EXTRA UITGAVE: BNG BANK MAArT 2013 AfschEIdsEdITIE Ralph pans : TIEN jaar rennen Voor de GoEdE zaak

EXTRA UITGAVE: BNG BANK Maart 2013 Afscheidseditie Ralph Pans: ’Tien jaar rennen voor de goede zaak’

Inhoud 1

Au fond It’s the economy, stupid! Carel van Eykelenburg

Uitgave BNG Bank

De vaste column ‘Au fond’ in B&G wordt beurtelings geschreven door de bestuursvoorzitter van BNG Bank en de directievoorzitter van de VNG. De afgelopen tien jaar schreef Ralph Pans meer dan 40 columns. Een selectie vindt u in deze extra editie. Zijn gehele oeuvre vindt u via www.bng.nl. 7

Au fond - december 2002 It’s the economy, stupid!

12

Au fond - juli 2006 Verschil

8

Au fond - februari 2003 Bestuur in duplex

13

Au fond - juli 2009 De parallelweg

9

Au fond - april 2003 Liever geen balletje-balletje

14

Au fond - december 2009 Krimp

10

Au fond - februari 2006 Toezichtstaat

15

Au fond - december 2010 Bestuursakkoord

11

Au fond - april 2006 Een nieuwe rijksoverheid

16

Au fond - maart 2012 Stille revolutie

2 OMSLAGARTIKEL

UITGAVE: BNG BANK EN VNG MAArT 2013 ExTrA UITGAVE TEr GElEGENhEId VAN hET AfschEId VAN rAlph pANs

Tien jaar rennen voor de goede zaak Peter van Noppen De herstructurering van het binnenlands bestuur en de reorganisatie van de VNG hadden wel wat verder in hun ontwikkeling mogen zijn, maar balen doet hij niet. Ralph Pans heeft zijn pijlen al weer gericht op een nieuwe uitdaging, als lid van de Raad van State. Journalist Peter van Noppen portretteert een marathonloper voor wie een blokkade geen reden is om uit te stappen, maar juist een stimulans om in volle vaart een nieuw doel na te streven.

40e jaargang Extra Editie Verschijnt 6x per jaar (ISSN 0166 - 8528) Een abonnement kan op elk gewenst moment ingaan, en loopt tot het einde van een kalenderjaar Commissie van Advies dr. ir. C. van Eykelenburg, voorzitter dr. P. Bordewijk Redactie Robert Bakker Marieke Dekkers Christine van Eerd Jan Klaassens Vormgeving LMP Communicatiestrategie & Creatie Den Haag Illustraties Ivo van Leeuwen Redactie en administratie Koninginnegracht 2, Postbus 30305, 2500 GH Den Haag, tel. redactie (070) 375 07 13 e-mail administratie [email protected] e-mail redactie [email protected] Kopij voor de redactie bij voorkeur per e-mail aan de redactie Druk Oranje Van Loon Drukkers Den Haag Advertenties B&G Postbus 30305 2500 GH Den Haag Tel (070 ) 375 07 13 De in dit blad geuite meningen vertolken niet noodzakelijkerwijze het standpunt van de uitgevende instellingen

Au fond

It’s the economy, stupid! Met een Au Fond onder deze titel debuteerde Ralph Pans ruim tien jaar geleden als collega-scribent. Teruglezend, valt op hoeveel zaken die hij in dat debuut aanstipte nu weer volop in de aandacht staan. Ik noem: de zorgelijke economische omstandigheden, het snel oplopen van de werkloosheid en het broze herstel dat pas over ruim een halfjaar enige vorm zal krijgen. In zijn Au Fond legde hij de nadruk op het belang van maatregelen die moeten bijdragen aan het herstel van de economie en het scheppen van nieuwe werkgelegenheid. Het besef dat er meer moet gebeuren dan bezuinigen alleen, begint ook nu bij politici door te dringen.

Ralph is een verbinder. En verbinders kunnen we niet genoeg hebben.

Dat ik teruggrijp naar het eerste Au Fond van Ralph is niet zozeer ingegeven door zijn voorspellende gaven als wel door het gegeven dat aan zijn directe bemoeienis en inzet voor de gemeentelijke overheden nu een eind is gekomen. Per 1 maart is hij bij de Raad van State begonnen. Wanneer we zijn Au Fonds nog eens doorbladeren komt als rode draad het uitgangspunt naar voren dat de decentrale overheid, met een professioneel opererend bestuur en ambtenarenapparaat, als volwassen moet worden beschouwd. Een overheidslaag waaraan eisen gesteld mogen worden, maar die daartegenover ook verwacht als serieuze gesprekspartner te worden beschouwd. En die een faire behandeling wenst op centraal niveau wat betreft het toebedelen van taken, verantwoordelijkheden, mogelijkheden en middelen. Juist dit uitgangspunt dat het functioneren van de decentrale overheid op lange termijn dient te waarborgen, dreigt onder te sneeuwen nu politici op centraal niveau vooral lijken te worden gestuurd door primaire reacties vanuit de achterban. Hopelijk kan Ralph vanuit zijn functie bij de Raad van State een gezond tegenwicht bieden aan deze tendens die ook in wetgeving naar voren komt. Ralph Pans en ik hebben bijna negen jaar samengewerkt. En uit de grond van mijn hart: het is een ‘feestje’ om met Ralph te verkeren. Altijd constructief, altijd hartelijk. De humor is altijd dichtbij. Altijd verder en breder denkend dan het probleem waar het op dat moment over gaat. Dat blijkt ook uit de gepubliceerde geschriften van de afgelopen jaren. Ralph is een verbinder. En verbinders kunnen we niet genoeg hebben. Ik hoop van harte dat ik hem nog vele malen mag ontmoeten. Carel van Eykelenburg, Voorzitter Raad van Bestuur BNG Bank

[email protected]

B & G M aart 2 0 1 3

1

2

Afscheid van VNG-voorman Ralph Pans

Tien jaar rennen voor de goede zaak De herstructurering van het binnenlands bestuur en de reorganisatie van de VNG hadden wel wat verder in hun ontwikkeling mogen zijn. Maar balen dat hij dat niet verder heeft weten te brengen als VNG-voorman, nee daar is Ralph Pans (61) de man niet naar. Dat is slechts tijdverspilling. Hij heeft zijn pijlen al lang weer gericht op zijn nieuwe uitdaging als lid van de Raad van State. Journalist Peter van Noppen, die Pans als freelance redacteur van Binnenlands Bestuur en B&G al tien jaar volgt, schreef op basis van diverse gesprekken een portret van een marathonloper, voor wie een blokkade of struikeling geen reden is om uit te stappen, maar juist een stimulans om in volle vaart een nieuw doel na te streven. Door: Peter van Noppen

Vorige week, vertelt een oud-VNG’er, ‘had ik een etentje met wat oud-collega’s en toen kwam ook het vertrek van Ralph Pans bij de VNG aan de orde. Nou, concludeerden we instemmend, als Ralph naar de Raad van State gaat, dan zal er wel wat te veranderen zijn.’ Zoekend naar stempels die op Ralph Pans te drukken zijn, blijkt de overeenstemming daarover groot bij mensen die in de afgelopen tien jaar nauw met hem samenwerkten. Creatief, innovatief, lettervreter (zowel dossiers als literatuur), héél veel energie, altijd een uitdaging nodig, overal een mening over, strateeg, opmerkzaam, maar zeker ook ongeduldig. Alles gaat altijd langzamer dan hij wil. Een man kortom die intellectuele vrijheid nodig heeft en op zijn best is als ergens grote veranderingen in gang moeten worden gezet. Of als er stront aan de knikker is en er een ‘klein wonder’ wordt gevraagd om de boel vlot te trekken. Een man ook die houdt van orde en netheid en voor wie elke minuut efficiënt besteed moet zijn. Maar bovenal is Ralph Pans een bestuurder met een diepgewortelde passie voor de publieke zaak en een idealist die je

’s nachts wakker mag maken om mee te denken over een of ander ‘grand design’ waar de samenleving bij gediend is.

