‐15.
135
303.
De oprichting van één Vlaams administratief rechtscollege, met verschillende kamers voor
elk van de huidige administratieve rechtscolleges zou aan deze problemen tegemoet moeten komen. Bovenstaande ongelijkheden zal men wegwerken en de werklast zal meer evenwichtig verdeeld zijn. De rechters zullen flexibel inzetbaar zijn in de verschilende kamers en behoeven dus minder specialist in één bestuursrechtelijke materie te zijn. De regelingen worden dus geharmoniseerd, maar de kunst zal er in bestaan de eigenheid van de verschillende kamers te bewaren439. 304.
Uit de aanbeveling van de Commissie Berx volgt dat dit rechtscollege uitgerust zal worden
van uitgebreide uitspraakbevoegdheden. Het Vlaams Bestuursrechtscollege zal bijgevolg kunnen beschikken over instrumenten zoals de bestuurlijke lus. 305.
Wat de bevoegdheid van de decreetgever betreft om administratieve rechtscolleges op te
richten, zijn volgende artikelen van belang: Luidens art. 161 Gw. kan geen administratief rechtscollege worden ingesteld dan krachtens een wet. Gezien dit artikel dateert van na de staatshervorming, bedoelt men met ‘wet’ hier duidelijk een federale wet. De bevoegdheid om administratieve rechtscolleges op te richten is dus een voorbehouden bevoegdheid voor de federale wetgever. Ingevolge art. 19 § 1 juncto 10 BWHI kan de decreetgever wel het federale bevoegdheidsdomein betreden indien de voorbehouden bevoegdheden noodzakelijk zijn voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheid440. 306.
De decreetgever heeft bijgevolg voor de oprichting van bovenstaande specifieke
administratieve rechtscolleges telkens gebruik gemaakt van de impliciete bevoegdheden van art. 10 BWHI. Van deze mogelijkheid konden ze slechts gebruik maken indien voldaan was aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden, volgend uit het princiepsarrest van 30 april 2003441 van het Grondwettelijk Hof: 1) het betreden van de federale bevoegdheid is noodzakelijk voor de uitoefening 439
Vraag Vlaams bestuursrechtscollege, 16; wat de eigenheid van de verschillende kamers betreft: men denkt bv. aan één uniform statuut voor de rechters dat echter rekening houdt met het feit dat sommige bestuursrechters voltijds werken zoals de Raad voor Vergunningsbetwistingen en andere deeltijds in functie van de beroepen die worden ingesteld. 440
L. DE MEYERE, “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en
beroepstermijnen”, TBO 2011/9, 148. 441
Arbitragehof 30 april 2003, nr. 49/2003, B.8.1 tot B.8.5.
136
van de eigen toegewezen bevoegdheden; 2) de weerslag van de betrokken regeling op de federale aangelegenheid is slechts marginaal; 3) de betreden federale aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling442. 307.
Hoewel de afdeling Wetgeving van de Raad van State naar het voorbeeld van het
princiepsarrest van het Grondwettelijk Hof overtuigd werd van het idee dat de gemeenschappen en gewesten o.g.v. de impliciete bevoegdheden rechtscolleges konden oprichten, is hier recent toch verandering in gekomen. In haar adviezen voorafgaand aan de oprichting van het Milieuhandhavingscollege en de Raad voor Vergunningsbetwistingen, verduidelijkte de Raad van State dat de impliciete bevoegdheden geen vrijgeleide mogen zijn voor de gemeenschappen en gewesten om op systematische wijze administratieve rechtscolleges op te richten443. In beide gevallen wees de raad erop dat de motieven ter verantwoording van de oprichting van een specifiek rechtscollege voldoende concreet dienen te zijn. Wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen bijvoorbeeld betreft, hadden de aangevoerde redenen voor de oprichting ervan, zijnde specialisatie en snelheid, volgens de Raad van State een te algemene draagwijdte444. Bijgevolg was niet aan de noodzakelijkheidsvereiste voldaan. Ondanks deze adviezen richtte de decreetgever in beide gevallen toch het administratief rechtscollege op. Tegen de artikelen van het decreet dat in de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen voorzag, werd een beroep tot vernietiging445 ingesteld bij de het Grondwettelijk Hof. Deze laatste volgde de redenering van de Raad echter niet en oordeelde o.g.v. een marginale toetsing van de noodzakelijkheidsvoorwaarde446 dat de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen wel degelijk noodzakelijk was. De oprichting van dit rechtscollege was bijgevolg grondwettig. 442
J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 195. 443
L. DE MEYERE, “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011/9, 149. 444
Adv. RvS 44.837/AV van 23 september 2008 over een “voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-‐, vergunningen-‐, en handhavingsbeleid”, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011, 932. 445
GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011.
446
GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, B.7.2.
137
308.
Uit deze visie van het Grondwettelijk Hof leidden verschillende auteurs af dat de impliciete
bevoegdheden een quasi permanente bevoegdheid aan de gewesten en gemeenschappen lijken te geven om administratieve rechtscolleges op te richten m.b.t. de eigen bevoegdheden447. De enige vereiste lijkt hun inziens te zijn dat het volgens de decreetgever redelijkerwijze wenselijk is om een administratief rechtscollege op te richten m.b.t. de eigen bevoegdheden. 309.
