Evaluatie KRW-proces Rijn-West QUICK SCAN

Evaluatie KRW-proces Rijn-West QUICK SCAN

Org-ID Robert de Graaff Leo Joosten

Bureau KLB Nanneke van der Heijden Yael Schwartz

26 november 2008

1

Eindrapportage versie 26 nov 2008

ORG-ID; Bureau KLB

2


ORG-ID; Bureau KLB

Inhoudsopgave 0. Managementsamenvatting

3

5

1. Inleiding

14

2. Beschrijving van het KRW-proces Rijn-West 2.1 Het Plangebied 2.2 Processchema 2.2.1 Fase 1 van het proces in Rijn-West 2.2.2 Fase 2 van het proces in Rijn-West 2.3 Vormgeving proces 2.4 Vormgeving proces op (deel)stroomgebiedniveau 2.5 De Adviesnota Schoon Water 2.6 Het vervolgproces

16 16 16 17 17 20 21 21 22

3. Werkwijze 3.1 Oriëntatie 3.2 Internet-enquête 3.3 Uitwerking en interpretatie

23 23 23 24

4. Inhoudelijke resultaten 4.1 Verwachtingen 4.2 Uitwerking enquête 4.2.1 Adviesnota Schoon Water 4.2.2 Gebiedsplannen 4.2.3 Draagvlak 4.2.4 Samenwerking en vernieuwing 4.2.5 Doorwerking 4.3 Sterkte-zwakte-analyse 4.4 Aanbevelingen

25 25 28 28 29 29 30 30 32 33

5. Inrichting & aanpak 5.1 Verwachtingen 5.2 Uitwerking van de enquête 5.2.1 De werkstructuur 5.2.2 De tijdsdruk 5.2.3 Resultaatverplichting en onderling commitment 5.2.4 Parallelle inrichting proces 5.2.5 Ontbreken standaardwerkwijze gebiedsprocessen 5.2.6 Beslissingsbevoegdheid RBO 5.2.7 De adviesrelatie tussen RBO en klankbordgroep 5.2.8 Meerwaarde t.o.v. traditionele manier van werken 5.3 Sterkte-zwakte-analyse 5.4 Aanbevelingen

34 34 35 35 36 37 38 39 40 40 41 43 44


ORG-ID; Bureau KLB

4

6. Proces en rollen 6.1 Verwachtingen 6.2 Uitwerking enquête 6.2.1 Kwaliteit van de besluitvorming 6.2.2 Afstemming RBO met RAO, Rijk en klankbordgroep 6.2.3 Betrokkenheid maatschappelijke organisaties 6.2.4 Rol gemeente-ambassadeurs 6.2.5 Parallelle procesgang 6.2.6 Rollen organisaties m.b.t. oppervlaktewater 6.2.7 Rollen organisaties m.b.t. grondwater 6.3 Sterkte-zwakte-analyse 6.4 Aanbevelingen

45 45 46 46 47 48 49 49 50 52 53 55

7. Toekomstperspectief 7.1 Uitwerking enquête 7.1.1 Geschiktheid aanpak voor uitvoeringsfase 7.1.2 Geschiktheid aanpak voor Tweede SGBP 7.1.3 Geschiktheid aanpak voor andere thema’s 7.2 Aanbevelingen

56 56 56 57 59 60

8. Interviewronde bij leden van het RBO

61

9. Conclusies en aanbevelingen 9.1 Resultaten 9.2 Inrichting en aanpak 9.3 Proces en rollen 9.4 Toekomstperspectief 9.5 Gesprekken met bestuurders van het RBO

62 62 63 65 66 67


ORG-ID; Bureau KLB

Managementsamenvatting In juni 2008 heeft het Regionale Bestuurlijke Overleg (RBO) Rijn West de Adviesnota “Schoon Water” vastgesteld. De adviesnota is het resultaat van een proces van 4 jaar implementatie van de Kaderrichtlijn Water (KRW), waarbij 5 provincies, 8 waterschappen en ruim 185 gemeenten waren betrokken. Hoe kijken de direct betrokkenen terug op dit proces? De Quick scan evaluatie laat zien dat de betrokkenen in grote lijnen positief zijn over de kwaliteit van de werkstructuur, de samenwerking, de invulling van de rollen en het eindresultaat. Belangrijke element was het positieve samenspel tussen de gebiedsprocessen, het uniform kunnen vastleggen van informatie in databases voor het hele gebied van Rijn-West en het doorvertalen in de adviesnota Schoon Water. Zij plaatsen ook kritische kanttekeningen, met name bij de kwaliteit van het werkproces . Maar duidelijk is dat zij in meerderheid door willen met deze succesvolle aanpak. Conclusie is dat de samenwerking volwassen is geworden. Samen werken aan een gezamenlijk plan blijkt vruchtbaar. De respondenten zijn veelal positief over verbreding van de agenda. De meeste geïnterviewde bestuurders zijn op dit punt voorzichtiger. Zij willen de samenwerking binnen het deelstroomgebied voorlopig de focus geheel houden op de KRW. De onderzoekers en het kernteam adviseren om de komende jaren in te zetten op: • monitoring van de uitvoer van de KRW-maatregelen, • het intensivering van de samenwerking tussen de naburige waterbeheerders, • het verbeteren van wateren waar de doelen nog niet gerealiseerd worden • het meekoppelen met maatregelen voor de waterdoelen in Natura2000 en WB21 • het doorvoeren van een aantal technische verbeteringen in de hulpstructuur zelf. Een uniek proces “De Kaderrichtlijn Water heeft meer opgeleverd dan alleen haalbare en effectieve plannen voor een betere waterkwaliteit. De KRW vroeg ook om een nieuwe manier van samenwerken tussen alle verschillende overheden”. Ook op dit punt kunnen we meer dan tevreden zijn met het resultaat. De investeringen in de samenwerking zullen ook in de toekomst hun rendement opleveren, bij de uitvoering van de maatregelen maar ook op andere terreinen. De Kaderrichtlijn Water is een uniek proces dat ons veel heeft opgeleverd.” Dat schrijft Harry Keereweer als voorziter van het Regionaal Bestuurlijk Overleg (RBO) Rijn-West in de Adviesnota Schoon Water die het RBO in juni 2008 presenteert. De Adviesnota brengt doelstellingen, maatregelen en kosten van de implementatie van de KRW in Rijn-West in beeld. Quick scan evaluatie Harry Keereweer spreekt in zijn voorwoord namens het RBO. Maar in hoeverre wordt die mening gedeeld door andere betrokkenen: de leden van het Regionaal Ambtelijk Overleg (RAO), de gemeenteambassadeurs, de trekkers van de gebiedsprocessen en de vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties? Zijn die ook zo enthousiast? Wat zien zij als sterke en zwakke punten van het KRW-proces? Het kernteam heeft ORG-ID gevraagd om met hen het KRW-proces in Rijn-West voor het RBO te evalueren. Het RBO wilde een schets van het KRW-proces, de belangrijke momenten daarin, zicht op de ervaringen en de wensen van de betrokkenen voor een eventueel vervolg. De evaluatie bestaat uit een beschrijving van de structuur en het doorlopen werkproces, een internet enquête en een twaalftal interviews van leden van het RBO. De evaluatie maakt ook gebruik van de uitkomsten van een onderzoek van het RBO naar de borging van de uitkomsten van de gebiedsprocessen in de waterplannen. De quick-scan is uitgevoerd om input te leveren voor de discussie over de toekomst van het RBO en het vervolg van de KRW. Daarom is het moment van de quick scan evaluatie vroeg. Het krw-proces is nog niet geheel afgerond, de inspraak en de definitieve vaststelling van de plannen moeten nog volgen. De samenvatting beschrijft eerst het KRW-proces, daarna de uitkomsten van de

5


ORG-ID; Bureau KLB

internet-enquête, de resultaten van de bestuurlijke interviews en tot slot de bestuurlijke conclusies die uit de quick scan evaluatie als geheel kunnen worden getrokken. Deelstroomgebied Rijn-West: groot en complex Het deelstroomgebied Rijn-West beslaat het werkgebied van 5 provincies, 8 waterschappen en 200 gemeenten Er wonen ca. 7,5 miljoen mensen. Rijn-West is daarmee het grootste en meest complexe (deel)stroomgebied van Nederland(zie figuur S.1).

Figuur S.1: Deelstroomgebied Rijn-West Voor de implementatie van de KRW is een hulpstructuur ontwikkeld met een bestuurlijke (RBO) en een ambtelijke regiegroep (RAO), een kernteam met procesmanager, een klankbordgroep met maatschappelijke organisaties, gemeenteambassadeurs en een 40-tal gebiedsprocessen (zie figuur S.2). ORG-ID, Bureau KLB en het kernteam Rijn-West hebben samen de quick scan evaluatie van het proces en de producten vormgegeven. Met de quick scan evaluatie is bekeken hoe de hulpstructuur heeft gefunctioneerd. Het KRW-proces in vogelvlucht Figuur S.3 toont een beknopt schematisch overzicht van de inrichting van het KRW-proces in RijnWest, met de belangrijkste processtappen in de tijd, vanaf het van kracht worden van de Kaderrichtlijn Water in 2000 tot aan de rapportage over het Eerste Stroomgebiedbeheersplan aan de Europese Unie in 2009. Belangrijke stappen zijn: • de instelling van het RBO en het RAO, • de globale analyse uitmondend in zomernota, • de start van de gebiedsprocessen, • de doorvertaling van de decembernota’s • de oplevering van de adviesnota Schoon Water, • de inbreng van de adviesnota in het SGBP.

6


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur S.2: Hulpstructuur voor de implementatie van de KRW

Figuur S.3: processchema van de implementatie van de KRW in Deelstroomgebied Rijn-West.

7


ORG-ID; Bureau KLB

De Quick scan evaluatie heeft betrekking op fase 2 van het proces in Rijn-West van 2005 t/m 2008 en het parallelle proces in de deelgebieden van 2006 t/m 2008. De uitkomsten van de Quick scan internet-enquête Aan ruim 250 direct betrokkenen in het deelstroomgebied Rijn-West is gevraagd om op internet een vragenlijst in te vullen. Van deze deelnemers hebben 113 mensen de vragenlijst ingevuld van zo’n 44%. Een bevredigende respons. Figuur S.4 geeft een totaalbeeld1 van de waardering van het proces op basis van de antwoorden op de verschillende vragen. waardering toekomstperspectief

waardering van de rollen

kwaliteit van het werkproces

kwaliteit van de werkstructuur

kwaliteit van de samenwerking

kwaliteit van het eindresultaat

0%

goed

20%

40%

neutraal

60%

80%

100%

120%

slecht

Figuur S.4: Algehele beoordeling van de onderzochte aspecten. De waardering blijkt overwegend positief op alle onderzochte aspecten. In figuur S.5 is de score onderverdeeld naar onderliggende deelaspecten. Ook hier zijn de scores overwegend positief. Dat roept het beeld op van een evenwichtig proces waar goed op de diverse deelaspecten is gestuurd. Kwaliteit van het eindresultaat en de samenwerking De betrokkenen beoordelen de Adviesnota Schoon Water en onderliggende gebiedsplannen overwegend positief beoordeeld (meer dan50% geeft het oordeel “goed” en, miner dan3% “slecht”). Wel wordt geconstateerd dat moeilijke thema’s als diffuse bronnen en de ruimtelijke aanpak waterkwaliteitsknelpunten zijn doorgeschoven naar het tweede SGBP. Ook de procesmatige resultaten als draagvlak en samenwerking worden positief beoordeeld (meer dan 50% goed). Deze meerwaarde kan de komende jaren verzilverd worden bij de uitvoering van het SGBP. De verwachting over de doorwerking van deze resultaten uit de gebiedsprocessen is gematigd positief. 44% gelooft in volledige of sterke doorwerking van de resultaten. De helft van de respondenten verwacht daarentegen dat deze doorwerking ‘beperkt’ zal zijn of zelfs ‘nihil’ (7%). Dit lijkt wat zorgelijk, met name omdat vooral ook het RAO hier sceptisch over is. Echter, de behoudende inschatting blijkt vooral bepaald door het moment waarop de quick scan is afgenomen. De Adviesnota moest nog zijn weg vindt naar het nationale SGBP en de doorvertaling naar waterplannen en gemeentelijke besluiten was nog volop in gang. Uit de Het RBO heeft recentelijk geëvalueerd in

1

Daarbij zijn verschillende antwoordcategorieën samengevoegd. Zo is “goed” een optelsom van zeer goed, goed, grote meerwaarde, belangrijk, positief. “Neutraal”is de optelsom van neutraal, geen van beide en weet niet. Figuur 4 geeft daarmee geen absoluut beeld, maar een globaal beeld. Voor absolute uitkomsten verwijzen we naar het onderzoeksrapport zelf.

8


ORG-ID; Bureau KLB

hoeverre de uitkomsten van de gebiedsprocessen zijn geborgd in de waterplannen. Deze borging blijkt goed. De gebiedsprocessen hebben daarom goed gewerkt en de resultaten hebben hun weg gevonden in de regionale en nationale waterplannen.

Figuur S.5: Score op deelaspecten van kwaliteit van het eindresultaat, van de samenwerking, van de werkstructuur, van het werkproces, van de rollen en de waardering van het toekomstperspectief. De schaalverdeling is hetzelfde als in figuur S.4. Kwaliteit van de werkstructuur en organisatie De werkstructuur in Rijn-West wordt overwegend positief gewaardeerd, met name voor wat betreft het aanwijzen en inrichten van deelgebiedprocessen, de samenwerking op het schaalniveau van RijnWest en de structuur met het RBO, RAO, kernteam, procesmanager, de klankbordgroep en ambtelijke werkgroepen. Over het schaalniveau wordt verschillende gedacht, sommigen zien het als belemmering vanwege de complexiteit en het grote aantal betrokken partijen. Het ontbreken van beslissingsbevoegdheden van het RBO is door het RBO niet als belemmering ervaren. Integendeel: er is daardoor geen energie verspild aan competentiekwesties en het gezag van unanieme adviezen was groot. Het RAO daarentegen was hier minder enthousiast over. Als belangrijke positieve factoren zijn genoemd de hoge tijdsdruk (bewuste keuze in de organisatie) en de resultaatverplichting vanuit de EU: deze hielden de vaart in het proces en dwongen tot het doorhakken van knopen. Het gevolg is een hoog onderling commitment. Wel hebben inhoudelijke

9


ORG-ID; Bureau KLB

kwaliteit, zorgvuldigheid en communicatie richting organisaties/mensen regelmatig geleden onder de tijdsdruk. Faciliteiten als richtlijnen, handreikingen en begrippenkaders vanuit EU, Rijk en RBO blijken belangrijke hoekstenen te zijn geweest, ondanks dat er ook veel commentaar is op kwaliteit en tijdigheid ervan. Het opbouwen van het gemeenschappelijke kader heeft duidelijk veel tijd en energie gekost, maar de waarde ervan is hoog. Het gebiedsproces en het opstellen van de waterbeheerplannen en de adviesnota zijn parallel geschakeld om tijd te winnen. Het RBO was hier het meest positief over. Het RAO het minst. De ambtenaren worstelden met de afstemming. Een zelfde verschil in waardering tussen RBO en RAO is terug te zien als het gaat om de waardering van de beperkte standaardisering van de gebiedsprocessen. Positief vanwege mogelijk maatwerk, negatief omdat de resultaten moeilijk te bundelen zijn. Bijna alle betrokkenen (83%) zien meerwaarde van het KRW-proces tegenover de traditionele manier van werken. Met name de versterking van de kwaliteit van de netwerken en contacten, de verdieping van het inzicht in de KRW-opgave en de grotere betrokkenheid van de eigen organisatie bij het proces werden hoog gewaardeerd. Wel stellen zij zich de vraag of een aanpak als deze nu als een vernieuwing gezien moet worden of als alleen maar als goed doen wat standaard al zou moeten gebeuren. De werkstructuur inclusief gebiedsprocessen bevalt goed. Wel is het van belang om de rolen verantwoordelijkheidsverdeling nader te verhelderen. De omvang van Rijn West noopt ook tot aandacht voor het terugbrengen van het aantal direct betrokkenen. Verder zijn de maatschappelijke organisaties niet altijd in staat geweest om het tempo van het proces te volgen. De energie die in gemeenschappelijke begrippenkaders, richtlijnen en handleidingen gestopt is, is goed besteed. Ondanks de kritiek, die deze kaders soms ook uitlokken, worden ze hogelijk gewaardeerd. De samenwerking met de klankbordgroep is zowel door het RBO als de klankbordgroep positief gewaardeerd. Wel plaatst de klankbordgroep kanttekeningen bij de mate waarin ze feitelijk een bijdrage hebben kunnen leveren. Leden van de klankbordgroep vinden het lastig om het proces echt bij te benen, onder andere door de hoeveelheid stukken en tijdstip van ontvangen. Daardoor is ook een goede bespreking met de achterban vaak problematisch. Het is van belang dat het RBO de komende periode aandacht besteedt aan het terugmelden van de doorwerking van de adviezen van de klankbordgroep naar het SGBP en de andere waterplannen. Ook is het goed om bij een vervolg met de klankbordgroep te bespreken hoe de inbreng van de maatschappelijke organisaties nog beter georganiseerd kan worden. Kwaliteit van het werkproces en waardering rollen De kwaliteit van de besluitvorming in RBO, RAO, bestuurlijke en ambtelijke gebiedsprocessen was over het algemeen goed. Wel worden wat kanttekeningen gezet bij de grootte van het RAO en de traditionele aanpak met lange agenda’s en omvangrijke vergaderstukken. Voor het vervolg is het beter om op vergaderingen agendapunten meer procesmatig dan technisch te behandelen. Separaat kunnen dan meer inhoudelijke sessies gepland worden. Oriëntatie en besluitvorming lopen dan minder door elkaar. Ook de afstemming tussen Rijk en RBO en tussen RBO en RAO is positief ervaren. De respondenten zijn positief over het inrichten van parallelle processen voor het opstellen van de diverse plannen en het leren werken met parallelle processen. Wel is men wat kritischer als het gaat om het uiteindelijke verloop ervan. Dan is een groot deel wat neutraler. Met name de coördinatie in informatie tussen de parallelle processen kan nog verbeteren. Het RBO is hierover nog het meest positief, het RAO het meest kritisch. Dit is te begrijpen omdat het RAO sterk afhankelijk was van een goede onderlinge afstemming van de parallelle processen. De rol van de gemeenteambassadeurs wordt hogelijk gewaardeerd. Er wordt geconstateerd dat zonder de gemeenteambassadeurs, de gemeenten veel minder bij de gebiedsprocessen betrokken zouden zijn geweest. Verder zijn de betrokkenen positief over de manier waarop de waterschappen hun rol in het proces hebben opgepakt. De gemeenten worden positief beoordeeld op hun rol bij grondwater en minder goed op hun rol bij oppervlaktewater. Dit is wat bevreemdend, vanwege de in omvang beperkte rol die de gemeenten bij grondwater hebben gespeeld. De respondenten hebben

10


ORG-ID; Bureau KLB

deze beoordeling niet nadere toegelicht. Bij de provincies was dit juist andersom. Bij oppervlaktewater is men kritisch over de beperkte inhoudelijke rol die de provincie gespeeld heeft. De rolverdeling voor met name grondwater wordt ervaren als onduidelijk en moet beter worden uitgewerkt. De overdracht van een deel van de grondwatertaken naar de waterschappen speelt hierbij mogelijk een rol. Kansen voor de toekomst De helft van de betrokkenen is van mening dat de ontwikkelde aanpak ook geschikt is voor de uitvoeringsfase van het eerste SGBP. Een kwart vindt dat niet. Omdat het niet meer gaat om planvoorbereiding, maar om begeleiding van de uitvoering is aanpassing en stroomlijning van de structuur nodig. Hetzelfde beeld wordt zichtbaar als het gaat om het 2e SGBP. Voor beide geldt ook dat de belangrijkste aanpassingen op het vlak liggen van de schaalgrootte, de rolen verantwoordelijkheidsverdeling en de wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties. Inhoudelijk is bij de voorbereiding van het 2e SGBP een scherpere focus nodig op diffuse bronnen en een ruimtelijke aanpak van waterkwaliteitsproblemen. De potentie van de aanpak voor andere thema’s wordt hoog ingeschat, zij het iets minder dan voor de volgende fasen van de implementatie van de KRW. Het gaat dan met name om de thema’s Waterveiligheid/WB21, klimaatbeleid en ruimtelijke ordening. De deelnemers aan het KRW-proces vinden dat de vitale aspecten van samenwerking op schaalniveau Rijn-West, deelgebiedprocessen en de werkstructuur in stand moeten blijven. Het verdient volgens de deelnemers wel aanbeveling om de omvang te verminderen door vermindering van het aantal betrokkenen en het procesmatig zorgvuldig van het begin actief mee laten denken van maatschappelijke organisaties. Algemene conclusie “onmogelijke opgave” tot een goed einde gebracht De implementatie van de Kaderrichtlijn Water heeft de afgelopen jaren veel scepsis bij overheden en belangenorganisaties opgeroepen. Niet zelden is het woord ‘onmogelijke opgave’ gevallen. In RijnWest is het KRW- proces voor wat betreft de planvorming, ondanks al zijn complexiteit in de ogen van betrokkenen tot een goed einde gebracht. Betrokkenen zijn overwegend positief over het inhoudelijke en procesmatige resultaat. Ook de werkstructuur en het werkproces krijgen een overwegend positieve waardering. Uiteraard zijn er ook de nodige kanttekeningen. Met deze ‘lessons-learned’ in het achterhoofd biedt de KRW-aanpak in de ogen van betrokkenen perspectief voor toekomstige beleid: zowel voor de uitvoering van het 1e stroomgebiedbeheersplan, het opstellen van het tweede stroomgebiedbeheersplan. Ook is bijna de helft van de respondenten positief over het oppakken van andere beleidstrajecten als Waterveiligheid/WB21 en klimaatbeleid. Bestuurlijke interviews Het kernteam Rijn-West heeft in het kader van de quick scan evaluatie 12 interviews afgenomen bij leden van het RBO. In deze interviews zijn de resultaten van de enquête getoetst en zijn de resultaten in een open gesprek doorvertaald naar conclusies en aanbevelingen voor de agenda van het RBO Rijn-West voor de komende jaren. De geïnterviewde bestuurders herkennen en bevestigen het beeld dat uit de enquête naar voren komt. Het KRW-proces is naar hun mening goed op gang, maar moet vol doorgetrokken worden de uitvoeringsfase in. Ook de voorbereiding van het tweede SGBP komt daarna weer op de agenda. Bijna alle geïnterviewde bestuurders willen de samenwerking in het RBO ook voortzetten, waarbij over de aanpassingen en invulling van de agenda wat verschillende accenten worden gelegd. De bestuurders zijn blij met het draagvlak voor het RBO en de gehele hulpstructuur. Echter, de meesten zijn terughoudend als het gaat om verbreding van de agenda.

