EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL: ■ Oroszország mindig Európához tartozott – Beszélgetés Szvák Gyula történészszel ■ Nagy Andrea: A kisebbségpolitika az Európai Unióban, avagy a hazai romák kilátásai a csatlakozás után ■ Hörcsik Richárd: A nemzeti parlamentek szerepe az új Európai Alkotmányban ■ Czédly József: Új kormány, új program Romániában ■ Nyikos László: A közpénzek ellenôrzésének jogi és szakmai szabályozása három EU-tagjelölt országban (Bulgária, Románia, Törökország)

X. ÉVF. 3. SZÁM

2005. MÁRCIUS

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal folyóirata

Felelôs kiadó:

Veress József

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô: Szerkesztôségi titkárok:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György Galambos Zsuzsa, Horváthné Stramszky Márta

A szerkesztôség címe:

MEH Európai Integrációs Iroda, 1055 Budapest, Kossuth tér 4. Tel.: 441-3380 Fax: 441-3382

Az Európai Tükör megjelent számai letölthetô formátumban megtalálhatók a www.stratek.hu honlapon. A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomás és elôkészítés: Visit Nyomda és Stúdió ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2005/3.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom Oroszország mindig Európához tartozott – Beszélgetés SZVÁK GYULA történésszel ..........3 NAGY ANDREA: A kisebbségpolitika az Európai Unióban, avagy a hazai romák kilátásai a csatlakozás után ................................................................................ 12 GARAMVÖLGYI RÓBERT–NEMESSÁNYI ZOLTÁN: A nemzeti kollíziós jogok alkonya: a nemzetközi magánjog „közösségiesítésének” folyamata .................................... 31 HÖRCSIK RICHÁRD: A nemzeti parlamentek szerepe az új Európai Alkotmányban .......... 48 ALFÖLDI KATALIN: Felkészülés a jövô közösségi programjairól való gondolkodásra ......... 56 RÉTHI SÁNDOR: Az Európai Unió és Oroszország: távlatok világos perspektívák nélkül ... 66 Szemle CZÉDLY JÓZSEF: Új kormány, új program Romániában ............................................... 77 NYIKOS LÁSZLÓ: A közpénzek ellenôrzésének jogi és szakmai szabályozása három EU-tagjelölt országban (Bulgária, Románia, Törökország) ................................... 87 Uniós aktualitások

Országgyûlés Külügyi Hivatala BALÁZS KATALIN–SZALÓKI KATALIN: Felhôk fölött az ég – A Kiotói Jegyzôkönyv és az Európai Unió emisszió-kereskedelmi rendszere ............................................. 102

Központi Statisztikai Hivatal NÉMETH ESZTER: EU-csatlakozás a statisztikák tükrében ......................................... 119 Olvasólámpa Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU kapcsolatok fejlôdése ......... 128 Monitor ................................................................................................................. 131 English summaries ................................................................................................ 139

3

Oroszország mindig Európához tartozott Beszélgetés Szvák Gyula történésszel „A nyugati szemlélô gyakran találta az orosz történelmet mozdulatlannak, amelyben, úgymond, nagyon hosszú idôszakokon keresztül nem történik minôségi változás, s ezért nagyon nehéz benne az egyes periódusokat elválasztani.” Ezt a megállapítást Szvák Gyula tette egyik nemrég írott esszéjében. Az orosz történelem tudós kutatóját, az Eötvös Loránd Tudományegyetem Ruszisztikai Központjának vezetôjét arról kérdeztük, mennyiben tekinthetô európainak az orosz fejlôdés. A történész számos elôítélettel vitatkozva hangsúlyozza, hogy sajátos, de minden tekintetben európai história az orosz. Ebbôl és a valóság tényeibôl következôen Szvák professzornak az a véleménye, hogy kétoldalú politikai elhatározás kérdése, tagja lesz-e Oroszország az Európai Uniónak, s ha igen, mikor.

– Önnek most jelent meg a Pannonica Kiadónál közös könyve Jevgenyij Anyiszimov orosz történésszel. A kiadó Fekete-Fehér sorozatában, amelyben idáig tizenhat nagy történelmi személyiség párhuzamos életrajzát írták meg, ön IV. Iván, orosz kollégája pedig I. Péter biográfiájának a megrajzolására vállalkozott. A történelemkedvelô, de laikus olvasó számára úgy tetszik, hogy a két történész Oroszországnak az európai fejlôdéshez vezetô útja két – igaz, merôben különbözô – szakaszát rajzolta meg. Így van-e ez valóban? – Azért érdekes, amit mond, mert a szûkebb történész szakma számára az 1530 és 1584 között élt, nagyfejedelemként 1533–47 között, majd cárként haláláig uralkodó IV., vagy amint nevezni szokás: Rettegett, illetve Rettenetes Ivánt nem olyan kézenfekvô összehasonlítani az 1672 és 1725 között élt I., más néven Nagy Péterrel, aki 1689-tôl uralkodott haláláig. Ha a két államférfi életrajzát egymással összevetjük, történész-szemszögbôl nézve éppenséggel nem az európaisággal kapcsolatos következtetések tûnhetnek a legfontosabbnak. Ellenkezôleg: aki az orosz történelem alapos ismerôjének számít, az meg is lepôdik azon, ha valaki IV. Ivánban az európaizálás fontos alakját véli felfedezni. Ezzel szemben egy jól tájékozott értelmiségi nagyon könnyen el tudja ezt a kettôjük közötti hasonlóságot fogadni. Igyekszem érzékeltetni, mi is az ellentét oka. Ha Oroszország Nyugat-Európához való közeledésérôl beszélünk, közhelyszámba megy Nagy Péter emlegetése. IV. Iván tevékenységét tárgyalva viszont egészen más kérdések jutnak eszünkbe. Nyugodtan kijelenthetem, hogy egyebek mellett éppen az európaisághoz való viszony különbözteti meg egymástól a két uralkodót. Elvben tulajdonképpen ki is zárná a közöttük lévô különbség, hogy párhuzamos életrajzokat írjunk róluk. IV. Iván ugyanis – és vele a korabeli orosz történelem – olyan távol volt Európától, hogy annál távolabb már nem is lehet lenni. Az viszont közhely,

4

EURÓPAI TÜKÖR 2005/3 • MÁRCIUS

hogy Nagy Péter minden energiáját arra fordította, hogy kinyissa Oroszország kapuját Európa felé. Szóval a különbség óriási. – A különbség ellenére azonban megszületett az a munka, amely apropót szolgáltat beszélgetésünkhöz. – Ebben közrejátszott az az értelmiségi felfogás is, amely nagyon is sok hasonlóságot lát a két államférfi tevékenysége között. Kollégám, Jevgenyij Anyiszimov maga is ezen felfogás jegyében gondolkodott, ezért idézett meg egy harmadik államférfit is: Sztálint. Tehát annyira kézenfekvônek tûnik IV. Iván és I. Péter összehasonlítása, hogy még egy harmadik figura is kínálkozik egy meghúzandó ív tartópillérének. Eszerint a despotikus orosz uralmi formák elsô nagyszabású alakja Rettenetes Iván, a második Nagy Péter lett volna, a harmadik pedig Sztálin. Ez el is fogadható, ha úgy vélekedünk, hogy az orosz történelem nem volt egyéb, mint egy totalitárius állam létrehozása, továbbfejlesztése és betetôzése. Ámde nem vélekedhetünk így. Tény, hogy Nagy Péter és Sztálin között fedezhetünk fel hasonlóságokat, ha arra gondolunk, hogy mindketten szükségét látták egy erôltetett modernizációnak. A XVIII. század elején Nagy Péter egy állami tôkefelhalmozást hajtott, illetve hajtatott végre, és ez valóban hasonlítható az erôltetett sztálini iparosításhoz. Olyasmit azonban, ami IV. Iván korából mindezzel összevethetô volna, aligha tudunk felfedezni. – Mostanában sokat foglalkoznak a társadalomtudományok – a történelem, az antropológia, a szociológia – az egyes civilizációk közötti különbségekkel. Odáig el is jutnak, hogy a nyugati és a keleti kereszténység között nagyok a differenciák, ám úgy tetszik, mintha az ortodoxia által jellemezhetô területek sajátosságainak ismereteivel hadilábon állnának. – Számomra már az is nagyon kérdéses, hogy van-e valamiféle jogosultsága annak, hogy külön orosz civilizációról beszéljünk. Az én felfogásom szerint a civilizáció sokkal tágabb fogalom, hogysem egyszerûen valamiféle szellemi kultúrát értsünk rajta. A civilizáció fogalma magában foglalja a fejlôdés struktúráját is. Ha ebbôl a szemszögbôl vizsgáljuk a problémákat, úgy vélem, nem lehet vitás, hogy beszélhetünk egy európai civilizációról. Mármost az a kérdés, vajon az orosz civilizáció ennek része-e. Szerintem feltétlenül, és ebben az esetben megismétlem: nincsen értelme orosz civilizációról beszélni. És nem csupán azért, mert keresztény kultúráról van szó. A vallás ugyanis olyan szoros szimbiózisban van egyéb társadalmi-gazdasági determinációkkal, hogy nagyon nehéz egészen pontosan meghatározni, melyiküknek van fontosabb szerepe. Persze tagadhatatlan, hogy egy olyan determinációs együttesrôl van szó, amelyen belül a kereszténységnek kitüntetett szerepe van. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a kereszténységtôl nagyon is független, rendkívüli jelentôségû strukturális tényezôk is fontos szerepet játszottak az orosz történelemben. – Ha jól értem, az ön felfogása szerint végül is az európai és az ázsiai fejlôdés sajátságos együttese az orosz történelem. – Mostanában túlhaladottnak szokásos bizonyos fogalmak használatát tekinteni. Ilyen például a feudalizmus. Én azonban nem látom az okát, hogy eltekintsünk tôle, hiszen sok-sok történészgeneráció munkájának eredményeképp született meg. Nos, ez, az európai történelemnek egy nagyon fontos szakaszát mindenki számára érthetô

OROSZORSZÁG MINDIG EURÓPÁHOZ TARTOZOTT

5

módon kifejezô fogalom rendkívül sokat mond el az orosz fejlôdésrôl is. Méghozzá azt mondja, hogy az orosz fejlôdés genezisében nem különbözik más európai államok kora-feudális fejlôdésétôl. Tehát Oroszország ugyanúgy indult el a feudalizmus útján, mint más, késôn jött európai társadalmak. Szóval nem kívánom azt állítani, hogy ugyanolyan volt a feudális fejlôdés orosz földön, mint a klasszikus feudalizmus világában, amely egyébként ismeretes módon meglehetôsen kis területre korlátozódik. Ami természetes is, hiszen Oroszországban éppúgy, mint sok más területen, nem jöhetett létre az antikvitásnak és a barbárságnak ama szintézise, amely az úgynevezett centrumországok feudalizmusát jellemzi. De ha ezeket a centrumországokat tekintjük mintának, akkor azt kell megállapítanunk, hogy minden más ország fejlôdése megkésettséget mutat hozzájuk képest. Ha így nézzük a kérdést, azt kell mondanunk, hogy nincsen igazán lényeges különbség a lengyel, a magyar, a cseh és az orosz fejlôdés között. Nincsen rá semmiféle okunk, hogy a 10. századi Kijevi Fejedelemség és bármely más korabeli európai állam között különbséget tegyünk. A különbségek késôbbi eredetûek. – Az elsô lényeges különbség maga a késôn jövés. – Valóban, és ez önmagában sok mindent megmagyaráz. Tehát itt még csupán anynyiban különbözik az orosz struktúra a centrumétól, amennyiben a magyar, a lengyel és a többi közép-kelet-európai vagy a skandináv struktúrák különböznek tôle. Az igaz, hogy 1054-ben végbemegy a keleti és a nyugati egyház közötti nagy szakadás. Ezt szokás döntô jelentôségû cezúrának tekinteni. Sokaknak az a véleménye, hogy ekkortól távolodik el a nyugati és a keleti kereszténység egymástól a mai napig kibékíthetetlenül. – Nem egy historikus viszont arra figyelmeztet, hogy ebben az idôben a keleti kereszténység központja, Bizánc, összehasonlíthatatlanul fejlettebb volt, mint Róma. Míg ez utóbbi csak egy az itáliai városok között, Bizánc még négyszáz esztendôn keresztül nagyhatalom, amely sikerrel veszi fel a harcot a különféle barbárnak minôsített népekkel, mi több, vallási fennhatósága alá tud vonni közülük nagyon jelentôseket. Némely értékelés szerint éppen az lett volna István királyunk nagy érdeme, hogy a hatalmas Bizáncon túltekintve meg tudta érteni, hogy az akkor még viszonylag gyenge Rómáé a jövô. – Szûcs Jenô, a kiváló magyar történész azt mondta, hogy a történész dolga az, hogy a mindenkori világtörténelmi fejlôdés fô áramához viszonyítsa az eseményeket. Nagy kérdés azonban, hogy mi is volt a fô áram a 11. században. A mából viszszanézve kétségtelen, hogy a feudalizmusnak az az utólag rekonstruált rendszere, amely jellemzôen a nyugat-európai centrumországokban alakult ki. Továbbá, azok a keresztény népek bizonyultak a modernizációra a leginkább alkalmasnak, amelyek a fejlôdés nem-bizánci útját járták. Mindazonáltal az 1054-es cezúra jelentôségének abszolutizálását a magam részérôl elutasítom. Az ugyan tény, hogy vannak jelentôs különbségek a nyugati és a keleti kereszténység között, a hasonlóságok azonban sokkal fontosabbak. Néhai professzorom, Perényi József hangsúlyozta gyakran az 1960-as években, hogy a nyugati és a keleti keresztény paraszt ugyanúgy túrta a földet, ugyanolyan technikákkal, ugyanolyan alávetettségben. Tagadhatatlanul van ebben a megközelítésben némi vulgarizálás. Hiszen elsôsorban az úgynevezett alap-

6


nak tulajdonít jelentôséget, és nem vizsgálja, milyen más tényezôkkel van kölcsönhatásban. Ettôl azonban még nem kell teljesen elvetnünk. Az én felfogásomban is igen fontos kérdés, hogy milyen volt a gazdasági berendezkedés és milyen az erre épülô társadalmi struktúra. És megint csak azt kell mondjam, hogy a második évezred elsô századaiban az orosz területek fejlôdése igen sokban hasonlított például Magyarországéhoz, Lengyelországéhoz. A fô jellemzôket tekintve e területeken is a kialakulóban lévô feudális társadalmaknak megfelelô volt a helyzet, ugyanúgy, mint Oroszországban. – Ismeretes, hogy ezekben a századokban rendkívül élénkek a magyar-orosz, illetve az orosz-magyar kapcsolatok. Késôbb királlyá koronázandó trónkövetelôk menekülnek például hazánkból a kijevi udvarba, ahol elismerik a trónnal kapcsolatos igényeiket. – Ez nagyon fontos dolog. Hogy tudniillik mindkét fél ugyanolyannak tekinti magát, mint a másik. Emlékezetem szerint Marc Bloch, a kiváló francia történész mondta, hogy a historikusnak általában az a fô hibája, hogy úgy gondolja, ô okosabb, mint az általa kutatott kor embere volt. Kétségkívül van bennünk hajlam a korábbi idôszakok embereinek lebecsülésére. Pedig nagyon is érdemes megkísérelni, hogy belehelyezkedjünk egy-egy kor gondolkodásmódjába, értékrendjébe. Ezzel a most tárgyalt korszakkal kapcsolatban is ez a célszerû. És akkor láthatjuk, hogy a második évezred orosz és más uralkodói teljesen egyformának tekintik egymást. Neves magyar történészek – Szûcs Jenô, Makkai László és Niederhauser Emil – már az 1970-es években arra hívták fel a figyelmet, hogy az 1200-as években következett be a mi régiónkban egy strukturális változás. Odáig nagyjából egységesnek minôsíthetô az itteni fejlôdés, akkortól kezdôdôen azonban jelentôsek az eltérések. Kelet-Európa kettészakadt. A lengyel-cseh területek strukturális értelemben közelebb kerültek a nyugat-európai centrumhoz, az orosz területek pedig távolabb kerültek tôle. Nem utolsósorban azért, mert a tatárok támadásai hosszú idôre elszakították ôket a Nyugattól. Szerintem inkább innen datálódik a strukturális változás, mint az 1054-es egyházszakadástól. Azonnal hangsúlyozom azonban, hogy a tatár-hatás miatt – hogy finoman jellemezzük a történteket – semmi okunk nincsen arra, hogy az orosz fejlôdést az ázsiai civilizációkhoz soroljuk. Arról van szó, hogy ekkortól az orosz feudalizmus még nagyobb arányban autochton módon járja a maga kelet-európai feudális fejlôdési útját. Azt mondanám, hogy a szóban forgó idôtôl az orosz lesz a klasszikus kelet-európai fejlôdés, a lengyel, a cseh, a magyar pedig a nem klasszikus, a nem tipikus, amely megpróbálja behozni a centrumterületekkel szembeni hátrányát. – Azt hiszem, amirôl most beszél, az nagyon fontos dolog. Az értelmiségi közhiedelemben (nem nevezném köztudatnak) ugyanis az él, hogy a tôlünk keletre lévô országokat az ortodox kereszténység taszította az elmaradottságba. Az autochton orosz fejlôdést e közhiedelem szerint nem úgy kell felfogni, ahogyan ön teszi. E közhiedelem szerint tehát nem arról van szó, hogy az orosz feudalizmus a tatárokkal való igen hosszú küzdelem ellenére megy elôre a maga útján, hanem arról, hogy a bizánci ortodoxia tette lehetetlenné valamennyi keleti keresztény társadalom fejlôdését. Ilyen módon maga a keleti kereszténység is valami alacsonyabb rendû dolognak minôsül, mint a nyugati.


7

– Én az orosz fejlôdés különösségét éppen abban látom, hogy a hosszú idôn át tartó tatár uralom nem tudta átstrukturálni az orosz fejlôdést, nem tudta azt a saját képére formálni. Hogy úgy mondjam: képtelen volt az orosz fejlôdést az európai útról letéríteni. De az orosz fejlôdés pályája még bonyolultabb, hiszen egy idô múltán bizonyos területek litván fennhatóság alá kerültek. Ezek nyomán viszont ezek közeledtek a nyugati modellhez. A korai nyugati hatások közül igen fontos a lengyeleké, akik két évig uralták Moszkvát. Megemlítendô a svéd befolyás is. Azután Nagy Péter uralmától kezdve a különbözô nyugati hatások. Sokan azt mondják, hogy az orosz fejlôdés tulajdonképpen nem egyéb, mint a különféle hatások összessége. Ebben van is igazság, de akkor az is igaz, hogy szinte valamennyi társadalom fejlôdése külsô hatások összességének fogható fel. De azonnal jelzem, hogy ha az orosz történelmet vizsgáljuk, azt tapasztaljuk, hogy a társadalom e hatásokból mindig csak annyit épít be önmagába, amennyit strukturálisan képes elviselni. Ez a helyzet a tatár hatással is, amelynek megvoltak a döntô jelentôségû következményei, elsôsorban az uralmi technikákat illetôen. Ha szemügyre vesszük IV. Iván korát, olyasmit látunk, mint egy keleti uralkodói udvarban. A szokásokat sok utazó keletieseknek írja le. Az orosz hatalom számos olyan dolgot vett át, amely a tatárokra volt jellemzô. Megint mondom, hogy az orosz történelem (is) akár az idegen hatások történeteként is leírható. Hiszen az óorosz állam maga is a varégoknak, vagyis a vikingeknek, más néven a normannoknak tulajdoníthatóan jött létre. A tatár tehát az orosz történelemre nagy hatást gyakorló nomád népeknek csak egyike, de mindenképpen a legfontosabb. IV. Iván nem csupán tatár segédcsapatokat használt katonai akcióiban, de azt is megtette, hogy teátrálisan lemondott a nagyfejedelmi méltóságról, és egy tatár szolgálófejedelmet nevezett ki minden oroszok nagyfejedelmének. Ez azonban, mint említettem, megmaradt külsôségnek, hatalmi technikai eljárás volt csupán. Mert az eredmény az lett, hogy ezáltal is eredményesebben volt mûködtethetô az az autokratikus rendszer, amelyet az orosz nagyfejedelmek létrehoztak. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez az autokratikus rendszer genezisét illetôen nem ázsiai eredetû. Társadalmi-gazdasági alapzata európai. Hiszen egy jellegzetesen európai, kora-feudális katonai-földesúri osztály hatalmán alapul. Vagyis ez az osztály az Európára jellemzô földtulajdonformán szervezôdik meg, amely megfelel a frank földtulajdonlási módnak. Az orosz fejlôdés – a maga sajátságos módján – éppen azért lehetett sikeres az eurázsiai hatalmas térségben, mert az európai típusú feudális berendezkedéssel párosítani tudta a zsarnoki tatár uralmi technikákat és a bizánci ideológiát. – Valószínû, hogy az európaiság értelmezéséhez még sok tennivalónk lesz a bizánci kultúra újraértékelésénél is. Hiszen Bizánccal kapcsolatos fogalmaink jószerével pejoratívak. Pedig, mint már mondtuk, egy több mint ezer esztendôn át fennálló birodalomról van szó, amely az Európa-elleni különféle nomád – így a hun, normann, arab – támadások feltartóztatásában, gyengítésében nagy szerepet játszott. A hellén és a római kultúra folyamatosságának biztosításáról nem is beszélve. – Tény, hogy a bizánci történelemrôl nagyon kevés van a köztudatban, az is nagyon torz módon. Az orosz fejlôdés szükségleteit pedig éppen a bizánci minta szolgálta. A bizánci császár ugyanis – ugyancsak a keleti mintáknak megfelelôen, amelyek-

8


kel a birodalom állandóan szembesülni kényszerült – egy személyben despota volt, amint görögül nevezték: autokrator, és a görögkeleti egyház feje. Ez az autokratacezaropápista modell szolgált mintául az orosz cárok számára. Az európai, keleti és bizánci fejlôdésnek ez az orosz fejlôdés által kitermelt együttese az úgynevezett zavaros idôszakban került veszélybe. Ez a már említett lengyel uralom idején történt, amikor Moszkva két esztendôre lengyel garnizonná vált. Ekkor rádöbben az orosz vezetés, hogy a korábbi módon nem tudja megvédeni az országot. Megkezdôdik tehát az óvatos tájékozódás a Nyugat irányába. Az orosz nagyfejedelmek természetesen nem teoretikusok, ezért a praxis érdekli ôket. Például a hadsereg-szervezési reformok. Így szüremkednek be már IV. Iván uralma és az azt követô káosz után az 1613-tól uralkodó Romanovok idején a nyugati hadsereg-szervezési elvek. És Nagy Péter lesz az a cár, aki a maga kíméletlen módszereivel kiteljesíti a szükséges reformsorozatot. Elôdei ugyanis nem voltak képesek áthidalni azokat az ellentéteket, amelyek az orosz pravoszlávia és a nyugati metódusok között mutatkoztak. I. Péter nem sokat foglalkozik ezekkel. Az ô nagysága, különössége sajátságos módon éppen abban áll, hogy neki nincsenek aggályai. A marxista Plehanov, akinek zseniális megfigyelései voltak az orosz történelemmel kapcsolatban, azt mondta, hogy Oroszország mindig ingamozgásban volt a Kelet és a Nyugat, Európa és Ázsia között, és hol az egyikhez, hol a másikhoz került közelebb. Ha megállapítjuk, hogy IV. Iván idején egészen szélsôséges módon lengett ki az inga Kelet felé, akkor azt is meg kell állapítanunk, hogy a Romanov-ház elsô uralkodóitól kezdve visszafelé lendül, I. Pétertôl pedig igen erôteljesen a Nyugat felé lódul. Ez abban is megnyilvánul, hogy az orosz fejlôdés során elôször nevezhetjük valóban nyugati értelemben nemeseknek a nemeseket, a jobbágyokat pedig jobbágyoknak. – Kevéssé ismert, hogy a feudalizmusnak ezek a jellegzetességei több évszázados eltolódásban vannak Oroszországban. – Csak egyetlen példát mondok. Oroszországban már a Romanov-dinasztia idején, 1649-ben foglalták törvénybe a parasztság röghöz kötését. – Holott Közép-Kelet-Európában, így Magyarországon is a 16. század elejétôl már a második jobbágyságról beszélünk. – Mégis az a helyzet, hogy amikor Oroszországban az érett feudalizmus idôszaka következik, Nyugaton pedig annak felbomlása, ezzel párhuzamosan a Nagy Péterféle abszolutizmust nyugati típusú abszolutizmusnak kell neveznünk. Igaz, hogy nincsen polgárság, nincsen burzsoázia Oroszországba, az intézmények azonban ugyanolyanok, mint Nyugaton. Ha egy jellegzetes nyugati abszolutisztikus államot – nevezetesen a poroszt – szemügyre veszünk, akkor azt tapasztaljuk, hogy semmi lényeges különbség nincsen közötte és az orosz állam között. Oroszországban fellelhetô az abszolutizmus valamennyi ismérve. Méghozzá egy nagyon egyszerû oknál fogva: Nagy Péter meghonosítja ôket. Ugyanaz teszi lehetôvé számára a honosítást, ami IV. Iván számára az európai feudalizmus alapján lehetôvé tette a tatár és bizánci uralmi technikák átvételét. Az évszázadok során kifejlôdô orosz autokráciához Péter idején kiválóan illeszkednek a nyugat-európai hatalomgyakorlás technikái. Ez nem azt jelenti, hogy az orosz cár a szó strukturális és minôségi értelmében európaizált volna. Viszont mindenféle intézményt és technikát átvett, amely az orosz autokráci-


9

át még tovább erôsítette. Így történhetett, hogy az orosz önkényuralmi rendszer soha olyan erôs nem volt, mint Nagy Péter idején. Soha olyan totális elnyomáson nem nyugodott az orosz állami uralom, mint ekkor. Ebben az idôszakban válik teljessé az orosz parasztság szolgaságba vetése. Valójában a rabszolgaság megteremtése történik meg ezzel. Igaz, az orosz uralkodó osztályt is életfogytig tartó szolgálattal sújtja a cár. Nagy Péter idejétôl lesz a hatalomnak kiszolgáltatva az egész orosz társadalom. Ezzel párhuzamosan a cár végrehajt állami fennhatóság alatt egy eredeti tôkefelhalmozást. A nyugati viszonyokkal kapcsolatos analógiák ezen a téren teljesen látszólagosak. Vannak például manufaktúrák Oroszországban is. Ezek azonban a kényszermunkára alapozódnak és állami megrendelésre dolgoznak. Tehát semmi közük nincsen a nyugati jellegû kapitalizációhoz. Azt mondhatnánk, hogy ha egyáltalán lehetséges volt, akkor Nagy Péter még jobban eltávolította Oroszországot az európai-polgári fejlôdéstôl, mint elôdei. Ugyanakkor az ô uralmának homlokzata európaira volt festve. – Mindeközben azt is láthatjuk, hogy a nem olyan sokkal korábban a fennmaradásáért küzdô Oroszország területileg és erejét tekintve is egyre nagyobb hatalommá válik. A kultúra is rendkívül gyors virágzásnak indul. Az egyetemes természettudomány kiemelkedô alakja, Lomonoszov, Nagy Péter uralkodásának idején születik, de Péter lányának uralkodása alatt lesz kiváló fizikussá-kémikussá, emellett írónak sem utolsó, de ô alkotja meg az elsô rendszeres orosz nyelvtant is. És azután jön a fantasztikus 19. század. Olyan írókkal, mint Puskin, Lermontov, Gogol, Turgenyev, Tolsztoj, Csehov. Szinte a világirodalomban is páratlan ez a vonulat, amely teljes egészében megkerülhetetlen az egyetemes mûvelôdés számára. Hogyan magyarázható a megkésettségnek és a hatalmas modern alkotóerônek ez az egyidejû megmutatkozása? – Ez nagyon fontos kérdése az orosz fejlôdésnek, amire viszonylag könnyû technikai jellegû választ adni. Nagy Péter elrendeli, hogy a nemes ifjaknak kötelezô tanulniuk. Nem is nôsülhetnek meg addig, amíg bizonyos vizsgákat le nem tesznek. Tanulmányaikat lehetôség szerint Európában kell végezniük. Kezdetben persze nagy az ellenállás, de miután a nemesség belekóstol Európába, jóval nagyobb a hajlandóság. Péter idején még erôszakra van szükség, hogy kimozduljanak a fiatalok otthonról, de azután már életformává válik a Nyugatra való utazás. Nem is tartják semmire az olyan fiatal nemeseket, akik nem ismerik Európát, nem beszélik valamelyik európai – elsôsorban természetesen a francia – nyelvet. Így azután egyszersmind megismerkednek a kor vezetô szellemi áramlataival is. Az orosz nemesség gazdagabb rétege, amely képes fedezni ezeknek az utazásoknak a költségeit, ily módon meglehetôsen magas mûveltségi szintre emelkedik. Ennek a rétegnek a befolyása pedig nagyon is jelentôs. Ezzel párhuzamosan igen fontos tényezô az, hogy ez az idôszak a nemzeti ébredés kora. Oroszországnak, ennek a hatalmas birodalomnak a társadalma ugyanazokat a stációkat járja be a nemzeti fejlôdés útján, mint Kelet-Európa kisebb népei. A 19. század elsô évtizedeitôl kezdve, amikor a nagy viták zajlanak a szlavofilek és a nyugatosok között, elindul az orosz társadalomnak az igazán kritikus önvizsgálata, történelmi helyének keresése is. Rendkívül nagy szellemi energiák szabadulnak fel ebben az idôszakban Oroszországban.

10


Hogy mi annak az oka, hogy szinte páratlanul nagyszabású szépirodalom jön létre orosz földön, arra nagyon nehéz válaszolni. Tény, hogy a szolgaság mindig óriási felszabadító erôket képes mozgósítani. Szakértôk szerint pedig az abszolutizmus mindig arra ösztönzi az értelmiséget, hogy a liberalizmus vagy az eredetileg szintén ellenzéki nemzeti eszme mellé álljon. Emellett az is igaz, hogy az ortodox vallás egy ponton nagyon is különbözik a nyugati kereszténységtôl. Nincs annyi közvetítô az Isten és az egyén között, mint egy római katolikusnál. A lélek sokkal könnyebben tárulkozhat ki, könnyebben mutatkozhat meg. Talán ennek is szerepe lehet az orosz irodalom virágzásában. – Az orosz átalakulásnak napjainkban is megvannak a sajátságai. Mit lehet ön szerint prognosztizálni: Oroszország nagyságánál, „különösségénél” fogva megmarad önálló egységnek vagy pedig valamikor az Európai Unió részévé válik? – A történelem azt mutatja, hogy ha Oroszországban nem mûködött az abszolutizmus, akkor mindig az anarchia fenyegette. Ekkor általában az állam polgárai maguk kiáltottak rendért. A jelenlegi viszonyokat ismerve – például a kaukázusi viszonyokra gondolva – nem várható, hogy rövid idôn belül radikális változások lesznek. Tehát, ahogyan sokan mondják, az orosz állapotoknak számos, a Nyugat által nem eurokonformnak minôsítette vonásuk van. Ezeknek az értékelése azonban politikai probléma. Mert a lényeget illetôen Oroszország – amint az az eddigiekbôl remélhetôen kiderült – igenis európai ország. Ha azt is figyelembe vesszük, hogy Európának igen nagy szüksége van még a jelenleginél is nagyobb szabású egységesülésre, akkor csakis azt lehetne prognosztizálni, hogy Oroszországnak valamikor az Európai Unió részévé kellene válnia. Hogy ez mikor és milyen módon történhet meg, az nagyon sok tényezôtôl függ. De hogy példát mondjak: Oroszország sokkal inkább európai, mint Törökország, amelynek felvételérôl már megindultak a tárgyalások. Azonban Oroszország helyzete minden más államétól különbözik már csak azért is, mert nagyhatalom. Ennélfogva neki is megvannak a saját különleges érdekei és más egyéb szempontjai. Hiszen nagyon fontos például az, hogy Oroszország egyedülálló módon két világrészen is nagyhatalom. Ezért neki inkább érdeke lehet, hogy továbbfolytassa történelmi ingamozgását – csak ezúttal az Egyesült Európa és Amerika között. – Amirôl most beszélünk, az messze túlmutat Európa határain. Legutóbb az ukrajnai események hívták fel a figyelmet arra, hogy a volt Szovjetuniótól elszakadt országok, területek iránt az Egyesült Államok is erôsen érdeklôdik. – Az ukrajnai események a legkevésbé sem lepték meg a történészeket. Az ország kettéosztottságának igen mélyek a történelmi gyökerei. Ukrajna keleti és nyugati része évszázadokon át élesen elvált egymástól. Ez a különbség mutatkozik meg most újra. A Dnyeper bal partján elterülô rész mindig is inkább oroszbarát volt, míg a jobb parti részek inkább a Nyugat irányába orientálódtak. A mostani történések tehát annyiban mindenképpen törvényszerûek, hogy ha egy hagyományos, posztszovjet vezetésû Ukrajna, amely óvatos kapcsolattartásra rendezkedett be Oroszországgal, az önállósodás szociális deficitje miatt megbukott, akkor az ingának a másik irányba kell kilengenie, aminek a paradox megnyilvánulása az „európai útkeresés egy elsöprô lendületû nemzeti hevülettel”. Az idô majd megmutatja, hogy ez a kilengés meddig


11

tart és mit eredményez. Nagy kérdés, hogy Európának vagy még inkább az USA-nak mennyit ér Ukrajna. De a jelek azt mutatják, hogy mivel ez az ország meglehetôsen nagy, aligha kifizetôdôek bárki számára is viselni a vele kapcsolatos anyagi terheket, amikor a „játszma” könnyen kettészakadáshoz vezethet. Ami engem illet, perspektivikusan ezért inkább az orosz orientációt tartom történelmileg erôsebbnek. Ám az nem vitatható, hogy az ukrán téma is része az Európai Unió és Oroszország kapcsolata jövôbeni alakulásának. – Az 1990-es években nagyon sajnálatos módon meglehetôsen leépültek a magyarorosz kapcsolatok. Éppen abban az idôszakban, amikor a világ vezetô gazdasági hatalmai egymással versengve igyekeztek maguknak Oroszországban pozíciókat szerezni. Az utóbbi két-három esztendôben javulóban van a helyzet. Talán ennek megnyilvánulása az is, hogy ebben az évben kulturális téren fontos eseményekre számíthatunk. – Valóban, magyar-orosz kulturális évad lesz 2005-ben. Ez azt jelenti, hogy Oroszországban magyar kulturális heteket, illetve hónapokat, itt, Magyarországon pedig orosz kulturális heteket, illetve hónapokat rendezünk. – Önnek fontos funkciója van az évad megrendezésében, lebonyolításában? – A rendezvénysorozat fôkurátora, magyarul szakmai felelôse vagyok. – Újra lehet-e teremteni Magyarország jó hírét Oroszországban? – Nekünk óriási tekintélyünk volt az egykori Szovjetunióban. Nem túlzok, ha azt mondom, hogy Magyarországot irigyelték, a magyar embereket nagyra becsülték, a kádári puha diktatúrának igen nagy volt a becsülete az ottani jóval keményebb körülmények között. Viszonylagos jólétünk és demokráciánk kivívta az elismerést. Az orosz átlagember tisztában volt azzal, hogy mi történt Magyarországon. Termékeinkkel és kultúránkkal egyaránt benne voltunk az orosz hétköznapokban. A magyar reformtörekvéseknek egyértelmûen pozitív volt a társadalmi megítélése. Ráadásul egy bizonyos híd-szerepet is képes volt Magyarország betölteni a nemzetközi politikában a Nyugat és a Szovjetunió között. Ámde tizenöt esztendô nagy idô, és az ez alatt felnôtt generációk minderrôl már semmit sem tudnak, éppen úgy, mint a magyar fiatalok a korábbi helyzetrôl. Most Magyarország egy ugyanolyan kis ország az átlagos orosz ember számára, mint a többi. Az, hogy Magyarország tagja lett az Európai Uniónak, természetesen felértékel bennünket, de csak a közösségen keresztül. Ha Moszkva valamit akar, akkor Brüsszelbe megy, nem pedig Budapestre. Persze elmegy Berlinbe, Londonba, Párizsba is, esetleg Varsóba. A lengyelek fontosak az oroszok számára, aminek megvannak a történelmi okai. De mi teljesen elveszítettük az érdekességünket. Nekünk ezen természetesen érdekünk változtatni. Jó eszköz lehet erre a változtatásra a kulturális teljesítményünk. A kultúra fontos szerepet játszhat egy új Magyarország-kép kialakításában. Bízom benne, hogy erre alapozva szívós munkával más területeken is lehet eredményeket elérnünk. Hozzáteszem: az ELTE Ruszisztikai Központja már eddig is szellemi-intézményi infrastruktúrát biztosított ezeknek a törekvéseknek. Ezért nemcsak mint állampolgár, de mint ruszista is sokat várok a kapcsolatok újjászervezésétôl. HOVANYECZ LÁSZLÓ

12

NAGY ANDREA

A kisebbségpolitika az Európai Unióban, avagy a hazai romák kilátásai a csatlakozás után A szerzô az uniós csatlakozás tényét egy olyan kérdéskörrel társítja, amely nemcsak hazánkban, hanem az egész Európai Unióban tényleges megoldásra vár: a kisebbségek, és ezen belül a romák helyzetével. Az Unió és tagállamai ismerik-e, elismerik-e a kisebbség fogalmát, és ha igen, akkor milyen jogi eszközök állnak az egyes kisebbségek rendelkezésére saját jogaik, identitásuk védelme érdekében? E kérdés megvizsgálását követôen a romákra vonatkozó szabályokat tekinti át a szerzô, majd bemutatja, hogy a csatlakozás ténye hazánkban milyen változásokat hozhat ennek a kisebbségnek az életében. A hazai romák esetében azért fontos a csatlakozás hatásait megvizsgálni, mert a hátrányos helyzetük vitathatatlan, s ennek kapcsán több kérdés is felmerül.

Az Uniónak a kisebbségvédelem területén sokak szerint van még tennivalója, hiszen nincs közös kisebbségvédelmi jogszabályrendszere, sôt egyáltalán nincs olyan szabályozás a közösségi jogban, mely konkrétan a kisebbségekkel foglalkozna. A fenti állítást számos érvvel alá lehet támasztani. Az Európai Gazdasági Közösséget abból a gazdasági célból hozták létre a tagállamok, hogy az európai kontinens gazdasági lemaradását behozzák. Ennek a sajátos nemzetközi szervezetnek olyan tagállamok a tagjai, amelyek szuverének és a saját alkotmányuk által meghatározott kritériumokkal rendelkeznek. Saját szuverenitásuk egy-egy szeletérôl ennek a meghatározott célnak az érdekében voltak hajlandóak lemondani. A gazdasági integráció megteremtésére tett erôfeszítés egyáltalán nem igényelte, hogy a kisebbségi jogokkal foglalkozzanak. A kisebbségek léte, illetve elismerése önmagában is komoly szuverenitási problémákat vethet fel az egyes tagállamokban. Az anyaországgal rendelkezô nagyobb számú kisebbség bármilyen követelésére sokszor szeparatista eszközként tekintenek. Eszerint a kisebbségi jogok kikövetelésének célja végsô soron az elszakadás és az anyaországhoz való csatlakozás. A kisebbségek sorsát, jogait megkérdôjelezô kritikát – fôleg ha a kisebbségek nemzetiségének megfelelô országtól jön – az adott állam szuverenitásának sérelmeként, egyenesen fenyegetésként értelmezhetik.

Az Unió egyes tagállamainak kisebbségpolitikája További problémát jelenthet, hogy az adott kisebbség léte mindig attól a tagállamtól függött, melynek területén a kisebbség tagjai éltek. A tagállamok azonban igen eltérô

A KISEBBSÉGPOLITIKA AZ EURÓPAI UNIÓBAN

13

kisebbség-felfogással rendelkeznek, sôt találhatunk olyan államot is, ahol egyáltalán „nem élnek” kisebbségek, mert az adott állam tagadja a „kisebbségi lét” fogalmát is. Egyes tagállamok központosító és asszimilációs politikát alkalmaznak a kisebbségekkel szemben, míg van olyan ország is, amely a többség-kisebbség viszonyt a kulturális sokszínûség szemszögébôl értelmezi. Az Európai Gazdasági Közösség egyik alapító tagállama, Franciaország teljes egészében tagadja a kisebbségek létezését. Az 1789-es alkotmány szerint a Francia Köztársaság oszthatatlan, melyben minden állampolgár egyenlô: „Franciaország oszthatatlan, világi, demokratikus és szociális köztársaság, biztosítja valamennyi polgára elôtt a törvény elôtti egyenlôséget származásra, fajra vagy vallásra való tekintet nélkül, tiszteletben tartja mindenki hitét”1. A megfogalmazásból kitûnik, hogy a vallási kisebbségek védelemben részesülhetnek, azonban Franciaország minden fórumon tiltakozott, tiltakozik az ellen, hogy az ország területén élô nemzeti kisebbségekrôl beszéljenek. Így 1976-ban Franciaország ENSZ állandó képviselôje kijelentette, hogy „a francia nép nem ismer el különbségtételt etnikai jellemzôk alapján, és ennélfogva bármely kisebbség-fogalmat visszautasít.”2 A hivatalos állásponttal szemben, például egy 1994–ben végzett közvélemény-kutatás szerint, a francia állampolgárok 77%-a nem ellenezné a regionális nyelvek elismerését és védelmét. Még ennél is több, összesen 93% gondolja úgy, hogy ez Franciaország gazdagodását jelentené.3 Hasonlóan „kisebbségtagadó” ország Görögország is. Egyetlen kisebbségként a nyugat-thrákiai muzulmánokat ismeri el, ôket is azért, mert az 1923-as lausanne-i szerzôdés erre kötelezi. A görögök felfogása szerint itt sem etnikai, hanem szigorúan csakis vallási kisebbségekrôl lehet szó. Ez kezdetben így is volt, hiszen a csoport törökökbôl, bolgárul beszélô pomákokból és muzulmán hitre tért cigányokból állt. Mára azonban a helyzet nagymértékben megváltozott, és a többnemzetiségû csoportból egy homogén etnikai kisebbség alakult ki, hiszen a mai görög muzulmánok teljesen eltörökösödtek. A görög állam azonban fellép minden olyan mozgalommal szemben, amely törökként nyilvánul meg. A török kisebbség nevében fellépô vezetôket több esetben – legutóbb még 1995-ben is – letartóztatták és börtönbüntetésre ítélték. A görög államfô 2003 szeptemberében, Mádl Ferenc magyar köztársasági elnök látogatásakor kifejtette, hogy Európában megoldott a nemzeti és etnikai kisebbségek kollektív jogainak védelme, és már megfelelô számú és minôségû rendelkezés született a kisebbségek védelmére.4 Csak reménykedni lehet benne, hogy ezt a helyzetet a jövô megváltoztatja. Egyrészt változást ígérhet, hogy az Unióhoz új tagként csatlakozott Ciprus (legalábbis annak görög része), bár a szigetegyesítési törekvések rendre a görög szavazatokon buknak meg. 2003 óta a kettészakított szigeten a két nép egyre inkább közeledik, ami az egymás nyelvének tanulásában is megnyilvánul.5 Másrészt új helyzet adód1 2 3 4 5

II. cikk. 1. bekezdés Vogel Sándor: Az Európai Unió és a nemzeti kisebbség, Európai Tükör, 1996/1., 19. oldal http://www.gfbvde/voelker/europa/france2.htm (2004. december 5.) http://meh.hu/nekh/Magyar/nk_kitekintés/2003-09.htm (2004. december 5.) Pál Beáta: Török óra görögöknek Népszabadság, 2005. jan. 21. 5. o.

14


hat amiatt, hogy az Unió képviselôi rábólintottak a csatlakozási tárgyalások megkezdésére Törökországgal, ami egy sor további kérdést is felvethet. A kisebbségekkel kapcsolatos szabályozások skálájának másik végén Ausztria és Finnország helyezkedik el. Nyugati szomszédunk rendelkezik Európában az egyik legrészletesebb kisebbségvédelmi jogszabályrendszerrel. Ezek a szabályok eltérô történelmû korszakokban születtek ugyan, de egymásra épülve ma is érvényben vannak. Az elsô ilyen szabályozás az 1867-ben született Osztrák-Magyar Monarchiára vonatkozó törvény, mely szerint „az állam valamennyi néptörzsének egyenlô és sérthetetlen joga van arra, hogy nemzetiségét és nyelvét megôrizze”. Ezt megerôsíti az 1919-ben, St. Germainben megkötött békeszerzôdés is. Ebben megtalálhatjuk az I. világháború után létrejött népszövetségi kisebbségvédelmi rendszer rendelkezéseit, amely engedélyezi a kisebbségeknek nyelvük használatát a magánéletben, a gazdaságban, a sajtóban, valamint ezen túl engedélyezi társadalmi, vallási intézmények, iskolák létrehozását is. 1976-ban lépett hatályba az Ausztriában élô népcsoportok jogait szabályozó új törvény. Az osztrák kisebbségvédelmi rendszer megnevezi, milyen népcsoportokat ismer el (horvát, szlovén, magyar, cseh és cigány), és ezek milyen tartalmú jogokkal rendelkeznek. Finnország a maga ötmillió lakosának nemzeti, etnikai megoszlását teljes mértékben elismeri. Nemzet-felfogása szerint a finn állampolgárok alkotják a finn nemzetet, de a nemzet részét képezik a kisebbségek is. Így az összlakosság 6%-át kitevô svéd anyanyelvû lakosságra tekintettel az alkotmány 14. cikke a finn mellett a svéd nyelvet is hivatalossá tette. A Finnországhoz tartozó, de svéd lakosságú Åland-szigetek autonómiája pedig példaértékû a világban.6 Spanyolországban, francia hatásra, az 1812-es alkotmánnyal erôs nemzetállami modell kialakításra törekedtek. Ebben az országban azonban jelentôs volt azon nemzetiségeknek a száma, melyek közös nyelvvel és kultúrával rendelkeztek. Ezek a kisebbségek összefüggô területeken, körülhatárolható régiókban élnek. Közös a Spanyolország területén élô kisebbségekben, hogy nincs anyaországuk, és sokan a 19. századi nacionalista áramlatok hatására regionalizációs törekvésekkel álltak elô. Azonban ezt nem a teljes elszakadás megkövetelésével kapcsolták egybe, hanem Spanyolország keretén belül, autonómia jogosultságokkal is el tudták képzelni a kisebbségi létet. A jelenlegi helyzetet az 1978-as alkotmány rendezi. A szabályozás az igen érzékeny kisebbségi kérdést összekötötte a közigazgatás területi beosztásának és a hatásköri decentralizációjának kérdésével. A spanyol alkotmány ezeket a követeléseket meghallgatva, igen magas fokú autonómiát biztosított a területén élô nemzetiségeknek, a 2. cikkében kimondva, hogy az alkotmány a spanyol nemzet egységén alapul, amely valamennyi spanyol közös és oszthatatlan hazája. Elismeri és garantálja a nemzetiségek, illetve a régiók autonómiához való jogát, illetve hangsúlyozza a szolidaritás elvét.7 A 143–144. cikkek szerint az autonómia 6 7

Lásd az 1921.évi Svéd-finn egyezmény az Åland- szigetek autonómiájáról Szajbély Katalin: Kisebbségi kérdés Spanyolországban, Kisebbségkutatás, 2002/3., 696. o.


15

létrehozására a következô területek jogosultak: az egymással határos, közös történelmi, kulturális és gazdasági jelleget viselô tartományok, a szigeteken lévô tartományok és a regionális történeti egységet alkotó tartományok. Ennek hatására 17 önálló autonómiastatútumot fogadtak el (pl. Baszkföld, Katalónia, Galícia, Andalúzia, Austria).

Az EU kisebbségekkel kapcsolatos politikája A példálózó felsorolásból is látható, hogy több uniós tagállamban is vannak pozitív intézkedések, melyek a nemzet többségét kitevô etnikai vagy vallási csoporttól eltérô személyek csoportjait védik. Vannak azonban olyan államok is, mely a kisebbségek közül nem mindegyiket ismeri el, illetve az elismert kisebbségek nem azonos tartalommal rendelkeznek az egyes kisebbségi jogokkal. Komoly vita van abban is, hogy ezeket a jogokat egyéni vagy kollektív jogként kell értelmezni, illetve biztosítani. Az eltérô hozzáállás, a kérdésben való egyet nem értés azonban nem lehetett akadálya annak, hogy az Európai Unió szintjén ne tegyenek kísérletet közös kisebbségvédelmi szabályozás megalkotására, ne próbálják meg ezeket a szabályokat a közös nemzetközi szervezet keretében megfogalmazni. A kérdés napirendre tûzésében az Európai Parlament járt elöl. Nagyon fontos elöljáróban megemlíteni, hogy a Parlament elsôsorban politikai intézmény, önálló jogalkotásra nem kapott felhatalmazást. A képviselôit 1979 óta közvetlenül választják, így az Unió összes szerve közül a Parlament áll a legközelebb az Unió polgáraihoz. A közvetlenül választott képviselôk lehetnek azok, akik az országok sokszínûségét a legteljesebben vissza tudják adni, a polgárok különféle igényeit, követeléseiket nemzetközi szinten meg tudják jeleníteni. A Parlament feladatából és összetételébôl adódóan az a szerv, mely az Unión belül a legteljesebb politikai integráció híve. Talán ezzel magyarázható, hogy ez a szerv az, mely a kisebbségek kérdését elôször a napirendjére tûzte. Gaetani Arfe olasz képviselô 1981-ben, a kisebbségek helyzetérôl készített jelentése alapján az Európai Parlament elkészítette a Regionális Nyelvek és Kultúrák Közös Chartájának, illetve az Európai Kisebbségek Jogai Chartájának tervezetét. Az ekkor elfogadott állásfoglalásában a Parlament felszólítja a tagállamok országos, regionális, helyi szerveit, hogy biztosítsák és segítsék elô a regionális nyelvek és kultúrák oktatását, lehetôleg az óvodától az egyetemig.8 A Parlament felhívta továbbá a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a közösségi joganyagot és joggyakorlatot a nyelvi kisebbségeket érintô hátrányos megkülönböztetés felszámolása érdekében. A fenti határozat végrehajtásának elôsegítésére hozták létre a Kevéssé Használatos Nyelvek Európai Hivatalát (European Bureau for Lesser Used Languages, röviden EBLUL), mely független nonprofit szervezetként mûködik. Portugália és Görögország kivételével valamennyi ország képviselteti magát a szervezetben. Mûködését leginkább a Bizottság finanszírozza, az ebben az évben létrehozott költségvetési tételbôl, mely a kisebbségi és regionális nyelvek támogatását tûzte ki célul. 8 European Parliament Resolution on a Community Charter of Regional Languages and Cultures and on a Charter of Rights of Ethnic Minorities OJ 1981 C 287 p. 106

16


1983. február 11-én elfogadták az úgynevezett Arfe-állásfoglalást, mely abból a ténybôl indul ki, hogy a Közösségekben legalább harmincmillió állampolgár használ valamilyen regionális vagy kisebbségi nyelvet. Az állásfoglalás újból felkérte a Bizottságot, hogy tegyen gyakorlati lépéseket ezen nyelvek használata és védelme érdekében.9 Még ugyanebben az évben megalakult az Európai Parlament képviselôibôl a Kisebbségi Nyelvek és Kultúrák Összekötô Csoportja, amely a kisebbségi nyelvekkel és kultúrákkal kapcsolatban felmerülô kérdéseket vitatja meg. 1987-ben Willy Kujpers flamand képviselô javaslatára elfogadták az ún. Kujpersállásfoglalást, melyben a Parlament sajnálkozását fejezte ki, hogy a kisebbségek ügyében nem történt semmilyen elôrelépés. Külön ajánlotta a regionális és kisebbségi nyelv szerinti vezetéknevek és helységnevek elismerését, valamint kiemelte, hogy intézkedések szükségesek a regionális és kisebbségi nyelvek használata érdekében a postai szolgáltatásokban, a termékmegnevezések és a fogyasztói tájékoztatás, továbbá az utcanévtáblák, a közúti jelzôlámpák és egyéb közérdekû jelzések tekintetében.10 Látható, hogy a Parlament a kisebbségekkel kapcsolatosan – talán óvatosságból – csak a kisebbségek nyelvének fontosságát hangsúlyozza, és nem próbálja meg a fogalmat definiálni, az egyéni és kollektív jogok kérdését felvetni. Vitathatatlan tény, hogy Európa sokszínûségéhez a nyelvi, azon keresztül a kulturális változatosság mindenképpen hozzátartozik. Ezért a Parlament 1987-ben azt javasolta a Bizottságnak, hogy a költségvetésbôl egymillió ECU-t fordítsanak a kisebbségi nyelvek megóvására. Ezt követôen 1988-ban Franz Ludvig Stauffenberg gróf elkészítette és az Európai Parlament elé terjesztette a Népcsoportjogi Charta az Európai Közösség államaiban címû határozat tervezetét. A szöveg nagyon radikálisan fogalmazott: egyrészt megadta a kisebbség, a népcsoport fogalmát, ezenfelül egyéni, illetve kollektív jogokat is biztosított a kisebbségeknek, valamint a jogokon túl, a Közösségek tagállamai számára a kisebbségekkel kapcsolatos feladatokat is meghatározott. Eredetileg ezt a chartát a Maastrichti Szerzôdéshez kívánták volna illeszteni, ezáltal a szabályozás közösségi jelleget kapott volna, és a tagállamokban közvetlenül hatályossá vált volna, vagyis a hazai jogra való tekintet nélkül alkalmazni kellett volna a tagállami jogalkalmazásban. A tervezet azonban már az Európai Parlament egyes frakcióinak erôs ellenállásán megbukott, így a Jogi és Állampolgári Ügyek Bizottságának elnöke visszavonta azt. Az azonban bizonyos, hogy ha a Parlamenten tovább is jut ez a munka, az Unió más szerveinél még keményebb ellenállásba ütközött volna. Az 1993-ban hatályba lépô Maastrichti Szerzôdés bevezette az uniós polgár fogalmát. A Parlament 1991. november 21-én határozatot fogadott el az uniós polgárságról, melynek kisebbségekkel kapcsolatos cikkelyei is vannak. Hangsúlyozták, hogy az ôsidôk óta valamely tagállam „felségterületén” megtalálható kisebbségi csoport önkor9

European Parliament Resolution on Measure in Favour of Linguistic and Cultural Minorities, OJ 1983 C 68 p. 160 10 European Parliament Resolution on the Languages and Cultures of the Regional and Ethnic in the European Community, OJ 1987 C 318 p. 160


17

mányzat létrehozására jogosult. Ezek az önkormányzatok biztosíthatnák, hogy ezek a nép- és nyelvcsoportok identitásukat kibontakoztathassák. Ezenfelül „az Unió és a tagállamok kötelezettséget vállalnak arra, hogy különleges garanciákat nyújtanak a polgárok egyenlô elbánásának biztosítására, és különleges intézkedéseket hoznak a kisebbségi nyelvek, a helyi és regionális önkormányzatok …védelmére és elômozdítására.”11 1993. május 14-én Alber Siegbert képviselô újabb tervezetet nyújtott be Népcsoportjogi Charta néven. Ez a tervezet „nemzeti szinten talán a legszakszerûbben kidolgozott és jogforrásokkal leginkább alátámasztott dokumentum”12. Sajnos azonban ez az új tervezet sem tudott túljutni az Európai Parlament szûrôjén. 1994-ben Mark Killilea ír képviselô jelentése alapján a Parlament újabb határozatot fogadott el az Unió területén élô nyelvi kisebbségekrôl.13 Látható, hogy a kisebbség fogalmának definiálása, az egyéni és a kollektív jogok kérdésének felvetése még a politikailag oly nyitott Parlamentben is komoly vitákat szül, s nem kaphatott teljes támogatottságot. Így visszatértek a kisebbségi nyelvek védelméhez. A határozat felhívja a tagállamokat, hogy ismerjék el ezeket a nyelveket, és teremtsék meg a nyelvek megôrzéséhez, fejlesztéséhez szükséges feltételeket, illetve a tagállamok támogassák a nyelvek védelmére létrehozott EBLUL irodáit. A Parlament fontosnak tartotta felhívni a tagállamok figyelmét arra is, hogy a nyelvek hatékonyabb védelme érdekében csatlakozzanak az Európa Tanács keretében született Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájához. A téma szempontjából mindenképpen meg kell említeni, hogy maga a Parlament hangsúlyozta: ajánlásai a területhez nem kötött nyelvekre is vonatkoznak. Ez azért lényeges, mert példaként éppen a roma nyelvre hivatkoznak, mely szintén a védelem tárgya kell, hogy legyen, bár nem összefüggô területeken, hanem az egész Unió területén beszélik. Bár a közös uniós szabályokra vonatkozó kísérlet megbukott, de a történelem kihívásaira az Uniónak a nemzetközi színtéren mégis válaszolnia kellett. 1989-ben a Szovjetunió, majd Jugoszlávia felbomlása etnikai alapú konfliktusokhoz vezetett. Ezekben a konfliktusokban az etnikai, kisebbségi kérdés hangsúlyos szerepet játszott. Ennek a kérdésnek a megoldása volt az egyik kulcsa a háborús helyzetek békés rendezésének is. Az EK ekkor a nemzetközi színtérre kilépve megpróbálta a kisebbségi kérdést rendezni a balkáni államokban. 1991. december 16-án a Közösség és a tagállamok elfogadták az „Irányelvek új államok elismeréséhez Kelet-Európában és a Szovjetunióban” címû dokumentumot.14 A dokumentum feltételei szerint csakis az az újonnan létrejött állam ismerhetô el, amelyikben a jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok kategóriái érvényesülnek. Ezeket a fogalmakat úgy értelmezték, ahogy az ENSZ alapokmánya, a Helsinki Záródokumentum és a Párizsi Charta megalkotói az emberi jogokra vonatkozó kategóriákat tartalommal 11 Bull. EC Suppl. 2/91; Bindi-Report on European Citizenship for the European Parliament, PE Doc. A30300/913. cikk b., in: Vogel, 36. o. 12 Vogel, 31. o. 13 European Parliament Resolution on the Killilea report on linguistic and cultural minorities in the European Community, 9 February 1994 14 Joint Statement of the Community and Member States on 16 December 1991 concerning Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union

18


megtöltötték. Az elismerés további feltételévé tették még, hogy az új állam adjon garanciákat az etnikai és nemzetiségi csoportok, kisebbségek jogainak elismerésére, hiszen ez az egyik feltétele a megteremtett új entitás létének. Az új államnak el kell fogadnia a nemzetközi közjog alapelveit, melyek szerint a határok sérthetetlenek, és azokat csakis békés úton, tárgyalásokkal lehet megváltoztatni. Egyes, újonnan létrejött államok kisebbségekkel kapcsolatos álláspontját az Európai Közösségek közvetlenül is befolyásolták. Így Horvátország 1991. december 4-én az Európai Közösségek javaslatára alkotmányos törvényt fogadott el az emberi jogokról és szabadságjogokról, illetve az etnikai és nemzeti közösségek vagy kisebbségek jogairól. 1992. május 8-án ezt a törvényt, kifejezetten az Unió javaslatára, módosították. Az Unión belül nincs egy minimum követelményrendszer a megkövetelendô kisebbségi jogok tekintetében, de kifelé az Unió egységes a kisebbségi jogok fontosságának kérdésében. Az 1994. évi csatlakozási egyezményhez csatolt 3. számú jegyzôkönyv szerint az újonnan belépô Finnország és Svédország kötelezettséget vállal arra, hogy a számik nyelvének, kultúrájának, életmódjának megôrzését biztosítja. Hasonlóképpen, az Unió kötelezettségeket írt elô a kilencvenes években csatlakozni kívánó államok, így Magyarország számára is arra vonatkozóan, hogy a kisebbségekre vonatkozó szabályrendszerüket tisztázzák. A hivatkozás szabályozási alapját az EBESZ koppenhágai konferenciájának dokumentuma adja. Sokszor hangzik el kritikaként, hogy az Unió az emberi jogok és a kisebbségi jogok terén sokkal nagyobb elvárásokat fogalmaz meg a belépni kívánó új államok felé, mint saját tagállamaival szemben. Erre utalhat a kiinduló pontunk is, hiszen nem találunk közösségi jogi rendelkezést, mely a kisebbségekre közvetlenül vonatkozna. Bár közös kisebbségvédelmi uniós szabály nem létezik, azért nem szabad azt sem elfelejteni, hogy a nemzetközi közjog keretén belül született dokumentumoknak a legtöbb uniós tagállam a részese (itt elsôsorban az ENSZ, az Európa Tanács, az EBEÉ nemzetközi szerzôdéseire, nyilatkozataira kell gondolnunk). Ezek a dokumentumok, ha közvetve is, de hatottak az Unió szerveire, munkájára. A tagállamok is kötöttek egymással a kisebbségi kérdés rendezésére kétoldalú egyezményeket.15 Az említett nemzetközi dokumentumok szinte minden tagállamban zsinórmértékül szolgálnak. Alapját képezik annak az elvnek, melyet a hetvenes években az Európai Bíróság dolgozott ki. Eszerint az emberi jogi alapfogalmak minden tagállam jogrendszerében közel azonos tartalommal rendelkeznek, így az emberi jogok az Unió olyan általános jogelvei, melyek konkrét közösségi szabályozás nélkül is az Unió jogrendszerét mûködtetik.