Deze vaststelling zou ons doen besluiten dat de decreetgever zeker en vast bevoegd is om
een Vlaams Bestuursrechtscollege op te richten. Immers -‐ zo bemerkte VANPRAET -‐ gezien de decreetgever specifieke rechtscolleges o.g.v. art. 10 BWHI kan oprichten en de organisatie en werking ervan kan regelen, moet het voor deze toch ook mogelijk zijn om de organisatie en de werking van deze rechtscolleges te kunnen wijzigen door deze te integreren in een nieuw rechtscollege448? 310.
Hij stelde echter vast dat deze integratie toch niet zo vanzelfsprekend is als ze aanvankelijk
lijkt. De argumentatie dat de oprichting van een rechtscollege noodzakelijk is voor meer specialisatie wordt ontkracht door deze naderhand te integreren in één Vlaams Bestuursrechtscollege. Aan de andere kant wordt door het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat de overeenstemming met de bevoegdheidsverdelende regels steeds beoordeeld moet worden op het ogenblik van de invoering van de regel, nu het noodzakelijk karakter in de tijd kan veranderen449. 311.
Buiten voorgaande bedenking, zijn er nog enkele andere obstakels voor de oprichting van het
Vlaams Bestuursrechtscollege. 312.
Dit Vlaams Bestuursrechtscollege zal ook bevoegd zijn voor de omgevingsvergunning. De
omgevingsvergunning integreert zowel de milieuvergunning als de stedenbouwkundige vergunning. De Raad van State is momenteel echter nog bevoegd voor de milieuvergunning. Een bevoegdheidsoverdracht dringt zich dus op. Of de Raad en, belangrijker, het Grondwettelijk Hof dit nog steeds als een ‘marginale weerslag’ zien, is nog maar de vraag. 447
J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 200 en L. DE MEYERE, “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011/9, 155. 448
J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 201. 449
Zie bv. Arbitragehof 31 januari 1989, 1/89, 6.B.1 en Arbitragehof 27 januari 1993, 7/93, B.3.
138
313.
Tevens voorziet men in de conceptnota van het Kaderdecreet Investeringsprojecten in de
mogelijkheid tot aanvechting van het voorkeursbesluit en het projectbesluit – twee beslismomenten in de procedure voor complexe investeringsprojecten -‐ bij het nieuwe rechtscollege450. Het is echter niet zeker of dit juridisch mogelijk zal zijn. Beide beslissingen handelen namelijk ook over planologische aspecten. De toetsing hiervan valt nog steeds onder de bevoegdheid van de Raad van State451. Het Grondwettelijk Hof oordeelde in haar arrest over de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen omtrent het criterium van de ‘marginale weerslag’ als volgt: “De weerslag op de aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid is tenslotte marginaal, nu de bevoegdheid van de Raad voor vergunningsbetwistingen is beperkt tot beroepen die worden ingesteld tegen de individuele beslissingen vermeld in artikel 133/56, tweede lid, van het decreet van 18 mei 1999. 452” Hieruit lijkt men te kunnen afleiden dat indien de bevoegdheid van de Raad voor Vergunningsbetwistingen uitgebreid zou zijn tot beroepen ingesteld tegen verordeningen, incl. ruimtelijke plannen, er van een marginale weerslag geen sprake meer kan zijn.453 Bijgevolg zou men geen beroep kunnen doen op de impliciete bevoegdheden voor het oprichten van dit rechtscollege. 314.
Tot slot staat in de parlementaire voorbereidingen van art. 161 van de Grondwet het
volgende te lezen: “… dat de toepassing van deze impliciete bevoegdheden er zeker niet toe kunnen leiden dat de Gemeenschappen of de Gewesten een algemeen systeem van administratieve rechtscolleges opbouwen of zelfs een algemeen administratief rechtscollege. 454”
450
Implementatie conceptnota investeringsprojecten, 22 en 27.
451
Dit volgt uit het samenlezen van art. 14 § 1 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973 en art. 4.8.3. § 1 VCRO. 452
GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, B.8.9.
453
zie ook J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 199. 454
Parl. St. Senaat BS 1991-‐92, nr. 100-‐48/2°, 11; J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 195.
139
Het lijkt me toch wel vrij duidelijk dat het Vlaams Bestuursrechtscollege een algemeen administratief rechtscollege zal zijn. Verschillende sectoriële administratieve rechtscolleges worden er immers in geïntegreerd. 315.
Uit voorgaande blijkt dan ook dat het zeker niet vaststaat dat de decreetgever gebruik zal
kunnen maken van de impliciete bevoegdheden om het Vlaams Bestuursrechtscollege op te richten. Het is echter aan het Grondwettelijk Hof om hier desgevallend over te oordelen. Indien het de toets doorstaat, kan het m.i. zeker een vooruitgang opleveren in de aanloop naar een effectieve rechtsbescherming.
7.2.5 Besluit
316.
Uit onderzoek van de verschillende voorstellen blijkt dat verscheidene uitbreidingen van de
bevoegdheid van de Raad van State en Raad voor Vergunningsbetwistingen juridisch mogelijk en wenselijk zijn. Zo kan de bestuurlijke lus zeer nuttig zijn om kleine procedurefouten waar niemand door geschaad is te herstellen. Ook de belangenafweging kan in sommige uitzonderlijke gevallen zeer bruikbaar zijn. Het is daarnaast wenselijk om de handhavingsbevoegdheid van de Raad van State t.a.v. vernietigingsarresten uit te breiden naar individuele bestuurshandelingen. Dit kan het veelvuldige gebruik van de legislatieve validatie in de toekomst mogelijks temperen. De handhavingsbevoegdheid stelt alvast minder juridische problemen dan de legislatieve validatie. Ten slotte is een relativiteitseis in onze bestuursrechtspraak niet wenselijk, o.m. wegens praktische bezwaren. Indien men deze voorstellen tot regelgeving omzet, zullen we allesinds naar een meer oplossingsgerichte bestuursrechtspraak met een actievere rechter evolueren. 317.
