Experimenteren met managementconcepten: belasting of toegevoegde waarde?

Experimenteren met managementconcepten: belasting of toegevoegde waarde?

Onderzoek naar dertig jaar implementatie van managementconcepten bij de Belastingdienst (1975-2005)

Auteur: Gerdien Conradi

Gerdien Conradi (1605909)

Begeleider: Dr. R.G.P. Peters Beoordelaars: Dr. R.G.P. Peters en Prof. Dr. D.J. Wolffram Rijksuniversiteit Groningen Maatschappelijke Master Geschiedenis Masterscriptie (20 ECTS) Maart 2011 Aantal woorden: 18.527

Specialisten in het kwaad Slotcouplet van een gedicht geschreven door Jenny Thunnissen ter gelegenheid van het afscheid van Directeur-Generaal Cor Boersma (1993) 1

Piet of Jantje, een bv'tje 't doet er niet toe, hoe je heet Truus of Alie, of tante Keetje 't gaat alleen om wat je deed Vreemde zaken, duis'tre gelden ja wij zien ze, vroeg of laat Ons ontgaat iets maar heel zelden specialisten in het kwaad

1

Egbert Kalse, „Een directeur-generaal in slobbertrui en legging‟ in NRC Handelsblad, 2 april 2001.

II

VOORWOORD

De masterscriptie die voor u ligt, is een onderdeel van het vervolgonderzoek op het onderzoekscollege „Ordening van Complexiteit‟, dat in het tweede semester van het studiejaar 2009-2010 werd aangeboden aan masterstudenten van de studie geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen (RuG). In opdracht van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën (VHMF) werd er binnen dit college onderzoek gedaan naar de veranderende rol van de belastinginspecteur voor een bepaalde regio van de Belastingdienst door middel van leergeschiedenissen. Omdat de Belastingdienst een enorm grote en complexe organisatie is, bleven veel aspecten in deze leergeschiedenissen onderbelicht. De Belastingdienst gaf te kennen geïnteresseerd te zijn in vervolgonderzoek van historische aard. Paul Gunnewijk en Wilma Kamminga, allebei vertegenwoordigers van de VHMF, en Bob Fuchs hebben het onderzoeksvoorstel van deze masterscriptie op 22 september 2010 goedgekeurd. Via deze weg wil ik alle drie bedanken voor hun hulp en adviezen. Mijn dank gaat in het bijzonder uit naar Bob Fuchs die een grote hulp was bij het in kaart brengen van de historie van de Belastingdienst middels twee uitgebreide interviews. Ditzelfde geldt voor Ruud Voigt, die jarenlang de Belastingdienst als extern adviseur van dienst is geweest. Tevens wil ik mijn begeleidend docent Rik Peters van harte bedanken. Met zijn rake kritieken en aanstekelijke enthousiasme heeft hij deze scriptie op een hoger niveau weten te brengen. Ook Jaap den Hollander wil ik bedanken voor zijn hulp en motivatie. Tijdens een presentatie van de resultaten van de leergeschiedenissen in Utrecht werd ik zelf af en toe ook ondervraagd. Iemand vroeg mij: Waarom heb je voor de Belastingdienst gekozen? Er zijn toch wel leukere organisaties te bedenken? Of dat laatste waar is, weet ik niet. De specialisten in het kwaad hebben bij mij in ieder geval een speciaal plekje veroverd.

Groningen, maart 2011

III

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

1

I.I

Het debat over managementconcepten

1

I.II

Focuspunt: leiderschap

4

I.III

Verantwoording

6

I.IV

Theorie en methode

8

I.V

Opzet

11

Hoofdstuk 1. De Grote Herstructurering (1975-1992)

12

1.1

De Belastingdienst. Een korte voorgeschiedenis

12

1.2

De komst van Boersma

13

1.3

Mavis

14

1.4

a. Managementconcept 1: Het differentiatie- en integratiemodel

17

b. Analyse: Belastingdienst en het differentiatie- en integratiemodel

19

c. Evaluatie

22

a. Mintzberg en de rollentheorie

23

b. Een andere weg

24

a. Het „excellente‟ Japan

25

b. Managementconcept 2: Total Quality Management en Analyse

26

c. Evaluatie

31

1.7

Reorganisatie „De Grote Herstructurering‟ (1989-1992): een conceptenmix

32

1.8

Resultaten van de herstructurering

35

1.5

1.6

Hoofdstuk 2. Strax (1993-2005)

37

2.1

De transformatie naar Strax

37

2.2

De transformatie van Strax

38

2.3

a. Managementconcept 3: De Lerende Organisatie

39

b. Analyse: Belastingdienst als lerende organisatie

40

De vijf disciplines Leiderschap en Senge IV

2.4

a. Managementconcept 4: The Balancing Act

46

b. Analyse: Belastingdienst en The Balancing Act

48

c. Gezamenlijke evaluatie

51

2.5

Ervaring de sleutel van goed leiderschap?

53

2.6

De waarde van een managementconcept

54

Conclusie

Bijlagen

56

________

1

a. Robert Simons: Levers of Control (Balancing Act)

58

1

b. Interpretatie Belastingdienst: Levers of Control (Balancing Act)

59

2.

Model van ordening: menselijk lichaam (regiomodel)

60

Bronnen- en literatuurlijst

61

V

INLEIDING I.I

Het debat over managementconcepten ‘Het is met een nieuw idee als met nieuwe schoenen, in het begin heeft men er meer last dan gemak van’ (Cees Buddingh, 1918-1985)

In de laatste decennia zijn organisaties steeds meer onder druk komen te staan. 2 De snel veranderende wereld maakt dat bedrijven en overheden zich steeds vaker genoodzaakt zien tot het

doorvoeren

van

grootschalige

veranderingen

om

bij

de

tijd

te

blijven. 3

Managementconcepten vormen belangrijke handvaten om deze veranderingen in organisaties te bewerkstelligen. 4 De auteurs van managementconcepten pretenderen keer op keer het antwoord in handen te hebben om bepaalde problematieke kwesties die binnen organisaties spelen te verbeteren, of nog beter: te voorkomen. In de praktijk blijken managementconcepten echter zeer vergankelijk en trendgevoelig te zijn. 5 Naast het argument van de vergankelijkheid zijn meer punten van kritiek geleverd op managementconcepten. Zo is een kanttekening over de toegenomen commercialisering rondom dit onderwerp op zijn plaats. Het doel van een managementconcept is om organisaties een instrument in handen te bieden zodat verbetering doorgevoerd kan worden, maar een misschien wel groter doel is om dit adviesproduct te verkopen aan leiders en aan organisaties.6 Een ander kritiekpunt is hiermee verbonden. Managementconcepten bevatten altijd een probleemanalyse en de bijbehorende oplossing. 7 Meestal zijn deze zeer globaal en vaag opgesteld. Dit is in het belang van de auteurs van managementconcepten, omdat dit ervoor zorgt dat er een grote doelgroep (meestal managers/leiders) ontstaat die hun eigen organisatieproblematiek in het managementconcept kan herkennen. En hoe groter de doelgroep, hoe groter de kans op commercieel succes. Maar aangezien de meeste organisaties

2

L. Karsten, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen 1998) 1-2 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem, 5 en 106 en zie ook Adriaan Bekman, Adviseren. Het geheim van de smid (Assen 1999) 1 en 153. Bekman heeft jaren bij de Belastingdienst als extern adviseur gewerkt. 7 L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 4-5. 3

1

sterk van elkaar verschillen is het nog maar de vraag of zo‟n globaal managementconcept voor al die organisaties een oplossing kan bieden. Om de doelgroep van een bepaald managementconcept te overtuigen, wordt er veelvuldig gebruik gemaakt van voorbeelden van succesvolle toepassingen van het concept. Ook de naamgeving van managementconcepten is van groot belang om het concept kracht bij te zetten. Managementconcepten hebben een herkenbaar label dat veelal verband houdt met het onder woorden brengen van de praktijk. Voorbeelden hiervan zijn: Business Process Reengineering, Core-Competences en De lerende Organisatie. Echter ontbreekt vaak een theoretische en wetenschappelijke grondslag. 8 Door het toepassen van een managementconcept kunnen de geschetste problemen worden aangepakt. Echter ontstaan in de praktijk veel problemen bij het toepassen, ook wel de implementatie genoemd.9 Dit komt omdat een managementconcept altijd aangepast dient te worden aan de desbetreffende organisatie die er gebruik van wenst te maken. Maar op welke wijze en door wie moet dit worden gedaan? Daarmee hangt het vraagstuk over de communicatiewijze samen. Een onderzoek naar de rol van communicatie bij overheden ten tijde van crisis wijst uit dat de communicatiebehoefte van betrokkenen tijdens een crisis het grootst is. 10 Maar op welke manier kan het beste gecommuniceerd worden? Wat moet precies worden gecommuniceerd en naar wie? Op deze vragen geeft een managementconcept vaak een beperkt of geen antwoord. Ook zijn er

twijfels

over

het

zogenaamde „vernieuwende karakter‟ dat

managementconcepten pretenderen te bezitten. Organisatiedeskundige Andrzej Huczynski zei hier het volgende over: “Older labels are being replaced by newer labels for similar beliefs. This phenomenon is common because ideas must seem new, yet non threatening to gain popularity.”11 Veel concepten zijn dus niet echt innovatief, maar blijken „oude wijn in nieuwe zakken‟ te zijn. 12 Niet alleen bedrijven maken gebruik van managementconcepten, ook bij overheden zijn managementconcepten een bekend verschijnsel. Overheden hebben zich vanaf de jaren 8

L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 4-5. In deze scriptie wordt de definitie van Karsten en Van Veen van „managementconcept‟ aangehouden. De vier kenmerken van een managementconcept zijn volgens deze definitie: een herkenbaar label, het bevatten van een (globale) probleemanalyse, het bevatten van een (globale) oplossing en het gebruik van voorbeelden/leesbare schrijfstijl om de lezer te overtuigen van het concept. 9 Ibidem, hoofdstuk 9. 10 Anette Klarenbeek, „Crisiscommunicatie bij de overheid. Een verkenning naar de rol van de communicatiefunctionaris in tijden van crisis‟ in Cahier 29, 28. 11 A. Huczynski, Management Gurus (London 1993) introduction. 12 Chester S. Spell, „Management Fashions. Where do they come from, and are they old wine in new bottles?‟ In: Journal of Management Inquiry 2001, 10, 358.

2

‟80 steeds meer ingericht en opgesteld als zijnde „bedrijfsmatige overheden‟ en worden in de literatuur bestempeld als „veranderdriftig‟.13 Hoogleraar Luchien Karsten en universitair hoofddocent Kees van Veen (allebei verbonden de faculteit Economie en Bedrijfskunde van de RuG) hebben gegronde twijfels bij het gebruik van managementconcepten bij overheden. Zij vinden het zorgwekkend dat overheden steeds afhankelijker dreigen te worden van managementconcepten en de externe adviseurs die de concepten „helpen‟ implementeren. “Het is de vraag of de private onderneming een adequaat model vormt om het functioneren van de overheidsbureaucratie aan te spiegelen”, aldus Karsten en Van Veen.14 Marcel Hoogwout promoveerde recentelijk op het onderwerp „de klantgerichte overheid‟. Klantgerichtheid is een van de vele termen die van afkomstig is uit het bedrijfsleven. Volgens Hoogwout botst de essentie van overheden met de belangen van de individuele klant. Dit is volgens hem de reden dat het voor overheden lastig is om klanten tevreden te stellen. 15 Desondanks zijn overheden al jaren gefocust op klantgerichtheid en klanttevredenheid, zo ook de Belastingdienst. 16 Begin 2011 werd de Belastingdienst door „de klant‟ beoordeeld met een rapportcijfer van een zes en een half. Een stijging van tweetiende ten opzichte van vorig jaar.17 Voor veel bedrijven zijn deze cijfers reden tot paniek, maar voor de Belastingdienst is het geen slechte score als men bedenkt dat de dienst een product levert waar geen klant op zit te wachten. Hoewel de kritiek op het gebruik van managementconcepten (en dan met name bij overheden/non-profit organisaties) alleen maar is toegenomen, is de populariteit van het gebruik van managementconcepten in deze sector nauwelijks veranderd.18 Het doel van deze scriptie is om een bijdrage te leveren aan het debat over managementconcepten. In deze scriptie

wordt

onderzocht

hoe

discrepanties

ontstaan

tussen

de

gebruikte

managementconcepten (het idee) en de implementatie (de uitvoering/het beleid) en wat de effecten (zowel bedoeld als onbedoeld) daarvan zijn op een organisatie. Dit wordt gedaan door middel van een casestudy over het gebruik van managementconcepten bij een van de grootste overheidsinstanties van Nederland: de Belastingdienst.

13

Margo Trappenburg, „Veranderdrift‟ in Frank Ankersmit en Leo Klinkers (red), De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008) 86. 14 L. Karsten, „Managementconcepten in de overheidsdienst: een historische terugblik‟ in Frank Ankersmit en Leo Klinkers (red), De tien plagen van de staat, 82. 15 Marcel Hoogwout, De rationaliteit van de klantgerichte overheid (Nieuwegein 2010). 16 Zie hoofdstuk 1 van deze scriptie. 17 Radio BNR, uitzending van 26 januari 2011, 19.15 uur. 18 L. Karsten en M. Muntinga, „Hoe managementconcepten worden vertaald. Taal als expressie van synergie‟ in Management en Organisatie, september 2003, 42-45.

3

De volgende onderzoeksvraag staat centraal: Op welke manier is bij de Belastingdienst gebruik gemaakt van managementconcepten om het beleid in de periode 1975-2005 vorm te geven? Door middel van drie deelvragen zal deze onderzoeksvraag worden beantwoord: 1.

Waar komen de gebruikte managementconcepten vandaan en wat houden ze in?

2.

Hoe zijn de gebruikte managementconcepten geïnterpreteerd door de Belastingdienst?

3.

Op welke manier zijn de managementconcepten geïmplementeerd in het beleid van de Belastingdienst en wat zijn de gevolgen daarvan?

I.II

Focuspunt: leiderschap ‘Een goed leider is een handelaar in hoop’ (Napoleon Bonaparte, 1769-1821)

Een specifiek focuspunt in deze scriptie is het aspect „leiderschap‟ bij de Belastingdienst. Managementconcepten (en de daarbij horende veranderingen) en leiderschap zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: leiders zorgen namelijk voor veranderingen. 19 Volgens Janka Stoker, Hoogleraar Leiderschap en Organisatieverandering aan de RuG, verandert leiderschap op zichzelf ook.20 Er is er een permanente behoefte aan nieuw en beter leiderschap. Dit leidt in de praktijk vooral tot veel dadendrang: organisaties selecteren en definiëren leiders aan de lopende band. 21 De constante honger naar het beste uit zich in het voortdurend achterna lopen van leiderschaphypes.22 Het probleem van deze bevliegingen is dat het bij het inrichten van leiderschap blijft en dat organisaties in een koortsige waan blijven hangen. Op het verrichtingsniveau verandert weinig. 23 Concluderend stelt Stoker dat er een discrepantie bestaat tussen het feitelijke en het gewenste leiderschap. 24 Precies hier zien we grote overeenkomsten tussen leiderschap en managementconcepten. Voor beiden geldt dat er in de praktijk een groot verschil zit tussen het idee en de uitvoering van het idee. Ook de

19

Janka Stoker, Leiderschap verandert. Rede uitgesproken bij aanvaarding van het ambt bijzonder hoogleraar leiderschap en organisatieverandering (Groningen 2005) 3-4. 20 Stoker, Leiderschap verandert, 3. 21 Ibidem, 16. 22 Ibidem, 15. 23 Ibidem, 16. 24 Ibidem, 24.

4

hypevorming rondom leiderschap en managementconcepten is een overeenkomst waar we niet om heen kunnen. Hoe leiderschap veranderde Van oorsprong was het idee over leiderschap simpel: een leidersfiguur was een heroïsche leider; een stuurman die de juiste koers diende te varen. Hij opereerde in een traditionele hiërarchische omgeving waarbij bevelen uitdelen en controle houden de belangrijkste taken waren. Dit traditionele denken over leiderschap werd onder andere door de komst van het boek „Managing for Excellence‟ in 1984 van Bradford en Cohen losgelaten. 25 Zij introduceerden de term „postheroïsch leiderschap‟. Een leider was niet langer een stuurman meer, de leider werd een interactief persoon die mensen aanstuurde zodat er minder directe controle meer nodig was. Verantwoordelijkheden moesten door (zelfsturende) teams worden gedragen en problemen moesten niet enkel en alleen meer door leidinggevenden worden opgelost. Stoker wijst ons op de huidige eisen waaraan een gemiddelde sollicitant op een leidinggevende functie moet voldoen: “Tegenwoordig moet een leider visie hebben, resultaatgericht en klantgericht zijn, bovendien nog motiverend en inspirerend zijn, hij of zij dient een echte people-manager te zijn met charisma, die zijn spelers kan coachen en die niet terugdeinst voor de eisen die deze complexe en snelveranderende omgeving aan de organisatie en mensen stelt.”26 Deze waslijst met toenemende eisen zorgt voor discussie. Er is veel geschreven over de belangrijkste eigenschappen van een goed leider. Een veelgenoemde eigenschap die hiermee in verband wordt gebracht is charisma. 27 Een goede leider moet een (irrationele) persoonlijke aantrekkingkracht bezitten. 28 Toch zijn er ook tegengeluiden te horen. Jim Collins, een van de bekendste Amerikaanse business consultants, is een zoektocht gestart naar wat „geweldige‟ van „goede‟ organisaties onderscheidt.29 In tegenstelling tot zijn vermoedens bleek leiderschap een zeer belangrijk onderdeel te zijn. Opvallend was echter dat charisma een minimale rol speelde bij goed leiderschap volgens Collins onderzoek. Goede leiders werden voornamelijk gekarakteriseerd als nederig en bescheiden, maar wél daadkrachtig. 30

25

David Bradford en Allan Cohen, Managing for Excellence. The Guide to Developing High Performance in Contemporary Organisations (New York, 1984). 26 Stoker, Leiderschap verandert, 8. 27 In de literatuur staat dit denken beter bekend onder de naam „charismatisch leiderschap‟. 28 Dit is de definitie van „charisma‟ volgens de Van Dale, 2001. 29 J. Collins, Good to Great (Londen 2001). 30 Ibidem, 22.

5

Leiderschap bij de Belastingdienst De Belastingdienst heeft in de periode 1975-2005 drie verschillende Directeur-Generaals (DG‟s) gekend. (Deze functie is de hoogste functie binnen de Belastingdienst.) Dit waren achtereenvolgens: Cor Boersma, Joop van Lunteren en Jenny Thunnissen. Alle drie speelden zij een hoofdrol bij het doorvoeren van de twee reorganisaties waar de verschillende managementconcepten onlosmakelijk mee verbonden zijn. Ook de veranderende rol van andere leiders binnen de organisatie (hoofdzakelijk managers) is toegelicht in deze scriptie omdat deze transitie een essentieel onderdeel uitmaakt van dertig jaar veranderend beleid.

