2. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR 2006/2.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom G. MÁRKUS GYÖRGY: Az EU válságszindrómája és az átalakuló modernitás . . . . 3 Az EU a WTO Doha-forduló motorja – Interjú BALÁS PÉTERREL, az Európai Bizottság kereskedelmi fôigazgató-helyettesével . . . . . . . . . . 16 GYÖRKÖS PÉTER: 2005 a fordulatok éve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 FORGÁCS IMRE: Miért kell iparûzési adót fizetni? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 JUHÁSZ-TÓTH ANGÉLA–SZALAY KLÁRA: Az európai uniós döntéshozatal kontrollja a nemzeti parlamentekben I. . . . . . . . . . . . . . . 36 SCHÖPFLIN GYÖRGY: A brit elnökség esete az Európai Unióval . . . . . . . . . . . . 60 RIEGER LÁSZLÓ–SZÔKE GYULA: A 2004–2005. évi gabonaintervenció jellemzôi Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 BOD TAMÁS: Jótékony felzárkózási kényszerben – Békés megye eredményei, gondjai és tervei az EU-ban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Szemle

KORMÁNY ATTILA: Jogharmonizációs eredmények és kihívások az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 NAGY SÁNDOR GYULA: Az európai uniós támogatások hatékonyságának értelmezése és mérésének módszerei . . . . . . . . . . . . 100 Uniós aktualitások

DEZSÉRI KÁLMÁN: Az EU osztrák elnökségének feladatai és céljai . . . . . . . . 112 Országgyûlés Külügyi Hivatala KOVÁCS KRISZTIÁN: Pénzügyi szolgáltatások az EU-ban 2005–2010-ben: közelebb a fogyasztóhoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Központi Statisztikai Hivatal BAKSAY GERGELY: A maastrichti kritériumok teljesülése az elôzetes 2005-ös adatok alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Konferenciák

Szociálpolitika az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Az Európai Tükör 2006. januári számában a „Befogadó Európa? – Nemzetközi kulturális konferencia Budapesten” címû cikk végérôl sajnos lemaradt a szerzô neve: Zongor Attila. Kedves szerzônktôl és olvasóinktól elnézést kérünk.

3 G. MÁRKUS GYÖRGY

Az EU válságszindrómája és az átalakuló modernitás „A nyugati modernitás elavulttá vált. Ezt a modellt, amely a kapitalizmus, a demokrácia, a jogállam és... a nemzeti szuverenitás elegye volt, újra kell tárgyalni és tervezni. Ez jelenti a nyugati pártalapú demokrácia sokat vitatott válságának lényegét. A kelet-nyugati konfrontáció végét követô megnövekedett öntudat jegyében akár radikalizálódásra, akár megreformálásra is sor kerülhet. Nem szabad feladnunk az európai modernitás vívmányait, a parlamenti demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, az egyén szabadságát, ám szakítanunk kell azzal, ahogy ezek – az ipari társadalom öntôformáiba kerülve – érvényesültek.” (Beck 1993:17) Woody Allen rendezô-színész mondja az Annie Hall prológusában: nem szeretne olyan klub tagja lenni, amely még ôt is felveszi. A magyar társadalom széles csoportjai mindmáig nem tették túl magukat a rendszerváltással kapcsolatos csalódásaikon, azon a sokak számára traumatikus tapasztalaton, amelynek lényegére – már évekkel ezelôtt – Ferge Zsuzsa mutatott rá: megkaptuk a szabadságot, de elveszítettük a biztonságot. (Ferge:1995) Miután bekerült a panaceának hitt Európai Unióba, az átlagpolgár azt tapasztalja, hogy a csodavárás ismét csak nem jött be. (Aki újságot olvas, azt is tudja, hogy a gazdag országok politikusai tizedszázalékokon vitatkozva zárkóznak el az ô gondjaitól és reményeitôl.) Az értelmiségi pedig kénytelen rájönni: a „nyugat” másodrangú polgáraként az egyik válságból, anélkül, hogy az megoldódott volna, egy másik – európai, sôt globális –, súlyosbodni látszó válságba került. A rendszerváltás (utó)válságából belecsöppen Európa patologikus jelenségektôl sem mentes, rossz közérzettel (European Social Unease – Cuperus:1995) kísért modernitásválságába, amit sok más mellett jelzett Lisszabon csôdje, a francia és a holland nem-ek is. Ami azonban vigasztalhat bennünket, magyar européereket: ha nem kerültünk volna be, a válság még nyomasztóbb lenne… Az EU válságáról beinduló vita a nyilvánosságban – a korántsem jelentéktelen fajsúlyú – aktualitásokra koncentrál: referendumokra, a költségvetési patthelyzetre, az ellenállásra a bôvítésekkel szemben. Az Európa-politika depolitizáltságát (Mair:1995) igazolva, többnyire figyelmen kívül hagyják a mélyebb társadalmi, kulturális, történelmi és demokráciaelméleti összefüggéseket. Holott a társadalomtudományoknak volt és van mondanivalójuk, hozzátennivalójuk a ma még fôleg csak önigazolásokat keresô politikusok és az izgalmas részigazságokra vadászó újságírók fejtegetéseihez. Ezért – mellôzve az eseménytörténet tárgyalását – megkísérlem a politikai szociológia törésvonalakkal foglalkozó vonulatának (Lipset-Rokkan:1969) gondolatiságát becsatornázni az Európa-vitába.