A megkülönböztetés-mentesség és az egyenlô bánásmód elve Mint már említettem, az emberi jogok közül a tagállamok igen eltérô kisebbségi-jogi felfogása miatt a diszkrimináció tilalom kapott hangsúlyos szerepet. A megkülönböz15 Így például az 1946-os olasz-osztrák szerzôdés Dél-Tirol autonómiájáról, az 1995-ös bonni-koppenhágai nyilatkozat a dán és a német kisebbség jogairól.


19

tetés-mentes környezet kialakítása iránti igény mindig fontos követelése volt mindenféle kisebbségnek. A megkülönböztetés elleni jog az emberi jogok területén egy olyan érdekes kettôs szerepû jog, amely egyben önálló fogalommal is bírhat, de leginkább akkor kap szerepet, ha más emberi jog gyakorlása válik kérdésessé. A diszkrimináció elleni harc fontos szerepet kap az Unió szabályozásában. Kezdetben azonban nem a klasszikus felfogásunk szerinti emberi jogi kategóriaként jelenik meg a diszkrimináció a Római Szerzôdés nyelvezetében. A diszkriminációmentesség a négy szabadság elvének, a tényleges gazdasági közösségnek a megteremtésére vonatkozott. Ennek keretében arra törekedtek, hogy az áruk, a munkaerô, a szolgáltatások és a tôke mindenfajta korlátozás nélkül egy – a tagállamok együttes területén megteremtett – közös piacon belül, mindenfajta megkülönböztetés nélkül, szabadon áramolhassanak. Itt a diszkrimináció arra vonatkozik, hogy minden esetben a piac szabályait kell figyelembe venni, és nem lehet az áruk, szolgáltatások, személyek, tôke között a szerint különbséget tenni, hogy melyik államhoz tartozik, milyen az „állampolgársága” az adott dolognak vagy személynek.16 A késôbbiekben az uniós jogban nem is annyira a megkülönböztetés kifejezést használták, inkább az egyenlô elbánás elvét. A mi fogalmaink szerinti diszkrimináció elleni küzdelem az uniós jogban azt jelentette, hogy egyre több területen megkövetelték az egyenlô elbánást az azonos vagy hasonló fogalmi elemekkel meghatározható kategóriák között, és csak ésszerû indokkal magyarázható megkülönböztetést engedélyeztek. Elsô lépésként a Tanács 1976-ban megalkotta a 76/207/EGK irányelvet, melyben a munkavállalás, a szakképzés, elômenetel, munkafeltételek terén követelték meg a nôk és férfiak közötti egyenlô bánásmódót. A 79/7/EGK irányelv ugyanezt a szociális biztonság területére is kiterjeszti, bár a szabályozás bevezetésében bizonyos fokozatosságot engedélyeztek. A 86/378/EGK irányelv tovább megy, és a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerekre is kiterjeszti a fenti elvet. Ugyanebben az évben a 86/613/EGK irányelv már nem csak a munkaviszonyban dolgozó férfiakra és nôkre gondol, hanem az egyenlô elbánást megköveteli azokon a területeken, ahol önálló vállalkozóként dolgoznak a nôk és a férfiak (ez alá a terület alá tartozik a mezôgazdaság is). Az 1999 májusában hatályba lépett Amszterdami Szerzôdés egy új cikke feljogosította az Európai Közösséget, hogy megfelelô intézkedésekkel fellépjen a nem, faj, származás, vallás vagy felekezet, fogyatékosság, kor, illetve szexuális beállítottság alapján történô hátrányos megkülönböztetés ellen.17 Ennek lett a következménye, hogy a Tanács 2000. június 29-én elfogadta a személyek fajtól és származástól független, egyenlô bánásmódjának elvét megkövetelô 2000/43/EK irányelvét. Ebben az irányelvben a kisebbség szó ugyan nem szerepel, de mégis nagyon fontos eszköz lehet a kisebbségek, illetve nemzetiségek kezében, hogy államukban az egyenlô elbánást, a diszkriminációmentességet megköveteljék a többséget alkotó személyektôl. A 16 Az EGK-szerzôdés 6. cikke (jelenleg EK 12. cikk) szerint „Tilos az állampolgárságon alapuló bármilyen hátrányos megkülönböztetés. A Tanács a 198/C cikken alapuló eljárásnak megfelelôen szabályokat hozhat az ilyen hátrányos megkülönböztetés megtiltására.” 17 EK 13. cikk

20


tanácsi irányelv hároméves határidôt adott a tagállamoknak arra, hogy az irányelv intézményrendszerét és a követelményeit a saját jogrendjükbe beépítsék, sajnálatos tény azonban, hogy 2003. június 29-én még egyetlen tagállamtól sem érkezett viszsza olyan jelentés, amely ennek teljes körû megtörténtét igazolta volna. Nem szabad elfelejtenünk, hogy már meglévô közösségi jogszabályként, a csatlakozási tárgyalások idején az új tagállamokkal szemben ez a követelmény is fennállt. Így az összes új tagállamnak is kötelessége lett saját jogrendjébe ezt az irányelvet beépíteni. Az irányelv tág területet ölel fel. Többek között a foglalkoztatás, a képzés, a szociális védelem, így a társadalombiztosítás és egészségügy, társadalmi elônyök, oktatás, valamint az árukhoz és a szolgáltatásokhoz való hozzájutás, a lakásügy területére is vonatkozik. A tagországoknak ki kell jelölniük egy testületet a fajtól és származástól független, egyenlô elbánás elôsegítésére, amely többek között jogsegélyt nyújt a hátrányos megkülönböztetés áldozatai számára, illetve felkarolja azok panaszos ügyeit. Maga az irányelv ismeri a diszkrimináció különbözô fajtáit (közvetlen, közvetett zaklatás), ezen belül külön megemlíti és engedélyezi a pozitív diszkrimináció fogalmát is.

Az alkotmányos szerzôdés és a kisebbségek védelme 2004 májusában, az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló vitába a csatlakozás után bekapcsolódva a magyar miniszterelnök vetette fel, hogy az alkotmányos szerzôdésbe kerüljön be a kisebbségek jogi helyzetének rendezése is. Medgyessy Péter javaslata szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak védelme a szerzôdés elsô, Az unió meghatározása és célkitûzése címû részében vagy az Alapjogi Chartában szerepelt volna. Szeptemberre a konkrét szövegjavaslatot is elkészítette a magyar diplomácia, végül azonban több tagállam ellenállása miatt nem került be a javaslat a végleges szövegbe, de valószínûsíthetô, hogy az új tagállamok máig meglévô nemzetiségi, kisebbségi problémái újból felvethetik a kérdést. Elképzelhetetlen, hogy erre megfelelô fórumon ne keressenek, ne találjanak választ közösségi szinten is. Így például Szájer József európai parlamenti képviselô, még az alkotmányozó Konventben felvetette, hogy a kisebbségek érdekképviseletét hatékonyabban kellene megoldani az Unióban. 18 Elképzelése szerint létre kellene hozni egy olyan szervezetet, mely tanácsadó testületeként mûködne, és az EU jogalkotó szerveinek a munkáját segítené a kisebbségeket érintô döntések meghozatalában. Az EU-képviselôk mintegy félmillió választót képviselnek a saját hazájukban. Nagyon nehéz a saját választó körzetük kisebbségeinek az érdekeit is képviselniük. Saját európai parlamenti képviselô megválasztására viszont csak az óriási létszámú kisebbségek lennének képesek, akik összefüggô területen élnek. Ezért szükség van egy olyan szerv létrehozására, mely az ô hangjukat is hallatná. Minden olyan országból, ahol az adott kisebbség létszáma eléri a 15 000 fôt, a közösség egy képviselôt delegálhatna ebbe a testületbe. 18 Forrás: http://www.romacentrum.hu/eu/interjuk/szajerj/ (2004. december 5.)


21

Az alkotmányos szerzôdés legelején, az Unió értékei között a végleges szövegben megtalálhatjuk azt a megfogalmazást, amelyben azok a kategóriák is szerepelnek, melyek a kisebbségekre is érvényesek: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlôség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nôk és a férfiak közötti egyenlôség társadalmában.”19

A romák megítélése Magyarországon, az egyes tagállamokban és az Unióban A következôkben a romák helyzetét, a rájuk vonatkozó szabályozást kívánom megvizsgálni. Elöljáróban mindenképpen le kell szögezni, hogy roma lakosság kisebb-nagyobb részben az Unió valamennyi tagállamában eddig is megtalálható volt. A csatlakozás során azonban olyan új tagállamok jelennek meg az Európai Unióban, ahol létszámuk az összlakossághoz képest több százezerre tehetô, és aránya elérheti az összlakosság 10% -át is. A tagállamok hozzáállása, jogi környezete ebben a kérdésben sem egységes. Van, ahol önálló kisebbségként tekintenek a romákra, és van, ahol egyéb csoportokkal együtt, csakis életmódjuk alapján vonatkoztatnak rájuk megfelelô speciális szabályokat. Vannak olyan országok is, ahol semmilyen speciális szabályozást nem találunk kifejezetten a romákra nézve, sôt, egyáltalán nem ismerik el ôket kisebbségként. A tagállamokban közös, hogy a romák nagy része a periféria szélén vagy azon kívül, igen rossz életkörülmények között él. A tagállamok lakossága körében igen magas fokú intolerancia mutatkozik meg velük szemben, és nagyon gyakran céltáblái a faji megkülönböztetésnek. Ha a romákat mint kisebbséget vizsgáljuk, látható, hogy sok speciális kategóriával rendelkeznek. Az ô esetünkben nem határozhatunk meg egy anyaországot, mely nemzetközi fórumokon szót emelne az érdekükben. Bár minden tagállamban megtalálhatjuk ôket, hasonló helyzetben vannak, a fizikai jegyeik is közel azonosak, mint kisebbség mégsem egységesek. Gondoljunk itt a magyarországi helyzetre, ahol a romungro, oláh és beás roma csoportok között komoly ellentétek vannak, melyeket nem mindig lehet közös nevezôre hozni. Az egyes tagállamokban élô roma kisebbségeknek különbözô lehet az eredetmondájuk, a tradícióik, a nyelvük, lehet közöttük nomád, vándorló életmódot folytató, illetve már letelepedett, állandó lakhellyel rendelkezô is. 1. Magyarországon a romákra vonatkozó szabályozás akár példaértékû is lehet a legtöbb tagállam számára, a kitûzött célok megvalósítása azonban sokszor komoly akadályokba ütközik. 19 I-2. cikk

22


Magyarországon a romák történelmi kisebbségként vannak elismerve, így az Alkotmány rendelkezése szerint államalkotó tényezôk. Részesülnek a magyarországi kisebbségi törvény által biztosított egyéni és kollektív jogokban, kisebbségi önkormányzatot hozhatnak létre, melynek mûködéséhez az állam meghatározott pénzügyi keretet biztosít, használhatják a nyelvüket a magánéletben és a közéletben egyaránt. A magyar állam a romák esetében két nyelvet is elismer: a lovári és a beás nyelvet. Hazánk az egyetlen olyan tagállam, mely Járóka Lívia személyében az Európai Parlamentbe roma képviselôt küldött. Sôt, azóta az SZDSZ színeiben újabb roma képviselô is bejutott, Mohácsi Viktória személyben. 2. Az Unió sok tagállamában nem fogadják el kisebbségként a romákat. Olaszországban a számuk hivatalos adatok szerint kb. 130 ezerre tehetô. A helyi civil szervezetek szerint ebbôl 60–90 ezer lehet, aki roma nemzetiségûnek vallja magát és olasz állampolgár is. Kb. 45–70 ezer lehet azok száma, akik romáknak vallják magukat, de nem rendelkeznek olasz állampolgársággal. Ha legalizálni akarják ottlétüket, tartózkodási engedélyt kaphatnak ugyan, azonban ezek túlnyomó többsége egy-hat hónap közötti idôtartamra szól. „A harmadik évezred hajnalán Olaszország az egyetlen Európában, amely szisztematikus, hivatalosan szervezett és finanszírozott gettósítással dicsekedhet, melynek célja, hogy teljesen kiszorítsa a romákat a társadalomban való részvételbôl és megakadályozza bármiféle kapcsolatukat az olasz mindennapokkal.”20 Ezt segíti az a hivatalos felfogás, hogy a romákat „nomádnak” tartják. Ezzel is alátámasztják, hogy a romák soha nem voltak és nem is lesznek olaszok. A velük foglalkozó állami hivatalt is „nomádügyi hivatalnak” hívják, és a bevándorlási hivatal alá tartozik. Ezzel az olasz társadalomtól elszigetelten, a városok szélén, táborvárosokba kényszerítik ôket, rossz körülmények közé, ezzel is felerôsítve a szegregációt. A politikusok sokszor szavazatok elnyerése érdekében kifejezetten romaellenes mondatokat hangoztatnak propagandájukban. Ezzel szemben Ausztriában a már említett népcsoportok jogairól szóló törvény a cigány népcsoportot is elismeri a horvát, szlovén, magyar és cseh nemzetiség mellett. Ezzel a cigányság is létrehozhatja a maga tanácsát (Rat), amely kulturális, társadalmi, gazdasági érdekeit képviseli, mely a kisebbségeket érintô kérdésekben javaslatot tehet a kancellárnak, a szövetségi és tartományi kormányoknak. Az osztrák kormány a magyarhoz hasonlóan a költségvetésben is meghatározott összegeket biztosít a fenti kisebbségek mûködéséhez. Finnországban a cigányokat történelmi kisebbségnek ismerik el. 1995 óta ez azt jelenti, hogy kollektív joguk van nyelvük és kultúrájuk megôrzésére. A finn köztársasági elnök, Tarja Halonen 2001. január 24-én, Strasbourgban, az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése elôtt tartott beszédében a romákkal kiemelten foglalkozott, „pán-európai kisebbségnek” nevezve a közösségüket, s felvetette egy európai szintû roma konzultatív szervezet létrehozásának szükségességét.21 20 Táborváros: A romák faji szegregációja Olaszországban, Fundamentum, 2000/4., 103. o. 21 Simon Zoltán: Roma közösségek Európában- kisebbségpolitika a gyakorlatban. Kisebbségkutatás, 2002/1., 8. o.


23

Svédország a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának ratifikálása után a finn és a számi nyelv mellett a cigányt is kisebbségi nyelvként ismerte el, biztosítva ezzel azokat a feltételeket, amelyeket az egyezmény elôírt az ország számára. Németországban a négy elismert etnikai kisebbség között megtaláljuk a romákat, vagy ahogy ott jelölik ôket, a szintiket. Az elnevezés onnan ered, hogy a pakisztáni Sindh tartományból származtatják magukat. Számuk jelenleg 70–100 ezer fô lehet. A többi kisebbség: északon a dánok és a frízek, keleten a szorbok. A lengyelek – bár nemzeti kisebbségként nincsenek külön megjelölve – a lengyel-német megállapodás alapján különféle jogokat kaptak arra, hogy nyelvüket használhassák. A Grundgesetz (Szövetségi Alkotmány) azonban csak a diszkriminációt tiltó rendelkezést tartalmazza, ezenfelül további kisebbségvédelemre vonatkozó rendelkezést nem találhatunk benne. Fontos feltétel továbbá, hogy az elismert nemzeti kisebbség tagjainak német állampolgársággal kell rendelkezniük. Németországban is komoly vita látszik kialakulni a kisebbségi jogok megadása, elismerése körül. A vitára okot adó kérdés az, hogy ki hivatkozhat kisebbségi létére? Csak az ôshonos lakosság-e, vagy az újabb kisebbségi csoportok is, akiket a bevándorlók, a vendégmunkások vagy a menekültek hozhatnának létre? A vita mai állása szerint csak a történelmi kisebbségek tarthatnak igényt pluszjogosítványra, a bevándorlók és a vendégmunkások csoportjai nem számíthatnak kisebbségként való elismerésre. Azért is fontos ennek a helyzetnek a felvetése, mert például több millió török vendégmunkás tartózkodik jelenleg is Németországban, akik állampolgársággal nem, de a többségtôl eltérô identitással, kultúrával, szokásokkal, sôt nyelvvel rendelkeznek. Jugoszlávia felbomlása után nagyon sok roma menekült jelent meg Németországban, akik hontalanként semmilyen állampolgársággal nem rendelkeznek, és a menekültstátus elnyerése is kétséges. A kérdés idôközben Magyarországon is felmerült, hiszen a hazánkban letelepedett kínai lakosok már bejelentették igényüket arra, hogy az állam kisebbségként ismerje el ôket, és biztosítsa nekik a kisebbségi törvényben megállapított kisebbségi jogokat. Ezt azért nem kapták meg végül, mert a törvény által megkövetelt minimum 100 éves itt tartózkodást nem tudták bizonyítani. Nagy-Britanniában érdekes helyzettel találkozhatunk. Az Egyesült Királyságban kisebbségekre vonatkozó törvényt, rendelkezést nem találni. Találunk azonban rendelkezést az úgynevezett „traveller”-ekre, amely szó szerint vándorló csoportot jelent. Ez alatt a kategória alatt találjuk meg a romákra vonatkozó szabályozásokat. Az angolszász jogban a romák az alábbiak szerint definiálhatók: olyan személyek közössége, akiket úgy azonosítanak (mind maguk, mind pedig mások), mint emberek, akik közös történelemmel, kultúrával és hagyománnyal rendelkeznek, történelmileg kialakult életmódjuk magában foglalja a nomád életformát. Mai adatok szerint az Egyesült Királyságban körülbelül 40 ezer, míg ÉszakÍrországban 20–30 ezer roma él, 80%-uk született a szigetországban. A 15. században kezdtek – minden tiltás ellenére – a szigetország területére beszivárogni. Ezeknek az embereknek a többsége még jelenleg is vándorló életmódot folytat, családjukkal együtt lakókocsikban élnek és járják az országot. A tél beköszöntével megállnak néhány hónapra, hogy megvárják a jó idô beköszöntét. Általában nagyobb családok, 5–6 lakókocsival, egy területen táboroznak. Ez az életforma sok helyen sértheti a terület-

24


rendezési szempontokat, a tájvédelmet, és sokszor közegészségügyi kérdéseket is felvet. E problémák rendezése érdekében született meg 1968-ban a Caravan Sites Act, amely azt tûzte célul, hogy a romák lakókocsikkal való táborozására alkalmas helyeknek – a területrendezési és építési, igazgatási elôírások szigorodása miatt – meghatározott feltételeket szabjon. Érdekes a törvény egyik meghatározása: a cigányok (gipsy) a nomád életmódot folytató személyek, fajukra és eredetükre tekintet nélkül, de nem tekintendôk cigánynak a szervezett csoportokban utazgató cirkuszosok és a szórakoztató ipar mûvelôi. A Caravan Sites Act a helyi önkormányzatok kötelességévé teszi, hogy a szükséges mértékben gondoskodjanak a területükön élô vagy oda máshonnan érkezô romák lakókocsijainak elhelyezésérôl. Ennek keretében megfelelô területet kell biztosítani, ahol ezeket a lakókocsikat le lehet állítani, s használni lehet. Van azonban egy olyan rendelkezés is a törvényben, amely megadja a lehetôséget a belügyminiszternek, hogy – ha szükséges – bizonyos területeket úgynevezett kijelölt körzetté nyilvánítson. Ezekben a kijelölt körzetekben a romák számára büntetendô cselekménnyé válik lakókocsijukkal letáborozni. Ezt a feltételt akkor lehet megállapítani, hogyha az önkormányzatok szerint a területükön nem található olyan traveller, aki igénybe szeretné venni a táborozás lehetôségét, illetve a környéken vannak olyan kijelölt táborhelyek, ahova ezek a lakosok leállíthatják lakókocsijukat. Meg kell azonban említeni, hogy a helyi önkormányzatok diszkriminatív módon nagyon sokszor megtagadják a letáborozás lehetôségét még a romák által megvásárolt területeken is, leggyakrabban a tájvédelmi szempontokra hivatkozva, mely szerintük a tulajdonos rendelkezési jogát megelôzi. Ezt az álláspontot a Európai Emberi Jogi Bíróság is megerôsítette a Jane Buckley kontra Egyesült Királyság-ügyben.22 Spanyolországban, mint már említettem, általános szinten igen magas fokon elismerik a nemzetiségek jogát, az autonómiaigények elismerésekor azonban a roma kisebbségrôl nem sok szó esik. Ez egyrészt onnan ered, hogy a romák, vagy ahogy ott nevezik ôket, a calék, az egész ország területén mindenhol megtalálhatók, nem egy körülhatárolható területen, régióban élnek, mint a többi nemzetiség. Ezenfelül a spanyolországi cigány kisebbség igen heterogén, különbözô közösségekbôl és eltérô képzettségû és életmódú személyekbôl áll. Statisztikai adatok szerint 2000 decemberében a becsült számuk meghaladta a 600 ezer fôt, ezzel a spanyol roma közösség volt a legnagyobb lélekszámú az Unióban. A spanyol kormány 1985-ben elfogadott egy fejlesztési tervet kifejezetten a romák számára, melyben célul tûzték ki, hogy a foglalkoztatásukra, oktatási helyzetükre, egészségi állapotukra vonatkozó igen rémisztô adatokat javítsák. 1989-tôl a terv megvalósítására külön pénzügyi keretet is létrehoztak a költségvetésben. Azonban az ECRI jelentés szerint Spanyolországban nincs koherens jogi szabályozás a romák kultúrájának, hagyományainak és nyelvének védelmére, a politikai és közéleti jelenlétük biztosítására. 3. Már említettem, hogy az Európai Unió a kisebbségekkel – ezen belül a romákkal – kapcsolatos közösségi jogi szabályozást nem léptetett életbe ugyan, de a romák 22 Fundamentum, 2000/4., 95. o.


25

helyzetét már a 90-es évektôl kezdve megpróbálja különbözô programokban, programokkal javítani. Talán már ekkor felfigyelhettek arra, hogy összlétszámuk alapján az uniós lakosságot tekintve komoly számarányban lesznek a tíz ország csatlakozása után. Az egyes tagállamok mutatóit vizsgálva, a romák szinte minden téren – az oktatás, a munkanélküliség és az egészségi állapot terén különösen – komoly lemaradásban vannak az átlagos uniós polgárral szemben. A 2004. április 21–24-én, Brüsszelben tartott konferencián, mely a romák helyzetével foglalkozott a kibôvülô Európában, Odile Quintin, az Európai Bizottság Foglalkoztatási és Szociális Fôigazgatóságának vezetôje így nyilatkozott: „szavatolnunk kell, hogy a kibôvült Unióban az Európai Unió stratégiái valójában pozitív változásokat hozzanak a roma nemzetiségiek számára. Minden tevékenységünket koordinálva, együtt kell mûködni, nem engedhetjük meg magunknak, hogy ezek a problémák szakításokhoz vezessenek.23” A fôigazgató asszony szerint a 2004. május 1-jei csatlakozás után a romák jelentik az Európai Unióban a legnagyobb etnikai kisebbséget. A létszámuk pontos megbecsülése is komoly gondot jelent, hiszen azt a hivatalos adatoknál jóval nagyobbra becsülik. Sokszor maguk az érintettek utasítanak vissza mindenféle statisztikai számbavételt, fájó történelmi példákra hivatkozva. Az a kérdés, hogy kit tekinthetünk romának, eltérô lehet aszerint, hogy ki tartja magát ilyen nemzetiségûnek, illetve a közösség kit tekint annak, a külsô jegyek alapján. 2001-ben, Szlovákiában a hivatalos adatok szerint például 90 ezer ember vallotta magát roma kisebbséghez tartozónak, míg független becslések számukat 480– 520 ezerre teszik. A becslések szerint több mint 12 millió roma él ma világszerte. Számukat az Európai Unióban legalább 8 millióra teszik, többségük – csaknem 6 millióan – Közép-Kelet-Európában található. A számarányokból is kitûnik, hogy a csatlakozás után az új tagországok roma lakosságának problémái az Unió életében is jelentôsebb hangsúlyt kell, hogy kapjanak. Azonban, mint már említettem, a roma közösségek ma különbözô kultúrájú, dialektusú, illetve nyelvû ágakból állnak össze, ezért nehéz lehet érdekképviseleti szinten egy mindenki által elfogadható, közös európai roma szervezetet létrehozni, mely a részeiben igen eltérô közösségek igényeit megfelelôen képviselni tudná. Mégis vannak közös vonások: a romák közössége a legtöbb európai országban társadalmilag és kulturálisan kirekesztett, a társadalom perifériáján vagy azon kívül élnek. A leggyakoribb problémát a rasszizmus és a diszkrimináció jelenti. Ezeknek a csoportoknak alacsony az iskolai végzettségük, igen magas a munkanélküliségi mutatójuk, 50–90%-ra tehetô ez a szám. Az átlagos egészségi állapotnál rosszabb egészségi helyzetben, rendkívül rossz lakásviszonyok között élnek. Még 1997-ben az „Európa éve a rasszizmus ellen” kampány részeként hozta létre az Európai Unió az Európa Tanáccsal együttmûködve az Európai Rasszizmus 23 Forrás: http:\\europa.eu.int\comm\employment_social\news\2004\apr\roma2_de.html (2004. december 5.)

26


és Idegengyûlölet Figyelô Központot (European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia). A bécsi székhelyû központ fô célja, hogy európai szintû, objektív, megbízható és összehasonlítható információkkal lássa el az Európai Uniót és a tagországokat a rasszizmussal, az idegengyûlölettel és az antiszemitizmussal kapcsolatban. A szervezet által vizsgált kérdésekben intézkedési javaslatokat készít az Unió intézményeinek és a tagállamoknak. Fô feladatának tekinti a rasszizmus és az ehhez kapcsolódó etnikai sokszínûség és egyenlôség problémáinak kezelését, ezen belül a romák helyzetére is összpontosít. A központ együttmûködési megállapodást kötött az Európa Tanáccsal, hogy biztosítsa a szoros kooperációt annak illetékes testületeivel. 2001 óta ennek az együttmûködésnek a keretében egy, a roma nôk egészségügyi ellátáshoz jutását célzó projektet mûködtetnek. Kaltenbach Jenô, hazánk nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa a szervezet vezetô testületének tagja. Az Unió a csatlakozás elôtt álló országokkal külön-külön úgynevezett Európai Megállapodást kötött. Ezekben a megállapodásokban meghatározták az Európai Unió és a tagjelölt országok közötti társulás jogi keretét, illetve megalapozták fokozatos betagozódásukat az Európai Közösségbe. Mindegyik megállapodás tartalmazza, hogy a Helsinki Záró Egyezményben és az új Európáról szóló Párizsi Chartában rögzített demokratikus alapelveket és emberi jogokat minden országnak tiszteletben kell tartania. Az 1990-es, már oly sokat emlegetett koppenhágai kritériumok tovább pontosítják ezeket a feltételeket. A tagság feltétele, hogy a tagjelölt országban stabil intézmények garantálják a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét. Ennek hatására a tagjelölt országok európai uniós tagságra való felkészültségének értékelésekor a kisebbségek, ezen belül a romák helyzetét is figyelemmel kísérte a Bizottság. Az Európai Bizottság közzétette az Agenda 2000 elnevezésû dokumentumot, amelyben megvizsgálta a közösségi politikák fô területeinek jövôjét, az Unió bôvítésének lehetôségét. Az Agenda 2000 megállapítja, hogy a kisebbségek integrálása a tagjelölt országok társadalmába általában kielégítô, „kivéve a roma kisebbség helyzetét néhány tagjelölt országban, amely aggodalomra ad okot”24. 2000 novemberében az Országjelentések kiemelték, hogy javítani kell a roma lakosság helyzetét Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában. A bôvítés elôrehaladását áttekintô Bôvítési Stratégia címû dokumentum rámutatott arra, hogy „a romák továbbra is kiterjedt diszkriminációval és társadalmi-gazdasági nehézségekkel néznek szembe. A legtöbb országban, amelyre ez a helyzet jellemzô, számos intézkedés történt és programokat fogadtak el a PHARE, illetve egyes esetekben az ország nemzeti költségvetésének finanszírozásával. Ezeket a programokat, amelyeket minden ország költségvetésének is támogatnia kell, hosszabb távon, s a romák képviselôivel szorosan együttmûködve kell megvalósítani.25”

24 Forrás: www.europa.eu.int/comm/enlargement/report2000/index.htm (2004. december 5.) 25 Forrás: http://www.europa.eu.int/comm/enlargemant/report2001/index.htm (2004. december 5.)


27

Az elôbbieket alátámasztja, hogy a Bizottság PHARE-programok keretében már eddig is több mint 100 millió eurót költött a romák helyzetének javítására, illetve a romákkal szemben megvalósuló diszkrimináció elleni harcra.

A csatlakozás konkrét hatásai a roma kisebbségek helyzetére hazánkban Arról, hogy az uniós csatlakozás a romák számára konkrétan mit fog jelenteni, megoszlanak a vélemények. Sokak szerint a romák felemelkedéséhez, felzárkóztatásához az állami segítség nem elég, szükség van arra, hogy uniós források is rendelkezésre álljanak. Mások szkeptikusak ebben a kérdésben, azt állítják, hogy a csatlakozás eleve felerôsíti a társadalomban meglévô kontúrokat. A romák legtöbbje a falusi, kisvárosi leszakadó társadalmi csoportokba, illetve a nagyvárosok periférián élôk közé tartozik. Ezek a csoportok képzetlenek, iskolázatlanok, szakma nélküliek, vagy elavult szakmával bírnak. Az ô számukra az uniós csatlakozás egyértelmûen hátrányt jelent. Egyes cigány-önkormányzati képviselôk azt is állítják, azzal, hogy az Unióhoz csatlakoztunk, az állam át fogja hárítani felelôsségét, hogy ennek a csoportnak a helyzetét javítsa. A csatlakozással a súlypont áttevôdik az Unió intézményére, az intézmény szervezetére. Az állam képviselôi Brüsszelre fognak mutogatni, és onnan fogják várni a megoldást. A romák helyzetére vonatkozóan egyértelmûen uniós közösségi jogi követelményként született az egyenlô bánásmódról és az esélyegyenlôség elômozdításáról szóló, az Országgyûlés által 2003. december 22-én elfogadott 2003. évi CXXV. törvény, amely 2004. január 15-én lépett hatályba. A romákat érintô intézkedéseket két nagy részre lehet osztani. Az egyik csomagban azok az elôirányzatok szerepelnek, melyeknek célja, hogy a társadalom nem roma tagjait valahogy „átalakítsa”, és ezáltal egy toleránsabb környezetet tudjanak teremteni, fôleg az oktatás, az egészségügy területén. Ilyen programok lehetnek azok, melyek keretében az oktatásban közremûködô személyeket romológiai ismeretekben részesítik. Fontos ez, hiszen vannak ma hazánkban olyan általános iskolai osztályok, ahol a diákok 90–100%-a roma származású. A Nemzeti Fejlesztési Tervben (NFT) szerepel továbbá egy esélyegyenlôségi és diszkriminációs program, melynek keretében az önkormányzati tisztviselôket, a rendôrség, a büntetés-végrehajtás tagjait kívánják felkészíteni arra, hogyan kezeljék azokat a kérdéseket, amelyekben a romák érintettek; mi az, amit megtehetnek, az eljárás során illetve mi az, amit nem. Az NFT romákat érintô intézkedéseinek másik nagy csoportjába tartoznak azok a programok, melyek kifejezetten a romák élethelyzetének javítását célozzák. Az NFT stratégiai részében három operatív programban kapott helyett kifejezetten a roma ügy. Ezek a következô területek: humán erôforrás, agrár- és vidékfejlesztés, regionális politika. A humán erôforrás az egyes egyének képzésén, a reá szabott foglalkoztatási programokon keresztül kívánja elérni az egyén életkörülményeinek javítását. Fontos cél, hogy a semmilyen vagy nagyon alacsony végzettséggel rendelkezôket az uni-

28


ós piacon is hasznosítható szakképzésben részesítsék. További cél, hogy a felsôfokú végzettségûek között a romák arányát megnöveljék, megteremtsék azt a valódi értelmiségi réteget, mely közvetlenül is részt tudna venni az ôket érintô döntések meghozatalában. Komoly probléma, hogy a romák szinte egyáltalán nem rendelkeznek középosztállyal, pedig bizonyítottan a középosztály az, mely általában a társadalmi fejlôdés motorja lehet. Ennél a pontnál gyakran felmerül a pozitív diszkrimináció kérdése. A felsôfokú oktatásban tervezik, hogy köteleznék az intézményeket: bizonyos százalékban roma származású diákokat vegyenek fel. Bár ebben a kérdésben még az érintettek oldalán sincs egyetértés, sokan a romák közül is visszautasítják ezt a lehetôséget. Érvelésük szerint ezt a kezdeti segítséget a többség nem toleráns tagjai úgymond soha nem fogják nekik meg bocsátani. Természetesen ehhez általános célként elengedhetetlen, hogy a romák általános oktatási helyzetét javítsák. Ezt a konkrét célt már a kilencvenes évek végén az Unió is meghatározta, mint olyan komoly gondot, melyet meg kell oldani. Magyarországon, de több uniós tagállamban (pl. Olaszország, Dánia) is követelmény, hogy a roma gyermekek szegregációját megszüntessék. Az oktatási tárca ezt a gyermekek után járó változó normatíva rendszerrel kívánja elérni. Az agrár- és vidékfejlesztési operatív programban fôleg a vidékfejlesztési rész tartalmaz tervezeteket a vidéki romák élethelyzetének javítására. Az agrárvállalkozások egyik nagy problémája, hogy nem kapnak folyamatos támogatást, a bevételek azonban csak idôszakosan folynak be. Az uniós csatlakozás következménye, hogy egy hosszú távú, átlátható, kiszámítható koncepciót teremthetnek ezen a téren. Így, ha valaki valamit termel, vagy állatot tenyészt, akkor annak az útját nyomon tudja követni az élelmiszer-, illetve a feldolgozóiparon keresztül teljesen az Európai Unió piacáig. Ebbe a rendszerbe be kívánják kapcsolni a roma agrárvállalkozókat is. A roma vállalkozóknak a piacon való megerôsödését tûzte ki célul a Gazdasági Minisztérium. A mikro-, kis- és középvállalkozások fejlesztése általában problémás Magyarországon. Ezen belül roma vállalkozói hitelprogramot kívánnak indítani. Minden, legalább 2–3 éve mûködô cég kisösszegû, hét-nyolcszázezer forintos fedezetnélküli hitelt kaphatna, 18 hónapos futamidôvel, féléves türelmi idôvel. Emellett vállalkozás-irányítási képzést is kínálnának roma tulajdonú cégeknek. Több szempontból fontos ezeknek a cégeknek a bekapcsolása, megjelentetése a magyar gazdasági életben. A legmeggyôzôbb érv talán az, hogy ezeken a cégeken keresztül csökkenteni lehetne a romák körében oly magas munkanélküliséget. Köztudott tény, hogy roma vállalkozásokban jelentôs számban romák dolgoznak, gondolhatunk itt az agrárvállalkozásokra vagy az építôiparra egyaránt. A Nemzeti Fejlesztési Terv említett harmadik nagy területe a regionális fejlesztések. Talán a vidékfejlesztési rész és a regionális fejlesztési rész célkitûzéseinek megvalósítása hozhatja a legkomolyabb változást ennek a kisebbségnek az eddigi életkörülményeiben. A hátrányos helyzetû térségek felzárkóztatása kiemelt célkitûzés. Ezt a kistérségi társulások mûködésével, a kistérségi menedzsment kiépítésével próbálják megoldani. Ezen belül a roma képviseleteket az ôket érintô kérdésekben döntéshozatali helyzetbe kívánják juttatni. A cigányönkormányzatok a pályázó oldalán létrejövô konzorciumok tagjaként vennének részt a konkrét munkában.


29

A regionális operatív programnak a romákra nézve talán legjelentôsebb stratégiai eleme a cigánytelepek felszámolásának célja. Az egyes statisztikák szerint ma Magyarországon közel 100 000 ember él ilyen telepen. Ehhez az Unió a strukturális és kohéziós alapokból fog támogatást nyújtani. A 7 régió közül 4 régión belül már elindult ilyen fejlesztési program. A regionális programokban való részvételnél sok múlik a települések kistérséggé alakításán. A szegényebb, fôleg romák lakta térségek pályázatához szükséges önerôt az állam vállalja magára. Nemcsak a pénzügyi háttér megteremtésében nyújtanak állami segítséget, hanem a feladatok szakmai hátterének megteremtésében is. Regionális központokat kívánnak létrehozni, ahol külön munkatársak foglalkoznának a roma projektekkel. Az érintett kistérségeknek elég csak az ötletet, a hátteret biztosítaniuk. A legtöbb felsôbb állami szinten dolgozó roma szakember szerint ezen intézkedések hatása csakis hosszú távon jelentkezik majd. Az biztos, hogy a csatlakozásunk után sok területen komoly intézkedési csomagok megvalósításába kezdtek bele. Ehhez az anyagi fedezetet lehetôleg az Unió alapjaiból kívánják megteremteni. Remélni lehet, hogy az uniós tagság ezenfelül még bizonyos szemléletváltást is eredményezhet, hogy a kitûzött célok ténylegesen megvalósuljanak a legnagyobb nyilvánosság mellett, a pályáztatáson keresztül, a szigorú monitoring-feltételek betartatásával. Fontos, hogy a fejlesztésre szánt összegek ott fejtsék ki a hatásukat, ahol a legnagyobb szükség van rájuk. Látható, hogy a felvetett témára igen változó megoldások születtek. Megfigyelhetô, hogy a hatásmechanizmus kettôs, a tagállamok, illetve az Unió is hatást gyakorolhat a másik félre. Egyrészt a tíz ország csatlakozása mindenképpen a kisebbségi kérdésre – azon belül a roma kérdésre – való válaszadásra sarkalja az Unió döntéshozó szerveit. Másrészt az egyes tagállamokban élô romák helyzetét is befolyásolnia kell az adott állam Unióhoz való csatlakozása tényének. Azt is ki lehet jelenteni, hogy a várva várt pozitív hatás csak akkor következhet be, ha a többségnek és a romáknak a felmerülô kérdésekhez való hozzáállása megváltozik. A többségnek sokkal befogadóbbnak, toleránsabbnak kell lennie. Esélyt kell biztosítani a hátrányosabb rétegeknek (elfogadva, és nem támadva a pozitív diszkrimináció tényét), hogy legalább olyan szintre fejlôdjenek, ahonnan azonos feltételekkel indulhatnak a többi résztvevôvel, így például a munkaerôpiacon. A romáknak pedig meg kell ragadniuk a felkínált lehetôségeket, akár segítséggel, de élni is kell tudni ezekkel. Szakítaniuk kell – hangsúlyozottan nem az asszimiláció árán – sok addigi beidegzôdéssel, törekedniük kell arra, hogy személyes ambícióval minél feljebb kapaszkodjanak a társadalmi ranglétrán. El kell jutniuk arra a szintre, hogy bele tudjanak szólni saját sorsuk alakításába, és nem a kívülállók által meghatározott feltételek alapján éljék a saját életüket.

30


Felhasznált irodalom A hátrányos megkülönböztetés tilalmától a pozitív diszkriminációig, AduPrint–Indok, Budapest, 1998. Bán Tamás: A romák emberi jogai és az európai emberi jogi ítélkezés Fundamentum, 2000/4. 85–100. o. Andreas Bodden: Antiziganismus in heutigen Deutschland, http://members.aol.com/ 0650/0302082.htm (2004. december 5.) EU support for Roma communities in Central and Easter Europe, May 2002, http:// europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm (2004. december 5.) Krizsán Andrea: Diszkrimináció-tilalom a kisebbségi biztos gyakorlatában, Fundamentum 2001/2. 24–39. o. Szajbély Katalin–Tóth Judit: Kisebbségvédelem az Európai Unióban, Kisebbségkutatás, 2003., 520–534. o. Szalai Júlia: Az elismerés politikája és a „cigánykérdés,” Holmi, 2000/8. Táborváros: a romák faji szegregációja Olaszországban; Az Európai Roma Jogvédô Központ Országjelentése, Fundamentum, 2000/4., 101–103. o. Várady Tibor: A kollektív jogok kérdésérôl, http://www.hhrf.org/magyarkisebbseg/ 9603/m960304.html, (2004. december 5.) Vizi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségek jogai, Kisebbségkutatás, 2000., 275– 288. o.

31

GARAMVÖLGYI RÓBERT — NEMESSÁNYI ZOLTÁN

A nemzeti kollíziós jogok alkonya: a nemzetközi magánjog „közösségiesítésének” folyamata* A nemzetközi magánjog kialakulásától kezdve hosszú ideig nemzeti keretek között fejlôdött, a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia megalapítása óta pedig egyre több hagyományos nemzetközi egyezményben is testet ölt. Bár az Európai Közösség szabályozási tevékenysége az elsô évtizedekben nem terjedt ki a kollíziós jog tárgykörére, az az alapító szerzôdések amszterdami módosításával egyre inkább a figyelem középpontjába került: óvatos lépésekkel megindult a nemzetközi magánjog „közösségiesítésének” folyamata. Valódi áttörést azonban az európai alkotmány tagállamok általi ratifikálása eredményez majd, amely valódi, alig korlátozott jogalkotási hatáskört teremt az Európai Unió számára nemzetközi kollíziós jogi kérdések szabályozására.

Az Európai Közösség fennállásától számított elsô évtizedekben a nemzetközi magánjog nem állt a figyelem középpontjában. Nemzetközi magánjogi kérdéseket elôször az 1968-ban született, a joghatóságról, illetve a külföldi ítéletek elismerésérôl és végrehajtásáról szóló Brüsszeli Egyezmény vetett fel, amely azonban hosszú ideig nem vált széleskörûen ismertté. A szerzôdésekre alkalmazandó jogról szóló 1980. évi Római Egyezmény pedig az Európai Bíróság értelmezési hatáskörének hiányában még kisebb hatást tudott gyakorolni. A nemzetközi magánjog marginális helyzetének oka volt az is, hogy a közösségi jogalkotás ebben az idôszakban elsôsorban az anyagi jogi jogalkotásra koncentrált, és csak az 1980-as évektôl kezdôdôen bontakozott ki vita arra vonatkozóan, hogy az alapszabadságok hogyan befolyásolják a nemzetközi magánjogi szabályok érvényesülését1. Ezenkívül hátráltatta a Közösség nemzetközi magánjogi jogalkotási aktivitását az is, hogy tisztázatlan volt a Közösség vonatkozó hatáskörének kérdése2. Ebben a tanulmányban kizárólag ezzel a legutolsóként említett problémával foglalkozunk. Arra teszünk kísérletet, hogy feltárjuk: hogyan változott a Közösség/Unió nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatásköre az Alapszerzôdések módosításaival és az Európai Alkotmánnyal. *

Jelen tanulmány alapjául a szerzôk „Lezárult a verseny a nemzetközi magánjogi jogalkotásban? Az EK nemzetközi magánjogi jogalkotási hatáskörének változása az alapító szerzôdésektôl az Alkotmányig” címû dolgozata szolgált, amely az Európai jog (HVG-ORAC) 2004. évi 6. számának 20–29. oldalain jelent meg. A kézirat lezárása: 2004. december 28. 1 Lásd például a jogi személyek honosságára vonatkozó elvek és a letelepedési szabadság összeegyeztethetôségének kérdését. Nemessányi, Zoltán: A székhely elv alkonya ? Daily Mail – Centros –Überseering. In: Európai jog. 2003. évi 6. szám. 16–24. old. 2 Az indokok felsorolását lásd: Pfeiffer, Thomas: A nemzetközi magán- és eljárásjog közösségiesítése. In: Európai jog. 2004. évi 1. szám. 3. old.

32


Az Európai Közösség nemzetközi magánjogi jogalkotási hatáskörének vizsgálatakor azonban mindenekelôtt azzal a ténnyel kell szembesülnünk, hogy a nemzetközi magánjog kifejezés nem minden EU-tagállamban azonos jelentésû. A német és a portugál jogban például kizárólag a kollíziós jogot értik alatta, más jogrendszerekben viszont a bíróságok joghatóságával és a külföldi ítéletek elismerésével kapcsolatos kérdéseket, tehát a nemzetközi polgári eljárásjogot is ide sorolják. A jelen tanulmányban – figyelembe véve, hogy ezen kérdés árnyalatainak alapos kifejtése a tanulmány kereteit szükségszerûen meghaladná3 – a nemzetközi magánjog kifejezést ebben a tágabb értelemben használjuk4. A Maastrichti Szerzôdés hatálybalépését követôen egyre intenzívebbé vált a polgári ügyekben történô igazságügyi együttmûködés az Európai Unió tagállamai között. Már ekkor felmerült a kérdés, hogy miként lehet, illetve kell elhatárolni az Unió – akkor még csak kormányközi szintû – egyre növekvô aktivitását és a határokon átnyúló polgári jogi jogviszonyokkal foglalkozó más nemzetközi szervezetek, így különösen a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia jogegységesítô tevékenységét. A probléma akkor vált igazán hangsúlyossá, amikor az Amszterdami Szerzôdéssel a Közösség valódi – bár korlátozott – jogalkotási hatáskört kapott nemzetközi magánjogi, illetve nemzetközi polgári eljárásjogi jogalkotásra. A folyamatot tekintve az lehet az érzésünk, hogy idôközben a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia és az Európai Közösség között egyre szorosabb verseny alakult ki a nemzetközi magánjog tárgykörébe tartozó kérdések szabályozásában5. Bizonyos kérdések tekintetében a Közösség volt az elsô jogalkotó, más területen azonban a konferencia, sôt arra is sor került, hogy utóbbi által hosszas szakmai elôkészítés után kidolgozott egyezmény tárgyában a Közösség „surranópályán elôzött”, villámgyorsan élt jogalkotási hatáskörével. Természetes, hogy a Közösség elônnyel indult a versenyfutásban – két szempontból is. Egyrészt azért, mert az EU-tagállamok mindegyike tagja a hágai konferenciának 3

A problémakör kiemelkedôen alapos tárgyalását lásd: Szászy István: Jogszabály-összeütközések. A nemzetközi magánjog és a rokon jogágak alapelvei a szocialista, a tôkés és a fejlôdô országokban. Budapest, 1973. 230–269. old. 4 Lásd: Grünbuch über die Umwandlung des Übereinkommens von Rom aus dem Jahr 1980 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht in ein Gemeinschaftsinstrument sowie über seine Aktualisierung. Brüssel, den 14.1.2003. KOM(2002) 654 endgültig. (továbbiakban: Grünbuch) 10. old. 2. lábjegyzet. 5 Hasonló versenyhelyzet jellemezte a Benelux államok, illetve az EK jogegységesítô tevékenységét is. A Benelux jogegységesítés viszonylagos eredménytelenségének az volt ugyanis a legfôbb oka, hogy az egységesítési kísérletek más, szélesebb célkitûzésekkel rendelkezô szervezetek munkájába ütköztek és ütköznek. Mindhárom ország tagja ugyanis a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferenciának, az Európa Tanácsnak és az Európai Uniónak is. Ha a Benelux államok valamely kérdésben sikeresen folytattak is jogegységesítô tevékenységet, és ez nem maradt pusztán az egyezmények szintjén, akkor is fennállt a veszély, hogy az általuk elért eredményeket – azok a szervezetek, melyeknek mindhárom ország tagja – késôbb szélesebb kontextusban, akár egymással is versenyezve ismét megkérdôjelezik. Lásd: Garamvölgyi, Róbert–Kecskés, László: A holland, a belga és a luxemburgi polgári jog. Kézirat Pécs, 2004. 60. old., David, René: The movement in favour of the international unification of private law in: Inetrnational Encyclopedia of comparative Law, The legal systems of the world their comparison and unification, Chapter 5. The International Unification of Private Law (chief editor: René David) volume II. Mouton, The Hague, Párizs, 190. old., hivatkozza: Kecskés László: A polgári jog fejlôdése a kontinentális Európa nagy jogrendszereiben. Pécs-Budapest, 2004. 320. old.

A NEMZETI KOLLÍZIÓS JOGOK ALKONYA

33

is, és összesen immár 25 szavazatukkal jelentôs befolyást tudnak gyakorolni utóbbi munkájára6. Másrészt azért, mert a megszületett közösségi jogforrások szinte kivétel nélkül elsôdlegességet követelnek meg a maguk számára a tárgykört érintô egyezményekkel szemben, ami egyenes következménye a Közösség, illetve a tagállamok nemzetközi egyezményekben való részvételére vonatkozó (késôbb részletesen ismertetett) közösségi doktrínának. Az európai alkotmányról szóló, 2004. október 29-én aláírt szerzôdéssel viszont a verseny valószínûleg véget ért, az Unió „mellbedobással” nyert: kiterjesztett nemzetközi magánjogi jogalkotási hatásköre miatt a tagállamokra vonatkozóan a konferencia tevékenysége marginalizálódni látszik. A vizsgált téma szempontjából az a módszer tûnik a leghelyesebbnek, ha a nemzetközi magánjog egységesítésére, illetve harmonizációjára törekvô kezdeményezéseket kronológiai sorrendben tárgyaljuk. Ezért elôször általánosságban foglalkozunk a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia létrejöttével és törekvéseivel, és csak ezt követôen kezdjük tárgyalni az Európai Közösség jogalkotási hatáskörének változásait.

A nemzetközi magánjogi jogegységesítés kezdetei: a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia A jogösszehasonlítás és a jogközelítés–jogegységesítés ügyében érdekesen ötvözôdnek a nemzetközi magánjogi, nemzetközi polgári eljárásjogi és polgári jogi fejlôdési szálak, sôt ezen törekvéseket már hosszabb ideje nemzetközi szervezetek is felkarolják7. Nem az Európai Közösséghez kapcsolódik tehát az a gondolat, hogy a jogrendszerek közötti kollíziókkal foglalkozó nemzetközi magánjog kodifikációja nemcsak nemzeti szinten, hanem az államok közötti konzultációk révén is megvalósítható. Az olasz jogtudós, Pasquale Mancini már 1867-ben engedélyt kapott az olasz kormánytól, hogy tárgyalásokat folytasson a belga, a francia és a német kormányzattal a nemzetközi magánjog területére vonatkozó egyezmények megkötésérôl. Bár ezen tárgyalások kezdeti atmoszférája reményt keltô volt, a Franciaország és az Észak-Német Konföderáció közötti egyre növekvô feszültség sikertelenségre kárhoztatta a kezdeményezést8. Mancini ötletét T.M.C. Asser tudta végül megvalósítani, a sikeres magánjogi jogegységesítô törekvések kezdete ugyanis az ô elnökségével, 1893. szeptember 12-én alakult Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferenciához köthetô9. Nem volt kétséges, hogy senki nem lehet alkalmasabb erre a feladatra, mint ô, aki már több mint húsz éve, a korábbi ez irányú törekvések kudarcai ellenére szorgalmazta a nemzetközi magánjog nemzetközi szintû kodifikációjának ötletét10. 6

Struycken, Teun: Das Internationale Privatrecht der Europäischen Gemeinschaft im Verhältnis Zu Drittstaaten und zur Haager Konferenz. In: Zeitschrift für Europäisches Privatrecht. 2/2004. 285. old. 7 Kecskés, László–Nemessányi, Zoltán: A magánjog egységesítésének folyamata Európában. In: Tanulmányok az európai magánjog körébôl. (szerkesztette: Nemessányi Zoltán) Pécs, 2004. 18. old. 8 Steenhoff, G.J.W.: On the occasion of the Centenary of the Hague Conference on Private International Law. The Hague, 1993. 5. old. 9 A konferencián részt vett Ausztria, Magyarország, Belgium, Dánia, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország, Olaszország, Oroszország, Portugália, Románia, Spanyolország és Svájc. 10 Steenhoff, G.J.W.: i.m. 5. old.

34


A Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia hatodik, 1951-ben tartott ülése új korszak kezdetét jelöli: akkor kezdôdött a konferencia statútumának kidolgozása, amelynek 1955. július 15-i hatálybalépése óta a konferencia mint állandó kormányközi szervezet mûködik. A statútum 1. cikke értelmében a konferencia célja a nemzetközi magánjog szabályainak egységesítésén való munkálkodás. A konferenciának tagja lehet a 2. cikk alapján az az állam, amely részt vett a konferencia egy vagy több ülésén, és elfogadja a statútum rendelkezéseit. 1956 óta a konferencia négyévente rendszeres ülést tart, centenáriumi tizenhetedik ülésére 1993. május 10. és 29. között került sor. A tagállamok száma ekkor 62 volt. 1955 óta a konferencia mintegy 34 egyezményt dolgozott ki és fogadott el a nemzetközi magánjog legkülönbözôbb kérdéseirôl. 1960-ig az egyezményeket csak francia nyelven szövegezték, azóta franciául és angolul is kibocsátásra kerülnek. Kiemelésre érdemes többek között az ingó dolgok nemzetközi adásvételére alkalmazandó jogról szóló 1955. évi egyezmény, amely hiányosságainak kiküszöbölésére 1985-ben egy újabb, korszerû egyezmény került elfogadásra: ez azonban a szükséges számú ratifikáció, illetôleg csatlakozás hiányában még nem lépett hatályba. Ugyanígy nem lépett hatályba az 1978-ban elfogadott egyezmény a képviseleti szerzôdésekre alkalmazandó jogról11. A Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia keretében került sor a külföldön felhasználásra kerülô közokiratok diplomáciai vagy konzuli hitelesítésének (felülhitelesítésének) mellôzésérôl szóló, 1961. október 5-én, Hágában aláírt egyezmény (az ún. apostille-egyezmény) megalkotására is, amelyet hazánkban az 1973. évi 11. törvényerejû rendelet hirdetett ki. A Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia a nemzetközi kapcsolatok erôsítése és a különbözô testületek által végzett tevékenységek összehangolása érdekében szoros kapcsolatot tart fenn többek között az ENSZ-szel, különösen annak Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottságával (UNCITRAL), az Európa Tanáccsal, az UNIDROIT-tal és különösen az Európai Unióval12.