Deze nieuwe bevoegdheden voor de bestuursrechter zijn evenwel zinloos indien het
rechtsapparaat niet naar behoren functioneert. De Raad voor Vergunningsbetwistingen dient spoedig geoptimaliseerd te worden. Tenslotte is het ook onzeker of de decreetgever van zijn impliciete bevoegdheden gebruik zal kunnen maken om een Vlaams Bestuursrechtscollege op te richten.
140
8
Conclusie
De initiatieven opgenomen in de VCRO zijn in se een stap in de goede richting naar een sneller en kwaliteitsvoller procedureverloop bij de totstandkoming van strategische infrastructuurprojecten. Omwille van verschillende redenen is hier echter onvoldoende gebruik van gemaakt. Er worden momenteel verschillende voorstellen van de onderzoekscommissies uitgewerkt. In elk van de toekomstige procedures staat verdere integratie centraal. Zowel het geïntegreerd advies als het integreren van verschillende openbare onderzoeken draagt bij tot snellere en kwaliteitsvollere procedures. Toch staat een effectieve versnelling nog niet vast. Het consequent hanteren van bindende termijnen met stimulerende (rechts)gevolgen voor de overheid bij niet naleving van de termijn is een must. Uit de voorbereidende werken van het Omgevingsvergunningsdecreet en het Investeringsdecreet blijkt steeds dat hierin onvoldoende aandacht wordt besteedt aan de inspraak van de burger. Voor strategische infrastructuurprojecten is inspraak in deze fase echter van groot belang opdat een alternatief met een voldoende breed draagvlak zou worden gekozen. Gezien een echte mentaliteitswijziging m.i. uitblijft, stel ik voor dat men in het Investeringsdecreet deze fase duidelijk verplichtend vastlegt. In een uitvoeringsbesluit kan men vervolgens passende inspraakmethodes vastleggen. Naast voorstellen over de procedures hebben de onderzoekscommissies ook voorstellen geformuleerd om de bestuursrechter een actievere rol toe te wijzen. Uit mijn onderzoek blijken verschillende van deze bevoegdheidsuitbreidingen juridisch mogelijk en wenselijk te zijn. De bestuursrechter zal echter steeds voor ogen moeten houden dat hij bij het hanteren van deze bevoegdheden geen te actieve bestuursrechter wordt door zich in te laten met de bevoegdheden van de administratieve overheid. Deze bevoegdheden zijn echter vergeefs indien het rechtsapparaat niet naar behoren werkt. Een optimalisering van de werking van de Raad voor Vergunningsbetwistingen dringt zich dan ook op. Tenslotte is het nog onzeker of de decreetgever door gebruik te maken van de impliciete bevoegdheden van art. 10 BWHI een eengemaakt Vlaams Bestuursrechtscollege zal kunnen oprichten.
141
9
Bibliografie
WETGEVING
INTERNATIONAAL
Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, BS 24 april 2003, goedgekeurd bij Besluit 2005/370 EG van de Raad van 17 februari 2005, PB L 124. Verklaring van Rio de Janeiro van 13 juni 1992, www.unep.org.
EUROPEES
Europees Verdrag van Rome van 4 november 1950 tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Verdrag 7 februari 1992 betreffende de Europese Unie Geconsolideerde versie na het Verdrag van Lissabon, BS 17 december 2007 (VEU-‐Verdrag). Richtlijn 92/43/EEG 21 mei 1992 van de Raad inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, BS 22 juli 1992 (Habitatrichtlijn). Richtlijn 2001/42/EG 27 juni 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, Pb. L. 21 juli 2001, afl. 197 (plan-‐m.e.r.-‐richtlijn). Richtlijn 2010/75/EU 24 november 2010 van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies, Pb. L. 334, Afl. 17.
BELGIE
Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962, 3000. Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973, 3461. Wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu, BS 19 februari 1993, 3769.
142
VLAANDEREN
Decreet van 28 juni 1985 betreffende de Milieuvergunning, BS 17 september 1985, 13.304. Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid, BS 3 juni 1995, 15.971 aangevuld bij Decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect-‐ en veiligheidsrapportage, BS 13 februari 2003, 7261, gewijzigd bij decreet van 27 april 2007. Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999, 21.001. Decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, BS 20 december 2001, 44.019 (Deurganckdokdecreet). Decreet van 29 maart 2002 houdende bekrachtiging van de stedenbouwkundige vergunningen verleend door de Vlaamse Regering op 18 maart 2002 in toepassing van het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, BS 30 maart 2002, 13.613. Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 21 augustus 2005, 38.153. Decreet van het Waalse Gewest van 17 juli 2008 betreffende enkele vergunningen waarvoor er dringende redenen van algemeen belang bestaan, BS 25 juli 2008. Decreet betreffende het mobiliteitsbeleid van 20 maart 2009, BS 20 april 2009, 31.989. Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐, en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009, 37.238. Decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond-‐ en pandenbeleid, BS 15 mei 2009, 37.357. Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 juni 2009, BS 20 augustus 2009. Decreet van 8 juli 2011 tot wijziging van diverse bepalingen van de VCRO, BS 15 juli 2007, 42.374. Koninklijk Besluit van 7 april 1977 betreffende Gewestplan Brugge Oostkust, BS 16 april 1977, 4908. Besluit 5 mei 2000 van de Vlaamse Regering tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse Bouwmeester, BS 19 mei 2000, 16.513. Besluit 16 september 2005 van de Vlaamse Regering tot voorlopige vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Oosterweelverbinding”, BS 30 september 2005, 42.183.