4

EURÓPAI TÜKÖR 2006/2 • FEBRUÁR

I. Krízis-dimenziók Rossz közérzet Európában

Jean Monnet (in Cuperus:2005) szólt arról, hogy kétfajta dinamika létezhet, a reményé (ô ezt tapasztalta és hirdette) és a félelemé (ma ezt éljük meg). S. Freud írt a harmincas években a fasizálódás nyomán kialakuló rossz közérzetrôl a kultúrában (Unbehagen in der Kultur), ma Európa válságjelenségei váltják ki mind több emberbôl az elbizonytalanodást. Unbehagen in Europa – mondhatnánk itt a kontinensen, a nyertesnek bizonyuló és magukat nyertesnek tudó angolszászok és ázsiaiak magabiztos optimizmusával szemben. Sokáig tûnt úgy, hogy (Nyugat-)Európában: • egyre többet fogyaszthatnak; • egyre több lesz a munka; • egyre nagyobb lesz a biztonság, a társadalmi és a nemzetek közötti béke; • egyre több demokráciát (W. Brandtot idézve) mernek. A fin du siècle beköszöntött. Az európai elit azt sem tudja eldönteni, hogy a globalizáció részének vagy a globalizáció elleni védôbástyának tekintse magát. Pedig ha ez utóbbi opciót választja, akkor az Uniót éppenséggel maga alá gyûrheti a globalizáció, és – Mario Monti ex-fôbiztos szavaival – Európa Sanghaj külvárosává válhat. (Joffe:2005) Az Arany Hatvanas éveket, s 1988–1990 átmenetileg fellángoló eufóriáját a kontinentális Nyugat-Európában a félelem dinamikája váltja fel: • A keynesi-jóléti állam fénykoráról még a liberális R. Dahrendorf is mint Európa szociáldemokratizálásáról beszélt. (Dahrendorf:1983) Mára a 2/3-os társadalmat, a középosztályosodást, a gazdasági dinamizmust és a teljes foglalkoztatottságot a polarizáció, a „közép elvékonyodása”, a növekedés stagnálása, a tömeges munkanélküliség váltja fel. Miközben a szociális államot nem egyszerûen karcsúsítják, hanem alapjait is kikezdik... Az európai versenyképesség áraként Európának és az európai jóléti államok polgárainak önfeladását követelik: a lemondást társadalom-modelljükrôl … (Dahrendorf:1996) • Diszfunkcionálissá válik a multikulturalizmus, az európai progresszió Nagy Ábrándja. A szubkultúrák párhuzamos vagy egymást ellenségeknek tekintô társadalmakká, gettókká alakulnak. Paul Scheffer már 2000-ben feltûnést keltett és heves vitákat váltott ki, amikor „Az érkezés Országa – The Land of Arrival” címû munkájában arra mutatott rá, hogy a türelem közönnyé, az egymás mellettiség drámává alakul. (Scheffer:2003, Cuperus:2005) S az egykor becsábított migránsok frusztrált és lázadó gyermekei-unokái az erôszak és a gyûlölet spiráljának beindítóivá válnak. • Egyre többen fordulnak el a másik nagy ábrándtól: magától Európától. Európai identitás mint társadalmi jelenség gyakorlatilag nem létezik. A gazdasági konjunktúra évtizedei „csak a jót” sugallták. Annál drasztikusabban mutatkoznak ma meg az integráció ellentmondásai, (U. Beck szavait idézve a rizikótársadalomról) nem szándékolt mellékhatásai. (Beck: 2003)