Als Ralph naar de Raad van State gaat, dan zal er wel wat te veranderen zijn. Maxigemeenten

Een van de hoogtepunten uit zijn tienjarige leiderschap bij de VNG is dan ook zonder twijfel de discussienota Thorbecke 2.0, waarin de VNG in het voorjaar van 2010 onder zijn nadrukkelijke leiding aangaf hoe zij de toekomst van het binnenlands bestuur zag. Het meest verstrekkende scenario dat daarin wordt beschreven, is een ordening van drie bestuurslagen: Europa, Rijk en decentraal. Provincies en gemeenten zouden fuseren tot regio­ gemeenten, die een schaalgrootte en bestuurskracht zouden hebben waarmee zij zowel een toekomstige uitbreiding van het takkenpakket zouden aankunnen als

dat zij in staat zouden zijn om zaken dichtbij de burger te organiseren. De ontwikkeling van dat stuk speelde in de tijd van de heroverwegingsoperaties bij het Rijk. Een van die commissies, voorgezeten door Chris Kalden, de voormalige secretarisgeneraal van het ministerie van LNV, zinspeelde nadrukkelijk op schaalvergroting van gemeenten. Een volgend kabinet, zo was de gedachte in de Willemshof (het statige hoofdkwartier van de VNG), zou daarom wel eens forse stappen kunnen zetten op het gebied van de ordening van het openbaar bestuur. En in dat geval was het verstandig om vroegtijdig zelf een visie te ontwikkelen in plaats van er in gemeenteland desgevraagd met zijn allen over te moeten tobben. Ralph Pans had Thorbecke 2.0 persoonlijk allemaal goed doordacht en wist dat het goed was. Zij het niet zonder risico’s. Ook het VNG-bestuur vond het een mooi stuk en vol vertrouwen werd het naar de leden gestuurd. Dit leverde in eerste instantie weinig respons op. Echter toen Pans een tijdje later in een interview in de Volkskrant

B & G M aart 2 0 1 3

3

Met directieraadslid Kees Jan de Vet en VNG-voorzitter Annemarie Jorritsma-Lebbink na de stemming over het bestuursakkoord in 2011. (Foto: ANP)

het toekomstbeeld schetste van een lokale bestuurslaag die bestond uit een stuk of vijftig maxigemeenten c.q. miniprovincies brak de hel los. Burgemeesters en wet­ houders van kleinere gemeenten kwamen massaal in opstand tegen Thorbecke 2.0. Er schijnt zelfs een wethouder te zijn geweest die de VNG-voorman recht in het gezicht liet weten dat hij vol gas zou geven als hij hem voor zijn auto kreeg. Tja, de identiteit van Boxmeer, Hulst en al die andere prachtige gemeenten stond op het spel. Bovendien had hij eerder al ooit in Buitenhof gepleit voor gemeenten van minimaal 60.000 inwoners. Pans werd in één nacht de ‘hoofddirecteur van de Vereniging van Nederlandse Grote Gemeenten’ en Thorbecke 2.0 werd geschrapt uit de VNG-inzet voor de kabinetsformatie.

Pans werd in één nacht de ‘hoofddirecteur van de Vereniging van Nederlandse Grote Gemeenten’. Dit was een flinke tik op de neus, maar van tikken gaat Ralph Pans niet neer. Ergens lang van balen of bij de pakken neer gaan zitten, zit niet in zijn systeem. Zonde van de tijd. Een tegenslag moet je beantwoorden met een passende actie. Hup de knop

4

om en een nieuw punt op de horizon zoeken. En bovendien ‘sans rancune’. Niet zeuren. In het geval van Thorbecke 2.0 was het antwoord van Pans een bijeenkomst in elke provincie om samen met de leden de volgens hem onontkoombare route van schaalvergroting opnieuw te bediscussiëren. Pacificeren. Laten zien dat alle leden ertoe doen. De meeste lokaal bestuurders gaven in die twaalf bijeenkomsten aan dondersgoed te snappen dat er wat met samenwerking tussen gemeenten en schaalgrootte moest gebeuren, wilden ze in de toekomst hun burgers en bedrijven nog goed kunnen bedienen. Maar het hele land opdelen in minder gemeenten dan Súdwest-Fryslân kernen heeft, dat ging echt te ver. Ledenbinding werd naar aanleiding van Thorbecke 2.0 een van de drie strategische lijnen waarlangs hij de VNG vorm ging geven, naast focus en zichtbaarheid.

Goedgemutst verder

De mentale veerkracht die Pans liet zien na het struikelen van Thorbecke 2.0 bij de leden van de VNG, toonde hij eind 2007 ook nadat de Utrechtse bevolking niet hem maar zijn partijgenoot Aleid Wolfsen tot hun burgemeester koos. Nog steeds spreken collega’s die hem in die tijd meemaakten er vol bewondering over dat hij full swing terugkeerde in de Willemshof en met verve aan de slag ging. In plaats van snel met de staart tussen de benen vertrekken, zoals bij de koffieautomaten

door vele VNG’ers werd voorspeld, hield hij zijn kop in de wind en reorganiseerde hij goedgemutst verder. Hij zette het Kennis Instituut Nederlandse Gemeenten (KING) op en liet de Willemshof drastisch verbouwen. Door die houding, zeggen velen, heeft hij ervoor gezorgd dat zijn Utrechtse avontuur niet leidde tot erosie van zijn gezag. Knap, vinden ze dat in het Haagse. KING, dat ontwikkeld werd tijdens een conferentie met vooraanstaande spelers uit de gemeentelijke wereld, is in het masterplan dat Pans voor het binnenlands bestuur in zijn hoofd heeft een essentiële schakel. Om gemeenten echt allemaal op niveau te laten presteren en die rol van Eerste Overheid duurzaam te kunnen waarmaken, is het kennisinstituut dat slimme dingen bedenkt, bijvoorbeeld op het gebied van de ICT-infrastructuur, een must. Maar minstens zo belangrijk is in zijn optiek de benchmark waarstaatjegemeente.nl, die gemeenten inzicht geeft in hun kwaliteit ten opzichte van andere gemeenten en hen stimuleert en de weg wijst om zichzelf te verbeteren. Een attitude die onmisbaar is voor de overheidslaag die het dichtst op de burgers staat, steeds belangrijker wordt en daardoor ongetwijfeld nog meer in de spotlights komt. Dat KING inmiddels de vierde verdieping van de verbouwde Willemshof vult, is daarbij mooi meegenomen, grapt een

VNG’er, die daarmee refereert aan de ruimte die ontstond door de afslanking van de VNG en de negatieve gevolgen daarvan voor de exploitatie van het indrukwekkende pand aan de Nassaulaan.

Als kind is hij waarschijnlijk in een energiedrankje gevallen. Die veerkracht die hij toonde na Thorbecke 2.0 en de strijd om het burgemeesterschap van Utrecht, roept bij velen de associatie op met Ralph Pans de langeafstandsloper. Talrijk zijn de anekdotes over Pans die tijdens buitenlandse dienstreizen of hei­ dagen met het management ’s ochtends vroeg met een frisse kop in de hotellobby staat te wachten op collega’s die het aandurven om met hem een uurtje te gaan rennen. Liefst rond half zeven, want er moest ook altijd nog uitgebreid worden ontbeten. Pans loopt hard; hij heeft een persoonlijk record op de marathon van onder de drie uur. Daarmee dwingt hij respect af bij zijn vaak veel jongere meerennende VNG-collega’s, maar nog knapper vinden ze het dat hij er tijdens het rennen in slaagt om onafgebroken te praten. Als kind is hij waarschijnlijk in een energiedrankje gevallen. Pans werkt van ’s ochtends vroeg tot ’s avonds laat. Als het moest hing hij de hele dag aan de telefoon om de belangen van gemeenten veilig te stellen. Een gepensioneerde

VNG’er herinnert zich een tripje met Pans langs een aantal Noord-Hollandse gemeenten in het kader van de ‘VNG on Tour’ twee jaar geleden. Continu had Pans tussen de gemeentebezoeken de telefoon aan het oor, maar kon hij het desondanks niet laten de chauffeur de weg te wijzen. Hij maakte zich gedurende de dag onsterfelijk bij de medewerker en zijn chauffeur door geregeld te vragen of ze het wel naar de zin hadden, of ze soms nog koffie wilden. ‘s Avonds regelde hij een uitgebreid diner voor hen, terwijl hij zelf snel zijn bord leegat om vervolgens weer zijn mobiele telefoon leeg te bellen. Bovendien had Pans de beleidsmedewerker op eigen initiatief ook nog ’s ochtends eerst thuis door zijn chauffeur laten ophalen, omdat hij moeilijk liep. Ja, Ralph Pans mocht dan niet iemand zijn die zijn gezicht veel liet zien op de werkvloer van de VNG, er moest immers gewerkt worden, maar zorgzaamheid kan hem niet worden ontzegd. Bij lief en leed, dan was hij er. Behalve om zijn tomeloze energie wordt hij ook geroemd om zijn vindingrijkheid op momenten dat het moeilijk wordt. Een knap staaltje waarbij hij zijn daadkracht verbond met creativiteit, vinden meerdere influisteraars de manier waarop hij het bestuursakkoord met het eerst kabinet Rutte redde. Op een gegeven moment was er overal overeenstemming over, behalve op het punt van de sociale werkvoorziening. En het zag ernaar uit dat men daar