143
Besluit 16 juni 2006 van de Vlaamse Regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Oosterweelverbinding”, BS 30 juni 2006, 33.120. Besluit 12 oktober 2007 van de Vlaamse Regering betreffende de milieueffectrapportage over plannen en programma’s, BS 7 november 2007, 56.497. Besluit 18 april 2008 van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 30 mei 2008, 27.692. Besluit 20 november 2009 van de Vlaamse Regering houdende de bekrachtiging van het Reglement van Orde van de Raad voor vergunningsbetwistingen, BS 30 november 2009, 74.506. Besluit 19 maart 2010 van de Vlaamse Regering betreffende stedenbouwkundige attesten, projectvergaderingen en stedenbouwkundige inlichtingen, BS 13 april 2010, 20.979. Besluit 4 februari 2011 van de Vlaamse Regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge”, BS 25 februari 2011, 13.908. Besluit 1 juni 1999 van de Vlaamse Minister van Ruimtelijke Ordening houdende definitieve vaststelling van het ontwerpplan tot gedeeltelijke wijziging van Gewestplan Sint-‐Niklaas-‐Lokeren op het grondgebied van de gemeenten Beveren Kruibeke en Lokeren, BS 28 juli 1999, 28. 268. Besluit 3 augustus 2005 van de cel Mer betreffende de ontheffing tot het opstellen van een MER, http://www.lne.be/merdatabank/uploads/nthbsl317.pdf. Ministeriële Omzendbrief 22 februari 2008 betreffende de toepassing van art. 103 en art. 127 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. De anticipatieve vergunning voor werken van algemeen belang, BS 25 maart 2008, 16.587. Ministeriële Omzendbrief 9 december 2011, RO 2011/01, Afwegingskader voor grootschalige detailhandel, BS 17 februari 2012, 11.551.
WALLONIE
Décret 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, MB 8 juin 1999, 21.114. NEDERLAND Wet van 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht, Stb. 1992, 315, zoals laatst gewijzigd door de wet van 7 april 2011, Stb. 2011, 201.
144
Wet van 6 november 2008 houdende algemene bepalingen omgevingsrecht Stb. 2008, 496. Wet van 14 december 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter, Stb. 2009, 570 (Wet bestuurlijke lus Awb). Wet van 18 maart 2010 houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten, Stb. 2010, 135 (Crisis-‐ en herstelwet). VOORBEREIDENDE WERKEN
BELGIE
Verslag over het wetsontwerp tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl. St. Senaat 1995-‐96, nr. 321/6, 48 p. Parl. St. Senaat 1991-‐92, nr. 100-‐48/2°. Parl. St. Kamer 1995-‐96, nr. 341/1. Verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde de aanpassing van de terugwerkende kracht van de arresten van de Raad van State mogelijk te maken/ over het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl. St. Kamer. 1995-‐96, nr. 644/4, 12 p. VLAANDEREN Beleidsvoorbereidende documenten Minaraad en SERV, Advies over voorontwerp van decreet plan-‐m.e.r., Minaraad 8 juni 2006, SERV 14 juni 2006, http://serv.be/sites/default/files/documenten/pdfpublicaties/1016.pdf, 22 p. Minaraad en SERV, gezamenlijk advies betreffende milieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen
(integratiespoor),
25
januari
2008
en
29
januari
2008,
mei
2010,
http://www.minaraad.be/adviezen/2008/milieueffectrapportage-‐over-‐ruimtelijke-‐ uitvoeringsplannen-‐integratiespoor-‐samen-‐met-‐serv, 19 p. SERV,
Advies
Versnelling
investeringsprojecten,
26
http://www.serv.be/sites/default/files/1642_0.pdf, 52 p.
145
SARO, Advies van 22 februari 2012 over de conceptnota tot invoering van de omgevingsvergunning, 6 p. SERV, Advies Invoeging integratiespoor van project-‐MER en VR in de milieu-‐en stedenbouwkundige vergunning, 1 juni 2011, http://www.minaraad.be/adviezen/2011/invoeging-‐integratiespoor-‐van-‐ project-‐mer-‐en-‐vr-‐in-‐de-‐milieu-‐en-‐stedenbouwkundige-‐vergunning-‐samen-‐met-‐serv, 17 p. SARO, Advies over het ontwerpdecreet tot invoeging van het integratiespoor voor de milieueffect-‐ en veiligheidsrapportage over een project in de milieu-‐ en stedenbouwkundige vergunningsprocedure , 31
augustus
2011,
http://www.rwo.be/LinkClick.aspx?fileticket=OIDCfvPlUTI%3d&tabid=15423&mid=21839, 5 p. VVP,
Standpunt
Conceptnota
omgevingsvergunning,
27
februari
2012,
maart
2012,
http://www.vlaamseprovincies.be/milieu, 7p. VVSG,
Standpunt
Conceptnota
omgevingsvergunning,
1
http://www.vvsg.be/Lists/Nieuws/Attachments/1481/VVSG%20standpunt%20omgevingsvergunning %2001-‐03-‐2012%20(XB%20d880%20en%20XB%20d881).pdf , 20 p. SERV, SALV en Minaraad, Advies Conceptnota omgevingsvergunning, Minaraad 1 maart 2012, SERV 2 maart
2012
en
SALV
24
februari
2012,
http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_ADV_20120302_omgevingsvergunning.p df, 24 p. Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2009-‐2014, Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een vernieuwende, duurzame en warme samenleving, 15 juli 2009, 125 p. Beleidsnota 2009-‐2014 van Philippe Muyters, Ruimtelijke Ordening, Een ruimtelijk beleid voor en op het
ritme
van
de
maatschappij,
http://www.philippemuyters.be/files/minister2/nva_images/Beleidsnota%20Ruimtelijke%20Ordenin g.pdf, 54 p. BERX, C., BOES, M., DE BATSELIER, N., DEKETELAERE, K., DE RYNCK, F., EN DILLEN, M., Verslag van de Commissie Investeringsprojecten. Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten,
februari
2010,
http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/samenwerken/publiek/documents/100311verslag_co mmissie_berx[1].pdf, 104 p. Voorstel van resolutie (J. SAUWENS, S. VAN ROUVEROIJ e.a.) betreffende aanbevelingen aangaande de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr.395/1, 20 p.