AZ EU VÁLSÁGSZINDRÓMÁJA ÉS AZ ÁTALAKULÓ MODERNITÁS

5

Az Uniót politikai jellegûvé formáló politikusok szembesülni kényszerülnek a politikum európai paradoxonaival. • A világ legszupranacionálisabb integrációja a világ legnacionálisabb, kulturálisan, politikailag egyik legdiverzifikáltabb kontinensén teremtôdött meg. Sokáig tûnt úgy, hogy politikai erejét az államok sokszínûségének igenlésébôl és megszelídítésébôl meríti a kozmopolita államalapítás kísérlete. (Beck:2001) Az elmúlt idôszakban a kulturális identitás nélküli unióban a magát megtagadottnak vélô nemzet bosszújának (Cuperus:2005) vagyunk a tanúi. • A határait voluntarista módon kiterjesztô, a birodalmi módon túlterjeszkedô (Cuperus ír imperial overstretch-rôl) több százmilliós unióról mindinkább kiderül, hogy valójában mûvi elit-konstrukció (Mair:2005), amelynek legitimációja sincs: a legdemokratikusabb országok demokrácia-hiányos együttese állt elô. • A politikai jelleg és a vindikált politikai identitás a politikai célok (a „finalitás”) tisztázatlanságával jár együtt. Az európaizálódás mint homogenizációs kísérlet

A népirtás(ok)ba torkolló II. világháborút követô idôszakban (Nyugat-)Európában történelmi imperatívusz teremtôdött meg. A nemzetállami rivalizálások meghaladásának, az integrációs folyamatok elindításának elmulasztása azzal fenyegetett, hogy: • folytatódhatnak az önpusztító folyamatok; • civilizációs visszaesés következik be; • Európa mint gazdasági-hatalmi entitás gyengül, és végsô soron fokozatosan periferializálódik; • (Nyugat-)Európa képtelen lesz ellenállni a szovjet befolyásnak. Az európaizálódás eszméje és folyamata az évszázados európai tendenciákkal való szakításként tételezôdött. (Bartolini:2006) Mind a béke-küldetés, mind a periferializálódásnak való ellenállás missziója szembeállította az integráló politikai eliteket az európai történelemnek a Római Birodalom bukásával kezdôdô fô vonulatával: az elkülönüléssel, a határok meghúzásával, a differenciálódással. Nem véletlen, hogy a francia-német kibékülés elôfeltétele és a lényeget feltáró velejárója volt az európai integrációnak. A keleti bôvítésnek viszont egyik legproblematikusabb eleme az a tény, hogy az új tagországok messze vannak attól, amit németül Vergangenheitsbewälltigung-nak, a múlttal való szembenézésnek mondanak… Sôt, sok helyütt és sok vonatkozásban inkább a nemzeti múlt nosztalgikus újraélesztése folyik. A történelmi távlatokban gondolkodó, Stein Rokkan hagyományait folytató politikai szociológia Európa politikai fejlôdésének következô szakaszait különböztette meg: • az adminisztratív határokat teremtô hatalmi centrumok (államok) kialakulása (state building); • a kapitalizmus kifejlôdése; • a nemzetté válás (nation building); • a demokratizálódás;

6


• a jóléti újraelosztás (Sozialstaatlichkeit, social citizenship). (Rokkan: 1980, Flora: 1981, 1983, Bartolini: 2006) Történelmi cezúra?