Az Európai Közösség kezdeti törekvése egyes nemzetközi magánjogi kérdések egységesítésére A nemzetközi magánjog egységesítésére vonatkozóan a tagállamok az Európai Közösség keretében is a nemzetközi jogegységesítés megszokott útját járták: nemzetközi egyezményeket kötöttek a közös és egységes rendezés érdekében. Az európai egységes jog tehát elôször a nemzetközi jog elvei és szabályai szerint megalkotott nemzetközi megállapodások útján és azoknak a nemzeti jogokba történô átvételével (ratifikálásával, kihirdetésével) jött létre. Az „európajogi sajátosságot” mindössze az egyezmények zárt jellege jelentette: kezdetben csak tagállamok válhattak e nemzetközi konvenciók részesévé13. 11 Bánrévy Gábor: A nemzetközi gazdasági kapcsolatok joga. Budapest, 2003. 25. old. 12 Kecskés, L.–Nemessányi, Z.: i.m. 23. old. 13 Vékás Lajos: Polgári jogunk európajogi hátterérôl. In: Európai jog 2003. évi 6. szám. 3. old.


35

Az európai egyezményes jogegységesítés elsô választott tárgyai a nemzetközi polgári eljárásjog területére estek. A törekvést az a felismerés motiválta, hogy a közös piac csak akkor valósulhat meg, ha az egyik tagállamban hozott bírói ítéleteket egy másik tagállamban minden további nélkül elismerik és végrehajtják14. Ezért csaknem tízéves elôkészítô munka után az Európai Gazdasági Közösség akkori hat tagállama 1968. szeptember 27-én, Brüsszelben aláírta a Polgári és kereskedelmi ügyekben irányadó bírósági joghatóságról, valamint a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló egyezményt (a továbbiakban: Brüsszeli Egyezmény), amely 1973. február 1-jén lépett hatályba 15. Az egyezmény azonban önmagában nem volt elegendô ahhoz, hogy az egyes konkrét esetek eldöntése során felmerülô bizonytalanságokat teljes mértékben kizárja, hiszen lehetôvé tette a felperes számára, hogy több bíróság közül válasszon. Fennállt tehát a veszély, hogy a peres fél kizárólag azért választja egy bizonyos tagállam bíróságát, mert ezen állam anyagi joga számára kedvezôbb16. Ezen „forum shopping” megakadályozása érdekében született – tehát mintegy a Brüsszeli Egyezmény kiegészítéseként – az 1980. évi Római Egyezmény a szerzôdésekre irányadó jog meghatározásáról, amely az európai kollíziós nemzetközi magánjog máig legfontosabb forrása17. Az egyezmény, amely a nyolcvanas évek második felében lépett hatályba, a maga területén normatív jogegységesítést valósított meg, azonban az Európai Bíróság értelmezési lehetôségének hiányában18 nem tudta ugyanazt a hatást elérni, mint a Brüsszeli Egyezmény. Ráadásul szabályait önálló részletszabályok konkretizálták, amelyek jellemzôen elszórtan jelennek meg a másodlagos joganyagban19. Mind a Brüsszeli Egyezmény, mind a Római Egyezmény esetében elmondható, hogy a tagállamok azért választották a multilaterális nemzetközi egyezményt eszközül, mert az EGK-szerzôdés akkoriban – az EK-szerzôdés mai szövegével ellentétben – még nem tartalmazott jogalapot a nemzetközi magánjog területére vonatkozó közösségi jogi jogforrás kibocsátására20. A jogalap azonban más volt a Brüsszeli Egyezmény, illetve a Római Egyezmény esetében. A szélesebb értelemben vett nemzetközi magánjog területére tartozó Brüsszeli Egyezmény megkötését az EK-szerzôdés 293. cikke (akkori 220. cikke) tette lehetôvé. A 293. cikk szerint a tagállamok – amennyiben szükséges – tárgyalásokat folytatnak egymás között annak érdekében, hogy állampolgáraik javára biztosítsák töb14 Lásd: Grünbuch 11. old. 15 Szekeres Szilvia: Jogharmonizációs problémák az ideiglenes intézkedéssel összefüggésben (A Brüsszeli/ Luganói Egyezmény 24. cikke). 247. old. 16 Lásd: Grünbuch 11–12. old. 17 Vékás L.: i.m. 3. old. 18 A tagállamok egy jegyzôkönyvvel egészítették ki a Római Egyezményt, amely lehetôvé tette volna az Egyezmény szabályainak az Európai Bíróság általi értelmezését. A jegyzôkönyv azonban a szükséges ratifikációk hiánya miatt nem lépett hatályba. Heß, Burkhard: Die „Europäisierung” des internationalen Zivilprozessrechts durch den Amsterdamer Vertrag – Chancen und Gefahren. In: Neue Juristische Wochenschrift 2000. évi 1. szám 25. old. 19 Pfeiffer, T.: i.m. 3. old. 20 Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság álláspontja „Az Európai Parlament és a Tanács a szerzôdésen kívüli kötelmi jogviszonyokra alkalmazandó jogról szóló rendelet (Róma II.) tervezetérôl”. In: Abl. C 241/1. 28.9.2004.

36


bek között a bírósági határozatok és a választottbírói ítéletek kölcsönös elismerésére és a végrehajtásra vonatkozó formaságok egyszerûsítését21. Ezt a rendelkezést a jogirodalomban úgy értelmezték, hogy az alapján az EK tagállamai jogosultak – de nem kötelezettek – nemzetközi jogi egyezmények megkötésével kiegészíteni a közös piac szabályrendszerét22. Ehhez képest érdekes eltérés, hogy a Brüsszeli Egyezmény preambuluma kifejezetten utalt arra, hogy a szerzôdô felek az egyezmény elfogadásával az EK-szerzôdés 220. cikkének végrehajtásaként, az ott szereplô kötelezettségüknek kívántak eleget tenni23. Vitatott volt azonban, hogy az EK-szerzôdés 220. cikke megfelelô jogalapot biztosít-e a Római Egyezmény megalkotására24. Ezért az egyezmény születésénél bábáskodó kormányzati delegációk egységesen azt az álláspontot vallották, hogy a szándékolt harmonizáció során ne történjen kifejezett utalás az EK-szerzôdés 220. cikkére. Azt azonban mégis a Brüsszeli Egyezmény természetes folytatásának, úgynevezett párhuzamos egyezménynek tekintették. A Római Egyezmény megalkotásához vezetô eljárás tekintetében is azt vallották, hogy a 220. cikk alapján megkötött egyezmények esetében alkalmazott eljárást kell lefolytatni25. Ez a gondolat mutatkozik meg a Római Egyezmény preambulumában is. A preambulum szerint az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerzôdés „Magas Szerzôdô Felei” többek között azért állapodtak meg a szerzôdéses kötelmekre alkalmazandó jogra vonatkozó egységes szabályokban, mert arra törekedtek, hogy a nemzetközi magánjog területén tovább folytatódjon a Közösségen belüli jogegységesítési munka, különösen a joghatóság és az ítéletek végrehajtása területén. Az európai jogegységesítés egyezményes módszerének árnyoldalai ugyanakkor már kezdettôl fogva kitûntek. Az egyezmények megalkotása a nemzetközi szerzôdések létrehozásának minden nehézségével terhelt volt: azok hosszú diplomáciai tárgyalások során kialakított kompromisszumok eredményeként jöttek létre, nem kerülhették el a ratifikáció és a nemzeti jogba történô inkorporáció ismert betegségeit. Bôvítésük is bonyolult volt: a csatlakozó államok részvételét külön nemzetközi szerzôdéssel lehetett csak biztosítani26.

21 Lásd: Az európai integráció alapszerzôdései 2. (szerkesztette: Fazekas Judit) Budapest, 2002. 138. old. Ugyancsak az EK-szerzôdés 293. cikke (ex 220. cikke) alapján kísérelték meg tagállamok a társaságok és jogi személyek kölcsönös elismerését nemzetközi egyezmény révén biztosítani. Az 1968. február 2-án a hat alapító tagállam által aláírt egyezmény azonban a holland ratifikáció elmaradása miatt soha nem lépett hatályba. Lásd részletesen: Nemessányi Zoltán: i.m. 17. old., Götz, Ulrike: Der Vorentwurf für einen Richtlinienvorschlag zur Sitzverlegung von Gesellschaften im Lichte des CentrosUrteils des EuGH. In: Aktuelle Probleme des Europäischen und Internationalen Wirtschaftsrechts. Band IV. Hrsg: Baudenacher, Carl. Basel, Genf, München, 2002. 255. old. 22 Heß, B: i.m. 24. old. 23 OJ L 299 , 31/12/1972 P. 32. 24 Heß, B.: i. m. 24. old. 25 Lásd a Római Egyezmény hivatalos lapban megjelent kommentárját. Bericht über das Übereinkommen über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht von Herrn Mario Giuliano, Professor an der Universität Mailand, und Herrn Paul Lagarde, Professor an der Universität Paris I. Abl. C 282 31.10.1998. 4. old. 26 Vékás L.: i.m. 3. old.


37

Az Európai Közösség nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatásköre az Amszterdami Szerzôdést követôen A szûkebb értelemben vett közösségi jog (ide nem értve tehát a tagállamok által kötött nemzetközi egyezményeket) a nemzetközi magánjogra egészen az Amszterdami Szerzôdés hatálybalépéséig csekély hatást gyakorolt: e körben csak egyes irányelvek kollíziós jogi rendelkezései említhetôk. A helyzet az Amszterdami Szerzôdés 1999. május 1-jei hatálybalépésével változott meg gyökeresen. Ez a szerzôdés ugyanis az európai integráció új szakaszát alapozta meg: számos lényeges ponton módosította a Római Szerzôdést27. Az Amszterdami Szerzôdés által hozott, témánk szempontjából releváns módosítások az EKSZ 61. és 65. cikkeinek rendelkezéseiben találhatók. Az EKSZ Amszterdami Szerzôdéssel módosított 61. cikke28 kimondja: „A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fokozatos létrehozása céljából a Tanács: c) intézkedéseket fogad el a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés terén a 65. cikkben elôírtak szerint”29. Az EKSZ 65. cikke30 a következôképpen rendelkezik: „A határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés területén a belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékben, a 67. cikknek megfelelôen elfogadásra kerülô intézkedések magukban foglalják: a) fejlesztést és egyszerûsítést a következô területeken: i) a peres és nemperes iratok határokon túlra történô kézbesítésének rendszere; ii) együttmûködés a bizonyításfelvétel terén; iii) a polgári és kereskedelmi ügyekben hozott határozatok, köztük a nem bírósági ügyekben hozott határozatok elismerése és végrehajtása; b) a tagállamokban alkalmazandó kollíziós, illetve joghatóságra vonatkozó szabályok összeegyeztethetôségének elômozdítását; c) a polgári eljárások megfelelô lefolytatását akadályozó tényezôk kiküszöbölését, szükség esetén a tagállamokban alkalmazandó polgári eljárási szabályok összeegyeztethetôségének elômozdításával31. A „polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködést” szabályozó 65. cikk az Amszterdami Szerzôdés által került a kormányközi együttmûködés területérôl – a 27 Struycken, T.: i.m. 276. old. 28 Az EKSZ egységes szerkezetbe foglalt szövegének 61. cikke az Amszterdami Szerzôdés által behozott újdonság. Ez a cikk tehát nem egyszerûen valamely korábbi cikk újraszámozásaként jelent meg. Az EKSZ Amszterdami Szerzôdéssel módosított szövegének 73i. cikkeként került bele az EKSZ szövegébe, és az Amszterdami Szerzôdés által végzett egyszerûsítés következtében kapta meg a 61. cikk megjelölést. 29 A 61. és a 65. cikk szövege tekintetében fontosnak tartjuk megemlíteni, hogy az egyes, magyar nyelven megjelent fordítások, hozzáférhetô források között jelentôs eltérések mutatkoznak. Fenti – általunk idézett– szöveghelyek az Amszterdami Szerzôdés német nyelvû fordításának (Abl. Nr. C 340 vom 10. November 1997), valamint az Igazságügyi Minisztérium által közzétett (Forrás: Igazságügyi Minisztérium – http://www2.datanet.hu/im/Primleg/ValogatasEUSz-EKSz_HU_html02.htm) fordításnak és „Az Európai Integráció Alapszerzôdései 2.” címû könyvben megjelent forrásnak az összevetése során nyerte el jelenlegi tartalmát. 30 Az EKSZ hatályos 65. cikke az EKSZ Amszterdami Szerzôdéssel módosított szövegének 73m. cikkeként került bele az EKSZ szövegébe, és az Amszterdami Szerzôdés által végzett egyszerûsítés következtében kapta meg a 65. cikk megjelölést. Lásd: 28. lábjegyezet. 31 Lásd: 29. lábjegyzet

38


Maastrichti Szerzôdés K. 1. cikk 6. pontjában foglaltaknak megfelelôen – a Közösség hatáskörébe, azaz az elsô pillérbe. Ennek kapcsán került sor a 65. cikk tartalmának pontosítására is. A „közösségiesítés”-nek alapvetôen két célja volt. Egyrészt azt kívánta a Közösség biztosítani, hogy az Unió polgárai könnyebben fordulhassanak más tagállamok bíróságaihoz, másrészrôl magasabb szintû jogvédelmet akart megvalósítani32. A témánk szempontjából különös jelentôséggel bíró 65. cikk több szövegrésze is értelmezésre szorulhat. Ezen tanulmány keretében elôször a cikk „általános részére” koncentrálunk, azaz arra a szövegrészre, amely a Közösség nemzetközi magánjogi jogalkotási hatáskörét a „belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékben” biztosítja. Ezt követôen kerül sor a 65. cikk a)–c) pontjainak elemzésére. A vizsgált norma általánosan, azaz mindhárom pontjára vonatkozóan a „belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékben” biztosítja a Közösség nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatáskörét. Ennek a szövegezésnek kétféle jelentést is tulajdoníthatunk. Egyrészt értelmezhetjük megszorítóan, azaz úgy, hogy a Közösség jogalkotási hatásköre csak abban az esetben áll fenn, ha tisztán Közösségen belüli nemzetközi magánjogi kérdésekrôl van szó, tehát ha a tagállamok közötti kollíziós probléma merült fel. Másrészt felfoghatjuk tágabban is: a Közösség olyan nemzetközi magánjogi tárgyú normákat is alkothat, amelyek közösségi szempontból „külsô” elemet tartalmazó (azaz Közösségen kívüli államok jogával is kapcsolatot mutató) tényállásokat szabályoznak. Számos fogyasztóvédelmi tárgyú közösségi irányelv tartalmaz kollíziós normákat. Ezek korlátozzák a felek autonómiáját a Közösségen belüli kereskedelemben azáltal, hogy az irányelv révén a Közösség területén lakóhellyel rendelkezô fogyasztóknak biztosított védelmet ne lehessen az Unión kívüli, harmadik ország jogának választásával megkerülni. A máshol lakó fogyasztók védelme viszont nem érdekli a Közösséget33. Ezek a kollíziós normák egyoldalú kollíziós normáknak tekinthetôk, mert nem több jogrendszer közötti választási döntést tartalmaznak, hanem azokat a határokat húzzák meg, amelyekig a jogalkotó kiterjeszti egyetlen jogrendszer (jelen esetben a közösségi jog) alkalmazhatóságát a külföldi elemet tartalmazó tényállásra34. Az univerzalisztikusan gondolkodó nemzetközi magánjogászok azonban a többoldalú kollíziós normát részesítik elônyben35. Ezért is érthetô, hogy a jogirodalom inkább az új 65. cikkben szereplô szövegrész tágabb felfogása mellett tette le a voksát. Meggyôzônek látszik az az érvelés, hogy az EK-szerzôdés Amszterdami Szerzôdéssel bevezetett új fejezetének célja többek között az, hogy a tagállami állampolgárok (akik egyben uniós állampolgárok is) érdekében egységes igazságszolgáltatást valósítson meg. Ezen célkitûzés tekintetében nincs különbség a tisztán Közösségen belüli, illetve a tagállamok és külsô államok jo32 Lásd: Kommentár 933–934. old. 33 Struycken, T.: i.m. 279. old. 34 Burián László–Kecskés László–Vörös Imre: Magyar nemzetközi kollíziós magánjog. Budapest, 2003. 93. old. 35 Struycken, T.: i.m. 279. old.


39

gával is kapcsolatban álló jogviszonyok között. A „belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékre” történô utalás pusztán a szubszidiaritás elvének (EKSZ 5. cikk) érvényre juttatását hivatott biztosítani: arra emlékeztet, hogy a szubszidiaritás elvét figyelembe vették, és a jövôbeli jogalkotás során is figyelembe fogják venni36. A Tanács akkor hozhat a 65. cikk értelmében intézkedéseket, ha a határokon átnyúló viszonyok miatt harmonizálás volna szükséges, és a konkrét intézkedések a „belsô piac megfelelô mûködése” érdekében szükségesek. Ugyanakkor a dohánytermékek reklámjáról szóló irányelv ügyében hozott európai bírósági ítélet37 óta egyértelmûvé vált, hogy a 95. cikk (1) bekezdése alapján csak akkor lehet intézkedéseket elfogadni, ha azok a verseny érezhetô korlátozásának megszüntetéséhez járulnak hozzá. Az Amszterdami Szerzôdéshez kapcsolódó kommentárirodalom szerint ugyanez a tézis a 65. cikk alapján hozott intézkedésekre is irányadó. A „megfelelô” kifejezés mindazonáltal nem elegendô súlyú ahhoz, hogy már a belsô piac közvetett korlátozása esetén is megalapozza a Közösség 65. cikk alapján fennálló intézkedési jogosultságát. Minden egyes esetben fel kell tehát tenni a kérdést, hogy a 65. cikk alapján meghozott szabályozás a belsô piac megfelelô mûködéséhez valóban szükséges-e, és hogy a szubszidiaritás és az arányosság elvei ebben a szabályozási környezetben valóban érvényesülnek-e. Összegezve elmondható, hogy minél részletesebb és átfogóbb szabályok születnek a 65. cikk alapján, különös tekintettel a kollíziós jog harmonizációjára, annál inkább kétségbe vonható az EK hatásköre38. A fentiek értelmében a 65. cikket úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok harmadik (Közösségen kívüli) államokkal való viszonyukra vonatkozóan is fennáll a Közösség nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatásköre39. A szabályozandó kollíziós normák körének belsô piaci tényállásokra való szûkítése jogi értelemben helytelen volna, és a gyakorlatban sem tûnik megvalósíthatónak. Ugyanakkor a harmadik országok jogával kapcsolatos tényállások szabályozása az EK kollíziós joga által egy szigorú hatásköri vizsgálatot kíván meg, amelynek eredménye az EK jogalkotásának szükségességét – és ezáltal jogszerûségét – kérdôjelezheti meg40. A 65. cikk a)–c) pontjaiban felsorolt területek nem alkotnak zárt rendszert. A 65. cikk tehát felölel minden olyan szabályozást a nemzetközi magánjog és a polgári eljárásjog területérôl, amely a „belsô piac megfelelô mûködését” hátrányos módon befolyásolhatja. Azaz a 65. cikk – az említett korlátozással – meglehetôsen tág jogalapot biztosít a Közösség számára41, és egyben a korábban alkalmazott – általunk már idézett – 293. cikk 4. gondolatjelében foglalt szabályozást háttérbe szorítja, amely36 Struycken, T.: i.m. 277–278. old. 37 C-376/98 Az Európai Bíróság 2000. október 5-én hozott ítélete a Német Szövetségi Köztársaság v Európai Parlament és Tanács ügyben. European Court reports 2000 Page I-08419. Lásd különösen az ítélet 106. pontját. 38 Lásd: Kommentár 933. old. 39 Struycken, T.: i.m. 277–278. old. 40 Lásd: Kommentár 935. old. 41 Az anyagi magánjog szabályainak egységesítéséhez viszont nem a 65., hanem a 95. cikk nyújt jogalapot. Lásd: Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeischaft. 2. átdolgozott kiadás Wien, 2002. (továbbiakban: Kommentár) 932–933. old.

40


nek szerepét a 65. cikk a) pontja vette át. A 293. cikk jelentôsége Amszterdam után azért is csökkent, mert az ezen cikk alapján született nemzetközi megállapodások nagy része rendeletek útján a közösségi jog részévé vált42. Az Amszterdami Szerzôdés kommentárja szerint a 65. cikk b) pontja lehetôséget nyújt olyan intézkedések meghozatalára, amelyek elômozdítják polgári és kereskedelmi ügyekben a kollíziós jogszabályok, valamint a joghatósággal kapcsolatos összeütközések elkerülésére vonatkozó elôírások összeegyeztetését43. A 65. cikk ugyanakkor nem tartalmazza a „kereskedelmi ügyek” kifejezést: csupán a „polgári ügyek” területén biztosít kifejezetten intézkedési jogosultságot a Tanács számára. A 65. cikk célja, nevezetesen a „belsô piac megfelelô mûködésének” a biztosítása viszont csak úgy valósulhat meg a „szükséges” mértékben, ha a cikk b) pontjának rendelkezéseit kiterjesztôen értelmezzük, és a „polgári ügyek” körébe – a belsô piacra vonatkozó szabályozási anyag jellege miatt – beleértjük a „kereskedelmi ügyek” esetkörét is. A 65. cikk b.) pontja kifejezetten „az összeegyeztethetôség elômozdításáról” beszél, amelyet a kommentárirodalom úgy értelmezett, hogy az alapján a teljes, átfogó harmonizáció kizárt. Sôt egyes magánjogi jogterületek kollíziós jogának – így például a nemzetközi deliktuális jog egészének – közösségiesítése is nehezen volna összeegyeztethetô a 65. cikk b) pontjával44. A Tanács 65. cikk c) pontja alapján hozhat a polgári ügyek megfelelô lebonyolításának elôsegítése érdekében olyan intézkedéseket, amelyek felszámolják az ehhez szükséges feltételek biztosításának útjában álló akadályokat. Ennek a harmonizációs tevékenységnek az a célja, hogy a peres eljárásokat áttekinthetôbbé tegye, a perköltségeket és a perrel járó esetleges kockázatok mértékét csökkentse, és az eljárási technikák hatékonyságát növelje. A gyakorlatban a fizetésképtelenségrôl szóló, még a 293. cikk 4. gondolatjelében írt szabály alapján megkötött, és hatályba lépett egyezmény az Amszterdami Szerzôdést követôen már a 65. cikk c) pontja alapján 2000. május 29-én az 1346/2000 EK rendeletként45 került kiadásra.46 A határozathozatali eljárás a konkrét intézkedések tekintetében a 67. cikk alapján történik. A 67. cikken belül azonban a Nizzai Szerzôdés által beiktatott (5) bekezdés alkalmazandó, mely kimondja, hogy „az (1) bekezdéstôl eltérôen, a Tanács a 251. cikkben meghatározott eljárás alapján dönt…… c) a 65. cikkben elôírt intézkedésekrôl, a családjogot érintô szempontok kivételével.”47 Az EK-szerzôdés 251. cikkében szereplô együttdöntési eljárást a Maastrichti Szerzôdés vezette be (az akkori EK-szerzôdés 189/B. cikkében) bizonyos, korábban az együttmûködéssel érintett kérdésekre. Amszterdamban alkalmazási körét jelentôsen kiterjesztették, és magát az eljárást is jelentôsen módosították. Nizzában az eljárás alkalmazási kö42 A 293. cikk 4. gondolatjelében foglalt szabályok már csak Dánia tekintetében maradtak relevánsak. Lásd: Kommentár 933–934. old. 43 Lásd: Kommentár 935. old. 44 Lásd: Kommentár 935. old. 45 OJ L 160 , 30/06/2000 P. 0001 - 0018 46 Lásd: Kommentár 935–936. old. 47 Lásd: Kommentár 933. old.


41

rét ismét kiterjesztették48. Anélkül, hogy az együttdöntési eljárás részletes elemzésére vállalkoznánk, témánk szempontjából két körülmény érdemes a kiemelésre. Egyrészt az, hogy a nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotásra vonatkozó eljárásban az Európai Parlament jelentôs szerepet játszik49. Másrészt – különösen az európai szerzôdési jog egységesítésére irányuló bizottsági törekvés szempontjából – fontos körülmény az is, hogy a Bizottság közvetítô szerepe különös hangsúlyt kap az együttdöntési jogalkotási eljárásban50.

Az Európai Közösség és a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia versengése a nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotásban A vizsgált téma kapcsán szükségszerûen felmerül a kérdés, hogy milyen mértékben léphet kapcsolatba a Közösség harmadik államokkal, illetve nemzetközi szervezetekkel egyezmények megkötése érdekében. Ezen kérdéskör elemzése után kerülhet sor annak vizsgálatára, hogy amennyiben a Közösségnek van ilyen hatásköre, annak milyen hatása van az egyes tagállamok nemzetközi egyezményben való részvételi jogosultságára. Az elsô kérdésre vonatkozóan az EK-szerzôdés nem tartalmaz kifejezett rendelkezést. Az Európai Bíróság azonban az ERTA-ügyként ismert döntésében51 alapvetô jelentôségû elveket fektetett le. Az ERTA-doktrína két tézisben foglalható össze. Egyrészt a tagállamok nem vállalhatnak olyan nemzetközi kötelezettséget, amely a közösségi joggal öszszeegyeztethetetlen. Másrészt kizárólag a Közösség jogosult olyan területen nemzetközi egyezményeket kötni, amelyen már közösségi jogalkotás történt52. Az ERTA-doktrína azzal összefüggésben vált különösen jelentôssé, hogy számos tagállam már hosszabb ideje tagja bizonyos olyan nemzetközi egyezményeknek, amelyek tárgya idôközben a Közösség hatáskörébe került a 65. cikk alapján. Ilyen nemzetközi egyezmény például a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia keretében elfogadott – elôbb említett – ún. apostille-egyezmény, amelyet csaknem ötven állam ratifikált, közöttük – Ausztria kivételével – minden EU-tagállam. Ez a ratifikációs sikertörténet azonban nem volt akadálya annak, hogy a Tanács a 65. cikk a) pontja alapján 2000. május 29-én kibocsássa a részben azonos tárgykörre vonatkozó ún. kézbesítési rendeletet53, amely 2001. május 31-én lépett hatályba. Ez a rendelet az azonos nevû, 1997. május 26-án született megállapodás és az ehhez csatolt, az Európai Bírósághoz való fordulás jogáról szóló jegyzôkönyv helyébe lépett.54 Az 1348/2000 EK rendelet értelmében a peres és nem peres iratok kézbesítési eljárá48 49 50 51

Európai közjog és politika. Szerkesztette: Kende Tamás és Szûcs Tamás. Budapest, 2003. 360. old. Lásd: Grünbuch 17. old. Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapja. I. kötet. Budapest–Pécs, 2003. 155. old. Case 22/70 Az Európai Bíróság 1971. március 31-én hozott ítélete a Bizottság v Tanács ügyben (European Road Transport Agreement). European Court reports 1971 Page 00263. 52 Struycken, T.: i.m. 281. old. 53 A Tanács 1348/2000/EK rendelete (2000. május 29.) a tagállamokban a kereskedelmi és polgári ügyekben a peres és nemperes ügyek iratainak kézbesítésérôl. OJ L 160 , 30/06/2000 P. 0037 - 0052 54 Kommentár 934. old.

42


sa felgyorsult, azáltal hogy a kézbesítésre jogosult személyek és szervek között közvetlen kapcsolatok kerültek kiépítésre, továbbá a modern kézbesítési eszközök (mint például fax, e-mail) használatának és az iratok fordításának rendje is szabályozottá vált.55 Ez a rendelet preambulumának 12. pontja, illetve 20. cikkének (1) bekezdése értelmében56 megelôzi a tagállamok által kötött azonos tárgyú kétoldalú vagy többoldalú egyezményeket, így különösen az 1965. évi apostille-egyezményt. Egy további példát is fel lehet hozni arra, hogy a Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia keretében kötött egyezmény tárgyában utóbb a Közösség is alkotott jogot. Ez történt a polgári és kereskedelmi ügyekben lefolytatott bizonyításról szóló 1970. március 18-ai Hágai Egyezménnyel is, amelyben 40 állam részes, közöttük 11 EU-tagállam. Ugyanerre a területre vonatkozik a Tanács 2001. május 28-ai 1206/ 2001/EK rendelete „A polgári és kereskedelmi ügyekben történô bizonyításfelvétel területén a tagállamok bíróságai közötti együttmûködésrôl”57. Ez utóbbi rendelet 21. cikk (1) bekezdésében a korábban említett rendelethez hasonlóan deklarálja elsôdlegességét az 1970. évi Hágai Egyezménnyel szemben. A Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia komoly sikerének tekinthetô a nemzetközi gyermekrablások polgári jogi aspektusairól szóló 1980. október 25-ei egyezmény, valamint a gyermekek védelmérôl és a nemzetközi örökbefogadásokról szóló 1993. május 29-ei egyezmény. Számos ország már ratifikálta ezeket és az új ratifikációk számának növekedése évrôl évre azonos mértékû. Ezen egyezmények kiegészítésének szánták a szülôi felügyelettel és gyermekvédelemmel kapcsolatos együttmûködésrôl, joghatóságról, alkalmazandó jogról, ítéletek elismerésérôl és végrehajtásáról szóló 1996. október 19-ei egyezményt. A nagy sikerrel kecsegtetô egyezményt azonban az EU-tagállamokban csak hosszas húzódózás után kapott zöld utat, így az csak 2002. január 1-jén léphetett hatályba, de kizárólag Ausztráliára, Lettországra, Marokkóra, Monacóra, Szlovákiára és Csehországra kiterjedôen. Nem véletlen, hogy az Európai Bizottság nem sürgette a tagállamokat az egyezmény ratifikációja miatt: kényelmes pozícióját az úgynevezett Brüsszel II. rendelet58 biztosította, amellyel a gyermekvédelem közösségi jogi szabályozását adta. Ezzel az ERTA-doktrína értelmében harmadik államokkal kötött nemzetközi egyezmények tekintetében a tagállamok helyébe lépett: a rendelet megalkotásától kezdôdôen csak a Bizottság jogosult ilyen nemzetközi szerzôdés megkötésére59. Találunk azonban ellenkezô példát is: bizonyos területeken az Európai Közösség elôzte meg a Hágai Konferenciát. Az 1990-es évek közepén az Amerikai Egyesült 55 Lásd: Kommentár 934. old. 56 Nyilvánvaló elírás szerepel Struycken tanulmányában, amikor szerzô az apostille-egyezmény 11. cikkének olyan tartalmat tulajdonít, hogy az kifejezetten lehetôvé teszi az egyezmény kiegészítését. Valójában az egyezmény 13. cikke rendelkezik az egyezmény hatálya kiterjesztésének lehetôségérôl. Vö.: Struycken, T.: i.m. 283. old. 57 OJ L 174 27/06/2001 P. 0001 - 0024 58 A Tanács 1347/200/EK rendelete a házassági ügyekkel és a szülôi felügyelettel kapcsolatos eljárásra vonatkozó joghatóságról, valamint az ilyen ügyekben hozott határozatok elismerésérôl és végrehajtásáról. OJ L 160 , 30/06/2000 P. 0019 - 0036 59 Struycken, T.: i.m. 287–288. old.


43

Államok tett javaslatot a konferenciának, hogy az 1968. évi Brüsszeli Egyezmény mintájára fogadjanak el egy egyezményt a vagyonjogi ügyekben hozott ítéletek elismerésérôl és végrehajtásáról. Hosszas elôkészületi munkák után került sor arra, hogy 2001-ben végre a diplomáciai konferencia tárgyalhatta az elôterjesztést. A konferencia 19. ülésén részt vevô delegációk azonban – többek között éppen az Európai Közösség hatáskörének fejlôdése miatt – nem tudtak megegyezni az egyezmény végleges szövegtervezetében, körülbelül 150 nyitott kérdés maradt. A konferencia tehát úgy döntött, hogy ezen a területen a továbbiakban csak kisebb lépésekkel halad elôre. A Közösség hamar észlelte, hogy a kezdeti nagyszabású tervek megvalósulása zavarná a Brüsszeli Egyezménnyel létrehozott rendszert, amennyiben elhatárolásukra vonatkozóan nem születik egyértelmû szabályozás. Ezt viszont mindenáron el akarta kerülni: a tagállamok pedig követték a Bizottság akaratát, így az egyezményt nem sikerült megvalósítani60. A Közösség szintjén a peres és nem peres határozatok kölcsönös elismerését és végrehajtását jelenleg a Tanács „A bíróságok joghatóságáról és a polgári és kereskedelmi ügyekben hozott határozatok végrehajtásáról” szóló 44/2001 EK rendelet61 szabályozza. Ez a rendelet fejlesztette tovább és közösségiesítette a Brüsszeli Egyezményt. A 44/2001-es EK rendelet a Brüsszeli Egyezménnyel összhangban kiterjed a polgári és kereskedelmi jog minden területére, egy kivétellel62.

Az Unió nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatásköre az Alkotmány alapján A Szerzôdés az Európai Alkotmányról63 (a továbbiakban: Alkotmány) jelentôsen továbbfejlesztette és egyértelmûbbé tette az integrációs szervezet nemzetközi magánjogi jogalkotási hatáskörét. Az Alkotmány III-269. cikkében – amely az EKSZ 65. cikkének megfeleltethetô szabályozást tartalmaz – már nem találjuk meg a belsô piac megfelelô mûködésére történô utalást64: az annak értelmezésével kapcsolatos kételyek tehát az Alkotmány hatálybalépésével szertefoszlanak. A 2004. október 29-én aláírt Alkotmány III-269. cikkének (korábbi EKSZ 65. cikk65) értelmében (1) az Unió a határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyek tekintetében igazságügyi együttmûködést alakít ki, amely a peres és nem peres eljárásban hozott határozatok kölcsönös elismerésének elvén alapul. Ez az együttmûködés olyan intézkedések meghozatalát is magában foglalhatja, amelyek célja a tagállamok 60 Struycken, T.: i.m. 285–286. old. 61 OJ L 012 , 16/01/2001 P. 0001 - 0023 62 A kivétel a házassági és családi jogi kérdések szabályozása, amit a joghatóságról és a határozatok kölcsönös elismerésérôl és végrehajtásról szóló 1347/2000 EK rendelet szabályoz., Lásd: Kommentár 934. old. 63 Az Alkotmány hatályos szövegét a CIG 87/2/04 REV 2 (Brüssel, den 29. Oktober 2004.) számozású, a „Vertrag über eine Verfassung für Europa” címû dokumentum alapján fordítottuk. Ezen dokumentumot lásd: http://www.europa.eu.int/constitution/download/part_III_DE.pdf. 2004. november 15. 64 Struycken, T.: 277-278. old.

44


jogi elôírásainak közelítése. (2) Ennek érdekében törvények és kerettörvények intézkedéseket állapítanak meg a következôk biztosítása érdekében: a) a peres és nem peres eljárásokban hozott határozatok kölcsönös elismerése és végrehajtása; b) a peres és nem peres iratok határokon átnyúló kézbesítése; c) a tagállamok kollíziós, illetve joghatóságra vonatkozó szabályainak összeegyeztethetôsége; d) együttmûködés a bizonyításfelvétel terén; e) az igazságszolgáltatáshoz való magas szintû hozzáférés; f) a polgári eljárások zökkenômentes lefolytatását gátló akadályok megszüntetése, szükség esetén a tagállamokban alkalmazandó polgári eljárásjogi szabályok összeegyeztethetôségének elômozdításával; g) alternatív módszerek kidolgozása a jogviták rendezésére; h) a bírák és az igazságszolgáltatási alkalmazottak képzésének támogatása. (3) A (2) bekezdéstôl eltérôen a határokon átnyúló jellegû családjogi kérdésekre vonatkozó intézkedéseket a Tanács által elfogadott európai törvényben vagy kerettörvényben kell megállapítani. A Tanács – az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követôen – egyhangúlag határoz. A Tanács a Bizottság javaslata alapján elfogadott európai határozatban meghatározhatja a határokon átnyúló vonatkozású családjogi ügycsoportokat, amelyek olyan jogi aktusok tárgyai lehetnek, amelyeket rendes jogalkotási eljárás keretében alkotnak meg. A Tanács – az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követôen – egyhangúlag határoz. Amíg az Alkotmány III-269. cikke elnyerte jelenlegi tartalmát és formáját, hoszszú idô telt el. Számos módosító indítvány látott napvilágot a Konvent munkája során. A javaslatok nagy részét a Konvent tagjai terjesztették elô, esetenként azonban elôfordultak politikai indíttatású módosító javaslatok is. A következôkben arra tettünk kísérletet, hogy az általunk fontosnak tartott indítványokat bemutassuk. A Konvent elnökségének a III-269. cikk66 rendelkezéseire vonatkozó elsô javaslata, valamint az ehhez fûzött indoklás67 alapvetô kérdésekben foglalt állást. Az elnökség véleménye az volt, hogy a III-170. cikk az EKSZ 65. cikkén alapul, melynek szövege szerint a határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés területén csak a „belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékben” kerülhet sor intézkedések elfogadására. A 65. cikk alapján tehát azzal a feltétellel volt lehetséges közösségi jogi aktusok kibocsátása, ha az adott norma szükséges a belsô piaccal kapcsolatos célkitûzés megvalósításához68. A Konvent elnöksége azonban azt az álláspontot képviselte, hogy a 65. cikkben szereplô, „a belsô piac megfelelô mûködésére” történô utalás megtartása az Alkotmányban már nem indokolt. Az adott szövegrész ugyanis azért szerepelt a 65. cikkben, mert ez a feltétel a közösségi politikákkal összefüggésben jelent meg, és a személyek szabad mozgásával állt kapcsolatban. Az Amszterdami Szerzôdésben a 65. 65 A III-269. cikk az Alkotmány az Unió politikáiról és mûködésérôl szóló III. részében, a Belsô politikák és intézkedésekrôl szóló III. cím alatt, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségérôl szóló IV. fejezetben, annak 3. szakaszában található, az Igazságügyi együttmûködés polgári ügyekben cím alatt. 66 Az aláírt Alkotmány III-269. cikke hosszú ideig az Alkotmány III-170. cikkeként, a CONV 614/03-as számú javaslatban pedig a II. fejezet 14. cikkeként szerepelt. 67 Lásd: CONV 614/03 2003. március 14. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent) 68 Lásd: CONV 614/03 2003. március 14. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent)


45

cikk a „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” cím alatt került elhelyezésre. Az Amszterdami Szerzôdés kommentárja ugyanakkor hangsúlyozza, hogy az Unió igazságügyi és belpolitikája arra irányul, hogy fenntartsa és továbbfejlessze a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének területét. Az EKSZ Amszterdamot megelôzô céljai – nevezetesen: egy belsô határok nélküli térségben a személyek szabad mozgásának biztosítása – kibôvültek a tagállamok azon alapvetô feladatával, hogy a szabadság, a biztonság és a jogállamiság térségét biztosítsák69. A szabadság térsége kifejezés valójában a személyek szabad mozgását, az alapjogok védelmét és a diszkrimináció elleni küzdelmet jelenti. A biztonság térsége kitétel az Uniót a bûnözés üldözésére és akadályozására kötelezi. A jog térsége meghatározásból pedig nyilvánvalóvá válik az Unió azon célja, hogy minden uniós állampolgár számára egyenlô hozzáférést tegyen lehetôvé az igazságszolgáltatáshoz, és az igazságszolgáltatási szervek közötti együttmûködést biztosítsa. Fontos kiemelnünk, hogy a „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” fejezetben a hangsúly a szabadság és a jog térségén van70. Az Alkotmány szövegében az EKSZ 65. cikkének megfeleltethetô szabály – az Amszterdami Szerzôdés értelmezésével összhangban – már külön nevesítve, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségérôl szóló IV. fejezetben, annak 3. szakaszában, az „Igazságügyi együttmûködés polgári ügyekben” cím alatt került szabályozásra. A Konvent álláspontja szerint miután az Alkotmány egy külön, expressis verbis nevesített fejezetet tartalmaz a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének területére nézve, a polgári ügyekben történô igazságügyi együttmûködés tekintetében a „belsô piac megfelelô mûködésére” történô utalás fenntartása indokolatlan71. A tamperei csúcstalálkozó szellemében az elnökség számára fontosnak tûnt, hogy az Alkotmány kifejezetten elôírja az Unió számára: intézkedéseket legyen köteles elfogadni annak érdekében, hogy magas színvonalon biztosítsa a hozzáférést a tagállami igazságszolgáltatáshoz. Ebben a kérdésben a Konvent álláspontja sokáig nem volt egységes. A Konvent egyik tagja a (2) bekezdésnek az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésrôl szóló e) pontjánál indokoltnak látta külön (tehát az (1) bekezdésben szereplô általános rendelkezésen túlmenôen is) kiemelni, hogy az csak olyan tényállások esetén lehetséges, melyeknek határon átnyúló vonatkozásai vannak72. Más javaslatok pedig a „magas színvonalú hozzáférés” terminológia helyett a „hatékony hozzáférés”-t73, vagy a „megfelelô szintû”74 hozzáférés kifejezéseket javasolták75. Mindezek a javaslatok végül nem kerültek bele az Alkotmányba. 69 70 71 72 73

Kommentár 897. old. Kommentár 898. old. Lásd: CONV 614/03 2003. március 14. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent) Lásd: Suggestion for amendment of Article 14 – By Mr. Erwin Teufel – www.europa.eu.int Lásd: CONV 821/03 2003. június 27. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) – reagálások a CONV 802/03-as számú szövegtervezetre 74 Lásd: CONV 644/1/03 2003. április 7. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent)

46


Az Alkotmány szövegtervezetének témánk szempontjából jelentôs módosítása76 a „polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés” tekintetében érdemi módosító javaslatokat tartalmazott, melyek nagy részét végül el is fogadták a Konvent tagjai. Az eredeti szövegtervezet elsô bekezdése szerint: „Az Unió polgári ügyek tekintetében igazságügyi együttmûködést alakít ki, amely a peres és nem peres eljárásban hozott határozatok kölcsönös elismerésének elvén alapul. Ennek az együttmûködésnek a keretében intézkedések kerülnek elfogadásra, amelyek célja a tagállamok esetlegesen határokon átnyúló vonatkozású törvényi rendelkezéseinek közelítése” 77. A Konvent elfogadta az a javaslatot, hogy a „polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés” csak olyan mértékben valósuljon meg, amennyiben az „határokon átnyúló jelleget” mutat. Az a javaslat is megvalósult, amely az „esetleges” jelzô elhagyását irányozta elô a bekezdés utolsó mondatából. A végleges szövegben ugyanakkor nem jelent meg az a vélemény, amely a peres és nem peres eljárásban hozott határozatok körébe a közokiratokat is beleértette, illetve azt a javaslat sem, amely szerint az elsô bekezdés szövegébôl „a tagállamok törvényi rendelkezéseinek közelítése” részt törölni kellene78. Így alakult ki az elsô bekezdés tekintetében már véglegesnek tekinthetô szöveg: az Unió a határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyek tekintetében igazságügyi együttmûködést alakít ki, amely a peres és nem peres eljárásban hozott határozatok kölcsönös elismerésének elvén alapul. Ez az együttmûködés olyan intézkedések meghozatalát is magában foglalhatja, amelyek célja a tagállamok törvényi és rendeleti elôírásainak közelítése. A második bekezdéssel összefüggésben született javaslatok túlnyomó része elakadt a Konvent szûrôjén. Az eredeti szövegtervezet csaknem érintetlen maradt. A harmadik bekezdés viszont szinte teljesen átalakult a késôbbiekben. Miután azonban a harmadik bekezdés a nemzetközi magánjognak pusztán egy szeletére, a kollíziós családjogra vonatkozó jogalkotási mechanizmust érinti, ezen bekezdés szövegének történeti változásaival jelen tanulmány nem foglalkozik. A módosító javaslatok elfogadásának megkönnyítése érdekében a Konvent elnöksége olyan tervezetet79 bocsátott a Konvent rendelkezésére, melyben az eredeti szövegek mellett – folytonos szövegként és kiemelve – az új javaslatok is láthatóak voltak. Így meglehetôsen egyszerûvé vált a javaslatok áttekintése és esetleges elfogadása. A tervezet már a mai Alkotmány-szöveget tartalmazta. Ez a tervezet véglegesítette a 2. bekezdés g) és h) pontjait: a h) pontból kikerült az ügyészek továbbképzése, és csak a bírák és az igazságszolgáltatási alkalmazottak képzésének támogatása maradt meg. A g) pontból pedig kimaradt a preventív igazságügy kifejezés. A Konvent elnökségének ezen elôkészítô anyagát követôen még számos80 munkaanyag született, amelyek közül az a szövegtervezet81 érdemel említést, amely meg75 76 77 78 79

Lásd: CONV 614/03 2003. március 14. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent) Lásd: CONV 644/03 2003. április 1. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) Lásd: CONV 644/03 2003. április 1. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) Lásd: CONV 644/03 2003. április 1. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) Lásd: CONV 727/03 2003. május 27. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent)


47

határozott területekre vonatkozóan egy külön bekezdésben javasolta szabályozni a magánjog anyagi jogi szabályainak harmonizációját. Ez a javaslat azonban – sajnos – kimaradt az Alkotmány végleges szövegébôl. Egyértelmûen megállapítható, hogy az Alkotmány jelentôs mértékben kiterjesztette az Unió (illetve a Közösség) korábbi nemzetközi magánjogi tárgyú jogalkotási hatáskörét. Az új alapszerzôdés hatálybalépésétôl kezdve az Unió már nemcsak a belsô piac megfelelô mûködéséhez szükséges mértékben alkothat jogot ezen a területen. A korábbi aggályok az egyes részterületek teljes körû harmonizációjának lehetôségére vonatkozóan semmibe foszlanak. Sôt, az Alkotmány III-269. cikkében semmilyen utalás nem szerepel arra, hogy a határokon átnyúló vonatkozású polgári ügyek tekintetében bármi is korlátozná az Uniót akár a szabályozás tárgyát, akár annak mélységét tekintve. A tagállami ratifikációkat követôen megnyílik tehát az út az európai nemzetközi magánjogi kódex megvalósítása felé. Ezzel természetesen jelentôsen háttérbe szorul a nagy múltú Hágai Nemzetközi Magánjogi Konferencia cselekvési lehetôsége.

80 Lásd: CONV 725/03 2003. május 27. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent), CONV 802/03 2003. június 12. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent), CONV 836/03 2003. június 27. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent), CONV 821/03 2003. június 27. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) – reagálások a CONV 802/03-as számú szövegtervezetre, CONV 847/03 2003. július 8. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent), CONV 848/03 2003. július 9. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent), CONV 850/03 2003. július 18. (Übermittlungswerk des Präsidiums für den Konvent – Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa) 81 Lásd: CONV 821/03 2003. június 27. (Übermittlungswerk des Sekreteriats für den Konvent) – reagálások a CONV 802/03-as számú szövegtervezetre

48

HÖRCSIK RICHÁRD

A nemzeti parlamentek szerepe az új Európai Alkotmányban1 Az Unió fejlôdése során a szupranacionális intézmények erôsödésével egyre érzékelhetôbbé váltak a demokráciával, a szuverenitással és a legitimitással kapcsolatos problémák. A demokrácia-deficit összetett kérdésként vetôdött fel a közösségi jogrend, az uniós döntéshozatal, az Unió és a polgár, valamint a parlamenti deficit vonatkozásában. A szerzô áttekinti, hogy az Unió történetében miként alakult a nemzeti parlamentek szerepe a klasszikus törvényhozói funkciókon túl a Közösség döntéshozói mechanizmusában. Egyebek között szól a Maastrichti Szerzôdésrôl, amely elsôként ismerte fel a nemzeti parlamentek fontosságát az uniós folyamatokban, kitér az Amszterdami Szerzôdésre, amely megteremtette a demokrácia-hiány nemzeti szinten történô mérséklésének lehetôségét. Elemzi a Konvent mûködését is, amelyet fokozott figyelem kísért a tekintetben is, hogy vajon hoz-e továbblépést a demokrácia-deficit csökkentésében. Az Európai Alkotmányról szólva leszögezi: a ratifikációs eljárás alatt lévô alkotmányszerzôdés egy sor olyan tételt tartalmaz, ami hozzájárulhat egy mûködôképesebb Unió kialakításához. Ebben vitathatatlan szerepe lesz a nemzeti parlamenteknek, amelyek – az Európai Alkotmány 2006-os életbelépése után – az Unió döntéshozói mechanizmusának részeként közelebb hozhatják a brüsszeli bürokrácia világát az európai polgárokhoz.

1. A probléma felvetése Az Öreg Kontinens legújabb kori életében az Európai Unió közel fél évszázados története minden bizonnyal sikerként fog bevonulni. Ennek egyik oka talán az, hogy l957-ben Rómában az alapító atyák jó fundamentumot vetettek2. A siker másik titka pedig abban rejlik, hogy az Unió képes volt megôrizni töretlen gazdasági fejlôdését, és sikerült idôrôl idôre megújítania intézményeit, döntéshozói mechanizmusát, egyszóval önmagát.3 Ennek egyik félreérthetetlen jelzése volt, hogy 1979-ben általános európai választásokat tartottak. Az így újjáalakult Európai Parlament immáron legitim módon képviselte a polgárok akaratát. Erre nagy szükség volt annak érdekében, hogy a polgárok magukénak érezzék a Közösségeket. 1 2 3

„Az Európai Alkotmány a transzatlanti kapcsolatok és a nemzeti parlamentekhez való viszony tükrében” címmel, a Ráday Kollégiumban rendezett nemzetközi konferencián elhangzott elôadás szerkesztett változata, Budapest, 2004. november 12. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Budapest. 2002. 32. skk. Palánkai Tibor: Az európai integráció gazdaságtana. Budapest. 1995. 101–122. p.

A NEMZETI PARLAMENTEK SZEREPE AZ ÚJ EURÓPAI ALKOTMÁNYBAN

49

De valahol homokszem került a gépezetbe. Azt tapasztaltuk ugyanis, hogy a nyolcvanas évek közepétôl az európai polgárok kezdtek elfordulni Brüsszeltôl.4 Így például egyre gyakrabban szerveztek tüntetéseket Brüsszelben a gazdaság egyes ágazatainak képviselôi. Mégis, ez az „apátia” leginkább az 5 évenként tartandó európai parlamenti választások részvételi arányának drasztikus csökkenésében mutatkozott meg. Mi okozta az európai polgárok ilyen nagyfokú érdektelenségét? – tették fel a kérdést a kutatók. Az európai szakirodalom addig egy kevésbé ismert fogalommal ismerkedett meg: a demokratikus deficittel.5 Az Unió fejlôdése során a szupranacionális intézmények erôsödésével egyre érzékelhetôbbé váltak a demokráciával, a szuverenitással és a legitimitással kapcsolatos problémák. A demokrácia-deficit összetett kérdésként vetôdött fel a közösségi jogrend, az uniós döntéshozatal, az Unió és a polgár, valamint a parlamenti deficit vonatkozásában. Tény az, hogy a törvényhozások háttérbe szorultak. A nyolcvanas években az integráció mélyítése, az uniós döntéshozatal hatékonyságának fokozása egyértelmûen a demokratikus elszámolhatóság kárára történt.6 Ennek a folyamatnak mintegy jól mûködô fokmérôje lett az elôbb említett jelenség, hogy tudniillik a polgárok elfordultak az európai ügyektôl. Hogyan lehet ezt csökkenteni? Hogyan lehet közelebb hozni az európai polgárhoz az Unió intézményeit, döntéshozói mechanizmusát, egyáltalán mindazt, ami Brüsszelben vagy Strasbourgban történik a Parlament, a Bizottság vagy a Tanács falai között?7 A Maastrichti Szerzôdés ismerte fel elsôként a nemzeti parlamentek fontosságát az uniós folyamatokban. Az Amszterdami Szerzôdés pedig megteremtette a demokrácia-hiány nemzeti szinten történô mérséklésének lehetôségét. Éppen ezért kísérte fokozott figyelem a Konvent mûködését: vajon lesz-e továbblépés a demokrácia-deficit csökkentésében, illetve a születendô alkotmányban erôsödik-e a nemzeti parlamentek integrációs szerepvállalása? E kérdések vizsgálata fontos, hiszen rólunk is szól! Arról, hogy az új európai alkotmányunk mennyire hozza közel az Uniót hozzánk, illetve arról, hogy a népfelség elvén a nemzeti parlamentjeinken keresztül mennyire lesz beleszólásunk a brüsszeli európai ügyekbe azon túl, hogy 5 évenként voksainkkal képviselôket küldhetünk az Európai Parlamentbe? 4 5

6 7

Lásd erre vonatkozóan Thomas Grunert, az EP nemzeti parlamenti kapcsolatokkal foglalkozó fôigazgató elôadását „Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek” címû konferencián, Budapest. 2004. május 26. A fogalmon általában azt értik, hogy az EU fô döntéshozói szervében, a Tanácsban, valamint a Bizottságban az állampolgárok képviselete többszörösen közvetett, s túl nagy hatalom koncentrálódik a nem választott, hanem kinevezett bürokraták kezében. Eközben az állampolgárok közvetlenebb döntési részvétele nem megfelelôen megoldott, így például a polgároknak közvetlenül felelôs EP döntési jogosítványai nem elég szélesek. Lásd erre vonatkozóan Gyôri Enikô munkáját: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió. Budapest. 2004. 57–69. p. Thomas Grunert brüsszeli fôigazgató nyilatkozta: „…válságban van a parlamentarizmus. Sokat javíthat a helyzeten, hogy az Európai Alkotmány elfogadása után várhatóan nô az átláthatóság a jogszabályalkotásban és erôsödik a szubszidiaritás.” Lásd a 3. sz. jegyzetet.

50


2. A nemzeti parlamentek helye az Európai Unióban Tekintsük most át röviden, hogy az Unió történetében hogyan alakult a nemzeti parlamentek szerepe a klasszikus törvényhozói funkciókon túl a közösség döntéshozói mechanizmusában!8 Az Európai Gazdasági Közösségrôl, az Európai Szén- és Acélközösségrôl és az Európai Atomenergia Közösségrôl szóló szerzôdések még nem ruháztak közvetlen hatáskört a nemzeti parlamentekre. Ugyanis az alapító atyák még úgy tervezték, hogy a legfontosabb politikai és stratégiai döntéseket úgyis az Európai Bizottság készíti elô és a Miniszterek Tanácsa hozza meg. A nemzeti parlamentek uniós döntéshozatalba történô szorosabb bekapcsolására csak késôbb, az Egységes Európai Okmány elfogadása után gondoltak. A kilencvenes évek elején egyre több szó esett az Unió demokratikus legitimációjának a hiányosságairól. Ennek orvoslására egyetlen út volt járható, azaz a tagállamok parlamentjeinek a Közösség döntéshozatali mechanizmusába történô erôteljesebb bevonás. Azt is szem elôtt tartották, hogy a nemzeti parlamentek jótékonyan közvetítik a tagállamok polgárai felé az európai ügyek jelentôs részét, vagyis közelebb viszik és kézzelfoghatóbbá teszik az integrációs szervezetet az európai polgárok számára. A Maastrichti Szerzôdéshez csatolt 13. számú nyilatkozatban9 ez már kézzelfoghatóan is megjelent, miszerint a nemzeti törvényalkotó szerveket nagyobb mértékben kell bevonni az Unió tevékenységébe. A nyilatkozat szorgalmazta továbbá a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti kapcsolatok mélyítését, illetve a köztük folyó információáramlás javítását. A dokumentum hangsúlyozta a tagállami kormányok azon kötelezettségét, hogy a parlamentek idôben megkapják a Bizottság jogalkotási javaslatait tájékoztatás és megvitatás céljából. Ezt a folyamatot továbbvitte az Amszterdami Szerzôdéshez csatolt 9. számú jegyzôkönyv10 azzal a megkötéssel, hogy a nemzeti parlamenteknek a saját kormányuk felett uniós vonatkozásokban gyakorolt ellenôrzése az egyes tagállamok gyakorlatára és alkotmányos berendezkedésére tartozik. Az Amszterdami Szerzôdés kimondja, hogy a bizottsági konzultációs dokumentumokat továbbítani kell a nemzeti parlamentekhez, akik megvizsgálják a javaslatokat még mielôtt a Tanács megkezdhetné tárgyalásukat. Erre 6 hét áll rendelkezésükre. Természetesen a Tanács eljárási szabályzata is tartalmazza, hogy a jogszabály és a közös álláspont tervezetét addig nem lehet napirendre felvenni, amíg ez a hathetes periódus nem telt le.

8 Tanulmányom elkészítéséhez nagy segítséget nyújtott Gyôri Enikô már idézett munkája és Somogyvári István elôadása „A nemzeti parlamentek szerepe az Európai Unió intézményrendszerében és az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusában”. Európai Alkotmány – európai jövôkép. Az Európai Füzetek különszáma. Budapest, 2003. 151–155. p. 9 Somogyvári István, Im. 151. p. valamint Horváth Zoltán: Az Európai Parlament együttdöntési szerepe. Budapest. 2003. 22. skk. 10 Somogyvári István, Im. 151. p.