Bij de buitengewone Algemene Ledenvergadering in 2004. Uit protest tegen het beleid van het kabinet Balkenende vond deze plaats in een circustent van Herman Renz op het Malieveld. (Foto: Hollandse Hoogte)

ook niet uit ging komen. Het kabinet zat vast, omdat Wilders had bedongen dat bestaande gevallen hun rechten behielden, waardoor gemeenten te weinig geld zouden ontvangen om bezuinigingen te kunnen realiseren. Pans kwam toen met het voorstel dat gemeenten het bestuursakkoord zouden ondertekenen, maar dat ze het voorstel over de sociale werkvoorziening niet zouden overnemen. Het was een wonderlijke mengvorm tussen iets wel ondertekenen, maar er toch niet mee akkoord gaan. Minister Donner riep nog wel dat niet helemaal akkoord gaan hetzelfde was als helemaal niet akkoord gaan, maar uiteindelijk waren ook voor het kabinet de andere resultaten te mooi om te laten vallen.

Lean and mean

Toen Ralph Pans op 1 oktober 2002 aantrad als voorzitter van de directieraad van de VNG, wist hij vermoedelijk al welke kant hij op wilde met deze weliswaar zeer deskundige, maar niet altijd even slagvaardige lobbyclub voor gemeenten. De VNG moest ‘lean and mean’ worden, met de blik minder gericht op het Haagse en meer op de gemeenten en hun ambtenaren, bestuurders en raadsleden. Om de VNG hiertoe toe te rusten, injecteerde hij de organisatie met de kerndoelen ‘meer focus, zichtbaarder en ledengerichter’. De organisatie kreeg een tweekoppige directie om aan de top sneller te kunnen schakelen. Hij plette de organisatie door de sectoren te vervangen door drie expertisecentra (Gemeentefinanciën, Gemeenterecht en Arbeidsrecht). De instelling van een Programmabureau, waar een handvol programmamanagers snel actuele thema’s kunnen oppakken die voor de gemeenten van belang zijn, versterkte de slagkracht. De governance van de VNG verbeterde door de VNGcommissies te verkleinen en beter te koppelen aan het bestuur, onder andere door voorzitters van commissies in het bestuur te zetten en commissies en bestuur op dezelfde dag te laten vergaderen. Tien jaar na de komst van Pans doet de VNG het met 100 fte’s minder en is het een club die zich vanuit kerndoelen bezighoudt met kernactiviteiten. Zij is niet meer het kennisinstituut dat alle kennis zelf in huis wil hebben en waar VNG’ers de kans kregen hun eigen stokpaardjes te berijden in plaats van dat ze duidelijk werden aangestuurd door de leden. De VNG is hard op weg een echte netwerkorganisatie te

B & G M aart 2 0 1 3

5

Met Koningin Beatrix en Annemarie Jorritsma-Lebbink bij de opening van het gerenoveerde hoofdkantoor van de VNG, de Willemshof. (Foto: ANP)

worden. Behalve dat er kennis vanuit de VNG naar gemeenten stroomt, komt het ook steeds vaker voor dat gemeenteambtenaren tijdelijk bij de VNG worden gedetacheerd om hun kennis en kunde in te zetten voor alle gemeenten.

Je kon het met Pans flink aan de stok krijgen als je iets liet overwaaien. De organisatiecultuur waarin niet zelden met enig dédain werd neergekeken op het gebrek aan kennis bij anderen, een cultuur die zeker trekjes had van de sfeer die J.J. Voskuil zo treffend vastlegde in ‘Het Bureau’, heeft de VNG onder deze directievoorzitter definitief van zich afgeschud. Kennis van zaken is binnen de Willemshof niet meer iets dat zijn weerslag moet krijgen in een brief aan de leden waar vier maanden noest aan is gewerkt. Kennis moet actief worden uitgevent en liefst een beetje vlot. Bovenop de actualiteit moeten de VNG’ers zitten met hun reacties: voor je het weet interesseert immers niemand zich meer voor de visie van de VNG, al is die nog zo deskundig en weloverwogen. Wat vandaag nieuws is, is dat morgen niet meer. Als de wiedeweerga met de kennis het land in is het devies. Het bestaansrecht van de VNG staat op het spel!

6

De waan van de dag is niet meer iets waar je als VNG’er meewarig over kunt doen. Zeker als leidinggevende kon je het met Pans flink aan de stok krijgen als je iets liet overwaaien. Als hij ergens een bloedhekel aan heeft, is het wel aan types die hun verantwoordelijkheid niet nemen. En dus publiceren medewerkers steeds meer en trekken ze de afgelopen jaren vaker het land in om presentaties te houden voor ambtenaren, raadsleden en wethouders. Op de Facebook-pagina van de VNG gebeurt trouwens nog niet veel, wel wordt er door meer en meer VNG’ers over actuele kwesties getwitterd. Misschien sluit ‘volgen’ en ‘gevolgd’ worden beter aan bij de VNG dan ‘geliked’ worden. Maar ja, de VNG heeft wel het dna van een honderdjarige; het kost nog wat injecties en tijd voordat de door Ralph Pans gewenste manier van werken is ingesleten tot een bedding van de door hem verlangde breedte en diepte. Zeer deskundige notatijgers tref je nog steeds aan in de Willemshof, maar wel op een flexplek.

Een eind gekomen

De einddoelen die Ralph Pans voor zich zag bij de reorganisatie van de VNG en de herstructurering van het binnenlands bestuur, heeft hij niet gehaald. Maar als je het hem vraagt, zal hij waarschijnlijk zeggen dat hij nergens van baalt. Natuurlijk is het verdomd jammer, misschien wel

schandalig dat we in Nederland nog steeds geen knopen hebben doorgehakt over de herstructurering van het binnenlands bestuur en de uitbreiding van het belastinggebied voor gemeenten, maar we zijn een eind gekomen, zal hij denken. En dat is terecht. Pans mag in elk geval op zijn conto schrijven dat het inmiddels geen taboe meer is om over schaalgrootte te praten. Dat hij daarbij uiteindelijk te ver voor de troepen uit bleek te rennen, tja dat is een keerzijde van zijn karakter, waar ze ook bij de afdeling Rechtspraak van de Raad van State vast nog wel eens iets van zullen merken. Ook daar zal hij in ‘no time’ het voortouw nemen als wetgeving vernieuwing behoeft. En als ze slim zijn bij de afdeling Advies, slaan ze Pans niet over als ze ergens niet goed uitkomen, ook al werkt hij op een andere afdeling. Bij de VNG zullen ze hem missen. Ook om zijn humor. Hij schijnt een kei te zijn in het persifleren van mensen en speelt in de beschutting van zijn naaste medewerkers graag situaties na die hij in werktijd meemaakt. Zo trakteerde hij sommigen op een toneelstukje waarin hij zijn beëdiging tot lid van de Raad van State door Hare Majesteit tot in de kleinste finesses naspeelde. Koning Willem-Alexander is gewaarschuwd.

Au fond - december 2002

It’s the economy, stupid! Eerder dan de grootste zwartkijker had kunnen voorspellen, gaat Nederland op 22 januari 2003 weer naar de stembus. Verschillende partijen brengen nieuwe leiders op het toneel en dat levert op zijn minst nieuwe accenten op in overigens meestal oude politiek. Een aantal onderwerpen uit de vorige periode zal zonder twijfel veel aandacht blijven opeisen, zoals veiligheid, migratie en inburgering. Het zou mij echter niet verbazen wanneer het thema werk en economie weer prominent op de agenda komt. Wie het afgelopen jaar de Nederlandse verkiezingsstrijd vergeleek met de Duitse, zag een opvallend verschil. In Nederland speelde werk en economie geen enkele rol en ging het vooral over veiligheid, migratie, zorg en onderwijs. In Duitsland was het precies omgekeerd. Daar ging het voornamelijk over economie en niet over de Nederlandse politieke kroon­ juwelen. Dat kwam natuurlijk doordat de Duitse economie er slechter voorstond dan de Nederlandse. Niet voor niets heeft men daar nu een superminister voor economie en werk.