11


ORG-ID; Bureau KLB

Conclusies van de quick scan evaluatie De enquête, de bestuurlijke interviews en het onderzoek naar de doorwerking van de gebiedsplannen naar de diverse waterplannen leiden tot een aantal samenhangende conclusies en aanbevelingen. KRW vraagt intensievere samenwerking in stroomgebied De samenhang die de KRW vraagt, betekent voor Nederland intensievere samenwerking in het stroomgebied, samenwerking over bestuursgrenzen heen, een gelijktijdige planvorming van alle overheidslagen en een integrale benadering en afstemming van resultaatgerichte kosteneffectieve maatregelen. De plannen geven een grote impuls aan verbetering van de waterkwaliteit en voldoen aan de doelen van de KRW Met de uitwerking van ruim 40 integrale gebiedsprocessen is door alle partijen in Rijn-West de Kaderrichtlijn Water volledig en breed geïmplementeerd. Met deze uitwerking laten de partijen zien dat ze boven op de huidige inspanningen een groot aantal extra maatregelen gaan nemen om de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater te verbeteren. Dit leidt op drie niveaus tot resultaten: 1. Burgers zien de komende jaren een aanzienlijke verbetering van de waterkwaliteit; vooral door een groot aantal inrichtingsmaatregelen zal dit zichtbaar zijn. 2. Bestuurders op lokaal, regionaal en nationaal niveau hebben vormgegeven aan intensieve samenwerking (gebiedsprocessen, regionaal bestuurlijk overleg en landelijk overleg) bij de uitwerking van de Kaderrrichtlijn Water en hebben gezamenlijk een samenhangend en betaalbaar pakket van maatregelen vastgesteld; 3. Brussel ontvangt een uitwerking van de richtlijn die naar verwachting van het RBO voldoet aan de verplichtingen en ambities die zijn vastgelegd in de Kaderrrichtlijn Water. Dat is het resultaat van de samenwerkende overheden in het RBO Rijn-West. De interviews leiden tot de volgende gedeelde constateringen over het KRW-werkproces en visie op de toekomst van het RBO Rijn-West: Samenwerking op watergebied is volwassen geworden De samenwerking in het waterbeheer, zowel bestuurlijk als ambtelijk, is de afgelopen jaren gegroeid en volwassen geworden. Gezien de algemene waardering van het proces en de resultaten hebben de partijen in het deelstroomgebied Rijn-West aangetoond dat zij, ondanks de grote van het deelstroomgebied, in staat zijn geweest een complex en internationaal beleidsdossier concreet te vertalen naar een haalbaar en betaalbaar pakket aan maatregelen. Zij hebben ook aangetoond dat bestuurlijke samenwerking in een netwerkstructuur (regionale bestuurskracht door netwerkvorming), zonder de bestaande gezagsverhoudingen geweld aan te doen, tot effectieve besluitvorming kan leiden, mits gedegen voorbereid en bestuurlijk aangestuurd. Samen werken aan een gezamenlijk plan is vruchtbaar Het overkoepelende product Adviesnota Schoon Water, waarin de uitkomsten van het regionaal KRW-gebiedsproces zijn samengevat, wordt gewaardeerd door de deelnemende partijen. De partijen in het deelstroomgebied Rijn-West blijken gezamenlijk succesvol te hebben gewerkt aan deze nota. Het samen werken aan de Adviesnota heeft geleid tot het binden en boeien van de bestuurders in het deelstroomgebied. Ook zijn grensoverschrijdende thema´s geharmoniseerd, zoals omvang en inhoud maatregelpakket, weergave van de doelen, presentatie van doelbereik en geprojecteerde ambitie, transparantie in de beleidsopgave voor de toekomst en transparantie in de presentatie van de kosten. Het samen werken aan de Adviesnota heeft geleid tot een betere acceptatie bij alle partijen om daadwerkelijk af te stemmen. Uit de eerste evaluatie van de doorwerking van de Adviesnota in de regionale waterplannen valt te concluderen dat meer dan 90% van de uitkomsten uit de gebiedsprocessen, samengevat in de Adviesnota, opgenomen is in ontwerp/waterplannen. Dit onderstreept dat de gekozen werkwijze succesvol is geweest. Samen werken in (deel)stroomgebieden: focus houden op de KRW De samenwerking in het (deel)stroomgebied Rijn-West heeft zich tot nu toe gericht op de invoering van het KRW-beleid en de daarmee samenhangende thema’s uit overige communautaire wetgeving

12


ORG-ID; Bureau KLB

(N2000, Nitraatrichtlijn, Stedelijke afvalwaterrichtlijn, etc.). Ook vanuit Europa valt te verwachten dat de integratie van Europees beleid tav waterkwaliteit de komende jaren nader zal wordt geïntegreerd in de KRW. Het geprojecteerde waterkwaliteitsbeleid zoals weergegeven in het 1e SGBP en de daarbij komende verantwoording van de uitvoering van dit beleid is al een enorme uitdaging. Hoewel uit de enquête de positieve houding blijkt om de agenda van het RBO te verbreden menen de geïnterviewde bestuurders dat het niet gewenst is de agenda van het RBO verder te verzwaren. Het RBO ziet op dit moment het zorgen voor volledige integraliteit van het waterbeheer niet als taak. De KRW verlangt samenwerking in stroomgebieden en rekent af op de uitvoering. De komende jaren zijn er om deze aanpak en samenwerking te continueren en het voorgenomen beleid ook daadwerkelijk uit te gaan voeren. Dit geldt voor zowel de regionale partijen, als de betrokken ministeries. Inzet komende jaren gericht om de KRW op peil te houden Het bestuurlijke commitment en de samenwerking is tot nu toe nog niet echt op de proef gesteld. Komende jaren zal blijken of alle maatregelen kunnen worden uitgevoerd en alle afspraken worden nagekomen. Ook moet blijken of belangrijke bestuurlijke kwesties die geagendeerd zijn of doorgeschoven naar het 2e SGBP succesvol ter hand kunnen worden genomen. Aanbevelingen voor de bestuurlijke agenda Op grond van de uitkomsten van de quick scan evaluatie adviseren wij de volgende vier hoofdonderwerpen voor de bestuurlijke agenda van de komende jaren (voor zowel grond- als oppervlaktewater): a. Monitoring van de uitvoering van de KRW-maatregelen. Hiertoe kan een gezamenlijke uitvoeringsstrategie worden opgesteld, waarbij de insteek is om kosteneffectief en efficiënt samen te werken bij de uitvoering van de maatregelen. Met het oog op de resultaatsverplichting op de uitvoer van de maatregelen is het wenselijk om een gedegen monitoring van de uitvoering op bestuurlijk niveau te blijven agenderen, om indien nodig bij te kunnen sturen. b. Intensivering van de samenwerking, breder dan Rijn-West. Als (deel)stroomgebied in het meest benedenstroomse deel van de Rijn is het van belang om goed de omgeving te blijven volgen. Dat vraagt om niet alleen een intensieve samenwerking tussen de waterbeheerders binnen het stroomgebied Rijn in Nederland, maar zeker ook met haar bovenstrooms gelegen partners in met name Duitsland. c. Prioriteit bij aanpak van onderwerpen die naar voren zijn geschoven. Er ligt nu een maatregelenpakket met rijks- en regionale maatregelen, dat naar verwachting voldoende is om in het (deel)stroomgebied Rijn-West in 2027 in ruim 40% van de waterlichamen het doel te halen, en in de overige 60% van de wateren een flinke verbetering te bewerkstelligen. Er is nog een extra inspanning nodig om ook in deze wateren het doel te halen. Deze extra stap bestaat ten minste uit (1) het nemen van extra regionale maatregelen in het tweede en derde Stroomgebiedbeheerplan, (2) de uitvoering van het synergie- en innovatieprogramma en (3) aanvullend generiek beleid van het Rijk in de periode 2015–2027 ten aanzien van mest, zuiveringen of andere bronnen. Naast de effecten van dit beleid zelf kunnen hierdoor aanvullende regionale maatregelen effectief blijken. d. Versterking van meekoppeling. Om gedurende de uitvoering van de maatregelen optimaal gebruik te maken van synergie met aanverwante beleidsvelden, wordt de komende periode de koppeling tussen waterkwaliteit, de waterdoelen in de N2000 en de uitvoering van WB21 maatregelen strakker georganiseerd.

13


ORG-ID; Bureau KLB

1. Inleiding Sinds 2003 werken provincies, waterschappen, gemeenten en andere betrokken actoren in Nederland samen om te komen tot afgestemd waterbeheer. Drijfveer is het tijdig voldoen aan de wettelijke verplichtingen van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en aan de nationale afspraken over het e uitvoeren van het Waterbeheer 21 eeuw (WB21), zoals vastgelegd in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW). WB21 is overigens al grotendeels in uitvoering. Het KRW-proces in Nederland is opgedeeld over stroomgebieden, waaronder dat van de Rijn. Het Nederlandse stroomgebied van de Rijn is omvangrijk en daarom op zijn beurt opgesplitst in vier deelstroomgebieden, waaronder het deelstroomgebied Rijn-West. In Rijn-West is (evenals in de andere deelstroomgebieden) vanaf 2005 een intensief proces doorlopen om doelen en maatregelenprogramma’s op te stellen. Dit proces heeft geculmineerd in de Adviesnota Schoon Water Rijn-West (juni 2008), die per waterlichaam doelen, maatregelenpakketten, alsmede kosten beschrijft. De nota en de achterliggende informatie per waterlichaam vormen het uitgangspunt voor enerzijds het herzien van de waterplannen door de verschillende overheden en anderzijds voor het opstellen van het Eerste Stroomgebiedsbeheerplan, waarin Nederland de KRW-implementatie verantwoordt richting EU. Het is voor het eerst dat een dergelijk integraal, complex en omvangrijk traject in het huis van Thorbecke doorlopen is. Dat heeft veel gevraagd van deelnemende partijen aan tijd, inzet, kwaliteit, bereidheid tot samenwerking en onderling vertrouwen. Het heeft mogelijk ook veel opgeleverd in termen van samenwerking, draagvlak en vernieuwing. Het Regionale Bestuurlijke Overleg (RBO) van Rijn West heeft besloten de ervaringen van de afgelopen 3 jaar te evalueren en mogelijke verbeterpunten te signaleren. Dat is vroeg. De Adviesnota is nog niet in het SGBP geland. Ook zijn de maatregelen nog niet definitief vastgelegd in de planfiguren van provincies, waterschappen en gemeenten. Toch kiest het RBO er voor om nu een eerste evaluatie uit te voeren. Reden is dat de ervaringen van de afgelopen drie jaar de basis vormen waarop het RBO de agenda kan baseren voor de komende jaren. Het gaat daarbij om de rol die de RBO kan spelen voor de uitvoering van het Eerste Stroomgebiedbeheerplan (SGBP) en de opstelling van het Tweede SGBP. Ook is het mogelijk dat de deelnemende partijen de rol van het RBO zouden willen verbreden naar andere beleidsterreinen (waterveiligheid, Natura2000, etc.). Het kernteam van Rijn-West heeft namens het RBO aan Org-ID en Bureau KLB gevraagd om een quick-scan evaluatie uit te voeren. Het kernteam voert zelf een bestuurlijke validatie uit van de quick scan door het interviewen van leden van de RBO. Deze rapportage bevat de uitkomsten van de quick scan evaluatie en van de interviews door het kernteam. Doel evaluatie Het doel van de evaluatie is de benodigde informatie over de afgelopen periode te verzamelen voor de inrichting van het vervolgproces en voor de samenwerking en beleidsprocessen op andere terreinen. Hiertoe worden in deze quick-scan de ervaringen van de afgelopen periode in beeld gebracht. Onderzoeksvragen De quick-scan richt zich op de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe worden de voorlopige opbrengsten van het KRW-proces gewaardeerd? • enerzijds de inhoudelijke resultaten in termen van schoon water, uitvoerbaarheid, betaalbaarheid; • anderzijds de procesbaten in termen van draagvlak, samenwerking en vernieuwing, alsmede doorwerking in de beheerplannen van de diverse overheden;

14


ORG-ID; Bureau KLB

2. Hoe kijkt men terug op de inrichting van het proces? • De werkstructuur met RBO, RAO, Kernteam & werkgroepen, de samenwerking op het schaalniveau van Rijn-West, het aanwijzen en inrichten van (deel)gebiedsprocessen, de parallelle voorbereiding en besluitvorming, het aanstellen van gemeente-ambassadeurs; • De rol van resultaatverplichting, richtlijnen, handreikingen en spelregels op EU-, nationaal en regionaal niveau; • Informeren en betrekken van maatschappelijke organisaties; 3. Hoe is het verloop van het implementatieproces ervaren? • Was de besluitvorming effectief? • Hoe was: de afstemming tussen de verschillende gremia; de afstemming tussen Rijk en regio; de betrokkenheid van de maatschappelijke organisaties; de parallelle procesgang;de rol die de verschillende partijen gespeeld hebben 4. In hoeverre leent de aanpak zich voor toekomstige beleidstrajecten en welke lessen kunnen er worden geleerd uit het onderhavige traject? • Uitvoering Eerste SGBP • Opstellen Tweede SGBP • andere beleidstrajecten als waterveiligheid, klimaatbeleid, etc. Werkwijze Basis voor de quick-scan is een internet-enquête. De enquête is op zijn beurt gebaseerd op bestudering van relevante documenten en een aantal interviews door de onderzoekbureau’s met leden van Kernteam en RBO. (zie hs 3). De quick scan is gevalideerd door het afnemen van interviews bij leden van het RBO door het kernteam zelf (zie hs 8). Leeswijzer In het navolgende komt achtereenvolgens aan de orde: HS 2. Beschrijving opzet KRW-proces in Rijn-West HS 3. Werkwijze HS 4. Inhoudelijke resultaten HS 5. Inrichting en aanpak HS 6. Proces en rollen HS 7. Toekomstperspectief HS 8. Interviewronde bij leden van het RBO HS 9. Conclusies en aanbevelingen Daarnaast is op pagina 5 ev. een managementsamenvatting opgenomen.

15


ORG-ID; Bureau KLB

2. Beschrijving KRW-proces in Rijn-West Hoe was het KRW-proces in Rijn-West opgezet en hoe is dit in grote lijnen verlopen? In het navolgende beschrijven we achtereenvolgens: het plangebied Rijn-West het processchema Rijn-West de vormgeving van het proces de vormgeving van de (deel)gebiedprocessen de Adviesnota Schoon Water het (nog te doorlopen) vervolgproces We baseren ons daarbij in belangrijke mate op het Werkplan 2005-2009 ter implementatie KRW in Deelstroomgebied Rijn-West, de Adviesnota Schoon Water Rijn-West en interviews met het Kernteam en de voorzitter en vice-voorzitter van het RBO. 2.1 Het plangebied Rijn-West In figuur 2.1 is het plangebied Rijn-West weergegeven, in relatie tot de andere plangebieden ter implementatie van de Kaderrichtlijn Water. Figuur 2.1: Plangebied Rijn-West

Het plangebied omvat het werkgebied van 5 provincies, 8 waterschappen, 5 regionale diensten van Rijkswaterstaat en ca. 200 gemeenten. Er wonen 7,5 miljoen mensen in Rijn-West. Daarmee is RijnWest het grootste deelstroomgebied van Nederland. 2.2 Processchema In figuur 2.2 is een schematisch overzicht gegeven van de inrichting van het KRW-proces in RijnWest, met de belangrijkste processtappen in de tijd, vanaf het van kracht worden van de Kaderrichtlijn Water in 2000 tot aan de rapportage over het Eerste Stroomgebiedbeheerplan aan de Europese Unie in 2009. De periode waarop deze evaluatie betrekking heeft is fase 2 van het proces in Rijn-West van 2005 t/m 2008 en het parallelle proces in de deelgebieden van 2006 t/m 2008.

16


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 2.2 Processchema

17


ORG-ID; Bureau KLB

2.2.1 Fase 1 van het proces in Rijn-West In fase 1 van het proces in Rijn-West (2003-2004) is een beschrijving opgesteld van de toestand van oppervlakte- en grondwater in het deelstroomgebied. Deze beschrijving is eind 2004 vastgelegd in het rapport “karakterisering deelstroomgebied Rijn-West”. Deze is door het Rijk, samen met de beschrijvingen van de andere deelstroomgebieden, gebundeld in één Rijn-Deltarapport en in het voorjaar van 2005 aangeboden aan de Europese Commissie. In fase 1 is een samenwerkingsverband van overheden ontstaan, met: • een bestuurlijke overlegplatform, het Regionaal Bestuurlijk Overleg (RBO), met als taak afstemmen van de plannen van alle overheden in Rijn-West en de coördinatie van de Rijn-Westinbreng op nationaal niveau. • een ambtelijke regiegroep, het Regionale Ambtelijke Overleg (RAO) met een beleidsvoorbereidende rol, waarbij de dagelijkse gang van zaken gedelegeerd is aan een Kernteam + procesmanager. In dit samenwerkingsverband behielden de overheden in Rijn-West hun formele en autonome rol. 2.2.2 Fase 2 van het proces in Rijn-West Inzet In fase 2 van de implementatie van de KRW was de inzet te bepalen welke doelen voor grond- en oppervlaktewater realistisch en haalbaar zouden zijn en op welke termijn aan deze doelen voldaan zou kunnen worden. Het ging hier om een complex proces: doelen en maatregelen grijpen onder meer in op ruimtelijke ordening, natuur, landbouw, drinkwatervoorziening, evenals veiligheid en wateroverlast. Tevens waren relaties met lopende besluitvorming over andere Europese richtlijnen zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Nitraatrichtlijn en de Zwemwaterrichtlijn aan de orde. Overlegstructuur Het samenwerkingsverband van overheden dat in fase 1 was ontstaan, is vanaf 2005 in aangepaste vorm voortgezet. Daarbij hebben de overheden in de regio hun formele rol en autonome rol behouden. RBO en RAO zijn ingericht als hulpstructuren om tijdig en afgestemd aan de opgaven te voldoen. In figuur 2.3 Is de overlegstructuur rond de implementatie van de KRW weergegeven, met daarin ook de plek van RBO Rijn-West en RAO-Rijn-West.