51

A vizsgált folyamatban egy igen jelentôs állomást jelentett az 1989-ben létrehívott COSAC (Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája) intézménye.11 Ez a szervezet bármilyen észrevételt megfogalmazhat, amelyet az Unió intézményeinek figyelmére érdemesnek tart. Végre született egy olyan fórum, amelyik az Unió jogalkotási tevékenységére vonatkozóan bármilyen általa fontosnak tartott észrevétellel az Európai Parlamenthez, a Tanácshoz vagy a Bizottsághoz fordulhat. Ez kiemelten érvényes az olyan ügyekre, amelyek a szubszidiaritás elvének alkalmazását, a szabadság, a biztonság és a jog térségét, valamint az alapvetô jogokkal kapcsolatos kérdéseket érintik. Az eddig vázoltak szerint a nemzeti parlamentek formálisan nem részei az Unió intézményi rendszerének, hanem csak közvetett módon jelezhetik az egyes uniós ügyekkel kapcsolatos észrevételeiket. Furcsa mód az Európai Unió elsô 35 évében csak annyira futotta alkotmányos berendezkedésébôl, hogy a nemzeti parlamenteknek a szerepe a következôkre terjedjen ki: 1. Ellenôrzik saját kormányuk európai uniós részvételét. 2. A COSAC keretében együttmûködnek és konzultálnak a többi uniós tagállam parlamentjeivel. 3. Részt vesznek a közösségi irányelvek nemzeti jogszabályba történô átültetésében. 4. A mindenkori Unió kialakításakor a nemzeti parlamentek tagállamuk polgárainak képviseletét látják le. 5. Ratifikálják a tagállamok kormányai által megkötött, illetve módosított alapító szerzôdéseket.

3. Az Unió alkotmányos szerzôdésének elôkészületei Az ezredfordulón az Unió jövôjérôl szóló viták megélénkültek, annál is inkább, mivel intenzívebbé váltak a tagjelölt országok csatlakozási tárgyalásai. Fontos megjegyezni, hogy eközben a figyelem nem kerülte el a nemzeti parlamentek jelentôségérôl szóló vitákat sem. Ezzel kapcsolatban mind többen felismerték, hogy valamit tenni kell. Így például Romano Prodi 2001. március 20-án az Európai Parlament Alkotmányügyi Bizottsága és a nemzeti parlamentek küldöttei elôtt arról beszélt, hogy meg kell vizsgálni, hogy a nemzeti parlamentek által a Tanács ülései fölött gyakorolt, egymástól igencsak eltérô kontrollmechanizmusok megfelelôek-e, eleget tesznek-e a demokrácia kritériumának, vagy éppenséggel meg kell ôket erôsíteni.12 A COSAC 2001. májusi stockholmi tanácskozásán munkacsoportot hoztak létre az egyes parlamentek szerepének tisztázására az Unió jövôjérôl szóló vitában. Javasolták, hogy a 2004-es Kormányközi Konferenciát egy az Alapvetô Jogok Chartáját kidolgozó Konvent mintájára szervezôdô testületre bízzák. 11 Richard Corbett, Francis Jacobs, Michael Sackleton: The European Parliament. 3rd edition, 1995. 286. p. 12 Gyôri Enikô, Im. 57. p. Magam is részt vettem e bizottság ülésén, mint a Magyar Országgyûlés képviselôje.

52


A folyamat szempontjából ezután következett egy történelmi jelentôségû lépés: 2001. december 14–15-én az Unió állam- és kormányfôi Laekenben gyûltek össze. Itt egy Nyilatkozatot bocsátottak ki az Európai Unió jövôjérôl, azaz arról, hogy milyen kihívásokkal kell szembenéznie a kibôvített Európának13. Témánk szempontjából figyelemreméltó megállapításra jutottak, hangsúlyozva, hogy a tagállamok lakói sokszor úgy érzik, az Unió intézményei túl merevek, mindent túlszabályoznak. Ennek kiküszöbölése érdekében feltétlenül szükséges a polgárok bizalmának a megerôsítése, vagyis az intézményeket közelebb kell hozni hozzájuk! Világosabb szerkezetû, hatékony, demokratikus ellenôrzés alatt álló Közösségre van szükség! Az Európai Tanács az Alapvetô Jogok Chartáját 2000-ben kidolgozó testületet hívta segítségül, új összetételben. A háromfôs elnökségen túl minden tagállam és tagjelölt ország kormánya egy-egy, parlamentje pedig két-két fôvel, az Európai Bizottság két, az Európai Parlament pedig 16 taggal képviseltette magát a Konventben. A Konvent létrehozása forradalmi újdonság volt. Egyrészt, mert a tagjelölt államok képviselôi is részt vehettek munkájában, másrészt pedig mert a nemzeti parlamentek delegáltjait konkrét uniós szerzôdés-reform elôkészítésével bízták meg. Eddig még nem fordult elô, hogy a nemzeti parlamentek képviselôi ilyen jogosítványhoz jussanak az Unió történetében. Azt is mondhatnánk, hogy a legilletékesebbek vették kezükbe, az ún. demokratikus deficit csökkentésének az ügyét. A tervezett Konvent munkájában a demokratikus legitimitás témaköre megkülönböztetett figyelmet kapott. A nemzeti parlamentekkel kapcsolatban három fô kérdést fogalmazott meg a Laekeni Nyilatkozat:14 1. Van-e szükség uniós szintû képviseletük érdekében új intézményekre? 2. Kapjanak-e szerepet olyan területeken, amelyeket illetôen az Európai Parlamentnek nincs hatásköre? 3. Kell-e foglalkozniuk az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztással, például a szubszidiaritás-vizsgálat végzése útján? Az Európai Parlament a Konvent munkájának elôkészítése végett 2002. február 7-én határozatot fogadott el az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek kapcsolatairól15. Témánk szempontjából fontos megállapítások születtek, így például az, hogy az Európai Parlament – mintegy szakítva korábbi, évtizedeken át képviselt álláspontjával – a határozatban lemond arról, hogy az egyetlen képviseleti szervként, a demokrácia egyedüli letéteményeseként tüntesse fel magát az Unióban. Azaz elismerte, hogy az Unióban az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek együtt képviselik a legtökéletesebben a polgárokat, természetesen mindegyik a maga területén. Ennek megfelelôen a parlamenti deficit csökkentése, más néven az Unió „parlamentarizálása” két módon történhet: az egyik szerint az Európai Parlamentnek nô a hatalma az Unió döntéseit illetôen (tehát mind több kérdésre kiterjesztik az 13 Gyôri Enikô, Im. 58. p. 14 Uo. 59. p. 15 European Parliament, Report on relations between the EP and the national parliaments in European integration. PE. 304. 302. 23. January 2002. Idézi Gyôri Enikô.


53

együttdöntési eljárást), a másik szerint pedig a nemzeti parlamentek fokozzák az ellenôrzést saját kormányuk integrációs politikája felett. A COSAC 2002. májusi tanácskozásán elhatározta, hogy szorosan nyomon követi a Konvent munkáját, egyúttal egyértelmûen kifejtette, hogy a nemzeti parlamenteket a Maastrichti és az Amszterdami Szerzôdésekben rögzítetteknél jobban be kell vonni az Unió tevékenységébe, illetve a COSAC-ot meg kell erôsíteni, új intézményt azonban nem kell létrehozni16. Az említett athéni COSAC-on némi elôrelépés történt, ugyanis ott már a Konvent illetékes munkacsoportjainak jelentését értékelték. Ennek során nagyon határozottan kiálltak amellett, hogy az Unió alkotmányos szerzôdése fôszövegének is egy-egy cikk erejéig tartalmaznia kell a szubszidiaritás elvét, valamint a nemzeti parlamentek szerepét. A Konvent plenáris ülése összesen öt alkalommal tartott hosszabb vitát a nemzeti parlamentek szerepérôl. Kialakult végül is egy konszenzus, mely szerint a két jegyzôkönyv, illetve a fôszöveg utalása belekerült az Alkotmány szövegébe. Így zárult le hosszas viták és elôkészületek után a végsô szövegezés, amit a Konvent 2003. július 10-én fogadott el. Ebbôl is látszik, hogy nem volt hiábavaló a tagállamok és a jelölt országok nemzeti parlamenti képviselôinek az erôfeszítése.17

4. Az alkotmányos szerzôdés Az alkotmányos szerzôdés tervezetét a Konvent elnöke 2003. július 19-én mutatta be Thesszalonikiben az Európai Tanácsnak. „Az eredmény nem tökéletes, de mégis felülmúlja a várakozásokat” – fogalmazott Valéry Giscard d’Estaing.18 Másfél éves küzdelem és kompromisszumkeresés eredménye, bár néhány pontját több tagállam is vitatja. A dokumentum aláírására 2004. október 29-én, Rómában került sor. Ha minden tagállam elfogadja, akkor sok szempontból átláthatóbb és egyszerûbb lesz az Unió felépítése. Azzal a ténnyel pedig, hogy az alkotmányos szerzôdés beemelte a nemzeti parlamenteket az Európai Unió döntéshozói mechanizmusába, nagyot lépett az ún. „demokrácia-deficit” csökkentésének az útján. Remélhetôleg ezzel is közelebb kerül a polgárokhoz az Unió döntéshozói mechanizmusa. A korábbi alapító szerzôdésekhez képest e dokumentum nagyobb terjedelemben foglalkozik a demokrácia és a legitimitás témakörével. Az Unió hatásköreinek leírásakor az alapelvek közé beemeli a szubszidiaritás és az arányosság elvét. Megjegyzem, hogy e definíció eddig is megvolt, de az e feletti „ôrködéssel” az Alkotmány szövege a nemzeti parlamenteket ruházza fel annak érdekében, hogy ezen elveket tiszteletbe is tartsák. A nemzeti parlamentek az uniós jogalkotási folyamat legelsô fázisában a szubszidiaritás elve alapján egyfajta szûrôként mûködhetnek majd. Egyrészrôl ez 16 Az athéni COSAC ülésén magam is részt vettem és felszólaltam. 17 Lásd ezzel kapcsolatban: Horváth Zsolt–Horányi Márton: Az Európai Unió alkotmányozási folyamata. http://iroga.hu/Magyarország EU/horvath-horanyi.htm 18 Gál Krisztina: Út az Európai Unió Alkotmánya felé. Európai Tükör. 2004. 7. sz., 13. p.

54


igen fontos garancia a tagállamokon belül a jogalkotási hatáskörök, azaz elsôsorban a parlamenti törvényhozási tárgyak védelme szempontjából. Másrészrôl pedig az uniós jogalkotási folyamatnak már igen korai szakaszában lemérhetô lesz a javaslattal kapcsolatos tagállami „érzékenység”, illetve fogadókészség. Ez utóbbi igen fontos a tagállam kormánya számára, hiszen a nemzeti parlamentek által átültetni kívánt uniós jogszabályok esetében elkerülhetô lesz az a helyzet, hogy saját törvényhozásának ellenállásába ütközik egy már elfogadott uniós jogszabály. Az Alkotmány szövegében viszont még csak utalás sincs a nemzeti parlamentek által a kormányok integrációs politikája felett gyakorolt scrutiny-re, egyúttal kimaradt a scrutiny minimumának pontos meghatározása is19, mivel a kormányok képviselôi hevesen ellenezték. Ez bizony a demokratikus deficit látványos csökkentése is lehetne, ugyanis az Alkotmányban megfogalmazott új döntéshozatali rend attól is függ, hogy a tagállami parlamentek valóban élnek-e ezzel a jogosítványukkal, azaz képesek-e akár a kormányuktól eltérô álláspontot is kialakítani egyes uniós javaslatokkal kapcsolatban. Az Alkotmány I. rész VI. címe a „Demokratikus élet az Unióban” címet viseli. E fejezet közvetve érinti a parlamenti témát, amikor a demokratikus egyenlôségrôl, képviseleti és részvételi demokráciáról, a társadalmi párbeszédrôl és átláthatóságról beszél. Az Unió szintjén a polgárokat az Európai Parlament képviseli, a Tanácsban pedig a tagállamokat a kormányok, a kormányok viszont felelôsek a polgárok által választott nemzeti parlamenteknek. Az Alkotmány tehát elismeri a kétféle legitimációs forrást.20 Úgy vélem, rendkívül fontos elôrelépés, hogy az Alkotmányba belekerült: nemcsak az Európai Parlament, hanem a Tanács jogalkotással foglalkozó ülései is nyilvánosak! Az Alkotmány integráns részeként olvasható az 1. számú jegyzôkönyv „A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérôl”.21 Témánk szempontjából ez a rész ad pontos tájékoztatást a nemzeti parlamentekrôl. Ebbôl is látszik, hogy a dokumentum szövege a nemzeti parlamentek szerepvállalásának elôsegítése terén igen fontos lépéseket tett. Elôször is kimondja, hogy a bizottsági konzultációs dokumentumokat magának az Európai Bizottságnak kell továbbítania, míg ezt a korábbi Amszterdami Szerzôdés homályban hagyta. Másodszor: a jogalkotási programot és a Számvevôszék éves jelentését is kézhez kell kapniuk a nemzeti törvényhozásoknak. Harmadszor: immár minden jogalkotási javaslathoz hozzá kell jutniuk a Tanáccsal és az Európai Parlamenttel egy idôben. A negyedik új elem a szubszidaritás vizsgálata, mely szerint a nemzeti parlamentek megküldhetik a véleményüket az Unió intézményeinek a tekintetben, hogy egy jogalkotási javaslat vajon összhangban van-e a szubszidiaritás elvével. Ötödször: a határidôk is pontosabbá váltak, azaz a jövôben valamennyi jog19 Ezt kifogásolja Gyôri Enikô idézett munkájában. 20 Lásd a kettôs legitimációra vonatkozóan Gyôri Enikô kiváló munkáját, valamint Hargitai László: Az Európai Unió jövôje: legitimáció és verseny. Européer. 2003. 14. skk. 21 Európai Alkotmány. Az Európai Konvent által elfogadott dokumentum címe: Szerzôdés egy európai alkotmány létrehozásáról- tervezet. Budapest. 2003. 144. skk. Európai Füzetek. Különszám.


55

alkotási javaslat kézhezvétele és a róla való döntés meghozatala között legalább tíz napnak kell eltelnie. A jegyzôkönyv második részének újdonsága az, hogy az Európai Parlament és a COSAC kérését meghallgatva rögzíti: az Unió parlamentjei közösen határozzák meg az interparlamentáris együttmûködés módját. A COSAC továbbra is tehet észrevételeket az Unió intézményeinek, elômozdíthatja a tapasztalatcserét a tagállamok parlamentjei és az EP között. A második jegyzôkönyv „A szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról” szól,22 s ez a fejezet is fontos elemeket tartalmaz a nemzeti parlamentek számára. Lehetôvé teszi, hogy indokolt véleményt fogadjanak el azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság jogalkotási aktus elfogadására irányuló javaslata összeegyeztethetôe a szubszidiaritás és az arányosság elvével, és ezt az indokolt véleményt a nemzeti parlamentek az Európai Parlament elnökének, a Tanácsnak és a Bizottságnak is megküldhetik. Sôt, ha a nemzeti parlamentek legalább egyharmada indokolt véleményt terjeszt be arról, hogy például a bizottsági javaslat nem egyeztethetô össze a szubszidiaritás elvével, a Bizottság köteles felülvizsgálni a szóban forgó javaslatot. E rövid összefoglalóból is kitûnhet, hogy az Alkotmány szövege nagy elôrelépés a parlamenti deficit csökkentése területén! Egyrészt a jövôben a nemzeti törvényhozások maradéktalanul hozzájuthatnak az uniós jogalkotási javaslatokhoz, és elegendô idô áll majd rendelkezésükre álláspontjuk kialakításához. Lesz valamiféle rálátásuk a közös kül- és biztonság-, valamint védelmi politikára is, megszûnne továbbá a COSAC aránytalan szerepe a korábbi harmadik pillér területén. A nemzeti parlamentek teljesen új jogosítványa lesz a szubszidiaritás végzésének lehetôsége is. Ez mindenképpen komoly fejlôdés! A parlamenti deficit mindezek ellenére mégsem tûnik el.23 A Tanács mûködése nem válik teljesen átláthatóvá. A nemzeti parlamentek uniós szinten tiltakozhatnak, de sohasem blokkolhatnak. S nem is várható, hogy a közeljövôben bármikor is alkotmányba öntenék a scrutiny-ra vonatkozó kötelezettségeket. Egy dologhoz azonban nem férhet kétség: a ratifikációs eljárás alatt lévô Európai Alkotmány egy sor olyan tételt tartalmaz, ami hozzájárulhat egy mûködôképesebb Unió kialakításához. Ebben vitathatatlan szerepe lesz a nemzeti parlamenteknek, amelyek – az Alkotmány 2006-os életbelépése után – az Unió döntéshozói mechanizmusának részeként közelebb hozhatják a brüsszeli bürokrácia világát az európai polgárokhoz.

22 Uo. 146. skk. 23 A föderalista, az alkotmányos liberális, a funkcionalista és a konföderalista iskolák más-más válaszokat adnak az uniós deficit kérdéseire. Gyôri Enikô, Im. 66. p.

56

ALFÖLDI KATALIN

Felkészülés a jövô közösségi programjairól való gondolkodásra Az elmúlt egy-másfél évben több olyan dokumentum született a brüsszeli döntéshozás boszorkánykonyhájában, amely jelentôsen befolyásolhatja, hogy az elkövetkezendô költségvetési és politikai irányokat kijelölô tárgyalások és egyeztetések milyen irányban keressenek és találjanak megoldásokat. 2004 elején az Európai Bizottság nyilvánosságra hozta a 2007–2013as idôszakra szóló költségvetési javaslatát, ezt követôen megjelentette a 3. Kohéziós Jelentést, amelyben bemutatta javaslatát a fenti tervezési idôszak strukturális politikájára vonatkozóan. Idôközben kidolgozta és – az Európai Unió nyilvánosságának véleményét kérve – konzultációra bocsátotta a 7. Kutatás-fejlesztési Keretprogram meghatározásában fontos szerepet játszó, a jövô európai kutatás-fejlesztési politikáját felvázoló kommunikációját, és külsô szakértôket meghívva alapos vizsgálat alá vette a lisszaboni folyamat megvalósulásának menetét. Jelen írás arra a kérdésre keresi a választ, hogy két jelentôs közösségi támogatási alap prioritásainak és mûködési mechanizmusainak egy idôben, azonos politikai és gazdasági környezetben való kidolgozása lehetôséget ad-e – az eltérô célkitûzéseket szem elôtt tartó tervezés ellenére – a kialakítandó programokat vezérlô szakmai politikai gondolkodás összehangolására.

1. Bevezetés Napjainkban folyamatos változások idôszakának vagyunk tanúi. Ezek a változások az élet minden területén éreztetik hatásukat, nem hagynak egyetlen területet sem lefedetlenül. A folyamatos változások folyamatos követésre/elôrelátásra kényszerítik korunk döntéshozóit, mindazokat, akiknek kisebb vagy nagyobb közösségek közeli és távoli jövôjének alakítására vonatkozóan kell elképzeléseket, terveket, stratégiákat, kidolgozniuk. Ha a kérdés az, hogy lehetséges-e ezeket a terveket, stratégiákat olyan módon megalkotni, hogy azok a közösség egészének javára szolgáljanak, akkor a válasz természetesen nem lehet más, mint igen. Ha a kérdés felvetésére ilyen módon kerül sor, akkor a válasz minden kétséget kizáróan az lesz, hogy máshogy nem is érdemes tervezni, stratégiát alkotni. Ha azonban, továbblépve, a kérdés úgy szól, hogy a közösség egészének javát szolgáló változást hozó terv, stratégia honnan és hogyan kezdjen hozzá a megvalósításhoz, milyen elképzeléseket, tevékenységeket támogasson elsôként, és melyek legyenek azok, amelyek ezáltal, ha csak egy adott idôszakra is, háttérbe szorulnak, illetve a közösség tagjainak belátásától függôen kerülhetnek megvalósulásra, akkor a válasz korántsem lesz ennyire egyszerû és egyértelmû.

FELKÉSZÜLÉS A JÖVÔ KÖZÖSSÉGI PROGRAMJAIRÓL VALÓ GONDOLKODÁSRA

57

A tavalyi év végén megjelent „Szembenézni a kihívásokkal – Lisszaboni stratégia a növekedésért és a foglalkoztatásért” címet viselô, szerzôjérôl ’Kok-jelentésként’ ismert munka, a világ és Európa gazdasági realitásaiból, az öt évvel ezelôtt megjelölt stratégiai irányvonal mentén megvalósított közösségi intézkedések eredményességébôl kiindulva, valamint az átalakult uniós térkép hatásának figyelembevételével vonja le következtetéseit Európa közelmúltbeli gazdasági-társadalmi kilátásairól. A következtetések öt olyan politikai területet állítanak a középpontba, amelyek elérhetôkké tehetik a 2010-es célokat1 (tágabban értelmezve a hosszú távon fenntartható európai versenyképességet és életminôséget). Az ajánlott öt politikaterület közül az elsô helyen kiemelt a tudás-társadalom megteremtése. Az elnevezés mögött az elmúlt évek európai kutatás-fejlesztési politikai dokumentumaiban megjelölt prioritások kerülnek összefoglalásra: Európa vonzóbbá tétele a világszínvonalú kutatási teljesítmények megvalósítói számára, a kutatási eredmények gazdasági hasznosításának erôsítése, a kutatás-fejlesztés kiemelt prioritásként kezelése, a szellemi tulajdon védelme, kedvezôbb adózási feltételek a kutatás-fejlesztésbe befektetni kívánó vállalkozásoknak stb. Mindezt nemcsak azért volt fontos kiemelni, mert a következôkben a kutatás-fejlesztési és strukturális támogatásokat biztosító közösségi programok felhasználására való felkészülés összhangjának szükségességére kívánjuk felhívni a figyelmet, hanem azért is, mert mindez jelentôsen meghatározza a közeljövô közösségi politikáinak, a politikai prioritások hangsúlyainak alakulását.

2. Kutatás-fejlesztési politika − 7. Keretprogram 2007− 2011. A kulcs Európa jövôjéhez Az Európai Bizottság 2004. június 16-án adta ki a „Tudomány és technológia, kulcs Európa jövôjéhez – Iránymutatás az Európai Unió jövôbeli kutatást támogató politikájához”2 címû kommunikációját, amelyben kijelölte azokat a politikai irányokat, amelyek a soron következô, 7. Kutatás-fejlesztési Keretprogram kialakítását, valamint az európai kutatási politikát határozzák meg. A politikai irányokat kijelölô dokumentum által megnevezett fô célok a tudásalapú gazdaság megteremtésére irányulnak, természetesen a lisszaboni stratégia megvalósítása érdekében. A lisszaboni folyamat egyik állomásaként, 2002-ben az Európai Unió állam- és kormányfôi elfogadták az ún. barcelonai célkitûzést, amelynek értelmében 2010-re el kell érni, hogy a Közösség GDP-jének 3%-a fordítódjék kutatás-fejlesztésre, oly módon, hogy ennek egyharmada közpénzekbôl, míg kétharmada magánforrásokból származzon. A kommunikáció kiemeli a kutatás-fejlesztési költségvetés duplá1

2

2000 márciusában az Európai Unió állam- és kormányfôi Lisszabonban elhatározták, hogy „Európa 2010-re a világ legversenyképesebb, tudásalapú gazdaságává kell, hogy váljon, olyan módon, hogy képes legyen jobb és több munkahelyet biztosító, fenntartható gazdasági növekedésre, valamint nagyobb társadalmi kohézióra éppúgy, mint a környezet tiszteletben tartására.” A stratégia innen kapta a ’liszszaboni’ megjelölést. COM(2004) 353

58


jára növelésének szükségességét (ezzel is támogatva a 3%-os célkitûzést), a rendelkezésre álló források „kritikus tömegének” elérését elsôsorban a növekedés szempontjából kulcsterületeken, valamint a kiválóság erôsítésének nélkülözhetetlenségét. Kiemelt hangsúlyt kap, hogy a rendelkezésre álló források mind nemzeti, mind közösségi oldalról ösztönözzék a vállalati kutatás-fejlesztési befektetések európai realizálását. Ennek érdekében a jelentôs technológia-fejlesztési projektek kidolgozására olyan keretek kialakítása lehet a cél, amelyek megvalósítása elsôsorban európai szinten lehetséges. A kutatás- és technológiafejlesztés rendelkezésére álló emberi erôforrás fejlesztése és létszámának bôvítése, kiválósági központok (a vállalati befektetések vonzására alkalmas kritikus tömeg) létrehozása szintén a meglévô pénzügyi lehetôségek hatékonyabb kihasználását szolgálhatja. Ugyancsak kiemelt terület a kutatási eredmények gazdasági hasznosítása és az ehhez szükséges kedvezôbb és egyszerûbb eljárásokkal járó szabályozási környezet megteremtése. A kommunikáció hat célkitûzést jelöl meg, amelyek mentén körvonalazódni látszanak a következô keretprogrami idôszak fô támogatási területei. Fontos gondolat, hogy a támogatások tartsák szem elôtt a jelenlegi és új tevékenységek, az alap- és alkalmazott kutatások, valamint a kutatás-fejlesztés emberi és eszköz/anyagi oldala közötti egyensúly megteremtését. A hat célkitûzés: • kiválósági központok; • európai technológiai kezdeményezések/platformok (ETP) létrehozása; • az alapkutatások kreativitásának stimulálása a kutatói csoportok európai szintû versenyén keresztül; • Európa vonzóbbá tétele a világ legjobb kutatói számára; • az összeurópai érdekeket szolgáló K+F infrastruktúra fejlesztése; • valamint a nemzeti K+F programok összehangolásának erôsítése. A kommunikáció az Európai Unió kutatási teljesítményének növelését a 25-ök bôvülô Európája valós képességeinek kiaknázásában, valamint a Keretprogram és a Strukturális Alapok komplementaritása elônyeinek teljes kihasználásában látja. Ezenkívül pedig abban, hogy az EU a kutatás-fejlesztés területén kifejtett erôfeszítéseit azokra a kulcstémákra kell, hogy összpontosítsa, amelyekkel hozzájárul a közösségi politikák összességének fejlôdéséhez. 2.1. A kommunikáció fogadtatása

Az Európai Bizottság kutatás-fejlesztésért felelôs Fôigazgatósága nyilvános konzultációra bocsátotta a 2004. június 16-án kiadott kommunikációt, illetve az abban foglaltakat. A beérkezett vélemények feldolgozásáról készült összesítés3 alapján megállapítható, hogy tudomány és a kutatás szakemberei általában egyetértettek a kommunikációban foglaltakkal.

3

http://europa.eu.int/comm/research/future/index_en.cfm#consultation


59

A beérkezett visszajelzések és vélemények részletes tárgyalása helyett itt csak egyetlen kérdést és az erre érkezett válaszok elemzését mutatjuk be. A vizsgálni kívánt kérdés az ’Európai Unió kutatási teljesítményének növelése’ témakörben került megfogalmazásra, a mindenkori kutatás-fejlesztési keretprogramok és a Strukturális Alapok komplementaritásának kihasználásáról segített megismerni a véleményeket. A válaszok egyértelmûen abba az irányba mutattak, hogy a szinergiák a két közösségi program között fontosak, de a válaszadók kiemelték, hogy a két támogatás alapvetô célkitûzései (kohézió megteremtése a Strukturális Alapok, a kiválóság támogatása a keretprogramok esetében) mindenképpen tartsák meg különállásukat. Többen vélték úgy, hogy a két pénzügyi alap eltérô támogatási szemlélete és egymástól különbözô mûködési mechanizmusai sem könnyítik meg összehangolt alkalmazásukat. Azonban azt is kiemelték a válaszadók, hogy a két program által nyújtott finanszírozás összehangolása hasznos lehet, ehhez azonban szükséges, hogy a prioritások azonosak legyenek a programokra való felkészülés esetében. Többen jelezték a válaszadók közül, hogy információik hiányosak a témában, ezért nem tudnak megfelelôen hozzászólni a kérdéshez, ami az információáramlás hatékonyabbá tételének szükségességét jelzi, és azt, hogy a mindenkori keretprogramok felhasználói nem igazán járatosak az egyéb, a kutatás-fejlesztés céljait is támogató, közösségi támogatások világában. 1. táblázat. A Strukturális Alapokkal való komplementaritás A szempont fontossága Nagyon fontos Fontos Nem fontos Szükségtelen Nem tudja

37,2% 41,8% 4,8% 0,9% 15,2%

Egyetért a kommunikáció szövegében leírtakkal? Egyetért 34,9% Többnyire egyetért 41,8% Többnyire nem ért egyet 3,9% Nem ért egyet 0,9% Nem tudja/nem érinti 18,4%

Forrás: A nyilvános konzultáció elemzésérôl készült dokumentum.

2.2. Egy lehetséges irány: kiegészítô támogatás a 6. Keretprogram résztvevôinek (BONUS)

A 6. Keretprogramról szóló európai parlamenti és európai tanácsi döntés4 értelmében, az 1-es célkitûzés alá tartozó régiókban bejegyzett résztvevôi, vagyis azon jogi személyek, amelyek érvényes szerzôdést kötnek kutatási projektjük 6. Keretprogramból való részfinanszírozására, projektjük megvalósításához további támogatás igénybevételére jogosultak a Strukturális Alapok pénzügyi alapjából. 4

Decision No 1513/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2002 concerning the sixth framework programme of the European Community for research, technological development and demonstration activities, contributing to the creation of the European Research Area and to innovation (2002 to 2006)

60


A támogatás odaítélésérôl a Strukturális Alapok kutatás-fejlesztési, innovációs programjainak, illetve az ilyen tartalmú prioritás vagy intézkedés megvalósítását felügyelô Irányító Hatóságok jogosultak dönteni. 2.3. Egy javaslat: „Tudás a növekedésért”

Janez Potocˇnik kutatás-fejlesztési biztos elsô nyilvános beszédében5 a kutatás, az innováció és az oktatás iránti elkötelezettség megerôsítése mellett szállt síkra annak érdekében, hogy Európa behozza a lisszaboni célkitûzések teljesítésében mutatkozó elmaradásokat. Felvázolta egy, a „Tudás a növekedésért paktum” körvonalait, amely – az elképzelés szerint – a Stabilitási és Növekedési Paktumhoz hasonlóan mûködne, azt egészítené ki. A „Tudás a növekedésért paktum” céljai között a kutatás-fejlesztési beruházások létrejöttéhez szükséges feltételek megteremtése, valamint az ezek támogatására szolgáló finanszírozás elégséges szintjének biztosítása szerepel kiemelt helyen. A „Tudás a növekedésért paktum” elképzelés a kutatás-fejlesztésre, illetve a tudásra mint az európai versenyképesség egyik legmeghatározóbb és legértékesebb elemére helyezi a hangsúlyt. Felhívja a figyelmet arra, hogy nem a tudás önmagában, hanem annak felhasználása, gazdasági hajtóerôvé válása a kritikus faktor, éppen ezért erre a tényezôre kiemelt hangsúlyt kell helyezni mind az új tudás létrehozása, mind a meglevô minél szélesebb körû elterjesztése érdekében.

3. Kohéziós politika − Strukturális Alapok 2007−2013. Európa csodaszere A jelen idôszak hagyományos nyomtatott és elektronikus médiája hangos az alapok mûködési mechanizmusának, hatékonyságának, újraelosztási funkciójának vizsgálatától, nem ritkán bírálatától. Ennek oka, hogy a tavalyi évvel hivatalosan is kezdetét vette a következô tervezési idôszakra, a 2007–2013-as periódusra való felkészülés. Ennek a felkészülésnek az eredményeként alakulnak majd ki azok a programok, amelyek az egyes tagállamok gazdasági, társadalmi, környezeti állapotának fejlôdését lesznek hivatottak szolgálni. A 2004. május 1-jével 25 tagúvá vált Európai Unió megváltozott földrajzi és gazdasági szerkezetû összképpel kell, hogy megoldást találjon a területi egyenlôtlenségek kiegyenlítésének elôsegítésére hivatott közösségi politika megújítására. Továbbra is megmarad a gazdaságilag elmaradott régiók felzárkóztatásának célkitûzése, amely azonban kiegészül a gazdasági fejlôdésükben további segítségre szoruló, a támogatásra jogosultság számításához szükséges adatok megváltozása folytán a legkedvezôbb elbírálás alól kiesô, illetve éppen új kategóriába átlépô régiók érdekeivel. Mindezt összeegyeztethetôvé kell tenni az Európai Bizottság és a tagországok elképzeléseivel a közösségi költségvetés kialakítása során.

5

2004. november 24., Portoroz, Szlovénia.


61

Az új kohéziós politikának – a többi közösségi politikához hasonlóan – fokozott mértékben kell hozzájárulnia a lisszaboni stratégia megvalósításához, az abban meghatározott célkitûzések eléréséhez. Ennek érdekében a Strukturális Alapok támogatásainak is a fenti stratégia, politikai célkitûzések megvalósítását kell elôsegíteniük. Mivel a Strukturális Alapokat az Európai Unió második legnagyobb „pénzes tarisznyájaként” is szokták emlegetni – a mezôgazdasági politika támogatását célzó Közös Agrárpolitika után valóban az alapok következnek, ha a Közösség pénzügyi eszközeit nagyságuk, a jövedelmek újraelosztásában játszott szerepük szerinti rangsorba állítjuk6 –, a Közösség átfogó célkitûzéseinek gyakorlati megvalósításában játszott szerepük is jelentôs. A tervezési munkához két fô irányból érkeznek azok az impulzusok, amelyeket felhasználva kialakulnak, majd véglegesítôdnek a fejlesztési programok. Ezek az impulzusok egyrészt az Európai Bizottság által elôterjesztett jogszabálytervezet és az annak megvalósításáról kiadandó stratégiai útmutató, másrészt az egyes tagállamok felelôs szerveinek és szervezeteinek egyeztetése során megszületô nemzeti fejlesztési stratégia. A nemzeti stratégia természetesen összhangban kell, hogy legyen az európai szinten megfogalmazott elképzelésekkel, az Unió területére vonatkozó közösségi fejlesztési koncepciókkal. A közösségi források elosztását úgy kell megtervezni, hogy az azok által támogatott tevékenységek a lisszaboni stratégia megvalósítását segítsék elô. A stratégia megvalósítása a gazdasági, társadalmi és környezeti célok integrált megközelítésével érhetô csak el. A jelenlegihez képest több ponton is változásra lehet számítani a következô tervezési idôszak Strukturális Alapjainak megjelenésében, mûködésében, célrendszerének meghatározásában. Az Európai Bizottság javaslatai az alapok további egyszerûsítését, célrendszerük egyértelmûbbé tételének szándékát jelzik. A készülô, az Európai Tanács és Parlament elé az Európai Bizottság által beterjesztett jogszabálytervezet az alapok mûködése és a közösségi politikák közötti szorosabb stratégiai együttmûködés megteremtését célozza. Az alapokat elsôsorban a Közösség stratégiai céljainak megvalósítását elôsegítô pénzügyi eszközzé kívánják alakítani. Az Európai Bizottság 2004. július 14-én elfogadott javaslatának7 bevezetôjében megfogalmazottak alapján a kohéziós politika által támogatott tevékenységek korlátozott számú közösségi politika megvalósítását kell, hogy elôsegítsék, mégpedig oly módon, hogy a lisszaboni célkitûzések megvalósítására összpontosítsanak. A közösségi támogatások felhasználását azokra az esetekre kell koncentrálni, ahol azok által az Unió egészét tekintve lényeges hozzáadott érték teremtôdhet. A fentiek szellemében a Bizottság a következô, meghatározott számú „témát” ajánlja a 2007–2013-as idôszakot meghatározó operatív programok készítôinek: innováció- és tudástársadalom, környezetvédelem és kockázat-megelôzés, általános gazdasági érdekeket szolgáló szolgáltatásokhoz való hozzájutás. 6 7

Az alapokból a 2000 és 2006 közötti idôszakban rendelkezésre álló források összege: 195 milliárd euró 1999. évi árakon számítva, míg ez az összeg 336,1 milliárd euró a 2007–2013-as idôszakra (az Európai Bizottság javaslata). COM(2004)492 final. Az Európai Bizottság által 2004. július 14-én elfogadott jogszabálytervezet, amely az ERFA, az ESZA, valamint a Kohéziós Alap mûködésének alapvetô szabályait írja le.

62


Ennek érdekében az Strukturális Alapoknak (ezek közül is elsôsorban az Európai Regionális Fejlesztési Alapnak, valamint az Európai Szociális Alapnak) az alábbi célkitûzések elérését kell elômozdítaniuk: a) „Konvergencia” célkitûzés: ennek a célkitûzésnek a Közösség eltérô fejlettségû területei közötti különbségek mérséklését kell szolgálnia. A támogatások a növekedés és a foglalkoztatottság feltételeinek javítását, a fizikai és emberi erôforrásokba történô befektetéseket, az innováció és a tudásalapú társadalom megteremtését, valamint a gazdasági és szociális változásokhoz való alkalmazkodás képességének erôsítését, a környezetvédelem és a közigazgatási hatékonyságának javítását célozhatják meg. A támogatható tevékenységek körének megjelölésekor elsô helyet kapott a kutatás-fejlesztés és az innováció. A regionális kutatási és technológiafejlesztési kapacitások, a technológiatranszfer erôsítése, valamint a kis- és közepes vállalkozások K+F beruházásainak ösztönzése, a vállalkozások és az egyetemek, illetve a kutatóközpontok közötti kapcsolatok kiépítése, valamint üzleti hálózatok, tudás-intenzív klaszterek létrehozásának támogatása szerepel a lehetôségek között. A Bizottság javaslata a Strukturális Alapok teljes költségvetésének 78,54%-át irányozza elô az ez alatt a célkitûzés alatt megvalósuló intézkedések finanszírozására. b) „Regionális versenyképesség és foglalkoztatottság” célkitûzés: a konvergencia célkitûzésen kívül esô területek esetében kettôs megközelítést javasol a bizottsági elôterjesztés. Ez egyrészrôl a régiók versenyképességének és gazdasági vonzerejének megerôsítését jelenti. A támogatások az innovációt, a tudásalapú társadalom megteremtését szolgálhatják kiemelten, ezen belül a regionális K+F és innovációs kapacitások erôsítése, a vállalatok egymás közti és az egyetemekkel folytatott innovációs együttmûködése, klaszterek létrehozása, a kutatási eredmények gazdasági hasznosítása, valamint új pénzügyi eszközök kialakítása, amelyek a tudás-intenzív vállalkozások térnyerését támogatják. Ezenkívül a környezetvédelmet és a kockázat-megelôzést, valamint a nagyvárosoktól messze esô területek elérhetôségének javítását célzó intézkedések kaphatnak támogatást. Másrészrôl az ESZA által megfelelô mértékben finanszírozott nemzeti vagy területi szintû programokon keresztül elsôbbséget biztosítanak a munkavállalók és a vállalatok alkalmazkodóképességének és a társadalmi beilleszkedés felé irányuló munkaerôpiacok fejlesztésének. A Bizottság javaslata a Strukturális Alapok teljes költségvetésének 17,22%-át irányozza elô az ez alatt a célkitûzés alatt megvalósuló intézkedések finanszírozására. c) „Európai területi együttmûködés” célkitûzés: az Interreg közösségi kezdeményezés tapasztalatai által ihletett célkitûzés célja, hogy fokozza az együttmûködést a határokon átnyúló együttes programokon, transznacionális térségek együttmûködésén, valamint az együttmûködési hálózat és az Unió egészében folytatott tapasztalatcserén keresztül. A Bizottság javaslata a Strukturális Alapok teljes költségvetésének 3,94%-át irányozza elô az ez alatt a célkitûzés alatt megvalósuló intézkedések finanszírozására. Az alapokból megvalósuló intézkedések továbbra is a partnerség elvének hangsúlyozott figyelembevételével kell, hogy történjenek. A jogszabálytervezet szövegjavaslata


63

értelmében a tagállamok kizárólagos felelôsségi körébe tartozik, hogy minden olyan szervezetet bevonjanak az egyeztetési eljárásba, amely hozzájárulhat a kialakítandó programok és prioritások összhangjának legmagasabb színvonalon való megvalósításához. A jogszabálytervezet bevezeti a Nemzeti Stratégiai Ajánlási Keret fogalmát, amelynek biztosítania kell, hogy a tervezett közösségi támogatások a Közösség stratégiai iránymutatásai alapján készüljenek, továbbá meg kell, hogy határozza a közösségi prioritások, valamint a nemzeti, regionális prioritások közötti kapcsolatot. A Strukturális Alapok 2007–2013-as tervezési idôszakára vonatkozó jogszabálytervezet megfogalmazásában elôkelô helyet kapott a kutatás-fejlesztés, az innováció, az oktatás támogatása, támogathatósága. Természetesen mindez nem jelenti automatikusan azt, hogy 2007-tôl kezdôdôen a megvalósuló programok szinte kivétel nélkül mindezt a területeket ölelnék majd fel. Egy kutatói véleményt idézve az „Európai Bizottság javaslata alapján a konvergencia-régiók a támogatható tevékenységek hosszú listájáról választhatnak. Az új ERFA jogszabálytervezet elismeri a beavatkozások széles területe fenntartásának szükségességét a konvergencia célkitûzés alatt. Új hangsúlyt helyez a kutatás, innováció, kockázat-megelôzés témakörökre, miközben megtartja az infrastruktúrafejlesztés fontosságát. Mindebbôl arra is következtethetünk, hogy a Bizottság javaslata nem jelent majd jelentôs kényszerítést a konvergencia-régióknak, hogy eltérjenek jelenlegi támogatás-megvalósításuktól.”8 A lisszaboni stratégia fô céljainak jogszabályba ültetésével komolyabban veendôvé válhatnak azok az eddig elsôsorban papírszagú politikai elképzelések, amelyek a Közösség gazdasági, társadalmi, környezeti fejlôdésérôl szólnak. Mindezzel az általános politikai elképzelések azokra a szakpolitikákra koncentrálva kerülhetnek közelebb a megvalósuláshoz, amelyek önállóan közvetlenül is és indirekten, más közösségi politikák célrendszerébe ágyazva is kifejthetik hatásukat.

4. Záró gondolatok Az elôbbiekben vázolt gondolatok abban a meggyôzôdésben születtek, hogy a „nagypolitika” szintjén hangoztatott elképzelések nem állnak, nem állhatnak messze a megvalósítás racionalitásától. A történelmi véletlen úgy hozta, hogy 2007-ben két eltérô cél- és eszközrendszerû közösségi támogatási program – a 7. Kutatás-fejlesztési Keretprogram és a Strukturális Alapok támogatásával megvalósuló fejlesztési programok – kezdheti meg mûködését. Ezt megelôzôen pedig párhuzamosan zajlanak mindazok az elôkészítô, egyeztetô munkák, amelyek eredményeként megszületnek majd azok a dokumentumok – elsôként jogszabályok és iránymutatások –, amelyek egy meghatározott idôre kijelölik a közösségi politikák és velük együtt az európai gazdasági és társadalmi változások, fejlôdés irányát. 8 J. Bachtler and Fiona Wishlade: Searching for Consensus: The Debate on Reforming EU Cohesion Policy; European Policies Research Paper no. 55, 2004 November

64


Mindez olyan közbeszéddel teli légkörben történik, amelyben lépten-nyomon a tudás, az ismeretek birtoklásának fontosságát hangsúlyozzák. A fontosságot az új ismeretek felhasználásával megszerezhetô gazdasági elôny adja, az a tény, hogy gyorsabban, olcsóbban, jobb minôségben, a környezetet kevésbé terhelve állítható elô egy termék vagy szolgáltatás. Természetesen mindez közhelyszámba megy, mint ahogy az is, hogy a felkészülés, az egyeztetés során nemcsak a közösségi intézményekben, hanem a tagállamokban is szükség van átgondolt, következetesen véghezvitt stratégiaalkotásra, amely a tagállami sajátosságok és adottságok mellett figyelembe veszi a politikai helyzet kínálta lehetôségeket, és ezek teljes mértékû kihasználására törekszik. A Versenyképességi Tanács múlt év végén tartott ülését követôen a soros elnök, Hollandia miniszter asszonya úgy nyilatkozott, hogy a miniszterek négy alapelvárást fogalmaztak meg a születôben lévô 7. Keretprogrammal kapcsolatosan. A négy elvárás között szerepelt az együttmûködés erôsítése más, pénzügyi támogatást nyújtó programokkal. A közösségi költségvetés és ennek alapján a kitûzhetô (és elérhetô) közös célok, valamint a megvalósításukhoz használandó eszközök az elkövetkezendô évben válnak elképzelésbôl, javaslatból valósággá. A költségvetés kidolgozása, végleges formába öntése és a végsô döntés meghozatala elsôsorban a pénzügyminiszterek kezében van. Ha azonban a tagországok és pénzügyminisztereik felismerik, hogy a tudás szupersztrádáinak építése éppoly fontos, mint a nagy sebességû vasutak és autóutak kiépítése, és a támogatások fogadására való felkészülést is ebben a szellemben végzik, akkor az elkövetkezendô programok és azok pénzügyi eszközeinek segítségével összehangolt támadást indíthatnak – és vezethetnek gyôzelemre – a versenyképes, a folyamatosan változó gazdasági-társadalmi környezethez könnyen és sikeresen alkalmazkodni képes Európai Unió megteremtéséért.

Források J. Bachtler and Fiona Wishlade: Searching for Consensus: The Debate on Reforming EU Cohesion Policy; European Policies Research Paper no. 55, 2004 November Communication from the Commission Science and technology, the key to Europe’s future - Guidelines for future European Union policy to support research; Brussels, 16.6.2004 COM(2004) 353 final Proposal for a Council Regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund (presented by the Commission) {SEC(2004)924}, Brussels, 14.7.2004 COM(2004)492 final 2004/0163(AVC) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Regional Development Fund (presented by the Commission) 2004/ 0167 (COD), Brussels, 14.7.2004 COM(2004) 495 final


65

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Social Fund (presented by the Commission) 2004/0165 (COD)m Brussels, 14.7.2004 COM(2004) 493 final Analysis of the Stakeholder Consultation on “Science and Technology, the key to Europe’s future: guidelines for future European policy to support research” COM(353)2004 DG Research, European Commission, 10 December 2004

Melléklet A Strukturális Alapok 2007–2013-as tervezési idôszakára, valamint a 7. Keretprogramra vonatkozó dokumentumok elkészítésének és elfogadásának menetrendje: Idôpont9

2004. július 14.

Lépések Strukturális Alapok EU Bizottság jogszabálytervezete, amely a következôket tartalmazza: • a 2007 és 2013 közötti strukturális fellépések három finanszírozási forrásának közös rendelkezéseit megállapító általános rendeletet, • külön rendeleteket az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap vonatkozásában, • új rendelettervezetet, amely lehetôvé teszi a határokon átnyúló együttmûködési struktúrák létrehozását.

2004. ôsz

Az európai tanácsi munkacsoportok megkezdik a bizottsági jogszabálycsomag-tervezet megvitatását.

2005 közepe

Megjelenik az Európai Bizottság stratégiai iránymutatása a 2007–13as tervezési idôszakra.

2005 második fele/vége 2006. december 31. 2007. január 1.

9

A végleges jogszabálycsomag az Európai Parlament és az Európai Tanács által elfogadásra kerül. A jelenlegi szabályozás, az 1260/1999-es rendelet hatályát veszti. Az új jogi szabályozás lép életbe, és megkezdôdik az ez alapján tervezett programok megvalósítása.

7. Keretprogram

Tudomány és technológia, kulcs Európa jövôjéhez –Iránymutatás az Európai Unió jövôbeli kutatást támogató politikájához címû kommunikáció megjelenése.

A nyár közepén megjelent kommunikációt követô nyilvános konzultáció. A konzultáció 2004. október 15-én zárult. A 7. Keretprogram koncepcióját az Európai Bizottság az Európai Parlament, ill. az Európai Tanács elé terjeszti

A 2006-os év végén a 6. Keretprogram véget ér. A 2007-es évben a 7. Keretprogram elkezdôdik.

A jövôben bekövetkezô idôpontok esetében a megadott dátum várható idôpontként értelmezendô.

66

RÉTHI SÁNDOR

Az Európai Unió és Oroszország: távlatok világos perspektívák nélkül Miközben Ukrajnában az új kijevi vezetés látványos gesztusokat tesz az Európai Unió felé, Moszkvában ellentmondásosabbá vált a hozzáállás az Unióval történô kapcsolatépítés ügyéhez. Nem rajzolódnak ki igazán távlatos tervek a közeledés elômozdítására, sôt a legutóbbi esztendôben született orosz törvények elfogadásánál csökkent az eurokonformitásra törekvés, holott ez korábban általában prioritásnak számított. Cikkünk szerzôje szerint a jelenlegi helyzet mind Moszkvának, mind Brüsszelnek elfogadhatónak tetszik, kérdés, hogy melyikük mikor döbben rá: világos perspektívákat kell kialakítani a további teendôkrôl, s azok megvalósításában mindkét oldal feladatairól.

1991 ôszén az akkori orosz szuperparlament, a Népképviselôk Kongresszusa ülésén, a radikális gazdasági reformot elindító programcsomag elfogadását követôen elhangzó zárszóban Jelcin elnök több olyan kijelentést is tett, amelyeket az utókor joggal minôsíthet beteljesült próféciának. „Most fog eldôlni, hogy milyen ország lesz Oroszország az elkövetkezô években és évtizedekben” − mondta az általános gazdasági-társadalmi helyzetre vonatkozóan, a nemzetközi kapcsolatokat illetôen pedig minden kétséget eloszlatandó leszögezte, hogy „Oroszország nem vendég Európában”. A nevezetes parlamenti ülés óta közel másfél évtized telt el, s ma már elmondható, hogy bár mindkét jóslat alapjaiban teljesült, azonban sem az orosz reformfolyamat eredményei, sem pedig Oroszország együttmûködése Európa többi részével nem egészen úgy alakult, ahogy azt Borisz Jelcin és az akkori nyugat-európai vezetôk elképzelték. Elemezve az elmúlt évtized történéseit, a tévedés veszélye nélkül megállapíthatjuk, hogy szinte lámpással kell keresnünk olyan parlamenti tényezôt az Európai Unió országaiban, illetve Oroszországban, beleértve a legszélsôségesebb Duma-képviselôket is, akik ne jelentették volna ki egyszer vagy többször, hogy Oroszország és az Unió együttmûködésre ítéltetett, a kapcsolatok szorosabbra fûzésének és elmélyítésének nincs igazi alternatívája. A következôkben azt kívánjuk körbejárni, hogy a nyilvánvalóan meglévô komparatív elônyök és kölcsönös törekvések ellenére az EU-orosz kapcsolatrendszer miért fejlôdött és fejlôdik ma is az elvárhatónál kisebb intenzitással.

Az együttmûködés gazdasági háttere Az orosz gazdaság által 1992–2004 között leírt fejlôdési pálya alaposan eltért a jelcini reformokat a gyakorlatba átültetô Gajdar-kormány eredeti elképzeléseitôl és prog-

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS OROSZORSZÁG: TÁVLATOK VILÁGOS PERSPEKTÍVÁK NÉLKÜL

67

nózisától. Számos – itt nem részletezendô – szubjektív eredetû hiba és objektív körülmény következtében a 90-es évek elsô felében az orosz gazdaság soha nem látott mélyrepülést élt át, a GDP és az ipari termelés több mint 50%-kal, a beruházások minimálisan 70%-kal csökkentek, a lakosság életkörülményei drámaian romlottak, az a szerény színvonalú szociális biztonság, amely a háború utáni Szovjetuniót jellemezte, rövid néhány év alatt semmivé vált. A 90-es évek közepétôl lassú és ellentmondásos stabilizáció kezdôdött, amelyet az 1998. évi pénzügyi válság megtört. Ezt követôen viszont meglepô dolgok történtek: valószínûleg a felpörgô infláció „tisztító tüzének”, valamint a piaci reformok teremtette környezet hatásának köszönhetôen beindult az orosz gazdaság, s 2000–2004 között irigylésre méltó fejlôdést produkált. A fontosabb makromutatókat az 1. táblázat tartalmazza. 1. táblázat. Az orosz gazdaságot jellemzô fontosabb makromutatók (a megelôzô év %-ában) 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

GDP, (megelôzô év %-ában)

101,4

94,7

106,4

110,0

105,0

104,3

107,2

107,0

Ipari termelés

102,0

95,0

111,0

112,0

105,0

104,0

107,0

106,1

Mezôgazdasági termelés

101,6

86,8

104,1

107,7

107,5

101,5

101,5

101,6

95,0

88,0

105,3

117,4

110,0

102,6

112,5

110,9

Kisker. áruforgalom

104,9

96,8

94,1

109,0

110,9

109,2

108,0

112,1

Lakossági jövedelem Rbl/fô/hó

942,2

Külf. befektetések Mrd USD

12,3

11,7

9,5

10,9

14,2

19,7

29,7

31,2

Külker. áruforgalom Mrd USD

138,0

114,9

103,1

137,0

141,9

152,9

190,7

171,3

Befektetések

1.013,0 1.663,0 2.288,0 3.075,0 3.950,0 5.107,8 6.295,8

Forrás: OF Goszkomsztat

A számok valóban imponálóak, ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy az elismerésre méltó gazdasági fejlôdés egy, Közép-Európában ismeretlen mély válságot követôen, igen szerény bázison jött létre. Ennek ellenére kétségbevonhatatlannak tûnik az a megállapítás, hogy az elmúlt 5–6 év fejlôdése elvben jó kiindulópontját képezheti egy, az eddigieknél tartalmasabb, kiterjedtebb és elmélyültebb együttmûködésnek Oroszország és a külvilág, többek között a kibôvült Európai Unió között.

68


Ahhoz, hogy a gazdasági együttmûködés valós perspektíváit értékeltessük, néhány összehasonlító táblázatban bemutatjuk az Európai Unió vezetô tagállamai és Oroszország gazdasági fejlettségi szintje közötti különbségeket. 2. táblázat. Az egy fôre jutó GDP néhány EU-tagállamban és Oroszországban (1999−2001, USD, vásárlóerô-paritáson) Nagy-Britannia Franciaország Németország Olaszország Oroszország

1999 24.014 24.235 24.030 23.766 6.090

2000 25.322 25.293 24.851 24.681 6.867

2001 26.627 26.552 25.456 25.343 7.369


Bár a számok egyértelmûen bizonyítják, hogy 2002–2004-ben az orosz GDP gyorsabban bôvült, mint az EU-tagállamok nemzeti jövedelme, azonban még így is nyilvánvaló az a szakadék, amely az orosz gazdaságot továbbra is elválasztja Európa vezetô országaitól. A következôkben az életszínvonalat, a technikai haladást, s egyben a lakosság életminôségét meghatározó két olyan fontos mutatót is megvizsgálunk, mint a személygépkocsi-ellátottság, illetve az internet-használat. 3. táblázat. Személygépkocsi-ellátottság néhány EU-tagállamban és Oroszországban (ezer fôre számítva, db) Olaszország Németország Franciaország Nagy-Britannia Oroszország

1999 556 516 469 414 128

2000 564 533 476 419 132

2001 580 539 485 431 139

Forrás: OF Goszkomsztat 4. táblázat. Internet-használók száma néhány EU-tagállamban és Oroszországban (ezer fôre számítva, db) Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Oroszország

1999 208 210 92 143 10

2000 302 264 144 230 21

2001 374 330 264 269 29

2002 424 406 314 301 38


Az adatok alapján nyilvánvaló az orosz gazdaság lemaradása valamennyi fontos, általunk bemutatott, illetve nem jellemzett mutató tekintetében is. Úgy véljük, igen szem-

69


léletes kép tárul az olvasó elé, amennyiben grafikus formában is ábrázoljuk a fenti számsort, ekkor 100%-nak az adott mutató szerint élenjáró ország adatait tekintjük. 120,0% 100,0%

100,0%

99,7%

92,9% 100,0%

95,6% 95,2% 74,3%

80,0%

88,2%

83,6%

100,0% 70,6%

71,9%

60,0% 40,0%

27,7%

24,0%

20,0%

7,8%

0,0%

GDP Nagy-Britannia

Szgk. ellátottság Franciaország

Németország

Internet használat Olaszország

Oroszország

1. ábra. Néhány gazdasági mutató összehasonlítása (EU-tagállamok, Oroszország, 2001)

Oroszország gazdasági elmaradottságát is figyelembe véve csupán abban az esetben válik érthetôvé az Európai Unió eminens érdeke a kétoldalú kapcsolatok fejlesztésében, amennyiben nem feledkezünk el az energiaellátás jelentôségérôl az Öreg Földrész számára. 5. táblázat. Kôolaj- és földgázkitermelés néhány EU-tagállamban és Oroszországban

Oroszország Franciaország Nagy-Britannia Németország Olaszország

2000 324,0 1,4 118,0 3,2 4,6

Kôolaj (M tonna) 2001 2002 348,0 380,0 1,4 1,3 108,0 107,0 3,3 3,5 4,1 5,3

2000 584,0 1,9 115,0 22,0 16,6

Földgáz (Mrd m3) 2001 581,0 1,9 111,0 22,2 15,2

2002 595,0 1,8 108,0 22,3 14,6


Az EU vezetô tagállamai – az egyetlen Nagy-Britannia kivételével – nem rendelkeznek érdemleges energiahordozó kinccsel, ezért nyilvánvaló érdekük fûzôdik ahhoz, hogy a bôségesen rendelkezésre álló, viszonylag csekély szállítási költséget tartalmazó orosz kôolaj- és földgázvagyon egy részét gazdasági fejlôdésük szolgálatába állítsák. Az elmúlt évtized változásai azt eredményezték, hogy mára Oroszország az EU vezetô energiahordozó-szállítójává vált, részaránya különbözô számítások szerint 10–25% között alakul. A fenti realitások az orosz külkereskedelmi forgalomban is tükrözôdnek. Az Európai Unió a 2004. május 1-jei kibôvítés után Oroszország meghatározóan fontos külkereskedelmi partnerévé vált. 2000–2003-ban az EU-tagállamok részaránya Oroszország áruforgalmában 35–37% körül alakult, s ez a szám a bôvítést követôen gyakorlatilag elérte az 50%-ot. Különösen szembetûnô az EU súlya az OF áruforgalmának 2004. évi részadatai alapján. A 2. ábra összeállításakor a tíz új tagállam OF-fel bonyolított forgalmát 2004. január 1-jétôl vettük figyelembe.