146
Startnota winkelen in Vlaanderen van 23 juli 2010, http://www.vvsg.be/economie_en_werk/economie/detailhandel/marktpraktijken/Documents/VR%2 02010%202307%20DOC.0674BIS%20Startnota%20Winkelen.pdf , 22 p. Startnota inzake de invoering van de unieke omgevingsvergunning van 22 juli 2011, http://ikdoe.vlaandereninactie.be/wp-‐content/uploads/2011/08/Startnota-‐ omgevingsvergunning.pdf, 9 p. Conceptnota betreffende de invoering van de omgevingsvergunning van 23 december 2011, http://www.rwo.be/LinkClick.aspx?fileticket=pgB8sZ20A30%3D&tabid=15424&mid=21842, 29 p. Raad
voor
Vergunningsbetwistingen,
Jaarverslag
2009-‐10,
http://www.rwo.be/Portals/100/RVVB/Jaarverslag%20RvVB_2009_2010_LR.pdf, 81 p. Raad
voor
Vergunningsbetwistingen,
Jaarverslag
2010-‐11,
http://www.rwo.be/Portals/100/RVVB/Jaarverslag%20RvVB2011_website.pdf, 92 p. Jaarverslag
2011
van
de
Vlaamse
Ombudsdienst,
Parl.
St.
Vl.
Parl.
41/1,
http://www.vlaamseombudsdienst.be/ombs/nl/documentatie/pdf/jaarverslag_2011.pdf , 64 p. Bestaande mogelijkheden in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) voor versnelling van procedures,
22
januari
2010,
http://docs.vlaamsparlement.be/docs/biblio/opendigibib/monografie/2010/097_bestaande_mogelij kheden.pdf, 5 p. Visienota
Versnellen
van
investeringsprojecten
van
8
oktober
2010,
http://docs.vlaamsparlement.be/docs/biblio/opendigibib/monografie/2010/449_visietekstversnellin g.pdf, 28 p. Mededeling aan de Vlaamse Regering betreffende het Project Versnellen Investeringsprojecten: implementatie Visienota van de Vlaamse Regering dd. 15 oktober 2010 – rapportering door het projectteam “Versnellen Investeringsprojecten” , 12 juli 2011, 34 p. Startnota inzake de invoering van de unieke omgevingsvergunning van 22 juli 2011, http://ikdoe.vlaandereninactie.be/wp-‐content/uploads/2011/08/Startnota-‐ omgevingsvergunning.pdf, 9 p. Beleidsbrief Mobiliteit en Openbare Werken – Beleidsprioriteiten 2011-‐12 van Vlaams Minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Hilde Crevits, 24 oktober 2011, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1310/1, 152 p.
Parlementaire voorbereiding 147
Voorstel van decreet (DEMEESTER-‐DE MEYER, W. et al.) voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden, Parl. St. Vl. Parl. 2001-‐02, nr. 872/1, 38 p. Voorstel van decreet (VANDAELE, W., CEYSSENS, L., et.al.) houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft. Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1509/1, 41 p. Voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1494/1, 22 p. Ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Parl. St. Vl. Parl. 2010-‐11, nr. 1171/1, 39 p. Ontwerp van decreet tot invoeging van het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een project
in
de
milieu-‐
en
stedenbouwkundige
vergunningsprocedure,
http://www.wetsmatiging.be/sites/default/files/ria/VR20112904_DOC.0365.pdf, 14 p. Adv. RvS 44.320/4 van 21 maart 2008 bij het ontwerp van decreet ‘relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général’, Parl. Doc. W.P. 2007-‐08, 805/1, http://nautilus.parlement-‐wallon.be/Archives/2007_2008/DECRET/805_1.pdf, 43-‐58. Adv. RvS 44.837/1/AV van 23 september 2008 bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl. 2008-‐09, nr. 2011/1, 925-‐958. Adv. RvS 49.397/1 van 7 april 2011 bij het ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Parl. St. Vl. Parl. 2010-‐11, nr. 1171/1, 29-‐34. Memorie van toelichting over ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening , Parl. St. Vl. Parl. 1998-‐99, nr. 1332/1, 3-‐82. Verslag aan de Vlaamse Regering betreffende het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende het integratiespoor voor de milieueffectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 30 mei 2008, 27.692, Verslag
gedachtewisselingen
over
de
versnelling
van
maatschappelijk
belangrijke
investeringsprojecten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr. 55/2, 234 p. Verslag over het voorstel van resolutie betreffende de beslissingsbevoegdheid over de bouvergunning(en) in verband met de Oosterweelverbinding, Parl. St. Vl. Parl. 2009-‐10, nr. 169/2, 7 p.