18


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 2.3

Rollen en taken RBO De doelstelling van het RBO was en is om als bestuurlijke hulpstructuur: • tijdig, inhoudelijk en bestuurlijk afgestemd te voldoen aan de KRW-opgave • problemen, wensen en oplossingsrichtingen vanuit het deelgebied Rijn-West landelijk onder de aandacht te brengen. Het RBO bestaat uit de bestuurders van provincies, waterschappen, gemeenten2, directeuren van de regionale directies van Rijkswaterstaat en LNV Directie West. Rollen en taken van het RBO: • inbreng te leveren op landelijk niveau; - agenderen van problemen, wensen en oplossingsrichtingen in het LBO-R - tijdig een gezamenlijke bijdrage leveren aan de jaarlijkse landelijke beleidsnota’s • te zorgen voor afstemming binnen Rijn-West - tijdig leveren van afgestemde bijdragen aan het SGBP - afstemming met aangrenzende gebieden (incl. Duitsland) - bovenregionale afstemming voor samenhangende KRW en WB21 onderwerpen - zorgen voor uniforme besluitvorming bij de afzonderlijke overheden • te zorgen voor interactie met gemeenten en met het maatschappelijk veld - Goede tijdige betrokkenheid van een brede vertegenwoordiging van de gemeenten - Goede tijdige betrokkenheid van een brede vertegenwoordiging van maatschappelijke organisaties, op RW niveau, waar nodig gebiedsgericht. Het voorzitterschap van het RBO-Rijn West is ingevuld door de provincies in de persoon van dhr. H. Keereweer, gedeputeerde Water van de Provincie Gelderland. Als secretaris van het RBO is een procesmanager aangesteld die tevens voorzitter van het RAO en het Kernteam was. Rollen en taken RAO en Kernteam Ook in het RAO waren en zijn alle betrokken overheden vertegenwoordigd3. Rollen en taken van het RAO: • voorbereiden van het RBO • opdracht geven aan het kernteam m.b.t.: - opstellen van gezamenlijke notities, 2 3

Waarbij de 200 gemeenten werden vertegenwoordigd door 1 vertegenwoordiger per provincie Waarbij de 200 gemeenten werden vertegenwoordigd door vier provinciale VNG-ers

19


ORG-ID; Bureau KLB

-

coördineren tussen en aansturen van de regionale werkgroepen afstemmen met stroomgebiedcoördinatie en andere deelstroomgebieden van de Rijn maken begrotingen en budgetbewaking

De operationele taken en de dagelijkse projectleiding van het RAO zijn gedelegeerd aan een Kernteam van 6 personen, onder voorzitterschap van de procesmanager (tevens secretaris van het RBO en voorzitter van het RAO). Rol- en taken gemeente-ambassadeurs Voor het versterken van de betrokkenheid van gemeenten bij het KRW-proces heeft van eind 2005 t/m 2008 een team van 8 gemeente-ambassadeurs gefunctioneerd. Dezen hadden als taak om er voor te zorgen dat de KRW hoger op de gemeentelijke agenda zou komen te staan, in concreto door: • de gemeentelijke vertegenwoordigers te faciliteren • er voor te zorgen dat de gemeentelijke bijdrage aan de stroomgebiedbeheersplannen goed vorm zou krijgen • meer aandacht bij gemeenten te genereren voor de implementatie van de KRW de samenwerking tussen gemeenten en waterschap/provincie op het gebied van water te Rol en inbreng maatschappelijke organisaties Voor de inbreng van de maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven heeft een maatschappelijke klankbordgroep gefunctioneerd, op de volgende wijze: • de klankbordgroep kwam ca. 2x per jaar bij elkaar • bijeenkomsten hadden primair een informerend karakter • bij belangrijke stappen in het proces kon de klankbordgroep rechtstreeks aan het RBO advies uitbrengen • de onderwerpen hadden betrekking op het regionale niveau (dus uitdrukkelijk niet het landelijke en lokale niveau) • versterken 2.3 Vormgeving proces in Rijn-West Het eigenlijke proces is een convergerend proces geweest, waarbij de bandbreedte ten aanzien van doelstellingen, maatregelen en kosten voor verschillende oplossingsrichtingen in de tijd steeds kleiner werd (zie figuur 2.4). Figuur 2.4: trechterend proces implementatie KRW op hoofdlijnen

20


ORG-ID; Bureau KLB

Dit proces is opgedeeld in 3 stappen (zie figuur 2.2): • Stap 1. Beleidsuitgangspunten en richtlijnen voor globale verkenning (2005). Dit deel van het proces is getrokken door de gezamenlijke overheden. De uitkomsten van deze stap zijn gebruikt als input voor de Decembernota 2005 • Stap 2. Eerste globale verkenning mogelijke kwaliteitsdoelstellingen en maatregelen (2005/2006). Dit deel van het proces is getrokken door de Waterschappen op het niveau van de regionale watersystemen. De uitkomsten van deze stap zijn vastgelegd in 10 deelrapporten die vervolgens op Rijn-West-niveau zijn samengevat in de Zomernota Rijn-West. • Stap 3. Het daadwerkelijk opstellen van de waterkwaliteitsdoelstellingen en maatregelen op het schaalniveau van waterlichamen (2006/2008). In stap 3b is het proces opgesplitst in 40 deelgebiedprocessen (zie in het navolgende). Wederom waren de waterschappen trekkers van dit proces. De uitkomsten van de 40 deelgebiedprocessen zijn uitgewerkt in 40 Waterprogramma’s per gebied en samengevat in de Adviesnota Schoon Water. De Waterprogramma’s en de Adviesnota Schoon Water gaan de basis vormen van de Beheerplannen van Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten, op landelijk niveau culminerend in het Eerste Stroomgebiedbeheersplan. Als belangrijke momenten in dit proces worden in de interviews genoemd: • Het moment van het benoemen van waterlichamen. • Het moment dat het RBO ging beseffen dat het om een resultaatverplichting ging (begin 2005) • Het gereedkomen van de Zomernota Rijn-West (2006) • Het terugzien van de Rijn-West plannen in de Decembernota’s (met name Decembernota 2006) • Het aanhaken van de gemeenten door de inzet van de waterambassadeurs • De totstandkoming van de Adviesnota Water (januari t/m april 2008) Deze momenten hebben katalyserend gewerkt op de voortgang en inhoud van het proces. 2.4 Vormgeving proces op (deel)stroomgebiedniveau Vanaf de tweede helft van 2006 is het proces opgesplitst in deelgebiedprocessen (stap 3b in het processchema), verdeeld over het werkgebied van 8 waterschappen en Rijkswaterstaat, waarbij elk waterschap meerdere deelgebieden onder zijn hoede had. In totaal leidde dit tot 40 deelgebiedprocessen. In de (deel)gebiedsprocessen zijn maatregelenpakketten ontwikkeld die een effectieve verbetering van de waterkwaliteit opleveren én die haalbaar en betaalbaar zijn. Alle overheden in een gebied zijn bij het gebiedsproces betrokken, evenals maatschappelijke organisaties (landbouw, natuurorganisaties, sportvisserij en bedrijfsleven). De intensiteit en de aanpak van dit overleg- en participatieproces verschilde per waterschap. De resultaten van de deelgebiedprocessen in de vorm van een gedetailleerde beschrijving van het gebied en voorgestelde maatregelen, zijn uitgewerkt in Waterprogramma’s of Gebiedsdocumenten. Ook de opzet en diepgang van deze documenten verschilt van gebied tot gebied. De 40 gebiedsdocumenten zijn in juni 2008 samengevat in de Adviesnota Schoon Water. Ondanks de soms heel verschillende invulling van de gebiedsprocessen, geven de leden van het Kernteam aan dat de gebiedsprocessen ‘cruciaal’ geweest zijn in het implementatietraject: maatregelen werden eindelijk concreet en de discussie kwam eindelijk op het niveau van direct betrokkenen. 2.5 Adviesnota Schoon Water De Adviesnota Schoon Water geeft een beeld van de resultaten van dit proces voor ‘maatregelen’, ‘schoon water’, ‘kosten’ en ‘vervolg’.

21


ORG-ID; Bureau KLB

Maatregelen • Er worden ca. 1200 km natuurvriendelijke oevers aangelegd; • Het beheer van oevers wordt aangepast en er worden maatregelen genomen om de visstand te verbeteren 2 • Over een oppervlakte van 18 km wordt voedselrijke bagger verwijderd. • Ca. 600 ongezuiverde lozingen worden gesaneerd en 15 RWZI’s worden aangepast • Voor het grondwater wordt verdroging aangepakt, wordt de uitspoeling van bestrijdingsmiddelen gereduceerd en worden risicovolle bodemverontreinigingen gesaneerd. Schoon water • Het aantal oppervlaktewaterlichamen met een slechte of ontoereikende ecologische kwaliteit zal afnemen van 80% in 2008 tot 49% in 2015 en 4% in 2027 • Uiterlijk 2027 heeft tenminste 41% van de 261 waterlichamen een goede ecologische kwaliteit • In 2015 zijn 3 van de 4 grondwaterlichamen in een goede toestand. In 2027 voldoen ze alle 4. Kosten • De huidige kosten voor waterkwaliteitsbeheer bedragen in Rijn-West € 1,1 miljard/jaar (“standstill”). Voor de periode 2009-2027 is dat een bedrag van € 20 miljard. • De totale extra kosten voor de KRW in Rijn-West bedragen voor de periode 2009-2027 € 1,1 miljard. Dat is bovenop € 0,8 miljard voor reeds vastgesteld autonoom beleid • De jaarlijkse kostenstijging voor de implementatie van de KRW bedragen daarmee 0,3% voor waterschappen, 0,05% voor gemeenten en 4,4% voor provincies. Vervolg De Adviesnota geeft aan dat er voor het Tweede en Derde Stroomgebiedbeheersplan nog een forse extra inspanning nodig zal zijn in de vorm van: extra regionale maatregelen; extra maatregelen als gevolg van het synergie- en innovatieprogramma; aanvullend generiek beleid, met name voor wat betreft nutriënten 2.6 Vervolgproces Momenteel worden gebiedsdocumenten en de Adviesnota Schoon Water verwerkt in de Beheerplannen van Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Deze documenten moeten uiterlijk op 22 december 2008 ter inzage worden gelegd voor de inspraak. Definitieve besluitvorming gaat medio 2009 plaatsvinden. Parallel en aansluitend wordt op landelijk niveau het Eerste Stroomgebiedbeheersplan Rijn opgesteld, dat in december 2009 aan de Europese Commissie wordt aangeboden. Daarna kan de uitvoeringsfase beginnen en wordt tevens begonnen aan de voorbereiding van het Tweede Stroomgebiedbeheersplan.

22


ORG-ID; Bureau KLB

3. Werkwijze Deze quick-scan is opgesplitst in drie fasen: • Orientatie • Internet-enquête • Uitwerking en interpretatie

3.1 Oriëntatie In de oriëntatiefase zijn een aantal interviews afgenomen met leden van het Kernteam en de voorzitter en vice-voorzitter van het RBO. Deze interviews waren er op gericht om grip te krijgen op zowel inrichting en aanpak, als verloop van het proces: • Hoe was het proces opgezet en wat is er precies gebeurd? • Wat zijn bepalende gebeurtenissen en succes & faalfactoren geweest? • Wat waren de rollen van de diverse partijen en hebben ze die rol ook gespeeld? • Wat waren achtergronden, motieven en belangen? Daarnaast zijn een groot aantal documenten en verslagen geraadpleegd (zie box 3.1) Box 3.1: geraadpleegde documenten en verslagen Implementatie KRW, deelstroomgebied Rijn-West Werkplan 2005-2009 Werkprogramma’s 2006, 2007 en 2008 Gemeente-ambassadeurs Water Rijn-West Impressie proces KRW en Gemeenten in Rijn-West 2008. Participatielogboeken KRW-proces van diverse waterschappen Reacties klankbordgroep Rijn-West 5 maart 2008 Verslag KRW-afstemmingsoverleg waterschappen Rijn-West Presentatie Zomernota 2006 Nederland leeft met Water. Werkprogramma KRW/WB21 2008-2009 Adviesnota Schoon Water – Rijn West Zoet-zuur-zout. Feedback efficiency Kaderrichtlijn Water Rijn West. Arcadis 2007. Bruggen slaan voor schoon en gezond water. Provinciale handreiking voor de KRW-detailanalyse in N-Holland. Pr. NHolland. 2006. Kwaliteit voor later – Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn Water

-

Op grond van deze interviews en de geraadpleegde literatuur is een beschrijving van het KRW-proces in Rijn-West opgesteld (hs 2 van dit rapport). Vervolgens4 zijn vragen voor de internet-enquête geformuleerd. Daarbij is focus aangebracht door voort te bouwen op de beschrijving in HS 2, onder meer: Het processchema De overlegstructuur Rollen en taken van diverse partijen Vormgeving van het proces op regio- en deelgebiedniveau Bepalende momenten Resultaten zoals verwoord in de Adviesnota Schoon Water 3.2 Internet-enquête Bij de internet-enquête is onderscheid gemaakt tussen: • Waarderingsvragen (“hoe heeft de gekozen opzet gewerkt?”). Omwille van een ondubbelzinnige en vergelijkbare registratie van de oordelen, waren dit meest gesloten vragen • Ideevormende/aanbevelingsvragen (“hoe kan het anders/beter?”). Hierbij is deels gekozen voor gesloten vragen (keuzes tussen alternatieven) en deels voor open vragen.

4

In werkelijkheid is hier, door de hoge tijdsdruk, grotendeels sprake geweest van een parallel proces

23


ORG-ID; Bureau KLB

Om zicht te krijgen op verschillen tussen de gremia is er voor gekozen de enquête op de volgende wijze te segmenteren: • Regionaal bestuurlijk overleg (RBO) • Regionaal ambtelijk overleg (RAO) • Gemeente-ambassadeurs (GA) • Maatschappelijke klankbordgroep (KB) • Betrokkenen gebiedsproces (BG) Aan alle gremia zijn dezelfde algemene vragen voorgelegd. Daarnaast zijn afzonderlijk vragen gesteld over de eigen rol en de ervaringen daarmee. Sommige vragen zijn (uit oogpunt van relevantie) alleen aan bepaalde gremia gesteld. Tevens is gevraagd naar de organisatie waarvoor men werkt, wat de mogelijkheid gaf om (waar relevant) een uitsplitsing naar organisatie te maken. De enquête is vervolgens getest door een aantal proefpersonen vanuit de verschillende gremia en de leden van het Kernteam. Het geheel is onder hoge tijdsdruk (binnen 1,5 week) tot standgekomen. Respons 5 De enquête is uitgezet bij in totaal 258 personen en ingevuld door 111 personen, waarvan 79 6 volledig (zie figuur 3.1). De totale respons bedroeg ca. 35%. Dat is een goed resultaat voor dit soort enquêtes. Van de 79 volledig ingevulde enquêtes kwamen er 41 voor rekening van RAO, 12 van RBO, 14 van betrokkenen bij het gebiedsproces, 7 van de klankbordgroep en 5 van gemeente-ambassadeurs. Figuur 3.1

Achtergronden van de respondenten Van de respondenten die de enquête volledig hebben ingevuld, werkten er 39 bij een waterschap, 22 bij een gemeente, 20 bij een provincie, 11 bij Rijkswaterstaat, 6 bij een maatschappelijke organisatie en 2 bij het Rijk. 22 respondenten waren op een andere manier bij het KRW-proces betrokken. In figuur 3.2 is de verdeling over de verschillende gremia gegeven.

5 6

Waarvan 109 RAO, 36 RBO, 34 Klankbordgroep, 8 Gemeente-ambassadeurs en 71 Betrokkenen bij het gebiedsproces De antwoorden van de deels ingevulde enquêtes zijn overigens meegenomen bij de verwerking van de resultaten.

24


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 3.2

Representativiteit Voor dit onderzoek zijn vragen omtrent representativiteit niet aan de orde. De populatie is nauw omschreven en beperkt van omvang. Uitspraken zijn van kwalitatieve en niet van statistische aard. Wel dient bij de interpretatie van de uitwerkingen te worden bedacht dat het aantal respondenten dat de enquête volledig heeft ingevuld bij klankbordgroep (7) en gemeente-ambassadeurs (5) relatief laag is. Dat betekent dat individuele meningen relatief veel gewicht in de schaal kunnen leggen. Dit risico is minder groot bij RBO (12), betrokkenen gebiedsproces (14) en RAO (41) . Hetzelfde geldt voor uitsplitsingen naar organisatie: met name bij Rijk (2) en maatschappelijke organisaties (6) is het aantal respondenten laag. 3.3 Uitwerking en interpretatie Een tussenrapportage van de enquête (rechte tellingen) in de vorm van een powerpoint-presentatie, is gepresenteerd op een bijeenkomst van het Kernteam op 23 september 2008 en een bijeenkomst van het RBO op 2 oktober 2008. Deze concept-eindrapportage bevat naast de rechte tellingen tevens een cross-analyse van de overeenkomsten en verschillen tussen de antwoorden van de verschillende groeperingen, inclusief gespiegelde opvattingen over andermans en eigen functioneren. Ook zijn de antwoorden op de open vragen geordend en geanalyseerd. Uit oogpunt van leesbaarheid is ervoor gekozen om antwoorden op de open vragen zoveel mogelijk te presenteren als uitwerking van bevindingen m.b.t. de gesloten vragen. Daarbij is niet geprobeerd volledigheid te betrachten. De antwoorden op sommige open vragen zijn gepresenteerd in boxen. Ook hier is getracht een goede dwarsdoorsnede van de antwoorden weer te geven, maar wederom geen volledigheid. Last-but-not-least bevat deze concept-eindrapportage sterkte-zwakte-analyses m.b.t. inhoudelijke resultaten, inrichting en aanpak, alsmede proces en rollen. Na commentaar van de opdrachtgever voeren we eventueel benodigde aanpassingen en aanscherpingen door, waarna de definitieve rapportage wordt opgesteld.

25


ORG-ID; Bureau KLB

4. Inhoudelijke en procesmatige resultaten In hoeverre zijn de gestelde doelen nu in de ogen van betrokkenen ook gehaald? Van te voren had het RBO de volgende inhoudelijke doelen gesteld: het water moet schoner worden en de voorgestelde maatregelen moeten betaalbaar en uitvoerbaar zijn. Daarnaast waren er ook nevendoelen: komen tot betere samenwerking en vergroten van het draagvlak voor het KRW-beleid. Dit hoofdstuk beschrijft hoe betrokkenen oordelen over de mate waarin deze doelen zijn bereikt. Daarbij wordt ook ingegaan op de verwachte doorwerking van de resultaten. Achtereenvolgens komen aan de orde: de verwachtingen vooraf de resultaten van de enquête een sterkte-zwakte-analyse We sluiten af met aanbevelingen.

4.1 Verwachtingen In figuur 4.1 zijn de inhoudelijke verwachtingen weergegeven en is aangegeven of deze in de ogen van betrokkenen ook zijn uitgekomen (schoon water, betaalbaarheid, uitvoerbaarheid). De meeste inhoudelijke verwachtingen hadden betrekking op schoon water. Figuur 4.1: Inhoudelijke verwachtingen RBO Nieuwe impuls en aandacht voor waterkwaliteit Door de keuze van de juiste maatregelen kunnen de lasten voor de boeren binnen de perken worden gehouden

RAO Grote impuls verbetering waterkwaliteit

RAO Concreet resultaat/verbetering waterkwaliteit Dat het zo’n vaart niet zou lopen met te nemen maatregelen voor gemeente

Betrokkenen gebiedsproces Een grote stap voorwaarts in waterkwaliteit in Nederland Het wordt allemaal heel erg duur

Gemeenteambassadeurs Grote veranderingen in het water(kwaliteits)beheer 92x)

Helemaal uitgekomen (Helemaal) niet uitgekomen Uitgekomen Deels uitgekomen RBO Door de te nemen maatregelen zullen er verbeteringen gerealiseerd worden voor natuurgebieden RAO Inzicht in de verontreiniging van het grondwater in Rijn-West Waterkwaliteit en ecologie hoger op de bestuurlijke agenda Een zinvol en behapbaar inhoudelijk resultaat Gemeenteambassadeurs Een landelijk ambitieus programma om waterkwaliteit te verbeteren

RBO Schoon water Een vlak resultaat, want per definitie grootste gemene deler van tientallen betrokkenen RAO Versterking en harmonisatie van het waterkwaliteitsbeheer (2x) Een behoorlijke inspanning voor gemeenten Gemeenteambassadeurs Versterking inzet op waterkwaliteit van alle betrokkenen Klankbordgroep Een enorme impuls voor waterkwaliteit (2x)

Kijken we naar de mate waarin de verwachtingen zijn uitgekomen, dan is men merendeels van mening dat er wel degelijk resultaat is geboekt, ook al is dat niet de grote verbetering van de waterkwaliteit waar sommigen op gehoopt hadden. Een RBO-lid drukt dat als volgt uit: “Voor het

26


ORG-ID; Bureau KLB

milieueffect had er meer uit kunnen komen, maar beter een half ei dan een lege dop. Er komen nog gebiedsprocessen en zesjarenperioden genoeg”. Een lid van de klankbordgroep stelt daar tegenover: “Als je alle menskracht en middelen bij elkaar optelt die er in is gestopt, is het resultaat nogal magertjes. De moeilijke dossiers worden alsnog weer doorgeschoven. Door de keus om de regie over de gebiedsuitwerkingen bij de waterschappen te leggen is de nadruk komen te liggen bij de maatregelen waar zij voor aan de lat staan. ROmaatregelen en aanpak diffuse bronnen zijn daarmee grotendeels buiten beeld gebleven en er is ook weinig creatief gekeken hoe de betaalbaarheid kon worden vergroot”. Daarnaast hebben een aantal betrokkenen hun verwachtingen procedureel geformuleerd (figuur 4.2), in termen van inzicht krijgen, maatregelen nemen, afspraken maken, e.d. De meeste van deze verwachtingen zijn (deels) uitgekomen. Een ander deel van de verwachtingen had betrekking op het voldoen aan de eisen van de EU en monitoring. Deze verwachtingen zijn niet of slechts deels uitgekomen. Figuur 4.2 Andere verwachtingen t.a.v. inhoudelijke doelen RBO Uitgevoerd in 2015 RAO Dat afwenteling wordt geagendeerd in Brussel Goed monitoringplan Gemeenteambassadeurs Veel nieuwe maatregelen Klankbordgroep Inzicht krijgen in gevolgen industrie KRW Betrokkenen gebiedsproces Logisch proces om tot een effectief maatregelenpakket te komen

Helemaal uitgekomen (Helemaal) niet uitgekomen Uitgekomen Deels uitgekomen RBO Afspraken maken over de uitgangspunten voor het SGBP Duidelijke maatregelen RAO Heldere en haalbare doelen voor de toekomst Een inzichtelijk gebiedbeheersplan

RBO Doelen en maatregelen vaststellen RAO Afgestemde afweging/eindresultaat (maatregelenpakket) Adviesnota Rijn West die 1:1 doorklinkt in het eerste SGBP Optimalisatie monitoringprogramma Rijn-West (3x) Klankbordgroep Logisch samenhangende doelen en maatregelenpakketten

Betrokkenen gebiedsproces Helderheid over doelen en maatregelen KRW (2x) Een plausibel verhaal voor Brussel

Betrokkenen gebiedsproces Opstellen van goede maatregelen voor de eigen regio Tevredenheid over de maatregelen van alle partners in het veld

Tenslotte zijn er (merendeels positieve) verwachtingen geformuleerd in termen van samenwerking en afstemming (zie figuur 4.3). Deze zijn in de ogen van velen vervolgens ook uitgekomen, hoewel er met name bij RAO en de betrokkenen bij het gebiedsproces ook sprake is van enige scepsis. Enkele betrokkenen bij het gebiedsproces zijn zelfs duidelijk negatief. Slechts twee verwachtingen hadden betrekking op participatie en draagvlak. Dat geldt ook voor het onderwerp ‘beleidsvernieuwing’. Deze verwachtingen blijken slechts deels of niet uitgekomen.