Wie op herstel rekent in het derde kwartaal van 2003, lijkt een optimist.

Toch is er op dit moment ook in ons land volop reden voor zorg. Het herstel van onze economie laat steeds langer op zich wachten. Wie op herstel rekent in het derde kwartaal van 2003, lijkt een optimist. De vooruitzichten voor verbetering van de beurskoersen zijn evenzeer somber. De werkloosheid stijgt opmerkelijk snel. Alle reden voor hens aan dek. De afgelopen maanden is op verschillende terreinen een begin van een nieuwe zakelijkheid waarneembaar. Ik doel daarbij niet zozeer op klein leed als het afschaffen van het referendum of de terugtrekkende bewegingen rondom de gekozen burgemeester. Vooral op het gebied van werk en inkomen is een opmerkelijke ontwikkeling gaande die tot een aanzienlijke ontschotting leidt tussen de activiteiten op het gebied van werk, reïntegratie en bijstand waardoor een effectiever inzet van middelen en mensen mogelijk wordt. In het veiligheidsbeleid wordt steeds meer met meetbare en afrekenbare prestaties gewerkt, waardoor deze sector meer bedrijfsmatig gaat werken. Ik vind het van groot belang wanneer de komende tijd veel maatregelen worden beoordeeld op hun bijdrage aan onze economie en het scheppen van nieuwe werkgelegenheid. Een eerste aanzet is de heroverweging van een aantal lastenverlichtingen die vooral een rol spelen als politieke profilering, maar die geen enkele bijdrage leveren aan de wederopstanding van de economie. Ik denk daarbij aan het kwartje van Kok, dat beter in een mobiliteitsfonds gestopt kan worden waarmee infrastructuur gefinancierd wordt. Ik denk ook aan de afschaffing van de onroerendzaakbelasting die vergezeld gaat van een compensatie van zo’n 2 miljard euro. Deze lastenverlichting levert geen bijdrage aan economisch herstel, en het compensatiegeld zou beter besteed kunnen worden. Niet afschaffen dus. Het eerste Paarse kabinet had als motto ‘Werk, werk, werk’. Het is daarin zeer succesvol geweest. Onder meer door een omvangrijke investeringsagenda. Het tweede Paarse kabinet had geen motto en golfde lange tijd voort op de verworvenheden van Paars 1, om aan het einde daarvan te ontdekken dat er inmiddels in de samenleving zelf wel een motto was gaan leven: ‘veiligheid en inburgering’. Balkenende 1 koos voor het motto ‘Duidelijkheid en daadkracht’, een slogan die meer over stijl en werkwijze dan over inhoud zegt. Het lijkt mij onvermijdelijk dat het volgende kabinet de economie weer prominent in zijn motto opneemt. Meer dan de afgelopen jaren geldt weer het adagium ‘it’s the economy, stupid’. Ralph Pans

B & G M aart 2 0 1 3

7

Au fond - februari 2003

Bestuur in duplex Een belangrijke oorzaak van het teruggelopen vertrouwen van de burger in de overheid is onze graad van bureaucratisering. Onlangs wees de Amerikaanse E. Kamarck, oudmedewerkster van Bill Clinton, erop dat de bureaucratische staat, die zo kenmerkend is voor de 20e eeuw, juist in landen als Nederland, die veel welvaart en welzijn kennen, kritische burgers voortbrengt. Zij hebben een hekel aan de regelbrij en willen sneller en beter bediend worden. Volgens Kamarck breekt met de 21e eeuw de tijd van de post­ bureaucratische staat aan waarin de overheid vernieuwd wordt, meer besturing via netwerken geschiedt en ook meer met marktprikkels wordt gewerkt. Het komende kabinet zal zonder enige twijfel inzetten op een stevige ontbureaucratisering. Een bezuiniging van meer dan een miljard euro op de ambtelijke organisatie is daarbij niet onwaarschijnlijk. Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, zei onlangs dat dit een onverantwoord scenario is aangezien de politiek zelf steeds meer eisen aan de ambtenaren stelt hetgeen onvermijdelijk eerder meer dan minder ambtenaren oplevert. Ik denk dat een forse beperking van het aantal beleids­ambtenaren niet alleen mogelijk is maar werkelijk de bureaucratie kan terugdringen en de prestatie van de overheid kan vergroten. Voorwaarde daarvoor is echter wel dat gelijktijdig het mes gaat in veel procedures. Bovendien moet de huidige bestuursdichtheid, waarbij teveel overheden bezig zijn met hetzelfde probleem, worden verminderd.

Forse beperking aantal beleidsambtenaren kan bureaucratie terugdringen en prestatie overheid vergroten.

Een sprekend voorbeeld hiervan is het veiligheidsbeleid. Sinds de rampen in Enschede en Volendam is de overheid bezig met een grote inhaalslag op dit gebied. Gemeenten hebben vergunningverlening, handhaving en organisatie versterkt en zijn bezig met het vormen van veiligheidsregio’s teneinde integraal en gemeentegrensoverschrijdend te kunnen werken. Het Rijk heeft regels aangescherpt en de inspecties hebben hun controles opgevoerd. De provincies melden zich nu als speler op hetzelfde toneel. Middelen hebben zij nauwelijks en de uitvoering moeten zij aan de gemeenten overlaten. Vergelijkbare ambities blijken de provincies ook op andere terreinen te hebben, van wonen tot jeugdbeleid, van parkeerbeleid tot bibliotheekwerk. Zij willen daarbij opdrachtnemer van het Rijk worden en opdrachtgever van de gemeenten en derden. Deze opstelling veroorzaakt veel nieuw onnodig gedoe tussen overheden waar de burger allerminst beter van wordt. Ik zie niet in wat de toegevoegde waarde zou kunnen zijn van een provincie die gemeenten aanstuurt. Mijn advies aan het nieuwe kabinet is zoveel mogelijk te kiezen voor het werken in twee bestuurslagen in plaats van drie onder het motto: duplex is voldoende, triplex teveel. Dat betekent dat de provincies zich op terreinen waar zij geen bevoegdheden en middelen hebben onthouden van bemoeienis zolang het Rijk zijn taken niet aan hen overdraagt. Dit geldt temeer nu gemeenten ook buiten het veiligheidsbeleid steeds meer intensief samenwerken waardoor minder blinde vlekken ontstaan die provinciaal optreden rechtvaardigen. Gemeenten die voluit aan de lat staan om beleid uit te voeren dichtbij de burger worden horendol van provinciale ambities op gebieden waar het Rijk vrolijk doorgaat met beleid, uitvoering en toezicht. Bezuinigen op het aantal ambtenaren is dan ook verantwoord mits wij de efficiencywinst niet verspillen door overheid op overheid te stapelen. Als de post-bureaucratische staat zich daadwerkelijk wil profileren op prestatie moeten wij ophouden met publiek pupillenvoetbal. Zoals bekend is dat massieve gekrioel rond de bal weliswaar vermakelijk voor spelers en publiek maar levert het zelden aansprekende resultaten op. Ralph Pans

8

Au fond - april 2003

Liever geen balletje-balletje

Het nieuwe kabinet krijgt te maken met een bezuinigingspakket dat historisch gezien van ongekende omvang is.

