Evaluatie ontwikkeling inkoopfunctie gemeente Borne Zelfbeoordeling 2010-2012 April 2013
Evaluatierapport, opgesteld op verzoek van het MT van de gemeente Borne Opgesteld door: Fons Olijve, inkoopcoördinator gemeente Borne Met ondersteuning van: Gerard Bijen, controller gemeente Borne Alex Buursema, managing consultant Significant (inkoopadvies- en onderzoeksbureau)
1
Achtergrond en doelstellingen van het evaluatieonderzoek Achtergrond Het MT van de gemeente Borne heeft opdracht gegeven voor het uitvoeren van een evaluatie over de ontwikkeling van de inkoopfunctie (inkoopprofessionalisering) in de gemeente in de jaren 2010 tot en met 2012. De beoogde professionalisering van de inkoopfunctie is mede geïnitieerd door de gemeente naar aanleiding van het rapport ’Quickscan Inkoopbeleid’ dat de Rekenkamercommissie (verder: RKC) in februari 2010 heeft opgesteld. Vervolgens is een notitie opgesteld om in 3 jaar de professionalisering aan te pakken. Deze 3 jaren zijn nu verstreken. De evaluatie wordt uitgevoerd door de gemeente zelf met ondersteuning van het inkoopadviesbureau Significant. De inkoopcoördinator is aangewezen als trekker van de evaluatie. Doelstelling De doelstellingen van de evaluatie zijn als volgt: 1.Onderzoek in welke mate de 12 aandachtspunten zijn gerealiseerd die de RKC in haar rapport opsomde; 2.Onderzoek in welke mate de 6 doelstellingen zijn gerealiseerd die medio 2010 zijn beschreven (mede) naar aanleiding van het rapport ’Quickscan Inkoopbeleid’ dat de RKC in februari 2010 heeft opgesteld. Aanpak De evaluatie heeft plaatsgevonden door de volgende aanpak: 1.Uitvoeren van dossieronderzoek: op basis van de in 2010 tot en met 2012 opgestelde documenten en acties is vastgesteld in welke mate de hiervoor genoemde doelstellingen zijn gerealiseerd; 2.Houden van interviews met 3 tactische inkopers, de afdelingsmanagers en de directeur waarbij het doel was: Toetsen van geconstateerde conclusies op basis van dossieronderzoek, 12 aandachtspunten en 6 doelstellingen; Ruimte geven voor eigen beeldvorming van geïnterviewden met betrekking tot de ontwikkelingen van de afgelopen jaren middels beantwoording van een aantal open vragen; Toelichting krijgen op de eigen rol en functie. Leeswijzer Het geheel van bevindingen is uitgewerkt in de onderliggende rapportage. In het eerste deel wordt voor de aandachtspunten (12) en doelstellingen (6) een toelichting gegeven of ze in meer of mindere mate zijn gerealiseerd . Per onderdeel volgt een weergave van de bevindingen, onderbouwd met een stoplicht (groen, oranje, rood). Tevens worden per onderdeel aandachtspunten vermeld van zaken die zijn opvallen of die punt van verbetering zijn. E.e.a. is te vinden op pagina 3 tot en met 11. Vervolgens volgen de conclusies en aanbevelingen op pagina 12 en 13. Deze conclusies en aanbevelingen zijn een samenvatting van de voorliggende punten, aangevuld met de algemene bevindingen die tijdens het evaluatieonderzoek naar voren zijn gekomen. Tot slot wordt een korte vooruitblik gegeven op de verdere (mogelijke) ontwikkelrichting voor de inkoopfunctie van de gemeente Borne.
2
Bevindingen 12 aandachtspunten n.a.v. RKC-onderzoek (1) 1. De nota inkoop- en aanbestedingsbeleid bekend maken bij alle inkopers van de gemeente. Dit kun je doen door bijeenkomsten te organiseren over de nota. Ook kan het management aandacht vragen voor de nota en kan het gebruik van de nota inkoop- en aanbestedingsbeleid vereisen. Daarnaast verdient het aanbeveling om de nota zichtbaar op intranet te plaatsen. Tot slot zou het gebruik van de nota vergemakkelijkt kunnen worden door een korte checklist op te stellen die gebruikt wordt bij het inkopen. De nota is bekend gemaakt : 1. Plaatsing op intranet, door informatieverstrekking van inkoopcoördinator en tactische inkopers aan afdelingsmanagers en productcoördinatoren/teamleiders, op de afdelingen via (presentatie in) het reguliere werkoverleg, via het reguliere Vakberaad van tactische inkopers (opgericht naar aanleiding van. RKC-onderzoek, zie verder bij punt 4); 2. Aanvullend zijn diverse nota’s, een checklist en formulieren opgesteld waaronder een toelichting op drempelbedragen, nota Inkoopcontrol, inkoopbesturingsmodel, positionering tactische inkoop, contractrichtlijnen, raming contractwaarde, startformulier inkoop en inkoopvoorwaarden. Aandachtspunt: In de afgelopen 3 jaar zijn stappen gemaakt in de inkoopbewustwording. Documenten en spelregels zijn veelal bekend, de inhoud en betekenis ervan vaak nog niet; echter, er wordt onvoldoende conform inkoopbeleid en regelgeving gehandeld. Op zowel het gebied van rechtmatigheid als doelmatigheid kunnen en moeten nog verbeterstappen worden gemaakt. Tevens is het noodzakelijk blijvend aandacht te geven via structurele communicatie op intranet en tijdens overleggen (bila’s en werkoverleggen). Het nakomen van het inkoopbeleid, de processen en richtlijnen dient expliciet te worden benadrukt omdat dit niet ‘vanzelf’ goed gaat; Inkoop wordt door veel medewerkers als ‘lastig’ en ‘niet leuk’ wordt ervaren. Het wordt gezien als ‘dissatisfier’ terwijl het nut maar vooral de noodzaak van professionele Inkoop voor de organisatie belangrijk zijn en niet kunnen worden genegeerd. 