27


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 4.3: Verwachtingen t.a.v. samenwerking, participatie/draagvlak en beleidsvernieuwing RAO Intensievere samenwerking in het (internationale) stroomgebied

RAO Geringe bestuurlijke betrokkenheid Betrokkenen gebiedsproces Goede afstemming tussen managementlagen van overheden Inspiratie voor vernieuwing beleid

Helemaal uitgekomen (Helemaal) niet uitgekomen Uitgekomen Deels uitgekomen RBO Goede samenwerking Sterkere samenwerking tussen waterschappen onderling Sterkere samenwerking tussen provincies onderling Goede afstemming tussen Rijk en regio RAO Totstandkoming goede ambtelijke samenwerking 2x Nieuwe vormen van samenwerking en afstemming (2x) Betrokkenen gebiedsproces Goede samenwerking met de waterpartners in het veld (2x) Onderlinge inhoudelijke afstemming provincies

RBO Betrokkenheid maatschappelijke partijen RAO Verbetering samenwerking en afstemming 4x Draagvlak Goede betrokkenheid maatschappelijke organisaties en burgers, veel aandacht voor participatie Middel tot vernieuwing Betrokkenen gebiedsproces Samenwerking en afstemming tussen overheden (2x)

4.2 Uitwerking van de enquête In deze paragraaf gaan we in op de vragen uit de enquête die betrekking hadden op de resultaten van het KRW-proces, achtereenvolgens: de Adviesnota Schoon Water de gebiedsplannen draagvlak samenwerking en vernieuwing doorwerking 4.2.1 Adviesnota Schoon Water De Adviesnota Schoon Water is overwegend positief ontvangen: De helft (50%) van de betrokkenen beoordeelt deze als goed of heel goed, slechts een kleine minderheid (3%) is ontevreden over het verhaal (figuur 4.4). Er zijn nauwelijks verschillen tussen de gremia. Figuur 4.4

Vraagstelling: Hoe beoordeelt u het resultaat van het proces in Rijn-West, de Adviesnota Schoon Water, op de volgende punten: Mate waarin het leidt tot schoon water? - Interne samenhang - Helderheid Betaalbaarheid? - Samenhang met plannen van uw organisatie? Uitvoerbaarheid? - Doorwerking gebiedsplannen in Adviesnota?

28


ORG-ID; Bureau KLB

4.2.2 Gebiedsplannen Ook de gebiedsplannen zijn positief ontvangen: 63% van de betrokkenen7 beoordeelt deze als goed/heel goed en slechts 1% vindt ze slecht (figuur 4.5). Men is het meest positief over samenhang, uitvoerbaarheid en betaalbaarheid en het minst over doorwerking in de Adviesnota en de mate waarin de gebiedsplannen gaan bijdragen aan schoon water. Figuur 4.5

Vraagstelling: Hoe beoordeelt u het resultaat van het (deel)gebiedsproces, het gebiedsplan, waaraan u heeft deelgenomen op de volgende punten: Mate waarin het leidt tot schoon water? - Interne samenhang - Helderheid Betaalbaarheid? - Samenhang met plannen van uw organisatie? Uitvoerbaarheid? - Doorwerking gebiedsplannen in Adviesnota?

4.2.3 Draagvlak In overgrote meerderheid is men positief over de meerwaarde van deelname aan het KRW-proces voor de eigen organisatie (figuur 4.6): 76% geeft aan dat er sprake is geweest van meerwaarde/grote meerwaarde. Dat geldt het sterkst voor de aspecten “inzicht in de KRW-opgave” (88%) en “versterking netwerk en contacten” (90%) en het minst voor “vergroting betrokkenheid eigen organisatie” (65%) en “invloed op de besluitvorming” (67%). Een kernteam-lid zegt “er is onmiskenbaar draagvlak ontstaan. Eerst was er heel veel weerstand tegen het Brusselse dictaat, nu gaan we het gewoon doen”. Het RBO is overigens op dit punt het meest positief, de gemeenteambassadeurs het minst. Figuur 4.6

Vraagstelling: hoe waardeert u voor uw organisatie de meerwaarde van uw deelname aan het KRW-proces op de volgende aspecten: Inzicht in de KRW-opgave - Grotere betrokkenheid eigen organisatie bij het proces Versterking netwerken en contacten - Invloed op de besluitvorming Groter wederzijds begrip voor aanpak

7

Alleen gemeenteambassadeurs en betrokkenen gebiedsproces

29


ORG-ID; Bureau KLB

Splitsen we dit uit naar organisatie (figuur 4.7), dan is het Rijk het meest positief (90%), RWS het minst (58%) en de andere organisaties zitten daar tussen in (75-80%). Figuur 4.7

4.2.4 Samenwerking en vernieuwing Ook ‘samenwerking en vernieuwing’ wordt merendeels positief beoordeeld (figuur 4.8). De helft (54%) beoordeelt dit aspect als goed/ heel goed en slechts 4% is op dit punt negatief. Men is het meest positief over de vergrote samenwerkingsbereidheid (74% goed/heel goed) en de vergrote betrokkenheid van andere organisaties (68% goed/heel goed). Een kernteam-lid zegt “er is een collegiaal netwerk ontstaan. De waarde daarvan is enorm”. Het woord ‘bestuurlijke vernieuwing’ nemen maar weinigen in de mond (27% goed/heel goed,10% slecht en 63% neutraal of geen mening), waarbij het RBO het meest positief is (50% goed/heel goed en 0% slecht).

Figuur 4.8

Vraagstelling: Hoe beoordeelt u andere uitkomsten van het proces: Betrokkenheid van andere organisaties - Versterking bestuurlijk netwerk Leren werken met parallelle besluitvorming - Vergrote samenwerkingsbereidheid Leren werken met resultaatverplichting en daarbijbehorende verantwoording

4.2.5 Doorwerking De verwachting over de doorwerking van de resultaten van het KRW-proces is gematigd positief: 44% gelooft in volledige of sterke doorwerking, zowel in de beheerplannen, als via een hogere agendering van water, als door intensievere samenwerking (figuur 4.9). Een RAO-lid is daar heel duidelijk in: “door het KRW-proces is waterkwaliteit en ecologie hoger op de agenda en merkbaar als randvoorwaarde in de waterbeheersplannen”.

30


ORG-ID; Bureau KLB

Daarentegen is 50% van mening dat de doorwerking ‘beperkt’ zal zijn of zelfs nihil. Een kernteam-lid benoemt daarbij personele aspecten: “bij het opstellen van de beheerplannen komen weer andere mensen om de hoek kijken. Laten die zich veel gelegen liggen aan het doorlopen proces?” Een RBOlid benadrukt het gebrek aan belangstelling voor het thema: “Water is in een gemeentelijke context geen hot issue, zelfs niet in een stad met veel (historisch) water. Het wordt voor kennisgeving aangenomen, er ontstaat geen politieke spanning om, dus het leeft maar matig. Het besef dat we echt belangrijke extra stappen moeten zetten wordt gelezen als “Brussel moet weer zo nodig, wat is het probleem?” Men is zelfs van mening dat de belangstelling voor het thema tanende is: “op de milieuagenda wordt schoon water inmiddels volledig verdrongen door klimaat” .

Figuur 4.9

Vraagstelling: in welke mate verwacht u dat de resultaten van het KRW-proces Rijn-West doorwerking zullen hebben? Het werkt door in de plannen van mijn organisatie (bijv. beheer- en omgevingplannen) Water komt hoger op de agenda van mijn organisatie te staan We gaan intensiever samenwerken met andere betrokkenen

Splitsen we het aspect ‘doorwerking’ vervolgens uit naar organisaties, dan blijkt dat vertegenwoordigers van Rijk en waterschappen het meeste vertrouwen hebben in de doorwerking. De grootste twijfel ligt bij de vertegenwoordigers van gemeenten en Rijkswaterstaat (figuur 4.10). Gemeenteambassadeurs geven daarbij aan dat er bij gemeenten geen impuls is ontstaan voor nieuw beleid: “voor de meeste gemeenten de uitkomst van het KRW-proces is dat zij geen extra maatregelen moeten nemen, maar vooral door moeten gaan met reeds vastgesteld beleid” .

31


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 4.10

4. 3 Sterkte-zwakte-analyse Zetten we de bevindingen uit dit hoofdstuk uit in een sterkte/zwakte-diagram, dan ontstaat het volgende beeld: Sterkte

Kans

Inhoud Adviesnota en gebiedsplannen Vorm voor intensieve samenwerking voor e e Samenwerking vervolg (uitvoering 1 SGBP en opstellen 2 Draagvlak SGBP) _________________________________________________________________________________ Uitvoering in de knel Onvoldoende doelbereik Ingebrekestelling EU?

Beperkte doorwerking? Moeilijke punten zijn doorgeschoven (diffuse bronnen, RO)

Bedreiging

Zwakte

De resultaten van het proces (inhoudelijk, draagvlak, samenwerking) worden in overgrote meerderheid positief gewaardeerd. Dat is een duidelijke STERKTE, zeker omdat lang niet iedereen daar op voorhand van overtuigd was. Daar staan ZWAKTEN tegenover: er wordt ook geconstateerd dat moeilijke punten (zoals de aanpak van diffuse bronnen en de ruimtelijke component) zijn doorgeschoven en ook worden er de nodige vraagtekens gezet bij de doorwerking van de resultaten (zowel in beheerplannen, intensivering van de samenwerking, als in de plek die ‘water’ op de agenda krijgt). Tegen deze achtergrond is de grootste BEDREIGING dat de plannen onvoldoende tot uitvoering zullen komen om schoon water te realiseren. In de ex-ante evaluatie KRW van het MNP wordt er op gewezen dat hier een risico ligt op ingebrekestelling door de EU. Anderzijds liggen er KANSEN in het feit dat veel betrokkenen denken dat de aanpak een vorm heeft opgeleverd voor het vervolg. Dat opent perspectieven voor de uitvoeringsfase en de totstandkoming van het Tweede Stroomgebiedbeheersplan.

32


ORG-ID; Bureau KLB

4. 4 Aanbevelingen 1. Veel respondenten geven aan geen zicht te hebben op de doorwerking van de Adviesnota Schoon Water in het nationale SGBP en de diverse waterplannen. Het verdient aanbeveling om hierover in de komende maanden helder te communiceren naar betrokkenen. 2. De aanpak van diffuse bronnen en de ruimtelijke aanpak van waterkwaliteitsknelpunten is volgens respondenten in deze eerste periode beperkt aan de orde gekomen. Deze onderwerpen kunnen meer tijd en prioriteit krijgen bij de aanpak van het Tweede Stroomgebiedbeheersplan. Afstemming tussen generiek en regionaal beleid kan hierbij grote meerwaarde bieden. 3. De respondenten geven allen aan dat het KRW-proces heeft geleid tot intensieve samenwerking en versterking van de netwerken. Deze meerwaarde kan verzilverd worden bij de uitvoering van e e het 1 SGBP en het opstellen van het 2 SGBP.

33


ORG-ID; Bureau KLB

5. Inrichting & aanpak In hoeverre zijn de inhoudelijke resultaten uit hoofdstuk 3 terug te voeren op inrichting en aanpak van het KRW-proces? In het navolgende komen achtereenvolgens aan de orde: de verwachtingen vooraf, de resultaten van de enquête en een sterkte-zwakte-analyse . We sluiten af met aanbevelingen.

5.1 Verwachtingen In figuur 5.1 zijn de verwachtingen rond inrichting en aanpak van het KRW-proces in Rijn-West weergegeven. Tevens is aangegeven of deze verwachtingen in de ogen van betrokkenen ook zijn uitgekomen.

Figuur 5.1: Verwachtingen t.a.v. inrichting en aanpak RBO veel partijen

RAO Weinig gecoördineerd

RAO Enorme administratieve belasting Klankbordgroep Intensief ‘circus’ waar je als kleine organisatie niet op bent toegerust Betrokkenen gebiedsproces Participatie van alle betrokkenen, verantwoordelijken en gebruikers van het watersysteem

Klankbordgroep Gebiedsprocessen zijn hiervoor bepalend Betrokkenen gebiedsproces Een heel erg ingewikkeld proces, waarbij op allerlei vlak veel afstemming nodig zal zijn (2x)

Helemaal uitgekomen (Helemaal) niet uitgekomen Uitgekomen Deels uitgekomen RBO een complex samenwerkingsproces op niet eerder vertoonde schaal De gemeenten moeten nadrukkelijk betrokken worden Complex in verband met vele partijen RAO Betere communicatie door gezamenlijke aanpak (2x) Vormgeving bestuurlijke inrichting KRW in Rijn-West Gemeenteambassadeurs Ondersteuning aan gemeenten Trekker gebiedsproces speelt sleutelrol, organisatietalent en communicatie is een belangrijke succesfactor Klankbordgroep inspraak

RBO Een bijna onmogelijk proces, maar een uitdaging waard Betrokkenheid maatschappelijke partijen RAO Een goed georganiseerd proces en afstemming (2x) Tijdwinst in uitdenken aanpak door gezamenlijke aanpak De regierol van de provincies meer op de voorgrond brengen Klankbordgroep Helder tijdspad en communicatieplan Dat de Brusselse richtlijn een stok achter de deur zou zijn Betrokkenen gebiedsproces Bottom-up proces met als resultaat draagvlak in de regio (2x) Veel ondersteuning door extern bureau m.b.t. feiten en gegevens

Veel betrokkenen formuleren verwachtingen in termen van een ingewikkeld en complex samenwerkingsproces. Soms is dit een positieve verwachting, soms een negatieve. Daarbij zijn verwachtingen omtrent inrichting & aanpak en verwachtingen omtrent het eigenlijke proces moeilijk te scheiden. Veel van deze verwachtingen zijn ook (deels) zijn uitgekomen. Opvallend is dat de verwachting van een lid van de klankbordgroep, dat het “een intensief circus zou worden, waar je als kleine organisatie niet op toegerust bent” ook helemaal uitgekomen is. Aan de andere kant van het spectrum vallen de niet-uitgekomen negatieve verwachtingen op: enkele betrokkenen bij het gebiedsproces verwachtten

34


ORG-ID; Bureau KLB

“een heel erg ingewikkeld proces” en een RAO-lid verwachtte dat het een “weinig gecoördineerd “ gebeuren zou worden. Beide verwachtingen zijn niet uitgekomen.

5.2 Uitwerking van de enquête In deze paragraaf gaan we in op de inrichting en aanpak van het KRW-proces, achtereenvolgens: de werkstructuur tijdsdruk randvoorwaarden en faciliteiten parallelle inrichting proces ontbreken standaardwerkwijze gebiedsprocessen ontbreken beslissingsbevoegdheid RBO adviesrelatie klankbordgroep RBO meerwaarde inrichting proces en structuur 5.2.1 De werkstructuur Welke elementen van de werkstructuur hebben een positieve bijdrage geleverd aan het verloop van het proces? Tabel 5.1: top 3 elementen positieve bijdrage verloop proces RBO 1 Aanwijzen /inrichten (deel)gebiedsprocessen 2 Structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en ambtelijke werkgroepen 3 Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West

RAO Aanwijzen /inrichten (deel)gebiedsprocessen Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West

KG Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West Parallelle voorbereiding en besluitvorming

GA Aanwijzen /inrichten (deel)gebiedsprocessen aanstellen gemeenteambassadeurs

BG Aanwijzen /inrichten (deel)gebiedsprocessen aanstellen gemeenteambassadeurs

Structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en ambtelijke werkgroepen

Wijze betrekken maatschappelijk e organisaties

Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West


4 Parallelle voorbereiding en besluitvorming Vraagstelling: De werkstructuur van KRW Rijn-West kent een aantal kenmerken. Welke van de volgende kenmerken hebben volgens u een positieve bijdrage geleverd aan het verloop van het proces? De samenwerking op een schaalniveau zoals dat van Rijn-West De structuur met RBO, RAO, Kernteam, procesmanager en ambtelijke werkgroepen Het aanwijzen en inrichten van gebiedsprocessen en deelgebiedsprocessen Het aanstellen van gemeente-ambassadeurs De wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties De structuur op gebiedsniveau met ambtelijke en bestuurlijke overleggen De parallelle voorbereiding en besluitvorming (regioniveau en gebiedsniveau) Anders, namelijk Geen van bovenstaande kenmerken

De volgende 3 elementen worden het meest positief gewaardeerd (zie tabel 5.1): aanwijzen/inrichten van gebiedsprocessen. Kennelijk wordt de bottom-up benadering via de gebiedsprocessen als erg belangrijk gezien. Een van de leden van het kernteam noemt “de beslissing om via gebiedsprocessen te gaan werken cruciaal voor het succes van de aanpak. Opvallend genoeg geldt dit niet voor de klankbordgroep, maar deze is wel weer positief over de parallelle voorbereiding en besluitvorming. de samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West. Waarschijnlijk hangt dit samen met aspecten als “over traditionele grenzen heenkijken”, “pro-actieve samenwerking met andere partijen”, die ook elders in de enquête als positieve elementen van het proces benoemd worden. De procesmanager Rijn-West geeft aan dat “het proces vernieuwend was doordat op stroomgebiedsniveau historische grenzen doorbroken werden” de structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en ambtelijke werkgroepen. Ondanks alle commentaar op “de kerstboom”, is het totaalplaatje kennelijk toch positief. Een RAO-lid voegt

35


ORG-ID; Bureau KLB

daar nog een dimensie aan toe in de vorm van: “de sterke en betrokken procesmanagers vanuit de Provincie Gelderland”. Vervolgens is interessant welke elementen in de ogen van betrokkenen belemmerend hebben gewerkt? Het beeld is hier iets minder eenduidig (tabel 5.2). Tabel 5.2: top 3 elementen belemmering verloop proces RBO 1 Rol en verantwoordelijkheidsverdeling 2 Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West 3 Structuur op gebiedsniveau

RAO KG GA BG Rol en verantWeet niet Geen Parallelle woordelijkheidsvoorbereiding & verdeling besluitvorming Samenwerking op een Wijze betrekken Rol en verantschaalniveau zoals maatschappelijke woordelijkheidsRijn-West organisaties verdeling Wijze betrekken maatschappelijke organisaties Welke elementen van de werkstructuur hebben volgens u - met de kennis en ervaring van nu - belemmerend gewerkt voor het proces?

Niettemin komen als belemmerende elementen naar voren: rolen verantwoordelijkheidsverdeling. Enkele RAO-leden geven hier woorden aan: “te veel overheden”, “verschillen in werkcultuur Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen” en “de voortdurende vraag naar verantwoordelijkheden en terugtreden op het eigen bastion”. samenwerking op een schaalniveau als Rijn-West. Dit is dus zowel als succes (zie tabel 5.1), als belemmerend ervaren. Waarschijnlijk heeft dit laatste te maken met de relatief grote schaalgrootte van Rijn-West en het grote aantal betrokken partijen: 5 regionale diensten van Rijkswaterstaat, 5 provincies, 8 waterschappen, 200 gemeenten en het Rijk. Dat heeft het overleg er niet gemakkelijker op gemaakt. Een RAO-lid zegt daar over: “Rijn-West is een veel te groot gremium, Poolse landdag, met bovendien te veel waterbeheerders die onafhankelijk van elkaar kunnen en willen opereren”. Ook een RBO-lid spreekt zich vergelijkbaar uit: “gebied veel te groot, materie te complex, te veel bestuurders in overleg op te veel details”. Door een RAO-lid wordt ook een vergelijking gemaakt met een ander stroomgebied: “In het stroomgebied Maas is de discussie soms minder scherp geweest, maar er was meer wens/noodzaak tot echte samenwerking/afstemming. Het betreft een overzichtelijker aantal partijen die ook waterhuishoudingstechnisch meer met elkaar van doen hebben”. wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties. De leden van de klankbordgroep geven allereerst aan dat het moeilijk was om grip te krijgen op de grote informatiestroom: “het was allemaal niet te behappen”. Daarbij wordt ook kritiek geuit op “de wijze van vormgeven van de participatie: te veel, te technisch”. Een lid van het Kernteam zegt hierover: “ik beschouw de interactie met de maatschappelijke organisaties als een mislukking. Daar is veel te weinig aandacht voor geweest. Enerzijds hadden de overheden het al veel te druk met elkaar, anderzijds is er ook sprake van een soort verkramptheid en angst om dat proces aan te gaan”. Opmerkelijk is ten slotte dat betrokkenen bij het gebiedsproces de parallelle voorbereiding en besluitvorming als belemmerend hebben ervaren. Een van hen drukt dat als volgt uit: “een zeer onlogisch stappenplan, waarbij je uitgaat van een groslijst ipv van problemen die men ervaart in het gebied”. 5.2.2 Tijdsdruk De tijdsdruk was een belangrijk sturend element. Maar heeft men dat als positief of negatief ervaren? Het blijkt dat 65% van de betrokkenen de tijdsdruk als positief heeft ervaren en 28% als negatief (zie figuur 5.2). RBO en gemeente-ambassadeurs zijn overigens 100% positief. De negatieve kant van de tijdsdruk is het sterkst ervaren door RAO, Klankbordgroep en betrokkenen bij het gebiedsproces. Overigens is het theoretisch mogelijk dat de betrokkenen die het meeste last hebben gehad van de tijdsdruk geen tijd hebben gehad om de enquête in te vullen.