De huidige slechte economische situatie heeft ook aanmerkelijke gevolgen voor de gemeenten. Zo lopen de kosten voor sociale zorg door de groei van het aantal werklozen flink op. De neergang van de bouw heeft een aanzienlijke verlaging van de inkomsten uit grondexploitatie en verminderde groei van de onroerendzaakbelasting tot gevolg. Ook op andere beleidsterreinen gaat de economische malaise niet aan de gemeenten voorbij. Het nieuwe kabinet krijgt te maken met een bezuinigingspakket dat historisch gezien van ongekende omvang is. De gemeenten zullen te maken krijgen met een zich nauwelijks ontwikkelend Gemeentefonds of nog erger. Bovendien liggen ook bezuinigingen op specifieke uitkeringen in het verschiet. Het zou van weinig realisme getuigen wanneer de gemeenten verzet zouden aantekenen tegen het meedelen in de financiële problemen van de overheid. De wijze waarop die bijdrage geleverd zal worden is daarbij echter cruciaal. De afgelopen decennia hebben Rijk en gemeenten bij eerdere bezuinigingsoperaties een werkwijze ontwikkeld die borg staat voor de noodzakelijke zorgvuldigheid in hun onderlinge verkeer in moeilijke tijden. Zo werd bij bestuursaccoord in 1987 het evenredigheidsbeginsel vastgelegd. Gemeenten zouden alleen delen in macro-economische tegenvallers en niet in de tegenvallers door het niet realiseren van voorgenomen bezuinigingen door departementen. Dat was belangrijk omdat in die jaren daarvoor met name de Ministeries van VROM, VWS en OCW de neiging hadden in de begroting bezuinigingen op te voeren die in de praktijk nooit gehaald werden, dus het volgende jaar nog op de lat stonden en dan voor de tweede keer tot kortingen op het Gemeentefonds leidden. Vanaf 1995 werd het evenredigheidssysteem verder verfijnd in de normeringssystematiek waarbij het Gemeentefonds gekoppeld werd aan de gecorrigeerde netto rijksuitgaven. Later is dit systeem nog aangevuld met een behoedzaamheidsreserve waardoor ingespeeld kon worden op aanzienlijke onderuitputting van de Rijksbegroting. De afgelopen jaren heeft dit verfijnde afsprakenbouwwerk goed gewerkt. Het Rijk heeft zich daarbij in het algemeen een betrouwbare overheid getoond. De afspraken hebben de broodnodige rust gebracht in het bestuurlijk verkeer in moeilijke tijden wanneer overheden hun energie immers beter kunnen richten op het oplossen van de problemen van de burger in plaats van onderlinge strijd te leveren. Zij getuigen bovendien van logica en rechtvaardigheid: Rijk en gemeenten delen in gelijke mate bij voorspoed en tegenspoed; zij gaan samen de trap op en samen de trap af. Ik pleit ervoor deze verworvenheid ook in de komende periode, die al moeilijk genoeg wordt, te koesteren. Ook ten aanzien van bezuinigingen op specifieke uitkeringen geef ik de voorkeur aan een aanpak die aan gewone mensen is uit te leggen. Daarom moeten kortingen alleen doorgevoerd worden wanneer de gemeenten in staat worden gesteld om het beleid aan te passen of af te bouwen. Minder geld bij verder gelijkblijvende of zelfs hogere eisen is bestuurlijk balletje-balletjespel. Dit is aan burgers niet te verkopen. Ook bij het sluiten van bestuursaccoorden en convenanten raad ik sterk af verplichtingen en risico’s over te hevelen of over te nemen zonder gelijktijdige overdracht van middelen. Dit leidt anders immers tot verwachtingen bij de burger die nimmer waargemaakt kunnen worden. Op deze manier neemt het vertrouwen van de burger in de overheid alleen maar verder af. Het is te hopen dat in de kabinetsformatie het voornemen de onroerendzaakbelasting af te schaffen, wordt teruggedraaid. Dat is goed voor de gemeentelijke autonomie en levert bovendien een besparing op van maar liefst twee miljard euro wegens dan niet meer noodzakelijke compensatie voor de gemeenten. Dit geld kan beter worden ingezet voor bevordering van het herstel van de economie. Een sterke economie is natuurlijk uiteindelijk ook de garantie voor financieel sterke en gezonde overheden. Ralph Pans

B & G M aart 2 0 1 3

9

Au fond - februari 2006

Toezichtstaat Een aantal jaren geleden kon je geen bestuurskundig tijdschrift openslaan of er stond een artikel in over de crisis of het einde van de verzorgingsstaat. Sindsdien wordt met grote regelmaat gesproken over eigen verantwoordelijkheid en de betekenis van de civil society. In het verlengde hiervan zou ook het concept van de maakbaarheid van de samenleving officieel afgedaan hebben. Wie evenwel verder kijkt dan de mooie ideologische slogans, ziet een andere werkelijkheid. Op het Binnenhof leeft nog steeds een groot optimisme over de mogelijkheden om vanuit de Trêveszaal de samenleving in te richten. Het linkse maakbaarheidsideaal uit de jaren ’70 is vervangen door een van rechtse snit van de huidige tijd. Het assortiment van beleidsinstrumenten is in de loop van de jaren aan ingrijpende verandering onderhevig geweest.

Het is teleurstellend dat minister Pechtold onlangs aan de Tweede Kamer liet weten de bundeling van inspecties geen goed idee te vinden.

Verzelfstandiging, privatisering en marktwerking hebben hun intrede gedaan, waardoor de overheid met matig succes, andere interventiemechanismen moest ontwikkelen om in voorkomende gevallen toch haar wil te kunnen doorzetten. Eén van de meest opmerkelijke fenomenen die, dwars door alle veranderingen, de tand des tijds hebben weten te weerstaan – en meer dan dat –, zijn de toezichthouders. Het beeld tekent zich af dat er tegenwoordig steeds meer mensen bezig zijn met toezien op het werk dat een steeds kleinere groep mensen met veel moeite in het primaire proces probeert te realiseren. De Verzorgingsstaat blijkt te zijn ingeruild voor een Toezichtstaat. Wij kennen thans zo’n dertig rijksinspecties op alle beleidsterreinen, en nieuwe zijn in oprichting. De inspecties zijn ingedeeld naar het stramien van de klassieke indeling van de overheid in sectoren. In het eerste lijns toezicht, het toezicht dat rechtstreeks betrekking heeft op activiteiten van burgers en bedrijven, heeft dit tot gevolg dat deze met regelmaat te maken krijgen met meerdere inspecties die zich tegelijkertijd met hen bemoeien. Het is teleurstellend dat minister Pechtold onlangs aan de Tweede Kamer liet weten de bundeling van inspecties geen goed idee te vinden. Burgers en bedrijven zullen daar stellig anders over denken. Naast het eerste lijns toezicht, maakt het Rijk ook werk van het tweede lijns toezicht, het toezicht op de activiteiten van medeoverheden. Ook dit is traditioneel sectoraal ingericht, waardoor niet zelden tegenstrijdige signalen worden afgegeven. Denk maar aan de tegenstellingen tussen veiligheid, economie en milieu, om te begrijpen dat gemeenten en provincies gemakkelijk door de toezichthouders van het Rijk op het verkeerde been gezet kunnen worden. Hoewel de organisatie van het toezicht verbeterd kan worden, zal eerst een belangrijker vraag beantwoord moeten worden: is toezicht eigenlijk wel nodig? Is dit in het eerste lijns toezicht in veel gevallen al zeer de vraag, in het tweede lijns toezicht is een drastische sanering zonder meer geboden. Dit vormt op dit moment immers geïnstitutionaliseerd wantrouwen van de ene overheid ten opzichte van de andere, dat ons overheidsbestuur onnodig compliceert. Horizontaal toezicht in de vorm van verantwoording in de gedualiseerde Raden en Staten en benchmarking maken verticaal toezicht steeds minder noodzakelijk. Het is daarbij overigens wel van belang dat het verzamelen en beoordelen van informatie over de uitoefening van taken door de drie overheden op eenduidige wijze geschiedt en door een onafhankelijke instantie wordt uitgevoerd. Op die manier kunnen Raden en Staten, maar ook de Tweede Kamer, optimaal gefaciliteerd worden om hun controlerende taak te vervullen. Een werkgroep onder leiding van de Groningse Commissaris van de Koningin, Hans Alders, heeft eind 2005 voorstellen met deze strekking gepresenteerd. Het is te hopen dat het kabinet deze handreiking om de bestuurlijke drukte te verminderen, met beide handen aangrijpt. Op die manier kan een einde worden gemaakt aan veel gedoe tussen de overheden, waar geen burger op zit te wachten. Wat mij betreft wordt ‘Het einde van de Toezichtstaat’ de komende tijd niet alleen hét thema voor, de bestuurskundigen, maar ook voor bestuurders en politici. Ralph Pans

10

Au fond - april 2006

Een nieuwe rijksoverheid

Vorm kern­departe­men­ ten die zich beperken tot beleid, wetgeving, het aangeven van kaders voor uitvoering en evaluatie.