2. Verschaf duidelijkheid over de vraag of alle budgethouders ook inkoper moeten zijn (in Borne is dat het geval). 3. Stel een actuele budgethoudersregeling op, die afgestemd is op het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het aantal budgethouders zou daarbij beperkt dienen te worden (is groot in relatie tot het totaal aantal medewerkers). 1. Duidelijkheid is gerealiseerd met de Regeling budgetbeheer gemeente Borne 2012 én Beleidsnota budgetbeheer gemeente Borne 2012. Deze is gericht op de bedrijfsvoering van de gemeente.; 2. De budgethoudersregeling is opgesteld. Het aantal budgethouders is teruggebracht van 53 naar 15 waarmee het aantal inkoopverantwoordelijken (impliciet) ook is afgenomen 3. De budgethoudersregeling kent nog geen aansluiting met het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dit moet nog, mede naar aanleiding van het vastgestelde inkoopbesturingsmodel, worden opgepakt. Aandachtspunt 1: Belangrijk is dat er een 1-op-1-relatie bestaat tussen de financiële verantwoordelijkheid van de budgethouder en zijn verantwoordelijkheid als inkooppakketeigenaar vanuit inkoopbeleid. In Borne mist deze relatie nog waardoor (mede) als gevolg daarvan de rechtmatigheid en doelmatigheid onvoldoende geborgd zijn op dit moment. Aandachtspunt 2: Het komt nog voor dat opdrachten c.q. contracten worden ondertekend door niet bevoegde medewerkers (conform de Regeling Budgetbeheer), hetgeen onrechtmatig is.
3
Bevindingen 12 aandachtspunten n.a.v. RKC-onderzoek (2) 4. Omdat een deel van de inkopers slechts af en toe of zelfs sporadisch met inkopen te maken heeft, moet onderzocht worden of de inkoopwerkzaamheden geconcentreerd kunnen worden bij een kleiner aantal inkopers. 1. Het MT heeft eind 2010 het besluit genomen over de positionering van tactische inkoop; er zijn 9 tactische inkopers (TI’s) benoemd die de organisatie moeten ondersteunen (vanaf januari 2011) bij inkoop -en aanbestedingsprocessen; 2. Voor de tactische inkopers is formatief 150 uren per jaar beschikbaar gesteld. Aandachtspunt: In de praktijk is de daadwerkelijke beschikbaarheid van tactische inkopers beperkt. Zij zien Inkoop als een extra belasting omdat zij andere taken niet hebben kunnen afstoten. Tevens geven zij veelal geen prioriteit aan de inkooptaken en besluiten zelfstandig hoeveel tijd (of; hoe weinig) zij aan Inkoop besteden. Zij voelen zich in de huidige situatie onvoldoende gefaciliteerd en komen effectief onvoldoende aan hun inkooptaken toe. Vanuit leidinggevenden vindt hierop geen aansturing plaats. Vanuit het MT wordt de verantwoordelijkheid met betrekking tot (zelf)sturing bij de tactische inkopers (terug) gelegd en wordt er uit gegaan van voldoende taakvolwassenheid bij deze medewerkers.
5. Stel eisen op waaraan elke inkoper moet voldoen. 6. Zorg ervoor dat alle inkopers beschikken over voldoende inkoopexpertise en aan de gestelde eisen voldoen. 1. Eind 2012 is een (deel)taakomschrijving tactische inkoper vastgesteld door het MT. Taken en verwachte output zijn vastgelegd evenals de functieeisen die aan TI’s worden gesteld; 2. De algemene administratieve inkooptaken worden goed uitgevoerd. De specifieke inkoopexpertise (denk aan: opstellen van specificaties, beoordeling van offertes en leveranciers (prestaties), het opstellen van aanbestedingdocumenten is onvoldoende aanwezig. Dit wordt algemeen onderkend. Hiervoor is tot op heden geen opleiding aangeboden. Aandachtspunt: Enkele TI’s geven aan behoefte te hebben aan inkoopopleidingen en zich verder te willen ontwikkelen, maar dit staat op gespannen voet met de werkelijk beschikbare tijd. Overigens is het een overweging om het aantal TI’s (nog verder) terug te brengen en de vakinhoudelijke inkoopkennis te concentreren bij die kleinere groep. Dit mede omdat een aantal TI’s onvoldoende inkoopactiviteiten heeft. Een andere mogelijkheid is de inkoopkennis en -kunde te concentreren en deze volledig centraal te plaatsen (zie verder bij aanbevelingen). In ieder geval wordt geadviseerd in het kader van nieuwe ontwikkelingen als de nieuwe Aanbestedingswet (per 1/4/2013) en het ontbreken van expertise een inkoopopleiding te verzorgen in 2013.
4
Bevindingen 12 aandachtspunten n.a.v. RKC-onderzoek (3) 7. Inventariseer per afdeling aan welke inkoopkennis behoefte bestaat en zorg ervoor dat deze kennis beschikbaar is.