36


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 5.2 Effecten tijdsdruk (n=100)

Vraagstelling: Deelnemers aan het proces hebben aangegeven dat de tijdsfactor, en de tijdsdruk in het bijzonder, een belangrijk sturend element was. Heeft de strakke tijdsplanning volgens u vooral een positief of een negatief effect gehad? Waarom?

Bij de beantwoording van deze vraag is uitgebreid gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot toelichting. De positieve reacties benadrukken dat de tijdsdruk de vaart in het proces hield en dat het noopte tot het doorhakken van knopen: een RBO-lid zegt kernachtig: “we hadden er eindeloos over gedaan als er geen druk op had gezeten” een RAO-lid en een betrokkene bij het gebiedsproces leggen de nadruk op de gevolgen voor het proces: “het hield de energie in het proces” en “hierdoor werden de schouders er onder gezet en ging ook iedereen aan de slag”. en een van de gemeente-ambassadeurs legt de nadruk op de besluitvorming: “de tijdsdruk leidde tot de noodzaak tussentijds wezenlijke keuze’s te maken. Bestuurlijke daadkracht was gewenst en is deels ook tot uiting gekomen”. Maar de tijdsdruk had ook zijn keerzijde. Die is het sterkst gevoeld in het RAO, met name in relatie tot werkdruk en inhoudelijke kwaliteit: “werkzaamheden moesten vaak op het allerlaatste moment worden afgerond, waardoor snel fouten gemaakt werden. Tevens vroeg het veel tijd van de mensen die de daadwerkelijke uitvoering moesten doen. Die tijd was er niet altijd en kon ook niet op stel en sprong worden vrijgemaakt”. Men is van mening dat door de hoge tijdsdruk “de kwaliteit van de producten nog te wensen overlaat”. Een betrokkene bij het gebiedsproces wijst er daarnaast op dat “de discussie tussen partijen soms onvoldoende werd gevoerd. Dat leidde tot onderlinge irritaties”. Een lid van de klankbordgroep voegt daar aan toe: “maatregelen vielen daardoor te snel af op basis van vooroordelen en er was weinig ruimte voor creatieve oplossingen”. Een ander lid geeft aan dat ook de communicatie te lijden had: “door de hoge tijdsdruk waren er op een gegeven moment geen medewerkers beschikbaar om uitleg te geven over de KRW aan organisaties. De communicatie naar derden heeft te lijden gehad onder die tijdsdruk”. 5.2.3 Resultaatverplichting en onderling commitment Als belangrijkste positieve randvoorwaarden komen in figuur 5.3 naar voren: de resultaatverplichting vanuit de EU (94% belangrijk/zeer belangrijk) en het onderlinge commitment (90%). Kennelijk heeft de resultaatverplichting (in combinatie met de tijdsdruk) geleid tot veel onderling commitment om er samen uit te komen. Dit wordt ook benadrukt door de procesmanager Rijn-West: “Begin 2005 drong het bij het RBO door dat het om een resultaatverplichting ging. Daardoor ging de vrijblijvendheid er af. Dat is een bepalend moment geweest. Vervolgens is er een groot onderling commitment gegroeid”.

37


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 5.3

Vraagstelling: Naast de werkstructuur kan een aantal randvoorwaarden en faciliteiten worden genoemd die (mogelijk) invloed hebben gehad op het verloop van het proces. Hoe belangrijk acht u de verschillende aspecten?

Daarnaast worden ook de andere faciliteiten, zoals richtlijnen, handreikingen en spelregels vanuit EU, Rijk en RBO (resp. 73%, 69% en 65%) positief gewaardeerd, evenals gemeenschappelijke uitgangspunten en begrippenkaders (72%). Dit valt overigens niet helemaal te rijmen met de vele opmerkingen over kwaliteit en tijdigheid van richtlijnen en handreikingen: “onlogisch stappenplan, waarbij je uitgaat van maatregelen ipv problemen. Sterk aanbodgestuurd, niet vraaggestuurd” “in mijn ogen kwam DGW steevast te laat met formats, hulpmiddelen, maatlatten, etc. Daardoor was dit eerder een last dan een lust” “er was altijd veel gedoe over interpretatie van (soms veranderende) regeltjes. Gezond verstand werd vaak een bijzaak. Erg vervelend.” Wellicht wordt e.e.a. nog het best verwoord door Kernteam-lid: “het opbouwen van een gemeenschappelijk begrippenkader heeft heel veel tijd gekost, maar de waarde ervan valt moeilijk te overschatten”. 5.2.4 Parallelle inrichting proces Vanaf begin 2006 is het proces gesplitst: het gedetailleerde proces is in meer dan 40 gebiedsprocessen doorlopen en tegelijkertijd ging de beleidsvorming op het schaalniveau van Rijn-West door (Zomernota en opzet Adviesnota Schoon Water). Op verschillende momenten zijn tussentijdse resultaten van de gebiedsprocessen ingebracht in het proces op Rijn-West niveau. Hoe is deze parallelle inrichting nu ervaren? In de enquête is gevraagd naar of men dit een goede zaak vond (deze paragraaf) en hoe men vindt dat het concreet is uitgevoerd (paragraaf 6.2.5). De helft van de betrokkenen (46%) heeft er veel waardering voor (goed/zeer goed) en een kwart (26%) waardeert deze als matig tot slecht (zie figuur 5.4). Opvallend is de relatief hoge waardering bij het RBO en de relatief lage waardering bij RAO: kennelijk hebben de bestuurders de vruchten geplukt van de inrichting van het proces, maar hebben de ambtenaren geworsteld met de afstemming.

38


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 5.4

Vraagstelling fig 5.4: in het proces naar de totstandkoming van de Adviesnota Schoon Water Rijn-West hebben op twee niveaus (niveau deelstroomgebied Rijn-West en niveau gebiedsproces) processen min of meer parallel gelopen. Het RBO heeft daarbij de gebiedsprocessen aangestuurd met spelregels, uitgangspunten en werkafspraken. De resultaten van de gebiedsprocessen zijn samengevat in de Adviesnota Water. Tussentijds is een evaluatie uitgevoerd. Hoe waardeert u het parallelle verloop van de processen op de twee genoemde niveau’s?

5.2.5 Ontbreken standaardwerkwijze gebiedsprocessen Het ontbreken van een standaardwerkwijze voor het gebiedsproces is door de helft (51%) van de betrokkenen niet als belemmerend ervaren, het minst nog door de gemeente-ambassadeurs en de betrokkenen bij het gebiedsproces (figuur 5.5). Enkele pluspunten die genoemd worden: Maatwerk: “want zo’n proces is toch maatwerk, afhankelijk van bestaande samenwerking en beleid” en “daarmee werd het mogelijk aan te haken bij specifieke ontwikkelingen/structuren in de gebieden zelf. Draagvlak: “de resultaten moeten gebiedsgewijs gerealiseerd worden, dus liever ieder zijn eigen proces, passend in de lokale mores” Gezond verstand: “gewoon in de regio met gezond verstand werken was nu mogelijk. Er is al te veel gestandaardiseerd zoals dat onlogische stappenplan” Leerproces: “Door de gebiedsprocessen hebben de waterschappen geleerd het maatschappelijk proces aan te gaan” Figuur 5.5

Vraagstelling: voor de aanpak van de gebiedsprocessen was geen standaardwerkwijze voorhanden. Mede daardoor is het gebiedsproces in verschillende gebieden op verschillende wijze ingericht. In hoeverre heeft dit belemmerend gewerkt op de uitkomsten van het proces?

Echter een deel van de leden van RAO (21%) en RBO (42%) zijn veel minder positief. Zij zien ook nadelen: Afstemming: “het wiel is nu drie keer uitgevonden” en “niet iedereen wist waar hij/zij aan toe was. Wat waren de randvoorwaarden?” Noodzaak tot bijschaven achteraf: “verschillen waren gevolg van de gekozen werkwijze, maar waren soms moeilijk te verklaren”

39


ORG-ID; Bureau KLB

Efficientie: “dit heeft veel extra werk gekost, met name om nu alles weer eenvormig te krijgen in het SGBP” Toch is ook in deze gremia een meerderheid van mening dat het ontbreken van een standaardwerkwijze uiteindelijk niet belemmerend heeft gewerkt. -

Tenslotte is er nog een kleine categorie binnen RBO en RAO die niet met ‘ja’ of ‘nee’ antwoordt, maar met ‘anders’. Een RAO-lid: “de benaderingen waren verschillend, de uitkomst was gelijk: een maatregelenpakket” 5.2.6 Beslissingsbevoegdheid RBO In hoeverre is het feit dat het RBO geen beslissingsbevoegdheid had een obstakel gebleken bij de uitvoering door het RBO van zijn rol? De helft (49%) van de betrokkenen is van mening dat dit geen obstakel is geweest (figuur 5.6). Daarbij is het RBO zelf op dit punt veel positiever dan bijv. het RAO en de klankbordgroep: “daardoor is geen energie verspild aan competenties bij besluitvorming” en “juist vanwege het ontbreken van macht kon het gezag van een unaniem advies heel groot zijn” tot en met “voor mijn gevoel besloten we er wel degelijk, zij het dat het dan nog elders moest worden afgetikt”. Figuur 5.6

Vraagstelling: Is het feit dat het RBO geen beslissingsbevoegdheid had, een obstakel gebleken bij de uitvoering van de rol of juist niet?

Toch is ook 41% van mening dat het ontbreken van beslissingsbevoegdheid wel een obstakel is geweest (met name RAO en klankbordgroep). RAO-leden benoemen bijvoorbeeld de beperkte reikwijdte van besluiten: “de reikwijdte van besluiten was niet echt groot….helaas” en “bij moeilijke besluiten werd de legitimiteit altijd ter discussie gesteld”. Ook is een RAO-lid van mening dat het heeft geleid tot efficiëntieverlies: “veel tijdverlies en onduidelijkheid omdat beslissingen naar een ander niveau getild moesten worden”. 5.2.7 De adviesrelatie tussen klankbordgroep en RBO De maatschappelijke klankbordgroep heeft het RBO gevraagd en ongevraagd van advies kunnen voorzien. Hoe is deze adviesrelatie nu gewaardeerd door klankbordgroep en RBO? Opvallend is dat de klankbordgroep zelf positiever (88% goed tot zeer goed) is dan het RBO (42% goed tot zeer goed). Zie figuur 5.7.

40


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 5.7

Vraagstelling: Op het Rijn-West niveau heeft de maatschappelijke klankbordgroep het RBO gevraagd en ongevraagd van advies kunnen voorzien. Hoe waardeert u deze adviesrelatie?

5.2.8 Meerwaarde t.o.v. traditionele manier van werken Een overgrote meerderheid van de betrokkenen (83%) is van mening dat er meerwaarde is t.o.v. de traditionele manier van werken, 33% is zelfs van mening dat die meerwaarde groot tot zeer groot is. Slechts 18% is daarentegen van mening dat er nauwelijks of geen meerwaarde is (figuur 5.8). De verschillen tussen de gremia zijn niet groot: de gemeente-ambassadeurs en de leden van de klankbordgroep zijn het meest positief.

Figuur 5.8

Vraagstelling: Heeft de gekozen inrichting van het proces en de structuur voldoende meerwaarde opgeleverd t.o.v. de traditionele manier van werken?

Splitsen we deze vraag uit naar organisatie, (figuur 5.9) dan valt op dat vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, Rijk en andere betrokkenen duidelijk meer meerwaarde toekennen aan de gekozen inrichting dan vertegenwoordigers van waterschappen, provincie, gemeente en Rijkswaterstaat. Bij deze laatste 4 organisaties houden grote/zeer grote meerwaarde enerzijds en geen/nauwelijks meerwaarde anderzijds elkaar in evenwicht.

41


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 5.9

Overigens is er bij de beantwoording van deze vraag volop gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het antwoord toe te lichten. Een bloemlezing daaruit is terug te vinden in box 5.1. Box 5.1: Toelichtingen op de vraag of de gekozen inrichting van het proces en de structuur voldoende meerwaarde heeft opgeleverd t.o.v. de traditionele manier van werken? RBO Grote nadelen zijn de weinig effectieve vergaderingen (te veel deelnemers), het lage bestuurlijke gehalte en het gebrek aan herkenbaarheid in het proces (wie heeft welke rol?) Er is veel onderling begrip ontstaan en dat is (ook) belangrijk voor de toekomst. Eerlijk gezegd zou ik niet weten wat de traditionele manier voor dit proces zou zijn. De complexiteit heeft geleid tot een nieuwe aanpak. Met vallen en opstaan zijn we ver gekomen. Voor het eerst een proces van gemeenten, provincies, waterschappen, rijk en maatschappelijke organisaties gezamenlijk. De toegepaste inrichting zorgde wel voor betrokkenheid, maar leidde ook tot zeer veel ‘drukte’ en benodigde afstemming. RAO Ik heb sterk de indruk dat het KRW-proces heel traditioneel is voor Nederland: een kerstboom van allerlei groepen en iedereen mee laten praten. En dat vaak op basis van heel globale gegevens. De meerwaarde zit ‘m vooral in de niet zichtbare opbrengsten. De Adviesnota is een afgeleide van wat er werkelijk aan de hand is: partijen die meer met elkaar in contact staan dan ooit tevoren. Dit levert ook meerwaarde op voor andere werkprocessen in de betrokken organisaties. De drempel om contact op te nemen met een collega bij een andere organisatie is vele malen kleiner geworden. Onduidelijkheden zijn op alle niveau’s besproken en niet via het huis van Thorbecke doorgegeven, waardoor misverstanden niet tot misstanden hebben geleid. Het in gezamenlijkheid bespreken van de wateragenda is een uniek proces. Het integreert meerdere lagen van besluitvorming en nieuwe inhoudelijke thema’s. Het heeft het best afgestemde stukje planvorming opgeleverd dat ik ken. En dat voor een redelijke prijs (zie ook artikel H2O nr. 18/2008) Als de KRW was ingevoerd door alle provincies, RWS, waterschappen en gemeenten ieder voor zich, dan was er nooit een gemeenschappelijke lijn uit gekomen. Dan hadden we nog meer interpretatieverschillen gezien en was er nooit zoveel vertrouwen en begrip in elkaars positie ontstaan. Samenwerking in stroomgebieden, mits goed aangestuurd, is een meerwaarde voor grootschalige beleidsprocessen op het terrein van water en milieu. Ik ken geen ander proces waar de uitkomst zo snel op tafel ligt, bestuurlijk gedekt is (incl. resultaatverplichting), zo omvangrijk (miljardeninvesteringen) en ook nog landelijk wordt gerapporteerd aan de EU. Als je het zo bekijkt hebben we veel geleerd en is het hele proces ons veel waard. We kunnen niet meer anders, dit is de nieuwe manier van werken. Gemeente-ambassadeurs Ik heb het gevoel dat de gebiedsprocessen een grote meerwaarde hebben gehad. Overheden werkten traditioneel binnenshuis allerlei beleidszaken uit en gingen pas met het eindproduct naar ‘buiten’. Nu zoeken overheden meer vanaf het begin contact met andere overheden, belanghebbenden en betrokkenen. Dit bevordert het onderlinge begrip, de afzonderlijke belangen en een sneller gebiedsproces. Betrokkenen gebiedsproces Partijen zijn meer en beter geïnformeerd over elkaars belangen en knelpunten. Dit leidt uiteindelijk tot een betere onderlinge afstemming Door de betrokkenheid van maatschappelijke groeperingen en gemeenten is veel begrip en draagvlak ontstaan, waarmee ook een goede basis is gelegd voor de uitvoering en vervolgplannen. Klankbordgroep Overheden moesten zo vaker met elkaar overleggen. Werkt veel beter dan dat gemeenten, waterschappen, provincies allemaal hun eigen traject hebben en op het laatst nog wat afstemmen. Ik zie meer openheid en meer samenwerking tussen overheden en maatschappelijke organisaties en in de regel ook meer bewustzijn dat we er samen de schouders onder moeten zetten. Maar als je alle menskracht en middelen bij elkaar optelt die er in is gestopt, is het resultaat nogal magertjes. De moeilijke dossiers worden alsnog weer

42


ORG-ID; Bureau KLB

doorgeschoven. Door de keus om de waterschappen de regie te geven over de gebiedsuitwerkingen is de nadruk komen te liggen bij de maatregelen waar zij voor aan de lat staan. RO-maatregelen en aanpak diffuse bronnen zijn daarmee grotendeels buiten beeld gebleven en er is ook weinig creatief gekeken hoe de betaalbaarheid kon worden vergroot. In de klankbordgroepbijeenkomsten werden de deelnemers onvoldoende geprikkeld om mee te denken over oplossingen.

5. 3 Sterkte-zwakte-analyse Zetten we de bevindingen uit dit hoofdstuk uit in een sterkte/zwakte-diagram, dan ontstaat het volgende beeld (figuur 5.10):

Sterkte

Kans

Aanwijzen/inrichten gebiedsprocessen Meerwaarde t.o.v. traditionele manier van Samenwerken schaalniveau Rijn-West werken Structuur met RBO, RAO, procesmanager en Mogelijkheden om inhoudelijke denkkracht ambtelijke werkgroepen maatschappelijke organisaties beter te Tijdsdruk en resultaatverplichting benutten Onderling commitment RBO Geen beslissingsbevoegdheid RBO _________________________________________________________________________________ Te veel complexiteit Afhaken maatschappelijke organisaties?

Bedreiging

Ingewikkeld Samenwerking op schaalniveau Rijn-West Rol- en verantwoordelijkheidsverdeling Wijze betrekken maatschappelijke organisaties Zwakte

De manier waarop het proces is ingericht en aangepakt wordt door velen toch vooral als STERKTE gezien: Dat geldt allereerst voor de inrichting van gebiedsprocessen; velen zijn zelfs van mening dat dit cruciaal is geweest voor het welslagen van het proces. Het geldt ook voor de samenwerking op deelstroomgebiedniveau, waardoor er over traditionele grenzen heen gekeken moest worden. En ondanks alle complexiteit geldt het ook voor de werkstructuur met RBO, RAO, procesmanager en ambtelijke werkgroepen. Het ontbreken van beslissingsbevoegdheid bij het RBO heeft competentiegevechten voorkomen en de combinatie van tijdsdruk en resultaatverplichting heeft uiteindelijk toch vooral stimulerend gewerkt en voor het nodige commitment gezorgd. Anderzijds is er ook sprake van ZWAKTEN in de inrichting en aanpak van het proces: de ingewikkeldheid van de hele “kerstboom” en het grote aantal betrokken partijen, versterkt door het relatief grote schaalniveau van Rijn-West, zijn niet iedereen in de koude kleren gaan zitten. Met name RAO en Klankbordgroep zijn wel tegen de grenzen van het behapbare opgelopen. Ook denkt een deel van de betrokkenen dat de manier waarop de maatschappelijke organisaties bij het proces betrokken zijn beter had gekund. Tegen deze achtergrond is de grootste BEDREIGING dat het geheel aan complexiteit ten onder gaat, met name op het niveau van de uitvoering. Ook bestaat de kans dat de maatschappelijke organisaties gaan afhaken omdat ze te weinig betrokken worden en/of het niet kunnen behapstukken. Anderzijds liggen er duidelijke KANSEN: een meerderheid ziet meerwaarde t.o.v. de traditionele aanpak, waaronder ook de maatschappelijke organisaties. Dat biedt perspectief voor de toekomst in de aanpak van complexe problemen met veel betrokkenen. Daarbij zijn er ook mogelijkheden om de inhoudelijke denkkracht van maatschappelijke organisaties beter te benutten dan nu gebeurt.

43


ORG-ID; Bureau KLB

5. 4 Aanbevelingen 1. De aanpak en inrichting van het proces is, ondanks alle complexiteit, grotendeels als positief ervaren. Niettemin is de structuur door zijn complexiteit kwetsbaar, met name op uitvoerend niveau. Het verdient aanbeveling te zoeken naar vereenvoudiging van de structuur en/of verbetering van de aanpak (meer procesgericht ipv technisch gericht) door de uitvoeringsorganisatie. 2. Ondanks het feit dat de maatschappelijke organisaties in meerderheid positief zijn over hun participatie in het proces, zijn er vraagtekens bij behapbaarheid en mate van doorwerking van hun adviezen. Tegen deze achtergrond is er nog steeds een latente dreiging van afhaken. Anderzijds lijken er mogelijkheden aanwezig om de maatschappelijke denkkracht van de maatschappelijke organisaties beter te mobiliseren. We bevelen aan om mogelijkheden voor een betere betrokkenheid van maatschappelijke organisaties nader te onderzoeken.