I.III Verantwoording Casestudy Om een bijdrage te leveren aan het debat omtrent managementconcepten is gekozen voor het gebruik van een casestudy van de Belastingdienst. In deze scriptie wordt onderzocht hoe bij de Belastingdienst discrepanties ontstaan tussen de gebruikte managementconcepten en de implementatie en wat de effecten daarvan zijn op de organisatie. De reden voor de keuze om gebruik te maken van een casestudy is omdat door een casestudy (een praktijktoetsing) de verschillen

tussen

een

oorspronkelijk

managementconcept

en

een

toegepast

managementconcept duidelijk in kaart kunnen worden gebracht. Het is belangrijk om te beseffen dat een managementconcept een abstractie is en pas waarde krijgt voor een organisatie wanneer dat concept in de praktijk het gewenste effect heeft. De Belastingdienst De keuze voor de Belastingdienst is om verschillende redenen tot stand gekomen. De Belastingdienst is een van de oudste overheidsorganen van Nederland. De officiële oprichting van de Belastingdienst kwam meer dan 200 jaar geleden (in 1806) tot stand. 31 De oorsprong van het innen en heffen van belastingen op lokaal niveau ligt nog eeuwen daarvoor.32 De lange traditie die de Belastingdienst kent, maakt deze organisatie niet alleen tot een interessant historisch onderwerp, het geeft tevens de maatschappelijke relevantie van de dienst weer. Dat de maatschappelijke functie van de Belastingdienst groot is, wordt niet alleen bevestigd door de miljoenen Nederlanders die elk jaar met de dienst te maken hebben, maar

31 32

T. Pfeil, Op gelijke voet: De geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009) 5. Ibidem, hoofdstuk 5.

6

ook door de functie die de dienst heeft als werkgever. De Belastingdienst heeft maar liefst 30.000 werknemers in dienst.33 Naast de maatschappelijke functie die de Belastingdienst had en heeft, zijn er meer redenen die de Belastingdienst geschikt maakt als onderzoeksobject. Er is weinig onderzoek gedaan naar het gebruik van managementconcepten binnen overheidsorganisaties. De Belastingdienst is een van de grootste overheidsorganisaties van Nederland waar expliciet gebruik is gemaakt van verschillende managementconcepten vanaf het midden van de jaren ‟70 om het beleid (dat vanaf die periode sterk veranderde) vorm te geven. Tevens is er weinig wetenschappelijk werk over de Belastingdienst gepubliceerd. 34 Het is belangrijk om te beseffen dat de Belastingdienst,

om

begrijpelijke

redenen,

vrijwel

altijd

een

zeer

gesloten

overheidsorganisatie is geweest. Periodisering De gekozen periodisering (1975-2005) is om twee redenen voor de hand liggend. Ten eerste is er het praktische argument van beschikbaar bronmateriaal over deze periode. Ten tweede is er bij de Belastingdienst vanaf medio jaren „70 organisatorisch veel veranderd. In deze periode werd de basis gelegd voor de eerste grote reorganisatie die de Belastingdienst heeft gekend: „de Grote Herstructurering‟. 35 Het einde van de jaren ‟80 en het begin van de jaren ‟90 werden gekenmerkt door dit nieuwe beleid. Aan het einde van de jaren ‟90 startte men een nieuwe reorganisatie genaamd „Strax‟.36 Dit beleid kende hoogtijdagen tot ongeveer 2005, maar werkt gedeeltelijk nog steeds door in de organisatie. De toekomstige reorganisatie die nu voor de deur staat wordt buiten beschouwing gelaten omdat deze (nog) niet (volledig) tot het verleden behoort.37

33

Dit getal wil nog wel eens schommelen door politieke besluiten, maar 30.000 is gebaseerd op een interview met Jenny Thunissen in: Alex Straathof en Rita van Dijk, Cultuurverandering bij de overheid. Sturen of sleuren? (Utrecht 2003) 82. Het getal 30.000 werd in de interviews ook genoemd. 34 In dit kader dient het recente werk van Tom Pfeil, Op Gelijke Voet. De geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009) genoemd te worden. Ook het werk van V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst. 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering. Periode 1980-1995 (Den Haag 1998) is van wetenschappelijke aard. 35 Vanaf 1986 noemt men de reorganisatie officieel „de Herstructurering‟ (Zie Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986). In interviews werd steeds gesproken over „de Grote Herstructurering‟. 36 In oktober 1997 werd tijdens een landelijke bijeenkomst het traject „Straks‟ geboren. (Zie het document: Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4.) Vanwege praktische bezwaren rondom de naamgeving stond het traject (dat later een reorganisatie werd) al snel bekend onder de naam „Strax‟. 37 Voor uitleg over de toekomstige reorganisatie zie: A. Grotenhuis, „Grote reorganisatie bij Belastingdienst‟ in NRC Handelsblad, 21 juli 2010 en auteur onbekend, „Belastingdienst moet veel eenvoudiger‟ in Trouw, 1 november 2010.

7

Overig Het is niet de eerste keer dat er onderzoeken hebben plaatsgevonden bij de Belastingdienst, maar op een aantal punten is dit onderzoek vernieuwend. Ten eerste is er voor dit onderzoek gebruik gemaakt van een divers palet aan bronmateriaal, waarvan sommige bronnen (afkomstig uit het archief van de Belastingdienst) nooit eerder zijn gebruikt voor wetenschappelijke onderzoeksdoeleinden. Ten tweede is de combinatie van de meewerkende geïnterviewden uniek. De interviews met (ex)medewerkers van de Belastingdienst vormen samen een unieke bron en daarmee een unieke zienswijze op het verleden. Deze interviews zijn voor dit onderzoek onmisbaar gebleken. Ten derde is het belangrijk te melden dat de verleende toestemming van de Belastingdienst aan geschiedenisstudenten voor deze onderzoeksreeks de eerste in de geschiedenis van de Belastingdienst is. Het is noodzakelijk te vermelden dat, in verband met de gevoeligheid van de inhoud van dit onderzoek, er een geheimhoudingsplicht geldt voor de auteur en de lezers. In overleg met de geïnterviewden zijn gebruikte citaten geanonimiseerd.

I.IV Theorie en methode Het theoretische uitgangspunt van deze scriptie is de moderne systeemtheorie van Niklas Luhmann. De Belastingdienst kan als een sociaal systeem worden beschouwd dat autopoïetisch op zijn omgeving reageert en informatie aanwendt ten behoeve van het eigen leerproces (Senge 1992, Swieringa en Wierdsma 1990, Nonaka en Takeuchi 1997, Argyris 1996, Schein 1997, Weggeman 1997, Simon 2007). In lijn met deze theorie richt dit onderzoek zich op de wijze waarop de Belastingdienst zichzelf in relatie tot zijn omgeving heeft waargenomen en hoe deze waarnemingen vertaald zijn in nieuwe veranderprocessen (Luhmann 2006, Seidl en Becker 2006). Luhmann (1927-1998) was een Duits socioloog, jurist en bestuurskundige en wordt beschouwd als een van de belangrijkste systeemdenkers van de vorige eeuw. 38 De systeemtheorie is een lastig te labelen theorie omdat deze theorie een multidisciplinaire grondslag kent, waarvan de systematische beschouwing van systemen in de natuur, wetenschap en maatschappij centraal staat.39 De reden dat Luhmann deze theorie bedacht, was omdat hij de wetenschappelijke bestudering van het openbaar bestuur onder de maat vond. Hij ging daarom op zoek naar een disciplineoverkoepelende theorie waarin bestuurskunde 38

L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen – Theorie der Verwaltungswissenschaft‟ en ander werk van Niklas Luhmann‟ in Bestuurskunde (1997, afl. 6) 277. 39 David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems. Niklas Luhmann‟s Contribution to Organization Studies‟, Organization (2006) 11.

8

centraal stond.40 Het doel van de theorie was om grip te krijgen op de uiterst complexe, onbeheersbare en snel veranderende werkelijkheid. In 1966 presenteerde hij zijn theorie aan de buitenwereld. Een definitie van de systeemtheorie werkt wellicht verhelderend: de moderne systeemtheorie is de opvatting dat de werkelijkheid kan worden gezien als een samenstelling van systemen van allerlei aard en op alle mogelijke niveaus. 41 Het vernieuwende aan deze theorie was de invulling van het begrip „systeem‟. Een sociaal systeem werd eerder aangeduid als een menselijk samenwerkingsverband waarin doelstellingen en structuren bepalend waren voor het functioneren van het systeem. Luhmann zag een systeem anders. Volgens Luhmann zijn systemen constant bezig met het interpreteren en met betekenisgeving van informatie om de complexe werkelijkheid te ordenen. Het systeem is niet volledig mens of structuur afhankelijk, het systeem is adaptief door middel van voortdurende zelfordening. 42 Een belangrijke basis voor de systeemtheorie is de distinctietheorie van

de

wiskundige en filosoof George Spencer Brown.43 Luhmann stelt dat elk systeem distincties maakt op het moment dat het systeem iets waarneemt. De distinctie is de grens tussen wat het systeem wel waarneemt en wat het systeem niet waarneemt. Omdat het systeem niet kan weten wat het niet waarneemt is het systeem zich niet bewust van deze distincties. Distincties zijn altijd aanwezig en aan verandering onderhevig op het moment dat een systeem meer waarneemt dan daarvoor. Het systeem is gebaat bij een zo ruim mogelijke waarneming, simpelweg omdat een ruimere waarneming zorgt voor een beter begrip van de complexe werkelijkheid. Naarmate de tijd verstreek, bereidde Luhmann zijn theorie verder uit. In 1982 introduceerde hij het begrip „autopoiese‟ in zijn theorie. Dit begrip is afkomstig uit de biologie en betekent „zelfproductie‟ of „zelfinstandhouding‟. Luhmann had met dit begrip een onderbouwing voor zijn stelling dat systemen zichzelf reproduceren. Hoewel organisaties niet ontkomen aan invloeden van buitenaf, houden zij zichzelf van binnenuit in stand. Er is door Luhmann nu nog duidelijker een onderscheid gemaakt tussen een systeem (bijvoorbeeld een organisatie) en de omgeving (bijvoorbeeld andere organisaties). Vanaf de jaren ‟80 zien we een toename van het gebruik van de moderne systeemtheorie in Nederland, mede door de introductie van het begrip autopoiese. 44 40

L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen‟, 277. Zie: http://www.encyclo.nl/begrip/systeemtheorie 42 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen,‟ 278. 43 David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems‟, 11. 44 L. Schaap, „Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen‟, 297. 41

9

Om duidelijk te maken hoe deze theorie in dit onderzoek gebruikt wordt, verdient de term „vertaalslag‟ enige uitleg. Volgens Luhmann onderscheiden organisaties zich als een sociaal fenomeen van andere systemen door middel van een speciale distinctie: beslissingen. 45 Beslissingen moeten worden genomen om de organisatie in stand te houden en worden gebaseerd op bepaalde informatie. Een managementconcept is een belangrijk onderdeel van deze informatie. Om een managementconcept in de praktijk uit te voeren maakt een organisatie zoals de Belastingdienst, haar eerste vertaalslag. Deze eerste vertaalslag is die van het abstracte concept naar de praktische, op maat gemaakte invulling van dat concept voor de Belastingdienst (betekenisgeving van extern naar intern). De tweede vertaalslag is de historische (semantische) ontwikkeling van de gebruikte managementconcepten. Door de tijd heen wordt anders tegen concepten en woordbetekenissen aangekeken wanneer deze praktische invulling hebben gekregen (betekenisgeving van intern naar intern.) In deze scriptie gaat speciale aandacht uit naar het verschil tussen de (theoretische) inhoud van een managementconcept en de twee vertaalslagen die het autopoëtische systeem „de Belastingdienst‟ heeft gemaakt die de concepten praktische betekenis hebben geven. In deze scriptie zal met name de specifieke woordkeuze en terminologie worden onderzocht. “De taal van het management kent een stabiel deel in de vorm van standaard terminologie en een dynamisch deel in de vorm van managementconcepten,” aldus Karsten en Van Veen. 46 Deze scriptie begeeft zich op het dynamische gedeelte binnen de gebruikte terminologie. Woorden (zowel mondeling uitgesproken in interviews als schriftelijk uit bronmateriaal) bevatten belangrijke en vaak impliciete onderscheiden en distincties die inzicht kunnen verschaffen in het managementverleden van de Belastingdienst. De moderne systeemtheorie van Luhmann maakt het mogelijk om nieuw licht te laten schijnen op de oorspronkelijk gemaakte onderscheiden en de bedoelde en onbedoelde effecten van belangrijke beslissingen die zijn gemaakt tijdens de twee grote reorganisaties van de Belastingdienst.

De ontstane effecten,

zowel bedoeld als

onbedoeld,

geven de

discrepantieverhouding weer tussen het idee (het managementconcept) en de uitvoering. De oorzaak van een onbedoeld gevolg ligt vaak bij een zogenaamde „blinde vlek‟.47 Blinde vlekken zijn, zoals het woord al zegt, voor een organisatie onzichtbare punten. Door bijvoorbeeld de komst van een nieuw managementconcept kan de aandacht van een organisatie verschuiven naar bepaalde deelaspecten van de werkelijkheid en laat de 45

David Seidl en Kai Helge Becker, „Organizations as Distinction Generating and Processing Systems, abstract. L. Karsten en K. van Veen, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen 1998) 79. 47 Jaap den Hollander, „Theoretische geschiedenis en historiografie - Historisch bewustzijn‟ in Tijdschrift voor Geschiedenis, vol. 115 (2002) 202. 46

10

organisatie bewust of onbewust andere aspecten links liggen. Het is belangrijk om te melden dat blinde vlekken altijd aanwezig zullen blijven en niet te voorkomen zijn.

I.V Opzet Deze scriptie is verdeeld in twee hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek naar de eerste grote reorganisatie (de Grote Herstructurering) beschreven aan de hand van verschillende gebruikte managementconcepten. Speciale aandacht gaat uit de inhoud van het concept, de analyse van het concept bij de Belastingdienst en de evaluatie hiervan. Tevens is er aandacht voor de vernieuwende leiderschapsstijl van Directeur-Generaal Cor Boersma. In het tweede hoofdstuk komt de tweede grote reorganisatie (Strax) aan de orde. Op eenzelfde manier

als

in

het

eerste hoofdstuk zullen de

toegepaste

managementconcepten de revue passeren. Ook hier zal aandacht zijn voor de DirecteurGeneraals Joop van Lunteren en Jenny Thunnissen. De nadruk ligt in beide hoofdstukken op de verschillen en overeenkomsten tussen het abstracte idee van het concept en de manier van implementatie en uitvoering van het concept bij de Belastingdienst. In de evaluaties zullen de bevindingen op metaniveau worden besproken. De evaluatie volgt óf direct na de analyse van het managementconcept óf de analyses van twee concepten zijn vanwege het leesgemak samengevoegd.

11

HOOFDSTUK 1 - De Grote Herstructurering (1975-1992) ‘De mensen willen niet langer dat wordt voorgeschreven hoe het moet.’ 48 (De Belastingdienst)

1.1 De Belastingdienst: een korte voorgeschiedenis Sinds 1806 is de Nederlandse Belastingdienst de uitvoerende rijksdienst die verantwoordelijk is voor de heffing en inning van algemene belastingen. 49 Nu meer dan 200 jaar later is dit, wellicht als een van de weinige zaken binnen de Belastingdienst, nog steeds onveranderd. Vanaf circa 1950 zien we de eerste veranderingen in het beleid van de Belastingdienst ontstaan. De Belastingdienst transformeerde van een centraal aangestuurde, kleinschalige en semiprofessionele organisatie in een (meer) decentraal aangestuurde, grootschalige en professionele organisatie. Deze verandering hangt samen met de enorme toename van het aantal belastingplichtigen, de toename van de complexiteit van belastingwetgeving en de uitbreiding van het takenpakket gestuurd vanuit de politiek. 50 Een belangrijke ontwikkeling die in de jaren „70 startte, was de intreding van de automatisering. De Belastingdienst was in deze tijd een koploper op het gebied van ICT processen. Verschillende keren zijn er delegaties van de Belastingdienst afgereisd naar de Verenigde Staten om informatie en producten te halen bij IBM (International Business Machines Corp.). Via IBM kwam de Nederlandse Belastingdienst in aanraking met de computersystemen van de Amerikaanse Belastingdienst (nu IRS) die een stuk geavanceerder waren dan van die van hun Europese collega‟s. 51 Hoewel de ICT afdeling van de Belastingdienst in deze tijd vooruitstrevend was, bleken er ook veel zaken niet goed te gaan. Een groot shockeffect had het Rapport van Bijsterveld dat op 24 april 1979 verscheen, na een periode van drie jaar onderzoek.52 Bij de Belastingdienst, en ook in de rest van Nederland, deed dit rapport veel stof opwaaien omdat bleek dat er op grote schaal gefraudeerd werd. Kranten stonden er vol mee en ministerpresident Dries van Agt noemde het rapport „spectaculair‟. 53 De conclusies van het rapport

48

Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 21. Pfeil, Op gelijke voet, 53. 50 Ibidem, 330. 51 Interview A. 52 A.L.J. Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland. Het rapport van Bijsterveld. Feiten en meningen (Arnhem 1980) 1-2. 53 Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland, 1. 49

12

logen er niet om. Bij de Belastingdienst wist men dat er gefraudeerd werd, maar nu bleek fraude eerder regel dan uitzondering te zijn. 54 De Belastingdienst kreeg zware kritieken te verduren met betrekking tot de hoge fraudecijfers, maar ook op het onduidelijke belastingsysteem. Directeur-Generaal Cor Sleddering erkende dit: “De ingewikkeldheid van de belastingen is een probleem op zichzelf.”55 Later zei hij over zijn eigen positie: “Ik kan niet bepaald zeggen dat ik mij happy voel met al die kritieken….de positie van de DirecteurGeneraal is er niet eenvoudiger op geworden.”56 Bij de Belastingdienst liepen de gemoederen intern ook steeds hoger op. De werkdruk bleef groeien en het was lastig om bekwaam personeel te vinden.57 De tijd voor verandering was aangebroken.

1.2 De komst van Boersma ‘Een goede dirigent staat tijdens moeilijke passages niet met zijn rug naar zijn orkest, maar helpt zijn muzikanten door blikken en gebaren en door respons van de spelers.’58 (Cor Boersma)

De eerste grote verandering kwam met de komst van Cor Boersma als plaatsvervangend Directeur-Generaal in september 1977. De functie van plaatsvervangend Directeur-Generaal werd in dit jaar voor het eerst ingesteld. De reden hiervoor was dat de taken van DirecteurGeneraal te breed waren geworden door de opkomst van de ICT. Boersma hield zich vanaf 1977 vooral bezig met de bedrijfsvoering. Sleddering bleef de eindverantwoordelijkheid houden als Directeur-Generaal tot 1 januari 1985. 59 Onder de vernieuwende (postheroïsche) manier van leidinggeven van Boersma voerden „beleidsgroepen‟ van 1978 tot 1981 op experimentele basis onderzoeken uit en schreven zij rapporten met aanbevelingen over de bedrijfsvoering van de dienst. Er waren vier beleidsgroepen actief op vier verschillende terreinen: de aanslagregeling, de controle, de informatieverschaffing en de strafzaken. 60 54

Pfeil, Op gelijke voet, 553 (citaat van DG Sleddering.) A.L.J. Grotenhuis, Belastingfraude in Nederland, 115. (Citaat afkomstig uit een interview van W. Gordijn, lid van de afdeling voorlichting van het Ministerie van Financiën met Sleddering en Boersma, jaar: 1980.) 56 Ibidem, 116. 57 Ibidem. 58 Belasting en Douane Museum, Impost. Nummer 40, 2007, 15e jaargang, 6. (Dit is een tijdschrift voor vrienden en donateurs van het Belasting en Douane Museum Rotterdam.) 59 Interview A. 60 V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst. 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering. Periode 1980-1995 (Den Haag 1998) 118. Dit bleek tevens uit interviews A en B. 55

13

“Experimenteren was vòòr deze periode ongebruikelijk bij de Belastingdienst. Voorheen werd sterk de nadruk gelegd op eenheid van werkwijze, wetstoepassing en behandeling van problemen in het algemeen,” aldus de Belastingdienst in 1982. 61 Boersma besloot dat dit anders moest: “Experimenteren is een middel tot verandering van werkwijzen en organisaties. Het behoort staand beleid te zijn dit middel te hanteren.” 62 Boersma begreep dat zijn nieuwe aanpak om een „klimaatverandering‟ vroeg en dat de directies zich actief en stimulerend op dienden te stellen ten opzichte van deze nieuwe experimentele aanpak. 63 De experimenterende aanpak resulteerde er in dat de beleidsgroepen literatuur over organisatiedenken lazen en dat er regelmatig bedrijven bezocht om nieuwe inzichten te verschaffen. 64 De resultaten van de experimenten van de beleidsgroepen werden onder andere vastgelegd in het document „contourenmanagement 1982-1987‟. In dit document werd het hiërarchische vraagstuk onder de loep genomen. De toenmalige terminologie vonden Boersma en de beleidsgroepen niet meer passend: “Het begrip management wordt in de Belastingdienst nog niet veel gebruikt. Veel voorkomend is het onderscheid: beleid (ministerie), beheer (directies) en uitvoering (eenheden). Dit onderscheid heeft meer betrekking op de bestaande taakverdeling tussen de verschillende niveaus dan op het begrip management. Dit bestaande onderscheid (als taakverdeling) is niet juist en leidt tot verwarring. Beleid, bestuur en uitvoering vormen immers een chronologische volgorde en komen op elk hiërarchisch niveau voor.”65