148
Verslag Gedachtewisseling over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen van de resolutie ‘Sneller door Beter’ 12 december 2011, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1565/1, 16 p. Verslag van 29 april 2012 van het voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl. St. Vl. Parl. 2011-‐12, nr. 1494/2, 8 p. Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐ vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/1, 1057 p. Voorstel van resolutie (L. VEREECK, B. BOUCKAERT e.a.) betreffende de beslissingsbevoegdheid over de bouwvergunning(en) in verband met de Oosterweelverbinding, Parl. St. Vl. Parl.2009-‐10, nr. 169/1, 3 p. Amendement van ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐, vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/2, 9 p. Amendement van ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-‐ vergunningen-‐ en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2008-‐09, nr. 2011/3, 76 p. Actuele interpellatie van de heer Steve D’hulster tot mevrouw Hilde Crevits, Vlaams minister van Mobiliteit en Openbare Werken, over de vernietiging van de bouwvergunning voor de tramlijn Deurne-‐Wijnegem door de Raad van State, Hand. Vl.Parl. 2010-‐11, 11 mei 2011, nr. 36. Vraag om uitleg van de heer Lode Ceyssens tot de heer Geert Bourgeois viceminister-‐president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Raad, over de oprichting van een eengemaakt Vlaams bestuursrechtscollege, Hand.
Commissievergadering
2010-‐11,
26
april
2011,
nr.
C204,
http://docs.vlaamsparlement.be/docs/handelingen_commissies/2010-‐2011/c0m204bin15-‐ 26042011.pdf, 13-‐17. Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over het instrument van de projectvergadering en de evaluatie ervan, Hand. Vl.Parl. 2011-‐12, 5 oktober 2011, nr. C12.
Documenten inzake ruimtelijke planning
Brownfieldconvenant
van
25
juni
2009,
41
p.,
http://www.agentschapondernemen.be/sites/default/files/documenten/bf-‐ 35_uplace_machelen_en_addendum_dd_21-‐05-‐2010.pdf.
149
Richtlijnen milieueffectrapportage Brownfieldproject Uplace te Machelen, 4 juni 2010, 13 p., http://www.lne.be/merdatabank/uploads/merricht1753.pdf. Plan-‐MER
Masterplan
Antwerpen,
mei
2005,
54
p.,
http://www.lne.be/merdatabank/uploads/merntech176.pdf. Plan-‐MER bij GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 13 oktober 2008, 640 p., http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00100/00118_00002/data/212_00118_00002_MER.pdf . Cel-‐Mer, goedkeuring van Plan-‐MER afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 23 oktober 2008, 8 p., http://www.lne.be/merdatabank/uploads/mergk816.pdf. VLACORO, advies over GRUP Oosterweelverbinding Antwerpen, 14 maart 2006, nr. 229, 70 p., http://www.vlacoro.be/docs/229%20advies%20rup%20oosterweelverbinding%2014-‐3-‐06.pdf. VLACORO, advies over GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 23 augustus 2010, nr. 368, 157
p,
http://www.vlacoro.be/docs/368%20Advies%20RUP%20regionaal%20stedelijk%20gebied%20Brugge .pdf. Advies College van Burgemeester en Schepenen stad Antwerpen over stedenbouwkundige vergunningsaanvraag
bouw
Oosterweelverbinding,
23
oktober
2009,
2-‐9,
http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Bedrijven/Marketing_en_communicatie/MC_Com/Collegevers lagen2009/Collegeverslag_091023_78kb.pdf. NEDERLAND Rapport Commissie Scheltema, advies omtrent de mogelijke invoering van een relativiteitsvereiste in het
bestuursrecht,
20
februari
2007,
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-‐en-‐
publicaties/brieven/2007/02/20/advies-‐commissie-‐scheltema-‐over-‐relativiteitsvereiste.html. MARSEILLE, A.T., DE GRAAF, K.J., JANSEN, F.J., SIBMA, A., BATTING, M., en BLANKEN, G.M., Tussenrapportage evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis-‐ en herstelwet, artikel 1.6, lid 4 Chw en artikel 1.9
Chw,
17
oktober
2011,
Rijksuniversiteit
Groningen,
27
p.,
http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/2010a-‐tussenrapportage-‐zesmaandstermijn-‐en-‐relativiteitseis-‐ hoofdstuk-‐i-‐crisis-‐en-‐herstelwet.aspx?cp=44&cs=6796.
150
Memorie van toelichting bij regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis-‐ en Herstelwet), Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, 105 p. Memorie van toelichting bij de Wet bestuurlijke lus Awb, Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 3, 18 p.,https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/31352/kst-‐31352-‐ 3?resultIndex=28&sorttype=1&sortorder=4. Wetsvoorstel Wet bestuurlijke lus Awb, Kamerstukken 1 2009/10, 31 352, nr. 7, 189-‐194, http://www.eerstekamer.nl/behandeling/20091103/voortzetting_behandeling_en/document3/f=/vi afeyrcqwq8.pdf. Wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen
en
vereenvoudigingen
van
het
bestuursprocesrecht
(Wet
aanpassing
bestuursprocesrecht), Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 2, 83 p. Memorie van toelichting bij wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht), Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, 75p. RECHTSPRAAK EUROPEES HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder t. Verenigd Koninkrijk. EHRM 9 december 1994, nr. 13427/87, Stran Greek Refineries en Stratis Andreadis t. Griekenland. EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, Scordino t. Italië. EHRM 25 november 2010, nr. 20429/07, Lilly t. Frankrijk. HOF VAN JUSTITIE HvJ 16 december 1976, Rewe, 33/76, 1989. HvJ 16 december 1976, Comet, 45/76, 2043. HvJ, C-‐314/08, Filipiak, 2009. HvJ C-‐409/06, Winner Wetten, 2010.