Több mint egy évezreden át tartott a politika nacionalizálódása. A globalizáció viszont felgyorsította a nemzetállami határokon való túllépést – európai dimenzióban az egységesülés, a szabványosodás tendenciáit kényszerítette ki. Az európaizálódás politikailag destrukturálja a nemzetállamot. (Bartolini:2006) Több-kevesebb eredménnyel megkérdôjelezi: • az állami szuverenitást és határokat; • az ipari kapitalizmus nemzetállam-centrikus intézményeit, • a kulturálisan homogén nemzetek elvét; • a reprezentatív demokrácia gyakorlatát; • a jóléti (nemzet)államot. Inherens és meghatározó feszültség alakult ki a liberalizált gazdasági folyamatok, tranzakciók „szabadsága”, kötetlensége és a szociális biztonság „kötöttségébôl”, állami kötelezettségébôl fakadó politikai legitimáció között. (Bartolini:2006) Szembekerült a periferializálódás visszafordításának, a gazdasági teljesítmény növelésének kényszere a korábbi fejlôdési szakaszok vívmányainak fenntartásával, az ún. „rajnai kapitalizmussal” (Albert:1991), az európai társadalommodellel (Dahrendorf:1996). Ezzel együtt feltûnik a poszt-bipoláris világállapot kezelésére adható adekvát válasz(ok) hiánya: gazdaságilag a globalizálódó digitális kapitalizmusra („Lisszabon” sikertelensége), politikailag a transzatlanti kapcsolatok feszültségének megoldására. Európai törésvonalak (cleavages)

Vizsgáljuk meg az európaizálódás, az integráció szempontjából az Európa politikatörténetében kialakult négy – Rokkan óta klasszikusnak számító – törésvonalat (Lipset–Rokkan:1969): 1. Milyen tartalmakat hordoz ma – a kronológiailag elsô – centrum-periféria (CP) törésvonal, vagyis a kulturálisan (is) alávetett területek, lakosságok ellenállása a centralizáló hatalmak behatolásának? 1. • A globalizációban domináns régió(k) és a periferializálódás veszélyének kitett Európa közötti cleavage gazdasági, hatalmi-területi és kulturális dimenzióban. 1. • Az EU-n belül a nemzetállami szuverenitás ôrzése és a „hagyományos” határokon túlterjeszkedô európaizálódási folyamat (például Törökország felvételének témája) közötti ellentét. 1. • Az egyes országokon belül: a szupranacionális európaizálódást támogató s az annak ellenálló, azt lazító erôk, érdekcsoportok. Ide tartoznak az integráció „finalitását” (föderalizmus – C, „nemzetek Európája” – P) illetô konfliktusok is országok, s országokon belüli csoportok, irányzatok között.


7

1. • Az EU-n belüli „mag” és az abból kiszorítottak hatalmi-gazdasági-kulturális konfliktusa, többek között az új tagok és a régiek viszonya. 1. • Egy lehatárolt (EU mint erôd) és egy nyitott/expanzív Európa hívei közötti megosztottság. 1. • Befogadás/kirekesztés (különösképpen a migráció) problémaköre. 1. • Az európai roma etnikummal kapcsolatos konfliktusok. (Thelen:2005) 2. Vallási törésvonalak 1. • Az EU keresztény jellege és öröksége körüli felfogások ütközése. 1. • Az európai muzulmán jelenléttel és általában a multikulturalizmus vallási vetületével kapcsolatos konfliktusok. 3. Város-vidék közötti, termelési módok közötti konfliktusok* 1. • Az európai kérdések kapcsán tartott népszavazások Európa-szerte meghaladottnak vélt területi megosztottságokat hoztak felszínre: a kozmopolita városok és a gazdaságilag is marginalizált vidék között. 1. • Agrártámogatási konfliktusok. 1. • A hagyományos nagyipari „fordista” és a „poszt-fordista” termelési-regulációs módok (Lipietz:1998), a nagyüzemi jellegû „régi” és az Új Gazdaság közötti törésvonal, gazdasági jellegû, valamint kulturális (életmódra vonatkozó), a materialista és a nem-materialista értékorientációk közötti vita. 4. Munka – tôke törésvonal 1. • A neoliberalizmus és a jóléti állam, illetve a szociál-protekcionizmus ellentéte. 1. • Közösségi és nemzetállami szintû viták az Unió céljairól, jövôjérôl. 1. • A cultural politics, a kulturális politizálás posztmodern formáinak elôtérbe kerülése, a gazdasági-társadalmi cleavage-ek alárendelôdése kulturális-területi törésvonalaknak (Márkus G.: 2005, 2001, 1998; Lipset:1967; Kriesi: 2005) Demokráciadeficit