1. De inkoopcoördinator heeft dit in 2011 tijdens verschillende afdelingsoverleggen geïnventariseerd. (Materie)kennis is niet altijd beschikbaar bij tactische inkopers en/of de inkoopcoördinator. In de gevallen dat er geen specifiek inhoudelijke expertise aanwezig is, wordt bezien of inzet vanuit de samenwerking Netwerkstad of Regio mogelijk is. Lukt dit niet, dan wordt externe expertise ingehuurd. Dit wordt overigens niet altijd centraal gecoördineerd ingekocht, wat wel wenselijk is. 2. Inkoop wordt als lastig ervaren. Er blijkt met name behoefte te zijn aan kennis met betrekking tot het (niet hoeven) toepassen van de strakke regelgeving bij EU-aanbestedingen, het toepassen aan het Bornse Inkoop- en Aanbestedingsbeleid én aan ondersteuning bij het opstellen van juridisch correcte contracten (m.a.w. tactische inkoopkennis). Aandachtspunt: Vanuit de inkoopcoördinatie is en wordt inkoopkennis aangereikt, mede door het beschikbaar stellen van formats en modellen. De inkoopcoördinator stemt hierover regelmatig af met tactische inkopers. Voor de verdere ontwikkeling van de inkoopfunctie moet de rol van de inkoopcoördinator verschuiven van operationeel/tactisch (aanjager, coördinerend) naar tactisch/strategisch (adviseur op tactisch inkoop (aanbestedings)gebied, ruime inhoudelijke inkoopkennis, mede bepalend voor de verdere ontwikkelrichting van Inkoop in Borne). Het beeld van ‘slechts’ een aanjagende inkoopcoördinator doet de inkoopfunctie geen goed. De inkoopkennis en –kunde van de inkoopcoördinator is momenteel niet voldoende ontwikkeld om deze verschuiving zondermeer te realiseren.
8. Investeer in ‘kennisdelen’ op het gebied van inkopen.
1. De inkoopcoördinator wijst waar mogelijk Bornse tactische inkopers op samenwerkingsmogelijkheden in Netwerkstadverband, bijvoorbeeld met betrekking tot het aansluiten bij gezamenlijke aanbestedingen. In de praktijk wordt hier regelmatig gebruik van gemaakt. 2. In de inkoopsamenwerking in Netwerkstadverband wordt kennis op het gebied van inkopen gedeeld via participatie in de werkgroep Inkoop. De werkgroep, waarin de Bornse inkoopcoördinator zitting heeft, komt 2-wekelijks bijeen. Door de werkgroep zijn vier gezamenlijke projecten uitgevoerd: gezamenlijk opzetten van een inkoopscan, een Netwerkstadaanbestedingskalender, gezamenlijk digitaal aanbesteden en organiseren van het contractmanagement. De bereikte resultaten zijn wisselend. De bereidheid is er wel, maar het ontbreekt de werkgroep aan slagkracht. 3. In het Inkoopvakberaad van Borne wordt de inkoopkennis gedeeld, dit gebeurt echter niet optimaal. 4. Samenwerking wordt belangrijk geacht en gaat beter, ook in Netwerkstadverband. De integratie van de Bedrijfsvoeringsactiviteiten van de diverse regio gemeenten is in dit verband een logische ontwikkeling waarin tijd en geld wordt geïnvesteerd. In de praktijk blijkt in de Bornse situatie het vrijmaken van middelen niet zo eenvoudig te gaan (bijv. investeren in een gezamenlijke inkoopscan). Aandachtspunt: Kennisdeling vindt op diverse plaatsen en lagen plaats (denk aan Stuurgroep regio Twente, werkgroep Inkoop, Bedrijfsvoering Almelo, Enschede en Borne); de uitwisseling hiervan vraagt aandacht; structureel overleg en afstemming tussen de diverse initiatieven verbetert de goede en juiste inzet van die kennis Regelmatig laten tactische inkopers verstek gaan bij bijeenkomsten in verband met andere prioriteiten in hun werkzaamheden (zie ook bij punt 4).
5
Bevindingen 12 aandachtspunten n.a.v. RKC-onderzoek (4) 9. Stel een plan op ter verhoging van de bewustwording van het belang van inkoop. De inkoopcoördinator speelt hierin een centrale rol. 10. Betrek het management bij de verbetering van de inkoopfunctie. Het management speelt een centrale rol bij het formuleren van inkoopdoelen, het monitoren hiervan, het verhogen van de bewustwording van het belang van inkopen en het aanspreken van mensen op hun inkoopgedrag. 1. Er is geen specifiek plan opgesteld om de bewustwording te verhogen. Wel maakt sinds 2012 de inkoopcoördinator een inkoopactie(jaar)plan. Hierin worden inkoopactiviteiten van de gezamenlijke aanbestedingen in Netwerkstad, alsmede specifiek afdelingsactiviteiten benoemd. 2. Tevens kenden de afdelingsplannen in 2012 een paragraaf ‘Inkoop’. De doelen waren echter nog onvoldoende concreet en actiegericht. Er is niet actief gestuurd op het realiseren van de doelen. 3. Door de inkoopcoördinator en tactische inkopers wordt in de diverse (werk)overleggen nadrukkelijk gewezen op het inkoopbelang en de noodzaak hen (tijdig) in te schakelen bij inkooptrajecten. Dit gaat niet ‘vanzelf’ goed. Medewerkers moeten er op worden gewezen dat zij vooraf en structureel inkoopkennis inschakelen. Tevens dienen zij aangesproken te worden op ‘afwijkend’ gedrag. 4. Het management is betrokken bij de verbeteringen van de inkoopfunctie: In 2011 is met het MT een inkoopbesturingsmodel opgesteld waarin taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de inkoopprocessen zijn belegd. Daarmee wordt impliciet duidelijk gemaakt wat de rol en functie van ‘Inkoop’ inhoudt. In de praktijk is bewustwording van de gemaakte keuzes nog onvoldoende doorgedrongen in de verschillende lagen van de organisatie en wordt er niet expliciet op gestuurd. De inkoopcoördinator heeft hierin een sturende rol en houdt vanaf eind 2012 periodiek bilaterale overleggen met de afdelingsmanagers, teneinde de stand van zaken rondom inkoop te bespreken en de bewustwording te vergroten. Hij kan hier zijn stempel (nog) onvoldoende op drukken. In de managementletter van 2012 wordt geadviseerd om het management frequent en specifieker te informeren over het niet gebruiken van het startformulier zodat hier tijdig op kan worden gestuurd. Dit gebeurt ook door de inkoopcoördinator maar uit de interviews met MT-leden blijkt dat dit als niet wenselijk wordt ervaren. 