70


6. táblázat. Az EU helye és szerepe Oroszország külkereskedelmében (2000−2004, Mrd USD)

2000 2001 2002 2003 2004*

Export OF összesen 103,1 100,0 106,7 133,4 120,5

Import OF összesen 33,9 41,9 46,2 57,3 50,8

OF-EU 36,9 36,7 37,9 46,9 61,6

EU-OF 11,1 15,4 18,3 22,1 23,5

Forgalom OF összesen OF-EU 137,0 48,0 141,9 52,1 152,9 56,2 190,7 69,0 171,3 85,1

Forrás: OF Vámstatisztika *Január-novemberi adat, a tíz új tagállam forgalmát január 1-jétôl vettük figyelembe.

Törökország 3%

Svájc 3%

India Japán 2% 2%

Egyéb 13%

EU 49%

FÁK 18%

USA 4%

Kína 6%

2. ábra. Az EU súlya Oroszország külkereskedelmi forgalmában

A gondolatmenet zárásaként arra a kérdésre is válaszolnunk kell, hogy az EU számára Oroszország valóban csupán mint energiahordozó-szállító játszik-e szerepet? Németország Unión kívülre irányuló exportja meghaladja a 600 Mrd USD-t, NagyBritannia, Olaszország és Franciaország kivitele pedig 300-400 Mrd USD körül alakul évente. Az egyre bôvülô orosz importpiac (amelynek értéke 2004-ben el fogja érni a 60 Mrd USD-t) fontos kitörési pontot jelenthet az EU-tagállamok térség iránt érdeklôdô cégei számára. A kapcsolatok intenzifikálása különösen abban az esetben lehet perspektivikus, amennyiben az exportszállítások valamilyen módon összekapcsolhatók az energiaimporttal, illetve a kivitel növelése egyben a piaci pozíciók stabilizálásával is jár. A fentiek fényében egyáltalán nem tekinthetô véletlennek, hogy az Európai Unió és Oroszország illetékesei, gondosan hangsúlyozva a gazdasági szempontok fontosságát és prioritását, komoly erôfeszítéseket tettek és tesznek a folyamatos politikai dialógus fenntartása és ösztönzése, a sokoldalú kapcsolatok stabilizálása és kiszélesítése érdekében.

Az intézményes kapcsolatok helyzete Az Európai Unió a Szovjetunió szétesését követôen azonnal deklarálta, hogy lényegi partnerségre törekszik Oroszországgal, amelyet Európa másik fôhatalmának


71

tart. Az Unió illetékesei nyilatkozataikban következetesen hangsúlyozták, hogy alapvetô érdeküknek tekintik Oroszország Európába történô integrálását, közvetve megerôsítették mindezzel Jelcin elnök szavait Oroszország európai státusáról. Az elmúlt másfél évtized azonban egyáltalán nem adott választ arra a kérdésre, hogy az EU miként kívánja ezt a grandiózus feladatot megoldani, sôt azzal kapcsolatban is komoly kételyek merültek föl, hogy képes-e egyáltalán olyan kapcsolatrendszert létesíteni és mûködtetni, amely érdemben hozzájárulhat Oroszország valódi betagozódásához az európai gazdasági térbe. Az Európai Unió, némileg hasonlóan a közép-kelet-európai térség rendszerváltó országaival követett politikájához, elsô lépésben a szerzôdéses kapcsolatok kiépítésére helyezte a hangsúlyt. Ennek megfelelôen a 90-es évek közepére valamennyi FÁKtagállammal úgynevezett Partnerségi és Együttmûködési Egyezményt (Partnership and Cooperation Agreement – PCA) kötött. A PCA-szerzôdés az együttmûködés általános elveit, a politikai párbeszéd formáit, az áruforgalomra vonatkozó legfontosabb szabályokat, a munkavállalási feltételeket, a vállalatok alapítására és mûködtetésére vonatkozó tudnivalókat, a határon átnyúló együttmûködés kérdéseit, a tôkebefektetések és pénzügyi tranzakciók általános kereteit, valamint az egyezmény végrehajtásának intézményi feltételeit szabályozta. Az 1994 ôszén indított elsô csecsen háború miatt azonban az EU-orosz PCAszerzôdés csak 1997-ben lépett hatályba, s értékelésünk szerint közel sem váltotta be azokat a reményeket, amelyeket keleti és nyugati politikusok fûztek hozzá. Véleményünk szerint a viszonylagos eredménytelenség – enyhébb megfogalmazásban: a szerényebb ütemû elôrehaladás – nem tekinthetô véletlennek. Addig, amíg az Európai Unió közép-európai országokkal megkötött társult tagsági szerzôdései kifejezetten a késôbbi teljes jogú tagságot célozták, s tulajdonképpen megszabták azt a keretet és mechanizmust, amelyen belül, s amelynek révén ez elérhetô, addig a PCAszerzôdés aláírói eltérô célokat követtek. Az Európai Unió legfontosabb gazdasági céljai a stabil energiahordozó-ellátáshoz, valamint az orosz piac fokozatos meghódításához, politikai prioritásai pedig az oroszországi demokrácia, jogállamiság és intézmények erôsítéséhez, Oroszország politikai integrálásához a közös európai és szociális térbe, Európa stabilitásának és biztonságának megôrzéséhez, továbbá az Európát fenyegetô közös kihívások (pl. környezetvédelem, bûnözés stb.) kezeléséhez kötôdtek. Természetesen Oroszország számára sem közömbösek az EU célkitûzései, ugyanakkor értékelésünk szerint a fontossági sorrend és a hangsúlyok eltérôk. A Szovjetuniótól örökölt óriási adóssággal küzdô ország számára a pozitív külkereskedelmi szaldó, s ennek elôfeltételeként a stabil és konkrét szállítási egyezményekkel alátámasztott energiahordozó-felvevô piac biztosítása kiemelkedôen fontos célkitûzésnek tekinthetô. Nem kevésbé lényeges, fôként belpolitikai szempontból, az ország nagyhatalmi státusának, de legalábbis a nagyhatalmi státus látszatának fenntartása. Éppen ezért az orosz vezetés az EU-val ápolt kapcsolatokban kiemelkedô szerepet szán az intézményesített együttmûködési formáknak (csúcstalálkozók, Együttmûködési Tanács stb.). Az elmúlt évtizedet az EU-orosz viszonylatban folyamatosan kisebb-nagyobb politikai konfliktusok kísérték. Ez talán némi magyarázatot ad az együttmûködés ellent-

72


mondásos voltára is. A csecsen háború mint probléma „elcsendesedését” követôen 1996–1997-ben a NATO bôvítése, 1998–1999-ben az orosz pénzügyi válság, s annak kezelése, majd Jugoszlávia bombázása, az új évezredben Oroszország WTO-csatlakozása körüli problémák, az EU keleti kibôvítésével kapcsolatos orosz fenntartások, az iraki háború keltette EU-n belüli megosztottság, s végül de nem utolsósorban az oroszországi demokrácia állapotának megítélése körüli viták nehezítették az elôrehaladást. Végigtekintve az elmúlt 8–9 év eseményein, az az általános következtetés vonható le, hogy az EU-orosz kapcsolatokban az Unió illetékesei – látszólag vagy valóságosan, ezt ma még nehéz eldönteni – jelentôs engedményeket téve értek el fontos kompromisszumokat. Így például az 1997. évi elsô NATO-bôvítési kör elôtt egy olyan NATO-orosz egyezmény került aláírásra, amely értékelésünk szerint példátlan jogot biztosít egy kívülálló országnak a szervezet életébe történô beleszólásra (ad absurdum feltételezhetô, ha például Lengyelországnak konfliktusa támadna valamilyen katonai, katonapolitikai ügyben Oroszországgal, úgy elsô körben a NATO-Orosz Közös Bizottsághoz kellene forduljon a rendezés érdekében). A nyugat-európai országok némi berzenkedést követôen azt is tudomásul vették, hogy az orosz pénzügyi válság következményeként „bent ragadt” követeléseiknek minimálisan a fele elveszett, s az sem vezetett nagyobb felszíni viharhoz, amikor az orosz haderô egységei a jugoszláviai háború során meglepetésszerûen elfoglalták Pristina repülôterét. Az Európai Unió és Oroszország közötti tárgyalások sajátosságait három fontos aspektusban mutatjuk be. Oroszország WTO-csatlakozása kapcsán már 2004 májusában aláírásra került az EU-orosz tarifális megállapodás, illetve a szolgáltatási piacok hozzáférését biztosító egyezmény. Ami a vámtarifákat illeti, Oroszországnak a WTO-ba történô belépését követôen az EU-ból származó áruk tekintetében azonnal egyetlen vámtételt sem kell csökkenteni, 2009-ig három húsféleségre mennyiségi korlátozást alkalmazhat, sôt ezeket szerény mértékben még növelheti is. Az egyezmények által érintett, mintegy 150 szolgáltatási szektor közül az orosz fél több mint 100-ban korlátozásokat léptethet életbe. 1991-ben, Hágában 51 állam részvételével jött létre az Energia Charta (Energy Charter), amely elsôdleges célja a Nyugat és a volt szocialista országok – különösképpen a szovjet utódállamok – közötti energiaügyi kapcsolatok intézményesítése, az energiainfrastruktúra fejlesztése. A Charta tagjai 1995-ben aláírtak egy egyezményt, amelyben jogilag kötelezô szabályokat fektettek le az energiakereskedelem, a verseny és a befektetések területén. A 2000. októberi, párizsi EU-Oroszország csúcs, továbbfejlesztve az Energia Chartát, úgynevezett energia dialógust indított útjára. A legfelsô szinten aláírt megállapodásnak megfelelôen, úgynevezett High Level Group jött létre, amelynek jelentései foglalják össze az elért eredményeket és a jövôre vonatkozó terveket. A „projekt” részeként több gyakorlati kezdeményezés is elindult. 2002 novemberében közös bázist – EU-Russian Energy Technology Center – hoztak létre a kölcsönös információ- és véleménycsere megkönnyítésére, valamint a szakértôi tevé-


73

kenység koordinálására. Folyik egymás hosszú távú energiapolitikájának és energia „szabványainak” tanulmányozása, és általában az oroszországi energetikai beruházások lehetôségeinek feltérképezése is. Egyelôre négy projekt iránt mutattak a felek kölcsönös érdeklôdést: északi transzeurópai gázvezeték építése, a Shtokman-mezô, a Jamal gázvezeték és az Adria-Druzsba hálózat. A közös érdeklôdés alá esô tervek reális megvalósítása érdekében – elsôsorban a befektetôket érintô jogszerûtlen magatartás kockázatainak kivédésére – a közös szakértôi testület egy garanciaalap létrehozását javasolta, amely egy tetô alá hozná a nemzetközi pénzügyi szervezeteket, regionális bankokat, exporthitel-biztosítókat, valamint a résztvevô országok és a magánszektor biztosítóit és beruházóit. Néhány régióban (Kalinyingrád, Arhangelszk és Asztahány megye) kísérleti jelleggel közös energiatakarékossági program folyik stb. Oroszország és az EU kapcsolataiban igen jellemzônek tekinthetô az EU keleti bôvítése körül folyt vita. Bár az orosz illetékesek nyilatkozataikban, ellentétben a NATO bôvítésével, soha nem ellenezték, sôt szavakban inkább támogatták az Unió keleti kiterjesztését, a PCA-szerzôdés módosítása kapcsán rendkívül keményen, sôt helyenként fenyegetô módon tárgyaltak. Végül itt is kompromisszum született. 2004. április 27-én jegyzôkönyvet írtak alá Oroszország és az EU képviselôi a PCA-szerzôdés új tagokra történô kiterjesztésérôl. A jegyzôkönyvhöz csatolt „Közös Nyilatkozat” külön pontban foglalkozik az energetikai együttmûködéssel is. Az okmány megállapítja: „Az energetikai dialógus keretében elismerjük az OF-EU együttmûködés elsôdleges jelentôségét és növekvô potenciálját az energetikai szférában és az energetikával összefüggô kérdésekben. Az EU megerôsíti, hogy nem fog semmiféle korlátozást alkalmazni a természetes eredetû fûtôanyagok és az elektromos áram importja elé. Az EU elismeri, hogy a hosszú távú szerzôdések jelenleg és a jövôben is fontos szerepet játszanak az EU piacaira történô stabil és kiegyensúlyozott orosz földgázszállítások biztosításában.” Értékelésünk szerint mind az energia-dialógus ténye, mind pedig a PCA-szerzôdés kiterjesztése kapcsán megfogalmazott „Közös Nyilatkozat” megállapításai azt valószínûsítik, hogy a „stabil és kiegyensúlyozott” energiahordozó-szállítások iránti igény minimálisan középtávon, de valószínûleg hosszú távon is elônyt fog élvezni az EU által oly sokat hangoztatott diverzifikálási törekvésekkel szemben. Vajon mi késztetheti az EU illetékeseit arra, hogy az Oroszországgal folytatott tárgyalásokon, kézzelfogható eredmény felmutatása érdekében szinte minden fontos kérdésben jelentôs engedmények árán érjenek el kompromisszumot? Anélkül, hogy pontosan ismernénk a döntéshozók gondolatvilágát, mégis megkísérlünk válaszolni erre a kérdésre. Valószínûleg arról lehet szó, hogy az EU minden esetben elérte a minimum célt (pl. Oroszország szordínóval bírálta a NATO-bôvítést, késznek mutatkozik piacai egy részének megnyitására, ismételten hitet tett stabil energiahordozószállítói szerepében stb.), miközben ahhoz, hogy Oroszország teljes értékû, valóban olyan jelentôs gazdasági partnerévé váljon az EU-nak, mint az USA, Japán vagy Kína, még évtizedek kellenek, van idô megállapodni a liberalizálásról és a további piacnyitásról – gondolhatják az EU-illetékesek, de jelen sorok szerzôje egyáltalán nem biztos benne, hogy ez így is van.

74


Magyar-orosz együttmûködés Amint az közismert, a rendszerváltást követôen a magyar-orosz gazdasági kapcsolatok visszaestek, mind Magyarország Oroszország partnerei között, mind Oroszország Magyarország partnerei között alaposan visszacsúszott a prioritások képzeletbeli listáján. Az áruforgalmi adatok jól tükrözik ezeket a realitásokat. 7. táblázat. Magyar-orosz külkereskedelmi forgalom (1997–2004, M USD) Magyar export

Magyar import

Forgalom

961,8

2019,5

2981,3

1998

660,7

1666,0

2326,7

1999

356,2

1631,1

1987,3

1997

2000

455,4

2588,6

3044,0

2001

472,3

2369,3

2841,6

2002

454,8

2284,0

2738,8

2003

650,7

2958,0

3608,7

2004. I-X.

710,0

2804,0

3514,0

Forrás: magyar vámstatisztika

Amint a számok is jelzik, az 1998. évi orosz pénzügyi válság alaposan visszavetette az Oroszországba irányuló magyar kivitelt. Prognózisunk szerint talán 2006-ban érheti el a magyar export a válság elôtti szintet, miközben az EU 15-ök többsége már 2–4 évvel ezelôtt elérte, sôt meghaladta 1997. évi orosz exportját. Joggal felmerül a kérdés, hogy az újonnan EU-tag Magyarország vajon számíthate arra, hogy a közeljövôben jelentôsen megnô az orosz piacon mûködô magyar vállalatok exportja? Értékelésünk szerint EU-tagságunk önmagában nem old meg semmit, az elôrelépéshez fontos és nem egyszerû teendôink vannak, amelyek többsége erôteljes kormányzati szerepvállalást tételez fel. A kétoldalú együttmûködés fejlesztése elképzelhetetlen anélkül, hogy ne dolgoznánk ki egy koherens stratégiát a magyar-orosz kapcsolatok általános élénkítésére. Ahhoz, hogy egy ilyen stratégia mûködôképes legyen, mindenekelôtt reálisan számot kell vetni a magyar gazdaság teljesítôképességével, az orosz piac sajátosságaival, az évtizedes tradíciók és a továbbra is kiváló helyismeretbôl adódó lehetôségekkel, tulajdonképpen egy olyan leltárt kell készíteni, mint amilyen orosz-lengyel viszonylatban már közel egy évtizede elkészült. Az elôrelépéshez számos fontos hazai feltételt is meg kell teremteni, ezek közül háromra kívánjuk felhívni a figyelmet. A magyar vállalatok abban az esetben lehetnek sikeresek Oroszországban, amennyiben tudnak alkalmazkodni a rendkívül kemény követelményeket támasztó piac kihívásaihoz. Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy ma már Oroszországban egyszerû áruszállításokkal egyre nehezebb talpon maradni, a pozíciók megtartásához kisebb-nagyobb beruházások feltétlenül szükségesek. Amíg például két-három éve magyar hitelnyújtás mellett sikerrel lehe-


75

tett pályázni egészségügyi berendezések szállítására különbözô oroszországi, önkormányzati tulajdonban lévô kórházaknak, addig ma már a tendernyeréshez általában kórház-felújításra is ajánlatot kell tenni, azaz komplex projekt lebonyolítására kell vállalkozni. A piaci körülményekhez való adekvát alkalmazkodásra szerencsére magyar példát is találunk már: a magyar gyógyszergyárak, mindenekelôtt a Richter és az Egis, jól átgondolt stratégia mentén, megvalósítható taktikával felvértezve évrôlévre növeli szállításait és jelenlétét Oroszországban. A magyar kivitel növelését – bármilyen furcsán hangozzék is – árualap-problémák is nehezítik. A magyar gazdaságfejlôdés eredményeként ugyanis az ipari termékek zömét elôállító multinacionális nagyvállalatok magyarországi egységei, tisztelet a kivételnek, nemigen érdeklôdnek az orosz piac iránt (sôt némelyiküket az anyavállalat egyenesen eltiltotta ettôl), míg a mezôgazdasági termékek terén hiányzik az a termeltetô, készletezô, speciális finanszírozó szervezet, amely biztosíthatná az érdemi exporthoz szükséges árualapok rendelkezésre állását. Elvben a fenti problémák egy részére megoldást hozhat az EU biztosította lehetôségek célzott igénybevétele. Így többek között az EU szabályai módot nyújtanak arra, hogy olyan pályázatok kerüljenek kiírásra, amelyek közvetett módon az EUn kívüli export, így többek között az orosz kivitel bôvülését is ösztönöznék. Csupán példaként kívánjuk említeni, hogy az EU-ban változtatás nélkül átvehetô jogszabály van a kis- és középvállalkozások külföldi tôkekihelyezésének normatív támogatására, lehetôség van elmaradott iparágak felzárkóztatására stb. Ezek az intézkedések valószínûsíthetôen mind-mind a keleti export bôvülését eredményeznék.

Az együttmûködés perspektívái Az együttmûködési szándék folyamatos deklarálása mellett az elmúlt évtizedet a rövid távú, elsôsorban politikai jellegû problémák kezelése jellemezte. Némi leegyszerûsítéssel az is mondható, hogy hol a csecsen háború, hol a NATO-bôvítés, máskor a jugoszláviai válság, esetleg az iraki krízis vagy legutóbb az ukrajnai választások nem tették lehetôvé azt, hogy a felek érdemben, a probléma súlyának megfelelôen foglalkozzanak kapcsolataik fejlesztésének valódi távlataival. A minden kétséget kizáróan meglévô, elôzôekben taglalt kölcsönös érdekek, párosulva az Európai Unió keleti kibôvítésével, Törökország majdani tagságával, s Ukrajna valószínûsíthetô EU-hoz történô közeledésével az együttmûködés perspektíváit új megvilágításba helyezik. Értékelésünk szerint az EU új tagjai, s ezek között is mindenekelôtt Lengyelország, valószínûleg sokkal kritikusabban fognak tekinteni az oroszországi belsô viszonyok alakulására, a demokrácia állapotára, a jogbiztonság helyzetére, mint a 15-ök vezetô hatalmai, s ez nyilván az EU illetékeseit is új megfontolásokra késztetheti. Jelenleg az EU-orosz kapcsolatok homlokterében az úgynevezett „négy közös tér” (gazdaság; belbiztonság; külbiztonság; kutatás, oktatás, kultúra) áll, s elvben ez képezi a félévente megtartásra kerülô felsô szintû találkozók központi témáját is. Véleményünk szerint azonban csak abban az esetben számíthatunk az EU-

76


orosz együttmûködés érdemi fejlôdésére, amennyiben az Európai Unió, s ezen belül is a Bizottság elszánja magát egy olyan Oroszország-stratégia kidolgozására, amely úgy képes ezt a hatalmas kiterjedésû, óriási gazdasági és szellemi potenciállal rendelkezô országot Európába integrálni, hogy a kölcsönös elônyök fokozódó kihasználása mellett Oroszország politikailag, gazdaságilag és mentálisan is közeledjen az Öreg Földrészhez. Reményeink szerint az új EU-tagoknak, s így Magyarországnak is jelentôs szerep juthat egy ilyen stratégia kimunkálásában.

77

SZEMLE CZÉDLY JÓZSEF

Új kormány, új program Romániában

Romániában 2004 a választások esztendeje volt. Visszatekintve, a múlt év elején a politikai elemzôk közül kevesen jósolták, hogy egyben a fordulat éve is lesz a tavalyi. Cikkünkben azt kívánjuk bemutatni, melyek az új román kormány célkitûzései, mindezek milyen hatást gyakorolhatnak a romániai magyar közösségre, valamint Románia nemzetközi gazdasági és politikai kapcsolataira.

2004 még úgy indult, hogy az akkor kormányzó román Szociáldemokrata Párt (a továbbiakban: PSD) mind a helyi, mint a parlamenti választások biztos gyôztese lesz. A PSD a helyi választásokon szenvedett részleges kudarc után igyekezett rendezni sorait, egyúttal szövetségeseket keresett. A lehetséges koalíciós partneri körbôl ki kellett zárja a Nagy-Románia Pártot, elsôsorban annak vezetôjét, Corneliu Vadim Tudort. A velük szövetséget kötôk eleve kirekesztették volna magukat az európai demokráciák sorából, és ezt egy uniós csatlakozást céljának tekintô párt nem engedhette meg magának. Így a PSD közös listán indult a Román Humanista Párttal (PUR), és ennek reális választási esélyeit jóval felülmúló, befutó helyeket biztosított a parlamentben. Ezt a kiváltságos helyzetet használta ki a PUR, amikor késôbb – a PSD-nek hátat fordítva – koalícióra lépett a Dreptate si Adevarul (D. A. – igazság és valóság) Szövetséggel

és a Romániai Magyar Demokrata Szövetséggel (RMDSZ), s mandátumainak számával biztosította a kormányzáshoz szükséges parlamenti többséget. Az RMDSZ legnagyobb gondja a parlamentbe jutáshoz elkerülhetetlenül szükséges 5 százalékos küszöb átlépése volt. Ennek a célnak az elérése a rendszerváltozás után elôször a 2004 évi választások alkalmával került ténylegesen veszélybe. Nem elsôsorban a kedvezôtlen demográfiai folyamatok vagy a nagyszámú külföldön dolgozó távolléte miatt, hanem a Magyarországról exportált, megosztó politikának és az ennek hangot és képet adó rádió- és tévémûsoroknak köszönhetôen. A romániai magyarság parlamenti képviseletének legnagyobb veszélyeztetôi – tudatosan vagy kevésbé tudatosan – azok az anyaországi politikusok, politikai pártok, szervezetek voltak, akik félreérthetetlenül és közvetlenül támogatták a Székely Nemzeti Tanácsot, az Erdélyi Magyarok Nemzeti Tanácsát és más hasonló „polgári” szervezkedéseket azon törekvéseikben, hogy az RMDSZ-tôl független, külön listákon vegyenek részt a parlamenti választásokon. Igen nagy a felelôssége az Erdélyben legnagyobb nézettségû Duna TV-nek és a Kossuth rádiónak. A romániai magyarságot dicséri, hogy túlnyomó többségük felismerte az egységbontási kísérletek veszélyét, és népességi arányának megfelelô szavazatszámmal voksolt az RMDSZ jelöltjeire, bejut-

78 tatva így a parlamentbe 22 képviselôt és 10 szenátort. A D. A.-RMDSZ-PUR koalíció a képviselôházban 18 mandátummal rendelkezô nemzeti kisebbségek honatyáival együtt biztosította a Tariceanu által vezetett kormány beiktatásához szükséges szavazatszámot. Románia alkotmánya szerint ugyanis a szenátus és a képviselôház együttes ülése kell, hogy bizalmat szavazzon a kormánynak. A két ház összesen 469 mandátumából a fent említett koalíció 248-cal rendelkezik. A szenátusban, ahol a nemzeti kisebbségeknek nincs képviselete, a koalíció a 137 helybôl csak 68at mondhat magáénak, de az alkotmány úgy rendelkezik, hogy a két ház közötti véleménykülönbség esetén ezek közös ülése dönt a törvények elfogadásáról és végleges szövegérôl. Mindezek alapján a 2004. december 29ei Hivatalos Közlöny közzétette az új kormánynak nyújtott bizalmi szavazatot igazoló parlamenti határozatot, a kormány összetételét és programját. Az RMDSZ a három államminiszteri (miniszterelnökhelyettes) posztból egyet, a 21 miniszteri székbôl hármat foglal el. Nemcsak szám szerint jelentôs a magyar érdekvédelmi szervezet jelenléte, hanem a kiosztott feladatok szempontjából is. Markó Béla államminiszter felügyeli és hangolja össze a mûvelôdés, tanügy és az európai integráció tárcáit, Nagy Zsolt a híradástechnika és informatika minisztériumát vezeti, Borbély László a közpénzekbôl végzett munkálatok és területrendezés, Winkler Gyula pedig a bel- és külkereskedelem megbízott minisztere. Ezen kívül a végrehajtó hatalom több más vezetôi állását is az RMDSZ által javasolt szakemberek töltik be, így számos államtitkári posztot. Már kinevezték a Külügyminisztériumba Niculescu Antalt, az Egészségügyi Minisztériumba Székely


Ervint, a környezetvédelmi tárcához Koródi Attilát, az Európai Integráció Minisztériumába Csutak Istvánt, az Ipari és Kereskedelmi Minisztériumba Demeter Attilát, az Igazságügyi Minisztériumba Kibédi Katalint, a Kormányfôtitkárságra Cseke Attilát, az Oktatásügyi Minisztériumba Kötô Józsefet, a Pénzügyminisztériumba Jakab Istvánt. Önálló országos hivatalokat vezetnek: Markó Attila az Interetnikai Kapcsolatok Fôosztályát, Varga Gábor a Találmányok és Szabadalmak Hivatalát, Birtalan József a Köztisztviselôk Országos Hivatalát, Tánczos Barna az Állami Földeket Kezelô Hivatalt, és várhatók még további kinevezések is. Ezenkívül 4 megyében (BeszterceNaszód, Kovászna, Máramaros és Mehedint¸i) neveztek ki RMDSZ-prefektust, 8 erdélyi megyében (Arad, Brassó, Hargita, Krassó-Szörény, Maros, Szatmár, Szilágy, Temes) alprefektust. A prefektusi intézményt a romániai jogrend a régebben érvényben levô francia minta alapján vette át. Az illetô megyében a kormány meghatalmazottja, a törvényesség felügyeletén kívül (elsôsorban az önkormányzatok határozatait vizsgálja felül, ezeket joga van felfüggeszteni és közigazgatási bíróságon megtámadni) irányítja a minisztériumok úgynevezett kihelyezett hivatalait, amelyek nincsenek az önkormányzatoknak alárendelve. Ezek olyan fontos területeket igazgatnak, mint a rendôrség, a csendôrség, a munkaügy, az egészségügy, a tanügyi felügyelet, a mezôgazdasági és vidékfejlesztési igazgatóságok. Újabban, január 1-jétôl az útlevél-hivatalok is a prefektúra közvetlen alárendeltségében mûködnek. Az RMDSZ programjában hangsúlyozottan szerepel, hogy ezeknek a hivataloknak a feladatkörét minél nagyobb mértékben vegyék át az önkor-

SZEMLE

mányzatok. Addig is, míg ez megtörténik, a kormánykoalíció készülô együttmûködési protokollumában kívánja rögzíteni, hogy ezeknek a kihelyezett intézményeknek vezetôi állásaiba a magyarság számarányának megfelelôen magyar nemzetiségû szakembereket nevezzenek ki, minden megyében. Az is igen fontos, hogy az elfogadott kormányprogram több, az RMDSZ választási programjában is szereplô célkitûzést tartalmaz. Ezek a következôk: 1. A jogállam és a demokrácia megszilárdítása Romániában. 2. Az állam szerepének átértékelése a gazdaságban való részvételének korlátozásával és a törvényesség garantálását biztosító szerepének megerôsítésével. 3. Egyéni szabadságjogok továbbfejlesztése, az állampolgárok és a családok biztonságának erôsítése. 4. A magántulajdon garantálása és fejlesztése, a kommunista hatalom által önkényesen elkobzott javak teljes egészében való visszajuttatása volt tulajdonosaiknak, a tulajdonjog megkülönböztetés nélküli kezelése. 5. A mûködô piacgazdaság intézményesítése. 6. A vállalkozói szellem támogatása. 7. Gazdasági és társadalmi kohézió, a szegénység és a társadalmi kirekesztés csökkentése. 8. Esélyegyenlôség. 9. A kisebbségek jogainak tiszteletben tartása. 10. Románia teljes mértékû integrálása az euro-atlanti gazdasági és biztonsági struktúrákba. Ezeknek az alapelveknek a programba foglalt részletei ugyancsak tükrözik az RMDSZ által kitûzött célokat. Ilyenek többek között:

79

Gazdasági téren: • Magánvállalkozók támogatása, a kezdeményezések ösztönzése, megszüntetve az ennek útjába álló akadályokat. • Pénzügyi könnyítések. Ezek keretén belül a vállalati nyereségadó csökkentése 25-rôl 16 százalékra, a személyi jövedelemadó egykulcsos megállapítása 16 százalékos szinten (a program adópolitikáját a késôbbiekben részletesen ismertetjük). Ezzel párhuzamosan megszüntetni a költségvetéssel szembeni adósságok eltörlésének és átütemezésének gyakorlatát, a gazdasági tevékenységek minél nagyobb részére kiterjeszteni a pénzügyi fegyelem elôírásait, leépítve a feketepiacgazdaságot, gazdasági-pénzügyi bûncselekményként kezelni, és mint ilyet büntetni az adócsalást. • A bankrendszer megszilárdítása és hitelességének megerôsítése, a kereskedelmi bankok aktív részvétele a gazdasági szerkezetváltásban. • A korrupció elleni harc, eleget téve az EU elvárásainak. (Többek között felszólították Romániát, hogy a korrupciós perek elsôsorban a „nagy halakkal” foglalkozzanak. Ez a folyamat meg is kezdôdött, megindult a „RAFO Onesti” kôolaj-finomító PSD-hez szorosan kötôdô volt tulajdonosai elleni bûnügyi eljárás. Ennek politikai hátterét az is bizonyítja, hogy a volt kormány utolsó napjaiban elengedte a kôolaj-finomító 16 000 milliárd lej, azaz mintegy 105 milliárd forint, államkincstárral szembeni adósságát. Az új kormány egyik elsô rendelete ezt érvénytelenítette, az ügyészség pedig felgyorsította a bûnügyi eljárást.) • A gazdasági szabad verseny feltételeinek fokozatos megteremtése. Ennek keretén belül a Versenytanács függet-

80 lenségének biztosítása, az állam szerepének korlátozása a közjavak termelésében és elosztásában, az állam által nyújtott támogatások és más közbenjárások szabályozása. • A kis- és középvállalkozások és szövetkezetek sokoldalú támogatása. • A munka piacán a jelenlegi Munkatörvénykönyv módosítása, a munkaadó és munkavállaló közötti viszony méltányos szabályozása, biztosítva a munkaadók döntési jogát a vállalatvezetés terén, megteremtve ezáltal a termelékenység növekedését és a hatékony gazdaságot célzó intézkedések meghozatalának lehetôségét (hogy menynyire sokrétû kíván lenni ez a módosítás, azt bizonyítja az a tény, hogy a Munkatörvénykönyv jelenleg érvényben levô 298 cikkelyébôl 276-ot kíván megváltoztatni a kormányzat). A program gazdasági célkitûzéseinek alapelve: egy erôs kormányzatot nem az a kívánság kell vezéreljen, hogy mindent ellenôrizzen, hanem hogy le tud mondani hatalmának egy részérôl, teret adva a piacgazdaságnak és a törvényességnek. A tanügyek terén: • Állampolgári igények figyelembevételével az anyanyelven folyó oktatás fejlesztése, beleértve a tankönyvek kiadását a közösségek elvárásainak megfelelôen, a demokratikus hagyományok és az európai támpontok szellemében. • Intézményi keretek létrehozásával lehetôvé tenni olyan állami egyetemi karok létesítésének törvénybe iktatását, ahol a tanulmányokat a nemzeti kisebbségek nyelvén folytatják. (A programnak ez az elôirányzata heves vita forrása lett. Mircea Miclea oktatásügyi miniszter, aki kolozsvári egyetemi tanár, kijelentette: nem egyezik bele,


hogy a Babes-Bolyai Egyetem magyar tannyelvû tanszékeibôl önálló magyar tanulmányi karokat alakítsanak ki, ezt viszont Kötô József államtitkár szükségesnek és természetesnek tartja. Markó Béla miniszterelnök-helyettes a vitát a koalíció kezdeti nehézségei közé sorolta, és meggyôzôdését fejezte ki, hogy megfelelô egyeztetések alapján sikerül mindkét fél számára kedvezô megoldást találni. Zavaró hatást gyakorol az RMDSZ törekvésére, hogy a Babes-Bolyai Egyetem magyar anyanyelvû hallgatói körében végzett felmérés szerint mindössze 15 százalékuk helyesli a magyar karok létesítését, sokkal fontosabbnak tartják a magyar katedrák autonómiájának biztosítását.) • Törvényes keretek megteremtése minden szakmát magában foglaló és minden szintû egyházi oktatás létrehozására és finanszírozására. • Iskolák és egyetemek autonómiájának garantálása. • Köz- és magántanügyi rendszerek egyenlô szempontok figyelembevételével, ugyanazon törvények alapján történô mûködtetése, nemzetközi gyakorlat szerinti megítélése, elismerése és finanszírozása. • A falusi oktatás felkarolása. Ennek érdekében az állami költségvetésben 100 millió eurót különítenek el, amely a helyi közigazgatás által kiutalt forrásokkal együtt biztosítja a falusi iskolarendszer újjáépítését, új iskolák felépítését és megfelelô felszereltségét. A mezôgazdaság és vidékfejlesztés terén: • A földtulajdonreform végrehajtásának befejezése. (Romániában 15 évvel a rendszerváltozás után a földek és az erdôk több mint 20 százalékának nem rendezett a tulajdonviszonya,

SZEMLE

nem adták ki a tulajdont igazoló birtoklevelet, illetve a tulajdonjog hosszú évekre elhúzódó perek tárgya.) • Támogatás nyújtása a paraszti gazdaságok átformálására, kereskedelmi alapon szervezett családi, mezôgazdasági egységekre (farmokra), a vidéki középosztály kialakítására. • A mezôgazdasági termelôknek szánt költségvetési források hatékony elosztása. • Mezôgazdasági termékek piaci alapon való értékesítésének támogatása. • Falvak fejlesztése és modernizálása. • A haltenyésztés fejlesztése. • Az erdôgazdaság távlati célokat követô kezelése és fejlesztése. • Az intézményi rendszer megjavítása. Ennek keretén belül: - Földtulajdonok visszaadását felügyelô és ellenôrzô országos hivatal létrehozása. - Mezôgazdasági termékek beszerzését, raktározását és értékesítését lebonyolító, köz- és magánpartnerség alapján szervezôdô vállalkozások létrehozása. - Községi szinten mezôgazdasági és pénzügyi tanácsadással foglalkozó hivatalok létrehozása. - Falusi hitelszövetkezetek létrehozását lehetôvé tevô törvényes keret megalkotása. - Falusi Hiteleket Garantáló Alap tôkésítése. - Szegény falusi közösségek számára kishitelek folyósításához szükséges keretszabályozások kidolgozása és életbeléptetése. A szociális védelem terén a program célkitûzései: • A társadalmi kitaszítottság és a szegénység csökkentése. • Idôs személyek életszínvonalának emelése.

81 • Társadalombiztosítási rendszerek által nyújtott szolgáltatások az ezekhez történô hozzájárulás arányában. • Szociális segélyekben részesülôk számának csökkentése. • Esélyegyenlôség biztosítása a fogyatékos személyeknek, valamint a hátrányos helyzetûeknek. Ezeknek az intézkedéseknek a keretén belül a legfontosabb feladat a nyugdíjrendszer megreformálása. Romániában 2001. április 1-jétôl új elvek alapján számítják ki a nyugdíjakat. Ennek eredményeképpen akik ezután mentek nyugdíjba, jóval nagyobb összeget kapnak kézhez a nyugdíjpénztártól, mint az elôzô idôszakban nyugdíjazottak. Sokat emlegetett példa, hogy a fent említett dátum után nyugdíjba ment egyetemi takarítónônek nagyobb a nyugdíja, mint az ugyanannyi évet, ugyanazon a munkahelyen foglalkoztatott egyetemi tanárnak, aki viszont 2001. április 1. elôtt nyugdíjaztatta magát. Ezen a visszás helyzeten a régi kormány is próbált segíteni. Elrendelte az említett dátum elôtt nyugdíjba ment személyek nyugdíjának átszámítását, de mivel több mint 4 millió nyugdíjat kell újólag megállapítani, ez nehézkes, hosszú idôt igénybe vevô folyamat. Az új kormány választási ígéretében viszont tételesen szerepelt, hogy felgyorsítja a nyugdíjak átszámítását. Meg is kezdte ígéretének valóra váltását, folyó év március 15-én az 1980 elôtt nyugdíjba ment személyek (kb. 214 ezren) már az átszámított nyugdíjukat kapják meg, és tervezik, hogy december 31-ig valamennyi régi nyugdíjas az újonnan megállapított összegben részesül. De mivel elôzetes számítások szerint ez 7000 milliárd lejébe (45,7 milliárd forint) kerülne a nyugdíjpénztárnak, a Nemzetközi Valutalap

82 a Romániának szánt újabb hitelek tárgyalása alkalmával azt az álláspontot képviselte, hogy csak egymillió nyugdíj újraszámítására kerüljön sor, a többire 2006-ban. Ezzel a kormány nem értett egyet, törvényerejû sürgôsségi kormányrendeletet fogadott el, miszerint a nyugdíjak újra megállapítását 2005-ben be kell fejezni, még akkor is, ha a nyugdíjasok egy része csak 2006 januárjában fogja megkapni felemelt nyugdíját. Ellentételként lemondott a 2005-re tervezett, az inflációval egyenértékû általános nyugdíjemelésrôl. Ettôl függetlenül a kormányprogram a nyugdíjak reálértékének megtartásán felül 2008-ig 30 százalékos reálnövekedést irányoz elô. A jövedelempolitika keretén belül a 2005–2008 közötti idôszakban az országos bruttó átlagfizetés 60 százalékos növekedését irányozzák elô. Ugyanilyen mértékben növekednek – a 2004. december 31-ei szintet alapul véve – a közalkalmazottak fizetései. A gyermeknevelési járulékot 2005ben a tavalyihoz képest egy gyermek után 10 százalékkal növelték, értéke 6 euró. A program szerint 2008-ban ennek összege 10 euró lesz. Az uniós csatlakozás egyik feltétele a közigazgatás reformja. Ezen a téren különösképpen fontos, hogy az RMDSZ programja egyezik a Tariceanu-kormány programjával. Alapvetô elôirányzata a központi hatalom fokozatos leépítése a helyi hatóságok javára. Ezt három úton kívánja megvalósítani a kormány: • helyi autonómia megerôsítése, • közigazgatás túlnyomó részének helyi szintre vitele, • pénzügyi decentralizáció. Az RMDSZ meglátása szerint ezen az úton járva megtehetôk az elsô lépések a területi autonómia felé. Ez érvényes


elsôsorban a többségben magyarok által lakott megyékre (Hargita, Kovászna), de azokra is, ahol a magyar lakosság számottevô (Maros, Szatmár, Bihar). A közigazgatás reformja keretében az RMDSZ szorgalmazza a Romániában jelenleg létezô 8 eurorégió területi felosztásának újragondolását. Ezek kialakításánál ugyanis nem vették figyelembe, hogy azonos vagy hasonló gazdasági-szociális helyzetben levô megyék kerüljenek egy régióba. Nemcsak az erdélyi régiókról van szó, ahol például a hegyes-dombos, többnyire állattenyésztésre alkalmas Beszterce-Naszód egy régióba került Szatmárral és Biharral, vagy az ipari szempontból elmaradt székely megyék Brassó és Szeben megyével, de olyan viszszásságok is elôfordulnak, hogy Moldva legelmaradottabb megyéjét, Vranceat egy régióba helyezték a földrajzilag is távol levô, gazdaságilag teljesen más jellegû tengerparti megyékkel. Az RMDSZ által javasolt eurorégió-reform erôteljes ellenzésbe ütközött, mind a régi, mind az új államelnök és kormányfô bejelentette: nem értenek egyet a nemzetiségi alapon létrehozandó régiókkal. Sôt az Unió romániai képviselôje arra az álláspontra helyezkedett, hogy az eurorégiók újraszervezése Románia csatlakozási idôpontjának elhalasztását vonná maga után. Mégis sikerült elfogadtatni a koalíciót alkotó pártokkal, hogy ha nem is rövid idôn belül, de sor kell kerüljön az ország eurorégiós felosztásának átgondolására. Jelenlegi szabályozások szerint Romániában az eurorégiókat az azokat alkotó megyék tanácselnökei vezetik, kialakított sorrendben, ôk vesznek részt – együtt a fontosabb városok polgármestereivel – a vezetôtanácsban, ennek legfontosabb feladata elfogadni azokat a pályázatokat,

SZEMLE

83

melyeket uniós pénzügyi források elnye- • A vasúti szállítás stratégiai fejlesztési résére nyújtanak be. Tekintettel arra, tervében szerepel a IV. folyosó (korrihogy Románia már a csatlakozás elôtt, dor) felújításának és modernizálásának de fôleg azután igen jelentôs uniós támobefejezése a Kürtös–Arad–Piski–Brasgatásra számíthat, az eurorégiók gazdasó–Bukarest–Konstanca útvonalon. sági szerepe fokozatosan növekszik. Ezt • Az autópálya-építés programjában tartja szem elôtt az RMDSZ, amikor külöközponti helyet kapott: - a páneurópai IV. korridor felépítése nös fontosságot tulajdonít az eurorégiók Nagylak–Déva–Nagyszeben–Pitesti– szervezeti felépítésének. Ennek keretén belül kívánja egy régióba foglalni Bukarest–Konstanca útvonalon; Hargita, Kovászna és Maros megyéket, - a Bukarest–Brassó–Marosvásárhely– hangsúlyozva, hogy ez nem etnikai alaKolozsvár–Nagyvárad–Bors sztráda pú szervezôdés lenne (hiszen az említett már megkezdett építkezésének folymegyékben jelentôs román és roma latatása és befejezése. kosság is él), hanem a hasonló gazdasá- Ezekkel az elôirányzatokkal kapcsolatgi-szociális jellegzetességeket és a közös ban heves vita alakult ki politikai, pénzhagyományokat veszi figyelembe. ügyi és gazdasági körökben egyaránt. Az iparpolitika és a szállítás terén a Brüsszel még az elôzô kormánynak felkormányprogram több, Erdélyt és Ma- rótta, hogy versenytárgyalás nélkül az gyarországot érintô vonatkozást is tar- észak-amerikai Bechtel céget bízta meg talmaz. Ezek közül a fontosabbak: az Erdélyt átszelô autópálya megépítésé• Az ország nyugati vezetékrendszeré- vel, ezáltal nagy összegû pénzügyi ternek Aradon és Nagyváradon keresztü- het róva a román gazdaságra, amikor a li bekapcsolása a nemzetközi hálózat- IV. korridort képezô autópálya felépítéba, lehetôvé téve az északi-tengeri zó- se már eldöntött tény volt. A két autónából származó importot mint alter- pálya földrajzi közelségben van, a korrinatív megoldást az energiaszükségle- dor-változat a Maros és az Olt völgyében tek biztosítására. épülne, magában foglalná Románia je• Részvétel a Kaszpi-tenger térségébôl lenleg egyetlen üzemben lévô, 100 kiloés a Közel-Keletrôl származó föld- méteres autópályáját Pitesti és Bukarest gáz Nyugat-Európába szállítására között. Ehhez a változathoz tartozna a szolgáló vezeték megépítésében és Zsil völgyében megépítendô útszakasz is, üzemeltetésében. Ez a „Nabucco” el- amely a Duna melletti Vidinnél uniós fornevezésû terv Törökországon, Bul- rásokból épülô új hídon keresztül kíván gárián, Románián és Magyarorszá- kapcsolatot teremteni az Európa Unióba gon keresztül juttatná el a földgázt készülô Bulgáriával és Törökországgal. Ausztriába, jelentôsen csökkentve Az igazság az, hogy a Nastase-kora régió függôségét az oroszországi mány politikai indítékokat figyelembe vébehozataltól. Az említett országok ve döntött a Brassó–Bors közötti autópájelentôsebb olajtársaságai, köztük a lya megépítésérôl. Elsôsorban az RMDSZ MOL, nemrég írta alá a 2,5 milliárd határozott kívánságának engedve, amely euró értékû kivitelezési szerzôdést azon alapul, hogy a IV. korridor útvonala ennek a tervnek megvalósítása ér- elkerüli a történelmi Erdély nagy részét, dekében. ezzel a magyarok által is lakott vidéke-

84 ket, figyelmen kívül hagyja Kolozsvár régió központi szerepét, kizárja ezáltal az autópálya által biztosítandó gazdasági fejlôdésbôl. Az említett autópálya megvalósítása mellett állnak ki – pártkülönbség nélkül – az erdélyi románság vezetô politikusai is. A vita újólag fellángolt Traian Basescu államelnök londoni látogatása nyomán. Ugyanis Károly angol trónörökössel folytatott tárgyalásai alkalmával a herceg aggodalmát fejezte ki, miszerint az erdélyi autópálya útvonala több rendkívül értékes mûemlék közelében fog elhaladni, veszélyeztetve ezek fennmaradását. Nagy-Britannia trónörököse többször járt Erdélyben, ismételten, hatékonyan, anyagi hozzájárulás formájában is segítette Erdély mûemlékeinek felújítását és megôrzését. Jelentôs összegekkel támogatja a bonchidai Bánffy-kastély újjáépítését, és határozott fellépésének köszönhetôen menekült meg Segesvár és környéke a „Drakula Park” megépítésnek veszélyétôl. A királyi herceg kérésére Traian Basescu megígérte, felülvizsgáltatja az Erdélyt átszelô autópálya megépítésének szükségességét, gazdasági megalapozottságát és azt, hogy mennyire lenne káros az útvonalán levô mûemlékek sorsára. A kérdés felvetésére reagálva Markó Béla úgy foglalt állást, hogy az RMDSZ semmi esetre sem mond le az Erdélyt átszelô autópálya megépítésérôl, miután ez – szavai szerint – élô példa a régió magyar és román lakosságának közös törekvéseire. Ugyancsak Magyarországot érdeklô célja a programnak, hogy elôirányozza a Duna–Fekete-tenger csatorna és a Duna Sulina-ágán történô hajózás illetékének csökkentését, ezzel kívánva hozzájárulni a folyami és tengeri hajózás hatékonyságának növeléséhez.


Végül, de nem utolsósorban, a Tariceanukormány eddigi legfontosabbnak tartott intézkedéseit ismertetjük, amelyek az új pénzügyi politikát határozzák meg. Ezek január 1-jétôl a személyi jövedelemadó egykulcsos rendszerét vezetik be, 16 százalékos szinten és a vállalati nyereségadó leszállítását a tavalyi 25-rôl 16 százalékra. A személyi jövedelemadót elôzôleg, 2004-ben, 4 sávban állapították meg, a legkisebb, 18 százaléktól a legnagyobb, 40 százalékig. A 16 százalékos egységes adókulcs az idei állami költségvetést 30 000 milliárd lej (200 milliárd forint) bevételtôl fosztja meg, ami az összbevétel 8,4 százaléka. A vállalati nyereségadó fent említett csökkentése újabb 21 850 milliárd lej (143 milliárd forint) jövedelem-kieséssel jár, így ez a két adókedvezmény összesen 14,5 százalékkal nyirbálja meg az állami költségvetés jövedelem-oldalát. A gazdasági elemzôk éppúgy, mint a Nemzetközi Valutaalap szakértôi, aggályukat fejezték ki, hogy ilyen körülmények között a kormány biztosítani tudjae a költségvetési egyensúlyt, illetve hogy ne növelje a tervezett költségvetési hiányt, melynek az eredeti, parlament által elfogadott összege 30 589 milliárd lej, a nemzeti bruttó össztermék (GDP) 1,25 százaléka. Magyarországi és általában európai arányokat ismerve ez a hiány kétségkívül alacsonynak számít. Talán ez is bátorította fel a kormányt arra, hogy a merész adólazításra szánja el magát. Azt is tudni kell, hogy az adóbevétel kiesését sem a kormánykoalíció, sem a pénzügyminisztérium nem kívánja a költségvetési hiány növelésével fedezni. Az utóbbi számítása szerint a meghozott intézkedések fellendítik a gazdasági életet, a vállalkozói kedvet, leszûkítik a feketepiacot és a fekete munkavállalást, és

SZEMLE

85

Tudnunk kell, hogy a forgalmi adót nem utolsósorban indítékot adnak a külföldi mûködô tôkének, hogy Románia fefizetô cégek nem nyereségadó-kötelelé fordítsa érdeklôdését, mindezek újabb sek, ezt az adózási formát csak bizoadójövedelemhez juttatnák az országot. nyos feltételeknek eleget tevô mikro-, Mivel nem tudni, hogy ezek a tényezôk kis- és középvállalkozások választhatmennyire és mikor válnak valóra, a roják. Amennyiben az adókulcs megememán kormány több, a 2005. évre elfogalése hátrányosabb helyzetbe hoz egy dott költségvetésben eredetileg szereplô céget, mint a 16 százalékra leszállított jövedelemszintet úgy változtatott meg, nyereségadó befizetése lenne, az érhogy azok is többletbevételhez vezessedekelt vállalat áttérhet az utóbbi adónek. Ilyenek: zási rendszerre. • Érvénytelenítette a költségvetésnek a Jelenleg nem lehet tudni, hogy a fenti társadalombiztosítási járulék csökkenté- intézkedések mennyi többletjövedelmet sét elôirányzó rendelkezését. Így 2005- hoznak a költségvetésnek, így tovább ben a társadalombiztosítási pénztárba folyik a vita arról, hogy a személyi jövea fizetések bruttó értékének 31,5 szá- delemadó és a nyereségadó csökkentése zalékát kell továbbra is befizetni, kü- nem sodorja-e válságba Románia államlönleges munkakörülmények esetében háztartását. Brüsszel és a Nemzetközi Vaez 36,5, sajátos munkakörülmények lutaalap fokozott fegyelemre inti Bukaresesetében 41,5 százalék. tet: szigorúan kövesse a költségvetés vég• Szigorította a személyhez kötött adó- rehajtásának alakulását, és lépjen közbe, jóváírások rendszerét. Szemben az ed- ha arra szükség lesz, hogy ne növekedjen digi gyakorlattal, amely szerint a jöve- a tûréshatáron felül a bevételek és kiadádelem nagyságától függetlenül az eltar- sok közötti összeg. tott személyek számának alapján minOptimizmusra ad okot az év elején Buden alkalmazottnak járt adójóváírás, karestben járt Csáky Pál szlovák miniszter2005. január 1-jétôl ez csak a havi 10 elnök-helyettes nyilatkozata, miszerint a millió lejnél (65 500 Ft) kisebb jövedel- Szlovákiában tavaly bevezetett egységes mûeknek jár korlátlanul, 10 és 30 mil- adókulcs beváltotta a hozzá fûzött remélió lej között ennek értéke fokozato- nyeket, nem rendítette meg a költségvetésan csökken, míg a 30 millió lejnél na- si egyensúlyt, és hatékonyan járult hozzá gyobb jövedelmûeknek nem jár. a vállalkozói kedv növekedéséhez, beleért• Felemelték az osztalék után fizetendô ve a külföldi tôke fokozottabb jelenlétét. adó értékét 5-rôl 10 százalékra. Ez Igaz, azt is tudni kell, hogy a Szlovákiában ellenzést váltott ki vállalkozói körök- bevezetett egységes adókulcs értéke 19 ben, visszásnak tartva, hogy éppen a százalék, szemben a romániai 16-tal. liberálisok által vezetett kormány hoz A Tariceanu-kormány adóteher-lazítása ilyen irányú rendelkezést. és a nyugdíjak újraszámításának politikája • Ugyancsak a vállalkozói érdekeket érin- gazdasági hatását tekintve sokban hasonti, hogy azok a vállalkozások, amelyek- lít a Medgyessy-kormány elsô száz napján nek a forgalom nagysága alapján szá- megvalósított intézkedéseire. Félô, hogy mítják ki adókötelezettségét, az eddi- utólag ez Romániában is majd a költséggi 1,5 helyett a forgalom 3 százaléká- vetési kiadások megszorítására kényszeval egyenlô forgalmi adót fizessenek. ríti a kormányt, jelenleg viszont jelentôs

86


politikai helyzetelônybe hozta a koalíci- jének összehasonlítása. Ezen a listán Roót vezetô D. A.-t. Február elején végzett mánia a 27., 4736 euró volt 2003-ban közvélemény-kutatások szerint a válasz- ennek a mutatónak az értéke, szemben tók több mint 60 százaléka támogatná a a magyarországi 9630 euróval és a 25 szövetséget, s Traian Basescu 69 százalé- EU-tag átlagával, amelynek értéke 15 kos sikert érne el, a decemberi 51,4 szá- 787 euró. zalékkal szemben. Ezt a hátrányt Románia az átlagnál Több elemzô szerint az új kormánnyal gyorsabb gazdasági növekedéssel kívánja indul meg tulajdonképpen Romániában csökkenteni. Gazdasági kutatóintézetek a gazdasági rendszerváltás. A jövô mu- elôrejelzései szerint az EU 2004. május 1. tatja meg, mennyire indokolt ez a véle- elôtti 15 országának egy fôre esô GDP-je mény, egyértelmû azonban, hogy a kihir- 2005-ben 2,4 százalékkal nô majd, míg detett kormányprogramból erre lehet a most elfogadott román kormányprogkövetkeztetni. Azt is tudni kell, hogy Ro- ram feszített növekedési ütemet kíván elmánia mélyrôl indult az Európa Unió felé. érni: jövôre 6,5, utána 6,7, majd 2007Ezt igazolja például 28 európai ország ben és 2008-ban 7-7 százalékot. Hogy (25 tag + 3 tagjelölt, Románia, Bulgária, a kitûzött célok mennyire reálisak, azt a Horvátország) egy fôre számított GDP- jövô tudja majd igazolni.

87

NYIKOS LÁSZLÓ

A közpénzek ellenôrzésének jogi és szakmai szabályozása három EU-tagjelölt országban (Bulgária, Románia, Törökország) Ez a dolgozat folytatása a folyóiratban korábban megjelent két tanulmánynak.1 Hasonlóan elôdeihez, leíró jellegû. Ismerteti a leendô EU-tagországok számvevôszékeinek jogi szabályozását, de szakmai szempontból nem minôsíti azt. Figyelemmel van a világ 180 számvevôszékét tömörítô szervezet, az INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) alapdokumentumára, a Limai Nyilatkozatra, ami szerint a legfôbb pénzügyi ellenôrzô szervezetek mûködését, tevékenységét mindig az adott ország alkotmányos berendezkedése, történelmi hagyományai, társadalmi környezete, politikai és szakmakultúrája határozza meg.

A legközelebbi (2007-ben várható) bôvítéssel egyes balkáni országok (Bulgária, Románia), egyelôre még nem ismert idôpontban pedig Törökország lehet tagja az Európai Uniónak2. E három ország közül csak Bulgária az, amely angolszász típusú (az ún. Westminster modellnek

megfelelô) számvevôszéket hozott létre. Románia és Törökország már több mint egy évszázaddal ezelôtt a bírósági rendszerû francia megoldást választotta, és a jelenlegi idôszakban ennek módosításával készül adaptálni az EU pénzügyi ellenôrzési irányelveit. Mielôtt a három országnak a független pénzügyi ellenôrzésre vonatkozó jogi szabályozását bemutatnánk, vessünk egy pillantást legfôbb jellemzô adataikra (1. és 2. táblázat). Látható, hogy gazdasági fejlettségüket tekintve Európa legkevésbé jómodú országai közé tartoznak3.