1.3 Mavis Invloedrijker dan „contourenmanagement‟ was echter het document „Mavis‟ (afkorting van Managementvisie) dat ook door de beleidsgroepen was geschreven. Ter voorbereiding op de directeurenconferentie van 3, 4 en 5 november 1982 werd „Mavis‟ verspreid op 14 oktober 1982 onder alle 30.000 werknemers van de Belastingdienst.66 Mavis was een vijftig pagina tellende visie over de toekomst van de dienst en vormde het eindresultaat van het werk van de beleidsgroepen. In Mavis zien we voor het eerst de invloed van de gelezen managementliteratuur en de bijbehorende managementconcepten doorschemeren. Uit Mavis bleek dat elke betrokken partij bij de Belastingdienst ontevreden was en bepaalde eisen stelde: 61

Begeleidingsgroep Experimenten, Eindverslag, mei 1982, 3. Ibidem, voorwoord. 63 Ibidem. 64 Interview A. 65 Adviesgroep en Projectgroep Organisatie Ontwikkeling, Contourenmanagement 1982-1987, 1982, 3. 66 Managementvisie voor de Belastingdienst, september 1982. 62

14

“Belastingplichtigen eisen een soepelere opstelling van de Belastingdienst. Meer voorlichting, eenvoudigere procedures, minder versnippering van de dienst en lagere belastingen; Belastingambtenaren

eisen

intern

een

minder

bureaucratische

organisatie,

meer

bevoegdheden/ruimte, een betere interne samenwerking en een betere wetgeving; Het lokale management eist meer mensen, een betere motivatie hun medewerkers, een snellere aanpassing van interne voorschriften, betere aanpassing van operationele processen en minder betutteling; De regionale directies eisen meer vrijheid en zelfstandigheid met betrekking tot beleidsvoering. Tevens willen zij een beter sociaal beleid, grotere samenwerking op lokaal niveau en betere managementopleidingen; Het

departement

belastingopbrengst,

eist beter

vernieuwing management

van op

de

operationele

alle

niveaus,

processen, een

een

andere

hogere

wijze

van

beleidsontwikkeling en het vergroten van het aanpassingsvermogen van de dienst; De politiek eist hogere belastingopbrengsten, fraude bestrijding en beter management.” 67

Het is goed voor te stellen dat door Mavis werknemers van alle niveaus zich beter begrepen voelden. Iedereen was immers vertegenwoordigd zoals de zes punten hierboven aantonen. Mavis groeide daarom al snel uit tot een fenomeen dat tot op de dag van vandaag in het geheugen van werknemers staat gegrift.68 Voor het eerst in de geschiedenis van de Belastingdienst kregen alle werknemers onder ogen wat precies de problemen waren binnen hun eigen organisatie. Daarnaast is uit bovenstaande punten ook af te leiden hoe de Belastingdienst zichzelf en zijn omgeving waarnam. De Belastingdienst deelde zichzelf in in „belastingambtenaren‟, „lokaal management‟ en „regionale directies‟. Deze hiërarchieke indeling van de dienst paste bij het traditionele karakter dat de dienst van oorsprong bezat.69 De omgeving werd ingedeeld in „belastingplichtigen‟, „het departement‟ (Ministerie van Financiën) en „de politiek‟ in het algemeen. Het is van belang te beseffen dat de Belastingdienst een brugfunctie had (en heeft) tussen de belastingplichtigen en de politiek. 70 De (soms) tegenstrijdige belangen van deze partijen worden door bovenstaande punten duidelijk. Door Mavis werd deze spagaat, waarin de Belastingdienst zich constant in evenwicht probeerde te houden, voor het eerst op papier gezet.

67

Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 6. Zie ook Managementvisie voor de Belastingdienst 1983-1987 Verkorte Versie, 2-3. 68 Interview A. (Dit bleek ook uit eerdere interviews voor het onderzoekscollege.) 69 Interview A. 70 Interview B.

15

Naar aanleiding van Mavis werd ook voor het eerst aan medewerkers gevraagd mee te denken over de heersende problematiek.71 Deze bottum-up benadering was nieuw bij de Belastingdienst. Van oorsprong was de dienst juist zeer top-down georganiseerd.72 In Mavis werden de volgende knelpunten aangekaart: “De producten/diensten die de Belastingdienst levert zijn gedifferentieerd: van eenvoudig tot zeer complex; De processen worden gekenmerkt door een steeds grotere schaal en massaliteit; Er heerst een toenemende fraude en slechte belastingmoraal; De voortschrijdende automatisering vraagt om aanpassingen; Belastingplichtigen/-schuldigen zijn verschillend: de een heeft een harde aanpak nodig, de andere een zachte: de drie R‟s komen onder druk te staan; Algemene regels

sluiten niet

meer

goed aan op

doeltreffende transacties

met

belastingplichtigen/-schuldigen; De omgeving vertoont sterke dynamiek waarbij belangengroepen vasthoudender worden. De politieke invloed wordt groter. Steeds meer externe invloeden spelen een rol bij de besluitvorming: BiZa, bezuinigingen, automatisering, Europese gemeenschap.” 73

De kern van Mavis kenmerkte zich door de begrippen „differentiatie‟ en „integratie‟. 74 Het begrip „differentiatie‟ stond bij de Belastingdienst voor het toestaan van verschillen van beleid in uitvoering. Integratie werd gezien aan een aanvulling hierop. Door middel van verschillende vormen van integratie zouden regionale verschillen de dienst tot een geheel houden. 75 De erkenning van de verschillen in regio‟s, verschillen in vraagstukken en verschillen in „publiek‟ was nieuw. Voorzichtig kwamen er barsten in de uniform ingestelde dienst. Mavis en ook „contourenmanagement‟ zijn samen te vatten als een roep om verandering. Boersma benadrukte in 1982 echter dat de beschreven transitie in Mavis niet moest worden verward met een reorganisatie: “De wijze van verandering is gedifferentieerd van aanpak en moet experimenterend en participatief tot stand worden gebracht. Deze vorm van invoeren van veranderingen gaat dan ook niet uit van de beginselen van een reorganisatie in de zin van het gelijktijdig en eenmalig invoeren van ideeën gebaseerd op een vooraf

71

Interviews A en B. Interview A. 73 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 8. 74 Ibidem, 12.(Paragraaf 2.4: de kern van de managementvisie.) 75 Managementvisie voor de Belastingdienst 1983-1987 Verkorte Versie, 8. 72

16

gestelde blauwdruk.”76 De nieuwe en experimenterende aanpak van Boersma resulteerde in een voorzichtig veranderend beleid waar een mix van verschillende managementconcepten de fundering van vormt. Alle concepten die in dit hoofdstuk worden behandeld, vinden hun oorsprong in het document Mavis.

1.4 a. Managementconcept 1: Het differentiatie- en integratiemodel De begrippen „differentiatie‟ en „integratie‟ waren nieuw in de vocabulaire van de Belastingdienst. De oorsprong van deze begrippen ligt bij Paul Lawrence en Jay Lorsch. Zij brachten in 1967 hun boek Organisation and Environment, Managing Differentiation and Integration uit.77 Ideeën omtrent organisatiedenken ontleenden zijn onder meer aan Niklas Luhmann, die een jaar daarvoor zijn moderne systeemtheorie lanceerde. De auteurs noemen dit de „systeemanalyse‟: “Het model is volledig verenigbaar met de systeemopvatting van organisaties”, aldus de auteurs.78 “Een organisatie heeft met biologische systemen de eigenschap gemeen van een intense onderlinge afhankelijkheid van de delen, zodat een verandering in één onderdeel consequenties heeft voor de andere onderdelen.” 79 Volgens Lawrence en Lorsch verschillen organisaties van biologische systemen om de reden dat organisaties „de morfogenetische eigenschap‟ bezitten: het vermogen zichzelf ingrijpend te veranderen. 80 Lawrence en Lorsch ontwikkelden een eigen model om organisaties in kaart te brengen en om ingrijpende veranderingen te realiseren. Het model staat bekend onder de naam: „het differentiatie- en integratiemodel‟. Het differentiatie- en integratiemodel kan als volgt worden samengevat 81: een organisatie wordt beschouwd als een systeem dat uit verschillende onderdelen bestaat. Dit systeem opereert in een bepaalde omgeving waar veel verschillende omgevingsfactoren een rol spelen. De organisatie wil vat hebben op de eisen die de omgeving stelt en moet daardoor zichzelf en haar verschillende interne onderdelen zo goed mogelijk afstellen op die omgeving. Er is dus een wisselwerking gaande tussen de organisatieonderdelen en de omgeving (maar ook tussen individuen en groepen in alle mogelijke combinaties met organisatieonderdelen en

76

Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 40. Het boek dat hier gebruikt is heet: Paul R. Lawrence en Jay W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties. Grondslagen van de organisatieontwikkeling (Alphen aan de Rijn 1974) en is een vertaling van Developing organizations – diagnosis and action uit 1969. Dit boek is een onderdeel van een reeks over organisatie ontwikkeling waar Lawrence en Lorsch een verkorte versie van hun boek Organisation and Environment, Managing Differentiation and Integration (1967) hebben weergegeven. 78 Paul R. Lawrence en Jay W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties, 12. 79 Ibidem, 9. 80 Ibidem, 10. 81 Ibidem, 11-15. (Deze samenvatting is direct ontleend aan paragraaf 2.2: Het differentiatie en integratiemodel.) 77

17

de omgeving). Door deze wisselwerkingen ontstaat een voortdurende afstelling. Met dit afstellen hangt de (noodzakelijke) differentiatie samen. Constant wordt de vraag gesteld: hoeveel differentiatie is wenselijk? De mate van differentiatie kan per wisselwerking zeer verschillend zijn. Betreft het de wisselwerking tussen subonderdelen van de organisatie en een op dat moment stabiele omgevingsfactor (bijvoorbeeld de wetenschappelijke kennis op een bepaald gebied) dan zal de differentiatie tussen subonderdelen van een organisatie weinig verschillen vertonen. Vertoont de omgeving onderling grote verschillen (bijvoorbeeld een grote variatie aan verschillende klanten) dan vereist dat een andere, meer gedifferentieerde aanpak van de subonderdelen van een organisatie. Lawrence en Lorsch stellen dat er een verband is tussen de zekerheidsgraad van de informatie van een omgevingsfactor en de mate van interne differentiatie: hoe meer zekerheid, hoe kleiner de differentiatie.

82

Zoals de naam van het model al doet vermoeden is integratie ook een belangrijk begrip. Het model richt zich naast het beheersen en sturen van differentiatie op de integratie die bij organisatorische eenheden vereist is om een organisatiegeheel te vormen. Integratie kent twee belangrijke aspecten: de mate van samenwerking tussen verschillende eenheden binnen een organisatie en de mate van onderlinge afhankelijkheid. Het lastige is dat wanneer eenheden sterk gedifferentieerd zijn ten opzichte van elkaar, integratie in de vorm van samenwerking moeilijk te realiseren is. Dit vraagt om het ontwikkelen van gecompliceerde integratiemechanismen door de organisatie. Het meest fundamentele organisatorische mechanisme is volgens Lawrence en Lorsch de managementhiërarchie. 83 Bij een organisatie met geringe differentiatie blijkt in de praktijk dat de managementhiërarchie voldoende integratie biedt, maar bij een organisatie met veel differentiatie vraagt dit om een andere aanpak.

Bij een sterk gedifferentieerde organisatie zijn zogenaamde

additionele

integratiemiddelen nodig zoals individuele coördinatoren, overkoepelende teams uit verschillende eenheden en/of volledige afdelingen die integratie tussen verschillende groepen bevorderen. Integratie is nodig voor een organisatie om doeltreffend te opereren in een bepaald milieu. De auteurs zijn van mening dat een gezonde differentiatie- en integratieverhouding voor de beperking van conflicten tussen individuen zorgt. 84 Kort gezegd vestigt het differentiatie- en integratiemodel de aandacht op de eisen die de omgeving aan de organisatie stelt qua mate van differentiatie, het patroon en de mate van integratie, de integratiemechanismen en het conflictoplossend gedrag. Het differentiatie- en

82

Ibidem, 12. Ibidem, 13. 84 Ibidem, 13-14. 83

18

integratiemodel biedt een denkwijze waarmee een groot deel van de zaken kan worden doorzien die zich afspelen op zowel het wisselwerkingniveau tussen organisatie en omgeving als tussen groepen en individuen.

1.4 b. Analyse: Belastingdienst en het differentiatie- en integratiemodel Boersma en zijn beleidsgroepen moeten op de hoogte moeten zijn geweest van het model van Lawrence en Lorsch. Hoewel de auteurs van het model niet worden genoemd in de bronnen, worden in Mavis meerdere pagina‟s gewijd aan de toepassing van dit model voor de Belastingdienst. In kapitalen staat het doel van Mavis omschreven: “De kern van de nieuwe managementvisie is het voortdurend zoeken naar een (nieuw) evenwicht tussen differentiatie en integratie. Het geven van een grotere beleidsruimte aan het lokale management betekent dat lokaal een flexibeler en meer op de situatie aangepast beleid kan ontstaan. Dit leidt tot verschillen tussen de wijze waarop lokale eenheden hun eindproduct tot stand brengen, aangeduid met differentiatie. Aan de andere kant dienen regionale directies en het departement zorg te dragen voor een samenhang tussen verschillende (soorten) eenheden door middel van coördinerende en integrerende maatregelen. Daarmee worden de grenzen van differentiatie aangeven. In de nieuwe managementvisie is het evenwicht tussen de mate van differentiatie en integratie per definitie een tijdelijk evenwicht. Van jaar tot jaar zal het gevonden evenwicht opnieuw worden beoordeeld waarbij de integratie dan wel de differentiatie kan worden versterkt. Deze tijdelijke evenwichtstoestand kan per beleidsterrein variëren.”

85

Uit dit citaat blijkt dat het differentiatie- en integratiemodel zonder twijfel een zeer belangrijk uitgangspunt van Mavis is geweest. In Mavis werd blijk gegeven van een overkoepelende visie waarbij de Belastingdienst zichzelf beschouwde als een systeem dat zich constant aanpaste en waarbij verschillen en veranderingen geaccepteerd werden. Het differentiatie- en integratiemodel stelde de dienst in staat om hun problemen beter in kaart te brengen. Er werd binnen de Belastingdienst gevraagd om meer differentiatie, maar ook om meer integratie. De Belastingdienst erkende in Mavis dat de aard van de werkzaamheden van de dienst aan het veranderen was. Met af en toe zichtbare hulp van het differentiatie- en integratiemodel, werden zaken die zouden gaan veranderen als volgt geformuleerd: “1. van hiërarchisch naar meer eigen initiatief; 2. van uniformiteit naar andere vormen van integratie als horizontaal overleg;

85

Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 15,16.

19

3. van 100% filosofie naar meer kosten-baten afweging en prioriteitstelling; 4. van de 3 R‟s (rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid) naar een meer bedrijfsmatige aanpak; 5. van intern gericht naar meer omgevingsgericht; 6. van meer werk leidt tot meer mensen naar van meer werk noodzaakt tot andere werkwijzen; 7. van verticale communicatie naar meer horizontale communicatie.” 86

Het eerste punt geeft aan dat de Belastingdienst zichzelf beschouwde als een hiërarchische organisatie. Men wilde dat er meer ruimte kwam voor eigen initiatief. Deze „hiërarchische‟ zelfbeschrijving komt volledig overeen met de informatie die geïnterviewden hebben gegeven.87 In het tweede punt zien we duidelijk de invloed van Lawrence en Lorsch doorschemeren. Het inzicht dat de Belastingdienst op een uniforme manier was ingericht en dat er andere vormen van integratie nodig waren, vertelt ons dat de dienst het differentiatieen integratiemodel wilde toepassen. De dienst zag door dit model in dat er weinig differentiatie aanwezig was omdat, tot op dat moment, uniformiteit altijd voorop had gestaan. Verderop in Mavis wordt duidelijk dat het accepteren van interne verschillen nieuw is: „Door het toestaan van differentiatie wordt een groter beroep gedaan op de creativiteit en de organisatorische talenten van het management.‟88 Hieruit blijkt dat in de tijd voor Mavis interne verschillen binnen de beleidsvoering van de Belastingdienst niet gebruikelijk en zelfs niet toegestaan waren. Punt drie houdt hiermee verband: het loslaten van de 100% filosofie geeft aan dat de dienst belastingplichtigen niet meer universeel behandelde, maar een meer gedifferentieerde aanpak voor ogen had. Geheel in lijn met Lawrence en Lorsch pleitte men voor een horizontale overlegstructuur om de integratie te bevorderen. De term „horizontaal‟ is hier nieuw en is tot op de dag van vandaag een veel gehoord begrip binnen de Belastingdienst. Een meer bedrijfsmatige aanpak (punt vier) is volgens Karsten kenmerkend voor meer Nederlandse overheidsorganisaties in die periode: “Voor het eerst leek het wel alsof overheidmanagers belangstelling begonnen te krijgen voor de managementkennis uit het bedrijfsleven. Daarnaast kwamen de drie traditionele overheidsprincipes van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid steeds sterker onder druk te staan. De drie R‟s werden

86

Ibidem, 16. Interview A en interviews leergeschiedenissen. 88 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 24. 87

20

aangevuld met de drie E‟s: efficiëntie, effectiviteit en eenvoud.” 89 Dat dit ook voor de Belastingdienst van toepassing was, blijkt verderop uit de bronnen: “Vroeger was er sprake van een redelijk uniform product dat redelijk voorspelbaar werd geacht, waarbij de drie R‟s centraal stonden” en “Bezien wij de situatie, zoals deze zich nu in de Belastingdienst manifesteert en waarin in de nabije toekomst een organisatorisch antwoord op gegeven moet worden, dan kunnen globaal de volgende kenmerken worden genoemd: de ene belastingplichtige/schuldige vergt een zachte benadering, de andere een harde; de drie R‟s komen daarbij onder druk te staan.”

90

Het inzicht dat belastingplichtigen van elkaar

verschillen werd gevoed door het differentiatie- en integratiemodel. Het rekening houden met de omgeving (punt 5) was wederom een besef dat bij de Belastingdienst was doorgedrongen door de richtlijnen van het model. Men ervoer aan het einde van de jaren ‟70 dat de eisen van de omgeving van de dienst toenemend waren. (Zie de knelpunten van Mavis in paragraaf 1.3). Punt zes en zeven zijn alle twee vormen van herhalingen van eerder genoemde punten. Om de speerpunten van het beleid nog eens extra kracht bij te zetten, werd in andere bewoordingen nogmaals benadrukt dat er meer differentiatie (door andere werkwijzen) en integratie (door horizontale communicatie) moest plaatsvinden. Geheel volgens het boekje van Lawrence en Lorsch ligt er in Mavis nadruk op de veranderende managementhiërarchie om de integratie te bevorderen. Er kwamen bijvoorbeeld nieuwe overlegstructuren op verschillende niveaus. Nieuw is dat in dit kader „gecombineerde opleidingen‟ worden genoemd.91 De komst van deze gecombineerde opleidingen kan worden beschouwd als een passende invulling van het model met betrekking tot het bevorderen van de integratie. Lawrence en Lorsch noemen educatie namelijk niet specifiek in hun boek, maar dit ligt zeker in lijn met het model. Hoewel de overeenkomsten met het model zeer groot zijn, ontbreekt in de bronnen van de Belastingdienst het idee van Lawrence en Lorsch met betrekking tot conflictoplossing als integratiemiddel. Blijkbaar zag de Belastingdienst zichzelf niet als een organisatie waarbij onderlinge conflicten een grote rol speelden.