5. Houding en (afwijkend, niet gewenst) gedrag rondom inkoop wordt niet besproken in de HR-cyclus (IWP, voortgangs-/functioneringsgesprek en beoordelingsgesprekken). Aanspreken van mensen gebeurt niet of nauwelijks. Aandachtspunt 1: Medewerkers krijgen geen/weinig terugkoppeling op het (niet) functioneren van de inkoopfunctie. Niet vanuit de inkoopcoördinator en ook niet door de afdelingsmanagers. Hierdoor blijven nut en noodzaak (waarom moeten we iets doen met Inkoop) onderbelicht en is het lerend vermogen van de organisatie beperkt. Overigens bestaat het beeld van de inkoopcoördinator dat dit de ‘man van de lijstjes’ is, waarmee wordt bedoeld dat hij (vooral) degene is die fouten constateert. Dit is niet wenselijk vanuit een tactisch/ strategisch benadering en invulling van deze functie. Aandachtspunt 2: Vanuit de interviews blijkt er een duidelijke discrepantie in beleving; afdelingsmanagers staan in het algemeen relatief ver van het inkoopproces (andere prioriteiten, vinden dat medewerkers zelf(standig) moeten kunnen werken), terwijl medewerkers/tactische inkopers en inkoopcoördinator meer van het management verwachten qua aansturing en aanspreken van medewerkers op niet-naleving van de inkoopprocedures. Deze status quo moet worden doorbroken om verdergaande verbeteringen tot stand te brengen in de inkoopfunctie.
6
Bevindingen 12 aandachtspunten n.a.v. RKC-onderzoek (5) 11. In de organisatie dient duidelijk gemaakt te worden wie het aanspreekpunt is voor inkoop (inkoopcoördinator).
1. In 2010 is de inkoopcoördinator aangesteld (de heer Fons Olijve). Hij heeft zijn rol kenbaar gemaakt via werkoverleggen, Vakberaden, intranet informatie, et cetera. 2. Ondertussen weten veel medewerkers de inkoopcoördinator te vinden. De inkoopcoördinator is goed aanspreekbaar voor de tactische inkopers en omgekeerd. Indien de inkoopprocedures vanaf het begin conform de regels worden gedaan, levert dit correct uitgevoerde aanbestedingen en offertetrajecten op. Aandachtspunt (zie ook bij 9/10): Het is nodig om expliciet te maken wat met ‘de inkoop’ wordt bedoeld en wat de rol van de inkoopcoördinator hierin is. Er blijkt hierover een verschil van opvatting: vanuit tactische inkopers wordt aangegeven dat ‘leidinggevenden meer en harder moeten sturen’. Door de inkoopcoördinator wordt dit onderschreven. Terwijl het beeld bij afdelingsmanagers is dat: ‘inkoopcoordinator en tactische inkopers meer moeten verbinden en de afdelingsmanagers moeten worden verlost van hun inkooprol’.
12. Wijs op ambtelijk niveau en op bestuurlijk niveau een eindverantwoordelijke aan. Op ambtelijk niveau is het verstandig om deze eindverantwoordelijkheid centraal te beleggen (bijvoorbeeld gemeentesecretaris). De inkoopcoördinator legt verantwoording af aan de gemeentesecretaris. 1. De burgemeester is bestuurlijk eindverantwoordelijk gemaakt voor inkoop, het hoofd Concernstaf is aangewezen als ambtelijk eindverantwoordelijke. 2. De inkoopcoördinator legt verantwoordelijkheid af aan het Hoofd Concernstaf. Aandachtspunt: In de praktijk blijkt dat niemand zich realiseert wie de ambtelijk eindverantwoordelijke is. Het hebben ‘sec’ van een bestuurlijke en ambtelijk eindverantwoordelijke blijkt geen specifieke voor- of nadelen te hebben opgeleverd. Waar het om gaat is dat duidelijk is wie (eind)verantwoordelijk is voor de inkooporganisatie in Borne. Dit is in 2011 uitgewerkt in het inkoopbesturingsmodel waarin de verschillende inkoopverantwoordelijkheden zijn benoemd (zie onder). Dit geeft duidelijkheid voor de verschillende inkoopprocessen, maar in de praktijk wordt hier nog (te) weinig mee gedaan.
7
Bevindingen 6 doelstellingen, opgesteld naar aanleiding van RKC-onderzoek (1) 1. Het organiseren van inkoopcontrol (grip op de inkoop): inkoop moet strategisch worden ingebed in de processen, waardoor er grip komt op inkoop en op de inkoopfunctie. In de managementletter is ten aanzien van het proces inkoop vermeld, dat niet expliciet is gedocumenteerd hoe de werking van een bepaalde interne beheersingsmaatregel feitelijk is getest en welke informatie hiervoor gebruikt is. Wij adviseren u de documentatie die de verschillende interne controlefunctionarissen aan moeten leveren ter onderbouwing van de uitgevoerde controles te benoemen. 1. Voor de inkoopbeheerfunctie zijn in de vastgestelde notitie “Organiseren inkoopcontrol gemeente Borne” een toetsingskader en uitvoeringsrichtlijnen vastgelegd ten behoeve van de controle op rechtmatigheid en doelmatigheid. Het Startformulier maak hier onder andere deel van uit. 2. De relevante processen zijn beschreven en beheersmaatregelen zijn vastgelegd in de Procesbeschrijving Inkoop en Aanbesteding. 3. Uit de interviews blijkt dat het toetsingskader en de uitvoeringsrichtlijnen als zodanig niet bekend zijn bij medewerkers en management; tevens blijkt dat in de praktijk er deels conform toetsingskader en richtlijnen wordt gewerkt. 4. Van strategische inbedding van inkoop in de processen is nog geen sprake. In de managementletter van 2012 wordt aangegeven dat in slechts 35 % van de gevallen het Startformulier vooraf wordt gebruikt zoals het is bedoeld, waardoor controle op de juistheid van gevolgde procedures niet (eenvoudig) is vast te stellen. Dit dient achteraf te gebeuren. Gevolg is dat er daardoor rechtmatigheidsrisico’s (blijven) bestaan. Daarnaast kost het achteraf controleren extra tijd en capaciteit voor medewerkers in de organisatie. Aandachtspunt: Over inkoopcontrol is de afgelopen 3 jaren voldoende op papier gezet; de vraag is of dit bedoeld werd met ‘strategische inbedding’. Echter, dit is minder relevant. Waar het primair aan ontbreekt, is het naleven van de afgesproken spelregels door medewerkers. Dit is en blijft uiteindelijk een kwestie van ‘gewoon doen’.