1. A közpénzek ellenôrzésének alkotmányos szabályozása Mindhárom ország alkotmánya deklarálja legfôbb pénzügyi ellenôrzô szervének státusát. Az 1991-ben alkotott bolgár alkotmány a számvevôszéket illetôen szûkszavú: mindössze egy paragrafus. Ennek egyik bekezdése azt mondja ki,

1. táblázat. A három leendô EU-tagország fô jellemzôi Ország

Államforma

Népesség (millió fô)

Terület (km2)

Bulgária Románia Törökország EU – 25

köztársaság köztársaság köztársaság —

9.0 22.5 67.0 455.0

110 994 238 391 779 452 3 972 868

GDP* milliárd euró euró PPS**

9 613

9 613

* Forrás: Statistics in Focus Economy and Finance 37/2004 (Eurostat) ** Purchasing Power Parities (vásárlóerô-színvonal)

egy fôre euró/PPS EU-25=100 29 30 27 100

88


2. táblázat. Törvényhozó szervek, képviselôk száma Parlament Ország Bulgária Románia Törökország

Egykamarás

Kétkamarás Alsóház

Felsôház

Képviselôház (346 tagú)

Szenátus (140 tagú)

Nemzetgyûlés (240 tagú) Nagy Nemzetgyûlés (550 tagú)

hogy a Nemzetgyûlés könyvvizsgáló ka- óta mûködik. 1923-ban nyerte el véglemarát hoz létre a költségvetés végre- ges formáját, amikor Törökország államhajtásának ellenôrzése céljából, második formája – Kemal Atatürk államfôvel az bekezdése pedig azt, hogy az ellenôrzô élen – köztársaság lett. szervezetrôl, hatáskörérôl, eljárásairól Az alkotmány 160. paragrafusa szetörvény rendelkezik. rint Törökország legfôbb pénzügyi ellenAz 1991-ben elfogadott román alkot- ôrzô szerve az ún. francia modell szerint, mányt 2003-ban módosították. Meg- bíróságként (court) mûködô számvevôváltozott a számvevôszéknek a koráb- szék. A parlament nevében ellenôrzi a ban bíróságként deklarált státusa4. A kormányzati szervek bevételeit, kiadáhatályos alaptörvény 139. paragrafusá- sait és vagyonát. Bírói jogosítványokkal nak hat bekezdése foglalkozik a legfôbb rendelkezik, ami azt jelenti, hogy ítéletet ellenôrzô szervvel, amely ellenôrzi az ál- mond (végzést hoz) a pénzügyi beszálam és a közszféra pénzügyi erôforrásai- molókról, és dönt a fôtisztviselôk gaznak alakulását, kezelését, felhasználását. dálkodási felelôsség alóli felmentésérôl. A tevékenységével kapcsolatos jogvitákat külön bíróság dönti el. Az ellenôrzési tanácsosokat a parlament választja 9 évre, 2. A közpénzek ellenôrzésének ami nem hosszabbítható és nem újítható törvényi szabályozása meg. Függetlenek hivatalos tevékenységük gyakorlásában, és nem hívhatók visz- 2.1. Bulgária sza. A számvevôszék éves jelentést terjeszt a parlament elé az állami költségve- Bulgáriában 1880-ban hoztak elôször tés elszámolásairól, amely magában fog- törvényt a legfôbb ellenôrzô szervrôl, a lalja a szabálytalan eseteket. A szenátus következô évszázadban pedig még öt vagy a képviselôház kérésére vizsgálatot alkalommal. A szovjet befolyás megszûvégez a közpénzek kezelésérôl, és meg- nése után kétszer is (1991-ben és 1995állapításait külön jelentésbe foglalja. A ben) változott a magas rendû jogi szabászámvevôszéki tagok (tanácsosok) egy- lyozás, mígnem a Nemzetgyûlés 2001 noharmadát a parlament háromévente ki- vemberében elfogadta a Minisztertanács cseréli, és – a törvények által külön sza- elôterjesztését, a jelenleg hatályos jogbályozott esetekben – jogosult visszahív- szabályt. Ez deklarálja a számvevôszék ni ôket. (Szmetna palata na Republika Bulgarija) A török számvevôszék (Sayistay) hatáskörét, szervezetét és tevékenységét. 1862-ben Aziz szultán rendelete nyomán Olyan – külsô pénzügyi ellenôrzést végzô jött létre. Alkotmányos szervként 1876, – állami intézmény, amely a költségvetésaz elsô ottomán alkotmány megszületése ben levô és más közpénzek kezelését vizs-

SZEMLE

89

gálja. Független szerv, jelentéseit meg- get, illetôleg ezeknek a rendszereknek a küldi a Nemzetgyûlésnek. Tevékenységét mûködtetését, az intézmények pénzügyi a nyilvánosság és az áttekinthetôség elve vezetését. vezérli. Saját költségvetése van, amely réA számvevôszék auditálja és hitelesze a Bolgár Köztársaság költségvetés- síti a költségvetési szervek éves pénzének. Fô feladata, hogy hozzájáruljon a ügyi beszámolóját (a zárszámadást). Ha közpénzek hatékony kezeléséhez, és hogy a Nemzetgyûlés vagy a Minisztertanács errôl megbízható információkat adjon a kéri, véleményezi a költségvetési törvényNemzetgyûlésnek: a törvényesség, a ha- javaslatot, az állami forrásokból finanszítékonyság, a gazdaságosság, az eredmé- rozott kormányprogramokat. Együttmûnyesség elveinek érvényesülésérôl, a költ- ködik a közszféra belsô pénzügyi szabáségvetés végrehajtásáról szóló jelentés lyozásával foglalkozó hatóságokkal, az (zárszámadás) valódiságáról. adó- és vámszervekkel (melyek feladata A számvevôszék ellenôrzi az állami az állami bevételek beszedése), az igazköltségvetést, a társadalombiztosítási ala- ságügyi és ügyészi szervekkel. A velük pokat, a helyi önkormányzatok költségve- való együttmûködést közös megállapotését, továbbá az e területeken kezelt va- dásokban kell rögzíteni. gyont. A törvény név szerint is megemA bolgár számvevôszék együttmûlíti, illetôleg a számvevôszék ellenôrzési ködik az Európai Unió számvevôszékéhatáskörébe utalja a Tudományos Aka- vel (European Court of Auditors – ECA) démiát, az állami felsôoktatási intézmé- és a külsô ellenôrzés terén más orszányeket, a televíziót és a rádiót és más in- gok legfôbb ellenôrzô intézményeivel, tézményeket, melyek „független” költ- képviseli Bulgáriát a nemzetközi szakségvetéssel gazdálkodnak. Ugyancsak a mai szervezetekben. Közös vizsgálatoszámvevôszék kompetenciakörébe tar- kat végezhet az ECA-val és más számvetozik az EU-forrásoknak és programok- vôszékekkel. Maga állapítja meg, jelöli nak, illetôleg azok felhasználásának, vég- ki az éves ellenôrzési programja szerint rehajtásának ellenôrzése az illetékes szer- ellenôrizendô feladatokat, intézményéveknél, kedvezményezetteknél. A nemzeti ket, a vizsgálatok típusát és idôpontját. A bank költségvetésének teljesítését, a bank program tartalmazza azokat a feladatonyereségét (amely része az állami költ- kat, megnevezi azokat a vizsgálandó inségvetésnek) és egyéb költségvetési kap- tézményeket is, melyeket a Nemzetgyûlés csolatait szintén a számvevôszék vizsgál- vagy a Minisztertanács javasolt. ja, miként az államadósság alakulását és Törvény állapítja meg a mûködés, a szerannak kezelését, az erre szolgáló eszkö- vezeti felépítés szabályait. A 10−11. pazök használatát is. Más új EU-tagországok ragrafus szerint a bolgár számvevôszéket számvevôszékeihez hasonlóan a privatizá- 11 személy – az elnök és 10 tag – alkotció, a koncessziók elszámolásait, emel- ja, akiket a Nemzetgyûlés választ meg lett a nemzetközi szerzôdések, egyezmé- (ment fel). A megbízás 9 évre szól. Az nyek, megállapodások pénzügyi teljesíté- elnök nem, de a tagok újraválaszthasét is ellenôrzi a számvevôszék. Kiemelt tók. Feltétel többek között a közgazdasáfeladata vizsgálni a költségvetési szervek gi vagy jogi egyetemi végzettség, valabelsô irányítási és szabályozási rendsze- mint 10–15 éves szakirányú gyakorlarének kialakítására irányuló tevékenysé- ti tevékenység. Az ellenôrzési tevékeny-

90


séget a számvevôszéki „hatóságok” és az számvevôk vezetik, akik legalább ötéves alkalmazottak végzik. Elôbbiek közé tar- szakirányú gyakorlattal rendelkeznek. Fô toznak a területi hivatalok, a különbözô szabály szerint számvevô az lehet, akinek szakterületek vezetôi és a számvevôk. közgazdasági vagy jogi egyetemei végzettAlkalmazottak: a számvevôszék fôtitkára, sége és legalább hároméves szakmai gyaa gyakornokok és az adminisztratív dol- korlata van. Auditor-gyakornok az lehet, gozók. Ha az elnök mandátuma lejárt (le- akinek közgazdasági vagy jogi egyetemi mondott stb.), a Nemzetgyûlés valame- végzettsége van. lyik tagot bízza meg az elnöki jogosítváA fôtitkár koordinálja az ellenôrzési prognyok gyakorlásával mindaddig, amíg ram fejlesztését, végrehajtását és a jelenmegválasztja az új elnököt. Amennyiben téskészítést, és felelôs az információs rendvalamelyik számvevôszéki tag megbízá- szer mûködéséért. Saját költségvetésérôl sa szûnik meg, az elnök tesz javaslatot új szóló javaslatát a számvevôszék a Pénzügytag választására. minisztériumnak adja át, amely azt beépíA számvevôszék elnöke és tagjai mind- ti az állami költségvetésrôl szóló törvényaddig hivatalukban maradnak, amíg utó- javaslatba. A kormány nem módosíthatja a daik a helyükre nem lépnek. Stratégiát számvevôszéki költségvetési javaslatot, de és számvevôszéki politikát dolgoznak véleményét kifejtheti róla a Nemzetgyûlés ki, továbbá a nemzetközi szakmai szabá- elôtt, amely végül is elfogadja azt, mint lyokkal adekvát pénzügyi ellenôrzési a köztársaság költségvetésének függetstandardokat és belsô szabályokat. A len fejezetét. A számvevôszék éves költszámvevôszék akkor ülésezhet, ha tagja- ségvetésének végrehajtásáról szóló jeleninak legalább a kétharmada jelen van. A tést, valamint az éves pénzügyi beszámodöntések egyszerû többséggel születnek. lót a Nemzetgyûlés által megbízott függetAz üléseket az elnök vezeti, távollétében len bizottság auditálja. pedig az ôt helyettesítô (általa megneA bolgár számvevôszéki törvény negyevezett) tag. Tevékenységük végzésében, dik fejezete foglalkozik a legfôbb ellenôrzô a döntési folyamatban a számvevôszék intézmény jogaival és kötelezettségeivel. tagjai függetlenek, de tekintettel kell len- Deklarálja például, hogy a számvevôk és niük a kollegialitás, az áttekinthetôség és az alkalmazottak munkaviszonyát a muna nyilvánosság elvére. ka-törvénykönyv szabályozza, továbbá A számvevôszéki ellenôrzési tevékeny- rögzíti a javadalmazás, az információkhoz séget a fôosztályok, illetôleg a különbözô való hozzáférés, a külsô szakértôk foglalszektorokra osztott regionális szerveze- koztatásának, a számvevôszék elnökének tek végzik. A fôosztályokat funkcionális, és tagjainak jövedelmi szabályait. Az ötöa regionális hivatalokat területi szempon- dik fejezet szabályozza a számvevôszéki tok szerint hozzák létre. Számuk, ne- ellenôrzés szakmai tartalmát. A 36. paragvük, tevékenységi körük meghatározá- rafus szerint ennek elemei: sa a számvevôszék döntési hatáskörébe • a pénzügyi ellenôrzés (financial audit), tartozik. A fôosztályokat számvevôszéki amely magában foglalja a pénzügyek tagok, a regionális hivatalokat igazgatók kezelésének és a pénzügyi beszámoirányítják, akik közgazdasági vagy jogi lók (elszámolások) vizsgálatát; egyetemi végzettséggel rendelkeznek. A • a teljesítményellenôrzés; fôosztályokon belüli szektorokat olyan • egyéb speciális vizsgálatok5.

91

SZEMLE

Ezeket a vizsgálatokat a pénzügyi ellenôrzés szakmai szabályai szerint (standardok) kell végezni, melyeket – elfogadásuk után – közzé kell tenni a hivatalos lapban. A vizsgálatok elvégzésére vagy az ellenôrzött szervezet székhelyén vagy a számvevôszéknél (az illetékes regionális hivatalban) kerül sor. A vizsgálatvezetô feladata az ellenôrzési jelentés elkészítése. Ebben találhatók a szakmai standardok szerint meghatározott megállapítások és minôsítések, melyekhez az ellenôrzöttek írásos véleményt fûzhetnek. A jelentés végsô tartalmáról a számvevôszék (testület) dönt; döntése megerôsítés, módosítás vagy elutasítás lehet. A jelentés a hiányosságok kijavítására és a közpénzkezelés színvonalának javítására irányuló javaslatokat fogalmazza meg, melyek megvalósítását a számvevôszék bármikor ellenôrizheti. (Amennyiben javaslatait nem respektálják, jelentést tesz a Nemzetgyûlésnek vagy a minisztertanácsnak, illetôleg – ha nem központi költségvetési szervrôl van szó – a helyhatósági vezetô szervnek.) Az ellenôrzés szakmai tartalmát illetôen a törvény egyik legfontosabb elôírását a 44. paragrafus tartalmazza, ami szerint a számvevôszék ellenôrzi és minôsíti (hitelesíti) • az ún. „elsô szintû” közpénzfelhasználóknak a költségvetésük végrehajtásáról szóló éves jelentését; • az „elsô és második szintû” költségvetési szervek éves pénzügyi elszámolását (beszámolóját). Az ellenôrzési jelentés vagy vélemény minôsítô vagy minôsítést megtagadó lehet. Emellett a számvevôszék az idôszakos (évközi) beszámolókra korlátozódó vizsgálatokat is végez, melyek tartalmát a pénzügyminisztériummal egyezteti. Többek között az alábbi dokumentumokat küldi meg a Nemzetgyûlésnek:

• az elôzô évi tevékenységérôl szóló jelentését (június 30-ig); • az állami költségvetés és a társadalombiztosítási alapok költségvetésének végrehajtásáról, valamint a nemzeti bank elôzô évet illetô kiadásairól szóló vizsgálati jelentését; • az „elsô és második szintû” költségvetési szervek beszámolóiról készített jelentését és véleményét. Ezeket a jelentéseket (dokumentumokat) – miután megküldte a Nemzetgyûlésnek – saját kiadványában („bjuletin”) teszi közzé. A törvény külön fejezetben szabályozza a felelôsség és a szankciók kérdéseit. Hivatkozik a pénzügyminiszter felelôsségére és a közpénzkezelés belsô szabályaira (Public Internal Financial Control), melyeket Bulgáriában külön törvény deklarál. Bûncselekmény gyanúja esetén a számvevôszék az ügyészi szervekhez fordul. Az ellenôrzés akadályozása esetén bírságot szabhat ki, aminek összege a hatályos törvény szerint 50–500 leva, illetôleg – ismétlôdés esetén – 500–1000 leva. 2.2. Románia

A román számvevôszék bírósági rendszerben mûködik (Curtii de Conturi). Az errôl szóló törvény szövegét 1999 decemberében tették közzé a hivatalos lapban (Monitorul Official ad României), ami lényegében az 1992. évi törvény módosítása és bôvítése. A számvevôszék, amely bírói (igazságszolgáltatási) jogkörrel rendelkezik, a parlamenthez tartozik Független szerv, tevékenységét csak az alkotmány és a törvények szabályozzák. Kamarái a megyeszékhelyeken és fôvárosban mûködnek. Ex officio végzi tevékenységét, amit a kétkamarás parlament korlátozhat, illetôleg – akár a képviselôi kamara, akár a szenátus – vizsgálatot kér-

92 het. Éves jelentését a számvevôszék közzéteszi a hivatalos lapban. A vizsgálataihoz szükséges dokumentumokhoz való hozzáférést a törvény garantálja, függetlenül attól, hogy természetes vagy jogi személyekrôl van-e szó. Mint más országokban, a számvevôszék Romániában is maga dolgozza ki költségvetését, ami része az állami költségvetésnek. A törvény második fejezete szabályozza a szervezet (és vezetésének) mûködését: két ellenôrzési és egy bírói részleg, továbbá a bírói testület, valamint a megyei ellenôrzési kamarák alkotják a számvevôszéket. Fôtitkárság segíti tevékenységüket, továbbá pénzügyi „közvádlók” (ügyészek). A számvevôszéknek 25 tagja van. Tanácsnoki (consilieri de conturi) minôségben ôk alkotják a plénumot. Az elnök és az alelnökök is tanácsnokok. Utóbbiak, továbbá a részlegek vezetôi, valamint további öt tanácsnok alkotja a plénum végrehajtó bizottságát (comitetul de conducere). A számvevôszék fôügyésze és fôtitkára részt vesz a plénum ülésein, melyeken mások (szakértôk, vendégek) is részt vehetnek. Az ellenôrzô részlegek diviziókra tagozódnak (számuk 8), melyeket számvevô tanácsnokok vezetnek éppúgy, mint a területi szerveket (számuk 42). A fôtitkárság égisze alatt kutató, szintetizáló, jogi, módszertani, számítástechnikai, nemzetközi, pénzügyi, számviteli, személyzeti, adminisztratív tevékenységet végeznek. Ami az ellenôrzési hatáskört illeti, a számvevôszék a közszféra, az állam pénzügyi erôforrásainak kezelését, illetôleg az állam és területi egységeinek vagyongazdálkodását vizsgálja. Ez az anyagi és a pénzügyi eszközök kezelésére vonatkozó jogszabályok betartására irányul. Vizsgálják többek között


• az állami, valamint a társadalombiztosítási költségvetési források alakulását és felhasználását; • az államadósság kezelését és a kormányzati garanciavállalást; • az állami beruházásokat és támogatásokat; • az önkormányzó közintézményeket; • az állami tulajdonban (résztulajdonban) levô vagyonnal való gazdálkodást; • a környezetvédelemre szánt pénzügyi források kezelését. A számvevôszéki ellenôrzés tárgyát képezik • a központi és a területi állami szervek; • a román nemzeti bank; • a köztulajdonban levô társaságok; • azok a magánvállalkozások, melyeknek legalább felerészben az állam (vagy közintézmény) a tulajdonosa; • a társadalombiztosítási intézmények. A köztársasági elnökséget, a miniszterelnöki hivatalt, a legfelsôbb bíróságot és az alkotmánybíróságot – költségvetésük végrehajtását illetôen – csak a számvevôszék ellenôrizheti. A törvényhozás alsóés felsôházának költségvetését külön parlamenti kérésre vizsgálhatja. A számvevôszék pénzügyeit a két parlamenti kamara által e célból felállított bizottság ellenôrzi. A fô számvevôszéki ellenôrzési feladatok: • az állami költségvetés végrehajtásáról szóló éves beszámoló (zárszámadás); • a társadalombiztosítási költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoló; • a helyi költségvetési beszámolók és a speciális alapok beszámolói; • az államadósságról és az állami garanciák helyzetérôl, valamint a belsô és külsô hitelekrôl szóló beszámolók. Külön paragrafus említi a közintézmények könyvviteli mérlegének számvevôszéki ellenôrzését. Ennek során bizonyosságot

SZEMLE

93

kell szerezni többek között arról, hogy a A számvevôszék a Nagy Nemzetgyûlés beszámolók (parlament) nevében vizsgálja a kormány• pontosak, korrektek-e, a valóságot zati szerveknek a költségvetésben jóvátükrözik-e; hagyott bevételeit, kiadásait és vagyonát. • az állami és a területi szervek, valaA számvevôszéki törtvény tizenkét mint a társadalombiztosítási szervek részbôl áll. Az elsô rész deklarálja a köbevételei befolytak-e; telezettségeket (a kormányzati szervek • a közkiadásokra a költségvetési tör- bevételeinek, kiadásainak és vagyonávény elôirányzatai szerint került-e sor; nak ellenôrzése, bírósági döntés hozata• a vagyonvédelem megfelel-e a törvé- la a beszámolókról és az azokért felelôs nyi elôírásoknak; tisztviselôk tevékenységérôl), valamint a • hatékonysági és eredményességi szem- szervezeti felépítést. Eszerint a Sayistay pontból milyen a közjavak kezelése; kamarákból, kamarai elnökségekbôl, fel• a könyvviteli mérlegek korrektek-e, a lebbviteli testületbôl, nagygyûlésbôl, fevalódiság elvét tükrözik-e; gyelmi tanácsból, személyzeti tanácsból • állami vagyonalappal miként gazdál- áll, továbbá közvádlóból (prosecutor), aki kodtak. a pénzügyminisztérium képviselôje. A szeA beszámolók ellenôrzését követôen a mélyi állomány szakmai és adminisztratív számvevôszék – bírósági funkciójából ere- részre, valamint a közvádlókra tagolódik. dôen – jogosult arra, hogy felmentést ad- A szakmai stábot az elnök, a kamarák eljon az ellenôrzött szervezetek vezetôinek nökei és tagjai, továbbá a jelentéstevôk a gazdálkodás felelôssége alól. A vizsgála- (rapporteurs) és az ellenôrök (principal tok vagy a számvevôszék székhelyén vagy auditors, senior auditors, auditors and a helyszínen történnek. A számvevôk je- assistent auditors) alkotják. lentéseket készítenek, amelyek tartalA törvény második része az elnök és mazzák megállapításaikat, következteté- a kamarai tagok képesítési követelméseiket és javaslataikat. nyeit deklarálja. Elnök az lehet, aki korábban kamarai tag (elnök), kormányzati fôtisztviselô, kormányzati szerv igaz2.3. Törökország gatója volt, illetôleg jogi, közgazdasági, A hatályos számvevôszéki törvényt közigazgatási, számviteli vagy pénzügyi 1967-ben alkották meg. Eszerint az el- területen szerzett egyetemi végzettsészámoltatást végzô legfôbb pénzügyi get. Az elnököt a Nagy Nemzetgyûlés váellenôrzô szervnek négy fô feladata lasztja titkos szavazással egy e célból létvan: rehozott parlamenti ad hoc bizottság ál• elôzetes és utólagos ellenôrzés6; tal javasolt két jelölt közül. Mandátuma • jelentés a parlamentnek a végrehajtó hét évre szól, aminek lejárta után újrahatalom zárszámadásának megbízha- választható. (Amennyiben a képviselôk tóságáról; legalább negyede jelen van, egyszerû • tanácsadás a pénzügyi tárgyú jogalko- többséggel megválaszthatja az elnököt.) tás során; Miként a számvevôszék tagjai, 65 éves • bírósági funkció (döntés a gazdálko- koráig töltheti be tisztségét. dási felelôsség alóli felmentés megAz elnökön, a számvevôszéki tagoadásáról). kon, a közvádlón kívül az ellenôrökkel

94 szemben is meghatározott iskolai és szakképzettségi követelményeket fogalmaz meg a törvény: jog- vagy politikatudományi, közgazdasági- vagy kereskedelemtudományi képzettséget ír elô. Az ellenôröket elôször gyakornoki státusba helyezik, majd egy-két éves próbaidô után nevezik ki végleges beosztásukba. A kinevezést a számvevôszék elnökével jóvá kell hagyatni. A törvény harmadik része a bírói kamarák feladatait és hatáskörét szabályozza. Minden számvevô kamara elnökbôl és hat tagból áll. Akkor jogosult dönteni, ha az elnök és négy tag jelen van. Az ellenôrzött beszámolókról szóló döntés egyszerû szótöbbséggel születik. A kamarai tagok legalább kétharmada alkotja a kamarák testületét (board of chambers). Mellette mûködik a fellebbviteli testület (board of appeal), amelybe a számvevôszék vezetô testülete négy kamarai elnököt, továbbá minden kamarából még két tagot delegál. A fellebbviteli testület tagjainak megbízatása négy évre szól. Döntése ellen nincs további jogorvoslati lehetôség. A Nagygyûlést (General Assembly) a számvevôszék elnöke, a bírói kamarák elnökei és a számvevôszéki tagok alkotják. A Nagygyûlés ülésein részt vehet a közvádló is, de szavazati joga nincs. Ez a döntési fôrum akkor határozatképes, ha az ülésen a tagok legalább kétharmada jelen van. A döntéseket a szavazatok abszolút többségével hozza. A Nagygyûlés olyan ügyekrôl dönt, amelyekre vonatkozóan a bírói kamarák állásfoglalásai között vagy egy adott kamara két hasonló tárgyú állásfoglalása között ellentmondás van. Véleményt formál azokról a jogszabálytervezetekrôl, amelyek a számvevôszékkel kapcsolatosak, és kidolgozza az ellenôrzési (bírói jóvá-


hagyási) eljárás szabályait. A közvádló kinyilvánítja igényeit és véleményét az ellenôrzésrôl és a bírói tárgyalásról. Tájékoztatja a pénzügyminisztériumot és más hatóságokat. A törvény negyedik része szabályozza az elnök, a bírósági elnök és a bírók, a fôtitkár, az ún. rapportôrök, az ellenôrök és az adminisztratív alkalmazottak feladatait és hatáskörét. Az elnök a számvevôszék legfôbb tisztségviselôje, aki felelôs a bírósági rendszerû intézmény mûködéséért. Elnököl a Nagygyûlés ülésein. Elosztja a bírói kamarák közötti munkát („kiszignálja” az ügyeket), ellenôrzô csoportokat alakít, kijelöli azt a bírói kamarai elnököt, aki helyettesíti. (Mindkettejük távolléte esetén a rangidôs kamarai elnök helyettesíti.) A bírói kamara elnöke és tagjai felelôsek azokra a beszámolókra vonatkozó eljárásoknak a lefolytatásáért, jegyzôkönyvek készítéséért, végzések meghozataláért, melyeket rájuk szignáltak. A kamarai tagok átvizsgálják az ellenôri jelentéseket, írásban közlik róla a véleményüket. A fôtitkár segíti az elnököt a számvevôszék mûködtetésében. Az ellenôrzést végzô csoportok és az adminisztratív ügyeket intézô részlegek tevékenységének áttekintésekor az elnök nevében jár el. Szervezi az ellenôrzésre vonatkozó kutató és publikációs tevékenységet. Részt vesz – mint tag – a Nagygyûlés és a kamarák testületének ülésein. Helyettesei vannak. A rapportôrök a döntések elôkészítôi a kamarákban. Ôk készítik a jegyzôkönyveket és a bírói végzések tervezeteit. Az ellenôrök a felelôsök az elnök vagy az illetékes vezetô által rájuk szignált pénzügyi beszámolóknak a megvizsgálásáért, megállapításaikról az elnök számára adnak jelentést. A számvevôszéknél fegyelmi bizottság mûködik.

95

SZEMLE

A törvény ötödik része szabályozza az ellenôrzés tartalmát: a számvevôszék funkcióját és hatáskörét. Minden bevételt és kiadást, az állami vagyont és annak változását ellenôriznie kell a kormányhivataloknál, az állami többségi tulajdonban levô vállalkozásoknál és pénzügyi alapoknál. Ellenôrzi a számvevôszék az államkölcsönöket, hiteleket, segélyeket, a kötvény- és kincstárjegy-kibocsátást. A hatodik rész az érvényesítés és az elôzetes jóváhagyás eljárási szabályait tartalmazza, a hetedik foglalkozik az ellenôrzési (auditing) elôírásokkal. Ez utóbbiak szerint a számvevôszék minden kormányhivatalt és kormányzati intézményt ellenôriz, továbbá a zárszámadás tervezetét (draft of Final Account Bill). Mind a bevételre vonatkozó elszámolásokat, fôkönyveket (revenue accounts), mind a kiadási számlákat (expenditure accounts), mind pedig a vagyoni állapotot tükrözô kimutatásokat (property accounts) vizsgálja. Ezeket az elszámolásokat a számvevôszéknek elszámolási kötelezettséggel tartozó szakemberek (accountants) készítik. A törvény nyolcadik része szabályozza a bírói kamarák eljárását, a bírósági döntések szabályait, a kilencedik pedig a számvevôszéknek a kormányzati zárszámadás ellenôrzésérôl készítendô jelentésére vonatkozó szabályokat. A zárszámadási törvényjavaslathoz például egy listát kell mellékelni, amely bemutatja a pénzügyi év végéig végrehajtott bírói döntéseket (végzéseket) az összes meghozott döntéshez képest. Az ellenôrök megállapítják és közlik a költségvetés végrehajtásainak mértékét (fokát). A törvény tizedik része a számvevôszék költségvetésével és a személyi juttatásokkal foglalkozik. Az erre vonatkozó tervezetet a parlament elnöké-

nek nyújtják be, amit megküldenek a pénzügyminisztériumnak is. A törvény utolsó része teljesítményellenôrzés végzésére is felhatalmazza a számvevôszéket: gazdaságosan, hatékonyan, eredményesen használták-e erôforrásaikat az elszámoltatási hatáskörébe tartozó intézmények. A teljesítményellenôrzés eredményeit a Nagy Nemzetgyûlésnek küldik meg, melynek terv- és költségvetési bizottsága megvitatja azokat, majd véleményével együtt eljuttatja a parlament plenáris ülésére.

3. A szakmai szabályozás 3.1. Bulgária

A számvevôszékrôl szóló törvény elôírja, hogy – a hatályba lépését követô hat hónapon belül – jóvá kell hagyni, és ki kell hirdetni az ellenôrzés legmagasabb rendû szakmai szabályait, a standardokat. Erre 2002 júniusában került sor. A számvevôszék vezetô testülete által jóváhagyott standardok az alábbiak: Az 1. standard a számvevôszék ellenôrzô tevékenységére vonatkozó általános szabályokat (standardokat) foglalja magában. A törvény szerinti jogállásból kiindulva rögzíti és részletezi a fô feladatokat, a fô ellenôrzési típusokat, azoknak a nemzetközi standardokkal és az EU vizsgálati irányelveivel való összhangját. (Az egyes standardok végrehajtására vonatkozó irányelveket a számvevôszék saját kiadványában közzéteszi.) Itt határozzák meg az ellenôrzési tevékenység fô szakaszait (tervezés, a vizsgálat elvégzése, jelentéskészítés, utóvizsgálat), az ellenôrzési aspektust (a vizsgált intézmény belsô irányítási rendszerének, illetôleg a pénzügyi és nem-pénzügyi in-

96 formációinak közvetlen ellenôrzése). Értelmezik a belsô irányítási (szabályozási) rendszert, melynek funkciója, hogy szabályaival, eljárásaival elôsegítse a szervezet céljainak elérését, vagyonának megôrzését, forrásainak ésszerû használatát. Ez a standard szabályozza az ellenôrzött szervezet belsô ellenôrzésére és a külsô szakértôkre való támaszkodást, végül definiálja az ellenôrzés (audit) és tárgyának (auditee) fogalmát. A 2. standard az ellenôrzési tevékenység és a vizsgálati feladatok tervezésének szakmai szabályait foglalja össze. Ezek a szabályok a számvevôszéki ellenôrzés mindegyik típusára alkalmazandók. A tervezés fô elvei: függetlenség, ésszerûség, koordináció (a szervezeti egységek – regionális irodák, funkcionális fôosztályok – között). Az ellenôrzési feladatok tervezése magában foglal egy elôtanulmányt, az arról szóló elemzést és egy megvalósíthatósági programot. A vizsgálati programot megbeszélik az ellenôrzött szervezet (tevékenység) vezetôivel. A 3. standard a számvevôszéki ellenôrzés „klasszikus” típusának, a pénzügyi ellenôrzésnek (financial audit) a karakterét, célját és hatókörét szabályozza. Ez olyan vizsgálat, amely áttekinti az elszámolásokat és a pénzügyi dokumentumokat, hogy megállapítsa azok szabályszerûségét, megbízhatóságát, vagyis a könyvvezetés, a beszámolókészítés korrektségét. A standard jelentéskészítést szabályozó fejezete tartalmazza azokat a véleménytípusokat, melyek közül a pénzügyi beszámoló ellenôrzését követôen a számvevônek választania kell: • minôsítés nélküli (hiteles); • minôsített (fenntartásos, korlátozott); • megtagadó vélemény. A 4. standard a teljesítményellenôrzés kritériumát, célját, elvégzését foglal-


ja össze. A nemzetközi standardoknak megfelelôen definiálja a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség fogalmát, e szempontok kombinált alkalmazását. Az 5. standard az ellenôrzési bizonyítékokat, azok követelményeit, eljárásait tartalmazza. A bizonyíték olyan – dokumentált – információ, amely • mennyiségét és minôségét tekintve elegendô a véleményadáshoz; • megbízható, vitathatatlan, megfelelô forrásból származik; • tárgyszerû, logikai kapcsolatban áll az ellenôrzéssel. A 6. standard a mintavételi eljárással foglalkozik. Rögzíti a minta nagyságára, az elfogadható hibára, a megbízhatósági szintre vonatkozó szabályokat, a minta típusára (statisztikai és nem-statisztikai), a mintaválasztási módszerekre vonatkozó eljárásokat. A 7. standard a számvevôszéki (pénzügyi) ellenôrzés további kulcskérdéseit: a lényegességet és az ellenôrzési kockázatot foglalja magában. Mivel nem minden hiba lényeges, meg kell határozni a pénzügyi beszámolóban lévô hiba nagyságát, a szabálytalanság fokát, amely befolyással lehet a beszámoló használójának döntéseire, magatartására. A lényegességet a hiba • értéke (a bevételek, kiadások, illetôleg az eszközök, források nagyságához képest); • természete (fontossága, az iránta tanúsított társadalmi érdeklôdés); • körülményei, lehetséges következményei határozza meg. Az ellenôrzés kockázata azt jelenti, hogy a számvevô szakszerûtlen véleményt mond a pénzügyi beszámoló megbízhatóságáról, illetôleg a teljesítményvizsgálat elvégzése után helytelen következtetésre jut. A kockázati elemek

97

SZEMLE

• eredendô kockázat, ami az ellenôrzött szervezet (funkció) tevékenységében, mûködési környezetében, vezetési adottságaiban rejlik; • szabályozási kockázat, ami azt jelenti, hogy a belsô eljárások, szabályzatok nem képesek felfedni, megelôzni, kijavítani a lényeges hibákat; • feltárási kockázat, ami arra utal, hogy az ellenôr lényeges hibát nem tár fel. Az eredendô és a szabályozási kockázat szintjét a vizsgált szervezet (tevékenység, program) sajátosságai és a számvevôszék ellenôrzési politikája határozza meg. A feltárási kockázat megállapítására matematikai formulát alkalmaznak az EU vizsgálati irányelvei alapján. A 8. standard az elemzô eljárásokat, azok indokait szabályozza. Az eljárások különféle módszerek, technikák együttes alkalmazását jelentik a pénzügyi és nempénzügyi információk közötti kapcsolatok tanulmányozására és elemzésére, továbbá váratlan, szokatlan összefüggések, lényeges tendenciák, eltérések feltárására. Mind a tervezési, mind a vizsgálati, mind pedig a záró szakaszban szükség lehet elemzô eljárásokra. A 9. standard az ellenôrzési tevékenység dokumentálásának szakmai követelményeit foglalja össze. A megfelelô dokumentumoknak elegendô mennyiségben rendelkezésre kell állniuk, hogy alátámasszák a megállapításokat, az értékeléseket és a következtetéseket. Pontosaknak, részleteseknek, átfogóaknak kell lenniük, hogy lehetôvé tegyék a vizsgálat minôségének ellenôrzését, illetôleg azt, hogy a vizsgálati dokumentumok alapján más is ugyanazokra a következtetésekre jusson, mint az azt végzô auditor. A dokumentumoknak világosaknak és érthetôknek, emellett könnyen áttekinthetôeknek kell lenniük, a vizsgálati

célok szempontjából a lényeges információkat kell tartalmazniuk. A 10. standard a jelentéskésztés elveire és következményeire vonatkozik. Ez a megállapítások, az értékelés, a következtetések és javaslatok írásba foglalását jelenti. A legfontosabb elvek: a függetlenség, a pártatlanság, a hitelesség, a lényegesség és a konstruktivitás. A standard a jelentés formai követelményeire is tekintettel van (cím, dátum, aláírás stb.). 3.2. Románia

A számvevôszéki ellenôrzés jogi és szakmai szabályozása egyaránt átalakulóban van. Kikerült az alkotmányból a számvevô bírósági jogállás, de a törvényt, ami a bíróságként való mûködést szabályozza, még nem módosították. A szakmai szabályozásról szóló hivatalos kiadványok az angolszász típusú ellenôrzési eljárásokat ismertetik. A pénzügyi és szabályszerûségi ellenôrzés kézikönyve a legjobb gyakorlat szerint, négy részben írja le az auditálási eljárás szakaszait. Az elsô rész az ellenôrzés tervezésével foglalkozik. Ennek a szakasznak a fô elemei: az ellenôrzött intézmény (tevékenység) mélyreható megismerése, a lényegességi szint meghatározása, az elôzetes hibabecslés a beszámolóra vonatkozóan, a vizsgálandó terület kiválasztása a beszámolóban (pl. a jövedelmek), kockázatbecslés, döntés a vizsgálati eljárásról, végül az ún. tervezési memorandum összeállítása, ami néhány oldalon összegzi a tervezési tevékenységet. A vizsgálat végrehajtásának szakmai szabályait tartalmazó rész rögzíti, hogyan kell értékelni és megvizsgálni a hibákat és a téves szabályozást, jelentésbe foglalni az ellenôrzésre hatással levô lényeges ügyeket, értékelni a vizsgálati fo-

98 lyamat eredményeit, hogyan kell dokumentálni az ellenôrzési munka megállapításait. A pénzügyi és szabályszerûségi ellenôrzési kéziköny harmadik része a megállapítások írásba foglalásáról, a jelentéskészítésrôl szól: a standardoknak való megfelelésrôl, a jelentés tartalmi kérdéseirôl (az ajánlásokról és a minôsítô véleményekrôl). Az ellenôrzési jelentés legyen könnyen érthetô, hibátlan, tárgyilagos, hiteles, világos, mentes a fölösleges információktól, mondjon kevés szóval sokat, legyen „profi” munka. Tartalmazza az ellenôr véleményét, amely lehet hitelesítô, korlátozott, elutasító, véleménymegtagadó. A kézikönyv negyedik része a minôségbiztosítás célját, eljárásait mutatja be. A teljesítményvizsgálati kézikönyv is az angolszász (Westminster) típusú ellenôrzési eljárást tartalmazza. Bevezetôje rögzíti, hogy a performance audit valamilyen tevékenységrôl, programról, közintézményrôl szóló vizsgálat, amelynek célja független értékelést, információt adni a mûködés gazdaságosságáról, hatékonyságáról és eredményességérôl. Az elsô rész az általános ismereteket foglalja össze a számvevôszékek nemzetközi szervezete (INTOSAI) standardjainak megfelelôen. Legáltalánosabban az a kérdés merül fel, hogy kellô bölcsességgel költötték-e el a közpénzeket. Ennek megválaszolásához meg kell kísérelni válaszolni a következô kérdésekre: • Jól végzik a dolgukat? • A jó dolgokat végzik? A gazdaságosság (takarékosság) azt jelenti, hogy valamely tevékenység elvégzésére minél kisebb erôforrást (költséget) vegyenek igénybe, ami azonban nem mehet a minôség rovására. A hatékonyság az elért eredmények és az azok érdekében felmerült ráfordítások viszonyát fejezi ki,


az eredményesség pedig azt, hogy az elért eredmények miként viszonyulnak a kitûzött célokhoz (az eredeti szándéknak megfelelô hatással járt-e a közpénzek felhasználása). Az eredményességi vizsgálatok szûkebb (az intézményen belüli hatások) és tágabb értelemben (társadalmi hatások) is elvégezhetôk. 3.3. Törökország

A török alkotmány és a rá vonatkozó törvény értelmében a bírósági rendszerû számvevôszék a Nagy Nemzetgyûlés (parlament) nevében ellenôrzi a központi kormányzati szervek bevételeit, kiadásait és vagyonát, a helyi önkormányzatokat is beleértve évente összesen mintegy 12 000 elszámolást. Az elsôdleges ellenôrzési típus az ún. megfelelôségi vizsgálat (compliance audit), ami a tranzakciók 100%-ára terjed ki (nyugták, fôkönyvek, pénzügyi beszámolók ellenôrzése). Az 1996. évi törvénymódosítás vezette be a teljesítményvizsgálatokat, melyeket az Egyesült Királyság ellenôrzô hivatalának (National Audit Office) szakmai segítségével kezdtek meg. A számvevôszék egyik klasszikus hatalmi ághoz sem sorolható, saját maga dönti el, mely elszámolásokat, hogyan és mikor ellenôrzi, továbbá azt is, hogy jelentést küld-e a parlamentnek. Tevékenységét a számvevôk javaslataira építve tervezi meg. Az ellenôrzési folyamat két fázisból áll: • a pénzügyi beszámolók (fôkönyvek, dokumentumok) vizsgálata; • és az ezekre vonatkozó bírói döntés (végzés). Az utóbbi hivatalos ítélet (writ) azt jelenti, hogy az elszámoltatott tisztviselô vagy felmentést kap a gazdálkodás felelôssége alól, vagy felelôsségre vonják a szabálytalan tranzakciók miatt.

99

SZEMLE

A számvevôszék egyéb tevékenységét a parlamentnek megküldött különféle jelentések fémjelzik. Ezek közül a legfontosabb a zárszámadási törvény tervezetéhez (Draft Final Accounts Law) kötôdô jelentése (Statement of General Conformity), aminek célja arról biztosítani a parlamentet, hogy a költségvetés végrehajtásáról szóló kormányzati pénzügyi beszámolóban közölt információk korrektek. A létszámot két fô csoportra osztják: az alaptevékenységet végzôk (professional staff) csoportjába tartozik az elnök, a kamarai tagok és az ellenôrök, összesen 565 fô (amibôl 57 jogász, 508 pedig számvevô). Az alaptevékenységet segítô (support staff) összlétszáma 697 fô (1999. évi adatok). A számvevôszék szervezeti egységekbôl és testületekbôl áll. Az elôbbiek közé tartozik • a számvevôszék elnöke; • a fôtitkár (és három helyettese); • a bírói kamarák tagjai; • a közvádló és helyettesei, akik a kincstár érdekeit képviselik; • az ellenôrök (számvevôk) akik 19 vizsgáló csoportot alkotnak; • a segítô létszám, amely adminisztratív és technikai személyzetbôl áll.

A testületek az alábbiak: • a kamarák (számuk nyolc), melyek a bírósági rendszerû számvevôszékek gerincét alkotják (elnökük és 6-6 tagjuk van, bíróságként ítélkeznek az ellenôri jelentések alapján); • a Nagygyûlés, amit a számvevôszék elnöke és a tagok alkotnak; • a fellebbviteli testület, amely a bírói kamarák döntéseivel szembeni kifogásokat bírálja el; • a kamarák testülete, amely kialakítja a számvevôszék véleményét és tanácsait a kormányzati szervek pénzügyi szabályozására vonatkozóan. A számvevôszék szakmai kötelezettsége és felelôssége az alábbiak szerint foglalható össze: • ellenôrzés, ami kétféle: - utólagos - elôzetes (állami szervek szerzôdéseinek, költségvetési elôirányzatai felosztásának, vezetô állások betöltésének vizsgálata); • döntés az elszámolásokról és a felelôs tisztségviselôk pénzügyi tevékenységérôl; • jelentés a parlamentnek a zárszámadási törvényjavaslatról és egyéb megvizsgált ügyekrôl;

Ellenôrzési típusok

Megfelelôségi compliance audit

Pénzügyi financial audit

Teljesítmény performance audit

Jelentéstételi funkció

Bírói funkció 1. ábra.

100


• tanács- és véleményadás a pénzügyi szabályozásról a pénzügyminisztérium felkéréses alapján. A török számvevôszék szakmai tevékenységének összefüggéseit illusztrál-

ja az 1. ábra, amely azt is jelzi, hogy a teljesítményellenôrzés, mint a számvevôszéki ellenôrzés utóbbi két évtizedben kibontakozott modern típusa nem kapcsolódik (nem kapcsolható) a bírósági funkcióhoz.

3. táblázat. A legfôbb ellenôrzô szervek fô jellemzôi Ország

neve

Smetna Palata Nemzeti Ellenôrzô Hivatal Románia Courtii de conturi Törökország SAYISTAY Bulgária

A legfôbb ellenôrzô szerv alkotmányba törvénybe iktatása (hatálybalépés) 2001 (december 11.) 1982

létszáma 500

1862

4. táblázat. Vezetési modellek

Ország

Bíróság

Bulgária Románia Törökország

25 fô

Kollektív vezetés Testület (bírósági jogosítvány nélkül) a tagok elnöki létszáma mandátuma mandátum 9 év 9 év 10+ 1 fô (az elnök nem (a tagok újraválaszthatók) választható újra

101

SZEMLE

Felhasznált irodalom 1. A számvevôszék 2002. évi tevékenységérôl szóló beszámoló jelentés. Szmetna Palata Bjuletin 1/2003. Szófia, 2003 2. A számvevôszéki ellenôrzés standardjai. (Audit standards) Szófia, 2002. június 3. The role of supreme audit institutions in combating fraud and corruption and their cooperation with other authorities. Szófia, 2003. február 4. Financial and Regularity Audit Manual (European Union Project) The Romanian Court of Accounts Bucurest 2003 5. Performance Audit Guide (European Union Project) The Romanian Court of Accounts Bucurest 2003 6. A Compilation of Turkish Court of Accounts. (Country Papers, ÁSZ-könyvtár)

Jegyzetek 1 2

3

4

5

6

Nyikos L.: A közpénzek EU-konform ellenôrzésének dilemmái a „visegrádi országokban”. Európai Tükör, 2003. 7. sz., valamint A közpénzek ellenôrzésének jogi szabályozása a balti országokban és Szlovéniában. Európai Tükör, 2004. 4–5.sz. Az Adriai-, a Jón-, az Égei-, a Márvány- és a Fekete-tenger által határolt Balkán-félszigeten több államalakulat létezik. Közülük Görögország már tagja az EU-nak, Bulgária és Románia megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat. Törökország északnyugati része (az ott található Isztambul) szintén a Balkánhoz tartozik. Az Eurostat 31 európai országot csoportosított a vásárlóerô-paritáson számított fajlagos GDP nagysága szerint. A három új tagjelölt a legutolsó (ötödik) csoportba került, ahol rajtuk kívül még a balti országok és Lengyelország található. Magyarország a negyedik csoportban helyezkedik el Csehországgal, Portugáliával, Máltával és Szlovákiával együtt. Utóbbiak fejlettségi mutatója az EU-25-ök átlagának 51–75%-a között ingadozik. (Statistics in Focus 37/2004) A román számvevôszék – történelmi hagyományainak megfelelôen – bíróságként mûködik. Az EUba való belépési törekvésekkel összefüggésben Romániában módosították az alkotmányt, amely megszüntette a bírósági funkciót. Nem követte ezt azonban még a számvevôszéki törvény módosítása. A bíróság vezetôjét például „átvette” az igazságügyi minisztérium, a „közvádlókat” — hasonlóképpen — a fôügyészség. A törvény kiegészítô rendelkezései definiálják a legfontosabb szakkifejezéseket, melyek tartalma megfelel a domináns angolszász terminológiának. A már nálunk is meghonosodott (OGy-határozatban is szereplô) financial audit kifejezést a bolgár számvevôszéki törvény tovább specifikálja. A financial management audit olyan vizsgálatot jelent, amely az ellenôrzött szervezet (személy, program, funkció) pénzügyeinek kezelési, szabályozási, döntési rendszerére, költséggazdálkodásának tervezésére, szervezésére, beszámolására irányul. A financial statements audit ezzel szemben az a vizsgálati típus, amely az elszámoltatásra, a pénzügyi beszámolóra irányul annak érdekében, hogy független véleményt mondjon annak megbízhatóságáról, törvényességérôl, szabályszerûségérôl, illetôleg jelentést tegyen a költségvetési (és a költségvetésen kívüli) elszámolásokról, valamint a beszámolóban levô pénzügyi és nem pénzügyi információknak a hitelességérôl. Az elôzetes (ex ante) ellenôrzést a gazdasági események bekövetkezése elôtt végzik. Ez egyfajta engedélyezési funkció, ami azt jelenti, hogy a számvevôszék egyetértése nélkül nem lehet közkiadásokkal járó szerzôdést kötni, nem lehet közpénzeket kifizetni.

102

UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Felhôk fölött az ég - A Kiotói Jegyzôkönyv és az Európai Unió emisszió-kereskedelmi rendszere

Az éghajlatváltozás korunk egyik legnagyobb problémája, amely sürgetô megoldásokat kíván, ha bolygónkat legalább a jelen állapotában szeretnénk átadni a következô generációknak. Ez persze nem könnyû feladat, hiszen az országok érdeke igen ritkán esik egybe, és nagyon nehéznek bizonyul a hosszabb távú célokat, szükségleteket a rövid távú üzleti érdekek elé helyezni. A szerzôk áttekintik azokat a nemzetközi programokat, egyezményeket, európai uniós politikákat, amelyek célja orvosolni e globális környezetvédelmi problémát.

1. Globális felmelegedés − globális probléma 1.1. A környezethez való viszonyunk átértékelése, a problémák felismerése

Az elmúlt évtizedekben egyre többször került napirendre a természet környezeti problémáinak megoldása, amelynek egyik legfontosabb feltétele lenne a környezethez való viszonyunk átértékelése. Már 1968-ban összeült a különbözô tudósokból álló nem hivatalos nemzetközi szervezet, a Római Klub, és kísérletet tett arra, hogy a politikai és gazdasági hatalmaktól függetlenül tudományos kutatásokat végezzenek bizonyos glo-

bális problémák, többek között a globális felmelegedés megoldására. A Római Klub 1972-ben közzétett, „A növekedés határai” címû jelentésében kiemeli, hogy „gyökeres irányváltás szükséges a szénés fémalapú technológiáról egy zöld (a környezetével egyensúlyi kölcsönhatásban élô) gazdaság felé”. Különösen a hetvenes évektôl nemzetközi viszonylatban is egyre több szó esik a túlzott környezetszennyezésrôl. 1972ben, Stockholmban került sor az elsô környezetvédelmi konferenciára, nemzetközi szervezetek jöttek létre, számos környezetvédelmi megállapodást és egyezményt kötöttek, és kidolgozták az ENSZ Környezetvédelmi Programját (UNEP). Ebben az idôben az egyes országok még abban bíztak, hogy a technika segít majd a környezetvédelmi gondok orvoslásában. A nyolcvanas évekre azonban nyilvánvalóvá vált, hogy a technikai fejlôdés mindehhez kevés. Elméletek születtek, környezetgazdasági kísérleteket (világmodell, fenntartható fejlôdés, multinacionális modell stb.) vázoltak fel a probléma megoldására. Ezek közül fontos kiemelni a multinacionális modellt, amelynek jelentôségét mutatja, hogy ekkora ismerték fel: az állami alapon kezdeményezett megoldások nem bizonyultak hatékonynak. Ugyancsak a nyolcvanas években a fenntartható fejlôdés koncepcióját elsôként megfogalmazó Bruntland-

UNIÓS AKTUALITÁSOK

bizottság javasolta, hogy az ENSZ hívjon össze a környezetvédelemrôl egy második konferenciát. 1.2. A Riói Konferencia és az éghajlatváltozásról szóló keretegyezmény

Az 1992-ben, Rio de Janeiróban tartott Környezet és Fejlôdés Világkonferencia (UNCED) annak a felismerésnek a „folyománya”, hogy a súlyosbodó környezeti problémákat nem lehet az egyes országok szintjén megoldani. Több mint 100 ország állam- és kormányfôje és több ezer más közremûködô – több-kevesebb sikerrel – közös megoldásokat keresett. (Fontos megemlíteni, hogy a konferencia nem csak az éghajlatváltozással foglalkozott, bár sokan csak a Kiotói Jegyzôkönyv egyik elôdjének, az éghajlatváltozásról szóló keretegyezmény fórumának tekintik. Keretében elfogadásra került többek között az Agenda 21, a Riói Nyilatkozat és a tengerekrôl, fajokról és erdôkrôl szóló cselekvési terv is.) A konferencia egyik legjelentôsebb napirendi pontja volt a széndioxid-kibocsátás növekedése és ennek szélsôséges földrajzi megoszlása. Konkrét akcióprogramot dolgoztak ki a kibocsátás növekedésének megállítására és mérséklésére. Mindezt kétféle megoldás keretében képzelték el. A nemzetgazdaságoknak önmagukhoz képest viszonyítva csökkenteniük kell az üvegházhatású gázok kibocsátását, illetve fontos, hogy az erdôk kiterjedését növeljék. A fejlôdô és a fejlett országok érdekei azonban jelentôsen ütköztek a kérdésben. (Maga az üvegházhatás hasonlat egyébként 1824-bôl származik, amikor Napóleon egyik köztisztviselôje, JeanBaptiste Fourier megállapította, hogy a Föld légköre egy edényt lefedô üveglaphoz hasonlóan viselkedik: a bejövô fényt

103 átengedi, a kimenô hô egy részét viszszatartja. Ezt követôen hamarosan felismerték, hogy a levegôbe bocsátott egyre több szén-dioxid hatására „bolygónkat óriási üvegházzá változtatjuk; hosszú távon ez a folyamat az egész emberiséget hôhalállal fenyegetheti”, amennyiben nem sikerül lelassítani.) A konferencia keretében aláírt ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezmény (amelyhez 187 ország csatlakozott) végül egy kompromisszumos megállapodás eredménye: az egyezménybôl kihagyták a konkrét lépéseket, és egy következô nemzetközi konferenciára halasztották a konkrét kötelezettségek meghatározását. Mégis, mind a mai napig ez az egyetlen nemzetközi keretrendszer a globális felmelegedés elleni küzdelemben azzal, hogy nemzetközi öszszefogást sürgetett a megelôzésre. A konferencia a világ országait két részre osztotta: fejlôdô és iparosodott országokra. Megállapították, hogy a kialakult helyzetért nagyobb részben az utóbbiakat terheli a felelôsség. A gazdaságilag elmaradott országok azzal érveltek, hogy nekik azokért a károkat is meg kell fizetniük, amelyeket nem is ôk okoztak. A fejlôdô országokat a szakirodalom a konferenciát követôen három csoportba sorolta: „a liberális korlátozást elutasító” országokra, az „olajosokra” és a gazdasági növekedésben, így az emisszió-kereskedelemben érdekelt országokra. (A fejlôdô országok egyik legjelentôsebb exportcikke a kitermelt trópusi fa, amelynek fontos szerepe van a szén-dioxid aszszimilációjában.) A konferencián ezért hangsúlyozták, hogy a fejlett országokat képviselô feleknek vezetô szerepet kell betölteniük az éghajlatváltozás és annak káros hatásainak leküzdésében. Az egyik legnagyobb csalódást az Amerikai Egyesült Államok szereplése okozta:

104


ragaszkodott ahhoz, hogy az éghajlati A Riói Konferencia (és az éghajlatváltoegyezményben ne jelöljenek meg konkrét zásról szóló keretegyezmény) összesséidôpontot a kötelezettségek teljesítésé- gében egy hosszú folyamat kezdetére vonatkozóan. (A biológiai sokféleség nek tekinthetô. 1992-ben még nem megôrzésérôl szóló dokumentumot pe- lehetett elôre látni, hogy milyen értéke dig alá sem írta az USA.) lesz, ugyanis ezt kétségkívül az határozA keretegyezmény végül 1994 már- za majd meg, hogy mit teljesítettek és ciusában lépett hatályba. Ennek értelmé- teljesítenek vállalásaikból az egyes orszáben a feleket kötelezettség terheli, hogy gok. Az azonban már a kilencvenes évek az üvegházhatású gázok kibocsátásának elején is látszott, hogy a globális és nemcsökkentése érdekében nemzeti progra- zeti szinten jelentkezô környezeti probmot dolgozzanak ki, és ezek megvalósí- lémák ellentmondását rendkívül nehéz tásáról rendszeres jelentést készítsenek. feladat lesz feloldani. Az egyezményben rögzített, de jogi kötôerôvel nem bíró célkitûzés az volt, 1.3. Nemzeti törekvések Rió után hogy az aláíró iparosodott államok az 1990-es év kibocsátási szintjét érjék el Már 1994-ben nyilvánvalóvá vált, hogy a 2000-re. Ezen célkitûzés vállalása és tel- keretegyezménnyel önmagában nem lejesítése tekintetében azonban jelentôsen het a kitûzött célokat elérni. Az egyezmegosztottak voltak az aláíró felek. mény – végrehajtásának elôsegítésére és Az Európai Unió akkori tagállamai ellenôrzésére – már 1992-ben létrehozegyüttesen, az EFTA-országok, valamint ta a Részesek Konferenciáját, amely az több OECD-ország vállalta, hogy a Mont- egyes országok vállalt együttmûködési reali Jegyzôkönyvben fel nem sorolt üveg- kötelezettségeit koordinálja. házhatású gázok kibocsátása a 2000. évet A részes államok elsô konferenciáját követôen nem fogja meghaladni az 1990- 1995-ben tartották meg, Berlinben. Itt sies szintet. Az USA azonban elutasította az került a résztvevô országoknak bebizonyí1990-es szint vállalását, és a vállaltak el- tani, hogy Rióban elhatározottakból aligha érésére nem szabott magának idôhatárt. tud konkrét eredmény kialakulni. Az állaAz átalakuló piacgazdaságú országok ese- moknak csupán abban sikerült megegyeztében pedig csupán „történelmi” szintet niük, hogy a 2000. év után is szükséges (ez hazánk esetében az 1985–1987 kö- mérsékelni az üvegházhatású gázok kibozötti idôszak átlaga) említ az egyezmény. csátását. Az ekkor elfogadott ún. Berlini A szerzôdô felek továbbá kötelezett- Mandátum alapján megkezdôdtek a társéget vállaltak arra, hogy évente értéke- gyalások a kibocsátásokkal kapcsolatban. lik az elért eredményeket, és megvitat- Az Amerikai Egyesült Államok még mindig ják további intézkedések szükségességét. nem szívesen számszerûsítette a csökkenVállalták azt is, hogy a fejlôdô országok- teni kívánt kibocsátás mennyiségét, töbnak segítséget nyújtanak az egyezmény bek között autóiparának jövôjét féltette. végrehajtásához. Az átalakuló gazdasá- Az USA érdekeltsége ellentmondásos: az gú országoknak engedményeket biztosí- egyik legnagyobb kibocsátóként jelentôs tottak; kijelentették, hogy a kötelezett- csökkentéseket kellene elérnie, és ez az ségek teljesítését illetôen rugalmasan ke- erôs szén- és kôolajipar érdekeit, az orzelik ôket. szág versenyelônyét sérti, ugyanakkor


legfejlettebbként a technológiaváltás nyertese lehetne, ha mint beruházó kapcsolódna a nemzetközi rendszerhez. Az USA – Japánhoz, Kanadához és Ausztráliához hasonlóan – az energiaszektor területén különösen óvatos volt az esetleges vállalásokkal. A viták középpontjába ismét a felelôsség kérdése került, amelyet a fejlôdô és a fejlett országok egymásra próbálták hárítani. A fejlôdô, kôolajtermelô országok semmilyen kibocsátás-korlátozást nem akartak elfogadni. Az Európai Unió országainak több politikusa azonban jelezte: fontos, hogy 2000 után az 1990-es szinthez képest 20%-kal mérsékeljék az emiszsziót az egyes országok, a többi résztvevô azonban ezzel nem értett egyet. A Részesek Konferenciájának második ülésszakát Genfben tartották, 1996ban. Leglényegesebb eredménye, hogy a résztvevô 161 ország megerôsítette: a következô, 1997-ben, Kiotóban tartandó konferencián olyan elôterjesztést készítenek, amelyben meghatározzák az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére vonatkozó ütemtervet. 1.4. A Kiotói Konferencia

A Részesek Konferenciájának 3. ülésszakán, a Kiotói Konferencián 1997-ben körülbelül hatezer fô, azaz 161 ország delegációja, jelentôs nemzetközi szervezetek, nem kormányzati szervezetek képviselôi vettek részt. A napirendi pontok közül a legnagyobb figyelmet a Kiotói Jegyzôkönyv kapta, melyet az ülésszak végén fogadtak el. Az USA eredetileg szinten-tartási javaslattal érkezett, stabilizációt ígért, azaz, hogy 2008−2012-re is fenntartja az 1990-es évben elért szintet. Csak az ezt követô idôszakra lett volna hajlandó ki-

105 bocsátás-csökkentést vállalni. Szenátusa úgy határozott, hogy csak rendkívül szigorú feltételek mellett vállalhatja kibocsátásának korlátozását, mivel ez nagymértékben befolyásolná az ország gazdaságát. Ennek ellenére az USA delegációja az EU képviselôivel, valamint a japán miniszterelnökkel folytatott egyeztetései során elôbb 2, 5, majd 7%-os csökkentést vállalt. Ausztrália a jogi kötôerôvel nem rendelkezô, országonként lebontott, eltérô célok meghatározását támogatta, John Howard miniszterelnök kijelentette, hogy továbbra is az ország gazdasági növekedése és a munkahelyteremtés az igazán hangsúlyos szempont. Brazília ezzel szemben egy olyan ún. zöld bank (Green Bank) felállítására tett javaslatot, amely lehetôvé tenné, hogy az egyes országok kibocsátás-egységeket vásárolhassanak és adhassanak el. A javaslatot különösen Kína támogatta. Japán az 1990-es szinthez képest öt százalékos csökkentést javasolt 2012-re, továbbá lehetôvé kívánta tenni, hogy meghatározott feltételek teljesülése esetén ne büntessék a határértéket túllépô országot. Az Európai Unió eredetileg 15%-os kötelezettségvállalást tett volna, amelyet a tagországok együttesen teljesítenének, így egyes tagállamok valójában kibocsátás-növelésre lettek volna feljogosítva. Emiatt az EU-t számos kritika érte. A fejlôdô országokkal kapcsolatban több fejlett ország (élükön az USA-val) részérôl felmerült, hogy hosszabb távra nekik is kötelezettségvállalást kellene tenniük. Ezt a javaslatot azon elôrejelzésekre alapozták, melyek szerint a fejlôdô országok összkibocsátása 2010– 2020-at követôen meghaladja majd az iparosodott országok együttes kibocsátását. Ilyen kötelezettségvállalásra végül nem került sor.