* Ton Horrevorts en Ralph Pans, Kerndepartementen;

Over een jaar start de formatie van een nieuw kabinet. De programcommissies werken op dit moment op volle toeren en maatschappelijke organisaties trachten de agenda voor een nieuwe kabinetsperiode te beïnvloeden. Er is echter één onderwerp waarvoor het verstandig is het jaar, dat ons nog tot de kabinetsformatie rest, te benutten om meteen na de bordesscène bij de Majesteit van start te kunnen gaan: de inrichting van de politieke en ambtelijke top van het Rijk. De problemen zijn genoegzaam bekend: er wordt teveel beleid gemaakt in Den Haag en er is te weinig ruimte voor decentrale overheden, uitvoeringsorganisaties en professionals in het veld. De relatie tussen overheid en burger, maar ook die tussen overheden, wordt gekenmerkt door wantrouwen met een overdaad aan regelgeving en toezicht als gevolg. De ministeriële verantwoordelijkheid is alomvattend waardoor de minister een willige prooi is voor op incidenten beluste media en parlementariërs. Maatschappelijke problemen worden aangevlogen vanuit de Haagse rationaliteit van beleidskokers in plaats van de vraag van de burger die zich niet in kokers laat persen. Er is te weinig ruimte voor experimenten en de mythe van een risicoloze samenleving wordt lustig gekoesterd. Aangezien veel van deze problemen hun oorsprong vinden in de top van de overheid moet ook de oplossing daar starten. In het boekje Kerndepartementen* heb ik samen met Ton Horrevorts daarvoor een aantal voorstellen gedaan waarvoor inmiddels draagvlak waargenomen kan worden zowel in de politiek als onder topambtenaren. De belangrijkste aanbevelingen: vorm kerndepartementen die zich beperken tot beleid, wetgeving, het aangeven van kaders voor uitvoering en evaluatie. Zo’n departement kan volstaan met enkele honderden ambtenaren. Plaats de uitvoering op afstand door bij wet zelfstandige uitvoeringsorganisaties te maken waarvan governance, ambtelijke status en kennisuitwisseling met het departement worden verzekerd. De minister gaat niet meer over details in de uitvoering, maar wel over de compliance met de regels en over het halen van vooraf gestelde doelen zoals klanttevredenheid en ontslaat het management als daarvan onvoldoende sprake is. De inspecties krijgen een wettelijke basis, worden in een beperkt aantal clusters gebundeld, in omvang drastisch gereduceerd en buiten het departement geplaatst. Deze ingrijpende operaties kosten tijd en maken een sterke sturing van bovenaf noodzakelijk. Dat maakt één van onze andere voorstellen cruciaal: de hervorming van de politieke en ambtelijke top. Er worden vijf beleidsclusters gevormd onder leiding van een clusterminister onder wiens verantwoordelijkheid onderministers leiding geven aan de vanouds bekende departementen die uiteindelijk ontdaan worden van beleid en toezicht. Deze vijf ministers, verantwoordelijk voor fysieke infrastructuur, democratische infrastructuur, ontwikkeling en welzijn, internationale zaken en sociaal-economische infrastructuur, vormen samen met de minister-president het kern­ kabinet. Sommigen hebben het ook wel de Raad van Bestuur van het Rijk genoemd. De onderministers ontvangen van de ministers aanwijzingen en een mandaat voor het leiding geven aan de departementen. De ambtelijke top ziet er als volgt uit: de zes ministers worden ondersteund door een secretaris-generaal terwijl de leiding van de departementen in handen is van een directeur-generaal. Departementen kennen voortaan alleen nog directies. De voordelen zijn evident. Er is meer politieke sturing en meer samenhang. Het is bovendien de enige manier om uitvoering en inspectie te vereenvoudigen en het Rijk aanzienlijk kleiner te maken dan de rituele 10% reductie van het aantal ambtenaren die in ieder Regeerakkoord wordt opgenomen. Laten wij dit jaar gebruiken om deze voorstellen te vertalen in een operationeel plan zodat het nieuwe kabinet, dat als belangrijkste opgave heeft het vertrouwen van de burger te herstellen, een vliegende start kan maken.

een nieuwe overheid ook aan de top, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam 2005.

Ralph Pans

B & G M aart 2 0 1 3

11

Au fond - juli 2006

Verschil ‘Verschil’ en ‘differentiatie’ zijn de buzzwords van hedendaagse vernieuwers. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) schreef een prachtig rapport onder de titel Verschil maken; eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat waarbij een ingrijpende repertoirewisseling bij de overheid wordt bepleit die het primaat weer legt bij de burger en zijn verbanden. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) presenteerde onlangs een vernieuwend rapport onder de titel Wil tot verschil waarin gemeenten geadviseerd worden de burger in al zijn verscheidenheid meer centraal te stellen vanuit het uitgangspunt ‘de’ burger bestaat niet. Ook kiest het rapport principieel voor differentiatie tussen gemeenten waarbij onder meer verkiezingsdatum, aantal raadsleden en aanstellingswijze van de burgemeester per gemeente kunnen verschillen. Aan deze rapporten gingen eerdere analyses vooraf waarin de verstikkende regelgeving van de overheid wordt aangewezen als één van de factoren die uitvoeringsorganisaties belemmert in een adequate dienstverlening aan de burger. Van een modeverschijnsel kan hier dan ook geen sprake zijn. Kennelijk wordt met de roep om het geven van meer ruimte voor verschil een dieper liggende behoefte aangeboord. De afgelopen decennia zijn wij in de opbouw van de verzorgingsstaat in onze ambitie om het welzijn van alle burgers veilig te stellen zover doorgeschoten dat wij niet meer met burgers met al hun verschillen, maar ‘de’ burger als prototype te maken hebben gekregen. Ongelijke burgers zijn eerst gelijk gemaakt om ze vervolgens gelijk te kunnen behandelen. Dit is hand in hand gegaan met een spectaculaire uitbreiding van het aantal ambtenaren die het topzware overheidsbouwwerk, dat hiermee onlosmakelijk verbonden is, draaiende houden.

Ongelijke burgers zijn eerst gelijk gemaakt om ze vervolgens gelijk te kunnen behandelen.

In zijn beroemde boek De vierde macht (1975) laat Crince le Roy zien hoe in 75 jaar tijd de overheid explosief groeide. In 1900 werkten op Binnenlandse Zaken – dat niet voor niets het ‘moederdepartement’ genoemd wordt omdat vrijwel alle latere departementen daaruit voortgekomen zijn – 12 ambtenaren op het gebied van onderwijs, 6 op het gebied van landbouw en visserij en 9 op het terrein van verkeer en waterstaat. 75 jaar later waren dat er resp. 28.318, 12.947 en 17.287. Wie de huidige cijfers ernaast legt, zal voor de dertig jaren die sindsdien verstreken zijn beperkte afwijkingen tegenkomen. Als de aantallen lager zijn wordt dat meestal veroorzaakt door verzelfstandiging van ambtelijke diensten. Achter de verzorgingsstaat gaat inmiddels een ambtenarenstaat schuil die in zichzelf een belemmering is geworden voor het geven van ruimte en verantwoordelijkheid aan burgers, uitvoerders en medeoverheden. Als wij echt een paradigmaverandering willen doorvoeren van minder overheid en meer burger dan moeten niet alleen politici een forse stap terugzetten, maar is ook een drastische reductie van het aantal beleidsambtenaren, te beginnen in Den Haag, een absolute noodzaak. Alleen dan mondt de wil tot verschil uit in het werkelijk maken van verschil. Ralph Pans

12

Au fond - juli 2009

De parallelweg Terwijl de economische crisis voortduurt en alle aandacht opeist laat ook de democratische crisis, die al aan het einde van de vorige eeuw zichtbaar werd, van zich horen. De Europese verkiezingen van begin juni veroorzaakten opnieuw een aardverschuiving in het politieke landschap. De kiezers zijn massaal op drift geraakt op zoek naar een politieke omgeving waar zij zich thuis voelen: vertrouwd en veilig. De verliezende partijen geven met hun reactie op de uitslag allerminst de indruk te hebben begrepen wat er werkelijk aan de hand is.

De economische crisis plaatst de vraag naar de effectiviteit van ons bestuur middenin de schijnwerpers.