8
Bevindingen 6 doelstellingen, opgesteld naar aanleiding van RKC-onderzoek (2) 2. Het reduceren van kosten (doelmatigheid): inkoop kan een bijdrage leveren aan de gevolgen van de recessie voor de gemeente Borne. Het terugdringen van kosten (“minder-meer”) kan er toe bijdragen, dat de noodzakelijke middelen efficiënter besteed worden.
1. In de afgelopen jaren zijn diverse financiële voordelen behaald uit inkooptrajecten die (tot op heden ) doorlopen tot en met 2016 (als gevolg van meerjarige contracten). Het gerealiseerde bedrag hiervan is in totaal € 660.000 bruto. Dit betreft de besparingen voor zover deze inzichtelijk gemaakt konden worden door de inkoopcoördinator. Na aftrek van de professionaliseringskosten van Inkoop tot en met eind 2013 resteert een netto voordeel van € 279.000. 2. De besparingen zijn grotendeels voortgekomen uit gezamenlijke aanbestedingen in/met Netwerkstad (schaalvergroting) , door deelname aan landelijke contracten en door marktwerking (concurrentiestelling, momenteel is er sprake van een ‘kopersmarkt’). In bijlage 1 is een verbijzondering van opbrengsten en kosten opgenomen. 3. De inkoopfunctie verdient zich dus terug. Het kan nog beter; een en ander kan verder worden gemaximeerd (en inzichtelijk gemaakt), onder andere door: Gerealiseerd inkoopvoordeel bij Werken als zodanig te benoemen. Tot nu toe wordt ‘minderwerk’ niet als besparing erkend en geboekt waarmee de doelmatigheid onduidelijk blijft. Gerealiseerd inkoopvoordeel niet alleen als besparing te benoemen maar ook te ‘incasseren’. In diverse voorbeelden bij inhuur derden interimmanagement en energie is het inkoopvoordeel als ‘minder-meer’ afgeroomd. Taakstellingen op te leggen zodat noodzaak tot kritisch specificeren van de behoefte groter wordt (voorkomen van de badkuip met de gouden kranen) en de verhouding tussen gewenste/noodzakelijke kwaliteit en maximale prijs beter kunnen worden gestuurd. Nut en noodzaak van te realiseren besparingen expliciet te maken en hier op te sturen. Bij het management is de wens sterk aanwezig doelmatigheid op alle terreinen meer en beter inzichtelijk te maken. Bij medewerkers en tactische inkopers is deze noodzaak minder voelbaar. E.e.a. vraagt om meer control voorafgaand én achteraf. Het optimaal gebruik van Startformulieren kan hier een wezenlijke bijdrage aan leveren. Aandachtspunt: Bij met name de grotere regulier terugkerende aanbestedingen (in NWS-verband) is naar verwachting de ruimte om de komende periode, bij het starten van nieuwe aanbestedingen verder te besparen, vrijwel nihil . Dit komt doordat de voordelen al zijn gerealiseerd in de eerdere aanbestedingen dan wel financieel zijn ‘uitonderhandeld’.