Az európai válságszindróma egyik összetevôje az alábbi, a reprezentatív demokrácia hiányosságára utaló diszkrepancia: egyrészt sajátos és kiélezett (régi vagy átalakult) formában (újra)jelentkeznek a felvázolt törésvonalak, másrészt – a posztmodernitás és a globalizáció körülményei között – nem látszanak olyan politikai aktorok, akik/amelyek a demokratikus legitimáció és reprezentáció elvei szerint adekvát módon megjelenítenék ezeket a cleavage-eket. Válságjelenségeket mutatnak a nagy „néppártok”. Az európaizálódást vezérlô bürokratáknak, eliteknek már hosszabb ideje nincs tényleges (weberi értelemben vett) legitimációja. Ez a deficit nem egyszerûen vélet* Eredetileg: ipar – mezôgazdaság

8


len hiba, hanem egy tudatos stratégia következménye. Már Jean Monnet-vel egyértelmûvé vált az európai témák policy-vá, szakértôi kérdésekké redukálása, depolitizálása, kivonása mind a (politics értelmében vett) politika, a néppártok közötti verseny, mind a politikai nyilvánosság ellenôrzô-alakító és demokratikus kontrollja alól. (Mair:2005) Az „európai ész cselének” bizonyult az is, hogy „gyáva kormányok Európa nevében (és ostora nyomán) olyan (piacosító – G. M. Gy) reformlépésekre merészkedtek, amilyeneket különben, soha nem tettek volna”. (Joffe:2005) A populisták elôretörését az elmúlt években egyebek között az magyarázza, hogy ezek a pártok negatív elôjellel szakítottak a tabuval, és éppen az Európa-ellenességet tették – egyik – fô témájukká. Az új tagországokban is tapasztaltuk, hogy a fô áramlathoz tartozó (mainstream) pártok racionális-technokrata módon unalmasan érvelnek az EU mellett, a populisták viszont „izgalmasan” mobilizálnak Európa ellen. A populista jobboldal az európaizálódást egyszerre osztály- és kultúrharcosan („mi” és „ôk”), fôleg a kulturális dimenziókban, szimbólumokkal operálva, érzelmi töltettel tematizálja. Hiszen a valóságban is – Hanspeter Kriesi szavaival – a magasan kvalifikált és kozmopolita polgárok lesznek nyertesek, az alacsony képzettségû patrióták pedig a vesztesek. (Kriesi:2005) Maga az integráció mesterséges konstrukció. Olyan ház – Peter Mair (Mair:2005) hasonlatával –, amelyet pártpolitikusok építettek fel, de amelyben egyre kevesebb hely marad a pártoknak és a pártpolitikának. Politikai mûrôl van szó, amelynek társadalomalakító potenciálját, politikai jellegét már csak azért is redukálják, mert a politika mint alrendszer egyre gyengébbé válik mind a gazdasággal, mind pedig a kulturális szférával szemben. Peter Mair arra a következtetésre jut, hogy az európai demokratikus deficit nem annyira közösségi szintû okokra vezethetô vissza, hanem arra: az egyes társadalmak szintjén tapasztaljuk a pártok, elsôsorban a hagyományos pártok, a pártrendszer válságát/kiüresedését. A nemzetállami szintû demokratikus választások, a választási ciklusok, egyáltalán a reprezentatív demokrácia rendszere válnak a problémamegoldás szempontjából is terhessé és diszfunkcionálissá. Vagy talán lehetséges – Benjamin B. Barber már másfél évtizede hasonló következtetésre jutott (Barber:1995) –, hogy a poszt-nacionális, posztmodern világ (s ezen belül Európa) egyben poszt-demokratikus is lesz? Ezt látszik alátámasztani a Die Zeit kiadója: a francia és a holland nem „a nemzet lázadása volt a posztdemokratikus Leviathán ellen” (Joffe:2005) Identitásproblémák

Lényegi következménye a konstruáltságnak az, amit a politológusok a no demos tézisben fejeznek ki, azt állapítva meg, hogy nincs európai nép, nyilvánosság, civil társadalom. Szükségszerûen hiányzik hát az Európai Unió kohéziót és cselekvôképességet biztosító identitása. Ezt illusztrálja az Eurobarometer felmérése a Gallup Hungary közremûködésével. (Eurobarometer–Gallup:2003)