1.4 c. Evaluatie We kunnen concluderen dat met de komst van Boersma de eerste grote stappen werden gezet naar een veranderende, meer bedrijfsmatige organisatie. Vernieuwend was dat onder leiding 89

L. Karsten, Managementconcepten in beweging, 38. Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 7-8. (Met „vroeger‟ doelt men hier op de periode 1965-1975.) 91 Ibidem, 36. 90

21

van Boersma er op een experimentele wijze onderzoek werd gedaan naar de toenmalige problematiek. De grootschalige verspreiding van Mavis was het startschot van een voorzichtig opener wordende dienst. Uit interviews bleek dat de beleidsgroepen managementliteratuur lazen, maar vooralsnog is uit geen van de interviews gebleken welke managementconcepten en welke literatuur gebruikt zijn. 92 Uit Mavis bleek dat het differentiatie- en integratiemodel van Lawrence en Lorsch de eerste belangrijke inspiratiebron vormde voor het nieuwe beleid. Met inzicht van dit model pleitte Boersma voor een meer horizontaal georiënteerde organisatie waarbij verschillen geaccepteerd werden en samenwerking in de breedte als integratiemiddel bevorderd diende te worden. Het is goed verklaarbaar waarom de Belastingdienst voor dit managementconcept heeft gekozen. Het model gaf de Belastingdienst op verschillende manieren houvast en richtlijnen ter verbetering. De term differentiatie van Lawrence en Lorsch paste op meerdere manieren goed bij de problemen. Zowel intern als extern werd de roep om differentiatie bij de Belastingdienst groter. Intern werd door verschillende groepen gevraagd om meer vrijheid. De dienst was sterk hiërarchisch ingericht en dit werd steeds meer als beklemmend ervaren. Bovendien

veranderden

de

externe

omstandigheden

ook

steeds

sneller.

Zowel

belastingplichtigen als de politiek begonnen steeds meer eisen aan de dienst te stellen. De Belastingdienst maakte door het model van Lawrence en Lorsch voor het eerst een expliciet onderscheid tussen extern en intern en zag door het model in dat er bij alle twee meer differentiatie en integratie vereist was. Het „differentiatieaspect‟ van het model kan als het ware worden gezien als een soort denkkader dat de Belastingdienst omarmde. Dit denkkader maakte dat de dienst in staat was zichzelf en haar omgeving waar te nemen vanuit een helikopterview. Het „integratieaspect‟ vereiste meer creatief denkwerk met betrekking tot de invulling ervan (de implementatie). De dienst vertaalde „integratie‟ op verschillende manieren. Voorbeelden hiervan zijn het streven naar horizontaal overleg en horizontale communicatie, andere werkwijzen waaronder een meer kosten-baten afweging door het loslaten van de 100% filosofie.

1.5 a. Mintzberg en de rollentheorie Om de integratie op een andere manier te bevorderen, besloot de dienst dat er een accentverlegging van de capaciteiten van managers nodig was. Inspiratie werd opgedaan door Henry Mintzberg (1939), die tot op de dag van vandaag een van de bekendste

92

Interview A en B.

22

managementgoeroes is. Door zijn eerste boek „The Nature of Managerial Work’ uit 1973, werd Mintzberg een begrip in de managementwereld. Mintzberg was de eerste die in de praktijk onderzocht hoe managers te werk gingen. Hij kwam tot de baanbrekende conclusie dat managers niet alleen logisch en rationeel werkten, zoals voorheen werd aangenomen. Door managers in de praktijk te observeren en te bestuderen ontdekte Mintzberg dat een manager binnen zijn leidinggevende functie verschillende taken en functies te vervullen heeft. De verschillende taken en functies zorgen ervoor dat een manager op verschillende manieren moet kunnen functioneren. Een capabele manager weet die verschillende rollen te combineren en te gebruiken. 93 De Belastingdienst heeft gebruik gemaakt van de door Mintzberg bedachte „rollentheorie‟. Hoewel deze theorie niet voldoet aan de definitie van een managementconcept zoals in de inleiding uit een is gezet, biedt de rollentheorie wel inzicht in de manier waarop het denken over leiderschap veranderde bij de Belastingdienst. Met naam en toenaam worden Mintzberg en de rollentheorie genoemd in het document „Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987‟: “Iedere manager vervult vier taken, te weten: 1. de rol van Vakman (kennis van zaken) 2. de rol van Bestuurder (leidinggeven, coördineren, zorgen dat de zaak draait) 3. de rol van Ondernemer/Innovator (toekomst, lange termijn, vernieuwen) 4. de rol van Integrator (het beleid van de enkeling omtoveren tot het beleid van het hele team). De ideale manager beantwoordt aan de formule V.B.O.I. Ook Mintzberg beschrijft de rol van de manager in rollen en wel in de volgende: 1. Interpersonele rollen De protocollaire rol, de leiderschapsrol en de rol van verbindingsman 2. Informatieve rollen De rol van waarnemer, de rol van informatiebron en de rol van woordvoerder 3. Besluitvormingsrollen De rol van ondernemer, de rol van brandweerman, de rol van verdeler van hulpmiddelen en de rol van onderhandelaar

93

Henry Mintzberg, The Nature of Managerial Work (New York 1973).

23

De effectiviteit van de manager wordt sterk beïnvloed door de wijze waarop de tien rollen tezamen worden vermeld,” aldus de Belastingdienst.” 94 Het bovenstaande schema is een exacte kopie van de inhoud van „The Nature of Managerial Work’. Aan de hand van de rollentheorie van Mintzberg trokken de beleidsmakers van de Belastingdienst de conclusie dat er bij de selectie van managers te veel waarde werd gehecht aan „de Vakmanrol‟ en de informatieve rollen van leidinggevenden. De Belastingdienst nam zichzelf daarom voor om bij de toekomstige selectie van leidinggevenden ook te letten op kwaliteiten als onderhandelaar, verbinder en ondernemer. 95 Een goede manager moest de tien verschillende rollen in zich hebben en daar een balans in zien te creëren, precies zoals Mintzberg dat bedoelde. Door het bovenstaande citaat weten we dat „The Nature of Managerial Work’ van Mintzberg gelezen is door de beleidsmakers van de Belastingdienst en dat dit boek gebruikt is om het beleid te verbeteren.

1.5 b. Een andere weg Het onderwerp leiderschap neemt een belangrijke positie in binnen het oeuvre van Mintzberg. In zijn latere (nog bekendere) werk ‘Organisatiestructuren’

96

beschrijft hij hoe een manager

kan managen in een bepaald type organisatie. Dit boek had een grote invloed op het Nederlandse managementdenken in de latere jaren ‟80. In het voorwoord van de Nederlandse vertaling van dit boek ‘Organisatiestructuren’ beaamt Mintzberg dit: “In de loop der jaren heb ik allerlei vriendelijk commentaar op het boek gehad van mensen uit Nederland, meer dan van mensen uit welk ander land dan ook (inclusief de Verenigde Staten en Canada) en dat terwijl het boek alleen in het Engels verkrijgbaar was.” 97 Het is geen geheim dat Mintzbergs configuratietheorie onder andere geïnspireerd was op het werk van Lawrence en Lorsch. 98 De theorie van Lawrence en Lorsch stelt dat te veel differentiatie (te veel verschil tussen onderlinge afdelingen) vraagt om integratie (om het verschil te verkleinen) met als doel het evenwicht in een organisatie te herstellen. In principe zou het managementconcept van de configuraties van Mintzberg beschouwd kunnen worden

94

Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 28-29. Ibidem. 96 Henry Mintzberg, Organisatiestructuren (Schoonhoven 1992) hoofdstuk 9, 172-198. De originele titel van dit boek is: Structure in fives: designing effective organisations, (New Jersey 1983). 97 Henry Mintzberg, Organisatiestructuren, voorwoord bij de Nederlandse Editie, geen pagina nummer. 98 In het boek „Organisatiestructuren’ verwijst Mintzberg meerdere keren naar: Lawrence en Lorsch, Organisation and Environment, Managing Differentiation and Integration (1967). (Zie index pagina 323 en Bibliografie pagina 316.) 95

24

als een betoog over de verstoring van het evenwicht door de dominantie van een bepaalde configuratie in een organisatie. Het is opvallend dat het beleid van de Belastingdienst in het begin van de jaren ‟80 werd ingezet met de theorie van Lawrence en Lorsch, maar niet werd doorgetrokken met het configuratieconcept van Mintzberg. Het lag voor de hand om dit wel te doen, aangezien het configuratieconcept nauw aansloot op het denken van Lawrence en Lorsch. Vooral de configuratie „machinebureaucratie‟ vertoont vele overeenkomsten met de Belastingdienst uit de jaren ‟80 en ‟90. De machinebureaucratie is gebaseerd op standaardisatie van werkprocessen

en

wordt

vooral

aangetroffen

bij

massaproductiebedrijven

en

overheidsorganisaties.99 Het configuratieconcept genoot een grote bekendheid waardoor het aannemelijk is dat de Belastingdienst op de hoogte was van het bestaan van het boek. Bovendien was men bij de dienst al bekend met Mintzberg vanwege het gebruik van zijn rollentheorie. Hoewel de keuze voor het configuratieconcept van Mintzberg voor de hand liggend zou zijn geweest, heeft de Belastingdienst een andere weg ingeslagen. Achteraf gezien bleek de keuze voor een ander concept een slimme zet te zijn.

1.6 a. Het ‘excellente’ Japan Boersma zag in dat de aard en grootte van de problematiek, die door de beleidsgroepen in Mavis in kaart was gebracht, niet eenvoudig op te lossen was. In 1985 riep Boersma daarom twee projectgroepen in het leven om verder onderzoek te doen naar oplossingen voor de heersende problematiek. Er was een projectgroep „Structuur‟ en een projectgroep „Strategie‟.Tevens was het doel van deze projectgroepen om lange termijn visies te ontwikkelen voor de Belastingdienst (10 jaren plannen). 100 Opvallend was dat naast ervaren werknemers van de Belastingdienst er ook studenten bij deze projectgroepen betrokken werden. 101 Net als bij de beleidsgroepen werd er flink geëxperimenteerd. Een zeer belangrijk inzicht, dat mede door het differentiatie- en integratiemodel werd verkregen, was het inzicht dat de Belastingdienst op een andere manier zou moeten omgaan

99

Henry Mintzberg, Organisatiestructuren, hoofdstuk 9: de Machinebureaucratie. En: D.S. Tan, De informatiemanagement matrix (Onbekend) Online raadpleegbaar. Blad: i&i 1994, nummer 4. 100 Zie pagina 7 en 8 van Memorandum inzake herstructurering van de Belastingdienst 1986 over verdere uitleg van de Projectgroepen. Zie ook: Ruud Voigt en Willem van Spijker, Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003) 25-26. Ook in interview A werd gesproken over de Projectgroepen. 101 Interview A.

25

met de belastingplichtige, ook wel betiteld als „de klant‟. 102 Omdat de dienst op dit specifieke punt niet genoeg handvaten kon ontlenen aan het gedachtegoed van Lawrence en Lorsch, zocht men de oplossing bij een ander managementconcept. Een belangrijke mondiale stroming binnen het managementdenken kenmerkte zich in de jaren „80 door Japans-Amerikaanse invloeden en denkwijzen. Gezien het grote (en voor velen onverwachtse) economische succes van Japan in deze periode, waren Amerikaanse en Europese onderzoekers er op gebrand de sleutel van het Japanse succes te vinden. Kenmerkend voor Japanse ondernemingen was volgens Peters en Waterman het idee back-tobasics te gaan. 103 Met hun baanbrekende boek In Search of Excellence (1982) was men ervan overtuigd de oplossing gevonden te hebben. Het falen van Amerikaanse ondernemingen werd gekoppeld aan de loden last van de bureaucratie en het gebrek aan aandacht voor de klant. 104 In hun boek zijn Peters en Waterman op zoek naar wat een onderneming „excellent‟ maakt. Naast acht verschillende kenmerken waar een organisatie aan moet voldoen om „excellent‟ te zijn, is de conclusie dat werksfeer en bedrijfscultuur zeer bepalend zijn voor succes. 105 De Japanse werkwijze, gecombineerd met Amerikaanse invloeden, vormde een van de belangrijkste managementconcepten van de jaren „80: Total Quality Management (TQM).

1.6 b. Managementconcept 2: Total Quality Management en Analyse In het boek „De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total Quality Management’, geschreven door Kip, Boelens en Bentlage, wordt uitgelegd hoe Total Quality Management kan worden toegepast bij overheden.106 Onderstaande definitie en onderstaande basisprincipes van TQM zijn aan dit boek ontleent. De definitie van TQM luidt als volgt: TQM of integrale kwaliteitszorg is het stelsel van activiteiten dat erop gericht is kwaliteit te leveren. TQM is daarmee een wijze van sturing van een organisatie die leidt tot voortdurende verbetering van alle processen zodat aan de verwachtingen van de klanten en opdrachtgevers wordt voldaan of, nog beter, dat deze verwachtingen worden overtroffen. 107 TQM is gebaseerd op drie basisprincipes die zouden moeten leiden tot interne en externe 102

Beide termen worden in het bronmateriaal vanaf de jaren ‟80 door elkaar gebruikt. „Klant‟ werd vaak tussen aanhalingstekens geschreven. Dit geeft weer dat het begrip „klant‟ voor de dienst een lastig begrip is. Zie ook paragraaf 1.6b. I. 103 L. Karsten en K. van Veen, Managementconcepten in beweging, 34. 104 Ibidem, 35. 105 Aernoud Witteveen en Kees Visser, De top 100 aller tijden. Een bespreking van de 100 belangrijkste managementboeken (Schiedam 1997) 44. 106 F.A. Bentlage, J.B. Boelens, J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total Quality Management in de publieke sector (Deventer 1998) 21-25. Let op de overeenkomst van de titel van dit boek met de titel van het boek van Peters en Waterman. 107 F.A. Bentlage, De excellente overheidsorganisatie, 21.

26

verbeteringen. Deze drie basisprincipes zijn: voldoen aan verwachtingen van klanten, beheersen van processen en continu verbeteren.108

I. TQM: voldoen aan verwachtingen van klanten (extern) Bij TQM staat de klant centraal. De klant bepaalt wanneer de geleverde kwaliteit aan de verwachting voldoet. Het is dus een voorwaarde voor overheden om hun klanten als zodanig te definiëren. Dit blijkt in de praktijk zeer lastig te zijn. Immers: de samenleving als geheel zou je een klant kunnen noemen, maar ook individuele personen of bedrijven die om een dienst of beslissing van de betreffende overheid vragen zijn te betitelen als klanten. Ook zou de politiek of een politiek bestuurder die een opdracht aan het ambtelijk apparaat geeft een klant kunnen zijn. Concluderend kan gesteld worden dat klanten van overheden minder duidelijk definieerbaar zijn dan klanten van een bedrijf. Dit maakt dat het toepassen van TQM bij overheden om een andere aanpak vraagt. Om TQM te infiltreren in een overheidsorganisatie moet eerst worden besloten welke klanten primaire klanten zijn. Wanneer dit bekend is, dient gericht onderzoek te worden gedaan naar de verwachtingen van deze primaire klanten zodat duidelijk in kaart gebracht wordt op welke punten de organisatie zichzelf kan verbeteren. 109 N.B. Er wordt in de literatuur op gewezen dat ook impopulaire beslissingen van overheden onder de „te verwachten kwaliteit‟ kunnen vallen. Een simpel voorbeeld over het verzoek een bouwvergunning te krijgen door een particulier werkt verhelderend. Wanneer een overheid beslist deze bouwvergunning niet te geven kan de kwaliteit gewaarborgd blijven doordat de overheid zich aan de gemaakte afspraken houdt. (Bijvoorbeeld reageren binnen de afgesproken termijn, de afwijzing onderbouwen met een heldere argumentatie, bereid zijn eventuele vragen van de aanvrager te beantwoorden et cetera.) Concluderend kan gesteld worden dat de kwaliteit van de service in dit geval uitstekend is geweest en dat de kans groot is dat er toch conform de verwachting van de aanvrager is gehandeld, ondanks de afwijzing van het bouwverzoek.110 Belastingdienst: voldoen aan verwachtingen van klanten (toetsing) Bij het eerste basisprincipe van TQM bepaalt de klant of de geleverde kwaliteit voldoende is. Eerder is aangegeven dat het voor de Belastingdienst lastig is om (primaire) klanten aan te wijzen. In gesprekken met verschillende medewerkers van de Belastingdienst werd dit 108

Ibidem, 22. Ibidem, 22-23. 110 Ibidem, 23-24. 109

27

probleem bevestigd en als een steeds terugkerende kwestie bestempeld. Aan de andere kant moet het misschien ook niet moeilijker gemaakt worden dan het is, de Belastingdienst kent namelijk een „klantenservice‟111, waar belastingplichtigen telefonisch en aan een loket geholpen kunnen worden. Om de toetsbaarheid enigszins praktisch uitvoerbaar te maken beschouw ik daarom particuliere burgers en bedrijven (belastingplichtigen) als primaire klanten van de Belastingdienst en laat ik de politiek en andere overheden buiten beschouwing. De Belastingdienst schreef in 1982: “In de praktijk worden thans daadwerkelijke aanzetten gegeven tot verandering in de richting van een meer doelmatig en doelgericht intern en extern functioneren van de dienst. Er is een tendens gaande waarbij meer productgericht dan proceduregericht wordt gewerkt. Bijvoorbeeld: de branchegerichte controle acties, het enquêteren van het publiek met betrekking tot de dienstverlening.” 112 Met name „het enquêteren‟ zou kunnen worden opgevat als een kenmerk van TQM. Hiermee wilde de Belastingdienst expliciet belastingplichtigen vragen om feedback te geven met als doel de dienstverlening te verbeteren. Echter wordt dit punt afgezwakt door de woordkeuze van „de tendens‟. Het is duidelijk niet een hoofdpeiler van het nieuwe beleid. Dat klantgerichtheid in het begin van de jaren ‟80 een bijzaak is, blijkt tevens uit het volgende voorbeeld: er zijn in Mavis zeven regels beschreven over een „klantgerichte aanpak‟, wat deze aanpak inhoud en wie de klanten zijn wordt niet echt duidelijk: “De communicatie en organisatiestructuur kan zodanig worden ingericht dat een geïntegreerde aanpak van belastingplichtigen en belastingschuldigen kan plaatsvinden.” 113 Klantgerichtheid werd vanaf het midden van de jaren ‟80 belangrijker. Dit wordt bevestigd door Ruud Voigt, voormalig extern adviseur bij de Belastingdienst. Hij schrijft: “De Projectgroep kwam (in 1986) behalve met het begrip „klantvriendelijkheid‟, met de opvatting dat op een of andere manier in de toekomst met teams gewerkt zou moeten worden, waarin overlap van deskundigheden aanwezig zou moeten zijn. „Klanten‟ hoeven zich dan slechts aan één loket te vervoegen. Tevens zouden er gradaties moeten worden aangebracht bij de klanten, zoals een indeling naar branches inzake fraudegevoeligheid, en een indeling naar de fases waarin een bedrijf zich bevindt.”114 De komst van het begrip „klantvriendelijkheid‟ geeft een omslag in het denken van de dienst weer. Voor het eerst gaf de Belastingdienst gehoor aan „de klant‟ en de groeiende

111

Zie www.belastingdienst.nl en zoek op klantenservice. Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 36. 113 Ibidem, 37. 114 Voigt, Spelen met betekenis, 25-26. 112

28

behoefte aan voorlichting en hulpverlening. 115 Ook werden er in deze periode wijzigingen doorgevoerd om de externe presentatie van de dienst te verbeteren door onder andere belastingformulieren overzichtelijker te maken. Er werd vooral aandacht besteed aan taalgebruik om de begrijpelijkheid van de documenten voor belastingplichtigen te vergroten.116 Ondanks dat de woorden „klant‟ en „belastingplichtige‟ door elkaar werden gebruikt, kunnen we concluderen dat klantgerichtheid en klanttevredenheid vanaf het midden van de jaren „80 een steeds grotere rol begonnen te spelen bij de beleidsvoering van de Belastingdienst.