9
Bevindingen 6 doelstellingen, opgesteld n.a.v. RKC-onderzoek (3) 3. Het reduceren van risico’s (rechtmatigheid): een gecoördineerde en logische werkwijze die overeenkomt met wat in het inkoopbeleid is beschreven, kan er zeker toe bijdragen dat risico’s (juridisch/financieel) worden teruggedrongen. Te denken valt hierbij aan het feit of en in welke mate er binnen Borne inkoop geschiedt volgens het vastgestelde inkoopbeleid (bijvoorbeeld wel/niet Europees of onderhands aanbesteden en aanbestedingen volgens voorschrift publiceren). 1. (Zie ook hiervoor gaande punten waar een en ander is benoemd). Door het invullen van een Startformulier kan worden bepaald of er sprake is van rechtmatigheids-, financiële of juridische risico’s. Gebeurt dit niet, dan zijn de risico’s niet in te schatten. 2. Vaak is de tactische inkoper het eerste aanspreekpunt voor de aanvrager om te beoordelen of de juiste procedure wordt gevolgd. Hij wordt daarbij eventueel ondersteund door de inkoopcoördinator. Die heeft in die gevallen een sturende en controlerende rol (gehad). Uit de interviews blijkt dat de benodigde procedure/aanbestedingsrichtlijnen dan op de juiste wijze worden uitgelegd aan de medewerkers in de organisatie (of ze juist zijn toegepast, is niet onderzocht). Aandachtspunt 1: De kennis van de tactische inkopers op dit gebied is beperkt; ook de aanbestedingskennis van de inkoopcoördinator is niet optimaal; waar nodig schakelt hij met meer deskundige collega’s uit de Netwerkstad. Aandachtspunt 2: Onder punt 1 Doelstellingen is al aangegeven dat volgens de laatste IC-memo 2012 in 65% van de gevallen een Startformulier niet of achteraf wordt ingevuld. Dit is niet wenselijk in het kader van het voorkomen van rechtmatigheidsrisico’s. Overigens is er uit het onderzoek geen bewijs gekomen dat Borne daadwerkelijk risico’s heeft gelopen. (Dit was geen expliciet onderdeel van het onderzoek, maar navraag bij de MT-leden heeft dit geleerd ). Tevens blijkt in Naris dat inkoop niet algemeen bekend staat als zijnde een risico: Inkoop komt in de top tien van grootste risico’s niet voor. 4. Het professionaliseren van de relatie met leveranciers (leveranciermanagement): het is van belang, dat we als gemeente aangeven, hoe we met onze leveranciers willen omgaan. 1. Goed leveranciersmanagement begint bij goed contractbeheer. Dit is in Borne nog niet op orde. Volgens de managementletter van 2012 is het contractenbestand in Facilitor niet volledig. Van het professionaliseren van het leveranciersmanagement is nog geen sprake. 2. Het beeld over het op orde zijn van het contractbeheer is divers: De inkoopcoördinator heeft een monitoringsfunctie vanuit Facilitor, de tactische inkopers hebben een signaleringsfunctie. Zij geven echter aan geen politieagent te willen spelen, het sturen op de contractuitnutting zien zij als een rol van het management. Contracteigenaren (budgethouders) zijn formeel verantwoordelijk voor contractbeheer, maar in de praktijk geven zij veelal ‘niet thuis’. Zij worden daarop ook niet aangesproken. Contractbeheer wordt gezien als een administratief proces dat en lastig en overbodig is. Nut en noodzaak van het hebben van goede contracten en het bewaken ervan (uitnutting onder- of boven budget, kostenbeheersing, prestaties meten) wordt niet onderkend. Aandachtspunt: In het Inkoop- en aanbestedingsbeleid is nog geen aandacht gegeven aan het organiseren en inrichten van contract- en leveranciersmanagement. Denk hierbij aan zaken als: • Wat zijn de belangrijkste leveranciers?; • Op welke wijze worden zij procesmatig en prestatiegericht gestuurd?; • Hoe wil Borne omgaan met aspecten als locaal ondernemerschap en welke wederzijdse verwachtingen spelen bij leveranciers en Borne?
10
Bevindingen 6 doelstellingen, opgesteld n.a.v. RKC-onderzoek (4) 5. Werk maken van inkoopsamenwerking (doeltreffendheid): het is voor inkoop van belang dat we gaan kijken naar verdergaande externe samenwerking. Niet alleen dient de al bestaande samenwerking binnen netwerkstad te worden uitgebreid, ook andere allianties buiten de netwerkstad kunnen een bijdrage leveren aan inkoop binnen Borne. 1. Er wordt werk gemaakt van samenwerking (zie punt 8 van de bevindingen naar aanleiding van het RKC-onderzoek).‘Investeer in ‘kennisdelen’ op het gebied van inkopen’. 2. Overigens wordt naast de samenwerking in Netwerkstad nu ook gewerkt aan verdere integratie met de Regio (14 gemeenten in totaal). Aandachtspunt: Is wel dat er binnen de Netwerkstad op verschillende niveaus (werkvloer, Werkgroep Inkoop Netwerkstad, Stuurgroep Bedrijfsvoering Netwerkstad, lokale bestuurders en plaatselijke politiek) geen integrale afstemming is over of, en zo ja de mate waarin gemeenten willen en kunnen samenwerken in inkoop. In de praktijk wordt er bijvoorbeeld gewerkt aan uitbesteding van de Buitendienst waarmee ook veel inkoopactiviteiten ‘naar buiten’ verdwijnen. Er wordt echter niet gekeken naar de impact of aansturing hiervan. Ook in de werkgroep inkoop wordt hier niet naar gekeken. 6. Bewust worden van nut en noodzaak van de inkoopfunctie bij management en medewerkers (bewustwording) en maken van resultaatafspraken (resultaatgericht): Op grond van het bovenstaande spreken we nu af om inkoop vanaf 2011 als vast thema op te nemen in het directieplan en de afdelingsplannen en waar nodig ook in de onderliggende productgroepplannen en individuele werkplannen. In deze plannen worden expliciete inkoopdoelstellingen opgenomen op grond waarvan de te behalen inkoopresultaten worden geconcretiseerd. Om daar een goede invulling aan te geven wordt benadrukt om inkoop vanaf nu niet alleen te borgen in reguliere werkoverleggen (zoals MT-overleg en afdelingsoverleg), maar ook worden leidinggevenden en medewerkers aangespoord om inspanningen te (willen) verrichten rond inkoop en de inkoopfunctie van de gemeente Borne, zodat deze professioneler wordt. Daarnaast wordt aangegeven, dat de betrokkenen hierop in de HR-cyclus (planningsgesprekken, functioneringsgesprekken en beoordelingsgesprekken) aangesproken worden. Maken van resultaatafspraken (resultaatgericht): het maken van resultaatafspraken is van belang om te kunnen meten of de doelstellingen van het inkoopbeleid gerealiseerd worden en om verantwoording te kunnen afleggen aan en door de ambtelijke en bestuurlijke (eind)verantwoordelijken. 1. Zie ook hiervoor bij punt 9 van de bevindingen naar aanleiding van het RKC-onderzoek Aandachtspunt: Het proces van bewustwording is in gang gezet. Echter, er zijn nog een aantal zaken niet op orde, er is nog geen sprake van een resultaatgerichte organisatie op inkoopgebied. Voorbeelden zijn: Er zijn concrete afspraken gemaakt ten aanzien van het contractbeheer (vóór 1 april 2012 gerealiseerd), maar in praktijk is deze doelstelling niet gehaald, ondanks herhaalde rapportages hierover. Vanaf 2011 wilde Borne werken binnen de kaders van het inkoop- en aanbestedingsbeleid . In de praktijk blijkt dat documenten, hulpmiddelen en richtlijnen vaak wel bekend zijn, maar er wordt nog in onvoldoende mate ‘naar geleefd’. Er zijn nog géén concrete afspraken gemaakt over een taakstelling om met inkoop een financieel voordeel te halen.