106 Lényegesen eltérô helyzetben voltak az egyezményben felsorolt átalakuló gazdaságú országok, amelyek közül az EU társult országai azt vállalták, hogy kibocsátásaik 2010 körül a viszonyítási szinttôl 6–8%-kal maradnak el. Az Orosz Föderáció és Ukrajna csak a kibocsátás szinten tartását vállalta. 1.5. Kiotói Jegyzôkönyv

A konferencia eredményeként 1997-ben a Kiotói Jegyzôkönyvet az ENSZ éghajlatváltozásról szóló keretegyezményéhez csatolták. Fontos azonban kiemelni, hogy jelen cikk tárgyával, a kibocsátás-kereskedelemmel a jegyzôkönyv csupán egy bekezdésben foglalkozott. 2001-ben a Marrakech-i Konferencia keretében ezért szükség volt további technikai pontosításokra. Ugyancsak fontos néhány szót szólni arról a politikai környezetrôl, amelyben – 2001 novemberében – sor került a Marrakech-i Megállapodásra. 2001 márciusában az Egyesült Államok egyoldalúan felmondta a jegyzôkönyvet. George W. Bush amerikai elnök az elôdje, Bill Clinton által aláírt jegyzôkönyv aláírását azon érveléssel vonta vissza, hogy az „sérti az amerikai gazdasági érdekeket”. Bush elnök az ezt követôen felerôsödô nemzetközi tiltakozás hatására csupán a környezeti kutatások fejlesztését ígérte meg, mivel véleménye szerint a jegyzôkönyv sok szempontból irreális, céljai önkényesek, és nem tudományos eredményeken alapulnak. Amerika passzív magatartásának vizsgálata során nem szabad megfeledkezni 2001. szeptember 11-érôl és az ezt követôen megindított háborúról sem. A Greenpeace nemzetközi környezetvédô szervezet egyszerûen csak így fogalmazott: „Kiotó egy hamarosan tragédiába torkolló bohózat újabb felvonása”.


A 2001-es Marrakech-i Megállapodással „lezárult” a Kiotói Jegyzôkönyv. A jegyzôkönyv konkrétan hat gázt jelöl meg: a szén-dioxidot, a metánt, a dinitrogén-oxidot, a fluorozott szénhidrogéneket, a perfluor-karbonokat és a kén-hexafluoridot, amelyek csökkentésére végül kötelezettséget vállaltak. Különösen azért fontos, hogy az utóbbi három vegyületcsoport bekerült a jegyzôkönyvbe, mert ezek igen hosszú ideig tartózkodnak a légkörben. Ezeket a gázokat egy „kosárba” tették, és kibocsátásuk értékét ún. szén-dioxid egyenértékben határozták meg. 38 ország a 2008 és 2012 közötti idôszakra e gázok vonatkozásában átlagosan 5,2%-os csökkentést vállalt. A kibocsátás-korlátozást, illetve -csökkentést az egyes országok a keretegyezményben meghatározott bázisszint százalékában adták meg. Svájc, több közép- és kelet-európai ország, illetve az Európai Unió 8%-os, az Egyesült Államok 7%-os, Kanada, Magyarország, Japán és Lengyelország 6%os csökkentést vállalt. Az Orosz Föderációnak, Új-Zélandnak és Ukrajnának csupán stabilizálnia kell kibocsátását. Ezzel szemben Norvégia legfeljebb 1%-kal, Ausztrália legfeljebb 8%-kal és Izland legfeljebb 10%-kal növelheti emisszióját. A fejlôdô országok számára nem voltak célkitûzések A részes országok vonatkozásában elsô lépésben tehát egy ötéves (2008–2012) kötelezettségvállalási idôszakot határoztak meg. Azért jelöltek ki egy viszonylag hoszszabb periódust, mert az éves szinteken rögzített vállalások teljesítését nagymértékben befolyásolhatják elôre nem látható tényezôk (pl. az idôjárás). A következô, 2012 utáni idôszak célkitûzéseirôl 2005ben kezdôdnek meg a tárgyalások, ekkorra azonban a korábbi idôszak vállalásait


illetôen már jelentôs haladást kell elérniük az országoknak. A jegyzôkönyv a kívánt célok elérése érdekében három, piacalapú, rugalmas mechanizmust irányoz elô: a kibocsátáskereskedelmet, az együttes megvalósítást és az ún. tiszta fejlesztési mechanizmust. A tiszta fejlesztési mechanizmus a fejlôdô országokban megvalósítandó projektekre utal, határértékeket azonban nem állapít meg. Jelentôsége, hogy a fejlôdô országok is részt vehetnek benne, szemben az együttes megvalósítással és a kibocsátási jogok kereskedelmével. Ezen megoldás keretében, ha egy fejlett, iparosodott ország konkrét kibocsátást csökkentô beruházást hajt végre egy fejlôdô országban, a beruházó államnak lehetôsége nyílik arra, hogy a kedvezményezett országban így elért emissziócsökkentést teljes egészében saját kibocsátás-számításánál írja jóvá. A rendszer egyik legfontosabb hátránya, hogy nincs tisztázva, miként számítható ki az ilyen programok kibocsátást csökkentô hatása. A jegyzôkönyv egyik legvitatottabb rendelkezése az együttes megvalósítás elve. A jegyzôkönyv I. mellékletében szereplô országoknak együttesen kell teljesíteniük kibocsátás-csökkentési vállalásaikat. Az együttes megvalósítás más olyan iparosodott országokra vonatkozik, amelyek ugyancsak tettek kötelezettségvállalást. Abban az esetben, ha az adott mennyiségû csökkentés nagyobb beruházási költséggel jár az egyik országban, mint ha ugyanezt a tôkét más országban fektetné be, akkor az államnak joga van a tôkét egy másik ország beruházásához felajánlani. További lehetôség a kiotói vállalások teljesítésére a környezetbarát technológiák elterjedésének elôsegítése azokban az országokban, amelyek gazdasá-

107 ga fejlôdésben van, illetve a fejlôdô országokban. Mindhárom mechanizmus mutatja, hogy az üvegházhatású gázok kibocsátása globális probléma, és maga a hely, ahol csökkentést sikerült elérni, kevésbé jelentôs. A kibocsátás ott mérsékelhetô leginkább, ahol a költségek a legalacsonyabbak. A jegyzôkönyv 17. cikke rendelkezik az emisszió-kereskedelemrôl. A jegyzôkönyv rögzíti, hogy ez a megoldás csak kiegészítô jellegû lehet az egyes országok és azokon belül a súlyosan szennyezô tevékenységek emissziójának csökkentésében. A kiotói rendszer tág teret biztosít a résztvevô országoknak a tekintetben, hogy miként teljesítik vállalt kötelezettségeiket. Csupán a keretfeltételek adottak, amelyeken belül saját hatáskörben választhatják ki az alkalmazandó nemzeti emisszió-kereskedelmi rendszer számukra legmegfelelôbb elemeit. A nemzeti emisszió-kereskedelmi rendszerekben részt vevô vállalatok számára meg kell határozni az emissziókibocsátási plafont, és amennyiben az egyes cégek ezt a plafont túllépik, vagy esetleg nem érik el, úgy a hiányzó részszel, illetve a felesleggel a nemzeti piacon kereskedhetnek. A nemzeti emisszió-kereskedelmi rendszerek hatálya nagy eltéréseket mutathat a tekintetben, hogy a gazdaság mely szektoraira terjed ki, azon belül mely vállalattípusra, illetve mely üvegházhatású gázokra. Egyes kormányok bizonyos iparágakat nem vonnak majd be a kereskedelmi rendszerekbe, más kormányok pl. az energiatakarékossági beruházásokat díjazhatják, vagy az önkéntes megállapodások alapján felmenthetnek vállalatokat. A környezetvédô szervezetek több szempontból is aggodalmuknak adtak

108


hangot. Például azért, mert a vállalá- Sokáig úgy tûnt, a jegyzôkönyv nem lép sok nem azonos arányúak. Ausztrália, hatályba, ugyanis – bár 121 ország ratiNorvégia és Izland valójában tovább fikálta – hosszú ideig nem sikerült a máemelheti kibocsátási szintjét. Az együt- sodik feltételt, az 55%-os küszöböt teltes megvalósítás minôsítési és krité- jesíteni. A Cseh Köztársaság (1,2%) és riumrendszerét nem határozták meg Románia (1,2%) az elsôk között helyezte letétbe a ratifikációs okmányokat. Az egyértelmûen. A jegyzôkönyv hiányossága továb- 1990-es kibocsátás 24,2%-áért felelôs bá, hogy nem tartalmaz kellôen részle- Európai Unió és tagállamai 2002. mátes szabályokat a teljesítés ellenôrzésére jus 31-én, Japán (8,5%), Lengyelország vonatkozóan. Ugyan a 3.2. cikkely em- (3,0%), Új-Zéland (0,2%), Kanada lítést tesz arról, hogy 2005-ben kerül (3,3%) szintén 2002 folyamán ratifikálmajd sor a vállalt kötelezettségek teljesí- ták a jegyzôkönyvet. 44,2%-nál azontésének demonstrálására, a 7. és 8. cik- ban megállt a folyamat. Ausztrália, kely pedig rögzíti a vállalások teljesítésé- Liechtenstein, Monaco, az Egyesült Állanek ellenôrzését, de nem tartalmaz bün- mok (36,1%) és jó ideig Oroszország tetô intézkedést a nem teljesítés eseté- (17,4%) nem vett részt a ratifikációs fore. Az ellenôrzés gyors elvégzése ese- lyamatban. tén a részesek még 2008 elôtt felülbí1998-ban, Buenos Airesben, a részes rálhatnák vállalásaik teljesítését, hogy felek negyedik konferenciáján megkezazok megfelelôek-e. A nemzeti beszá- dôdött a vita az emisszió-kereskedelem molók benyújtásának gyakoriságát és részleteirôl. 2001-ben, Bonnban kidolidôrendjét a Részes Felek Találkozói gozták az átlagosan 5,2%-os csökkenfogják meghatározni, az átfogó éves ki- tés részleteit, megállapodták a kötelebocsátási listák benyújtása azonban csak zettségvállalások teljesítésének ellenôr2008-tól kezdôdik. zésérôl és a nem teljesítés szankcionálásáról. Az Orosz Föderáció és Ukrajna Kio1.6. A Kiotói Jegyzôkönyv tóban csak a kibocsátás szinten tartáhatálybalépésének problémái sát vállalta. Oroszországra különösen A kötelezettségvállalások a jegyzôkönyv nagy nyomás nehezedett. Azt követôen hatálybalépésével válnak kötelezô ere- ugyanis, hogy a 2001-es év során egyjûvé. A Kiotói Jegyzôkönyvet 1998. értelmûvé vált, hogy az Amerikai Egyemárcius 16-án nyitották meg aláírás- sült Államokra nem lehet számítani a kérra New Yorkban, az ENSZ székhe- désben, és a 2002. év végén Kanada is lyén. Hatálybalépésének több együt- ratifikálta a jegyzôkönyvet, a figyelem az tes feltétele van. Az egyik az, hogy az Orosz Föderációra irányult. A Föderáció ENSZ éghajlatváltozásról szóló keret- 17,4%-ával már meglehetett a hatálybaléegyezményének legalább 55 részes fele péshez szükséges arány. Az ország azonratifikálja. A másik feltétel, hogy ezen ban jelentôsen megosztott volt a kérdésállamok között legyenek azok az ipa- ben. Egyes orosz elemzôk azzal érveltek, rosodott országok, amelyek az 1990- hogy a globális felmelegedés, különösen es széndioxid-kibocsátás legalább 55%- Szibéria vonatkozásában, még hasznos áért felelôsek voltak. is lehet az ország számára. A globális


109

felmelegedés hatására ugyanis kedvezô Végül az Európai Unió, Japán, Kanada, változások történnének Oroszország fa- az Egyesült Államok és Ausztrália sogyosabb északi részein, tehát nagyobb kak által „esernyô koalíciónak” nevezett földterületet lehetne mûvelés alá vonni. együttmûködése segített továbblendíEzzel szemben egy jelentôs tábor sze- teni a folyamatot. Tekintve, hogy Oroszrint az országnak számottevô bevétele ország a „karbonkút” tagja, jelentôs enszármazhat a világpiacon eladható kvó- gedményt kapott. Kvázi szennyezési entákból. gedély révén kvótáját eladhatja, ameIdôközben, 2002 augusztusában, a Jo- lyért Japán elsôként jelentkezett. Az enhannesburgi Konferencián ismét elôtérbe gedmény jelentôségét különösen az mukerült a kérdés, hogy miként teljesítették tatja, hogy a Föderációban az ottani ipar az egyes államok a Rióban vállaltakat. Az összeomlása miatt a széndioxid-termeegyik legfontosabb téma az éghajlatvál- lés mai szintje legalább 15%-kal alacsotozás volt. A résztvevô felek ismét sé- nyabb az 1990-es szintnél. relmezték a szankciók és egyfajta „széMivel Kiotóban Oroszország a kibocságyenlista” hiányát. Ennek ellenére a kon- tása szinten tartását vállalta, a 2008– ferenciát elôkészítô dokumentumokat, 2012-es elszámolási idôszakban hatala konkrét kötelezettséget, szankciókat, mas eladható kvótát vihet majd piacra. határidôket tartalmazó ún. Bali-anya- Ez felboríthatja a keresleti-kínálati viszogot nem vették figyelembe. Kikerültek a nyokat, és azzal járhat, hogy a kibocsátervezetbôl a határidôk és maga a kör- tási jogok relatíve olcsók lesznek. Az olnyezetvédelem is mint prioritás. csó kibocsátási jogok nem ösztönzik az 2002. február 14-én George W. Bush egyes országokat valós emisszió-csökbejelentette, hogy az Egyesült Államok kentési intézkedések meghozatalára, haegy saját politikát kíván kialakítani az ég- nem inkább az emisszió-kereskedelem hajlatváltozás elleni küzdelemben. Ennek révén történô teljesítést vonják maguk keretében önkéntes határértéket állapí- után. Megeshet tehát, hogy csupán a fejtanának meg. Egyes elemzések szerint lett országokból a volt Szovjetunió orszáez 2010-re az 1990-es szinthez képest gaiba történô tôketranszfernek lehetünk több mint 30%-os kibocsátás-növeke- tanúi tényleges intézkedések helyett. dést eredményezne. Az Európai Unió váA jegyzôkönyv 2005. február 16-án, laszul felszólította az USA-t, hogy tegyen 90 nappal azt követôen lépett hatályba, eleget az ENSZ-keretegyezményben vál- hogy az Orosz Föderáció 2004. novemlalt kötelezettségeinek. ber 18-án letétbe helyezte a ratifikációs A 2003. októberi, moszkvai találkozó okmányokat. A folyamat itt még mindig leghangsúlyosabb kérdése ennek jegyé- nem állt meg. Fontos, hogy a világ egyes ben a jegyzôkönyv Moszkva által történô országai egy globális klímapolitika menratifikálása volt, ezt azonban még min- tén együttmûködjenek egymással. A kérdig halogatták. 2003 decemberében pe- dés jövôje szempontjából mindenképpen dig bejelentették, hogy erre nem is kerül rossz jel, hogy az ENSZ éghajlat-változásor. Akkor úgy látszott, hogy a mérleg si keretegyezménye résztvevôinek 2004. nyelve a negatív irányba lendül, és ezzel december 15. és 16. között, Buenos a Kiotóban lefektetett célkitûzések sorsa Airesben tartott ülésén errôl továbbra végleg megpecsételôdik. sem sikerült megegyezni.

110

2. Az Európai Unió válasza az éghajlatváltozás problémáira Az Európai Unióról sok tekintetben elmondhatjuk, hogy igen érzékenynek bizonyul a környezetvédelem tekintetében, és a világ régiói közül talán itt folyik a legtudatosabb munka annak érdekében, hogy Földük környezeti állapota az elkövetkezendô években ne romoljon tovább. Természetesen ez nem egyszerû feladat, hiszen a környezetvédelemi megfontolások gyakran ütköznek a költségesség problémájával és az üzleti érdekekkel is. Olyan megoldásokra van szükség, amelyek a versenyképességet sem veszélyeztetik, és még vállalható költségterhelést jelentenek a tagállamok számára. 2.1. Európai Klímaváltozási Program

Az Európai Unió számos politikája segít az éghajlatváltozás elleni harcban. Az Európai Bizottság 1991 óta foglalkozik ezzel a kérdéssel, ekkor fogadtak el több irányelvet ebben a témában (pl. a megújuló energiaforrásokból nyert elektromosságra vonatkozóan), és ekkor alkottak elôször stratégiát a széndioxid-kibocsátás csökkentésére vonatkozóan. Az elfogadott irányelvek és a stratégia is kevésnek bizonyult azonban ahhoz, hogy az Európai Unió megfelelô választ adjon az éghajlatváltozás problémáira. További megoldási kísérletként így 2000 júniusában elfogadásra került az Európai Klímaváltozási Program (European Climate Change Program – ECCP), amelynek elsôdleges célja, hogy elôsegítse a Kiotói Jegyzôkönyv céljainak megvalósítását az Európai Unióban. Ennek érdekében különbözô munkacsoportokat hoztak, és hoznak létre, ezek keretében olyan megoldások kifejlesztésén dolgoznak, amelyek költséghatékonyan segí-


tenek az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátásának csökkenésében. A tizenegy munkacsoportba mintegy 200 érintett felet vontak be, és számos irányelvjavaslatot is tettek a célok megvalósítása érdekében. Az irányelvek közül sokat elfogadtak, ám még így sem tudható biztosan, hogy milyen mértékben lesznek képesek befolyásolni a kibocsátási folyamatokat. A Bizottság által a napokban kiadott nyilatkozat szerint határozott céljuk, hogy a Kiotói Jegyzôkönyv elsô periódusának lezártával, 2012 után tovább folytassák a már megkezdett munkát. Sztavrosz Dimasz, az EU környezetvédelmi biztosa hangsúlyozta: az éghajlatváltozással foglalkozni nem választás, hanem szükség kérdése. A 2012 utáni célokkal kapcsolatban a Bizottság a következô elveket tartja majd szem elôtt: • szélesebb nemzetközi részvétel a kibocsátások csökkentésében; • több szektor bevonása; • az innováció elôsegítése az EU-ban; • a piaci eszközök további használata a kibocsátások csökkentésére az EUban és globálisan; • az éghajlatváltozással kapcsolatos politikák elfogadása az EU-ban és globálisan. Látható, hogy az Európai Uniónak – amellett, hogy a jelenben is foglalkozik az éghajlatváltozás kérdésével – a jövôre nézve is van perspektívája. Ez biztató, és egyben elvárható akkor, amikor a Kiotói Jegyzôkönyv teljesítését hangsúlyozottan csak az elsô lépésnek tekintik ahhoz, hogy a jövôben drasztikus mértékben csökkentsék az ÜHG-kibocsátást. 2.2. A Kiotói Jegyzôkönyv és az Európai Unió

Az Európai Unió tagországai közös vállalást tettek a jegyzôkönyv megvalósítására,


111

azaz az elôírtnál magasabb, 8%-os szén- Jegyzôkönyvet ratifikálták – nincsenek dioxidkibocsátás-csökkentést vállaltak az vállalások. elsô, 2008–2012-es periódus tekintetében. A Kiotói Jegyzôkönyv ratifikációja 1. táblázat KIBOCSÁTÁSI az Európai Unióban 2002. május 31-én CÉL A BÁZISÉV zajlott le. Ennek megfelelôen az Európai ORSZÁG KIBOCSÁTÁSÁNAK Unió akkori tagállamai tizenöt különbözô SZÁZALÉKÁBAN mértékû vállalást tettek, ami együttesen Régi tagországok: adja ki a 8%-os ÜHG-csökkentési célt (ezt Ausztria -13 a megoldást nevezik EU-buboréknak). Belgium -7,5 A vállalásért mind a tagállamok egyen- Dánia -21 ként, mind pedig az Európai Unió felelôs. Egyesült Királyság -12,5 Az EU-ra így igen nagy szerep hárul ab- Finnország 0 ban, hogy megpróbálja kompromisz- Franciaország 0 szumra késztetni a tagországokat, és el- Görögország 25 érje azt, hogy az egyes környezetvéde- Hollandia -6 lemmel kapcsolatos szakpolitikáikat úgy Írország 13 hangolják össze, hogy azok ne veszé- Luxemburg -28 lyeztessék a már megtett vállalásokat. Németország -21 Ez természetesen nem könnyû feladat, Olaszország -6,5 noha az Európai Unió és annak tagor- Portugália 27 szágai a könnyebbik – és természetesen Spanyolország 15 a politikai konszenzussal lehetôvé vált Svédország 4 – megoldást alkalmazták: a már amúgy Régi 15 együttesen: -8 is jobban teljesítô országok (így például az Egyesült Királyság vagy Dánia) vállal- Új tagországok: tak nagyobb szerepet a célok elérésében, Ciprus nincs míg a gyengébb környezettudatosság- Csehország -8 gal rendelkezô országok nem kis mér- Észtország -8 tékben növelhetik a kibocsátásukat (ld. Lengyelország -6 1. táblázat). Ez nem feltétlenül a legha- Lettország -8 tékonyabb megoldás, és bizonyára hosz- Litvánia -8 szú távon sem ez a legkifizetôdôbb, de Magyarország -6 mint azt az Európai Unióban oly sokszor Málta nincs tapasztalhatjuk, ezúttal sem a legjobb Szlovénia -8 megoldást fogadták el, hanem azt, ame- Szlovákia -8 lyiket súlyos kompromisszumokkal sikerül mindenkivel elfogadtatni. Az új tagországok tekintetében látha- A célok megvalósításnak azonban ára tó, hogy szinte mindegyik az uniós szint- van: a tagországok széndioxid-kibocsánek is megfelelô -8%-os vállalást tett, ki- tásának csökkentése igen sokba kerül. véve Magyarországot és Lengyelországot A vállalások miatt felmerülô éves több(6%-os csökkentést vállaltak), valamint letkiadásokat hatékony módszerek melMáltát és Ciprust, ahol – bár a Kiotói lett is 2,9–3,7 milliárd euróra becsülik

112 a szakértôk, ami az EU GDP-jének mintegy 0,1%-a. Az, hogy ezt a szám ne növekedjen tovább adóemelések és más kényszerintézkedések miatt, az Európai Unió éghajlat-változási szempontból tett legnagyobb lépésével érhetô el: az emiszszió-kereskedelemmel. 2.3. Emisszió-kereskedelem1


kokszoló-kemencéket, acél- és vasmûveket, valamint cement-, üveg-, mész-, tégla-, kerámiaipari, cellulóz- és papírgyárakat találunk. Egyelôre nem alkalmazzák az irányelvet olyan területeken, mint a közlekedés, amely a káros ÜHG-kibocsátás mintegy 21%-áért felelôs, valamint a kisvállalkozások és háztartások vonatkozásában sem. Ennek kiküszöbölésére a Bizottság javaslatokat készít, és egyik kitûzött célja az, hogy a tengeri és a légi közlekedést is mihamarabb bevonják a rendszerbe.

Az európai éghajlat-változási politika mérföldkövének tekinthetô a 2005. január 1jével immár hivatalosan is megindult emiszszió-kereskedelem. A rendszer várhatóan nagyban elôsegíti a kiotói célok megvaló- 2.4. Az emisszió-kereskedelem sulását, és esetleges továbbfejlesztésével mûködési mechanizmusa lehetôségek tárházát nyithatja meg. Az emisszió-kereskedelem célja nem új. A rendszer mûködése viszonylag egyszeA létrehozása mögötti elgondolás alapja rû, a szabadpiaci elveken nyugszik. A léaz volt, hogy olyan eszköz kerüljön beve- tesítmények között elosztják a kvótákat, zetésre, amely a Kiotói Jegyzôkönyvnek amelyekkel minden létesítmény szabadon való megfelelés költségét a legminimáli- gazdálkodhat. Egy kvóta (egység) 1 tonsabbra szorítja le, elôsegítve ezzel az eu- na szén-dioxid kibocsátására jogosít fel. rópai gazdaság versenyképességét. Nem Az emisszió-kereskedelem elsô állotitkolt ambíciója az is, hogy amennyiben mása, hogy a tagállamok felmérjék a teaz Európai Unióban létrehozott rendszer rületükön található létesítmények igényét megfelelôen mûködik, akkor azt minél a széndioxid-kibocsátást illetôen. Ezeket szélesebb körben kibôvítsék. az igényeket – a kiotói célokat figyelemAz emisszió-kereskedelmet a 2003. be véve – némileg csökkentik a tagállaoktóber 13-án elfogadott 2003/87/EK mok. Ez azért is fontosnak mutatkozik, irányelv2 szabályozza. Az emisszió-keres- mert tulajdonképpen az így okozott hikedelem jelenleg csak a legnagyobb mér- ány az, ami magát az emisszió-keresketékben elôforduló ÜHG, a széndioxid ki- delmi piacot generálja. A tagállamok ezbocsátásának kereskedelmére korlátozó- után elkészítik az ún. nemzeti allokácidik, ám várhatóan – és a szándékok sze- ós tervet3, amelyben részletezik, hogy az rint – a késôbbiekben ez kiterjed majd egyes létesítmények tervük szerint milyen más káros gázokra is. A most beveze- mennyiségû kvótát kapnak az adott évre. tett rendszer résztvevôi az Európai Unió Ezt a tervet az Európai Bizottságnak kell tagállamai, konkrétabban mintegy 12 benyújtaniuk, amely a következô tizenegy 000, jelentôs mértékû széndioxid-kibo- szempont alapján értékeli azt: csátásért felelôs létesítmény, amelyek • kiotói cél; az európai kibocsátás mintegy feléért • kibocsátás változása; felelôsek. A létesítmények között fôleg • csökkentési potenciál (beleértve a tüzelôberendezéseket, olajfinomítókat, technikai potenciált is);

113


• • • • • • •

konzisztencia más EU-jogszabályokkal; diszkrimináció-mentesség; új belépôkre vonatkozó rendelkezések; idô elôtti teljesítések figyelembevétele; tiszta technológiák figyelembevétele; nyilvános konzultáció; létesítmények listája (feltüntetve a mindenkori mennyiségeket); • külsô verseny. A Bizottság elôtt több út áll: a tervet változtatás nélkül elfogadhatja, javasolhat változtatásokat (melyek teljesítése esetén a tagállamok automatikusan elfogadottnak tekinthetik a tervet), vagy elutasíthatja a tervet. A terv elfogadása után a tagállamnak végsô kibocsátási döntést kell hoznia, ami után már nem módosíthat a kiosztáson, ezután indul meg a tényleges kereskedelem. A kereskedelmet – amint azt már említettük – alapvetôen a hiány generálja. Minden létesítmény kevesebb kvótával gazdálkodhat, mint amennyire valójában szüksége lenne, ám a létesítményeknél különbözô költséggel jár a kibocsátás csökkentése. Van, amelyiknek kevesebb kiadást jelent – ez a létesítmény akár nagyobb mértékben is csökkentheti a kibocsátást –, és van, ahol jelentôs többletköltséget okozna, ezért inkább azt az utat választja, hogy egy másik létesítménytôl vesz kibocsátási kvótát, így minimalizálja a többletköltséget. A piac mûködésébe sem az Európai Bizottság, sem pedig a tagállamok nem szólhatnak bele, ezzel válik biztosítottá a szabadpiaci kereskedelem. Amennyiben bármilyen probléma adódik a kereskedés során, az Európai Unióban érvényes versenyjogi szabályok alapján kell eljárni.

elkezdôdött. A tagállamok elôtt a 2003/ 87/EK irányelv elfogadása óta ismert volt minden kritérium az elsô nemzeti allokációs tervek elkészítéséhez, amelyek benyújtási határideje a régi tagállamokban 2004. március 31-e volt, az újonnan csatlakozó államoknak pedig a belépés ideje, azaz 2004. május 1. A határidôt nem mindenki tartotta be, így a terveket a Bizottság több körben értékelte. Az elsô nyolc ország tervének értékelését a Bizottság 2004. július 7-én fejezte be. Módosítás nélkül elfogadta Dánia, Írország, Hollandia, Szlovénia és Svédország tervét, három tervet pedig részben utasított el (Ausztria, Németország és Egyesült Királyság). A második kört 2004. október 20-án értékelte, amikor Belgium, Észtország, Lettország, Luxemburg, Szlovákia és Portugália tervét teljesen elfogadta, míg Finnországét és Franciaországét feltételesen fogadta el. A harmadik körben Ciprus, Magyarország, Litvánia, Málta és Spanyolország nyújtotta be a terveket, melyeket 2004. december 27-én a Bizottság – a spanyol terv kivételével, amelyet még kiegészíteni javasolt – elfogadott. A hiányzó terveket (Csehország, Görögország, Lengyelország és Olaszország) a Bizottság még nem értékelte. A tervek értékelésénél a Bizottság segítségére van a döntésben a tagállamok képviselôibôl álló Éghajlat-változási Bizottság is, amely elôzetesen meg vitatja a terveket. A Bizottság itt elnökként jelenik meg, így végigköveti a vitákat, és azok eredményét a tervek értékelésénél figyelembe veszi. 2.6. Friss tapasztalatok

2.5. Az indulás

A rendszer hivatalosan 2005. január Az emisszió-kereskedelem megindulásá- 1-jén indult el az elsô kereskedési idôra való felkészülés már több mint egy éve szakkal (2005–2007), ám a piac már

114


az elmúlt évben megkezdte mûködését tartaniuk széndioxid-kibocsátásukat, elsô ízben pedig 2006. áprilisban kell értéhatáridôs ügyletek adásvételével. A rendszer leírása egyszerûnek és igen kelni az addig eltelt idôszakot. A nyilideálisnak tûnik, ám még ez az egyszerû vántartás alapján át kell adniuk a kibopiaci rendszer is rejt magában problémá- csátásnak megfelelô mennyiségû kvótát. kat. Mivel a kereskedés hivatalosan csak Amennyiben ez nem történik meg, a tagmost kezdôdött, viszonylag kevés tapasz- államnak büntetést kell fizetnie, minden talat áll a tagállamok, a Bizottság és a léte- egyes kvóta után 40 eurót. (Ezt az öszsítmények rendelkezésére. Emellett máris szeget a tervek szerint még magasabbra kiemelhetô néhány jellemzô probléma. akarják emelni – 100 euró lenne a bünAz egyik, hogy a nemzeti allokációs tetés kvótánként –, ezzel ösztönözve a tervek elkészítésénél a tagállamok – félve létesítményeket és a tagállamokat a szaattól, hogy túl kevés lesz a széndioxid-ki- bályszerû mûködésre és a kibocsátások bocsátási kvóta, és így esetleg a létesítmé- biztos csökkentésére.) nyeiknek okoznak nagy problémát – sok A létesítmények és a tagállamok melesetben túlbecsülték a kvótamennyiséget, lett az Európai Bizottság is éves jelentést és a tervben szereplô mennyiség nem, készít a rendszer mûködésérôl, melyben vagy nem teljesen felelt meg az ország fôleg a rendszer egészét illetôen készít által vállalt kiotói céloknak. A Bizottság értékelést, javasol újabb változtatásokat a ezért több esetben volt kénytelen csök- rendszer hatékonyabbá tétele érdekében. kenteni a kvótamennyiséget, Lettország esetében például mintegy 20%-kal. 2.8. Összekötô irányelv A másik jellemzô problémát az utólagos kiigazítás okozta. Több tagállam azt A 2004. október 27-én elfogadott ún. tervezte, hogy egyes létesítmények kvó- összekötô irányelv4 segítségével az Eutáját a késôbbiekben még némileg mó- rópai Unió elô kívánja segíteni a Kiotói dosítja, tehát beavatkozik a piaci szabá- Jegyzôkönyv mechanizmusai és az EU lyokba, amit az alapelvek szerint tilos emisszió-kereskedelme közötti együttmegtennie. mûködést. Ezek a problémák a késôbbiekben nyilAz összekötô irányelv célja, hogy a Kiován jelentéktelenebbek lesznek, hiszen a tói Jegyzôkönyvben meghatározott két tagállamoknak is nagyobb tapasztalatuk mechanizmus segítségével lehetôvé telesz a tervek elkészítésében, s – a na- gyék a tagállamok számára, hogy nemzetgyobb rutinnak köszönhetôen – várható- közi porondon való megjelenésükkel sean sokkal pontosabban kidolgozott és az gítsék a saját kiotói céljaik megvalósítáelôzetesen meghatározott célokat sok- sát, és ezt saját országukra vonatkozóan kal inkább szem elôtt tartó nemzeti al- jóvá is írhassák. A két említett mechanizlokációs terveket nyújtanak majd be az mus – amint arról már szóltunk – a tiszEurópai Bizottságnak. ta fejlesztési mechanizmus5 és az együttes megvalósítás6. A tagállamok ilyen irányú terveit a nemzeti allokációs tervben 2.7. Az értékelés fel kell tüntetni, hiszen a Bizottság az érAz egyes létesítményeknek saját leltárt tékelés során ezeket is kritériumként vekell vezetniük a kvótákról, nyilván kell szi számításba.


3. Magyarország nemzeti allokációs terve Az emisszió-kereskedelem talán egyik legfontosabb eleme a nemzeti hatáskörbe utalt nemzeti allokációs terv. Magyarországnak az Európai Unió új tagállamaként ebben a kérdésben nem állt rendelkezésére derogáció, korábban, még a Tanácsban, interim-eljárás keretében – bizonyos hosszú távú gazdasági hátrányoktól tartva – hazánk felvetette, hogy kezdetben ne kelljen részt vennie az uniós emisszió-kereskedelemben, ám végül ezt a javaslatot elvetették. A csatlakozásig ezért teljesítenie kellett a vonatkozó kötelezettségeket, a kérdést szabályozó 87/2003 irányelvet át kellett ültetni a hazai jogrendbe, és a megfelelô jogszabályi elôkészítésre jelentôs összegeket fordítottak. Ahogy azt már korábban említettük, Magyarországnak – a többi csatlakozó állammal együtt – 2004. május 1-jéig, a csatlakozás dátumáig kellett elkészítenie nemzeti allokációs tervét. A nemzeti allokációs terv elvei nem hivatalosan már korábban egyeztetésre kerültek az Európai Bizottsággal annak érdekében, hogy a végleges kiosztási terv elfogadása akadálymentes legyen. Fontos kiemelni, hogy a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium és a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium társadalmi vitára bocsátotta a tervet, amelyhez többek között a BorsodChem Erômû Rt., a Budapesti Erômû Rt., a Dunaferr Dunai Vasmû Rt., a Dunaferr Rt., a Levegô Munkacsoport, a Magyar Villamos Mûvek Rt., a Mátrai Erômû Rt. és a MOL Magyar Olaj- és Gázipari Rt. is benyújtotta véleményét. A terv elkészítése során fontos volt, hogy tiszta és átlátható követelményrendszert fogalmazzanak meg, és figyelembe

115 vegyék a 87/2003 irányelv III. mellékletében meghatározott kritériumokat, a teljes egységmennyiség a Kiotói Jegyzôkönyv céljai alapján kerüljön kiosztásra, és figyelembe vegyék a kibocsátás-növekedésre vonatkozó más jogszabályi követelményeket. Fontos továbbá a versenysemlegesség, az ágazatok közötti hátrányos megkülönböztetés tilalma, az új belépôk megfelelô szabályozása, illetve a tiszta technológiák és az energiahatékonyság figyelembevétele. A 2005 és 2007 közötti idôszakra szóló tervet az Európai Bizottsághoz kellett benyújtani, amely megvizsgálta a legfontosabb feltételeket. Fel kellett állítani egy, a mechanizmus mûködését segítô, nyilvántartó és engedélyezési rendszert, amely rendszer hazánkban a meglévô intézményhálózatra épült. Mûködtetése jelentôs számítógépes és személyi fejlesztést igényelt. Be kellett azonosítani az üzemeltetôket. Ez a feladat bizonyos szektorokban (pl. az energiaszektorban) nem okozott nehézséget, mert folyamatosan aktualizált statisztikák állnak rendelkezésre. (Ebben a szektorban a legjelentôsebb kibocsátók többek között a széntüzelésû oroszlányi erômû és a széntüzelésû mátrai erômû.) A vas- és acél-, üveg-, tégla-, cement-, cukorgyártás és konzervipar esetében viszont már nehezebb feladat volt a rendszer szereplôinek pontos azonosítása. A cementipar jelentôségét különösen fontos hangsúlyozni, hiszen az egyik legnagyobb kibocsátó. A rendszernek vannak további „kevésbé jelentôs” részesei is (például a sörfôzdék). A kereskedelemben minden vállalat részt vehet. Az érintett vállalatoknak az engedélykérelemhez csatolniuk kellett hitelesíthetô formában a kiosztás alapjául szolgáló adatokat, többek között a

116 múltbeli tüzelôanyag-felhasználási adatokat és a technológiai adatokat. Magyarország a 2005–2007 idôszakra vonatkozó, nemzeti allokációs tervérôl 2004. október 8-án értesítette a Bizottságot. A Bizottság kérdéseire adott válaszként Magyarország a bejelentett tervet módosító és kiegészítô további információkat közölt 2004. december 9-én. A bejelentett tervhez képest egyébként Magyarország visszavonta a tervezett utólagos kiigazításokat. A Bizottság a magyar tervet a harmadik körben, 2004. december végén, és fontos hangsúlyozni, hogy – Cipruséhoz, Litvániáéhoz és Máltáéhoz hasonlóan – feltétel nélkül fogadta el. A harmadik döntéscsomag – amely a felsorolt országok mellet még Spanyolország tervének feltételes jóváhagyását tartalmazta – közel 1300 létesítmény számára biztosít engedélyezett kibocsátási mennyiségeket. Magyarország számára az Európai Bizottság 261 létesítményre összesen 93,8 millió tonna szén-dioxid kibocsátását engedélyezte. Az allokációs terv meghatározza, hogy a kibocsátási egységeket milyen arányban osztják szét az egyes szektorok között. Csupán összesített adatot kaphatunk, a terv nem állapít meg továbbá plafonokat a kereskedésbe be nem vont szektorokra. Az országos összkibocsátás adott, fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy abból nem csak a kereskedésbe bevont szektorok részesülnek. Egyes vélemények szerint már most fontos, hogy a kereskedésbe be nem vont ágazatok (közlekedés, mezôgazdaság és a háztartások) kibocsátására is rögzítsenek egy plafont, hiszen a kereskedelmi rendszerbe nem csak az ipari eredetû kibocsátás tartozik. Különösen a környezetvédôk egy hoszszú távú, több szektor és terület érdeke-


it ötvözô, globális éghajlatvédelmi politika kialakítását sürgetik. Elemzôk egy része úgy véli, Magyarország a vállalt, az 1985–87-es évek átlagához viszonyított 6%-os csökkentést 2008–2012-re a rendszerváltás utáni ipari összeomlással már teljesítette is. A kilencvenes évek elején ugyanis a gazdasági összeomlás következtében az ipar termelése nagyban csökkent, kevesebb szén-dioxid és más üvegházhatású gáz jutott a levegôbe. 1994-ben volt az eddigi legalacsonyabb kibocsátás. Egyes jelenlegi elôrejelzések alapján Magyarország mint nettó eladó vesz részt a kereskedelemben. Amennyiben a vállalt szintnél alacsonyabb lesz a kibocsátásunk, a fennmaradó egységeket7 a kialakuló nemzetközi piacon értékesíthetjük. Sokak szerint azonban egyáltalán nem egyértelmû, hogy 2012-re teljesíteni tudjuk vállalásunkat. Egyes számítások szerint az éves szinten 2,44%-os kibocsátási növekmény folyományaként 2012 után már Magyarországnak is komoly csökkentési intézkedéseket kell hoznia, és ekkorra már elkerülhetetlen lesz, hogy különösen a mezôgazdaságot, a közlekedést és a lakosságot is bevonják a rendszerbe. A következô, még nem rögzített idôszakban várhatóan alacsonyabb lenne a kiinduló szint, egy idô után azonban csak költséges technológia beruházások árán lehetne csökkenteni a kibocsátást, ami akár jelentôs terheket is róhat a gazdaságra. Új tagállamként ráadásul nehéz beilleszteni vállalásainkat az Európai Unió már korábban kialkudott rendszerébe (mint ismeretes, az Unió az akkori tagállamaival Kiotóban egy „összvállalást” tett). Jelentôs haladás, hogy az együttes megvalósítás terén Magyarországon már


több közös projekt is megvalósult, több pedig az engedélyezés szakaszában van. A kvóták 97,5 %-át az állam ingyenesen osztja szét az üvegházhatásért leginkább felelôs 170 cég között, 2,5%-ot pedig aukción értékesít. Magyarország egyébként nem tervezi igénybe venni a rugalmassági mechanizmusok használatát nemzeti szintû kötelezettségei teljesítéséhez. Ugyanakkor, mint beruházásokat fogadó ország ezután is elôsegíti (addicionális) egyedi kibocsátás-csökkentô projektek megvalósulását az együttes megvalósítási mechanizmus keretében.

4. Összegzés Az éghajlatváltozás korunk egyik legnagyobb problémája, amely sürgetô megoldásokat kíván, nemcsak a magunk érdekében, de azért is, hogy bolygónkat legalább a jelen állapotában tudjuk átadni a következô generációknak. Ez persze, amint a fent írtakból is kitûnik, nem könnyû feladat. Az országok érdeke igen ritkán esik egybe, és nagyon nehéznek bizonyul a hosszabb távú célokat, szükségleteket a rövid távú üzleti érdekek elé helyezni. Hangsúlyozandó: a Kiotói Jegyzôkönyv hatálybalépése nagyon fontos jele annak, hogy immár mind több ország látja át azt a problémát, amit a káros anyagok kibocsátása, a környezettel való nem harmonikus együttélés veszélye jelent. Az Európai Unió mindinkább felvállalja azt a harcot, amelyet tagállamaival és fôleg azok gazdaságaival kell megvívni a nemes cél érdekében. A környezetvéde-

117 lem nemcsak a költségigényesség miatt problémás terület, az Európai Unió által megfogalmazott Lisszaboni Stratégia megvalósítása is ellentétes mozgatórugóként funkcionál, hiszen a versenyképesség növelése, a gazdaság minél gyorsabb és erôsebb mûködése a célja, ami mind több esetben kerül összeütközésbe a környezetvédelemmel. A két város – Kiotó és Lisszabon – nem csak fizikailag áll nagyon távol egymástól, céljaik is ellentétesnek mutatkoznak. Mégis úgy véljük, a tervezett és már meghozott intézkedések segítségével a vállalt célok valóban elérhetô közelségbe kerülhetnek mind a két elhatározást illetôen. Az Európai Unió valóban megpróbálja elôsegíteni azt, hogy tagállamai úgy tudjanak minden tekintetben jól szerepelni – akár a versenyképességre, akár a szociális gondoskodásra gondolunk –, hogy egyben elôsegítsék a környezettel való harmonikusabb együttélést is. Magyarországra igen sok feladat vár még a környezetvédelem terén. Az emisszió-kereskedelemben való részvételünk azonban talán az egyik legkevésbé problémás közülük. Más területeken sokkal nehezebb fejlesztéseket kell végrehajtanunk, sokkal nagyobb elvárásoknak kell megfelelnünk. Joggal remélhetjük, hogy országunk az emisszió-kereskedelemben való részvétellel, a piac ily módon való növelésével és élénkítésével hozzásegíti az Európai Uniót és a világot is ahhoz, hogy az ambiciózus kiotói célokat mindenki érdekében meg tudjuk valósítani. BALÁZS KATALIN−SZALÓKI KATALIN

118


Bibliográfia 1. Irányelvek: 2003/87/EK (2003. október 13.) 2004/101/EK (2004. október 27.) 2. Az Európai Bizottság határozata a Magyarország által a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek megfelelôen az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kiosztásáról benyújtott nemzeti kiosztási tervrôl (COM (2004)5298) 3. Dr. Hubai József: Környezetgazdálkodás és környezetvédelem, Budapesti Gazdasági Fôiskola, Külkereskedelmi Fôiskolai Kar, Budapest, 2003 4. Beliczay Erzsébet–Szabó Zoltán: Az éghajlatvédelem gazdasági eszközei – Az emisszió-kereskedelem (Levegô Munkacsoport Zöldkönyvtára) Budapest, 2003 5. Szabó Zoltán: Az éghajlatvédelem legfôbb gazdasági eszközei 6. www.europa.eu.int/comm/environment/climate/emission 7. www.europa.eu.int/comm_pressroom :IP/02794, IP/05/72, MEMO/04/43, IP/ 05/9, IP/04/1250, IP/04/861, IP/04/862, IP/04/977, MEMO/04/44 8. Magyarország Nemzeti Kiosztási Tervének alapelvei: Levegô Munkacsoport Országos Környezetvédô Szövetség észrevételei a tervezethez (összeállította: Szabó Zoltán, 2004. június 24.) 9. www.euractiv.com különbözô, a témát érintô cikkei és tanulmányai 10. www.bruxinfo.hu különbözô, a témát érintô cikkei 11. Bouzon, Julien: A tale of two cities: Kyoto in the light of Lisbon, an analysis of the EU emissions trading scheme before its entry into force EPC Issue Paper No. 22.

Jegyzetek 1 2 3 4 5 6 7

Más néven: kibocsátás-kereskedelmi rendszer (Emission Trading Scheme – ETS). Irányelv az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról. National Allocation Plan. Linking Directive – irányelv az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló 2003/87/EK irányelvnek a Kiotói Jegyzôkönyv projekt-mechanizmusára tekintettel történô módosításáról. Clean Development Mechanism (CDM). Joint implementation (JI). Assigned amount unit (AAU).

119

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

EU-csatlakozás a statisztikák tükrében Az Európai Unió (EU-25) ipari termelé- bocsátásánál hét ország októberi eredmése 2004 novemberében 0,2 százalékkal nye volt rosszabb, leginkább az ír (–6,3%), csökkent az elôzô hónaphoz viszonyítva a svéd (–2,8%), az észt (–2,2%) és a finn a szezonálisan kiigazított adatok szerint. (–1,9%) ipar termelése csökkent. A beruházási javakat termelô, valamint a Az elôzô év azonos idôszakához vitartós fogyasztási cikkeket gyártó ága- szonyítva az ipari termelés volumene kezatok kibocsátása csökkent 1,1 és 0,8 vesebb mint 1 százalékkal nôtt az EU 25 százalékkal. Az energiatermelô és a nem tagállamának átlagában. A vizsgált idôtartós fogyasztási cikkeket gyártó ága- szakban csak a tartós fogyasztási cikkezatok termelésének volumene csekély ket gyártó ágazat kibocsátása csökkent, mértékben nôtt, a továbbfelhasználásra 1,5 százalékkal. A továbbfelhasználásra termelô ágazatok termelése stagnált. termelô, az energiatermelô, valamint a A tagállamok közül – melyekre rendel- beruházási javakat gyártó ágazatok terkezésre állnak novemberi adatok –14 or- melése 1–2 százalékkal bôvült. szágban nôtt az ipari termelés volumeAzon országok közül, melyekre rendelne, közülük a legnagyobb mértékben Por- kezésre állnak a novemberi adatok, 15tugáliában (+5,6%), Görögországban ben nôtt az ipari termelés volumene, kö(+3,6%), Spanyolországban (+2,5%) és zülük is legjelentôsebb mértékben LengyelSzlovéniában (+1,8%). Az elôzô hónap ki- országban (+8,8%), Magyarországon %

12 10 8 6 4 2 0 -2

márc.

ápr.

máj.

EU-25

jún.

júl.

aug.

Magyarország

szept.

okt.

nov.

Németország

1. ábra. Az ipari termelés volumenének változása az elôzô év azonos idôszakához képest, 2004

120


1. táblázat. Az EU-tagállamok fontosabb gazdasági mutatóinak alakulása

Ország

Ausztria Belgium Ciprus Csehország Dánia Egyesült Királyság Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia EU-15 EU-25

Ipari termelés volumenváltozása*, % 2004. nov./ 2003. nov. 6,2a) 2,9 0,2a) 7,4 –1,9 0,0 4,5 3,1 1,7 2,8 1,5 –10,3 8,8 5,3 5,6 6,9 7,9 .. –0,4 –0,5a) –2,7 3,9 1,8 2,5 –1,1 0,5 0,9

*Munkanapokkal kiigazított érték.

Munkanélküliségi ráta**, % (ILO definíció alapján) 2004. nov. 4,5 8,0 5,3 8,4 5,2a) 4,5b) 8,4 8,7 9,6 .. 4,6a) 4,3 18,4 9,7 9,6 4,4 6,1 7,0a) 9,9 7,7c) 6,7 10,5 6,4 17,3 5,8 8,0 8,9

Fogyasztói árak Külkereskedelmi változása, % egyenleg, 2004. dec./ milliárd euró 2003. dec. 2004. jan.-szept.

** Szezonálisan kiigazított érték.

2,5 1,9 3,9 2,5 1,0 1,6 4,8 0,1 2,2 3,1 1,2 2,4 4,4 7,4 2,8 3,5 5,5 1,9 2,2 2,4 2,6 3,3 0,9 5,8 3,3 2,2 2,4

0,3 15,3 –3,1 –0,7 5,3 –80,2 –1,8 6,9 –9,3 –24,7 26,6 29,7 –9,7 –2,0 –2,0 –2,4 –3,5 –0,9 134,3 0,6 –12,5 –45,6 16,0 –1,1 –0,9 .. ..

a) okt. – b) szept. – c) jún.

(Az elôzô hónapban megjelent munkanélküliségre vonatkozó adatokat az Eurostat visszamenôleg módosította, ezért a korábbiaktól néhol számottevôen eltérô értékekkel találkozhat az olvasó.)

(+7,9%), Csehországban (+7,4%) és Luxemburgban (+6,9%). Öt tagállamban maradt el az ipar teljesítménye az egy évvel korábbi szinttôl, közülük is a korábban 10 százalék feletti termelésnövekedést jegyzett Írország kibocsátása esett vissza számottevôen, 10,3 százalékkal.

Az Európai Unió 25 tagállamának átlagában 2004 novemberében 8,9 százalékos volt a szezonálisan kiigazított munkanélküliségi ráta, ugyanannyi, mint az elôzô hónapban és kéttized százalékponttal kedvezôbb, mint az elôzô év azonos idôszakában. A 15–74 éves munka-

121


nélküliek gazdaságilag aktív népességhez viszonyított aránya Írországban, Luxemburgban, Ausztriában, az Egyesült Királyságban (szeptemberben) és Hollandiában (októberben) volt a legalacsonyabb. A legmagasabb Lengyelországban (18,4%) és Szlovákiában (17,3%) volt a munkanélküliek aránya, de hozzá kell tenni, hogy az elmúlt fél év alatt elôbbiben 0,5, utóbbiban 1,2 százalékponttal mérséklôdött a ráta. A tagállamok közül, melyekre rendelkezésre állnak a legfrissebb adatok, az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva tíz tagállamban nôtt, tizenháromban csökkent a munkanélküliek aránya. Hollandiában (a 2003. októberi 4,0-rôl 2004 októberére 4,6%ra), Cipruson (4,8-rôl 5,3%-ra), Luxemburgban (3,9-rôl 4,4%-ra) nôtt arányaiban a legjelentôsebb mértékben a munkanélküliség egy év alatt. Ugyanakkor Litvániában (12,1-rôl 9,6%-ra), Észtországban (10,0-rôl 8,4%-ra) és Máltán

(8,0-ról 7,0%-ra) mérséklôdött leginkább a munkanélküliek aránya. 2004 novemberében az elôzô év azonos idôszakához képest az EU-25 átlagában a férfiak körében 8,3-rôl 8,2%-ra, a nôk körében 10,0-rôl 9,8%-ra mérséklôdött a munkanélküliek aránya. A 25 éven aluliak munkanélküliségi rátája 18,1%-os volt az EU-25 esetében, kéttized százalékponttal alacsonyabb, mint egy évvel korábban. Dániában, Hollandiában és Írországban jegyezték a legkisebb, 8% alatti értékeket, Lengyelországban és Szlovákiában pedig meghaladta a 30%-ot is. Az elôzô év novemberéhez képest Litvániában kiugró mértékben csökkent a fiatalok munkanélkülisége, több mint 10 százalékponttal, Észtországban 4,8 százalékponttal. 2004 decemberében a fogyasztói árak1 az EU-25 átlagában 0,4 százalékkal nôttek az elôzô hónaphoz viszonyítva. 12 tagállamban emelkedett a fo-

% 45

2003. november

40

2004. november

35 30 25

EU-25, 2004. nov.