II. TQM: beheersen van processen (intern) Procesbeheersing is een zeer belangrijk element bij TQM. Producten en diensten worden gezien als het eindproduct van een proces. Het proces is het totaal van activiteiten dat het product of dienst creëert. Bij grote organisaties loert het gevaar dat individuele werknemers en/of leidinggevenden vaak het gehele proces uit het oog verliezen, omdat zij slechts een miniem onderdeel vormen van het totaal. TQM is erop gebrand het proces zo efficiënt en effectief mogelijk te laten verlopen. Er wordt nadruk gelegd op de samenwerking tussen verschillende afdelingen, regio‟s en bestuurslagen. Procesbeheersing beperkt zich niet alleen tot het productieproces. Het moet zeer breed worden opgevat: van bedrijfsvoering tot eisen aan medewerkers, van de website tot het financiële beleid en van voldoende parkeerplaatsen tot het interieur van kantoren. 117 Belastingdienst: beheersen van processen (toetsing) Het tweede basisprincipe van TQM „beheersen van processen‟ was tevens doorgedrongen in de managementvisies van de dienst in het begin van de jaren ‟80. Een compleet hoofdstuk is hieraan gewijd in Mavis. De titel van dat hoofdstuk „beheersing van het werkproces‟ laat weinig aan de verbeelding over. Een citaat bevestigt dit: “Het werkbeheersingsmanagement omvat het sturen en regelen van de primaire werkstromen – de eigenlijke productie – door het instellen en bijstellen van middelen, methode en mankracht.” 118 Het wordt door dit citaat (en de context) niet duidelijk wat men bedoelde met „de eigenlijke productie‟ of „de primaire werkstromen‟. Hierdoor stuiten we op een probleem. Als niet duidelijk is op welk(e) proces(sen) men zich heeft gericht, is het onmogelijk om het proces te beheersen. 115

Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 2. Ibidem, 7. 117 Ibidem, 24. 118 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 24. 116

29

Net als bij het toenemen van de klantgerichtheid, zien we vanaf het midden van de jaren ‟80 ook een toenemende noodzaak ontstaan tot het vinden van effectievere werkwijzen. Dit moest ook wel, want de economische situatie van het land was niet optimaal: “De Belastingdienst staat voor een uitdaging om aan verschillende eisen tegemoet te komen: het vinden van doelmatigere werkwijzen, aangezien het Kabinet vastbesloten is het overheidsapparaat niet verder te laten groeien, hetgeen betekent dat een toenemende werklast opgevangen zal moeten worden met een ongeveer gelijkblijvende bezetting.”119 III. TQM: continu verbeteren (intern en extern) Dit laatste principe kan simpel en kort worden uitgelegd. De organisatie dient, met het oog op de toekomst, constant te werken aan verbeteringen. Dit is een wezenlijk onderdeel van de werkzaamheden van alle werknemers van de organisatie, het is een onderdeel van de werkcultuur. Deze lange termijn visie is gericht op alle mogelijke verbeteringen zoals in principe twee genoemd. 120 Belastingdienst: continu verbeteren (toetsing) Bij dit laatste basisprincipe van TQM is genoemd dat alle werknemers primair verantwoordelijk zijn voor de continue verbetering van de organisatie. In de bronnen van de jaren ‟80 van de Belastingdienst komt dit punt van TQM niet duidelijk naar voren. Er is bijvoorbeeld opgeschreven dat het instellen van een werkproces de primaire taak van de manager is. 121 Niet-managers hadden blijkbaar andere primaire taken. De Belastingdienst geeft in diezelfde bronnen aan een sterk hiërarchische opbouw te kennen: “Leidinggeven in de Belastingdienst vindt plaats in een kader van hiërarchische gezagsverhoudingen, waarbij het rangenstelsel, allerlei uiterlijkheden en voorgeschreven beleefdheidsvormen voor een extra disciplinair accent te zorgen.”122 Sterk hiërarchische verhoudingen wijzen dit laatste basisprincipe van TQM niet per se af, maar uit de bronnen is op te maken dat procesbeheersing vooral de taak van managers was en dat deze verantwoordelijkheid niet bij andere werknemers werd gelegd. Naast gedeelde verantwoordelijkheid hoort ook het ontwikkelen van een lange termijn visie bij het continu verbeteren. De Belastingdienst voldeed hier wel aan, aangezien er vanaf 1982 voor het eerst meerjarenplannen werden gepresenteerd met lange termijn doelstellingen.

119

Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 5. Ibidem, 24-25. 121 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 25. 122 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 27. 120

30

Nieuw was ook dat vanaf 1981 elk jaar een jaarverslag verscheen. Deze jaarverslagen boden buitenstaanders inzicht in de ontwikkelingen omtrent de uitvoering van de aan de Belastingdienst opgedragen wettelijke taken. 123 Tot op de dag vandaag komen de jaarverslagen elk jaar uit. Met deze jaarverslagen sloeg Boersma een nieuwe weg in. De voorheen zo gesloten dienst brak steeds meer open.124

1.6 c. Evaluatie Total Quality Management is een managementconcept uit de jaren ‟80 dat grote invloed had op werkprocessen en klantgerichtheid van bedrijven en organisaties wereldwijd. We kunnen stellen dat TQM vooral vanaf het midden van de jaren ‟80 doorgedrongen was bij de Belastingdienst. De term TQM is nooit expliciet genoemd, maar uit de vergelijking van de inhoud van de bronnen van de Belastingdienst met de basisprincipes van TQM zijn met name „klantgerichtheid‟ en „procesbeheersing‟ vanaf het midden van de ‟80 een steeds belangrijkere rol gaan spelen in het beleid. In hoeverre men in staat was processen te beheersen is moeilijk te zeggen, aangezien uit de bronnen niet volledig duidelijk wordt om welke processen het nu precies ging en wat de doelstellingen van die processen waren. Het principe „voldoen aan verwachtingen van klanten‟ begon vanaf circa 1985 een steeds prominentere plek in te nemen bij de Belastingdienst. De Belastingdienst probeerde door middel van enquêtes, betere informatievoorziening en het verduidelijken van aangifteformulieren de klant beter van dienst te zijn. 125 Ook de toegenomen samenwerking van verschillende afdelingen maakten dat klanten minder tijd en energie hoefden te besteden aan hun belastingaangiftes. Het laatste TQM-principe: „continu verbeteren‟ is voor een gedeelte wel en voor een gedeelte niet van toepassing geweest op de Belastingdienst. Hoewel de Belastingdienst in de jaren ‟80 opener werd, bleven verantwoordelijkheden met betrekking het werkproces voornamelijk bij managers liggen. 126 Dit is goed verklaarbaar aangezien de Belastingdienst van oorsprong sterke traditionele hiërarchische verhoudingen kende. Bij dit principe van TQM staat duidelijk omschreven dat het streven naar verbeteringen een verantwoordelijkheid is van alle werknemers. Dit werd zo niet in de bronnen geformuleerd en is daarom niet volledig van toepassing op de dienst. De Belastingdienst voldeed wel aan de andere 123

V. van Kommer, Het bedrijf Belastingdienst, 1. Interview A. 125 Dit blijkt uit meerdere bronnen: Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986. Voigt, Spelen met betekenis, 25-26 en interviews A en B. 126 Managementvisie voor de Belastingdienst september 1982, 25. 124

31

voorwaarde van dit principe: namelijk het vaststellen van lange termijn doelstellingen. Vanaf 1982 werden er meerjarenplannen geschreven om deze lange termijn visie te ondersteunen.

127

We kunnen concluderen aan de hand van de overkomsten met de basisprincipes, dat Total Quality Management vanaf medio jaren ‟80 bij de beleidsmakers van de Belastingdienst geen onbekend fenomeen was. Het is onwaarschijnlijk dat het expliciet de bedoeling was om TQM in haar meest ideale vorm toe te passen in de organisatie aangezien in de analyse bleek dat lang niet alle principes van TQM (volledig) zijn overgenomen in het beleid van de Belastingdienst. Wanneer we de toepassing van TQM vergelijken met de toepassing van het differentiatie- en integratiemodel, valt op dat de laatste duidelijk vollediger werd beschreven in beleidsstukken. Echter, dit zegt vrij weinig over de levensduur die bepaalde termen kennen. „Klantgerichtheid‟, kent namelijk een langer bestaansrecht binnen de organisatie dan de termen „differentiatie‟ en „integratie‟.

1.7 Reorganisatie ‘De Grote Herstructurering’ (1989-1992): een conceptenmix ‘De mensen willen niet langer dat wordt voorgeschreven het hoe moet.’ 128 (De Belastingdienst)

Hoewel in 1982 nog werd benadrukt dat er geen reorganisatie bij de Belastingdienst zou plaatsvinden, was men twee jaar later van mening veranderd. Men wist in de hogere regionen van de Belastingdienst vanaf 1984 dat er een reorganisatie aan zat te komen. 129 Toch liet de uitvoering van deze reorganisatie nog enkele jaren op zich wachten. Boersma wou namelijk zo goed mogelijk voorbereid zijn om geen onnodige risico‟s te lopen. Een dermate grote reorganisatie was binnen de Belastingdienst nog nooit vertoond. De top van de Belastingdienst kwam steeds sterker tot de overtuiging dat de hoofdordening van de dienst een doelgroepordening moest zijn, waarbij de belastingplichtige centraal kwam te staan.130 Met het instellen van acht „loodseenheden‟ werd succesvol proef gedraaid. Een beperkt aantal belastingplichtigen werden binnen de loodseenheden voor het eerst doelgroepgericht behandeld. Het belastingmiddel stond hierdoor niet meer centraal. Klanten werden geïntegreerd geholpen.131

127

Interview A. Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, 21. 129 Interview A. 130 Voigt, Spelen met betekenis, 27. 131 Ibidem, 32 en interview A. 128

32

In 1985, toen Boersma van plaatsvervangend Directeur-Generaal werd benoemd tot Directeur-Generaal, kreeg hij hulp van Joop van Lunteren als plaatsvervangend DirecteurGeneraal. Van Lunteren en Boersma traden vanaf het begin op als een team. De eerdere samenwerking van Sleddering en Boersma kan worden beschouwd als een meer traditionele samenwerking. „Sleddering was meer een Directeur-Generaal van de oude Haagse stempel‟, aldus een van de geïnterviewden. 132 Boersma had de touwtjes strak in handen en was niet bang tradities te verbreken en zaken anders aan te pakken. Een van de geïnterviewden omschreef hem als een „nuchtere Fries‟ met een bijzondere nieuwsgierigheid. 133 Ook aan daadkracht en lef ontbrak het hem niet. Tijdens de directeurenconferentie in maart 1987 maakte Boersma op indrukwekkende wijze aan het hogere management bekend dat de Belastingdienst zou gaan reorganiseren. Onderstaande woorden van Boersma zijn bij de geïnterviewden in het geheugen gegrift.134 “Hij stond als een ware bestuurder in de zaal, als een ondernemer. “Ik durf het aan, ik ga op weg, doen jullie mee?” Hij ging een voor hem onbekend avontuur aan. Zo‟n grote reorganisatie was nog nooit vertoond. “Wie het niet aandurft, wie twijfelt moet het nu zeggen…” Iedereen zag het zitten, betuigde instemming.” 135

Bij de nieuwe weg die de Belastingdienst insloeg aan het einde van de jaren ‟80 werden het differentiatie- en integratiemodel en TQM verenigd: “Het is duidelijk dat de Belastingdienst zijn functioneren en zijn organisatiestructuur meer moet afstemmen op de omgeving en minder moet bezien vanuit interne criteria en overwegingen. Uitgangspunt bij de organisatorische vormgeving van de organisatie is dan ook de relatie met de „klant‟ c.q. de doelgroep,” aldus de Belastingdienst.136 En dit vroeg om een cultuurverandering binnen de dienst: “Het is noodzakelijk dat ook de oriëntatie van leidinggevenden en de medewerkers verandert. Daarvoor moeten de prioriteiten, opvattingen, waarden en normen van de belastingambtenaren – de cultuur van de dienst – veranderen in de richting van de doelstellingen: een flexibele, doelgroepgerichte en resultaatgerichte organisatie.”137 Toen in 1989, vlak voor dat de Grote Herstructurering van start ging, bleek dat het essentiële automatiseringsproject nog niet klaar was, stonden Boersma en Van Lunteren voor een groot dilemma. Wachten op het nieuwe automatiseringssysteem zou een vertraging van 132

Correspondentie na interview met geïnterviewde A. Interview A. 134 Interview A en B. 135 Voigt, Spelen met betekenis, 28. 136 Memorandum inzake herstructurering, 9-10. 137 Ibidem, 11-12. 133

33

twee jaar betekenen. Uiteindelijk namen zij de moeilijke beslissing: de reorganisatie zou gewoon volgens plan doorgaan.138 Toen eind 1989 ook nog het bericht „van boven‟ kwam dat de belastingopbrengsten aanzienlijk achterbleven bij de begroting, stortte de pers zich op de Belastingdienst. De net gestarte reorganisatie werd als (onterechte) oorzaak aangewezen om de laag uitgevallen opbrengsten te verklaren. Voigt beschrijft dat het achterblijven van de belastingopbrengsten niet een gevolg was van de reorganisatie, maar een bekend probleem vormde waarvan men verwachte dat het door de reorganisatie voor een groot deel zou worden opgelost. De kritieken op de organisatie werden intern als een schok ervaren. Problematischer was echter dat de Kamer liet weten het hele veranderingsproces te willen stoppen. 139 De ophef liep af met een sisser doordat de Kamer genoegen nam met het instellen van een onafhankelijk onderzoek. De Belastingdienst ging akkoord en bleek achteraf geholpen met het onderzoek. Uit de bevindingen bleek dat de onafhankelijke onderzoekers achter de reorganisatie stonden, maar dat zij de uitvoering „onzorgvuldig‟ vonden en daardoor problemen verwachtten.140 Er moest vooral voor meer schriftelijke en persoonlijke communicatie worden gezorgd. Boersma besloot daarom om een brief met de bevindingen naar alle medewerkers van de Belastingdienst te sturen waar de probleempunten een voor een werden aangegeven. 141 Naast de communicatieproblematiek werd er door de onderzoekers op gewezen dat er geen vangnet was tijdens de reorganisatie, dat personeel meer inbreng en opleiding wilde hebben in automatiseringsprocessen en dat er voor tijdelijke extra capaciteit (in de vorm van uitzendkrachten) moest worden gezorgd.142 De Grote Herstructurering ging, na enige opstartproblemen, in 1989 officieel van start en werd in 1992 formeel afgerond. De herstructurering was een cruciale gebeurtenis in de geschiedenis van de Belastingdienst. Vanaf dit moment waren de eenheden van de Belastingdienst niet meer georganiseerd rond een belastingmiddel of proces, maar rond een doelgroep: particulieren, ondernemingen, grote ondernemingen en douane. 143 De nieuwe doelen van het beleid steunden op vier peilers: (1) doelgroepgericht en geïntegreerd werken, (2) zorgvuldig handelen, (3) dienstverlening en (4) klantgerichtheid. Dit betekende dat vrijwel alle 30.000 werknemers hun werkzaamheden drastisch zagen veranderen. 144

138

Voigt, Spelen met betekenis, 35. Ibidem, 36. 140 Ibidem, 37. 141 Brief van Cor Boersma aan alle medewerk(st)ers van de Belastingdienst, 14 juni 1990. 142 Brief van Cor Boersma en Voigt, Spelen met betekenis, 36, 37. 143 Pfeil, Op gelijke voet, 401. 144 Ibidem, 406-407 en Managementvisie voor de Belastingdienst 1983, januari 1983. 139

34

Het centraal stellen van doelgroepen kan worden beschouwd als het doortrekken van de lijn van klantgerichtheid (afkomstig van TQM) die al in Mavis werd geschetst. De doelgroepenstructuur was het ultieme resultaat van klantgerichtheid: “Voor de ondernemer betekent een en ander straks vanuit een aanspreekpunt een geïntegreerde behandeling van verschillende belastingen en een integratie van de tot nu toe onderscheiden processen van controle, heffing en invordering.” En: “Particulieren kunnen zo snel en adequaat geholpen worden. Voorlichting en snelle behandeling van aangiften, verzoeken, bezwaarschriften, teruggaven enz. staan voorop.145 Echter betekende de afronding van de reorganisatie aan het einde van 1992 niet dat alles achter de rug was. Integendeel, er moest nog veel werk worden verricht.

1.8 Resultaten van de herstructurering De externe resultaten van de reorganisatie waren op korte termijn meteen zichtbaar. Hoewel de Kamer en de pers zich voor de reorganisatie negatief hadden uitgelaten over de reorganisatie, was de buitenwereld vlak na de reorganisatie juist lovend over de veranderende Belastingdienst. „De klant‟ gaf aan beter geholpen te worden en ook de Consumentengids gaf positief commentaar. Er kwam in 1990 een goedgekeurde accountantsverklaring en ook de Algemene Rekenkamer gaf een gunstig oordeel over de rekening van de Belastingdienst. 146 De transitie naar doelgroepen was geslaagd. De kers op de taart kwam in het begin van de jaren ‟90. Er werden twee prestigieuze prijzen aan de Belastingdienst toegekend. In 1993 ontving Boersma de prijs van de Orde van Organisatieadviseurs en een jaar later ontving de Belastingdienst de Accentprijs van de Stichting Adverteerderjury Nederland voor een van de voorlichtingscampagnes (sector: non-profit/overheid).147 Enkele jaren na de reorganisatie was de Belastingdienst een voorbeeld voor andere overheidsorganisaties en was het imago van de Belastingdienst flink verbeterd.148 In 2001 gaf de Belastingdienst aan dat er achteraf te lang was gewacht met de Grote Herstructurering om de dienst aan te passen aan de veranderende maatschappelijke omgeving.149 Deze informatie geeft weer dat de Belastingdienst in 2001 terugkeek op een overwegend positieve transitie. Maar gezien de moeilijkheden waar de dienst tijdens deze reorganisatie mee te kampen had, is dit naar mijn mening een geval van „achteraf is makkelijk 145

Herstructurering Belastingdienst, oktober 1989, 2-3. Voigt, Spelen met betekenis, 37. 147 R. Westra, Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing (Amsterdam 2006) 74. 148 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 7. 149 Ibidem. 146

35

praten‟. Al in 1989 gaf men aan sneller te willen reorganiseren, maar gezien verschillende beperkingen was dit niet haalbaar. Deze beperkingen waren de politieke problemen zoals eerder genoemd, de huisvesting, de automatisering en het feit dat het normale productieproces met betrekking tot de belastingopbrengsten zo ongestoord mogelijk zijn gang moest kunnen gaan. 150 Hoewel de buitenwereld vrij snel positief oordeelde over de veranderende dienst, waren intern de gemoederen niet zo snel bedaard. Vooral op de communicatiewijze rondom de gehele reorganisatie waren kritieken. 151 Ondanks dat het een specifieke doelstelling was om duidelijkheid te scheppen voor alle medewerkers, 152 en ondanks de waarschuwingen van de onafhankelijke onderzoekers, werd achteraf gesteld dat er in de uitvoering op communicatiegebied onvoldoende resultaat behaald was. Gebrek aan duidelijkheid, de praktische problemen en de opstartproblemen maakte dat deze herstructurering het uiterste van het personeel heeft gevergd.153 Dit werd achteraf ook bevestigd door Jenny Thunnissen in 2003 (toen Directeur-Generaal van de Belastingdienst) die meer dan tien jaar later met gemengde gevoelens op deze veranderingen terugblikte: “We hebben in 1990 een hele grote verandering gedaan waarbij 30.000 mensen ander werk kregen, een andere werkinhoud, andere collega‟s en een ander gebouw. Dat was heavy. Op dat moment is gezegd: dat doen we nooit meer op deze manier, want dat is toch wel erg woest. Omdat de effecten vrij snel zichtbaar waren, zijn we vergeten hoe erg het was.”154

150

Herstructurering 18 oktober 1989, 9. (Algemene conclusie). Voigt, Spelen met betekenis, 38. 152 Memorandum inzake de herstructurering van de Belastingdienst, 1986, 26. 153 Pfeil, Op gelijke voet, 408. 154 Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 82. (Interview met Jenny Thunnissen.) 151

36

HOOFDSTUK 2 – Strax (1993-2005) ‘De voornaamste oorzaak van de problemen zijn de oplossingen’ (Johan Wilhelm van der Zant, 1926-1977)

2.1 De transformatie naar Strax Sommige veranderingen van de Grote Herstructurering zijn fundamenten geworden van de werkwijze van de dienst tot op de dag vandaag. Voorbeelden hiervan zijn: het selecteren van risico en belang, het ontwikkelen van een managementvisie met expliciete doelstellingen, het extensiveren van publieksvoorlichting, het integraal behandelen van belastingplichtigen en het onderscheiden van primaire en facilitaire processen, klantgericht werken en natuurlijk het werken in doelgroepen. 155 Hoewel de Grote Herstructurering een succesvolle reorganisatie is geweest, bleek dat de

nieuwe

strategie

werkinhoudelijk

ook

nadelen

met

zich

mee

bracht:

doelgroepoverschrijdende of zeer brede activiteiten bleken lastig uitvoerbaar door de ontstane verkokering van de verschillende divisies (douane, particulieren, grote ondernemingen en ondernemingen noord/zuid.) Hierdoor werd werk soms niet óf juist dubbel gedaan. Bovendien werd het steeds lastiger voor werknemers om specifieke vakkennis op te doen omdat hun werkzaamheden versnipperd waren over verschillende dienstonderdelen. 156 Werknemers vonden dat er te veel vaardigheden van ze werd verwacht en gaven tegelijkertijd aan meer eigen ruimte te willen krijgen in hun werkzaamheden. 157 Vanaf 1993 werd Joop van Lunteren benoemd tot Directeur-Generaal en nam Cor Boersma afscheid van de Belastingdienst. Als reactie op deze ongewenste nadelen bedacht Van Lunteren in 1996 de „Garderencyclus‟. 158 In vier conferenties werd door de Directieraad van de Belastingdienst nagedacht over de toekomst van de dienst. Men was het erover eens dat een van de grootste problemen de verkokering van de doelgroepstructuur was. Met name bij de divisies „grote ondernemingen‟ en „ondernemingen‟ zorgde de doelgroepstructuur voor veel verschillen in het handhavingsniveau. Om de verkokering in de divisies tegen te gaan, kwam Van Lunteren in 1997 met de boodschap dat de doelgroepgerichte aanpak een 155

De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 1. Pfeil, Op gelijke voet, 410. 157 De reorganisatie belastingdienst, 2003, 2. (Dit werd bekend door de Personeelsmonitor.) 158 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4. 156

37

uitgangspunt bleef maar dat de doelgroeporiëntatie als bestuurlijk ordeningskader werd verlaten.159 Door aan de divisiedirecteuren portefeuilles (dienstverlening, toezicht, massale processen) toe te kennen werd getracht dit probleem op te lossen. Ook lanceerde hij de inmiddels beroemde slogan: „leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker‟. 160 In oktober 1997 werd tijdens een landelijke bijeenkomst het traject „Straks‟ geboren. 161 Vanwege praktische bezwaren rondom de naamgeving stond het traject al snel bekend onder de naam „Strax‟. De Belastingdienst omschreef Strax als het gekozen trefwoord dat stond voor de erkenning dat zoveel factoren tegelijk op de Belastingdienst inwerken dat eenvoudige oplossingen niet meer bestonden. Alleen medewerkers kunnen organisaties veranderen en deze kunnen niet worden afgedwongen. De kernpunten van Strax waren: (1) flexibelere organisatievormen (2) uitgaan van competenties van medewerkers in plaats van functies en (3) denken in processen in plaats van structuren. 162 Van de Grote Herstructurering had men geleerd dat een „plotsklapse‟ verandering gepaard ging met onrust en proceshaperingen. Men wilde het deze keer anders aanpakken. Het doel was om „organisch‟ te veranderen. 163 Net als bij de Grote Herstructurering is er bij Strax gebruik gemaakt van verschillende managementconcepten. Een belangrijk managementconcept uit de jaren ‟90 was „de Lerende Organisatie‟, bedacht door de Amerikaan Peter M. Senge. Van 1997 tot 2003 heeft de Belastingdienst zichzelf ten doel gesteld een lerende organisatie te zijn. 164 In deze lange periode van zes jaar transformeerde het karakter van Strax en transformeerde het concept de Lerende Organisatie mee.