9

1. táblázat. Nemzeti és európai identitás 1.1. Csak nemzeti azonosságot vallók százalékos arányai: EU-15 EU-25 10 új tagállam Magyarország

40 39 33 39

1.2. Elôször „nemzeti”, aztán európai identitást vallók: EU-15 EU-25 10 új tagállam Magyarország

44 46 54 53

1.3. Elôször európai, aztán nemzeti identitásúak: EU-15, 25 Új 10

8 6

1.4. Csak európai identitást vallók: EU-15, 25 Új 10 Magyarország

4 2 0

Forrás: Gallup i.m.

Voluntarista utópiának tûnik az a habermasi „jámbor óhaj” (Sollen) is, hogy – ha már, úgymond, lehetetlen és talán nem is kívánatos a kulturális jellegû identitás – akkor meg kell teremteni a demokratikus nemzetállamok mintájára a szupranacionális európai alkotmányos patriotizmusra épülô politikai identitást. (Habermas:2001) Ez már csak azért sem lehetséges, mivel meghatároz/hat/atlan a célul kitûzött politikai berendezkedés jellege. Az identitás hiánya sok szempontból diszfunkcionális, kritikus szintre szorítja le a kohéziót (ahogy ez 2005 ôszén-telén a költségvetés siralmas alkudozásaiban is megnyilvánult). Claus Leggewie mutat rá, hogy – a jobb- és baloldali populizmusok sajátos szimbiózisa miatt – mind a globalizáció, mind az európai integráció bírálata során „csúnya ellenségképekkel” operálnak. Az antiamerikanizmus, az antikapitalizmus mellett az antiszemitizmus is manifesztté válik. (Leggewie:2005) A magyar nemzeti identitás eurokonformitásának kérdôjelei

Számos vizsgálat számol be a magyar lakosság körében tapasztalt nacionalista értelmezési mintákról és a nem jelentéktelen mértékû idegenellenes sztereotípiákról. 2002-ben zárult le a Gallupnak az akkori Országimázs Központ megbízásából végzett identitásvizsgálata. (Gallup:2002) Ennek adataiból kirajzolódik egy olyan típusú nemzettudat, amely Jane Austen klasszikus regényének címével jellemezhetô: „Büszkeség és balítélet”. Az utóbbi kifejezésen a magyar, úgymond, nemzeti jellem „balsors”-központúságát értve… (Hunyady:2004)

10


2. táblázat. Országimázs-összetevôk Egyetértôk százalékos aránya Büszke Fényes múlt Történelmi sérelmek* Sikeres ország Jó gazdasági teljesítmény Szolidáris, igazságos társadalom

90 88 98 53 42 30

* RESSENTIMENTS – „megszenvedte már…” jellegû történelemszemlélet.

Forrás: Gallup 2002 adatai alapján

Aligha várható a magyar társadalom többségétôl ôszinte szembenézés a múlttal, igazi európai összetartozási tudat kialakulása, ha a fenti szemlélet – politikai motiváltságú – erôsödésére, „bebetonozására” kerülne sor…

II. A második modernitás kihívása Az Európai Unió, az integrációs stratégia elbizonytalanodása összefügg az eddigi fogalmaink szerinti, vagyis az „elsô” – az ipari társadalom struktúráihoz és logikájához kapcsolódó – modernitás elavulásával. Ennek az újabb Nagy Átalakulásnak az elméleti kereteit legplasztikusabban Ulrich Beck mûvei vázolják fel. (Beck:1986, 1993, 2001, 2005) Beck mellett Anthony Giddens, Zygismund Baumann, Christopher Lash és Wilhelm Zapf munkássága említendô meg. (Beck–Giddens– Lash:1994) Az új paradigma üzenete az, hogy – Max Weber kifejezésével – „a világ varázstalanításának”, azaz a racionalizáció és a felvilágosodás diadalmenetének tartott klasszikus modernizáció egyre folytathatatlanabbá válik. Európa Amerika mögött lemaradt, sôt ma már attól tarthatunk, hogy Kína, sôt India is (a maga 7%os növekedési rátájával) lekörözi Európát. S ahhoz, hogy ne folytassuk-folytassák a folytathatatlant, egyfajta rendszerváltásra van (lenne) szüksége az ipari modernitásnak s magának Európának is. Ulrich Beck – a frankfurti iskola kritikai örökségébôl kiindulva a differenciálódás, a pluralizálódás, a miliôk elkülönülése, valamint a globalizáció és az ökológiai-válság folyamatait feldolgozva – jut el a reflexív modernizáció paradigmájához. A vagy-vagy világát felváltó és-világ