151
HvJ, C-‐128, C-‐129, C-‐130, C-‐131, C-‐134 en C-‐135, 18 oktober 2011.
GRONDWETTELIJK HOF
Arbitragehof 11 februari 1988, nr. 46. Arbitragehof 4 april 1995, nr. 30/95. Arbitragehof 26 juni 2002, nr. 116/2002. Arbitragehof 27 november 2002, nr. 174/2002. Arbitragehof 30 april 2003, nr. 49/2003. Arbitragehof 2 juli 2003, nr. 94/2003. Arbitragehof 26 november 2003, nr. 151/2003. GwH 26 november 2009, nr. 186/2009. GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011. GwH 9 februari 2012, nr. 18/2012.
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
RvS 31 mei 2000, nr. 87.739. RvS 31 mei 2000, nr. 87.740. RvS 7 maart 2001, nr. 93.767. RvS 19 december 2003, nr. 126.669. RvS 10 november 2005, nr. 151.199. RvS 6 juli 2007, nr. 173. 287. RvS 4 juni 2008, nr. 183.799. RvS 18 december 2008, nr. 188.958. n.v. Sanofi Pasteur MSD. RvS 27 maart 2009, nr. 191.950 tot 191.953. RvS 31 maart 2009, nr. 192.091 en 192.092. RvS 6 november 2009, nr. 197.645. RvS 18 december 2009, nr. 199.085, Debie.
152
RvS 10 februari 2010, nr. 200.738, b.v.b.a. Pomphuis. RvS 10 februari 2010, nr. 200.738, NjW 2010, 283, noot L. LAVRYSEN. RvS 28 april 2011, nr. 212.825. RvS 12 augustus 2011, nr. 214.791.
GEWONE RECHTSCOLLEGES
Antwerpen 23 september 2008, onuitg. Voorz. Rb. Antwerpen, 21 september 2009, TMR 2009, 651-‐655. RECHTSLEER BOEKEN DESMET, A., LEENDERS, I., TOLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE, P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P., en VERKEST, J., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 843 p. HUBEAU, B. en POPELIER, P. (eds.), Behoorlijk Ruimtelijk Ordenen. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, Brugge, die Keure, 2002, 240 p. HUBEAU, B. EN VOETS, F. (eds.), Ruimtelijke ordening voor beginners, Brugge, die Keure, 2011, 254 p. LUST, S., Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure 2010, 161 p. MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1999, 1018 p. VAN DAMME, M. EN DE KEGEL, F., Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994, 134 p. VAN HEUVEN, D., RONSE, S., BELEYN, J., VANPRAET, J., VANDROMME, B., EN RIEMSLAGH, J., Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: Wat is nieuw?, Kortrijk-‐Heule, UGA, 2009, 184 p. VEKEMAN, R., Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw. planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 656 p.
153
BIJLAGEN IN TIJDSCHRIFTEN DEBEUCKELAERE, K., “Doorwerking van milieu in ruimtelijke ordening: 1 + 1 = 3”, V.V.O.R. Verslagboek 2008/1, http://www.omgevingsrecht.be/sites/default/files/2008_1_doorwerking_van_milieu.pdf, 68 p. DE CUYPER, W., HUYGENS, T., RENTMEESTERS, E., EN WALGRAEVE, S., “De Ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, afl. 5, 476-‐574. DE MEYERE, L., “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011/9, 147-‐156. HOLEMANS, D., “Participatie in actie”, Onze Omgeving 2010, 6-‐7. LANCKSWEERDT, E., “Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak”, T.B.P. 2011/7, 407-‐410. LANCKSWEERDT, E., ”Leefmilieu en participatie: naar oases in de woestijn?”, Onze Omgeving 2010/1, 10 – 18. LARMUSSEAU, I., Vlaanderen en Nederland op hun snelst: om het eerst een integraal omgevingsrecht?, oktober 2011, http://devrli.overboord.nl/sites/default/files/larmuseau-‐essayomgevingsrecht.pdf, 9 p. LUST, S., “Deur blijft dicht voor Deurganckdok”, De Juristenkrant 2001/28, 6. VAN DE HEYNING, C., “Focus op de rechtsbescherming: legislatieve validatie en fundamentele rechten”, T.B.P. 2012/2, 92-‐99. VAN DAMME, M., “Naar een andere rechtsbescherming in het bestuursrecht?”, De Juristenkrant 9 februari 2011, 12. VAN HOORICK, G., “De implementatie van ‘Natura 2000’ in het Vlaamse Gewest”, TMR 2003, 204-‐211. VANPRAET, J., “Het MTHEN van omwonenden van luchthavens: een overzicht van de recente rechtspraak, TMR 2006, 314-‐319. VANPRAET, J., “De bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake rechtsbescherming”, T.B.P. 2010/10, 607-‐621. VANPRAET, J., “Deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011/4, 195-‐201. VANPRAET, J., “Decretale validatie bij infrastructuurprojecten: een pleidooi voor de herziening van de rechtsbescherming”, T.B.P. 2012/2, 114-‐125.