2.2 De transformatie van Strax Strax kreeg vanaf 2000 een ander karakter toen de functie van Directeur-Generaal, voor het eerst in de geschiedenis van de Belastingdienst, bekleed werd door een vrouw: Jenny Thunnissen.

De

wisseling

van

Directeur-Generaal

in

2000

zorgde

voor

een

accentverschuiving in het beleid. Deze verschuiving is onder andere te zien aan de opvallende verandering van de naamgeving van Strax. Onder Van Lunteren heette Strax een reflectief traject (1997). Strax was slechts bedoeld als een reflectie: het diende als een spiegel die de 159

Ibidem. De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 3. 161 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 4. 162 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 10. 163 De reorganisatie Belastingdienst, 2003, 1 en 14. 164 Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 2 en Ondernemersbesluit Reorganisatie Belastingdienst Strax, 28 maart 2003, 8. 160

38

Belastingdienst zichzelf voorhield om zichzelf eens grondig te bekijken. Dit denken sluit aan bij de inhoud van het managementconcept „de Lerende Organisatie‟, maar suggereerde enkel een nieuwe manier van reflectie en nog geen daadwerkelijke veranderingen. Toen Thunnissen Directeur-Generaal werd noemde men Strax ineens een ontwikkeltraject (2001).165 Als we naar de letterlijke betekenis van deze woorden kijken, valt op dat Strax een steeds serieuzer wending kreeg. De term ontwikkeltraject suggereerde dat Strax niet alleen een spiegel was, maar dat er vanaf 2001 ontwikkelingen in het verschiet lagen.

Deze

ontwikkelingen vertaalden zich

binnen twee

jaar

in een

nieuwe

naamsverandering. Vanaf 2003 werd Strax ineens een reorganisatie genoemd. 166 Deze laatste wending is helemaal opvallend aangezien men tot 2001 expliciet aangaf dat het niet de bedoeling was dat Strax in een reorganisatie zou uitmonden. Het doel was dat de Belastingdienst zich soepel moest aanpassen aan veranderende omstandigheden. 167 De naamsveranderingen geven inzicht in het karakter en in het verloop van Strax. Blijkbaar was er een toenemende noodzaak tot veranderen ontstaan om van een nadrukkelijke „organische‟ verandering te eindigen in een voltallige reorganisatie, ondanks dat men dit eerst wilde voorkomen. Deze paradoxale ontwikkeling toont aan dat het sturen van de Belastingdienst moeilijk, onvoorspelbaar en tijdgebonden is. Het concept van de lerende organisatie speelt een belangrijke rol bij de transformatie van Strax.

2.3 a. Managementconcept 3: De Lerende Organisatie In 1990 kwam het boek ‘The Fifth Discipline; The Art and Practice of The Learning Organisation’ op de markt. Met dit baanbrekende boek introduceerde Peter Senge het idee van de Lerende Organisatie. Systeemdenken is volgens Senge de oplossing om de grote patronen in organisaties te herkennen en noemt dit de vijfde discipline. Door gebruik te maken van systeemdenken ziet men onderlinge verbanden in plaats van lineaire opeenvolgingen van oorzaak en gevolg. Men kan door het systeemdenken de processen van veranderingen waarnemen in plaats van momentopnames.168 Naast systeemdenken zijn vier andere disciplines van belang om een lerende organisatie op te bouwen. De eerste discipline noemt Senge het „persoonlijk meesterschap‟. Organisaties kunnen volgens Senge alleen leren als individuele leden leren. Hoe meer 165

Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 11. Zie de titel van de documenten: De reorganisatie Belastingdienst, 2003 en Ondernemerbesluit reorganisatie Belastingdienst Strax, 28 maart 2003. 167 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 8-9. 168 Peter M. Senge, De vijfde discipline. De kunst en praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992) 59136. 166

39

individuen er naar streven om te (blijven) leren, hoe beter het is. Persoonlijk meesterschap gaat verder dan het verbeteren van bekwaamheid en vaardigheden. In dit verband betekent individueel leren een leven lang leren. De tweede discipline is het bewust worden van „mentale modellen‟. Mentale modellen zijn generalisaties, veronderstellingen en verhalen. Deze modellen geven gestalte aan daden van mensen en kunnen worden beschouwd als simplificaties van de werkelijkheid. Volgens Senge kunnen mentale modellen het leren belemmeren, maar ook versnellen. Het doel is dus nieuwe gewoontes aan te leren, maar misschien nog wel belangrijker: oude gewoontes af te leren. De derde discipline is het hebben van een „gemeenschappelijke visie‟. Volgens Senge is dit van essentieel belang omdat een gemeenschappelijke visie voor een gedeelde identiteit zorgt en mensen verbindt. De vierde discipline noemt Senge „teamleren‟. Senge is van mening dat een team meer kan leren dan de afzonderlijke leden samen. Door binnen een team constant de dialoog aan te gaan kunnen veranderingen plaats vinden.169 Het doel van deze vijf disciplines is het realiseren van een lerende organisatie. Het belangrijkste eigenschap van een lerende organisatie is het vermogen van constante aanpassing. In principe kan worden betoogd dat een lerende organisatie zich in een constante staat van reorganisatie bevindt.

2.3 b. Analyse: De Belastingdienst als lerende organisatie Strax werd door de bedenkers omschreven als „vanzelf bewegen‟, geen opgelegde beweging, maar een organisatie die zich aanpast. Verschillende metaforen, beelden en trefwoorden ondersteunen

dit

denken.

Geen

theoretische

interpretaties,

geen

planning-

en

controleprocedures: de medewerkers zijn het kapitaal. 170 Strax kenmerkte zich daarom niet door rapporten en onderzoeken, maar zoals Thunnissen dat zei: door praten: “Praat met jullie medewerkers. Praten met elkaar, gewoon het meest primitieve, primaire communicatiemiddel dat we hebben. We weten dat het belangrijk is en we doen het niet. Want we hebben het druk, zeggen we…”171 De hoofdpeiler van de nieuwe weg, die de Belastingdienst aan het einde van de jaren ‟90 in sloeg, was dat er geen radicale herstructurering werd beoogd. Met de ingrijpende Grote Herstructurering nog vers in het achterhoofd besloot men vanaf 1997 dat de Belastingdienst zich

voortaan

flexibel

en

zonder

schokken

zou

aanpassen

aan

veranderende

169

Senge, De vijfde discipline, 137-264. Voigt, Spelen met betekenis, 54-57. 171 Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 46. Citaat van Jenny Thunnissen. 170

40

omstandigheden.172 Want ondanks het succes van de eerste grote reorganisatie is er na de Grote Herstructurering gezegd: „Dit was eens maar nooit weer.‟173 Veranderende werkomstandigheden voor 30.000 mensen is niet in de koude kleren gaan zitten bij de mensen die de Grote Herstructurering hebben meegemaakt. De Belastingdienst stond totaal op z‟n kop. Het is dan ook niet vreemd dat de Belastingdienst heil zag in managementconcept van Senge: “Het streefbeeld dat we voor de Belastingdienst straks voor ogen hebben, moeten we dan ook niet zoeken in een gefixeerde organisatiestructuur en alles wat daarmee annex is. Niet het tijdelijke en formele omhulsel van onze organisatie moet in het middelpunt staan. De ontwikkeling van onze dienst moet voortkomen uit de inhoudelijke uitdagingen die besloten liggen in onze rechtshandhavingstaak en de capaciteiten en ambities van onze medewerkers. De kracht van de dienst moet liggen in zijn anticiperend vermogen, zijn interne dynamiek en zijn consequente denken in processen in plaats van in statische structuren. De lerende organisatie die ons voor ogen staat, kan het stellen zonder gedetailleerd omschreven tijdpaden en eindplaatjes.”174

De Belastingdienst gaf in 1997 aan goed te functioneren. 175 Om dit zo te houden paste het idee van constante aanpassing goed in het toekomstbeeld dat de dienst voor ogen had. Men besefte dat het niet zinvol was om uit te gaan van vastomlijnde tijdspaden en eindplaatjes. “Beter is het te denken in een aantal naast elkaar staande scenario‟s en van tijd tot tijd te bekijken hoe de feitelijk ontwikkelingen zich verhouden tot die scenario‟s.” De scenario‟s die men in 1997 in kaart gebracht had waren: de digitalisering, de internationalisering, veranderingen

in

de

fiscale

wet-

en

regelgeving,

veranderingen

in

de

bevolkingssamenstelling, arbeidsverhoudingen en de taak en positie van de overheid.176 In 2001 zagen de scenario‟s er heel anders uit. De nieuwe kenmerken van de reorganisatie Strax waren een stuk concreter: 1.

“Explicieter sturen op processen (primaire processen zijn: dienstverlening, toezicht, opsporing, massale verwerkingsprocessen)

2.

Integrale managementteams (landelijk niveau)

3.

Zelfsturende teams (kantoor niveau  totaal zijn er 13 belastingkantoren)

4.

Collegiaal Management

172

Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 2. Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 82. (Interview met Jenny Thunnissen.) 174 Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 14-15. 175 Ibidem, 14 176 Ibidem, 2-5. 173

41

5.

Met behulp van onze tafeltjesbenadering bevorderen van flexibiliteit, resultaatgerichtheid en inzet/ontwikkeling van persoonlijke competenties.

6.

Focus op klant- en resultaatgerichtheid” 177

Niet alle bovenstaande punten zijn nieuw. Zowel punt één als punt zes zijn peilers die ook al tijdens de Grote Herstructurering van belang waren. Punt twee tot en met vijf zijn wel nieuw en behoeven enige uitleg. Aan de hand van de vijf disciplines van het concept van de Lerende Organisatie zal het ontstaan en de inhoud van bovenstaande punten besproken worden.

De vijf disciplines Senge beschreef in zijn boek vijf verschillende disciplines. De eerste discipline „persoonlijk meesterschap‟ is bij de Belastingdienst een interessante discipline, omdat medewerkers (als gevolg van de Grote Herstructurering) expliciet aangaven dat het voor hen steeds lastiger werd om specifieke vakkennis op te doen door de verkokering van de divisies. 178 Werknemers vonden dat er te veel vaardigheden werden verwacht en gaven tegelijkertijd aan meer eigen ruimte te willen krijgen in hun werkzaamheden. 179 Een belangrijke peiler van Strax was dat de medewerkers het kapitaal van de organisatie moesten zijn. „De ontwikkeling van de dienst moet voortkomen uit de capaciteiten en ambities van medewerkers.‟180 Om meer inzicht te krijgen in de mate van (on)tevredenheden van medewerkers werd vanaf 1998 de personeelsmonitor ingesteld. 181 Tot op de dag van vandaag is de personeelsmonitor een belangrijk meetinstrument voor de Belastingdienst. Uit de eerste personeelsmonitor kwam naar voren dat medewerkers vonden dat er een communicatieprobleem was. Jenny Thunnissen bekende in een interview dat ze in eerste instantie niet wist wat ze met de resultaten van de eerste personeelsmonitor aan moest. Ze had geen idee hoe ze het proces moest kantelen.182 Uit de eerste monitor kwam tevens naar voren dat medewerkers meer verantwoordelijkheden wilden. Thunnissen vond dit goed verklaarbaar: “Mensen zijn nog nooit zo hoog opgeleid als nu, het is niet zo gek dat ze willen meepraten.”183 Mede door de eerste personeelsmonitor werd het idee van de gedeelde verantwoordelijkheid geboren dat onder leiding van Thunnissen vorm kreeg door de 177

Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 17 en Voigt, Spelen met betekenis, 62. 178 Pfeil, Op gelijke voet, 410. 179 De reorganisatie Belastingdienst 2003, 2. (Dit werd bekend door de Personeelsmonitor.) 180 Voigt, Spelen met betekenis, 54-57 en Nu en Straks. Een Belastingdienst. Oktober 1997, 14-15. 181 Personeelsmonitor 2006, 2 182 Straathof, Cultuurverandering bij de overheid, 83. (Interview met Jenny Thunnissen.) 183 Ibidem.

42

zogenoemde „zelfsturende teams‟. Ze zei hierover in 2003: “Het management, dat gaan we vanaf nu samen delen. En je doet daarin wat je goed kunt. En waar je talenten niet liggen dat doet een ander maar, die daar toevallig wel goed in is. Dit is een complete cultuurverandering, maar medewerkers hebben daar in feite zelf om gevraagd.” 184 Kort gezegd werden emotionele thema‟s, zoals arbeidsmotivatie, zelfsturing, vertrouwen en praten, bij het beleid van Thunnissen zwaarder aangezet dan in de periodes daarvoor.185 Bijlage 2 geeft deze nieuwe menselijke kant van de Belastingdienst goed weer. Dit eigen gemaakte ordeningsmiddel (de dienst als menselijk lichaam) toont aan dat de dienst op verschillende manieren nadacht over de organisatie. De vierde discipline van Senge, het teamleren, is nauw verbonden met het idee van de zelfsturende teams (punt drie) en integrale managementteams (punt twee). Beide punten geven door de naam „team‟ weer dat vanaf 2000 het teamleren bij de Belastingdienst een prominentere rol kreeg. “Een team moet een vertrouwde thuisbasis zijn en is tegelijkertijd onderdeel van een grotere constructie. Teams kunnen allerlei grondslagen hebben. Dat klinkt vanzelfsprekend maar dat was het bij de Belastingdienst helemaal niet”, aldus Voigt. 186 Punt vijf „onze tafeltjesbenadering‟ is hiermee verbonden. Deze benadering, bedacht door Thunnissen, was een eigen gemaakt onderscheid dat „ineens‟ ontstond. 187 In deze benadering werd de Belastingdienst voorgesteld als een verzameling van tafeltjes. “Er zijn tafeltjes waar mensen aan werken, waar men elkaar treft, waar men bij aanschuift als men iets te halen of te brengen heeft (kennis, ervaring, vragen, antwoorden etc.) Aan het tafeltje kunnen mensen kennis en ervaring inbrengen en een persoonlijke bijdrage leveren aan het realiseren van het gewenste resultaat. Tafeltjes kunnen gemakkelijk en snel worden gevormd en weer opgedoekt,” aldus Voigt.188 Overal binnen de Belastingdienst hoorde men het woord tafeltje. De kracht van de tafeltjesbenadering werd verklaard door de laagdrempeligheid ervan. Moeilijke bewoordingen waren niet meer nodig: tafeltjes dekten de lading prima. De mensen die „een tafeltje‟ vormden, kunnen worden gezien als een tijdelijk team waar binnen de teamleden van elkaars kwaliteiten kunnen leren. Punt vier „collegiaal management‟ is ook met het teamleren verbonden. Collegiaal management werd door de Belastingdienst gezien als een vorm van horizontaal bestuur 184

Ibidem. Voigt, Spelen met betekenis, 59. 186 Ibidem, 56. 187 Ibidem, 57 en Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 20 en ook interview A. 188 Ibidem, 57 en Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 2002. 185

43

waarbij een open communicatie tussen medewerkers van belang was. In plaats van één leidinggevende,

was

medeverantwoordelijk

bij voor

het het

collegiaal werk

management dat

moet

iedereen

worden

(het

verzet.

hele De

team)

gedeelde

verantwoordelijkheden zorgden voor een andere invulling van de eerder omarmde rollentheorie van Mintzberg. Men erkende dat „de manager als duizendpoot‟ niet bestond.189 De Belastingdienst noemde zichzelf in 2001 een organisatie waarin leidinggevenden en medewerkers soepel kunnen omgaan met verschillende rollen en werkverbanden.190 Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de Belastingdienst zowel de discipline „persoonlijk meesterschap‟ als de discipline „teamleren door middel van dialoog‟ met elkaar verbond door een geheel eigen manier van invulling. Dit uit zich in begrippen zoals zelfsturende teams, collegiaal management en de tafeltjesbenadering. De Belastingdienst implementeerde deze delen van het managementconcept van de lerende organisatie op geheel eigen wijze, zonder de betekenis die Senge aan de twee betreffende disciplines gaf uit het oog te verliezen. Van 1997 tot 2003 gaf de Belastingdienst aan zichzelf te typeren als een lerende en flexibele organisatie die open stond voor vernieuwing en verandering. 191 Maar hoewel de Belastingdienst zichzelf jarenlang een lerende organisatie noemde, zijn niet alle vijf disciplines van Senge terug te vinden in het beleid. Nergens is gesproken over de belangrijkste (vijfde) discipline van Senge: het systeemdenken. Ook is het besef van mentale modellen (de tweede discipline) in geen velden of wegen te bekennen. Het gebrek aan een gemeenschappelijke visie (de derde discipline) werd zelfs openlijk toegegeven. In een begeleidende brief (die gekoppeld was aan de uitslagen van de personeelsmonitor van 2006) geschreven door De Jager aan de voorzitter van de Tweede Kamer stond het volgende: „Verbeterpunten liggen zowel regionaal als landelijk in een duidelijkere uitleg van doelen, visie en beleid.‟192 Het lijkt er sterk op dat de Belastingdienst een lerende organisatie wilde zijn, maar duidelijk is dat de Belastingdienst de theorie van Senge niet volledig heeft gebruikt. Doordat de dienst niet het hele managementconcept heeft geïmplementeerd, komt de vraag boven of het überhaupt mogelijk was voor de Belastingdienst om een lerende organisatie te zijn.