44


ORG-ID; Bureau KLB

6. Proces en rollen In hoeverre zijn de inhoudelijke resultaten uit hoofdstuk 3 terug te voeren op het verloop van het proces en de mate waarin de verschillende organisaties hun rol hebben vervuld? In het navolgende komen achtereenvolgens aan de orde: de verwachtingen vooraf, de resultaten van de enquête en een sterkte-zwakte-analyse. We sluiten af met aanbevelingen.

6.1 Verwachtingen In figuur 5.1 zijn verwachtingen rond het proces (complexiteit, verloop proces, samenwerking) weergegeven. Geen van de verwachtingen had overigens betrekking op rollen. Figuur 6.1: Verwachtingen t.a.v. proces en rollen RAO Complexiteit op inhoud en werkproces chaotisch proces met dominante EU-verplichtingen Dit wordt nog een hele klus Samenwerking grondwatercollega’s andere provincies Inbreng leveren van gemeentelijke kant Leren wat de KRW inhoudt Gemeenteambassadeurs Gemeenten bij KRW-opgave betrekken Een interessant maar niet eenvoudig proces Inzicht krijgen in KRW (inhoud en proces) Klankbordgroep Verstrekking goede achtergrondinformatie

RBO Gezamenlijke ambitie en ideeënontwikkeling Afstemming/besluitvorming op hoofdlijnen Moeizaam zoekproces RAO Discussies over ambities en hoe te onderbouwen Gezamenlijke afwegingen maken t.a.v. maatregelen Geven en nemen (2x) Veel conflicten Klankbordgroep Pro-actief betrokken bij de selectie van maatregelen Betrokkenen gebiedsproces Veel partijen met elkaar verbinden

Helemaal uitgekomen (Helemaal) niet uitgekomen Uitgekomen Deels uitgekomen RBO Ingewikkeld tijdrovend proces (2x) Goede samenwerking, ook tussen provincies (2x) Belang van gemeenten waarborgen RAO Zorgen voor samenhang binnen en tussen de verschillende SGBP’s Een lastig en stroperig proces Gezamenlijke afspraken KRW uitwerken en afronden Technische aanpak Verwerving subsidies voor waterschap

Gemeenteambassadeurs Complex proces, uitdaging om daar een rol in te spelen Grote bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid Betrokkenen gebiedsproces Complex, intensief en mooi proces Dat de termijnen gehaald zouden worden Dat de afstemming niet voor alles tijdig gereed zou komen Pragmatische samenwerking tussen organisaties

45

RBO Duidelijkheid krijgen in ingewikkeld proces Het vinden van effectieve maatregelen is een lastige opgave Stevige onderhandelingen en effectieve besluitvorming Wordt dit geen papierverspilling? Samen goed optrekken RAO Complexe afstemming EU-richtlijn (2x) Wederzijdse verwachtingen expliciet maken Afspraken over communicatie/inspraak Afstemming, luisteren, begrip en verwante beleving Samenwerking in hectische en mondige regio Gemeenteambassadeurs Regelmatig bezoek aan gemeenten tbv KRW Klankbordgroep Open proces dat rekening houdt met door maatschappelijke organisaties geleverde input (2x) Betrokkenen gebiedsproces Gedegen proces Grootschalige ontwikkeling met veel kansen die goede samenwerking vereisen Gedetailleerde gegevens analyse en doelbepalingen


ORG-ID; Bureau KLB

In hoeverre zijn deze verwachtingen uitgekomen? Een deel van de verwachtingen gaat over de grote complexiteit van het proces: deze verwachtingen zijn ook grotendeels uitgekomen. Een ander deel gaat over het verloop van het proces: verwachtingen rond een lastig proces met een groot tijdsbeslag zijn grotendeels ook uitgekomen. Opvallend is dat verwachtingen van RBOleden rond ‘gezamenlijke ambitie en ideeënontwikkeling en ‘afstemming/-besluitvorming op hoofdlijnen’ niet zijn uitgekomen. In de toelichtende sfeer geeft men aan dat de discussies te vaak een te hoog technisch gehalte hadden “de besluitvorming in het begin van het proces was moeizaam door de zeer technische benadering met te weinig bestuurlijke vertaling”. Tenslotte is de verwachting van een lid van de klankbordgroep om pro-actief betrokken te zijn bij de selectie van maatregelen niet uitgekomen. - De verwachtingen over samenwerking zijn merendeels uitgekomen, ook al geeft een betrokkene bij het gebiedsproces aan dat zijn verwachting dat ‘veel partijen zouden worden verbonden’ niet is uitgekomen.

6.2 Uitwerking enquête In het navolgende gaan we achtereenvolgens in op: kwaliteit van de besluitvorming in de verschillende gremia afstemming RBO met RAO, Rijk en maatschappelijke klankbordgroep betrekken maatschappelijke organisaties rol gemeente-ambassadeurs parallelle procesgang rollen grond- en oppervlaktewater 6.2.1 Kwaliteit van de besluitvorming Hoe beoordelen betrokkenen de kwaliteit van de besluitvorming in de verschillende gremia? We geven in het navolgende telkens de score van leden van het desbetreffende gremium zelf + het totaal van de anderen (figuur 6.2): RBO. De helft (50%) van de leden van het RBO beoordelen de kwaliteit van de besluitvorming in het RBO als goed, slechts 8% beoordeelt deze als slecht (figuur 6.2). De andere betrokkenen bevestigen dit beeld in grote lijnen: ondanks het feit dat een grote groep zich niet uitspreekt (geen mening) oordeelt 31% positief en slechts8% negatief. RAO. 32% van de leden van het RAO beoordeelt de besluitvorming in het RAO als goed, 20% beoordeelt deze als slecht. Een kernteamlid zegt: “het RAO was te groot en de aanpak te traditioneel met lange agenda’s en te veel vergaderstukken”. De andere betrokkenen zijn positiever in hun oordeel: ondanks het feit dat een grote groep zich niet wil uitspreken (geen mening) oordeelt 24% positief en niemand negatief. Betrokkenen gebiedsproces. De betrokkenen bij het gebiedsproces zijn in meerderheid positief over de kwaliteit van de besluitvorming in de gebiedsprocessen, zowel op bestuurlijk (69%) als op ambtelijk (88%) niveau. Het totaal van de anderen is wat minder positief (resp. 40% en 45%), maar dat is deels het gevolg van een relatief groot aandeel ‘geen mening’.

46


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 6.2

6.2.2 Afstemming RBO met RAO, Rijk en maatschappelijke klankbordgroep Het verloop van de afstemming tussen RBO en RAO wordt door het RBO in overgrote meerderheid positief beoordeeld (83% goed tot zeer goed). Ook het RAO is positief, maar minder (49% goed tot zeer goed, 51% matig of geen mening). De afstemming tussen RBO en Rijk wordt door het RBO merendeels positief geduid (67% goed). Het RAO en de betrokkenen bij het gebiedsproces zijn minder positief (niet negatief): 58% van het RAO en 94% van de betrokkenen bij het gebiedsproces oordelen neutraal of hebben geen mening In het vorige hoofdstuk bleek de klankbordgroep de adviesrelatie t.a.v. het RBO positiever te waarderen (88% goed tot zeer goed) dan het RBO (42% goed/zeer goed). Maar als de vraag van de doorwerking van die adviezen aan de orde is (figuur 6.5), is het beeld precies omgekeerd: bij het RBO is 42% daar

47


ORG-ID; Bureau KLB

positief over, maar bij de klankbordgroep is dat maar 13%. Het grootste deel van de klankbordgroep is neutraal of heeft geen mening. 6.2.3 Betrokkenheid maatschappelijke organisaties De vraag naar de betrokkenheid van de maatschappelijke organisaties (figuur 6.3) is opgesplitst in 3 deelvragen: de mate waarin ze geïnformeerd waren. 53% van de betrokkenen is daar tevreden of zeer tevreden over, slechts 6% ontevreden. In de klankbordgroep is 13% ontevreden8. De mate waarin er oog en oor was voor hun belangen. 45% geeft aan daar tevreden over te zijn. Dit geldt ook voor de klankbordgroep (38%). De mate waarin ze actief hebben kunnen bijdragen. 34% is daar positief over en 12% negatief. Bij de klankbordgroep is de perceptie wat negatiever: 13% positief en 13% negatief. De rest is neutraal. Figuur 6.3

Vraagstelling: wat vindt u van de mate waarin de maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij het KRW-proces in Rijn West? De mate waarin ze zijn geïnformeerd? De mate waarin er oog en oor was voor hun belangen? De mate waarin ze actief hebben kunnen bijdragen?

Op de vraag welke verbeteringen mogelijk zijn komen antwoorden in een aantal categorieën: • Een gemeente-ambassadeur zegt dat geen verbeteringen nodig zijn: “verbeteringen zijn altijd mogelijk, maar het is de vraag of dat nodig is. M.i. is er voldoende aandacht aan de inschakeling van maatschappelijke organisaties gegeven” • RBO leden concentreren zich op de rol die de maatschappelijke organisaties zelf spelen:

8

Zijnde 1 respondent

48


ORG-ID; Bureau KLB

“Ik weet niet of Nederland nu weet wat er gebeurt en verandert, terwijl de maatschappelijke organisaties daarvoor een belangrijke ingang zijn” “maatschappelijke organisaties zouden zelf een actievere rol moeten willen spelen: publieke debatten organiseren en bevolking op gebiedsniveau betrekken, zoals in Duitsland en Frankrijk” En RAO-leden vinden dat maatschappelijke organisaties meer pro-actief betrokken kunnen worden: - “deze hadden intensiever betrokken moeten worden, niet alleen via klankbordgroep” - “het minimaal mogelijke is gedaan, had wat intensiever gekund” - “op ambtelijk niveau meer samenwerken met maatschappelijke organisaties, dan komt er meer inhoud en zicht op wederzijdse belangen” Ook geven RAO-leden iets aan over menskracht: “natuur en milieu-organisaties kwamen vooral mensen tekort om alles te kunnen volgen. Hierdoor is hun inbreng niet optimaal geweest” “verminderen bestuurlijke dichtheid geeft meer tijd en aandacht voor maatschappelijke belangen” -

•

•

6.2.4 Rol gemeente-ambassadeurs Een speciale rol was weggelegd voor de gemeente-ambassadeurs. Zelf zijn ze van mening dat ze hun werk goed tot heel goed hebben verricht (figuur 6.4). Ook de betrokkenen bij het gebiedsproces zijn voor het overgrote deel positief over het werk van de gemeenteambassadeurs. Een lid van het Kernteam zegt: “de rol van de gemeente-ambassadeurs is enorm belangrijk geweest. Anders waren gemeenten veel minder betrokken geweest bij de gebiedsprocessen”. Figuur 6.4

Vraagstelling: Hoe waardeert u de wijze waarop gemeente-ambassadeurs hun werkzaamheden hebben verricht?

6.2.5 Parallelle procesgang In hoofdstuk 5 bleek bijna de helft van de betrokkenen de parallelle inrichting van het proces als goed /zeer goed te waarderen. Maar over het verloop van die parallelle procesgang, is men kritischer. Meer dan de helft van de betrokkenen oordeelt neutraal en slechts een minderheid is uitsproken positief of negatief (figuur 6.5): Coördinatie tussen de twee niveaus: 35% goed/zeer goed en 17% slecht/zeer slecht; Informatie-uitwisseling tussen de twee niveaus: 29% goed/zeer goed en 14% slecht/zeer slecht Inhoudelijke afstemming: 32% goed/zeer goed en 16% slecht/zeer slecht

49


ORG-ID; Bureau KLB

Terugkoppeling: 32% goed/zeer goed en 15% slecht Met andere woorden: de balans valt positief uit, maar wat minder dan men had gehoopt bij de inrichting van het proces. Figuur 6.5

Vraagstelling: in het proces naar de totstandkoming van de Adviesnota Schoon Water Rijn-West hebben op twee niveaus (op het niveau van deelstroomgebied Rijn-West en op het niveau van de gebiedsprocessen) processen min of meer parallel gelopen. Het RBO heeft daarbij de gebiedsprocessen aangestuurd met spelregels, uitgangspunten en werkafspraken. De resultaten van de gebiedsprocessen zijn samengevat in de Adviesnota Water. Tussentijds is een evaluatie uitgevoerd. Hoe waardeert u de volgende elementen van dit paralleltraject tussen Rijn-West en de gebiedsprocessen?

RBO en gemeente-ambassadeurs zijn overigens het meest positief, RAO en betrokkenen bij het gebiedsproces het minst (figuur 6.6). Figuur 6.6

6.2.6 Rollen organisaties m.b.t. oppervlaktewater In hoeverre hebben de diverse spelers hun rol m.b.t. oppervlaktewater ook opgepakt (figuur 6.7)?

50


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 6.7

Vraagstelling: in het KRW proces Rijn West waren in de gebiedsprocessen voor de diverse betrokken partijen verschillende rollen weggelegd, variërend van coördinator, trekker, regisseur tot inhoudelijk adviseur en ondersteuner. Wij vragen u hierbij naar uw waardering voor de wijze waarop de verschillende partijen hun rol met betrekking tot het oppervlaktewater hebben opgepakt en uitgevoerd. Vindt u dat de rol goed is opgepakt en uitgevoerd?

Wat als eerste opvalt is het grote aantal betrokkenen dat op dit punt geen mening heeft (43%). Diegenen die zich wel uitspreken, zijn: het meest tevreden over de waterschappen: 34% is van mening dat de waterschappen hun rol goed tot heel goed opgepakt hebben, 12% is daar niet tevreden over. Een RAO-lid licht zijn positieve waardering toe: “waterschappen zijn trekker geweest van de gebiedsprocessen en hebben een sterk sturende rol gespeeld in RAO en RBO. Ze hebben hun taak goed uitgevoerd”. Een kernteamlid zegt: “de waterschappen hebben moeten groeien in hun rol. Daarvoor waren cultuurveranderingen in de eigen organisatie nodig. De meesten zijn daar in geslaagd”. Daarbij worden ook verschillen tussen waterschappen geconstateerd: “Een van de waterschappen heeft het proces inhoudelijk sterk ingestoken, maar ook te veel ingezet op confrontatie met gemeenten. Daardoor is onvoldoende resultaat geboekt bij het betrekken van gemeenten”. ook positief over de provincies: 34% vindt dat de provincies hun rol goed tot heel goed opgepakt hebben. Toch is ook 20% daar ontevreden over. Een van de RBO-leden zegt: “de provincies hadden een centrale rol kunnen vervullen, maar hebben dat maar matig opgepakt” en een RAOlid “provincies hebben met name in het begin gezocht naar hun rol en meerwaarde. Deels hebben ze die gevonden als procesbegeleider van de KRW, maar de inhoudelijke regierol is door de bottom-up aanpak veel minder uit de verf gekomen”. minder tevreden over de rol van DGW/CSN: 23% is van mening dat DGW/CSN zijn rol goed opgepakt hebben, maar 14% is van mening dat dit niet het geval is. Verschillende RAO-leden geven aan dat ze “een onduidelijke taakverdeling met het Rijk” en “het ontbreken van regie op nationaal niveau” hebben ervaren. Ook heeft men kritiek op de ruimte die het Rijk laat: “Het Rijk verwacht dat de regio de rijkskaders gaat invullen, maar dat doet de regio niet, die begint zelf opnieuw vanuit een praktische insteek. Het Rijk reageert daar verkrampt op, terwijl dat eigenlijk helemaal niet nodig is” het minst tevreden over hoe Rijkswaterstaat (14% positief, 15% negatief) en de gemeenten hun rol hebben opgepakt (13% positief, 23% negatief). Een gemeente-ambassadeur voegt daar een nuance aan toe : “de rol van gemeenten is steeds wat onzeker geweest: ze zijn geen waterbeheerder en beheren toch water. Ook zijn ze pas laat bij de KRW betrokken en is hun rol pas laat erkend. Gegeven deze handicap en met effectieve ondersteuning van de gemeenteambassadeurs zijn ze toch goed in het proces terecht gekomen”. Daarbij geeft men overigens aan dat de rol van provincies (45%) en waterschappen (36%) ook het meest duidelijk was, in vergelijking tot DGW/CSN (20%), RWS (18%) en gemeenten (13%). (zie figuur 6.8).

51


ORG-ID; Bureau KLB

Figuur 6.8

Vraagstelling: in het KRW proces Rijn West waren in de gebiedsprocessen voor de diverse betrokken partijen verschillende rollen weggelegd, variërend van coördinator, trekker, regisseur tot inhoudelijk adviseur en ondersteuner. Wij vragen u hierbij naar uw waardering voor de wijze waarop de verschillende partijen hun rol met betrekking tot het oppervlaktewater hebben opgepakt en uitgevoerd. Was de rol duidelijk voor alle betrokkenen?

6.2.7 Rollen organisaties m.b.t. grondwater In hoeverre hebben de diverse spelers hun rol voor het grondwater opgepakt (figuur 6.9)? Op voorhand heeft 25% geen mening. Verschillende betrokkenen benoemen daarbij ook het feit dat grondwater in het KRW-proces veel minder aandacht heeft gekregen dan oppervlaktewater. Een RAO-lid: “grondwater heeft in het Rijn-West werkproces nauwelijks een rol gespeeld. Ik heb de indruk dat de provincies min of meer achter de schermen het weinige dat ze konden doen, geregeld hebben, maar het ‘leeft’ niet echt in het gezamenijke KRW-proces. Ik vraag me dan ook af of het voor grondwater wel zinvol geweest is om aan het deelstroomgebied-proces mee te doen”. Figuur 6.9

Vraagstelling: in het KRW proces Rijn West waren in de gebiedsprocessen voor de diverse betrokken partijen verschillende rollen weggelegd, variërend van coördinator, trekker, regisseur tot inhoudelijk adviseur en ondersteuner. Wij vragen u hierbij naar uw waardering voor de wijze waarop de verschillende partijen hun rol m.b.t. grondwater hebben opgepakt en uitgevoerd. Vindt u dat de rol goed is opgepakt en uitgevoerd?

Van degenen die wel een mening hebben, is men: het meest tevreden over de waterschappen: 80% is van mening dat de waterschappen hun rol goed/heel goed hebben opgepakt, niemand is daar ontevreden over. Anderzijds wordt aangegeven dat er onvoldoende afstemming is geweest: “de afstemming tussen grond- en oppervlaktewater was zeer moeizaam” ook positief over de gemeenten: 44% vindt dat de gemeenten hun rol goed tot heel goed opgepakt hebben, 9% is daar ontevreden over. minder tevreden over de rol van de provincies: 25% is van mening dat deze hun rol goed opgepakt hebben, maar 17% is van mening dat dit niet het geval is. Een RBO-lid zegt: “grondwater heeft grotendeels een eigen circuit gekend. Inbreng in RBO zou taak zijn van de provincies, is niet erg uit de verf gekomen”.

52


ORG-ID; Bureau KLB

-

het minst tevreden over hoe VROM zijn rol heeft opgepakt (13% positief, 28% negatief). Een RBO-lid zegt: “VROM speelde haar rol te laat, door pas op het allerlaatste moment kaders te ontwikkelen in de vorm van de AmvB Doelstellingen”.

Daarbij geeft men overigens aan dat de rol van waterschappen (80%) en gemeenten (33%) ook het meest duidelijk was, in vergelijking tot provincies (26%), en VROM (18%). Zie figuur 6.10. Een RAOlid zegt: “grondwater is in Nederland zeer onduidelijk geregeld. VROM, DGW, provincies, waterschappen, gemeenten en drinkwaterbedrijven, hebben allen een rol, maar de verantwoordelijkheden zijn lastig te duiden. Het grondwaterproces kenmerkte zich door een inhoudelijk goed verhaal, maar wisselende opvattingen, onduidelijke besluitvorming en zeer laat doorvoeren van richtlijnen en spelregels. Als provinciaal betrokkene heb ik toch zeer dicht bij het proces gestaan en toch kan ik niet zeggen dat ik het proces goed begrepen heb”. Figuur 6.10

Vraagstelling: in het KRW proces Rijn West waren in de gebiedsprocessen voor de diverse betrokken partijen verschillende rollen weggelegd, variërend van coördinator, trekker, regisseur tot inhoudelijk adviseur en ondersteuner. Wij vragen u hierbij naar uw waardering voor de wijze waarop de verschillende partijen hun rol m.b.t. grondwater hebben opgepakt en uitgevoerd. Was de rol duidelijk voor alle betrokkenen?

6. 3 Sterkte-zwakte-analyse Zetten we deze bevindingen uit in een sterkte/zwakte-diagram, dan ontstaat het volgende beeld. De kwaliteit van de besluitvorming in RBO en gebiedsprocessen wordt (met name door betrokkenen) gezien als een STERKTE van het proces. Dat geldt ook voor de afstemming tussen RBO/Rijk en RBO/RAO. Daar staat tegenover dat de kwaliteit van de besluitvorming in RAO, Kernteam en werkgroepen gezien wordt als een ZWAKTE. Meermalen valt te beluisteren dat het RAO geworsteld heeft met haar taak: zowel vanuit complexiteit als tijdsdruk, het grote aantal deelnemers aan het RAO en het hoge technische gehalte van de discussies.