11
Conclusies Op grond van het uitgevoerde onderzoek zijn de volgende conclusies getrokken: 1. In de afgelopen 3 jaar is Inkoop op de kaart gezet in Borne. Er zijn stappen voorwaarts gemaakt. Een aantal aanbevelingen van de Rekenkamercommissie zijn gerealiseerd (8), een aantal in mindere mate (4). Van de doelstellingen is er een gerealiseerd (1), een aantal in mindere mate gerealiseerd (2) en een aantal niet (3). Zo is de Nota Inkoopbeleid bekend gemaakt, zijn diverse hulpmiddelen en formats ontwikkeld en beschikbaar gesteld, is het aantal budgethouders drastisch teruggebracht (van 53 naar 15), zijn er 9 tactische inkopers aangewezen en is de inkoopcoördinator in positie gekomen. Aanbevelingen die minder geslaagd zijn, betreffen het verbeteren van de inkoopkennis in de organisatie en de bewustwording van nut en noodzaak van de inkoop(functie). 2. Er is nog onvoldoende focus op rechtmatigheid en doelmatigheid in de gemeente Borne: Het inkoopproces is ingericht en de inkoopcoördinatie is ingeregeld waardoor de voorwaarden zijn gecreëerd om te kunnen werken aan (de verbetering van ) de rechtmatigheid. Vanuit de organisatie en de medewerkers wordt hier nog onvoldoende aandacht aan gegeven en de aanbestedingsrichtlijnen worden niet altijd gevolgd. De indruk bestaat bij de doelmatigheid dat het maximale nog niet uit de gerealiseerde besparingen wordt gehaald. Borne had zichzelf ten doel gesteld dat inkoop zichzelf moet kunnen terugverdienen; dit lukt, maar de lat kan (en moet) hoger worden gelegd 3. Er bestaat een discrepantie tussen tactische inkopers, inkoopcoördinator en het management met betrekking tot het invullen van de inkooprollen: Tactische inkopers en inkoopcoördinator zijn van mening dat zij meer/beter gefaciliteerd moeten worden om hun taken te kunnen uitvoeren. Tevens willen zij dat het management meer /strak(ker) sturend is op het (niet)nakomen van afspraken door medewerkers in de organisatie. Het management daarentegen staat meer op afstand van het (dagelijkse) inkoopvraagstuk en vinden dat zij ontzorgd moeten worden waarbij tactische inkopers en inkoopcoördinator meer eigenaarschap op zich moeten nemen. Kortom; er zijn meters gemaakt in de professionalisering van de inkoopfunctie in de gemeente Borne; echter is blijvende aandacht voor rechtmatigheid en doelmatigheid, verdere aanscherping en aansturing, verbetering/verduidelijking van verantwoordelijkheden en mogelijk een andere inrichting van de inkooptaken gewenst. In de aanbevelingen hierna wordt daar op ingegaan. Gegeven de in dit rapport genoemde bevindingen en de voorgaande conclusies komen wij tot een aantal aanbevelingen. Op de volgende pagina worden deze weergegeven.
12
Aanbevelingen 1. Zorg er voor dat de inkoopfunctie (op tactisch/strategisch niveau) meer aandacht krijgt in de organisatie: • Laat de afdelingsmanagers en inkoopcoördinator gezamenlijk afspraken maken over hoe inkoop in de afdelingsplannen wordt opgenomen, zorg dat er topdown aandacht is voor inkoopbewustwording en zorg dat er (meer) gestuurd wordt op de voortgang en de resultaten; • Zorg dat de inkoopcoördinator de afdelingsmanagers voldoende ondersteunt en zorg daarbij dat hij zijn functie en rol doorontwikkeld van operationeel/tactisch (van aanjager, de ‘man van de lijstjes’) naar tactisch/strategisch (verbindende factor met inkoopkennis van zaken); • Zorg voor blijvende informatie en communicatie via intranet , maak Inkoop structureel onderdeel van de diverse werkoverleggen en continueer de regelmatige (bilaterale) overleggen die de inkoopcoördinator heeft met afdelingsmanagers en tactische inkopers 2. Breng de budgethouders (teamleiders, PC’ers en projectleiders) in positie en wijs ze op hun verantwoordelijkheden voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid, met name in het kader van verbeteren van de rechtmatigheid en doelmatigheid: • Laat de budgethoudersregeling aansluiten (financiële verantwoordelijkheid) bij de inhoudelijke verantwoordelijkheid (vanuit inkoopbeleid en inkoopbesturingsmodel) en maak het onderdeel van de reguliers planning- en controlcyclus;; • Repareer onbevoegde ondertekening van opdrachten/contracten te allen tijde, ook al kan dit pas achteraf. Laat de lijn dit oplossen en gebruik niet de inkoopcoördinator als ‘politieagent ‘in dit soort situaties; 3. Zorg dat met betrekking tot doelmatigheid alle besparingen (directe besparingen, “minder-meer” en “besparingen uit werken/projecten” inzichtelijk worden gemaakt en in alle gevallen teruggaan naar de algemene middelen. 4. Onderken de toegevoegde waarde van decentrale tactische inkopers die beschikken over voldoende inkoop- en inhoudelijke (materie) kennis en gebruik hen als scharnierpunt voor het inkopen in de organisatie: • Breng het aantal tactische inkopers verder terug naar maximaal 4 tot 5 en zorg ervoor dat deze tactische inkopers qua kennis beter worden geëquipeerd (en houdt er rekening mee dat ze op enig moment in Regio Twente verband ingezet kunnen worden – zie ook volgende pagina) • Zorg er voor dat de toegezegde tijd voor de inkooptaken daadwerkelijk kan worden ingezet door het afstoten van andere taken. 5. Investeer (tijd en geld) in de inkoopfunctie en de inkoopfunctionarissen in het kader van verdere inkoopontwikkeling en samenwerking in de Twentse regio: • Houd rekening met de huidige ontwikkelingen voor het inrichten van een gezamenlijke bedrijfsvoering in de Regio Twente. • Zorg er voor dat de inkoopkennis en –kunde bij de inkoopcoördinator en de overblijvende tactische inkopers op het gewenste niveau worden gebracht zodat zij (op enig moment) ook in de Regio kunnen worden ingezet. • Maak ruimte vrij in het kader van de verdergaande samenwerking, niet alleen in het kader van doelmatigheid( bijvoorbeeld gezamenlijke spendanalyse met inzicht in inkoopbesparingen en – efficiency), maar ook in het kader van rechtmatigheid (delen van juridische en aanbestedingsexpertise.