189

De reorganisatie 2003, 4. Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 10. 191 Ibidem en Ondernemersbesluit Reorganisatie Belastingdienst Straks 28 maart 2003, 8. 192 Staatsecretaris van Financiën mr. Drs. J.C. de Jager, Begeleidende brief personeelsmonitor 2006, aan voorzitter van de Tweede Kamer, 12 april 2007, 4. 190

44

Leiderschap en Senge De discipline „persoonlijk meesterschap‟ van de Lerende Organisatie is door de Belastingdienst ook gebruikt om onderzoek te doen naar leiderschap naar aanleiding van de inmiddels beruchte Vinkenslag-affaire uit 2004. Door het jaarverslag van 2004 van de Belastingdienst bleek welke grote gevolgen de Vinkenslag-affaire met zich mee bracht: “De Vinkenslag-affaire bracht de Belastingdienst in het voorjaar van 2004 uitgebreid in het nieuws. Met bewoners van woonwagencentrum De Vinkenslag in Maastricht bleek de afspraak te zijn gemaakt om ondernemersactiviteiten te belasten tegen een tarief dat niet in de wet voorkomt. Naar aanleiding van deze affaire zegde de Staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer toe om alle andere contra legemhandelingen (afspraken tegen de wet) in kaart te brengen en te melden. Er werden vijfhonderd meldingen vanuit de Belastingdienst gedaan, zowel in de heffing als in de invordering. De Staatssecretaris heeft vervolgens een aantal maatregelen genomen om de rechtshandhaving te herstellen, met als belangrijkste kenmerk een integrale, overheidsbrede aanpak.”193

Om te voorkomen dat soortgelijke illegale praktijken in de toekomst uitgebannen zouden worden, stemde de Belastingdienst in met een onderzoek naar leiderschap in de organisatie. De zogenaamde „leiderschapscyclus‟ werd vanuit de Belastingdienst opgezet in 2005. 194 Klaas IJkema voerde een jaar later een (interview)onderzoek uit naar de resultaten van de leiderschapscyclus. Zijn vraagstelling was de volgende: Hoe kan in de Belastingdienst meesterschap ontwikkeld worden met betrekking tot leiderschap?195 Tijdens de leiderschapscyclus werden eindverantwoordelijken en hun naaste medewerkers uitgenodigd mee te doen aan een ontwikkelingsproces. De rode draad van deze cyclus vormde „horizontaal leiderschap‟, het ontwikkelen van de vaardigheid van leidinggevenden zich goed te bewegen in de horizontale ruimte van de organisatie en het voortdurend scheppen en ontwikkelen van dialogische patronen. De deelnemers onderzochten op verschillende wijzen hun eigen leiderschap in relatie tot hun organisatieomgeving. Door middel van groepsbijeenkomsten met leidinggevenden van andere organisaties, verwerking van literatuur, intervisie en het documenteren van eigen reflecties kreeg deze zes maanden durende cyclus vorm. 196 De bevindingen van IJkema komen sterk overeen met de resultaten van de leergeschiedenissen, de voorlopers van deze scriptie. Unaniem ervoeren en ervaren 193

Jaarverslag Belastingdienst, 2004. Klaas IJkema „Horizontaal Leiderschap bij de belastingdienst‟ in Horizontaal Leiderschap (Assen 2009) 57. De redacteur van dit boek is Adriaan Bekman. Hij heeft een adviserende rol bij de dienst gehad, interview A. 195 Klaas IJkema „Horizontaal Leiderschap bij de belastingdienst‟ in Horizontaal Leiderschap (Assen 2009) 57. 196 Ibidem. 194

45

medewerkers de Belastingdienst als een hiërarchische en verticale organisatie. Tegelijkertijd kende en kent de dienst een sterk wij- en familiegevoel. 197 Met betrekking tot leiderschap zijn er ook grote overeenkomsten te zien. De mate waarin medewerkers tevreden zijn over hun leidinggevende hing en hangt sterk af van de mate waarin zij vertrouwen en aandacht krijgen van hun meerdere. Volgens IJkema heeft de impuls die de leiderschapscyclus aan de Belastingdienst heeft gegeven, beslist een positieve uitwerking. 198 Uit verschillende personeelsmonitoren bleek dat verbetering op dit punt inderdaad aanwezig was. Vanaf 1998 is er een consequent dalende trend in de waardering voor het management te ontdekken. In 2004 (een jaar voordat de cyclus werd opgezet) was het dieptepunt: werknemers waardeerden het management (M0 en M1) slechts met het rapportcijfer van een 5min. In 2006 werd de directe leidinggevende (M1) beoordeeld met een 6.4. M0 werd niet gemeten, dus de uitslag is niet volledig representatief. Wel kan worden gesteld dat er door de leiderschapscyclus specifieke aandacht is geweest voor de eerste discipline van Senge „persoonlijke meesterschap‟ en dat de leiderschapscyclus zijn vruchten heeft afgeworpen.

2.4 a. Managementconcept 4: The Balancing Act ‘The best strategy in the world is worthless, unless it can be implemented in changing competitive circumstances’ 199 (Robert Simons, 1995) Een mogelijke verklaring voor het beperkte gebruik van het managementconcept van de lerende organisatie ligt gelegen in het gebruik van een ander managementconcept dat samen met het concept van Senge aan de basis lag van Strax. Het boek „Levers of control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal’ van Robert Simons uit 1995 heeft grote indruk gemaakt bij de dienst en wordt meerdere keren met naam en toenaam genoemd in het bronmateriaal: “Er wordt teveel gestuurd op cijfers en niet op de inhoud, zeggen medewerkers. Het management hoort die geluiden wel en weet ook wel dat ze meer op de kwaliteit van de rechtshandhaving zou moeten sturen. Maar hoe bereik je een nieuw balanspunt, want sturen op logistieke doelen blijft

197

Ibidem, 58 en 61. Ibidem, 71. 199 Robert Simons, Levers of control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal (Boston 1995) kaft. 198

46

belangrijk. Daar moet je naar op zoek. In die ontdekkingstocht hebben we veel gehad aan een denkmodel dat we aantroffen in een boek van Robert Simons: Lever of Control.”200

Het boek leek op het lijf te zijn geschreven van de inmiddels klantgerichte Belastingdienst: “Effective controls are the essential tools of implementation. Yet so many businesses in the 1980s adapted to a complex and customer-driven marketplace by creating a more flexible and responsive work force, managers in the 1990s and beyond need to develop new control systems that really work in these empowered organizations.” 201 In de theorie van Simons staat „The Balancing Act‟ centraal. Om „in control‟ te zijn moet er een evenwicht zijn tussen de verschillende levers (hefbomen) van control. Volgens Simons zijn er vier verschillende hefbomen: 1.

“Belief system „Het belief system‟ is de expliciete set van organisatorische definities die formeel worden gecommuniceerd van boven af. Deze houden verband met de waarden, doelen en missies van de organisatie. Deze „core values‟ zijn sterk verbonden met de business strategie. Ook de motivatie van personeel is afkomstig uit het belief system. Het hoofddoel van het belief system is om (symbolische) inspiratie te bieden bij de constante zoektocht naar verbetering van de organisatie;

2.

Boundary system In tegenstelling tot het belief system draagt het boundary system geen positieve idealen uit. Het boundary system stelt limieten zodat er geen onnodige risico‟s worden gelopen en zodat niet-wenselijk gedrag kan worden vastgesteld. Boundary systems beïnvloeden het maken van beslissingen. Er moet voor worden opgepast dat de gestelde grenzen niet het denken in mogelijkheden, de creativiteit, en de flexibiliteit beperken;

3.

Diagnostic control system Het diagnostic control system richt zich op het behalen van doelen. Specifieke aandacht gaat uit naar het verklaren van het verschil tussen het gestelde doel en de daadwerkelijk behaalde resultaten. Het diagnostic control system assisteert in het monitoren van resultaten en kan worden gebruikt om zaken te standaardiseren, zowel financieel als nonfinancieel;

200

Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 9-10 (Zie ook Voigt, Spelen met betekenis, 48 voor hetzelfde citaat) Ook interview B. 201 Simons, Levers of control, kaft.

47

4.

Interactive control system Het interactieve control system richt zich op het stimuleren van het lerend vermogen van de organisatie en de zoektocht van (alle) medewerkers naar kansen en bedreigingen voor de organisatie. Discussie tussen medewerkers over de best mogelijke oplossingen en mogelijkheden is hiermee onlosmakelijk verbonden. Communicatie is de sleutel van dit systeem.”202

De invloed van het werk van Senge is duidelijk terug te vinden in het werk van Simons. Met name bij de hefboom „interactive control system‟ is een directe link aanwezig met het concept van de Lerende Organisatie door de gekozen termen als „lerend vermogen‟ en „discussie‟ dat als dialoog kan worden gelezen. Hierdoor kan geconcludeerd worden dat het belang van communicatie bij zowel Senge als bij Simons nadrukkelijk aanwezig is in hun boeken. Ook zijn er overeenkomsten te vinden tussen Senge‟s derde discipline „gemeenschappelijke visie‟ en het „belief system‟ van Simons. De auteurs delen de mening dat het hebben van een gemeenschappelijke visie en doelen noodzakelijk is voor een organisatie. Deze overeenkomsten maken dat de concepten van de Lerende Organisatie en The Balancing Act een perfecte aanvulling op elkaar waren.

2.4 b. Analyse: Belastingdienst en The Balancing Act De introductie van het concept van Simons kwam in 2002 voor het eerst officieel op papier, maar aangezien documenteren niet de hoogste prioriteit had tijdens Strax203, is de kans groot dat het concept van The Balancing Act al eerder bij de dienst bekend was. In 2002 schreef de Belastingdienst zich te willen blijven richten op cijfers, termijnen en budgetten, maar tegelijkertijd meer aandacht te willen schenken aan andere manieren van sturing, zoals inspiratie, vernieuwing, gedrag, houding, talent en vaardigheden: “In die ontdekkingstocht hebben we veel gehad aan een denkmodel dat we aantroffen in een boek van Robert Simons: Lever of Control. Een model met een misschien volstrekt vanzelfsprekende boodschap maar wel een boodschap die het gezamenlijke doordenken waard is: de managementopgave en zeker op het topniveau van een organisatie, heeft wel wat meer dimensies dan de cijfermatige, op beheersing gerichte, dimensie. Het gaat ook om de normen en waarden, om de bestaansredenen en toekomstvisie van de organisatie, om de relaties met de externe en interne stakeholders, om de samenhang tussen ambities en middelen, om tempo- en maatvoering. En om daarover (volgens Simons het meest 202

Simons, Levers of control, part II: 31-123. Voigt schrijft hierover in Spelen met betekenis, 45: “Keer op keer is tegen de leidinggevenden bij de Belastingdienst gezegd: zoek het niet in uitgebreide beschrijvingen en in de schijnzekerheid van rapporten en verslagen. Schrijf alleen het hoogstnoodzakelijk op als sluitstuk.” 203

48

noodzakelijk) voortdurend in en met de organisatie te communiceren, opvattingen uit te dragen maar ook ter discussie te stellen. De interactive control, zoals Simons het betitelt, is net zo goed sturen.” 204

Na het lezen van het boek van Simons gaf de Belastingdienst te kennen dat de balans tussen de hefbomen bij de dienst ontbrak en dat dit evenwicht hersteld moest worden. 205 Het gedachtegoed van Simons vond men een goede aanvulling op de kwantitatief ingestelde Belastingdienst. Vooral hefboom 4: het interactive control system was bij de Belastingdienst voor verbetering vatbaar, aldus de Belastingdienst zelf. 206 In deze hefboom staat communicatie, de zoektocht naar mogelijkheden en oplossingen en het stimuleren van het lerend vermogen centraal. Samen met het managementconcept „de Lerende Organisatie‟ wilde de dienst deze hefboom meer kracht bij zetten. Het evenwicht tussen de vier hefbomen heeft Simons schematisch weergegeven in zijn boek. Dit schema van Simons komt verschillende keren terug in het bronmateriaal van de Belastingdienst. In bijlage 1a treft de lezer het originele schema van Simons en in bijlage 1b de invulling die Belastingdienst aan het schema heeft gegeven. De invulling die de Belastingdienst aan het schema van Simons heeft gegeven, vertelt ons veel over de implementatie van het managementconcept „The Balancing Act‟. Het valt op dat de overeenkomsten tussen beide schema‟s groot zijn. De Belastingdienst heeft er voor gekozen om de benaming van de vier hefbomen in twee Nederlandse woorden samen te vatten. Het gekozen kernwoord van het „belief system‟ is „missie‟, dat bereikt kan worden door middel van „geloof‟. Als we kijken naar de uitleg van Simons van „het belief system‟ zijn dit inderdaad voor de handliggende begrippen. Dit zelfde geldt voor het „boundary system‟ dat is vertaald door „grenzen‟ en „behoedzaamheid‟. Bij het „diagnostic control system‟ koos men voor de term „diagnostiek‟, een zeer letterlijke vertaling, en voor realiteitszin. Ook deze termen dekken de lading. Opvallend is dat juist bij het „interactive control system‟ de Belastingdienst, met de keuze voor de woorden „koers‟ en „fantasie‟, het meest afwijkt van de oorspronkelijke betekenis die Simons aan deze hefboom gaf. Woorden als „kansen‟ of „mogelijkheden‟ door „communicatie‟ of „discussie‟ of „dialoog‟ liggen dichter bij de inhoud van deze hefboom. Het afwijkende karakter van de invulling van deze hefboom kan verklaard worden omdat juist het „interactive control system‟ de dienst het meest aan het denken heeft gezet. De Belastingdienst had immers te kennen gegeven dat vooral het „interactive control system‟ 204

Ibidem. Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 9-10. 206 Ibidem. 205

49

voor verbetering vatbaar was. De keuze voor het woord „koers‟ suggereert actiegerichtheid. De Belastingdienst wilde de koers van deze hefboom gaan varen. Men kwam door Simons op het idee dat het bij de dienst vooral ontbrak aan fantasie en innovatie (zie de cirkel links onder in het schema van bijlage 1b). De termen „innovatie‟ en „fantasie‟ liggen wel degelijk in het verlengde van deze hefboom, maar zijn meer uitgesproken, extremere termen dan Simons originele bewoordingen. Hoewel het opvalt dat in het schema van bijlage 1b vooral extra denkwerk is verricht door de dienst op het gebied van het „interactive control system‟, werd het belang van het evenwicht tussen de vier hefbomen niet uit het oog verloren. Want ondanks dat het kwantitatieve karakter van de Belastingdienst ruim voldoende vertegenwoordigd was, werd het „diagnostic control system‟, dat vooral gericht was op het monitoren van resultaten, niet vergeten. De dienst vulde dit systeem in met het woord „scorecard‟. Scorecard (of „Balanced Scorecard‟) is een veel gebruikt meetinstrument bij organisaties. Het doel van een scorecard is om de strategische doelen van een organisatie (zie de rechthoek in het midden van de schema‟s) in concrete en meetbare doelstellingen voor medewerkers te vertalen zodat er evaluaties en beoordelingen mogelijk zijn. 207 Hoewel zowel Senge als Simons wijzen op het nut van het hebben van een gemeenschappelijke visie, zijn in de bron van bijlage 1b en andere bronnen, geen aanwijzingen te vinden voor een gemeenschappelijke visie die de Belastingdienst had ten tijde van Strax. Er was wel een visie, namelijk dat de Belastingdienst organisch moest veranderen en dat medewerkers het kapitaal van de organisatie moesten zijn, maar deze visie was niet bepaald gemeenschappelijk. In tegenstelling tot de voornamelijk lovende woorden die na de eerste reorganisatie de dienst ten dele vielen, brak er een storm van kritiek los in 2003 na reorganisatie Strax. Veranderprocessen werden door werknemers in 2004 beoordeeld met een zware onvoldoende: het rapportcijfer was een 4.6.208 In 2006 werden veranderprocessen beoordeeld met een 5.209 In 2009 met een magere 5.4.210 Medewerkers hebben zich jarenlang negatief geuit over het tempo, de inhoud en het verloop van veranderingen. Dit onbedoelde gevolg van Strax heeft een paradox in zich: een van de belangrijkste doelen van Strax was om medewerkers centraal te zetten door hen zelfsturend en zelfverantwoordelijk te maken, na deze reorganisatie bleek echter dat medewerkers zich totaal niet konden vinden in de manier 207

Zie http://www.balancedscorecard.org/BSCResources/AbouttheBalancedScorecard/tabid/55/Default.aspx en http://nl.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard voor een completere uitleg. Laatst geraadpleegd op 22 maart 2011. 208 Personeelsmonitor 2004. 209 Personeelsmonitor 2006. 210 Personeelsmonitor 2009.

50

waarop Strax was vormgegeven. Het doel van Strax was „bewegen bijna vanzelf‟, maar de constante aanpassing leverde in de praktijk vooral constante onduidelijkheden op voor werknemers. Strax kan worden beschouwd als een langdurige reorganisatie (1997-2005) waarbij de noodzaak tot verandering ook veranderde. Het eindresultaat was daarom niet zoals verwacht. De periode 2005/2006 wordt binnen de dienst beschouwd als problematisch.211 De politiek zadelde de Belastingdienst met steeds meer taken op (die eerst bij het UWV hoorden) en bezuinigde gelijkertijd, intern werden met betrekking tot belastingplichtigen relatief veel fouten gemaakt, het computersysteem haperde regelmatig (omdat de Belastingdienst veel computerzaken uitbesteedde aan de markt die geen vergelijkbare producten kende), de directies verkavelden waardoor deskundigheid verspreid raakte. Kortom: Strax bleek niet goed te werken in de praktijk Een verklaring voor het falen van Strax hangt samen met het ontbreken van een duidelijk aanwijsbare drijfveer voor Strax.212 Er werden constant veranderingen doorgevoerd zonder directe noodzaak. Het ontbreken van een gemeenschappelijke visie heeft Strax ook geen goed gedaan. Samen vormen het ontbreken van een directe noodzaak en het ontbreken van een gemeenschappelijke visie een blinde vlek. Staatssecretaris De Jager nam de aanbevelingen van een onderzoek van McKinsey naar deze problematiek in 2009 over. Het bestuursmodel van de Belastingdienst met het collegiaal management en zelfsturende teams moest weer vervangen worden door een hiërarchisch model met duidelijker afgebakende verantwoordelijkheden.213 Strax werd teruggedraaid.

2.4 c. Gezamenlijke evaluatie ‘Een lerende en flexibele organisatie krijg je niet cadeau’ 214 (De Belastingdienst, 2002) Omdat de Belastingdienst van oudsher een verticale hiërarchie met een kwantitatieve grondslag kende, was Strax, ondanks het behoud van een de sterke cijfermatige dimensie, een ware revolutie te noemen. De volgende punten ondersteunen deze gedachte: er was meer ruimte voor persoonlijke aandacht (zowel individueel als in teamverband), er werd meer 211

Interview A. Ibidem. 213 Auteur onbekend, „Belastingdienst moet structuur terugdraaien‟ in NRC Handelsblad, 15 mei 2009. 214 Bewegen bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, 2002, 17. 212

51

vertrouwen aan medewerkers gegeven, men ging meer horizontaal besturen in plaats van verticaal, zelfsturing werd bevorderd en misschien wel het belangrijkste: men probeerde de teugels van het beleid minder strak en krampachtig vast te houden. Inspiratie voor deze grootschalige veranderingen was voornamelijk afkomstig van twee managementconcepten: „de Lerende Organisatie‟ en „The Balancing Act‟. Vrijwel tegelijkertijd zijn deze concepten bij de Belastingdienst doorgedrongen in het beleid. De combinatie van beide concepten en de eigen toevoegingen van de dienst zelf, maakte dat de Belastingdienst binnen overheidsland een unieke weg insloeg met reorganisatie Strax.215 Een belangrijk nieuw onderscheid, waar zowel de Lerende Organisatie als The Balancing Act voor hebben gezorgd, is het inzicht binnen de dienst dat er te weinig gebruik werd gemaakt van de kwaliteiten en kennis van de medewerkers. Beide concepten toonden de dienst dat medewerkers prima in staat waren met elkaar te bepalen hoe zij hun werk het beste konden aanpakken en dat er vooralsnog veel te weinig vertrouwen in de capaciteiten van deze mensen was geweest. Tot aan Strax stond de dienst bekend om de bulkverwerking. Het juridische handwerk en het specialistische maatwerk was achterop geraakt. 216 De combinatie van beide concepten sloot precies aan op het punt waar de dienst zich wilde verbeteren: The Balancing Act liet de dienst inzien dat er een verstoord evenwicht was, waarbij vooral het interactive control system ondervertegenwoordigd was. Dit systeem had als doel om een Lerende Organisatie te stimuleren door meer en betere communicatie en samenwerking tussen mensen te bewerkstelligen. Beide concepten konden op deze manier verenigd worden en zijn daarom jarenlang naast elkaar gebruikt. Het concept van de Lerende Organisatie liet de dienst beseffen dat verandering nooit af zou zijn, en dat er constant zou moeten worden bijgestuurd. Ook dit was een belangrijk nieuw onderscheid in het organisatiedenken van de dienst. Er was geen eindbestemming meer, er was enkel de reis zelf. Concluderend kan worden gesteld dat de experimenterende lijn die al voor de Grote Herstructurering ingezet was, met Strax een hoogtepunt bereikte. Strax kan worden omschreven als een experiment op zich waarin verschillende concepten zijn samengevoegd. Hoewel de bedoelingen goed waren, bleek Strax in de praktijk minder succesvol. Het grote verschil tussen de resultaten van de Grote Herstructurering en Strax kan worden verklaard doordat er bij de Grote Herstructurering een dringendere noodzaak tot verandering aanwezig was, die ervoor zorgde er een breder draagvlak en een duidelijkere gemeenschappelijke visie aanwezig waren. Bij Strax was het tegenovergestelde het geval. De noodzaak tot veranderen 215 216

Interview A. Voigt, Spelen met betekenis, 55.