Mensen hebben steeds minder vertrouwen in beleid als zij zien dat de uitvoering maar matig lukt. Gewone hardwerkende burgers ervaren daarvan dagelijks de last in een land dat nota bene internationaal gezien tot de beter bestuurde gerekend wordt. Nederland behoort tot de dichtstbevolkte landen ter wereld, is sterk internationaal georiënteerd en heeft veel van zijn welvaart hieraan te danken. Maar dit maakt het besturen van ons land ook tot een complexe opgave. Het is dan ook niet verwonderlijk dat aan de kwaliteit van het bestuur zeer hoge eisen worden gesteld en Nederlanders al snel zullen vinden dat het veel beter kan. De economische crisis plaatst de vraag naar de effectiviteit van ons bestuur middenin de schijnwerpers. Minister Guusje ter Horst deed tijdens het afgelopen VNG-congres de oproep om na te denken over de vraag of het huidige bestuurlijke stelsel toekomstbestendig is en of dit de overheid is die Nederland in de 21ste eeuw nodig heeft. Zij hoopt dat er bij de vorming van een nieuw kabinet bruikbare bouwstenen liggen om hierover keuzes te kunnen maken. Deze oproep is terecht, maar gemakkelijk wordt het niet, want al bijna veertig jaar worden hierover wel prachtige rapporten geschreven, maar haalt de gevestigde politiek er de schouders over op met de vaststelling, dat bestuurlijke reorganisatie in ons land toch niet lukt en wij onze aandacht beter aan de werkelijke problemen zouden moeten besteden. Daardoor is er niets terecht gekomen van een verandering van ons kiesstelsel, een gekozen minister-president, een gekozen burgemeester, fusie of opheffing van provincies, planmatige herindeling van gemeenten, vorming van kerndepartementen, versterking van de positie van uitvoeringsdiensten om er maar een paar te noemen. Denemarken, Zweden en Finland worden in de discussies over de economie vaak terecht genoemd als interessante voorbeelden. Op het gebied van de hervorming van de bestuurlijke organisatie zijn zij dat zonder enige twijfel. Laten we, met het oog op een sterker Nederland na de economische crisis en met de ambitie om een einde te maken aan de democratische crisis, de komende tijd niet kiezen voor structuur óf strategie, beter presteren binnen de bestaande structuren óf bestuurlijke hervorming, maar voor een parallelstrategie waarbij daadwerkelijk ruimte wordt geschapen voor verandering van ons politiekbestuurlijke stelsel. De ironie wil, dat nagenoeg gelijktijdig met de oproep van minister ter Horst de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) het lijvige rapport Slagvaardig bestuur presenteerde, een advies over integraliteit en vertrouwen in het openbaar bestuur. Dit rapport is typerend voor de wijze waarop de afgelopen decennia over bestuurlijke reorganisatie gedacht en geschreven wordt op de vierkante kilometer rond het Binnenhof: behoedzaamheid voor snelheid, maatwerk voor robuustheid, experimenteren voor innovatie, complementariteit voor selectiviteit. Stuk voor stuk verstandige overwegingen, maar wel precies het recept dat wij de afgelopen veertig jaar gevolgd hebben. Het heeft de democratische crisis niet voorkomen en zal die ook niet oplossen. Voor herstel van vertrouwen en slagvaardigheid is meer durf en leiderschap nodig. Als wij daar niet toe bereid zijn zullen wij misschien weinig fouten maken, maar de top zeker niet bereiken. Ralph Pans

B & G M aart 2 0 1 3

13

Au fond - december 2009

Krimp ‘Er waart een spook door Europa! Het spook van de bevolkingskrimp. Veel landen in Europa hebben hiermee te maken. Soms krimpt de bevolking van een land als geheel zoals Duitsland. Soms blijft het beperkt tot bepaalde regio’s. Nu al is één op drie regio’s in Europa aan het krimpen. De bevolking van Nederland groeit de komende dertig jaar nog, zij het minder sterk dan voorheen. Na 2040 krijgen wij te maken met een dalende bevolking. Dit komt doordat er minder kinderen geboren worden en de migratie afneemt. Een aantal regio’s in ons land loopt in deze ontwikkeling voorop. De krimp van de bevolking is in Parkstad Limburg, Noordoost-Groningen en Zeeuws-Vlaanderen al begonnen.

Krimp draagt het gevaar in zich van een aantasting van de leefbaarheid van een stad of dorp.

Krimp van de bevolking heeft gevolgen op het gebied van wonen, ruimtelijke ontwikkeling, onderwijs, arbeidsmarkt, zorg en welzijn en bereikbaarheid en voorzieningen. Onlangs presenteerden VNG, IPO en Rijk het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling “Krimpen met Kwaliteit”. In dat plan wordt de problematiek van de bevolkingsdaling geschetst en wordt een aantal acties voorgesteld. Wat de financiële gevolgen van de bevolkingsdaling betreft, stelt het Actieplan dat de bevolkingsdaling waarschijnlijk grosso modo binnen de bestaande financiële kaders opgelost moet kunnen worden. Op termijn hebben krimp­ gemeenten immers structureel lagere kosten. Iets anders is, dat de transitieopgave natuurlijk wel kosten met zich meebrengt die niet altijd terugverdiend kunnen worden. Bovendien schiet ieder systeem tekort wanneer de krimp snel verloopt en omvangrijk is. Omdat de financiële effecten nog met te veel onzekerheid omgeven zijn, komt er een pilot waarin een aantal gemeenten de feitelijke kosten gedurende een aantal jaren in kaart brengt. Bovendien krijgen zij tijdelijk extra geld uit het Gemeentefonds. De aandacht voor het vraagstuk van de bevolkingsdaling is terecht, want hoewel van iedere bedreiging ook een kans gemaakt kan worden draagt krimp het gevaar in zich van een aantasting van de leefbaarheid van een stad of dorp. Wat de krimp bij ons extra complex maakt, is dat in sommige delen van ons land, de Randstad en Midden-Nederland, juist sprake zal zijn van een stevige groei. Nederland wordt daarmee een land van grotere contrasten en verschillende snelheden waar zorgvuldig mee om moet worden gegaan in de wetenschap dat deze ontwikkeling nauwelijks stuurbaar is. Wij kunnen daarbij leren van eerdere ervaringen met aanzienlijke bevolkingskrimp. Zo verloor Amsterdam tussen 1963 en 1984 bijna 200.000 inwoners (van 870.000 naar 680.000) en ging de stad daarna weer geleidelijk groeien (nu 742.800). Ook Hilversum is een prominent voorbeeld van een stad met een grote bevolkingsdaling. Deze gemeente verloor tussen 1958 en 1999 meer dan 20.000 inwoners (van 100.000 naar minder dan 80.000). Ook deze stad is daarna weer licht gaan groeien (nu ruim 84.000). De ontwikkeling van beide gemeenten, die in veel onderzoeken een hoge waardering krijgen als aantrekkelijke woongemeente, laat zien dat een grote en snelle bevolkingsdaling veel inspanning vraagt. Door hun ligging in het centrum van het land was het voor hen mogelijk om weer een zekere groei te realiseren door keuzen te maken op ruimtelijk gebied en door gerichte financiële steun. Voor veel krimpgemeenten ziet de toekomst er waarschijnlijk anders uit. Zij zullen in samenwerking met gemeenten in hun (Eu)regio moeten werken aan een nieuw perspectief voor leefbaarheid en kwaliteit. Hoe beter zij samenwerken en hoe effectiever en duurzamer hun ontwikkelingsstrategie is, hoe meer recht zij hebben op financiële steun voor hun transitieproces. Een land van contrasten kan een win-win-situatie opleveren voor alle delen van het land. Dát te bereiken is de werkelijke opgave voor politiek en bestuur bij het vraagstuk van de krimp. Ralph Pans

14

Au fond - december 2010

Bestuursakkoord Het kabinet-Rutte is na zijn installatie snel uit de startblokken gekomen. De eerste honderd dagen worden niet gebruikt om luisterend het land door te toeren, maar om beleidsdaden te verrichten. Wie gedacht had, dat een minderheidskabinet met gedoogsteun weinig slagvaardig kan zijn, zou weleens van een koude kermis thuis kunnen komen. De ervaringen in Denemarken, waar nu voor de derde periode op rij een minderheidskabinet functioneert, laten zien, dat zo’n kabinet tot veel in staat is. Daarvoor blijkt niet beslissend te zijn of het kabinet behendig is in het verwerven van de steun van wisselende partijen in het parlement, maar dat de coalitie en de gedoogpartij elkaar stevig vasthouden. Het komt in Denemarken zelden voor, dat de gedoogpartij uit de boot valt. Het kabinet voorkomt dit door intensieve consultatie van de Deense Volkspartij voordat het met een voorstel komt. Het minderheidskabinet is daar dan ook allesbehalve een feest van dualisme.