20 15 10 5 0 ztr

s Au

ia

á rsz

C

o seh

g

á rsz Íro

g Le

y

ng

g szá

r elo

gy Ma

ág rsz o r a

Né

m

ág rsz o t e

g

y

an

Sp

á rsz olo

2. ábra. A 25 éven aluliak munkanélküliségi rátája

ia

ák

S

v zlo

122


gyasztói árak átlagos színvonala egy hó- tói árak: míg Finnországban mindössze nap alatt, legnagyobb mértékben Német- 0,1 százalékkal nôttek egy év alatt, adországban és Máltán. Nyolc országban dig Szlovákiában 7,4%-kal. A maastrichcsökkentek az árak, ötben pedig – köz- ti konvergenciakritériumnak csak Ciptük Magyarországon – nem változtak. rus és Litvánia felelt volna meg 2004Decemberben az EU-25 átlagában csök- ben az új tagállamok közül, de a régi kentek a ruházat és lábbeli, a közleke- 15 ország közül is csak 8 inflációs rátádés és szállítás, valamint a távközlés árai. ja volt a megengedett határértéken beEgy hónap alatt a szeszes italok és do- lül. Az elôzô évhez képest 12 országhányáruk, illetve a szabadidô és kultúra ban nôtt, 12 országban csökkent, egydrágultak a legjelentôsebb mértékben. ben nem változott az fogyasztóiár-növeAz elôzô év azonos idôszakához viszo- kedés éves üteme. Az EU-csatlakozás árnyítva 2004 decemberében a fogyasztói emelkedést okozó hatását nem igazolárak átlagosan 2,4%-kal nôttek az EU ták az adatok, hiszen amellett, hogy az 25 tagállamában. újonnan csatlakozott 10 tagállam közül A tagállamok közül a fogyasztóiár-nö- kerültek ki azok, amelyekben a legnavekedés éves üteme decemberben Finn- gyobb mértékben erôsödött az inflációs országban, Svédországban és Dániában ráta 2003-hoz képest, a legjelentôsebb volt 1% vagy kisebb. Lettországban, mértékû ütemmérséklôdést is az új taSzlovákiában és Magyarországon meg- gok közül jegyezték. Lettországban 3,3, haladta az 5%-ot. Az elôzô hónaphoz ké- Lengyelországban 2,9, Csehországban pest hét tagállamban erôsödött az inflá- 2,6 százalékponttal nôtt, Cipruson és ciós ráta, 13-ban mérséklôdött (hazánk- Szlovéniában egyaránt 2,1 százalékpontban is), négyben pedig nem változott. tal csökkent egy év alatt a fogyasztóiárA 2004. év egészét tekintve az Euró- növekedés üteme. pai Unió 25 tagállamának átlagában a 2004-ben az élelmiszerárak a 10 fogyasztói árak 2,1 százalékkal nôttek újonnan csatlakozott országban nôttek az elôzô évhez viszonyítva. Az egyes or- nagyobb mértékben, közülük is az szágokban eltérôen alakultak a fogyasz- átlagot jóval meghaladta Lettország 10

%

8 6 4 2 0 -2

ru

Cip

s C

o seh

ág rsz

ág ág ág rsz rsz rsz o o o l t t t z ye Le És ng Le 2003

2004

vá Lit

nia Ma

gy

á rsz

g

Má

aro

lta

vá

lo Sz

kia

lo Sz

ni a vé

Maastrichti-határérték, 2004

3. ábra. A fogyasztóiár-változás éves üteme

123


(+7,4%), Lengyelország (+6,2%) és Magyarország (+5,6%) árnövekedési üteme. A szeszes italok és dohányáruk a 15 régi tagállamban drágultak jobban, közülük is Franciaországban volt kimagasló az áremelkedés üteme, 14,3%. A 25 ország átlagában a ruházat és lábbeli, a távközlés, valamint a szabadidô és kultúra kevesebbe került, mint egy évvel korábban. A lakásszolgáltatás, víz, villamos energia, gáz és egyéb tüzelôanyagok árai az átlagosnál (2,9%) jobban nôttek Szlovákiában (15,9%-kal), Magyarországon (+12,9%), Lettországban (8,1%kal), Szlovéniában (6,7%-kal), Cipruson (5,0%-kal). Szlovákiában ehhez a vízdíj

Németország mellett Lettországban és Litvániában is. Elôzetes adatok szerint az EU-25 Unión kívülre irányuló (extra-EU25) külkereskedelme 2004 novemberében 8,5 milliárd eurós hiánnyal zárt, míg az elôzô év azonos idôszakában a deficit 5,9 milliárd euró volt. A kivitel szezonálisan kiigazított értéke 2,2%-kal meghaladta az elôzô havit, a behozatal 2,9%-kal nôtt. Az év elsô tíz hónapjában összesen 58,3 milliárd eurós deficitet hozott a 25 tagállam EU-n kívüli külkereskedelme. Az októberi részletes adatok szerint a 2004. év elsô tíz hónapjában az energiahordozók külkereskedelmének hiánya

2. táblázat. Külkereskedelmi termékforgalom

(milliárd euró) Forgalom Extra-EU25 export Extra-EU25 import Extra-EU25 egyenleg Intra-EU25 forgalom

2004. nov. 84,7 93,2 –8,5 186,6

2003. nov. 73,5 79,4 –5,9 163,1

Növekedés, % 15% 17% – 14%

2004. jan-nov. 879,2 937,5 –58,3 1 847,7

2003. jan-nov. 806,5 862,4 –55,9 1 723,1

Növekedés, % 9% 9% – 7%

csaknem 40%-os, a gáz 33%-os drágulá- nôtt az elôzô év azonos idôszakához késa járult hozzá nagymértékben. A közle- pest: 119,4 milliárd euró volt szemben kedés és szállítás árai Lengyelországban, az egy évvel korábbi 107,6 milliárddal. Szlovákiában és Lettországban emel- A gépek és szállítóeszközök kereskedelkedtek számottevôen, 7–8%-kal. Az mi többlete ugyanakkor erôteljes növeüzemanyag és kenôanyagok árnöveke- kedést mutatott: 68,9 milliárd eurót tett dési üteme Luxemburgban, Cipruson, ki a 2003-as 57,1 milliárd után. A veÉsztországban, Lettországban, Lengyelor- gyi termékek külkereskedelmi szufficite szágban és Szlovákiában is kétszámjegyû ugyancsak nôtt, 55,2 milliárd eurós volt, volt, míg Magyarországon (5,3%) nem míg egy évvel korábban 51,2 milliárd. érte el az EU-25 átlagát. Az egészségAz EU-25 külkereskedelmi forgalügyi szolgáltatás az EU régi 15 tagál- ma január-októberben a fontosabb küllamában jelentôsebben drágult, mint kereskedelmi partnereivel nôtt az elôzô a tíz újban, különösen Németország- év azonos idôszakához viszonyítva. Ez ban volt magas az inflációs ráta ebben alól kivétel az Egyesült Államokból szára csoportban: 19,2%. Tíz százalék fe- mazó behozatal, illetve a Kanadába letti mértékben nôttek a gyógyszerárak irányuló kivitel. Elôbbi egy százalék-

124 kal csökkent, utóbbi nem változott az elôzô év azonos periódusához viszonyítva. A legjelentôsebb mértékben a Kínából (+20%), a Koreai Köztársaságból (+18%), Törökországból (+17%) és Oroszországból (+16%) jövô behozatal, illetve a Törökországba (+31%), Oroszországba (+21%), Kínába (+17%) és Tajvanra (+14%) menô kivitel értéke nôtt. Az év elsô tíz hónapjában – az elôzô év azonos idôszakához képest – az EU25 külkereskedelmi többlete nôtt az Egyesült Államokkal (+62,6 milliárd euró az elôzô évi +57,1 milliárddal szemben), Svájccal (+11,1 milliárd euró a +10,0 milliárdhoz viszonyítva) és Törökországgal szemben (+6,3 milliárd euró a +2,6 milliárdhoz képest). Az EU-25 külkereskedelmi hiánya Kínával (–62,7 milliárd euró az elôzô évi –51,8 milliárd euróhoz képest), Oroszországgal (–28,2 milliárd euró szemben a 2003. év elsô kilenc havi –25,6 milliárddal) és Norvégiával (–20,5 milliárd euró az elôzô évi –19,1 milliárd után) szemben nôtt, ugyanakkor Japánnal szemben 25,4 milliárd euróra csökkent az egy évvel korábbi 26,1 milliárdról. A tagállamok összes (intra- és extra-EU25) külkereskedelmi forgalmát tekintve 2004 január-októberében Németország halmozta fel a legnagyobb többletet, 134,3 milliárd eurót, ôt követte Írország (+29,7 milliárd euró), Hollandia (+26,6 milliárd), Svédország (+16,0 milliárd) és Belgium (+15,3 milliárd). A legjelentôsebb hiányt az Egyesült Királyság 80,2 milliárd euróval regisztrálta, a következô legnagyobb összegû deficitet Spanyolország 45,6 milliárd euróval, Görögország 24,7 milliárd euróval, Portugália 12,5 milliárddal, Lengyelország 9,7 milliárddal és Franciaország 9,3 milliárddal jegyezte. Az év elsô tíz hónapjá-


ban az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva Ciprus (+57%), Lengyelország (+25%), Csehország (+24%) és Lettország (+22%) kivitelének értéke nôtt leginkább a tagállamok közül, Görögországban pedig 2%-kal elmaradt az egy évvel korábbi szinttôl. Egyedül a görög export esett vissza, 2%-kal. A vizsgált idôszakban a ciprusi, a cseh, az észt és a lett behozatal értéke nôtt 20%-kal vagy annál nagyobb mértékben. Nyolc tagállamban javult, 17-ben romlott a külkereskedelmi mérleg egyenlege.

Az EU külföldi diákjai A felsôoktatásban mintegy 895 ezer külföldi diák tanult az Európai Unió 25 tagállamában 2002-ben. Számuk 1999-hez képest 19%-kal nôtt. A 21 tagállam közül, melyekre rendelkezésre állnak mindkét évre az adatok 18-ban haladta meg a külföldi egyetemi és fôiskolai hallgatók száma 2002-ben a három évvel korábbit. Csehországban több mint kétszeresére nôtt a számuk, Lettországban és Cipruson 77, illetve 64%-os volt a létszámnövekedés. A vizsgált idôszakban Észtországban jelentôsebben (43%-kal), Ausztriában és az Egyesült Királyságban kismértékben (5 és 2%-kal) csökkent a külföldi tanulók száma a felsôoktatásban. 2002-ben az Egyesült Királyságot és Németországot választotta a külföldi egyetemisták és fôiskolások mintegy fele tanulmányaik helyszínéül. Mindkét országban elérte a 10%-ot a külföldi hallgatók aránya. Összehasonlításképp az Egyesült Államokban 583 ezer volt a külföldi egyetemista és fôiskolás diákok száma. Az összes EU-ban tanuló külföldi közül az európai diákok aránya visszaesett

125


49,6%-ról 47,9%-ra három év alatt annak ellenére, hogy az uniós állampolgárok egyre nagyobb számban tanulnak más EU-tagállamban. Míg 1999-ben 372 ezer EU-tagállambeli diák koptatta valamely más uniós ország egyetemének vagy fôiskolájának padját, addig számuk 2002re már 421 ezerre nôtt. Afrikából és Ázsiából egyre nagyobb arányban érkeznek az EU-25 felsôoktatási intézményeibe hallgatók: Afrika 16,1-rôl 17,3%-ra, Ázsia 23,6-rôl 24,8%-ra növelte részesedését az összes EU-ban tanuló külföldi diák közül. Szlovéniában és Észtországban volt a legnagyobb az Európán belüli diákmigráció, a felsôoktatásban a külföldi tanulók 96%-a Európából származott. Görögországban ugyanakkor mindössze a külföldi diákok 11%-a jött Európából, ennél jóval nagyobb arányban (86%) látogatták ázsiai hallgatók a görög felsôoktatási intézményeket. Franciaországban a külföldi diákok

26%-a volt európai, 14%-a ázsiai és 53%-a afrikai. Viszont meg kell jegyezni, hogy a különbözô származású kölföldi tanulók között lehetnek második generációs bevándorlók, akik ugyan az iskola országában születtek, de nem kérték az állampolgárságot. Európában és ÉszakAmerikában eltérô tendencia figyelhetô meg. 2002-ben az Egyesült Államokban 80 500-an, azaz az összes külföldi egyetemista és fôiskolás 13,8%-a volt európai. Ugyanebben az évben az amerikaiak sokkal kisebb számban és arányban képviseltették magukat Európa felsôoktatási intézményeiben. Észak-Amerikából (az Egyesült Államok mellett ide sorolták a Kanadából, Mexikóból és a karib-tengeri térségbôl származó tanulókat) feleanynyian, 40 700-en jöttek az EU 25 tagállamának valmelyikébe tanulni. Az EU-ban tanuló külföldi egyetemisták és fôiskolások körében nem túl népszerû a természettudományok tanulása. Ha a

Európa 47.9%

Afrika 17.3%

ÉszakAmerika 4.6%

Dél-Amerika 2.9% Ismeretlen 2.2% Ausztrália és Óceánia 0.3%

Ázsia 24.8%

4. ábra. Az EU-25 felsôoktatásban tanuló külföldi diákok származási hely szerint, 2002

126


természettudományi képzésben részt vevô külföldi tanulóknak az összes természettudományi karra járó diákhoz viszonyított arányát nézzük, akkor az derül ki, hogy kisebb az arányuk, mint az összes felsôfokú hallgatóra vetített külföldi diák aránya. A 19 EU-tagállam közül, melyekre rendelkezésre állnak az adatok, 13-ra igaz ez a megállapítás. Belgiumban például míg az összes egyetemista és fôiskolás 11,0%-a külföldi, addig a természettudományi és mûszaki képzésben részesülôk közül csak 8,4, illetve 6,5% a külföldi. Az említett 19 EU-tagállam közül 11-ben elmarad a mûszaki képzésben részt vevô külföldiek aránya az egész felsôoktatás átlagához viszonyítva. Németország kivételt jelent, 2002-ben a külföldi diákok nagyobb arányban képviseltették magukat mind a természettudományi (10,6%), mind a mûszaki (11,1%) fakultásokon a teljes felsôoktatási arányukhoz képest (10,1%).

A külföldi diákok körében a természettudományok és mûszaki tudományok népszerûségére lehet következtetni az ezen szakokra járó külföldi diákok összes külföldi tanulóhoz mért arányából. Finnországban a leginkább közkedvelt a két tudományág: az egész felsôoktatásban a diákok 37%-a választotta valamelyik szakot, ezen belül szintén a finneknél a legnagyobb a mûszaki területen képzésben részt vevôk aránya, 26%. A két szak népszerûsége kiterjed a külföldi hallgatókra is, 10%-uk tanult természettudományt, 28%-uk folytatott mûszaki tanulmányokat. Németországban szintén magas a két szakon tanuló külföldiek aránya. Tendenciaként megfigyelhetô, hogy az EU-tagállamok többségében a mûszaki tudományok iránt nagyobb az érdeklôdés mind a külföldi, mind az összes egyetemistát és fôiskolást tekintve, mint a természettudományok iránt. NÉMETH ESZTER Külföldi diákok körében

Összes diák körében

Lettország

Lettország

Magyarország

Magyarország Dánia

Dánia Lengyelország

Lengyelország

Olaszország

Olaszország

Ausztria

Ausztria

Litvánia

Litvánia

Egyesült Királyság

Egyesült Királyság

Szlovákia

Szlovákia

Portugália

Portugália

Németország

Németország

Csehország

Csehország

Finnország

Finnország % 0

10

20

30

40

természettudományok

% 0

10

20

30

mûszaki tudományok

5. ábra. A természettudományi és mûszaki képzésben részt vevô hallgatók aránya, 2002

40

127


Források EUROSTAT (Luxembourg) [1] €uro-indicators news release 3/2005, 8/2005, 9/2005, 10/2005. [2] Statistics in focus, 1/2005. OECD (Párizs) [3] Main Economic Indicators 2004/11. [4] OECD Latest short-term indicators, 2004. november. továbbá [5] az EUROSTAT és az európai nemzeti statisztikai hivatalok interneten közzétett statisztikái.

Jegyzetek 1

Az infláció mérésére az Eurostat által közölt harmonizált fogyasztóiár-indexek (HICP) szerepelnek az összeállításban.

128

OLVASÓLÁMPA

Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU kapcsolatok fejlôdése Budapest, KJK-KERSZÖV, 2002., 517 oldal

Az európai integrációval foglalkozó magyar nyelvû szakirodalom látványos növekedést mutatott a 90-es években, s a mennyiségi növekedés mellett az elérhetô kiadványok egyik fontos jellemzôje a tartalmi specializáció örvendetes bôvülése. Hasonlóan a többi csatlakozásra készülô országhoz, Magyarországon is elôbb az integrációt általában taglaló munkákkal, majd a csatlakozás elôrehaladásával az egyes részterületeket bemutató írásokkal jelentkeztek a szerzôk. Többé-kevésbé érthetô okoknál fogva kevesebb figyelem jutott az integráció elméleti vonatkozásaira, s még kevesebb a külpolitikai területekre. Mintha az Európai Unióval foglalkozó szakemberek önkéntelenül is igazodtak volna a széles körben elterjedt, eredendôen az NSZK-ra kitalált közkeletû formulához, miszerint az „EU gazdasági óriás és politikai törpe”. A nemzetközi szakirodalomban is gyakorta találkozni az európai integráció „külpolitikai hiánylistájával”, amely szerint az 1.) Az EU nem teljes jogú, nem szuverén résztvevôje a nemzetközi életnek, 2.) Az Európai Unió gyakorlatilag a tagállamok alárendeltje a külpolitika terén, 3.) Hiányzik a központi döntéshozatali mechanizmus és a végrehajtó hatalom, 4.) Az EU-nak a közös külpolitika alátámasztására nincsenek katonai képességei, 5.) Túl nagy a képesség-elvárás

közötti szakadék, vagyis az EU olyan elvárásokat gerjeszt maga körül, amelyeknek nem tud megfelelni, 6.) Az EU nem elég hatékony a nemzetközi válságok idején. Egyidejûleg tartalmaz jogos és indokolatlan elvárásokat a felsorolt hiánylista. A gyakorlati külpolitika oldaláról nézve szinte egyik pont sem vitatható, mégis annak a képnek a sugallata, hogy az EU egy szinte teljesen cselekvésképtelen szervezet, egy sor tényezô figyelmen kívül hagyásán alapszik. Ha csak annyi igazítás történik a vizsgálat/bemutatás optikáján, hogy az EU-t nem egy államhoz, hanem például egy nemzetközi szervezethez viszonyítjuk, teljesen eltérô eredményeket kaphatunk. Egy ekkora „hiánylista” önmagában is üdvözlendôvé tesz bármely EU-s külpolitikával foglalkozó munkát, amely Balázs Péter monográfiája esetében feltétlenül kiegészítendô azzal, hogy ezúttal egy gyakorló külpolitikus vezeti be az olvasót a téma rejtelmeibe. Balázs monográfiáját célszerû egy korábbi kötetével (Európai egyesülés és modernizáció, Bp., Osiris, 2001.) együtt olvasni. Az „Európai egyesülés és modernizáció” címû írásában ugyanis elméleti és politikai oldalról közelíti meg a bôvülés, pontosabban a magyar EU-csatlakozás problematikáját, míg a külpolitikával fog-

OLVASÓLÁMPA

lalkozó kötet inkább intézményi-strukturalista vonalon halad. A könyv felépítése ennek megfelelôen a nemzetközi elismerés, a jogalanyiság, a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggô hatáskörök bemutatásával indít, majd az EU nemzetközi kapcsolatainak jogi alapjait, eszközeit, eljárási szabályait és struktúráját vázolja fel. A továbbiakban a szerzô enged a nemzetközi jog szabta feszességbôl, s az EU külkapcsolatainak földrajzi áttekintését adja, külön taglalva az Európai Gazdasági Térség, a fejlôdô világ, a transzatlanti kapcsolatok, valamint a keleti és a mediterrán régióhoz fûzôdô kapcsolatokat. A szerzô leteszi névjegyét az európai integrációval kapcsolatos alapkérdésekben. Az integráció mibenlétérôl leszögezi, hogy az EU a 21. század elején nem egyike a szaporodó nemzetközi szervezeteknek, hanem ennél több is és másabb is. A terjeszkedô integráció a gazdasági együttmûködés alapjaira támaszkodva kifejlesztette a „politikai összetartás, identitás és együttmûködés magasabb rendû kereteit”. A benne részt vevô államok megfogyott versenyképességüket szeretnék helyreállítani a táguló világban. Ez az integráció jelentôsen kitágította a benne egyesülô államok politikai és gazdasági mozgásterét, s egyúttal megteremti védelmük új falait a születôben lévô, globális világ kezdeti anarchiájával szemben. Ez az integráció korszakonként új és új feladatokat kellett megoldjon: eredeti rendeltetése a második világháború utáni megbékélés alapjainak a lerakása volt. A heves viták után megtalált új irány lendületéhez hozzájárultak a tagállamok burkolt és rejtett indítékai is. A szuverenitásukat és nemzeti egységüket keresô németek, az európai hegemóniát hajszoló franciák, a vesztes pozícióból induló,s egyenrangúságot keresô ola-

129 szok egybeesô érdekei egyúttal a nemzetközi cselekvés korábban nem ismert magasabb szintjét kínálták a kisebb államoknak is. A déli, majd a keleti perférián az Unió fô célja a közvetlen szomszédság politikai stabilizálása és a saját gazdasági terjeszkedésének elôsegítése volt. Ennek csupán eszköze, de nem meghatározó célja a segítségnyújtás, illetve a kilátásba helyezett integrációs tagság. Megszívlelendôk a gyakorlati politikus észrevételei az integrációs elméletekrôl. Balázs szerint ugyanis a kedvezô konjunkturális körülmények nem várt sebességgel hajtották elôre az integrációt, amely sokkal gyorsabban haladt, mint amit az elmélet feldolgozni képes volt. Így az a helyzet alakult ki, hogy az elmélet inkább követte és utólag magyarázta, semmint megalapozta az integrációs száguldást. E társadalomtudományokban elég ritka helyzet eredményezte, hogy az elméleti munkálatok az egyedi jelenségnek bizonyuló nyugat-európai modell tanulmányozására összpontosultak: kritikai elemeket alig tartalmaznak és extrapolálhatóságuk is elég bizonytalan. Következésképp az EU elôrehaladásában alig-alig kap használható elméleti megfontolásokat az integrációs elméletektôl. Holott – figyelmeztet Balázs – a politikai döntések rövid távú, napi érdekekkel átszôtt és a választási periódusokhoz igazodó logikája nem engedhetô útjára a stratégiai távlatokba tekintô és alternatívákban gondolkodó elmélet támogatása nélkül. Balázs Péter nyíltan állást foglal a szakirodalom azon alapkérdésével kapcsolatban is, hogy összességében hogyan is kell értelmeznünk az EU külpolitikai tevékenységét. „Mihez mérjük az integráció külpolitikájával szemben támasztott igényeket?” – teszi fel a kérdést. „A tagállamok szintjérôl szemlélve például a közös kül-

130 kereskedelem-politika hatalmas vívmány, amely megsokszorozta az akciók hatékonyságát és megnövelte az EU tekintélyét a világban. Ha viszont egy föderatív állam a modell, akkor valóban fájó hiánynak, sôt mulasztásnak minôsülhet az, hogy az EUnak a mai napig nincs közös külügyminisztériuma és közös hadserege”. Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU kapcsolatok fejlôdése címû kötet tulajdonképpen két különálló, bár szorosan összekapcsolható kérdéskört tartalmaz: az egyik az EU-t mutatja be, mint a „nemzetközi jog újabb keletû és sajátos természetû alanyát”, míg a másik Magyarország és az Európai Unió kapcsolatainak fejlôdését tekinti át. A kötet továbbá áttekinti az Európai Unió nemzetközi szerepének legújabb kihívásait: a közös pénz külsô képviseletének kérdéseit, a shengeni övezet nemzetközi dimenzióját, a közös kül- és biztonságpolitika helyzetét, valamint az Unió globális szerepvállalását. Ezzel a megközelítéssel Balázs a mûködés oldaláról mutatja be az Uniót, de nyíltan megfogalmazza téziseit az EU nemzetközi szerepét illetôen is: „Az EU sokszínû és sokarcú politikai aktor. Egyes szegmensei mélyen integráltak, mások nem haladják meg az egyszerû kormányközi együttmûködés szintjét. Vannak államszerû, területhez


kapcsolódó funkciói, ugyanakkor megjelennek benne a globális folyamatokat ellenôrzô, makroregionális kormányzás újfajta elemei is. Az Unió növekvô saját identitással rendelkezik, ami azonban kevésbé érhetô tetten a tagállamok sokféle nemzeti önazonosságával egybefonódó, önmagában is többszínû Európa-ideálban. Az Unió identitásának szilárdsága sokkal inkább érzékelhetô annak zártságában, nevezetesen a szervezethez való közeledés és különösen a belépés nehéz, olykor majdnem prohibitív feltételeiben.” Az EU-magyar kapcsolatokat taglaló fejezetek elég zavaró módon be vannak ágyazva a szélesebb uniós külkapcsolati keretbe, s alapvetôen kronologikus rendben követik az eseményeket a KGST idôszaktól 2001-ig. A kötetet dokumentumok, tárgymutató és statisztikai táblázatok egészítik ki. Balázs Péter könyve az elsô magyar nyelven született monografikus feldolgozások közé tartozik az Európai Unió külpolitikájával kapcsolatban, s jól használható ismereteket közöl mindazok számára, akik akár professzionális, akár csak érdeklôdési szinten kívánnak ismereteket szerezni e témáról. GAZDAG FERENC

131

MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

Dagens Industri

Ragyogó kilátások az EU új tagországai számára Az új EU-tagállamok számára 2005 jobb év lesz, mint Nyugat-Európa számára. A Baltikum a legerôsebb, míg Magyarország küzd a legnagyobb problémákkal – értékeli a helyzetet Svédország vezetô gazdasági lapjának cikkírója. Therese Svennersjö szerint a szakértôk versenyt jósolnak az eurozónába kerülésért. 2004. május 1-jén az EU tíz új tagországgal bôvült. Észtország, Litvánia és Szlovénia helyzete a legjobb. „A Baltikum jövôje minden szempontból a legbiztatóbb” – vélekedik Gunnar Tersman, a Handelsbanken fejlôdô gazdaságokkal foglalkozó elemzôje. A lapunk által megkeresett szakértôk valamennyi új tagállamnak jó jövô évet jósolnak. Annak ellenére, hogy a többi uniós tagországot általános gazdasági visszaesés jellemzi. „Észtország a legerôsebb” „Az EMU országaiban és az Egyesült Államokban is gyengülésre kell számítani a jövô év folyamán. A globális gazdasági fejlôdés lelassul” – mondja Gunnar Tersman. Az Export-tanács felmérése szerint az új tagállamok közül Észtországban kiemelkedôen a legjobb az üzleti klíma is. A vállalkozások számára köny-

nyebbséget jelent az egyszerû szabályozás, a vásárlóerô pedig folyamatosan növekszik a térségben. Az EU-átlagnál egyértelmûen magasabb növekedési ütemû balti országok számot tarthatnak azoknak a külföldi befektetôknek az érdeklôdésére, akik nemzetközi terjeszkedésben gondolkodnak. „Magyarország a problémás ország” A legrosszabb helyzetben Magyarország van, miután jelentôs strukturális problémákkal és egyensúlyhiánnyal küzd a gazdaságpolitika terén. „Magyarország a legproblémásabb ország, fôként makrogazdasági szempontból. Túl erôs a valutaárfolyam, túl magas az infláció és túl magasak a kamatlábak. Itt a politikusok is beleavatkoznak a pénzügyi munkába” – állítja Gunnar Tersman. A következô lépés az EU új tagállamai számára a tagság a GMU valutaunióban. „A jövô év központi kérdése, hogy az országok milyen gyorsan lesznek képesek megfelelni a maastrichti kritériumoknak, és mindenképpen versengésre számíthatunk az eurozóna felé vezetô úton haladók között” – ez Mats Olaussonnak, az SEB svéd bank fejlôdô gazdaságokkal foglalkozó fôstratégájának a megállapítása. „EMU leghamarabb 2007-ben” Észtország, Litvánia és Szlovénia már tagja az ERM2 árfolyamrendszernek. Ez elôrelépést jelent azon az úton, amely az eurót bevezetni kívánó országokkal szemben állított kritériumok teljesítése

132


felé vezet. A tíz új tagállam egyike sem Lászlóné csupán egészen röviden gondolszámíthat arra, hogy már jövôre tagjai kozik el, majd így felel: „Nekünk, itt a kórlehetnek a valutauniónak. házban mindenekelôtt új szabályozásokat „Azt gondolom, hogy legkorábban és elôírásokat.” Aztán sietve hozzáfûzi: 2007-ben kerülhet erre sor” – mondja „Természetesen büszke vagyok rá, hogy Gunnar Tersman. Még ha magasabb is az Európai Unió tagjai lettünk.” lesz a növekedés, ezeknek az országokA 45 éves asszony, két gyermek anyja, nak a fô problémája marad a magas költ- a Pécsi Egyetemi Kórház egyik ápolóoszségvetési hiány. Lengyelországnak, Cseh- tályának vezetôje Dél-Magyarországon. országnak és Magyarországnak legalább 1978 óta dolgozik itt, elôször ô is há2010-ig kell várnia, míg teljesíteni tud- rom mûszakban kezdett, mint mindenják majd a valutauniós tagság feltételeit. ki más. Aztán vége lett a kommunizmus„Törökország nyitott kérdés” nak. „Én jól jártam a rendszerváltozásHogy mikor láthatjuk majd Törökor- sal, karriert csináltam.” És most? Az EU szágot az EU-ban, ez egyelôre még nem hozott-e változást? Mi a helyzet például egyértelmû. „Hogy Törökország még a kitágult szabadsággal, vagy a lényeebben az évtizedben taggá válna, azt gesen egyszerûbbé vált utazási lehetôsénem hinném. Az olyan megosztott gaz- gekkel? Kifordítja a fehér köpeny minddaság, amelynek bizonyos részei moder- két zsebét: „Mibôl utaznék?” Diplomás nek, míg más részei lemaradtak. Akkor ápolónôként a havi bruttó keresete 405 is, ha a gazdaság dinamikus és magas eurónak felel meg. Azok a kollégák, ütemû növekedést mutat” – szögezi le akiknek nincs szakképesítésük, 320 euGunnar Tersman. rót keresnek. „De ha az embernek nincs élettársa, egy másik keresô, akkor ez a www.di.se pénz nem elég a létfenntartáshoz. Sok kolléganômnek van másodállása is” – mondja Tarjányiné. Der Tagesspiegel Magyarország „Európa-rajongó” országnak számít hagyományosan, és LitMagyarország az EU-csatlakozás vánia után a második olyan EU-tagállam, amelynek parlamentje már ratifikálta az után európai alkotmányt. A rendszerváltozás A helyzet jobb, mint a hangulat – véle- után tizenöt esztendôvel már senki sem kedik Budapestrôl keltezett terjedelmes vágyik vissza a kommunizmusba, de a összefoglalójában a mértékadó berlini mindennapok sokak számára rendkívül polgári napilap munkatársa, Sven Lem- küzdelmesek. Igen széles a társadalom kemeyer. alsó rétege, nagyon gyenge és erôtlen a A magyarok május elsején óriási Duna- középosztály, s erre rétegzôdik rá az újparti fesztivállal ünnepelték visszatérésü- gazdagok növekvô tábora. Polarizálódott ket Európába. De vajon az EU-ból mennyi a társadalom – és a politika is. Az Orbán „érkezett be” abba az országba, amely ha- Viktor volt miniszterelnök vezette jobbtárai megnyitásával oly jelentôs mérték- oldali, konzervatív ellenzéki Fidesz és a ben hozzájárult a fal leomlásához? Mit szocialistákból (MSZP), illetve liberálisokjelent az EU az embereknek? Tarjányi ból (SZDSZ) álló kormánykoalíció békít-

MONITOR

133

hetetlenül szemben áll egymással. A ta- És a magyarok reménykedhetnek: 2006valy ôszi kormányválságot követôen, ig 3,1 milliárd eurót kaphatnak az eurószeptemberben megegyeztek az új mi- pai strukturális és kohéziós alapokból. niszterelnök, a negyvenhárom éves Gyurcsány Ferenc személyében. Az egykori www.tagessspiegel.de sportminiszter sikeres és karizmatikus üzletember, s habár személyét nem egy NRC Handelsblad homályos ügylettel is kapcsolatba hozzák, a szocialisták csodatevôjükként tekintenek rá. „Több képet, kevesebb szöveget!” Gyurcsány örülhet annak, hogy 2006ban lesznek a legközelebbi választások, A holland gazdasági napilapban a fenti mert a lakosság széles rétegei jelenleg címmel és „A kereskedelmi nyugati kiadók elégedetlenek a szocialisták teljesítmé- összecsapása a kelet-európai újságírókkal” nyével; a tavaly júniusi európai parla- alcímmel jelent meg Tijn Sadée számos menti választásokon is súlyos vereséget képpel illusztrált, közel egyoldalas írása. szenvedtek. A jövedelmek ugyan növeA berlini fal leomlása, a rendszerválkedtek, ám a létfenntartás költségei is tás óta a nyugati kiadók jó üzletet találegyre inkább megközelítik a nyugat-eu- tak Kelet-Európa sérülékeny újság- és rópai színvonalat. „Az emberek nem az lappiacán. „Ez egy nagyszerû piac” – állítaz érzésük, hogy jobban megy a soruk” ják a kiadók. A kereskedelmi jelleg megje– mondja Harriett Ferenczi, aki a német lenésével azonban még mindig messze ARD tévécsatornát évek óta tudósít- van a sajtószabadság álma, írja a cikk ja Budapestrôl. „Ehhez hozzájárul még bevezetôjében a szerzô. az a hagyományos borúlátás is, amely 1989-ben nagy volt az öröm: végre egyszerûen része a magyarok termé- visszatérhetett a szólásszabadság! Megszetének.” kezdôdhetett a sokoldalú médiarendszer Ha azonban a gazdasági tényeket te- kialakítása. A kelet-európai szerkesztôsékintjük, akkor kevésbé indokolt ez a bo- gekben szívesen fogadták a segítô kezerús hangulat. A kereskedelmet tekintve a ket. A nyugati kiadók pénzügyi támogagazdaság már erôteljesen összefonódott tást, újságírói menedzsmentet hoztak, és az EU-val. 2003-ban az export 74 száza- segítettek a politikai elit és az újságírók léka irányult a tizenötök Uniójába, s on- közötti régi szálak szétszakításában. nan érkezett az import 55 százaléka. A Az egykori örömbôl azonban ma már nagy nemzetközi konszernek szemében kevés érezhetô: kihûlni látszik a segítségnagyon vonzó az ország, az alacsony bé- re szorultak és a szükséghelyzetben segírek és a viszonylag jámbor szakszerve- tôk közötti ’szerelem’. zetek miatt. Így az összes nagy német „A nyugati kiadók nem azért jöttek Kekonszern is jelen van. „Az Audi például, let-Európába, hogy megvédjék a demokamely a Telekom mellett a legnagyobb ráciát, hanem hogy pénzt keressenek” – német beruházó, németországi munka- véli Malin Bot román publicista, aki tahelyeket biztosít az olcsóbb magyaror- valy novemberben kritikus hangvételû szági termeléssel” – mondja Vahl Tamás, könyvet jelentetett meg az országában a SAP nevû német szoftvercég igazgatója. folyó újságírói gyakorlatról.

134 A szlovéniai Béke Intézet jelentése szerint a kelet-európai újságírók szerepét nagymértékben az átlagos publikumnak nyújtott szórakoztatásra szûkítenék. Az intézet a nyugati kiadók kelet-európai szerepét vizsgálja. A vizsgálatokból kiderült, hogy a ’segítô kéz’ számos esetben fojtogató szorítássá változott. A nyugati kiadók kihasználják a monopóliumok elleni elégtelen törvényhozást és az újságírókat védô szakszervezetek gyengeségét. Az EFJ (Európai Újságírói Federáció) 2003 júniusában megjelent jelentésében „piac-kolonizációról” beszél, megfogalmazva azt a kérdést, hogy hogyan tudják nyugati média-nagyvállalatok a kelet-európai publikum érdekeit képviselni, ha a fontos kínálati és minôségi döntéseket a finn vagy svájci irodákban hozzák. Szakonyi Péter, magyar újságíró megerôsíti ezt a képet. „Havonta egyszer egy menedzser jött hozzánk Zürichbôl, aki a következô útmutatással szolgált: több fotóra és kevesebb szövegre van szükség!”. Szakonyi nem sajnálja, hogy a svájci Ringier kiadó tavaly év végén megvált lapjától, a Magyar Hírlaptól. „Semmilyen víziójuk vagy hosszú távú stratégiájuk nem volt” – hangoztatja. A Ringier a Magyar Hírlap mellett a Blikknek és a sokak által olvasott Népszabadságnak is tulajdonosa volt. Ez azonban a közelmúltban érvénybe lépett új monopoltörvény szerint a megengedettnél eggyel több tulajdont jelentett, amelynek következtében eladásra kínálták fel a Magyar Hírlapot. Miután nem jelentkeztek vevôk, a svájci cég véglegesen megszüntette a lapot. „Eddig csak negatív volt a nyugati kiadók hatása. Nem jöttek ide komoly brit vagy francia kiadók, csak a WAZ-hez és a Ringierhez hasonló cowboyok. Ezek olcsón vásárolnak, de visszalépnek, amint veszte-


ség jelentkezik” – mondta el Szakonyi, aki kollégáival együtt egy magyar kiadónál talált otthonra, melynek eredményeként mégis kiadásra kerül a Magyar Hírlap. A cikk mellett országonkénti felsorolásban olvasható, hogy mely médiumok vannak ’nyugati kézben’ Kelet-Európában. Magyarországról a következôket írják: A svájci és német kiadók dominálnak. A 181 ezer példányban megjelenô Népszabadságban a Ringier (49,97%) és a német Bertelsmann (17,7%) a többségi részvénytulajdonos. A 242 000 példányszámú Blikknél 100%-ban a Ringier a tulajdonos. Az ingyenes, 317 00 példányszámú Metro 90%-ban a Metro International tulajdona. www.nrc.nl

This Day

Nigéria nyitott a magyar befektetések iránt A fenti cím alatt számolt be a fekete-afrikai ország legnagyobb példányszámú napilapja Bársony András külügyi politikai államtitkár abujai tárgyalásairól. Olu Adeniji nagykövet, külügyminiszter, Abuja városában magyar vezetô diplomatával tárgyalt, akinek jelezte, hogy Nigéria hajlandó szorosabbra fûzni kétoldalú kapcsolatait Magyarországgal, különösen a befektetések és a technológia átadása-átvétele terén. Adeniji ezt abból az alkalomból fejtette ki, hogy fogadta Bársony András külügyminisztériumi politikai államtitkárt, aki háromnapos látogatáson tartózkodik az országban. A miniszter elmondta, hogy Nigéria napjainkban már barátságosabb magatartást tanúsít a külföldi befekteté-

MONITOR

135

sek iránt, és nyitott a Magyarországról Az árnyékgazdaság miatt a magyar államérkezô üzletemberek elôtt is. kassza gigantikus összeget veszít: éven„Nigéria kész üzleti kapcsolatok léte- te legalább ezermilliárd forintot (4 millisítésére Magyarországgal. A légkör egy- árd eurót). A be nem jelentett munkaerô re barátságosabb a külföldi befektetôk létszáma drámai mértékben megnôtt az iránt, és reményeim szerint a magyaror- elmúlt években. Foglalkoztatásügyi tanulszági befektetôk is ösztönzést fognak mányok szerint a feketén dolgozók száérezni arra, hogy idejöjjenek és kihasznál- ma mára elérte az egymillió fôt. ják az egyre bôvülô üzleti lehetôségeket” Az adózatlan jövedelmek miatt a ma– mondta a miniszter. gyar államnak hozzávetôlegesen ugyanAz afrikai földrészt illetôen Adeniji el- akkora bevétele marad el, mint amekkomondta, hogy az Új Gazdasági Partnerség ra az ország éves költségvetési hiánya – Afrika Fejlôdéséért (NEPAD) a különbözô kalkulálta ki a Népszabadság címû napiregionális szervezetek, például a Gazda- lap. Szakértôk becslése szerint a magyar sági Közösség a Nyugat-Afrikai Országo- bruttó hazai termék mintegy 20–30 szákért (ECOWAS) mozgósításával elindítja zalékát az árnyékgazdaság adja. Afrika egészének fejlôdését, „és azt reAz adóhatóságok tájékoztatása személjük, hogy közös projekteken keresz- rint például több mint százezerre tehetô tül képesek leszünk hatékony és eredmé- azoknak a nyugdíjasoknak a száma, akik nyes együttmûködésre” – tette hozzá. adóbevallás nélkül végeznek valamilyen Visszatérve a NEPAD tevékenységé- munkát. A diákok esetében is óriási szahez, a miniszter elmondta, hogy tárgyalá- kadék tátong a hivatalos statisztika és a sok vannak folyamatban az Afrikai Unió valóság között: míg a Központi StatisztiBizottsága és az Európai Unió Bizottsága kai Hivatal harmincezer dolgozó diákról között arról, hogyan tudná az EU a lehetô tud, az egyetemek és fôiskolák érdekképleghatékonyabban segíteni a fejlôdést. „A viseletei hetvenezerrôl beszélnek. A recsúcstalálkozón a jövôben évenként ese- gisztrált munkanélküliek közül százezdékes rendszeres párbeszédet alakítot- ren tesznek szert rendszeres jövedelemtunk ki a G8 országaival, és türelmetle- re a mezôgazdaságban. nül várjuk egyes döntéseik megvalósítáEgy 2002-ben készült tanulmány sát” – tette hozzá Adeniji. 390 és 570 milliárd forint közé tette azt az összeget, amely annak idején az adówww.thisdayonline.com hatóság megkerülésével folyt be a polgárok zsebébe. Ez „csupán” 230 és 340 milliárd forint közötti elcsalt adónak feWiener Zeitung lel meg. Ezen túlmenôen százhatvanezer vállalatnál összesen kilencszázezer olyan Elsô számú sikerágazattá válik az foglalkoztatott dolgozik, aki jóval többet keres a munkaszerzôdésben hivataárnyékgazdaság losan lefektetett bérénél, ami által mintMagyarországon egymillió ember dolgo- egy 800 millárd forint marad megadózik bejelentés nélkül – írja a bécsi napilap, zatlanul. részletezve olvasói elôtt az adócsalás válA kétszázötvenezer magyar egyéni fajait a Lajtától keletre. vállalkozó szintén eltitkolja bevétele egy

136


részét a hatóságok elôl, amivel további 150–250 milliárd forinttól fosztja meg az államot. www.wienerzeitung.at

Szabadság

Újra „kormánytéma” lett Verespatak A kolozsvári közéleti napilap részletesen ismerteti a verespataki aranybányászati tervek hátterét és az esetleges megvalósítás következményeit. Gyurcsány Ferenc magyar miniszterelnök, amikor telefonon gratulált Calin Popescu Tariceanunak miniszterelnöki kinevezéséhez, megemlítette a Verespatakon tervezett beruházás ügyét is. Kérte román partnerét, értse meg a magyar fél érdekeltségét és fokozott érzékenységét a kérdésben. Tariceanu megerôsítette, hogy a beruházás engedélyezése ügyében még nincsen végleges döntés, egyben ígéretet tett arra, hogy a döntés elôtt nemcsak az érdekelt romániai társadalmi-politikai csoportokkal, hanem a szomszédos országok kormányaival is érdemi konzultációt folytatnak majd. Korábban, a választási kampány idején maga Traian Basescu államfô – aki akkor még a DP elnöke volt – jelentette ki: támogatja a verespataki bányaterv megvalósítását. Késôbb árnyalta kijelentését, s hozzátette: ha majd más vélekedést alátámasztó szakértôi véleményt terjesztenek elé, esetleg változtat korábbi álláspontján. A DP azonban vezetôi révén is erôteljesen kapcsolódik a verespataki tervhez. 1997-ben ugyanis Radu Berceanu iparügyi miniszter idején adták koncesszióba

hárommillió dollárért 25 esztendôre az Erdélyi-érchegységben található úgynevezett aranynégyszöget a kanadai Gabriel Resources Ltd. cégnek, amelyik a Rosia Montana Gold Corporation (RMGC) kanadai–román vállalat 80 százalékos tulajdonosa. Radu Berceanu pedig akkor is a demokraták egyik vezetô politikusa volt, ma pedig a párt alelnöke és szenátora. Akkora a befolyása, hogy még ellenzékbôl is elérte 2003-ban, hogy tagja lehetett annak a különleges parlamenti vizsgálóbizottságnak, amely kiszállt Verespatakra a helyzetet felmérni, s amely végül a terv megvalósítása mellett foglalt állást. Az „aranynégyszög” alatt, a Brád–Verespatak–Aranyosbány–Zalatna által határolt területen, hatalmas értéket rejt a föld. Csak a verespataki részen több mint 300 tonna aranyat és 1600 tonna ezüstöt, ami Európa egyik legnagyobb nemesfémkincse. Az RMGC egy évvel ezelôtt egyezséget kötött a szociáldemokratákkal, hogy a választások elôtt nem nyújtja be környezeti hatástanulmányát jóváhagyásra. A cég teljesítette ígéretét, ám mindössze néhány nappal az elnökválasztások második fordulója után, december közepén benyújtotta a környezeti engedély iránti kérelmét. Addig a kormány arra hivatkozott, hogy hivatalos kérelem hiányában nincs Verespatak-ügy. Azóta tehát a verespataki probléma hivatalosan is létezik. A nemesfémkincs kinyerése érdekében a kanadai-román vállalat nem sokat teketóriázna. Lesöpörné a kincs fölött fekvô néhány települést, mintegy 900 házat, az azokban élô kétezer embert kitelepítené, kilenc temetôjükkel, templomaikkal, múltjukkal és színes, sok nemzetiség örökségét ötvözô kultúrájukkal együtt, és az ércet felszíni bányákban, hatalmas kotrógépekkel termelné ki.

MONITOR

137

Összesen több mint 400 millió tonna ér- lárt kapna. Az RMGC ugyanis az elmúlt cet darálnának porrá. A port ciánvegyü- években adó- és vámmentességet kaletekkel kezelnék, hogy az aranyat és az pott. Csupán kétszázaléknyi jövedéki ezüstöt kivonják belôle, a zagyot pedig adót kellene majd fizetnie, mert közegy akkora derítôben tárolnák, amelyben Verespatakot hátrányos övezetté nek területe a tiszai szennyezést okozó nyilvánították, s tulajdonképpen bagónagybányainál százszor, térfogata pedig ért vihetné a kincs több mint négyötökörülbelül ezerszer nagyobb. dét. Nem is maradna egyéb utána, mint Az RMGC kétmilliárd dollárnyi nyere- 1600 hektárnyi holdbéli terület. ségre tenne szert, a román állam a mintegy 15 évig tartó bányászat idôT. SZ. Z. szakában mindössze évi 20 millió dolwww.hhrf.org/szabadsag/

138

TABLE OF CONTENTS Russia has always belonged to Europe – interview with GYULA SZVÁK, historian .................... 3 ANDREA NAGY: Minority policy in the European Union, prospects of Hungarian roma after the accession ................................................................................... 12 RÓBERT GARAMVÖLGYI–ZOLTÁN NEMESSÁNYI: Sunset of national collision laws: The ”commonization” process of international private law ................................... 31 RICHÁRD HÖRCSIK: The role of national parliaments in the new European Constitution ....... 48 KATALIN ALFÖLDI: Preparation for reflections on future community programs ............. 56 SÁNDOR RÉTHI: The European Union and Russia: prospects without clear perspectives ....... 66

Review JÓZSEF CZÉDLY: New government, new program in Romania ........................................... 77 LÁSZLÓ NYIKOS: Legal and professional regulation of government stock control in three EU-candidate countries (Bulgaria, Romania, Turkey) ................................... 87 Current affairs in the EU Foreign Affairs Office of the National Assembly KATALIN BALÁZS–KATALIN SZALÓKI: Sky above the clouds – The Kyoto Protocol and the emission-trading system of the European Union ....... 102 Hungarian Central Statistical Office ESZTER NÉMETH: EU accession as reflected in the statistics ...................................... 119 Book review Péter Balázs: Foreign policy of the European Union and the development of the Hungarian-EU relationships ................................................................... 128 Monitor ................................................................................................................. 131 English Summaries................................................................................................ 139

139

SUMMARIES RUSSIA HAS ALWAYS BELONGED TO EUROPE INTERVIEW WITH GYULA SZVÁK, HISTORIAN „Observed from the West, one could easily perceive Russian history to be motionless, missing so to say qualitative changes for very long periods of time, and thus it is very difficult to separate single periods in it.” This statement was made by Gyula Szvák in one of his recent essays. We asked the scientific researcher of Russian history, head of the Centre for Russistics at Eötvös Loránd University about to what extent the Russian development can be considered to be European. The historian – fighting many preconceptions – underlines that the Russian history is particular, but in every aspect European. Concluded from this and from facts of reality the opinion of professor Szvák is that it is the question of a bilateral political decision whether Russia becomes a member of the European Union and if yes, when.

ANDREA NAGY MINORITY POLICY IN THE EUROPEAN UNION, PROSPECTS OF HUNGARIAN ROMA AFTER THE ACCESSION There are quite different perceptions of minorities existing in the member states of the European Union, we can find states denying the idea of „minority existence” (France, Greece) and other states acknowledging to the highest extent the individual and collective rights of national minorities (Austria, Finland). The Union does not have any uniform legal protection system for minorities, although – above all within the framework of the European Parliament –diverse initiatives have been started concerning the protection of minority languages. The protection of the rom/gipsy minorities is particularly important, taking into consideration their quantitative proportion within the Union and their especially disadvantageous situation. Though the European Union has not created any legal regulation concerning the roma on community level, but – like member states as well – it has been trying already since the ’90s to ameliorate their situation through diverse community programs. After the accession, in accordance with the community principles on equality of chances and elimination of discrimination, Hungary strives to create a more tolerant climate by changing the non-rom members of the society, especially in the field of education and public health. Another group of measures consists of programs, specifically aiming to ameliorate the situation of roma in the domains of human resources, agricultural and rural development and regional policy.

140


RÓBERT GARAMVÖLGYI–ZOLTÁN NEMESSÁNYI SUNSET OF NATIONAL COLLISION LAWS: THE ”COMMONIZATION” PROCESS OF INTERNATIONAL PRIVATE LAW The international private law has developed since its coming to existence within national frameworks, and since the establishment of the Hague Conference on Private International Law it has been incorporated by an increasing number of international agreements. Although the regulation activity of the European Communities has not covered the domain of collision law during the first decades, with the Amsterdam amendment of the establishing treaties it has become more and more the focus of attention: with careful steps the process of „commonization” of international private law has started. Real break-through however will be reached with the ratification by member states of the European Constitution, which will create real, hardly restricted legislative competence for the European Union concerning the regulation of international collision law questions.

RICHÁRD HÖRCSIK THE ROLE OF NATIONAL PARLIAMENTS IN THE NEW EUROPEAN CONSTITUTION The problems in connection with democracy, sovereignty and legitimacy became more and more perceptible as supranational institutions became ever stronger during the development of the Union. The democratic deficit emerged as a complex question involving community law and order, decision-making of the Union, the Union and its citizens and the parliamentary deficit. The author gives an overview on how the role of national parliaments has changed in the decision-making mechanism of the Community beyond the classic legislative functions. Among other things he describes the Maastricht Treaty, which realized as first the importance of national parliaments in procedures within the Union, he mentions the Treaty of Amsterdam establishing the possibility of decreasing the democratic deficit on a national level. He analyses the functioning of the Convention, which he followed with increased attention in order to analyse whether it means any further step concerning the decrease of democratic deficit. As regards the European Constitution he states: the treaty on the constitution currently under ratification includes a number of articles which may contribute to the creation of a more operable Union. In this process an unquestionable role will be played by the national parliaments which –after coming into force of the Constitution in 2006 – as part of the Union’s decision-making process can bring the world of the Brussels bureaucracy closer to the European citizens.

SUMMARIES

141

KATALIN ALFÖLDI PREPARATION FOR REFLECTIONS ON FUTURE COMMUNITY PROGRAMS During the last twelve-eighteen months Brussels decision-making has „cooked in its kitchen” several documents which can influence to a great extent the direction in which discussions setting the future budgetary and political course shall look for and find solutions. At the beginning of 2004 the European Commission has published its budget proposal for the period of 2007-2013 and then it published the third Report on Cohesion introducing its proposal for the structural policy of the above planning period. Meanwhile it elaborated and – asking for the opinion of the public of the Union – opened for consultation its communication describing the future European research and development policy, playing an important role in determining the 7th Framework Program on Research and Development. By inviting external experts, it started a thorough examination on the realization of the Lisbon process. This essay looks for the answer to the question whether elaborating priorities and functioning mechanisms of two important community support funds at the same time and under identical circumstances makes it possible – despite of planning taking into consideration different targets – the harmonisation of professional and political thinking dominating the programs to be elaborated.

SÁNDOR RÉTHI THE EUROPEAN UNION AND RUSSIA: PROSPECTS WITHOUT CLEAR PERSPECTIVES While in Ukraine the new Kiev government makes spectacular gestures towards the European Union, in Moscow the approach to building contacts with the European Union became more controversial. There are no real long-term plans to enhance approximation, in fact when passing new Russian acts in recent years striving towards euroconformity became weaker, although this had been general priority before. According to the author of our article, the current situation seems to be acceptable both for Moscow and for Brussels. Question is when one of them realises that it is necessary to build up clear perspectives concerning future goals and concerning the tasks of both parties in achieving them.

JÓZSEF CZÉDLY NEW GOVERNMENT, NEW PROGRAM IN ROMANIA 2004 was the year of elections in Romania. If we look back, at the beginning of last year few of the political analysts would have forecasted that this would also become a year of turn. In our article we would like to present the objectives of the new Romanian government, what effects these will have on the Hungarian community in Romania, and on the economic and political contacts of the country.

142


LÁSZLÓ NYIKOS LEGAL AND PROFESSIONAL REGULATION OF GOVERNMENT STOCK CONTROL IN THREE EU-CANDIDATE COUNTRIES (BULGARIA, ROMANIA, TURKEY) This essay is the continuation of two other studies published earlier in the journal. Similarly to the earlier essays this one is a theoretical work as well. It presents the legal regulation of the supreme audit institutions in the future EU member states, but does not evaluate it from a professional point of view. It takes into consideration the Lima declaration, the establishing document of INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) having a membership of 180 supreme audit institutions, according to which the functioning and activity of the supreme audit institutions shall always be determined by the constitutional system, historical traditions, social environment, political and professional culture of the given country.

143

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME GYULA SZVÁK

historian, professor, head of the Centre for Russistics at Eötvös Loránd University

ANDREA NAGY

adjunct, lecturer at the Chair of International Relations at the College of Nyíregyháza, expert on European law, takes part in the education at the Faculty of European Studies

RÓBERT GARAMVÖLGYI

assistant lecturer, Faculty of Law, University of Pécs

RICHÁRD HÖRCSIK

Member of Parliament, vice president of the Committee on European Affairs of the Hungarian Parliament, professor, head of chair at Debrecen University of Reformed Theology

KATALIN ALFÖLDI

colleague of VÁTI Directorate of Regional Development

SÁNDOR RÉTHI

economist, former counsellor at the Commercial Representation of Hungary in Moscow, researcher of the economy of member states of the Commonwealth of Independent States

JÓZSEF CZÉDLY

economist, at present deputy director of the journal „Hungarian Word” in Romania, lives since 1948 in Bucharest, except for those four years, when his forced working place was at the Danube-Black Sea Canal and at a rice-plantation alongside the Danube. After 1989 economic director of the RMDSZ (Democratic Alliance of Hungarians in Romania), sub-prefect of Bucharest between 1996 and 2000

LÁSZLÓ NYIKOS

holder of a candidate’s degree in economic sciences, scientific counsellor at the Institute of Development and Methodology of the Hungarian State Audit Office

KATALIN BALÁZS

Colleague of the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

KATALIN SZALÓKI

Colleague of the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

ESZTER NÉMETH

economist, head of the International Dissemination Section of the Hungarian Central Statistical Office

FERENC GAZDAG

researcher professor, Kodolányi János College, Székesfehérvár

E számunk szerzôi

SZVÁK GYULA történész

az ELTE Ruszisztikai Központjának vezetôje, egyetemi tanár

NAGY ANDREA

a Nyíregyházi Fôiskola Nemzetközi Kapcsolatok Tanszékének fôiskolai adjunktusa, európai jogi szakjogász, részt vesz az Európai Tanulmányok Szak oktatásában

GARAMVÖLGYI RÓBERT

egyetemi tanársegéd, PTE-ÁJK

NEMESSÁNYI ZOLTÁN

egyetemi tanársegéd, PTE-ÁJK

HÖRCSIK RICHÁRD

országgyûlési képviselô, az Országgyûlés Európai Ügyek Bizottsága alelnöke; tanszékvezetô egyetemi tanár, Debreceni Református Hittudományi Egyetem

ALFÖLDI KATALIN

a VÁTI Területfejlesztési Igazgatóság munkatársa

RÉTHI SÁNDOR

közgazdász, a Moszkvai Magyar Kereskedelmi Képviselet volt tanácsosa, a FÁK-államok gazdaságával foglalkozó kutató

CZÉDLY JÓZSEF

közgazdász; a Romániai Magyar Szó igazgatóhelyettese; 1948 óta Bukarestben él, kivéve azt a négy évet, amikor kényszermunkahelye a Duna– Fekete-tenger csatorna, illetve a Duna-menti rizstelep volt, 1989 után az RMDSZ gazdasági igazgatója, 1996 és 2000 között Bukarest alprefektusa

NYIKOS LÁSZLÓ

a közgazdaságtudományok kandidátusa; az Állami Számvevôszék Fejlesztési és Módszertani Intézet tudományos tanácsadója

BALÁZS KATALIN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

SZALÓKI KATALIN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

NÉMETH ESZTER

közgazdász; a Központi Statisztikai Hivatal Nemzetközi Tájékoztatások Osztályának vezetôje

GAZDAG FERENC

kutatóprofesszor, Kodolányi János Fôiskola, Székesfehérvár

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Recommend Documents