53


ORG-ID; Bureau KLB

Sterkte

Kans

Kwaliteit besluitvorming in RBO Goed evenwicht tussen vrijheid en Afstemming RBO en RAO standaardisatie Kwaliteit besluitvorming in gebiedsprocessen Gebruik maken van geëvolueerde rolopvatting waterschappen Afstemming RBO en Rijk? Informatievoorziening maatschappelijke organisaties Rol waterschappen & provincies oppervlaktewater Rol waterschappen & gemeenten grondwater Rol gemeente-ambassadeurs _______________________________________________________________________________ Onvoldoende procesmatige aanpak door kwaliteit besluitvorming in RAO Afhaken maatschappelijke organisaties Relatie Rijk – regio Rolverdeling rond grondwater

Kwaliteit besluitvorming in RAO Complexiteit & tijdsbeslag Doorwerking adviezen klankbordgroep RBO Actief bijdragen maatschappelijke organisaties Parallelle procesgang? Rol DGW/CSN, Rijkswaterstaat en gemeenten rond oppervlaktewater Rol VROM en provincies grondwater

Bedreiging

Zwakte

De informatievoorziening aan de maatschappelijke organisaties wordt gezien als STERKTE. Daar staat tegenover dat er getwijfeld wordt aan de doorwerking van hun adviezen aan het RBO. Ook zijn betrokkenen van mening dat de actieve participatie van maatschappelijke organisaties wel wat beter zou kunnen. Beide moeten worden gezien als relatieve ZWAKTE. Hoewel de parallelle inrichting van de gebiedsprocessen nog gezien werd als een STERKTE (zie hs 4), zijn er vraagtekens bij het verloop van de parallelle procesgang, zowel op het vlak van coördinatie, informatie-uitwisseling, inhoudelijke afstemming en terugkoppeling tussen de twee niveau’s . Dit moet worden gezien als relatieve ZWAKTE. Rond oppervlaktewater wordt de rolvervulling van de waterschappen gezien als een STERKTE. Dat geldt ook voor de provincies, al worden er ook vraagtekens gezet bij de vervulling van de inhoudelijke regie-rol van de provincies. De rolvervulling van DGW/CSN, Rijkswaterstaat en gemeenten wordt gezien als een ZWAKTE. Rond grondwater wordt de rolvervulling van de waterschappen gezien als een STERKTE. Dat geldt ook voor de gemeenten. De rolvervulling van provincies en VROM wordt gezien als een ZWAKTE. Tenslotte wordt de rol van gemeente-ambassadeurs gezien als een STERKTE. BEDREIGINGEN zitten er met name in de moeizame besluitvorming in het RAO, met gevolgen voor de besluitvorming elders in de keten. Een andere mogelijke BEDREIGING is het afhaken van maatschappelijke organisaties als hun adviezen onvoldoende doorwerking krijgen in de beheerplannen.

54


ORG-ID; Bureau KLB

Qua rolvervulling liggen er bedreigingen in: de rolverdeling rond grondwater. Deze wordt door veel betrokkenen als onduidelijk bestempeld. de relatie Rijk-Regio. Er lijkt sprake van veel onbegrip in deze relatie. KANSEN liggen er met name in het gerealiseerde evenwicht tussen vrijheid en standaardisatie. Ondanks alles wat beter had gekund, is dit gerealiseerde evenwicht een kostbaar goed. Ook de manier waarop de waterschappen hun rol hebben opgepakt (pro-actief, met kennis van zaken), moet worden gezien als een KANS voor effectief beleid. 6. 4 Aanbevelingen 1. Versterk voor het vervolg de kwaliteit van de besluitvorming in het RAO (van technische discussies naar procesmatige discussies) 2. Besteed aandacht aan de doorwerking van de adviezen van maatschappelijke organisaties om te voorkomen dat deze afhaken. 3. Werk een heldere rolverdeling rond het grondwater 4. Verbeter de dialoog tussen Rijk en regio 5. Maak gebruik van de geëvolueerde rolopvatting van de waterschappen 6. Koester het gevonden evenwicht tussen vrijheid en standaardisatie. Verdere standaardisatie en vereenvoudiging van het proces is nodig, maar voorkomen moet worden dat het kind met het badwater wordt weggegooid.

55


ORG-ID; Bureau KLB

7. Toekomstperspectief In hoeverre leent de aanpak zich voor toekomstige beleidstrajecten? In het navolgende gaan we in op de resultaten van de enquête (achtereenvolgens de geschiktheid van de aanpak voor de uitvoeringsfase van het Eerste SGBP, het opstellen van het Tweede SGBP en andere thema’s. We sluiten af met aanbevelingen. 7.1 Uitwerking enquête 7.1.1. Geschiktheid aanpak voor uitvoeringsfase De helft (51%) van de betrokkenen is van mening dat de inrichting van het KRW-proces in Rijn-West zich ook leent voor de uitvoeringsfase (zie figuur 7.1). Een kwart is een tegengestelde mening toegedaan en een kwart is neutraal. RBO en gemeente-ambassadeurs zijn het meest positief, betrokkenen bij het gebiedsproces het minst. Figuur 7.1 Geschiktheid aanpak voor uitvoeringsfase (n=79)

Vraagstelling: leent de wijze waarop het proces in Rijn-West werd ingericht zich ook voor de volgende uitvoeringsfase in het KRW-proces?

De achtergrond van de betrokkenen is daarbij niet zo relevant. Bij uitsplitsing, blijkt dat de organisaties elkaar niet veel ontlopen: Rijk (2 respondenten) en “anderen” zijn het meest positief, de maatschappelijke organisaties het minst. Verschillende betrokkenen lichten toe waarom ze vinden dat de inrichting van het proces ook geschikt is voor de uitvoeringsfase. Een RBO-lid zegt “een alternatief lijkt me niet goed voorhanden zonder weer met allerlei aanloopvraagstukken te kampen” en een RAO-lid zegt: er zal behoefte zijn aan afstemming over toekomstige knelpunten. Voortbouwen op samenwerking en commitment geeft een goede basis.” En er is uitgebreid gebruik gemaakt van de mogelijkheid om adviezen te geven voor vervolg (box 7.1).

Box 7.1 ‘Adviezen voor vervolg’ Inrichting RBO/RAO/KT Organisatie wel veranderen: van planvoorbereiding naar voortgangsevaluatie Een structuur die het mogelijk maakt elkaar te volgen en die kan bijsturen. Een groot deel van de structuur is daar (met lagere frequentie) bruikbaar voor Kleiner RBO, RBO is te groot voor effectief vergaderen Kleiner RAO zodat het niet alleen gaat om informatie-uitwisseling Vermindering vergaderdruk met 70% Zorg voor minder parallelliteit en minder overleggen Betrek alleen de partijen die ook iets in de uitvoering gaan doen Richtlijnen Zorg voor protocollen voor besluitvorming Geef duidelijke kaders mee aan de gebiedsprocessen Het Rijk moet tijdig randvoorwaarden stellen

56


ORG-ID; Bureau KLB

Proces Beter scheiden technische en bestuurlijke aspecten (6x) Aanstellen van professionele procesmanagers, met name bij de ministeries Het vrijmaken van gemotiveerde mensen met kennis van zaken, met name bij de waterschappen. Dat is de voorwaarde om zo’n project tot een goed einde te brengen. Voor de nieuwe werkwijze is onderling commitment van groot belang. Dat kun je organiseren. Rollen Veel duidelijkere rolen verantwoordelijkheidsverdeling (2x) Leg de toekomstige uitvoering volledig neer bij de waterschappen en niet bij een complexe organisatie Gemeenten hebben weinig maatregelen te nemen, toegevoegde waarde van inbreng is beperkt Communicatie Zorg voor twee communicatielijnen: per overheid over de maatregelen en een gezamenlijke over de resultaten Publiciteit vergroot draagvlak Blijf ook nu communiceren, zowel als partijen onderling, als gezamenlijk naar derden Betrekken maatschappelijke organisaties Erken dat maatschappelijke organisaties een zeer beperkte inbreng kunnen hebben. In de praktijk verloopt hun invloed bilateraal ten opzichte van de afzonderlijke bestuurlijke deelnemers Sommige maatschappelijke organisaties nauwer binden aan het proces Stel tussentijdse rapportages/evaluaties op voor de maatschappelijke organisaties

e

7.1.2 Geschiktheid aanpak voor 2 SGBP De helft (48 %) van de betrokkenen is van mening dat het doorlopen proces ook geschikt is voor het opstellen van het Tweede SGPB in 2015. Een kwart denkt dat het daar niet voor geschikt is en een kwart heeft geen mening (zie figuur 7.2). RBO en gemeenteambassadeurs zijn het meest positief. Figuur 7.2.

Vraagstelling: Als het tweede SGPB voor 2015 wordt opgesteld, zou u dan weer kiezen voor een proces zoals het KRW-proces Rijn-West?

Splitsen we dit uit naar achtergrond, dan zijn Rijk (2 respondenten), “anderen”, gemeenten en maatschappelijke organisaties het meest positief en Rijkswaterstaat en provincies het minst. Welke elementen van de huidige werkstructuur zou men willen handhaven? De top-3 ziet er als volgt uit (tabel 7.1): Aanwijzen/inrichten deelgebiedprocessen Samenwerken op een schaalniveau als Rijn-West De structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en ambtelijke werkgroepen. Niet geheel toevallig zijn dit ook de elementen die in de huidige werkstructuur het meest positief werden gewaardeerd (hs 5).

57


ORG-ID; Bureau KLB

Tabel 7.1: welke elementen handhaven? RBO RAO KG Aanwijzen/inrichte Aanwijzen/inrichten 1 Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West

2


n (deel)gebiedprocessen

GA

BG

(deel)gebiedprocessen

Aanwijzen/inrichte n (deel)gebiedprocessen


Wijze betrekken maatschappelijke organisaties

Aanstellen gemeenteambassadeurs

Structuur met RBO, RAO, KT, proces-manager en ambtelijke werkgroepen

Structuur met RBO, RAO, KT, proces-manager en ambtelijke werkgroepen

Aanwijzen/inrichten (deel)gebiedprocesse n

Aanwijzen/inricht en (deel)gebiedprocessen aanstellen gemeenteambassadeurs

Parallelle voorbereiding en besluitvorming

Aanstellen gemeenteambassadeurs Samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West Vraagstelling: Zou u willen selecteren welke elementen uit het KRW-proces u zou willen handhaven?

3

Vervolgens is de vraag aan de orde welke elementen van de huidige werkstructuur men als een obstakel ziet? De top-4 ziet er als volgt uit (tabel 7.2): Wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties Samenwerken op een schaalniveau als Rijn-West De rolen verantwoordelijkheidsverdeling “Anders” De eerste 3 van deze elementen worden ook in de huidige werkstructuur als meest belemmerend ervaren (zie hs 5). In de categorie “anders” worden door RBO en gemeente-ambassadeurs de volgende elementen benoemd: “minder technisch, meer bestuurlijk”, “minder arbeidsintensief” en “KRW-jargon en “fixatie op juridisch normatieve systeem van Brussel en daarmee gepaard gaande taalgebruik”. Tabel 7.2: welke elementen zijn een obstakel? RBO RAO KG Samenwerking op Wijze betrekken 1 Wijze betrekken maatschappelijke organisaties

een schaalniveau zoals Rijn-West

Anders

2

GA

BG

Anders

Parallelle voorbereiding en besluitvorming

Structuur met RBO, RAO, KT, proces-manager en ambte-lijke werkgroepen


Wijze betrekken maatschappelijke organisaties

De rolen verantwoordelijk -heidsverdeling

maatschappelijke organisaties De rolen verantwoordelijkheidsverdeling



De rolen verantwoordelijkheidsverdeling

De rolen verantwoordelijkheidsverdeling

3 Vraagstelling: Zou u de elementen willen selecteren die volgens u een obstakel zijn?

58


ORG-ID; Bureau KLB

7.1.3. Geschiktheid aanpak voor andere thema’s Een derde van de betrokkenen (33%) weet niet of de aanpak ook voor andere thema’s geschikt is. Een kwart (23%) acht de aanpak niet geschikt voor andere thema’s en 44% acht dat wel het geval, waarvan 26% “zonder meer” en 18% “met aanpassingen” (figuur 7.3). Figuur 7.3

Vraagstelling: acht u het KRW werkproces ook geschikt voor verbreding naar een ander waterthema zoals WB21 en Waterveiligheid of andere thema’s als het klimaatbeleid of ruimtelijke ordening?

Thema’s die worden genoemd zijn: Waterveiligheid en WB21 (14x) Klimaatbeleid (8x) RO (5x) EHS, Natura 2000 Leefbaarheid Voor thema’s met veel betrokkenen Als benodigde aanpassingen/voorwaarden worden genoemd: voldoende urgentie duidelijkere richtlijnen en uitgangspunten aan de voorkant van het proces meer duidelijkheid in rolverdeling en verantwoordelijkheden minder complexe opzet een plan moet een verplichtend karakter hebben richting uitvoering Degenen die de aanpak ongeschikt achten, motiveren dat als volgt: KRW proces is te technisch en te omslachtig Te complex en te zwaar opgetuigd Te vrijblijvend en te omvangrijk Teveel ongestuurd, teveel zijwegen Het levert te veel heisa op Een dubbele structuur is gewoon niet handig Schaalniveau is anders Mogelijk zal de inzet op andere thema’s geleidelijk tot stand komen. RAO-leden zeggen daarover: “samenwerking tussen de verschillende partijen, zelfs al is die afgedwongen, levert structuren op die ook na de KRW waarde houden” “je zal zien dat de agenda van RAO/RBO voor meerdere onderwerpen zal worden gebruikt, het is goed dat hierover in het najaar een discussie plaatsvindt tussen de RBO-voorzitters” Splitsen we dit uit naar achtergrond, dan zijn Rijk (2 respondenten) en “anderen daarover het meest positief en de maatschappelijke organisaties het minst.

59


ORG-ID; Bureau KLB

7.2 Aanbevelingen 7. Op grond van de enquête lijkt de inrichting van het huidige proces goed bruikbaar voor de uitvoeringsfase van het Eerste Stroomgebiedbeheerplan. Wel verdient het aanbeveling inrichting en proces verder te stroomlijnen: • Inrichting: Een kleiner RBO en RAO, evenals een lagere vergaderfrequentie (gericht op bijsturing) • Proces: Beter scheiden van technische en bestuurlijke aspecten, zorgen voor goede procesmanagers en explicieter betrekken maatschappelijke organisaties; • Rollen: duidelijkere rolen verantwoordelijkheidsverdeling en grote rol voor de waterschappen bij de uitvoering

•

Inhoudelijk: prioriteit geven aan aanpak diffuse bronnen en ruimtelijke aanpak waterkwaliteitsknelpunten. Afstemming met generieke beleid.

8. Op grond van de enquête lijkt de huidige werkstructuur ook geschikt voor de totstandkoming van het Tweede Stroomgebiedbeheerplan, met handhaving/stroomlijning van de volgende elementen: • Aanwijzen/inrichten van deelgebiedprocessen • Samenwerking op een schaalniveau als Rijn-West (‘ over traditionele grenzen heenkijken’ ) • De structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en werkgroepen De volgende elementen benodigen aanpassing • Samenwerking op een schaalniveau als Rijn-West (de ‘schaalgrootte’) • De rolen verantwoordelijkheidsverdeling • Wijze van betrekken maatschappelijke organisaties 9. Mogelijk is de huidige werkstructuur ook geschikt voor andere thema’s, met name waterveiligheid & WB21, Klimaat(adaptatie), en RO. Het verdient dan wel aanbeveling te leren van het KRWproces (zie aanbeveling 1 en 2).

60


ORG-ID; Bureau KLB

8. Interviewronde bij leden van het RBO Het kernteam Rijn-West heeft in het kader van de quick scan evaluatie 12 interviews afgenomen bij leden van het RBO. In deze interviews zijn de resultaten van de enquête getoetst en zijn de resultaten in een open gesprek doorvertaald naar conclusies en aanbevelingen voor de agenda van het RBO Rijn-West voor de komende jaren. De geïnterviewde bestuurders herkennen en bevestigen het beeld dat uit de enquête naar voren komt. Het KRW-proces is naar hun mening goed op gang, maar moet vol doorgetrokken worden de uitvoeringsfase in. Ook de voorbereiding van het tweede SGBP komt daarna weer op de agenda. Bijna alle geïnterviewde bestuurders willen de samenwerking in het RBO ook voortzetten, waarbij over de aanpassingen en invulling van de agenda wat verschillende accenten worden gelegd. De bestuurders zijn blij met het draagvlak voor het RBO en de gehele hulpstructuur. Echter, de meesten zijn terughoudend als het gaat om verbreding van de agenda. Het RBO heeft onderzoek gedaan naar de doorwerking van de gebiedsplannen naar de diverse waterplannen. Uit het onderzoek blijkt dat de gebiedplannen voor meer dan 90% zijn opgenomen in de regionale waterplannen. De resultaten van de enquête en de bestuurlijke gesprekken tot een aantal samenhangende conclusies. KRW vraagt intensievere samenwerking in stroomgebied De samenhang die de KRW vraagt, betekent voor Nederland intensievere samenwerking in het stroomgebied, samenwerking over bestuursgrenzen heen, een gelijktijdige planvorming van alle overheidslagen en een integrale benadering en afstemming van resultaatgerichte kosteneffectieve maatregelen. De plannen geven een grote impuls aan verbetering van de waterkwaliteit en voldoen aan de doelen van de KRW Met de uitwerking van ruim 40 integrale gebiedsprocessen is door alle partijen in Rijn-West de Kaderrichtlijn Water volledig en breed geïmplementeerd. Met deze uitwerking laten de partijen zien dat ze boven op de huidige inspanningen een groot aantal extra maatregelen gaan nemen om de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater te verbeteren. Dit leidt op drie niveaus tot resultaten: 1. Burgers zien de komende jaren een aanzienlijke verbetering van de waterkwaliteit; vooral door een groot aantal inrichtingsmaatregelen zal dit zichtbaar zijn. 2. Bestuurders op lokaal, regionaal en nationaal niveau hebben vormgegeven aan intensieve samenwerking (gebiedsprocessen, regionaal bestuurlijk overleg en landelijk overleg) bij de uitwerking van de Kaderrrichtlijn Water en hebben gezamenlijk een samenhangend en betaalbaar pakket van maatregelen vastgesteld; 3. Brussel ontvangt een uitwerking van de richtlijn die naar verwachting van het RBO voldoet aan de verplichtingen en ambities die zijn vastgelegd in de Kaderrrichtlijn Water. Dat is het resultaat van de samenwerkende overheden in het RBO Rijn-West. De interviews leiden tot de volgende gedeelde constateringen over het KRW-werkproces en visie op de toekomst van het RBO Rijn-West: Samenwerking op watergebied is volwassen geworden De samenwerking in het waterbeheer, zowel bestuurlijk als ambtelijk, is de afgelopen jaren gegroeid en volwassen geworden. Gezien de algemene waardering van het proces en de resultaten hebben de partijen in het deelstroomgebied Rijn-West aangetoond dat zij, ondanks de grote van het deelstroomgebied, in staat zijn geweest een complex en internationaal beleidsdossier concreet te vertalen naar een haalbaar en betaalbaar pakket aan maatregelen. Zij hebben ook aangetoond dat

61


ORG-ID; Bureau KLB

bestuurlijke samenwerking in een netwerkstructuur (regionale bestuurskracht door netwerkvorming), zonder de bestaande gezagsverhoudingen geweld aan te doen, tot effectieve besluitvorming kan leiden, mits gedegen voorbereid en bestuurlijk aangestuurd. Samen werken aan een gezamenlijk plan is vruchtbaar Het overkoepelende product Adviesnota Schoon Water, waarin de uitkomsten van het regionaal KRW-gebiedsproces zijn samengevat, wordt gewaardeerd door de deelnemende partijen. De partijen in het deelstroomgebied Rijn-West blijken gezamenlijk succesvol te hebben gewerkt aan deze nota. Het samen werken aan de Adviesnota heeft geleid tot het binden en boeien van de bestuurders in het deelstroomgebied. Ook zijn grensoverschrijdende thema´s geharmoniseerd, zoals omvang en inhoud maatregelpakket, weergave van de doelen, presentatie van doelbereik en geprojecteerde ambitie, transparantie in de beleidsopgave voor de toekomst en transparantie in de presentatie van de kosten. Het samen werken aan de Adviesnota heeft geleid tot een betere acceptatie bij alle partijen om daadwerkelijk af te stemmen. Meer dan 90% van de uitkomsten uit de gebiedsprocessen, samengevat in de Adviesnota, blijkt opgenomen in ontwerp/waterplannen. Samen werken in (deel)stroomgebieden: focus houden op de KRW De samenwerking in het (deel)stroomgebied Rijn-West heeft zich tot nu toe gericht op de invoering van het KRW-beleid en de daarmee samenhangende thema’s uit overige communautaire wetgeving (N2000, Nitraatrichtlijn, Stedelijke afvalwaterrichtlijn, etc.). Ook vanuit Europa valt te verwachten dat de integratie van Europees beleid tav waterkwaliteit de komende jaren nader zal wordt geïntegreerd in de KRW. Het geprojecteerde waterkwaliteitsbeleid zoals weergegeven in het 1e SGBP en de daarbij komende verantwoording van de uitvoering van dit beleid is al een enorme uitdaging. Hoewel uit de enquête de positieve houding blijkt om de agenda van het RBO te verbreden menen de geïnterviewde bestuurders dat het niet gewenst is de agenda van het RBO verder te verzwaren. Het RBO ziet op dit moment het zorgen voor volledige integraliteit van het waterbeheer niet als taak. De KRW verlangt samenwerking in stroomgebieden en rekent af op de uitvoering. De komende jaren zijn er om deze aanpak en samenwerking te continueren en het voorgenomen beleid ook daadwerkelijk uit te gaan voeren. Dit geldt voor zowel de regionale partijen, als de betrokken ministeries. Inzet komende jaren gericht om de KRW op peil te houden Het bestuurlijke commitment en de samenwerking is tot nu toe nog niet echt op de proef gesteld. Komende jaren zal blijken of alle maatregelen kunnen worden uitgevoerd en alle afspraken worden nagekomen. Ook moet blijken of belangrijke bestuurlijke kwesties die geagendeerd zijn of doorgeschoven naar het 2e SGBP succesvol ter hand kunnen worden genomen.