Voorkomen moet worden, dat de gemeenten opgezadeld worden met een zeer omvangrijk pakket nieuwe taken waarvoor zij te weinig geld en ook te weinig beleidsruimte krijgen.

Het aangekondigde wekelijkse overleg van VVD, CDA en PVV lijkt de voorbode voor een vergelijkbare ontwikkeling in ons land. Het is te hopen dat ons een tweede analogie bespaard blijft. De Deense Volkspartij heeft geen posities in de gemeenten en bijgevolg ook weinig met lokaal bestuur. Zij zijn soms wel voor decentralisatie, maar zien de gemeenten daarbij vooral als filiaal van de nationale overheid. In ons land is de PVV slechts in twee gemeenten vertegenwoordigd en is daarmee paradoxaal genoeg de meest Haagse partij. Mogelijk verandert dit na de Provinciale Statenverkiezingen. Deze geringe worteling van de gedoogpartij op decentraal niveau en de neiging tot een monistische en activistische regeerstijl van het kabinet, vormen een risico voor de gemeenten zeker nu een drietal grote decentralisaties op het gebied van zorg, jeugd en werk op de rol staan. Voorkomen moet worden, dat de gemeenten opgezadeld worden met een zeer omvangrijk pakket nieuwe taken waarvoor zij te weinig geld en ook te weinig beleidsruimte krijgen. Via het principle-agent-model worden zij dan immers net als hun Deense collega’s in de richting geduwd van een Rijksfiliaal in plaats van een autonome mede-overheid. Binnenkort zullen de besprekingen beginnen over een bestuursakkoord tussen het kabinet en de gemeenten. Het wordt het zesde bestuursakkoord nadat in 1987 Rijk en VNG voor de eerste keer afspraken maakten over de gemeentefinanciën en de omgang tussen de overheden. In het komende bestuursakkoord vormen de financiën opnieuw een belangrijk onderdeel, want er moet stevig worden bezuinigd. Ook over de drie grote decentralisaties moeten goede afspraken gemaakt worden, waardoor de burger én de overheid er beter van zullen worden. Dat vraagt ondermeer goede samenwerking, realistische invoerings­ termijnen, voortdurende aandacht voor de uitvoeringsaspecten, gezonde financiële randvoorwaarden, een win-winsituatie voor beide overheden, weerstand bieden aan detailzucht van de Tweede Kamer en ruimte voor verrassende lokale initiatieven. Alleen als dit de letter en geest wordt van het bestuursakkoord, kan de dadendrang van het kabinet en de gemeenten veel moois tot stand brengen. Ralph Pans

B & G M aart 2 0 1 3

15

Au fond - maart 2012

Stille revolutie De Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting van oud-minister Donner is teleurstellend en verdient het predicaat visie niet. Het is een opsomming van al eerder aangekondigde voornemens zoals afschaffing van de stadsdeelraden en de WGR-plus, vermindering van het aantal bestuurders en een terughoudend herindelingsbeleid. De werkelijkheid wacht evenwel niet op visienota’s en is, voor wie het zien wil, volop in beweging. Sinds het verschijnen van het rapport De Eerste Overheid, vijf jaar geleden, is een stille revolutie gaande in het binnenlands bestuur. De gemeenten krijgen de komende jaren een grote uitbreiding van hun takenpakket op het gebied van zorg, jeugd en werk terwijl de provincies worden teruggedrongen naar het fysieke terrein. Met de decentralisaties naar de gemeenten, die overigens gepaard gaan met bezuinigingen, is zo’n 8 miljard euro gemoeid; bijna de helft van het huidige Gemeentefonds. De Nederlandse gemeenten, wereldwijd al koploper qua takenpakket, zijn hiermee daadwerkelijk op weg om de eerste overheid te worden. Zeker als in het wetgevings­proces hun beleidsruimte niet met amendementen wordt dichtgetimmerd. Nu het kabinet zich buigt over aanvullende maatregelen om de oplopende tekorten terug te dringen, zal ongetwijfeld ook worden gekeken naar de mogelijkheid om nog verder te decentraliseren. En op het gebied van zorg en werk is dat ook mogelijk. Als alle persoonlijke verzorging die nu nog onder de AWBZ valt, wordt toegevoegd aan de nieuwe Wmo resteert een AWBZ voor zware zorg terwijl de gemeenten de hele dagelijkse zorg voor hun rekening nemen. Op het gebied van werk kan een groot deel van de huidige taken van het UWV overgaan naar de gemeenten waardoor toeleiding naar werk niet langer over meerdere schijven loopt.

Het aantal initiatieven voor gemeentelijke herindeling neemt toe.

Tot voor kort vormde de schaal van de gemeenten een obstakel voor deze ontwikkeling. Maar de afgelopen jaren is gemeenteland volop in beweging gekomen om dit schaal­ probleem aan te pakken. Veel gemeenten vormen daartoe samenwerkingsverbanden, soms gericht op een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering, maar steeds vaker ook op een gezamenlijke aanpak van de nieuwe taken. Het aantal initiatieven voor gemeentelijke herindeling neemt toe, zelfs in gebieden waar dit tot voor kort onbespreekbaar was. Een belangrijk aandachtspunt is de duurzaamheid van de gekozen weg. In een aantal gevallen vormt de samenwerking of samenvoeging wel een oplossing voor de problemen en opgaven van vandaag, maar lijkt de gekozen schaal op afzienbare termijn toch weer te klein en beslaat zij bovendien niet het sociaal-economisch samenhangende gebied. Daardoor staat op voorhand vast dat de huidige oplossing een tussenstap is. Voor het nieuwe gemeentelijke takenpakket zullen financiële verdeelmodellen gemaakt moeten worden waaraan herverdelingseffecten kunnen kleven. Bovendien nemen de risico’s voor de gemeenten toe omdat ongewis is hoe de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van zorg, jeugd en werk zullen zijn. Om te voorkomen dat de gemeenten onder de druk bezwijken, vraagt de stille revolutie in het binnenlands bestuur een paar stevige acties van het Rijk: uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied en vermindering van regeldruk. Door uitbreiding van het belastinggebied neemt de afhankelijkheid af en ontstaat noodzakelijke bufferruimte voor tekortschietende verdeelmodellen. Minder regels zijn cruciaal om samenhang in beleid mogelijk te maken en bureaucratie te verminderen. Als dat allemaal lukt, gloort achter de stille revolutie een mooie toekomst. Ralph Pans

16

? Het vakblad B&G zoekt een:

Columnist ‘Au fond’ Werkomgeving Het vakblad B&G wordt uitgegeven door BNG Bank in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het blad beoogt om de stakeholders van BNG Bank en VNG een podium te bieden over relevante beleids­zaken. Het blad richt zich op bestuurders en stafmedewerkers binnen de semipublieke sector inclusief woningcorporaties, zorginstellingen en onderwijsinstellingen maar ook op de hoger opgeleide accountmanager met aspiraties om in de organisatie te groeien. Daarnaast richt het blad zich op het management en beleids­ medewerkers van regelgevers en toezichthouders. Doel is actuele vakinhoudelijke informatie te bieden. Daarbij is het streven om de doelgroep een gevarieerd aanbod van onderwerpen te bieden, beschreven vanuit een vakinhoudelijk praktische invalshoek.  

Belangrijkste verantwoordelijkheden

Als columnist voor de rubriek AU FOND dient u: - de lezers van het blad B&G te prikkelen met korte, pakkende koppen zoals bijvoorbeeld ‘Bestuur in duplex’, ‘It’s the economy, stupid’ en ‘Liever geen balletje-balletje’. - in te gaan op actuele onderwerpen, ook als ze nog niet zijn ‘uitgekristalliseerd’. - niet te schromen om vergezichten te schilderen, nog voordat uw achterban hierover heeft nagedacht.  - bereid te zijn om elke keer opnieuw met een schone lei te beginnen.  

Voornaamste functie-eisen en competenties

- Ruime bestuurlijke ervaring. - Bestuurlijke antenne. - Fingerspitzengefühl / subtiliteit. - Affiniteit met de Nederlandse taal. - Moed om ook de eigen achterban een spiegel voor te houden. - Werklust, doorzettingsvermogen.  

Solliciteren

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Robert Bakker, hoofdredacteur van het blad B&G via 070 3750 713 of [email protected] U kunt uw sollicitatie tevens aan hem richten. Voor deze functie wordt gelijktijdig binnen en buiten de VNG geworven.