154
VERRIJDT, W., “Over toetsingscriteria en toetsingsintensiteit. Haalt het Grondwettelijk Hof de Straatsburgse standaarden?”, T.B.P. 2012/2, 76-‐91. VERSTRAELEN, S., “Artikel 14ter RvS-‐wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, T.B.P. 2012/2, 100-‐113.
VERZAMELWERKEN EN REEKSEN
LUST, S., “Raad van State. Afdeling Administratie. 6:Rechtsherstel door de Raad van State”, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, die Keure 2000, XI + 526 p. VAN NUFFEL, P., “Het Europees recht in de rechtspraak van het Arbitragehof. Prejudiciële vragen, te veel gevraagd?” In ALEN, A. (ed.), 20 jaar Arbitragehof, Mechelen, Kluwer, 2005, 38-‐47. VERBIST, S., “De intrekkings-‐ en wederbeslissingsbevoegdheid van de lokale tuchtoverheid in het licht van de hervormingsbevoegdheid van de beroepscommissie voor tuchtzaken. Toch een bestuurlijke lus in Vlaanderen?” in D’HOOGHE, D., DEKETELAERE, K. EN DRAYE, A.M. (eds.), Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 773 p. POPELIER, P., “Legislatieve “validatie”: een kwestie van wetgevingstechniek”, in ADAMS, M. en WINTGENS, L.J. (eds.), Wetgeving in theorie en praktijk: Wetgevingstheorie – legisprudentie, Antwerpen, Maklu, 1994, 77-‐94. DE
NEDERLANDSE RECHTSLEER POORTER, J.C.A., DE WAARD, B.W.N., MARSEILLE, A.T., en ZOMER, M.J., Herijking van het
belanghebbendebegrip – Een relativiteitsvereiste in het Awb-‐procesrecht?, Universiteit Tilburg 2004, 121
p,
http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/herijking-‐belanghebbendebegrip-‐in-‐het-‐
bestuursrecht.aspx. MARSEILLE, B., DE GRAAF, K., en JANSEN, F., “Het bestuursprocesrecht van de Crisis-‐ en herstelwet: sneller
en
relatiever?”,
NjB
2012/9,
582-‐589,
http://rechten.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/2012/bestvadec/Marseille_De_Graaf_en_Jansen_C_1.pdf. MICHIELS, F.C.M.A., “De toegang tot de rechter beperkt. Beschouwingen over de VAR-‐preadviezen”, NTB 2010/ 22, afl.5, 126-‐135. SCHLÖSSELS, R.J.N., VAN ETTEKOVEN, B.J., SCHUELER, B. en VAN HARTEN, M., “Bijdragen aan het relativiteitsdebat”, NTB 2007/7, 245-‐256.
155
VISSER, M.J.C., “Crisis-‐ en herstelwet: hoe gaan we duurzaam sneller?”, in GIERVELD, H.A.J. (Ed.), Crisis-‐ en herstelwet: duurzame versnelling op, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2010, 11-‐19 , http://www.boekel.com/media/37350/crisi%20en%20herstelwet%20hoe%20gaan%20we%20duurza am%20sneller.pdf. KRANTENARTIKELS EN MULTIMEDIA X, “Ruim 17.000 bezwaarschriften tegen Oosterweelverbinding”, De Standaard, 26 juni 2009, http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20090626_058. X, “Antwerpenaars stemmen Lange Wapper weg”, De Morgen, 18 oktober 2009, http://www.demorgen.be/dm/nl/5036/Wetstraat/article/detail/1017287/2009/10/18/Antwerpenaa rs-‐stemmen-‐Lange-‐Wapper-‐weg.dhtml. X.,
“Antwerpen
krijgt
zijn
tunnels”,
De
Morgen,
24
september
2010,
http://www.demorgen.be/dm/nl/2461/De-‐ Gedachte/article/detail/1161419/2010/09/24/Antwerpen-‐krijgt-‐zijn-‐tunnels.dhtml. X.,
“Muyters:
‘Club
stadion
blijft
op
Chartreuse’”,,
Het
Nieuwsblad,
http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=G6R3H8UE2. X.,
“Belangenafweging
geen
zaak
Raad
van
State,
http://www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/antwerpen/1.1019574. X., “Milieuvergunningscommissie: ‘Hebben onze verantwoordelijkheid genomen’, Het Nieuwsblad, 22 maart 2012, http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20120322_017. Desmet,
L.,
Uplace
wordt
politiek
moeras,
De
morgen,
23
maart
2012,
http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1412921/2012/03/23/Uplace-‐wordt-‐ politiek-‐moeras.dhtml. VARIA http://www.agentschapondernemen.be/artikel/brownfieldconvenanten. http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Districten/Deurne/Masterplan%202020.pdf. http://www.forum2020.be/index.html. www.bamnv.be .
156
http://www.krispeeters.be/actua/persberichten/gesprek-‐minister-‐president-‐kris-‐peeters-‐met-‐raad-‐ van-‐state-‐achterstand-‐bij-‐behan. http://www.lne.be. http://www.monard-‐dhulst.be/ned/publication-‐detail.asp?PublicationId=913. http://www.sum.be/home.cfm?b=projects&c=detail&d=evaluatie-‐bijkomende-‐scheldekruising. http://www.ua.ac.be/main.aspx?c=.STAATSBESTUURSRECHT&n=42299. www.vlaamsparlement.be. http://www.vlaanderen.be/servlet/Satellite?pagename=nieuwsberichten/NB_KortBestek/Kortbestek &cid=1301377545946&lyt=1106745974281&themaid=1075390406557.
157