13
Hoe nu verder? Een korte vooruitblik….. In de evaluatie is een doorkijk gegeven naar de stand van zaken vanaf 2010. De aanbevelingen richten zich met name op het aanbrengen van verbeteringen in de huidige inkoopfunctie vanuit de opgedane ervaringen. Daarnaast dient ook te worden gekeken naar de (nabije) toekomst. De gemeente Borne is in beweging. We worden een regisserende en op samenwerking gerichte organisatie. Ook hebben we te maken met taakstellingen en bezuinigingen in het traject 10-15 en gaan we over naar een nieuwe hoofdstructuur. Daaronder vallen vele veranderingen. Ook met betrekking tot de inkoopfunctie zijn er reeds veranderingen in gang gezet en komen er nog meer veranderingen aan. Kennisdeling gaat steeds verder en levert voordeel op We hebben in Borne met betrekking tot inkoop al afgesproken zo veel mogelijk samen te werken, tenzij….. Voorbeelden hiervan zijn: • Eind 2012 hebben de partners in de Netwerkstad gezamenlijk besloten om gelijke inkoopvoorwaarden (Model VNG) te hanteren; de 8 Twentse Landelijke Gemeenten (8TLG) zullen naar verwachting volgen; • Er is een gezamenlijk voorstel in voorbereiding om in NWS + 8TLG het manifest Duurzaam Inkopen te ondertekenen, waardoor ook op dat terrein dezelfde spelregels gehanteerd worden; • De Nieuwe Aanbestedingwet 2012 is per 1 april 2013 in werking getreden; dit betekent dat per gemeente het lokale inkoopbeleid moet worden aangepast aan deze wet. Vanuit de Werkgroep Inkoop NWS en vanuit de Werkgroep Inkoop 8TLG is voorgesteld om één gezamenlijk inkoopbeleid te realiseren voor alle NWS-partners en 8TLG, aangepast aan de Nieuwe Aanbestedingswet. • Vanuit de Nieuwe Aanbestedingswet zijn gemeenten verplicht om een klachtencommissie in te stellen. Vanuit de samenwerking wordt een voorstel gedaan om te komen tot één regionale klachtcommissie. Alle bovengenoemde zaken hebben tot doel om per gemeente een inkoopbeleid te hebben : • Dat geactualiseerd is aan de Nieuwe Aanbestedingswet; • Waarmee gemeenten onderling gemakkelijker gezamenlijk kunnen aanbesteden en op inkoop kunnen doorontwikkelen; • Dat voor de ondernemers in de regio transparantie en duidelijkheid geeft over hoe gemeenten en ander partners met inkoop omgaan. Delen van en uitbesteden van inkoopcapaciteit vraagt om een andere rolinvulling van Borne De gemeenten Enschede, Almelo en Borne hebben afgesproken om vanuit de bedrijfsvoering te kijken naar verdergaande samenwerking. Het ligt voor de hand dat er op termijn gestreefd wordt naar één SSC-achtig orgaan (vgl. Gemeentelijk Belastingkantoor Twente) dat voor de gehele regio uitvoering geeft aan de inkoopfunctie, onder andere door gezamenlijke inkoop en aanbestedingen te doen. Een andere ontwikkeling is die waarbij Borne een deel van de door haar uit te voeren werkzaamheden uitbesteedt aan een derde partij. In beide gevallen wordt Borne steeds meer een regie-organisatie. Deze andere rol vraagt vanuit inkoopperspectief specifieke aandacht. Borne moet nadenken over vragen als: welke kwaliteitsafspraken worden gemaakt met de Shared Services organisatie of derde partij, hoe worden dan de rechtmatigheid en doelmatigheid geborgd en (hoe) stromen gerealiseerde inkoopvoordelen terug naar de gemeente? Tot slot: voor Borne als kleine gemeente is het belangrijk dat alle stappen in de verbetering van de inkoopfunctie zo veel mogelijk worden gericht op de toekomst. Daarmee kan goed en gemakkelijk worden aangesloten bij de ontwikkelingen binnen de regio (“Met de wind mee lopen”).
14
Bijlage 1
NB: 1. In dit overzicht zijn niet de besparingen opgenomen op ‘minder-meer‘ en op de Werken. Deze zijn slechts indicatief te benoemen. 2. De structurele opbrengsten betreffen alle bekende bedragen (geboekt en (nog) niet-geboekt)
15