62


ORG-ID; Bureau KLB

9. Conclusies en aanbevelingen In Rijn-West is in de periode 2005-2009 een proces doorlopen ter implementatie van de KRW, waarbij meerdere overheidslagen, maatschappelijke organisaties en andere actoren hebben samengewerkt. Daarbij moest over traditionele grenzen worden heengekeken. In dit hoofdstuk trekken we conclusies en doen we aanbevelingen ten aanzien van dit proces. De aanbevelingen zijn gericht op vervolg. 9.1 Resultaten Conclusies van de onderzoekbureaus 1. De inhoudelijke resultaten van dit proces (de Adviesnota Schoon Water en onderliggende gebiedsplannen) worden door betrokkenen overwegend positief beoordeeld (>50% goed/zeer goed). Wel wordt geconstateerd dat moeilijke punten (diffuse bronnen, ruimtelijke aanpak waterkwaliteitsknelpunten) zijn doorgeschoven. 2. Ook de procesmatige resultaten (draagvlak, samenwerking & vernieuwing) worden merendeels positief beoordeeld (> 50% grote tot zeer grote meerwaarde). 3. De verwachting over de doorwerking van deze resultaten (in de beheerplannen, water hoger op de agenda, intensievere samenwerking) is gematigd positief: 44% gelooft in volledige of sterke doorwerking. Anderzijds denkt 50% dat deze doorwerking ‘beperkt’ zal zijn of zelfs ‘nihil’. Aanbevelingen van de onderzoekbureaus 4. Geef de aanpak van diffuse bronnen en de ruimtelijke aanpak van waterkwaliteitsknelpunten meer tijd en prioriteit bij de aanpak van het Tweede Stroomgebiedbeheersplan. Stem af tussen generiek en regionaal beleid 5. Verzilver de meerwaarde van de intensievere samenwerking en het ontstane draagvlak bij de e e uitvoering van het 1 SGPB en het opstellen van het 2 SGBP 6. Communiceer in de komende maanden helder over de doorwerking van de Adviesnota Water in de diverse beheerplannen en het nationale SGBP 9.2 Inrichting en aanpak Conclusies van de onderzoekbureaus 7. De werkstructuur in Rijn-West wordt overwegend positief gewaardeerd. Met name worden de volgende positieve elementen benoemd: - Het aanwijzen en inrichten van deelgebiedprocessen - De samenwerking op een schaalniveau zoals Rijn-West (“over grenzen heenkijken”) - De structuur met RBO, RAO, Kernteam, procesmanager en ambtelijke werkgroepen 8. Er zijn ook elementen in de werkstructuur die belemmerend hebben gewerkt, met name: - De rolen verantwoordelijkheidsverdeling - De samenwerking op het niveau van Rijn-West (“de relatieve schaalgrootte” en het daarbij behorende “grote aantal partijen”) - De wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties 9. De hoge tijdsdruk (65%) en de resultaatverplichting vanuit de EU (94%) zijn in overgrote meerderheid positief ervaren omdat ze de vaart in het proces hielden, noopten tot het doorhakken

63


ORG-ID; Bureau KLB

van knopen en leidden tot een hoog onderling commitment. Anderzijds hebben inhoudelijke kwaliteit en zorgvuldigheid jegens organisaties/ mensen regelmatig geleden onder de hoge tijdsdruk. Overigens is het theoretisch mogelijk dat de betrokkenen die het meeste last hebben gehad van de tijdsdruk geen tijd hebben gehad om de enquête in te vullen. 10. Faciliteiten als richtlijnen, handreikingen en begrippenkaders vanuit EU, Rijk en RBO zijn overwegend positief gewaardeerd (>65% belangrijk/zeer belangrijk), ondanks dat er ook veel commentaar is op kwaliteit en tijdigheid. Het opbouwen van dit gemeenschappelijke kader heeft veel tijd en energie gekost, maar de waarde ervan is hoog. 11. De parallelle inrichting van het proces wordt overwegend positief beoordeeld (46% goed/zeer goed), waarbij het RBO het meest positief is en het RAO het minst: kennelijk hebben de bestuurders de vruchten geplukt en hebben de ambtenaren geworsteld met de afstemming. 12. Het ontbreken van een standaardwerkwijze bij de gebiedsprocessen is door een meerderheid (51%) niet als belemmerend ervaren, nog het minst door direct betrokkenen bij de gebiedsprocessen. De positieve waardering had vooral te maken met de mogelijkheid tot maatwerk en het draagvlak dat daardoor ontstond. Kanttekeningen zijn gemaakt bij de moeilijke afstemming achteraf en de matige efficiëntie van het gehele proces. 13. Het ontbreken van beslissingsbevoegdheid bij het RBO is overwegend niet als een obstakel ervaren (49%), nog het minst door het RBO zelf. Door het ontbreken van beslissingsbevoegdheid is geen energie verspild aan competentiekwesties en was het gezag van unanieme adviezen groot. 14. Het feit dat de klankbordgroep het RBO gevraagd en ongevraagd van advies kon dienen, is door het RBO positief (42% goed tot zeer goed) en door de klankbordgroep uitermate positief gewaardeerd (88% goed tot zeer goed). 15. 83% van de betrokkenen ziet meerwaarde t.o.v. de traditionele manier van werken, waarbij 33% zelfs grote/zeer grote meerwaarde toekent. Bij waterschappen, provincies, gemeenten en Rijkswaterstaat houden de extremen grote/zeer grote meerwaarde en nauwelijks/geen meerwaarde elkaar in evenwicht. Aanbevelingen van de onderzoekbureaus 16. Handhaaf de huidige werkstructuur. Zorg wel voor: - Verheldering van de rolen verantwoordelijkheidsverdeling - Vermindering van de complexiteit op het schaalniveau Rijn-West - Verbeteringen bij het betrekken van maatschappelijke organisaties en het mobiliseren van hun denkkracht 17. Handhaaf de huidige situatie met RBO en RAO als hulpstructuur, zonder beslissingsbevoegdheid. Bewaak het onderlinge commitment als drijvende kracht. 18. Blijf energie steken in gemeenschappelijke begrippenkaders, richtlijnen, handleidingen. Ondanks de kritiek die ze soms ook uitlokken, worden ze hogelijk gewaardeerd. 19. Handhaaf ook de gebiedsprocessen en de parallelle procesgang. Zorg wel voor een betere structurering en uniformere aanpak van de gebiedsprocessen, zonder daarbij te vervallen in al te strakke kaders: de mogelijkheid tot maatwerk in de deelgebieden is van cruciaal belang voor draagvlak.

64


ORG-ID; Bureau KLB

9.3 Proces en rollen Conclusies van de onderzoekbureaus 20. De kwaliteit van de besluitvorming in RBO, RAO, bestuurlijke en ambtelijke gebiedsprocessen wordt overwegend positief gewaardeerd. Kanttekeningen worden gezet bij de besluitvorming in het RAO, met name als gevolg van de grootte van het RAO en de traditionele aanpak met lange agenda’s en omvangrijke vergaderstukken. 21. De afstemming RBO/RAO is overwegend positief ervaren. Dat geldt ook voor de afstemming RBO/Rijk. 22. Het verloop van de parallelle procesgang wordt door de helft van de betrokkenen neutraal gewaardeerd, een derde deel is positief en een zesde deel is slecht te spreken over het verloop er van. Het RBO is het meest positief, het RAO het minst. 23. De betrokkenheid van maatschappelijke organisaties wordt over het algemeen positief gewaardeerd. De waardering is het hoogst voor de mate waarin ze geïnformeerd waren (53% tevreden/zeer tevreden) , maar neemt af via de mate waarin er oog en oor was voor hun belangen (45% tevreden/zeer tevreden) en de mate waarin ze actief hebben kunnen bijdragen (34%). 24. De maatschappelijke klankbordgroep is duidelijk minder positief over de mate waarin maatschappelijke organisaties actief hebben kunnen bijdragen (13% positief, 13% negatief, rest neutraal). Een zelfde beeld geldt voor de waardering van de klankbordgroep voor de doorwerking van haar adviezen aan het RBO. 25. De rol van de gemeente-ambassadeurs wordt hogelijk gewaardeerd. Er wordt geconstateerd dat zonder de gemeente-ambassadeurs, de gemeenten veel minder bij de gebiedsprocessen betrokken zouden zijn geweest. 26. De waardering voor de manier waarop organisaties hun rol hebben opgepakt rond oppervlaktewater verschilt nogal. Betrokkenen zijn: - het meest positief over de waterschappen (34% goed, 12% slecht) - ook positief over de provincies (34% goed, 20% slecht), met name op het vlak van de procesregie, maar minder op de inhoudelijke regie. - Minder positief over DGW/CSN (23% goed, 14% slecht), met name vanwege de krampachtige manier waarop het Rijk soms met initiatieven uit de regio omging. - Het minst positief over RWS (14% goed, 15% slecht) en gemeenten (13% goed, 23% slecht). 27. De waardering voor de manier waarop organisaties hun rol hebben opgepakt rond grondwater verschilt. Betrokkenen zijn: - het meest positief over de waterschappen (80% goed, 0% slecht), waarbij wel aangegeven wordt dat de afstemming tussen grond- en oppervlaktewater moeizaam was - ook positief over de gemeenten (44% goed, 9% slecht) - minder positief over de provincies (25% goed, 17% slecht), met name omdat het grondwaterproces zich grotendeels achter de schermen heeft afgespeeld en de provincies onvoldoende hebben gezorgd voor inbreng in het RBO - Het minst positief over VROM (13% goed, 28% slecht), met name vanwege het late tijdstip waarop VROM haar rol ging spelen en kaders ging ontwikkelen. 28. De rolverdeling rond grondwater wordt door vele betrokkenen als onduidelijk ervaren.

65


ORG-ID; Bureau KLB

Aanbevelingen van de onderzoekbureaus 29. Versterk de kwaliteit van de besluitvorming in het RAO (van technische discussies naar procesmatige discussies) 30. Besteed expliciet aandacht aan de doorwerking van de adviezen van de maatschappelijke organisaties 31. Ontwikkel manieren om maatschappelijke organisaties actiever te laten bijdragen 32. Verbeter de dialoog tussen Rijk en regio 33. Werk een heldere rolverdeling rond grondwater uit 34. Maak gebruik de geëvolueerde rolopvatting van de waterschappen voor het vervolgtraject 35. Koester het evenwicht tussen vrijheid en standaardisatie. Verdere standaardisatie en stroomlijning van het proces is nodig, maar voorkomen moet worden dat het kind met het badwater wordt weggegooid. 9.4 Toekomstperspectief Conclusies van de onderzoekbureaus 36. De helft van de betrokkenen is van mening dat de ontwikkelde aanpak ook geschikt is voor de uitvoeringsfase van het eerste SGBP. Een kwart is het daar niet mee eens. Tegen de achtergrond dat het niet meer gaat om planvoorbereiding, maar om voortgangsevaluatie is aanpassing en stroomlijning van de structuur nodig en mogelijk. 37. Ook is de helft van de betrokkenen van mening dat de ontwikkelde aanpak geschikt is voor het opstellen van het tweede SGBP. Een kwart het daar niet me eens. Stroomlijning en aanpassing is nodig. De belangrijkste benodigde aanpassingen liggen op het vlak van de schaalgrootte, de rolen verantwoordelijkheidsverdeling en de wijze van betrekken van maatschappelijke organisaties. Inhoudelijk is een scherpere focus nodig op diffuse bronnen en een ruimtelijke aanpak van waterkwaliteitsproblemen. 38. Een krappe helft (44%) van de betrokkenen acht de aanpak ook geschikt voor andere thema’s, met name Waterveiligheid en WB21, klimaatbeleid, ruimtelijke ordening. Een kwart vindt dit niet het geval. Aanbevelingen van de onderzoekbureaus 39. Zet de ontwikkelde aanpak ook in bij de uitvoering van het eerste SGBP. Stroomlijning is mogelijk en nodig in de vorm van: - Inrichting: een kleinere omvang van RAO en RBO en een lagere vergaderfrequentie - Proces: Een betere scheiding van technische en bestuurlijke aspecten en expliciete aandacht voor het betrekken van maatschappelijke organisaties bij de uitvoering - Rollen: Een duidelijkere rolen verantwoordelijkheidsverdeling en een grote rol voor de waterschappen bij de uitvoering 40. Zet de ontwikkelde aanpak ook in bij de totstandkoming van het tweede SGBP. Handhaaf daarbij de volgende elementen: - Aanwijzen/inrichten van deelgebiedprocessen - Samenwerking op schaalniveau Rijn-West (“over traditionele grenzen heenkijken”)

66


ORG-ID; Bureau KLB

- De structuur met RBO, RAO, KT, procesmanager en werkgroepen Streef naar de volgende aanpassingen: - Verminderde complexiteit door vermindering aantal betrokkenen - Een helderdere rolen verantwoordelijkheidsverdeling - Maatschappelijke organisaties actief laten meedenken En geef inhoudelijk prioriteit aan (in afstemming met het generieke beleid): - Diffuse bronnen - Ruimtelijke aanpak van waterkwaliteitsknelpunten 41. In beginsel lijkt de ontwikkelde aanpak ook geschikt voor andere beleidsthema’s, met name waterveiligheid & WB21, klimaat(adaptatie)beleid en RO. Het verdient dan wel aanbeveling te leren van het KRW-proces (zie de vorige aanbevelingen).

9.5 Gesprekken met bestuurders van het RBO Conclusies van het kernteam 42. KRW vraagt intensievere samenwerking in stroomgebied. De samenhang die de KRW vraagt, betekent voor Nederland intensievere samenwerking in het stroomgebied, samenwerking over bestuursgrenzen heen, een gelijktijdige planvorming van alle overheidslagen en een integrale benadering en afstemming van resultaatgerichte kosteneffectieve maatregelen. De plannen geven een grote impuls aan verbetering van de waterkwaliteit en voldoen aan de doelen van de KRW. 43. Burgers zien de komende jaren een aanzienlijke verbetering van de waterkwaliteit; vooral door een groot aantal inrichtingsmaatregelen zal dit zichtbaar zijn. 44. Bestuurders op lokaal, regionaal en nationaal niveau hebben vormgegeven aan intensieve samenwerking (gebiedsprocessen, regionaal bestuurlijk overleg en landelijk overleg) bij de uitwerking van de Kaderrrichtlijn Water en hebben gezamenlijk een samenhangend en betaalbaar pakket van maatregelen vastgesteld; 45. Brussel ontvangt een uitwerking van de richtlijn die naar verwachting van het RBO voldoet aan de verplichtingen en ambities die zijn vastgelegd in de Kaderrrichtlijn Water. 46. Samenwerking op watergebied is volwassen geworden De samenwerking in het waterbeheer, zowel bestuurlijk als ambtelijk, is de afgelopen jaren gegroeid en volwassen geworden. Gezien de algemene waardering van het proces en de resultaten hebben de partijen in het deelstroomgebied Rijn-West aangetoond dat zij, ondanks de grote van het deelstroomgebied, in staat zijn geweest een complex en internationaal beleidsdossier concreet te vertalen naar een haalbaar en betaalbaar pakket aan maatregelen. Zij hebben ook aangetoond dat bestuurlijke samenwerking in een netwerkstructuur (regionale bestuurskracht door netwerkvorming), zonder de bestaande gezagsverhoudingen geweld aan te doen, tot effectieve besluitvorming kan leiden, mits gedegen voorbereid en bestuurlijk aangestuurd. 47. Samen werken aan een gezamenlijk plan is vruchtbaar. Het overkoepelende product Adviesnota Schoon Water, waarin de uitkomsten van het regionaal KRW-gebiedsproces zijn samengevat, wordt gewaardeerd door de deelnemende partijen. 48. De gebiedsprocessen vormen de basis voor de waterplannen. Meer dan 90% van de uitkomsten uit de gebiedsprocessen, samengevat in de Adviesnota, blijkt opgenomen in ontwerp/waterplannen. Aanbevelingen van het kernteam Uit de gesprekken met de bestuurders komen de volgende aanbevelingen. 49. Samen werken in (deel)stroomgebieden: focus houden op de KRW. De samenwerking in het (deel)stroomgebied Rijn-West heeft zich tot nu toe gericht op de invoering van het KRW-

67


ORG-ID; Bureau KLB

beleid en de daarmee samenhangende thema’s uit overige communautaire wetgeving (N2000, Nitraatrichtlijn, Stedelijke afvalwaterrichtlijn, etc.). Ook vanuit Europa valt te verwachten dat de integratie van Europees beleid tav waterkwaliteit de komende jaren nader zal wordt geïntegreerd in de KRW. Het geprojecteerde waterkwaliteitsbeleid zoals weergegeven in het 1e SGBP en de daarbij komende verantwoording van de uitvoering van dit beleid is al een enorme uitdaging. Hoewel uit de enquête de positieve houding blijkt om de agenda van het RBO te verbreden menen de geïnterviewde bestuurders dat het niet gewenst is de agenda van het RBO verder te verzwaren. Het RBO ziet op dit moment het zorgen voor volledige integraliteit van het waterbeheer niet als taak. De KRW verlangt samenwerking in stroomgebieden en rekent af op de uitvoering. De komende jaren zijn er om deze aanpak en samenwerking te continueren en het voorgenomen beleid ook daadwerkelijk uit te gaan voeren. Dit geldt voor zowel de regionale partijen, als de betrokken ministeries. 50. Inzet komende jaren gericht om de KRW op peil te houden. Het bestuurlijke commitment en de samenwerking is tot nu toe nog niet echt op de proef gesteld. Komende jaren zal blijken of alle maatregelen kunnen worden uitgevoerd en alle afspraken worden nagekomen. Ook moet blijken of belangrijke bestuurlijke kwesties die geagendeerd zijn of doorgeschoven naar het 2e SGBP succesvol ter hand kunnen worden genomen. Aanbevelingen van de onderzoeksbureaus en het kernteam voor de bestuurlijke agenda Op grond van de uitkomsten van de quick scan evaluatie adviseren wij de volgende vier hoofdonderwerpen voor de bestuurlijke agenda van de komende jaren (voor zowel grond- als oppervlaktewater): a. Monitoring van de uitvoering van de KRW-maatregelen. Hiertoe kan een gezamenlijke uitvoeringsstrategie worden opgesteld, waarbij de insteek is om kosteneffectief en efficiënt samen te werken bij de uitvoering van de maatregelen. Met het oog op de resultaatsverplichting op de uitvoer van de maatregelen is het wenselijk om een gedegen monitoring van de uitvoering op bestuurlijk niveau te blijven agenderen, om indien nodig bij te kunnen sturen. b. Intensivering van de samenwerking, breder dan Rijn-West. Als (deel)stroomgebied in het meest benedenstroomse deel van de Rijn is het van belang om goed de omgeving te blijven volgen. Dat vraagt om niet alleen een intensieve samenwerking tussen de waterbeheerders binnen het stroomgebied Rijn in Nederland, maar zeker ook met haar bovenstrooms gelegen partners in met name Duitsland. c. Prioriteit bij aanpak van onderwerpen die naar voren zijn geschoven. Er ligt nu een maatregelenpakket met rijks- en regionale maatregelen, dat naar verwachting voldoende is om in het (deel)stroomgebied Rijn-West in 2027 in ruim 40% van de waterlichamen het doel te halen, en in de overige 60% van de wateren een flinke verbetering te bewerkstelligen. Er is nog een extra inspanning nodig om ook in deze wateren het doel te halen. Deze extra stap bestaat ten minste uit (1) het nemen van extra regionale maatregelen in het tweede en derde Stroomgebiedbeheerplan, (2) de uitvoering van het synergie- en innovatieprogramma en (3) aanvullend generiek beleid van het Rijk in de periode 2015–2027 ten aanzien van mest, zuiveringen of andere bronnen. Naast de effecten van dit beleid zelf kunnen hierdoor aanvullende regionale maatregelen effectief blijken. d. Versterking van meekoppeling. Om gedurende de uitvoering van de maatregelen optimaal gebruik te maken van synergie met aanverwante beleidsvelden, wordt de komende periode de koppeling tussen waterkwaliteit, de waterdoelen in de N2000 en de uitvoering van WB21 maatregelen strakker georganiseerd.

68


ORG-ID; Bureau KLB

Evaluatie KRW-proces Rijn-West QUICK SCAN

Recommend Documents