52

was minder duidelijk aanwezig en daardoor was er een kleiner draagvlak en weinig gemeenschappelijke visie. Het ontbreken van een gemeenschappelijke visie en het ontbreken van een daadwerkelijke noodzaak is Strax fataal geworden.

2.5 Ervaring de sleutel van goed leiderschap? ‘Soms ben ik verdraaid autoritair’ 217 (Joop van Lunteren, 2000)

‘Een leider is een dromenverkoper’ 218 (Jenny Thunnissen, 2001)

In het artikel „In het verleden behaalde resultaten bieden garantie voor de toekomst‟ wordt aan de hand van Jan Timmers „operatie Centurion‟ bij Philips, betoogd dat naast zijn charismatische leiderschapstijl óók zijn jarenlange ervaring bij Philips en zijn historische kennis van de organisatie bepalend zijn geweest voor zijn succes. Door het kennen van het verleden van Philips wist Timmer hoever hij kon gaan in het oproepen van een crisis. 219 Zowel Boersma, Van Lunteren en Thunnissen kenden de historie van de Belastingdienst als geen ander. Alle drie hadden ze jarenlange werkervaring bij de dienst. Boersma heeft van 1977 tot 1993 bij de Belastingdienst gewerkt, Van Lunteren van 1970 tot 2000 en Thunnissen van 1976 tot 2008. Van Lunteren en Thunnissen waren vanaf het einde van de jaren ‟70 al betrokken bij de grootscheepse veranderingen onder leiding van Boersma.220 Joop van Lunteren was een man die de publiciteit niet graag opzocht. Hij was een leider die zich liever achter de schermen bewoog.221 Om deze reden is er weinig over hem gepubliceerd. Jenny Thunnissen daarentegen trad wel meer naar buiten toe. Hoewel ze in 2002 nog werd gekozen tot de beste overheidsmanager van het jaar, 222 waren de kritieken na Strax een stuk minder lovend en werd haar positie bij de Belastingdienst onhoudbaar.223 We kunnen concluderen dat leiderschap, in de vorm van de Directeur-Generaal, bij de Belastingdienst een bepalende factor is geweest bij het realiseren van reorganisaties en het vormen van beleid in het algemeen. Boersma en de Grote Herstructurering kunnen in één

217

Hester van Yperen, „Joop van Lunteren‟ in FEM Business en Finance, jaargang 3, 11, 11-3-2000. Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001, 46. 219 Luchien Karsten, Sjoerd Keulen, Ronald Kroeze en Rik Peters, „In het verleden behaalde resultaten bieden garantie voor de toekomst. Een casestudy van de operatie Centurion bij Philips‟ in M&O, nr. 3, mei juni 2010, 34-35. 220 Egbert Kalse, „Een Directeur-Generaal in slobbertrui en legging‟ in NRC Handelsblad, 2 april 2001. 221 Hester van Yperen, „Joop van Lunteren‟ in FEM Business en Finance, jaargang 3, 11, 11-3-2000. 222 Egbert Kalse, „Een onorthodoxe overheidsmanager. Wie is Jenny Thunnissen?‟in NCR Handelsblad, 4 december 2002. 223 Grotenhuis, A., „Portret omstreden Belastingbaas‟ in NRC Handelsblad, 29 augustus 2008. 218

53

adem worden genoemd. De transformatie van Strax (van reflectief traject naar ontwikkel traject naar reorganisatie) houdt direct verband met de wisseling van Directeur-Generaal. De Belastingdienst heeft in de onderzochte periode (1975-2005) telkens gekozen voor een leider die de organisatie goed kende. Toch bleek dit niet elke keer een garantie voor succes. Thunnissen heeft bewezen dat jarenlange werkervaring en een grote kennis van een organisatie niet per se een succesvolle reorganisatie voorbrengt, integendeel. Hoe kan het dat Thunnissen de ruimte heeft gekregen waardoor zij met Strax de verkeerde weg in sloeg? Is het mogelijk dat het gebruik van te veel managementconcepten tegelijk averechts werkt? De Grote Herstructurering ontkracht deze laatste gedachte, want bij deze reorganisatie zijn ook meerdere concepten gecombineerd. Een mogelijke verklaring voor het verloop van Strax ligt in de ontstane traditie waarbij experimenteren met beleid de maat was. Met het succes van de Grote Herstructurering (en het experimentele karakter dat daarbij hoorde) nog vers in het achterhoofd, heeft de Belastingdienst zichzelf met Strax overtroffen.

2.6 De waarde van een concept Concluderend kan worden gesteld dat in dertig jaar beleid van de Belastingdienst grote verschuivingen te zien zijn. Managementconcepten, gecombineerd met leiderschap, vormden een belangrijke motor achter deze beleidsverschuivingen. De Belastingdienst is in de periode 1975-2005 constant bezig geweest na te denken over het verbeteren van de organisatie in op veel verschillende terreinen. De Belastingdienst was niet bang was om te experimenteren met verschillende manieren van beleid maken. De managementgeschiedenis van de dienst kan worden getypeerd als een geschiedenis waarin voortschrijdend inzicht centraal stond. Managementconcepten vormden een belangrijke motor achter het verkrijgen van dit voortschrijdende inzicht, hier moet echter aan toegevoegd worden dat de Belastingdienst de gekozen managementconcepten vaak combineerde met eigen concepten om het beleid verder vorm te geven. De toepassing van de verschillende managementconcepten bij de Belastingdienst heeft laten

zien

dat

managementconcepten

een

nuttig

(tijdsgebonden)

ordenings-

en

inspiratiemiddel zijn bij beleidsveranderingen. De concepten zijn echter op zichzelf geen garantie voor succes. Strax heeft de Belastingdienst geleerd dat verandering alleen slaagt als er een noodzaak tot verandering aanwezig is: ook al lijken de concepten nog zo goed te passen. Reorganisaties hebben draagvlak nodig onder de medewerkers en moeten bovenal steeds op een heldere en open wijze worden gecommuniceerd. Zowel bij de Grote Herstructurering als bij Strax bleek dat de communicatie voor verbetering vatbaar was. 54

Managementconcepten wijzen veelal op dit punt van communicatie, maar in de praktijk is dit makkelijker gezegd dan gedaan. Dit laatste geeft nog eens goed weer wat een managementconcept nu is: het is een concept en geen werkelijkheid.

55

CONCLUSIE ‘Niets duurt voort behalve verandering’ (Jan Greshof, 1888-1971) Met de huidige plannen voor verandering die voor de deur staan, zet de Belastingdienst een traditie van verandering en ontwikkeling voort. In de onderzochte periode 1975-2005 is veel aandacht geweest voor het realiseren van verbetering op tal van terreinen. In deze scriptie zijn de twee grootste reorganisaties uit het verleden van de Belastingdienst onderzocht („De Grote Herstructurering‟ en „Strax‟) met als doel een bijdrage te leveren aan het debat omtrent managementconcepten. In deze casestudy is vastgesteld dat in de onderzochte periode gebruik is gemaakt van verschillende

managementconcepten.

De

belangrijkste

zijn:

het

differentiatie-

en

integratiemodel, Total Quality Management, de Lerende Organisatie en The Balancing Act. Maar naast deze „big four‟ zijn er ook andere concepten de revue gepasseerd die een minder grote invloed hadden, maar wel degelijk bekend waren bij de Belastingdienst, zoals de rollentheorie, de configuratietheorie en horizontaal bestuur. De Belastingdienst heeft ook eigen ordeningen en concepten gemaakt, zoals de Belastingdienst als menselijk lichaam, de tafeltjesbenadering en de invulling van collegiaal management. Het is gebleken dat er telkens discrepanties zijn ontstaan tussen het (theoretische) managementconcept en het gebruik daarvan. Dit is verklaarbaar door de eerste vertaalslag die de organisatie maakte om het concept te implementeren in de organisatie. Deze eerste vertaalslag verschaft inzicht in de organisatiegeschiedenis van de Belastingdienst. Een belangrijk verkregen inzicht is dat de Belastingdienst vrijwel altijd heeft gezocht naar de meest passende gedeeltes van de gekozen managementconcepten. Om nieuw beleid te realiseren combineerde de Belastingdienst deze gedeeltes van de managementconcepten met eigen concepten. Deze werkwijze is typerend voor de totale onderzochte periode en kwam steeds experimenterend tot stand. Zowel reorganisatie „De Grote Herstructurering‟ als reorganisatie „Strax‟ zijn ontstaan uit een uitgebreid experimenteel voortraject waarin managementconcepten voornamelijk dienden als ordenings- en inspiratiemiddel. Opvallend is dat bij beide reorganisaties tijdens het experimentele voortraject werd gezegd dat een reorganisatie niet de bedoeling was. Toch hebben de experimentele voortrajecten uitgemond in twee grote reorganisaties. Een verklaring hiervoor houdt verband met dat de grote lijn van dertig jaar beleid kan worden samengevat als een beleid van veranderen door middel van

56

voortschrijdend inzicht, waarbij (delen van) managementconcepten steeds voor nieuwe onderscheiden zorgden. Dit voortschrijdend inzicht werd hoofdzakelijk gevoed door managementconcepten en adviseurs (extern). Maar ook door de samenloop van historische omstandigheden binnen de dienst zelf (intern). Een belangrijke interne factor tijdens de gehele onderzoeksperiode, was de leiderschapsrol van de Directeur-Generaal. Boersma, Van Lunteren en Thunnissen hebben alle drie hun stempel weten te drukken op de experimentele voortrajecten en op de reorganisaties zelf. Hoewel de Belastingdienst snel kon schakelen tussen verschillende managementconcepten, koos de dienst steeds voor een lang zittende leider die de organisatie goed kende. Concluderend kan worden gesteld dat de rol van de Directeur-Generaal een van de belangrijkste drijfveren was achter de veranderingstrajecten en dat de rol van DG zeer bepalend was voor de succesfactor van de betreffende reorganisatie. Ook de veranderende rol van andere leiders binnen de organisatie (hoofdzakelijk managers) bleek een essentieel onderdeel te zijn voor dertig jaar veranderend beleid. De gebruikte managementconcepten vormden steeds tijdelijke houvasten voor de Belastingdienst, maar bleken zeker geen volledige oplossingen te zijn. Daarvoor was de werkelijkheid te gecompliceerd. De veranderende maatschappij met het moeilijke begrip „klant‟, een veeleisende politiek en de omvang van de Belastingdienst zijn aspecten die deze complexiteit hebben gevoed. Door onderzoek naar de twee verschillende reorganisaties is gebleken dat een goede communicatie cruciaal is om een reorganisatie meer kans van slagen te geven. Zonder goede communicatie is het onmogelijk om draagvlak te creëren bij medewerkers en het zijn tenslotte de medewerkers die een reorganisatie in de praktijk moeten uitvoeren. Tevens is gebleken dat er een noodzaak tot verandering aanwezig moet zijn. Hoewel de Belastingdienst tijdens Strax de boeken van Senge en Simons goed gelezen had, zijn „noodzaak‟ en „draagvlak‟ bij deze reorganisatie op de achtergrond geraakt, waardoor een blinde vlek is ontstaan die kan worden beschouwd als een oorzaak van het falen van Strax. De

twee

reorganisaties

zijn

achteraf

verschillend

beoordeeld.

De

Grote

Herstructurering staat bekend als een succesvolle reorganisatie waarvan sommige peilers tot op de dag van vandaag gelden. Reorganisatie Strax was minder succesvol en is voor een groot gedeelte teruggedraaid. De twee paradoxen van Strax geven weer hoe onvoorspelbaar en lastig het is om een organisatie als de Belastingdienst te sturen en hoe onbedoelde gevolgen, soms zelfs totaal tegenovergestelde gevolgen, ontstaan bij goed bedoelde intenties. De door de Belastingdienst gekozen managementconcepten boden steeds nuttige en tijdelijke inspiratie, ordening en houvast, maar bleken niet per definitie een garantie voor succes te zijn. 57

Bijlage 1a: Robert Simons: Levers of Control (Balancing Act)

58

Bijlage 1b: Interpretatie Belastingdienst: Levers of Control (Balancing Act)

59

Bijlage 2:

Model van ordening: menselijk lichaam (regiomodel)

(Ten tijde van Strax) Hoofd: Oren: Mond: Arm: Been: Hart: Darmen:

Fiscale expertise en R&D Fiscale veldwerk Klantendienst Toezicht Opsporing en fraude bestrijding Management en personeel Administratieve verwerking

60

Bronnen- en literatuurlijst Bronnen Belastingdienst Begeleidingsgroep experimenten, eindverslag, mei 1982 Managementvisie voor de Belastingdienst, september 1982. Het proces van managen in beeld gebracht. Contouren management 1982-1987, september 1982 Managementvisie voor de Belastingdienst, 1983-1987. Jaarplan 1985. Memorandum inzake herstructurering van de Belastingdienst, 1986. Herstructurering Belastingdienst, 18 oktober 1989. Brief van Cor Boersma aan alle medewerk(st)ers van de Belastingdienst, 14 juni 1990. Brief van Cor Boersma aan de hoofden van de directies en eenheden, april 1991. Nu en Straks. Een Belastingdienst, oktober 1997. Strax en straks verenigd. Een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling, augustus 2001. Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging, april 2002. De reorganisatie Belastingdienst, 2003. Ondernemersbesluit reorganisatie belastingsdienst Straks, 28 maart 2003. Personeelsmonitor 2004, 22 december 2004. Jaarverslag Belastingdienst, 2004. Personeelsmonitor 2006, 26 januari 2007. Staatsecretaris van Financiën mr. Drs. J.C. de Jager, Begeleidende brief personeelsmonitor 2006, aan voorzitter van de Tweede Kamer, 12 april 2007. Personeelsmonitor 2009, 21 juni 2009.

Secundaire literatuur Ankersmit, F. en L. Klinkers (red), De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008). Bekman, A., Adviseren. Het geheim van de smid (Assen 1999). Bekman, A., Horizontaal leiderschap (Assen 2009). Bentlage, F.A., J.B. Boelens, J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie: de invoering van Total Quality Management in de publieke sector (Deventer 1998). Bradford, D. en A. Cohen, Managing for excellence. The guide to developing high performance in contemporary organisations (New York, 1984). Collins, J., Good to great (Londen 2001).

61

Drucker, P., The practice of management (New York 1954). Grotenhuis, A.L.J., Belastingfraude in Nederland. Het rapport Bijsterveld: feiten en meningen (Arnhem 1980). Hoogwout, M., De rationaliteit van de klantgerichte overheid (Nieuwegein 2010). Huczynski, A., Management gurus (London 1993). Karsten, L. en L. van Veen, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid (Assen 1998). Klarenbeek, A., Crisiscommunicatie bij de overheid. Een verkenning naar de rol van de communicatiefunctionaris in tijden van crisis (Utrecht 2003). Kommer, van, V., Het bedrijf Belastingdienst. 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering. Periode 1980-1995 (Den Haag 1998) Lawrence, P.R. en J.W. Lorsch, Het verbeteren van organisaties. Grondslagen van de organisatieontwikkeling (Alphen aan de Rijn 1974). Mintzberg, H., The nature of managerial work (New York 1973). Mintzberg, H., Organisatiestructuren (Schoonhoven, 1992). Pfeil, T., Op gelijke voet: de geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009). Senge, P., De vijfde discipline, De kunst en praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992). Simons, R., Levers of control. How managers use innovative control systems to drive strategic renewal (Boston 1995). Stoker, J., Leiderschap verandert (Assen 2005). Straathof, A. en R. van Dijk, Cultuurverandering bij de overheid. Sturen of sleuren? (Utrecht 2003). Voigt, R. en W. van Spijker, Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003). Westra, R., Fiscale fraudebestrijding: grenzen aan sturing (Amsterdam 2006). 224

Digitaal raadpleegbaar: https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/1887/4459/1/Thesis.pdf

Witteveen, A. en K. Visser, De top 100 aller tijden. Een bespreking van de 100 belangrijkste managementboeken (Schiedam 1997).

Artikelen Belasting en Douane Museum, „Gevonden in het depot, een „vergeten‟ register‟, Impost, 15e jaargang (2007) 1-22. Digitaal raadpleegbaar: http://www.belasting-douanemus.nl/download/impost_40.pdf Hollander den, J., „Theoretische geschiedenis en historiografie - Historisch bewustzijn‟, Tijdschrift voor Geschiedenis, vol. 115 (2002) 195-214.

224

Al het digitale materiaal en de websites zijn het laatst geraadpleegd op 25 maart 2011.

62

Karsten, L. en M. Muntinga, „Hoe managementconcepten worden vertaald. Taal als expressie van synergie‟, Management en Organisatie (2003) 42-45. Karsten, L. e.a., „In het verleden behaalde resultaten bieden garantie voor de toekomst. Een casestudy van de operatie Centurion bij Philips‟, M&O (2010) nr. 3, 21-37. Schaap, L.,„Bestuurskunde als bestudering van sociale systemen - Theorie der Verwaltungswissenschaft‟ en ander werk van Niklas Luhmann‟, Bestuurskunde (1997) 277-290. Digitaal raadpleegbaar: http://www.scribd.com/doc/1037688/Niklas-Luhman Seidl, D. en K. Becker, „Organizations as distinction generating and processing systems. Niklas Luhmann‟s contribution to organization studies‟, Organization (2006) 9-35. Spell, C., „Management fashions. Where do they come from, and are they old wine in new bottles?‟, Journal of Management Inquiry 10 (2001) 358-373. Tan, D.S., „De informatiemanagement matrix‟, I&I 4 (1994) geen pagina nummers. Digitaal raadpleegbaar: http://www.cram.nl/ieni/930107.htm Yperen, van, H., „Joop van Lunteren‟, FEM Business en Finance, jaargang 3, (2000) geen pagina nummers. Digitaal raadpleegbaar: http://archief.fembusiness.nl/2000/03/11/nummer-11/Joop-vanLunteren.htm

Krantenberichten Kalse, E., „Een directeur-generaal in slobbertrui en legging‟, NRC Handelsblad, 2 april 2001. Kalse, E., „Een onorthodoxe overheidsmanager. Wie is Jenny Thunnissen?‟, NCR Handelsblad, 4 december 2002. Grotenhuis, A., „Portret omstreden Belastingbaas‟, NRC Handelsblad, 29 augustus 2008. Auteur onbekend, „Belastingdienst moet structuur terugdraaien‟, NRC Handelsblad,15 mei 2009. Grotenhuis, A., „Grote reorganisatie bij Belastingdienst‟, NRC Handelsblad, 21 juli 2010. Auteur onbekend, „Belastingdienst moet veel eenvoudiger‟, Trouw, 1 november 2010.

Overig Radio: BNR, uitzending van 26 januari 2011, 19.15 uur. Privé archief Ruud Voigt: Schema Belastingdienst n.a.v. Robert Simon‟s Balancing Act (Bijlage 1b). Ordening menselijk lichaam „regiomodel‟ (Bijlage 2). Websites: www.belastingdienst.nl, www.citaten.net, www.balancedscorecard.org Interviews: A en B

63