Ulrich Beck a két – ellentétes, de egymást átható – modernitás kulcsfogalmait a futurista Kandinsky egy 1927-es tanulmányában fellelhetô ellentétpárra vezeti vissza. Ami eddig volt-van, az a „vagy-vagy” általi elválasztottságra épült, a jövô viszont az „és” egymás mellettiségére. Egyértelmûség áll szemben bizonytalanság-


11

gal, szakosodás a sokféleséggel, kiszámíthatóság a többértelmûséggel. Leépülnek a határok, de az is kiderült, hogy az embereknek milyen nehéz, sôt milyen elviselhetetlen határok nélkül, „vagy-vagy” nélkül, illetve – a posztmodernitás fogalmaival – a felgyorsulásnak és a határok eltûnésének, „tér és idô összesûrûsödésének” körülményei között élni. Egyszerû modernitás

Nos, mibôl áll össze az európai struktúrákat ma is domináló régi, ipari modernitás? Az a modernitás, amely napjainkban – eltérô mértékben, az egyes országok adottságaitól függôen – egyszerre meghaladott (Észak-Amerikában) és jelenlevô (Európában)? (És mely számos régióban még elérendô, kiteljesítendô célként tételezôdik...) 1. Az ipari társadalom modernitásában az emberek életpályáját, élethelyzetét az osztálystruktúra határozza meg. Az osztályok rendies szocio-kulturális elemeket is ôriznek, ám alapjukat az ipari termelés folyamatában elfoglalt hely, a tôke és a munka közötti ellentét képezi. Az osztályok, illetve nagycsoportok szerinti szerkezet, a rétegzôdés körülményei között a foglalkozás, a keresômunka jellege szerint alakul a szociális egyenlôtlenség dinamikája, eszerint alakulnak az egyének fogyasztási és szabadidô-eltöltési szokásai, politikai nézetei, kötôdései. 2. Az ipari társadalmak a strukturális funkcionalizmus által leírt differenciált alrendszereknek köszönhetôen válnak teljesítôképesekké. „Autonóm, binárisan kódolt részrendszerek” (Luhmann:1984) törvényszerûségeiben a szembenállás logikája jelenik meg: az erkölcsben a jó és a gonosz, a gazdagságban a kifizetôdô és a ki nem fizetôdô, az esztétikában a szép és a csúnya, a politikában pedig a barát és az ellenség kettôssége, ahogy ezt a német politikatudós C. Schmitt, a vagy-vagy klasszikus teoretikusa kifejti. (Scmitt:1963) 3. Az egyszerû modernitás mozgásformája lineáris és egydimenziós racionalizációs folyamat, a „mindig többet”-jellegû tervezô célracionalitás jegyében. A kockázat-társadalom

Ezt a modernitást radikalizálja, alakítja át a reflexív modernizáció mint az ipari modernitás alapjainak „önátalakulása”. A nem-szándékolt hatások nyomán bekövetkezô változások (Csernobil-effektus) meghatározóvá válnak. (Beck 1993:72–76) A reflexív modernitás elválaszthatatlan a kockázattársadalom létrejöttétôl, amennyiben – a ma oly divatos tudás-alapú társadalom koncepciójának ellentmondva – nem a tudásra, hanem a következmények nem-tudására épül. A mellékhatások korában élünk, s ez az, amit kezelni kell, mind módszertanilag, mind a mindennapi életben és a politikában. (Beck 1994:175) Ulrich Beck, a klasszikus szociológia téziseivel szakítva, a második modernitást „posztracionális” jellegûnek látja. Éppen a célracionalitás rendjének csôdje ala-

12


pozza meg a rizikótársadalmat. Az ipari társadalom és a jóléti állam kialakulása annak az elôfeltételezésnek a jegyében ment végbe, hogy az emberi-társadalmi lét összefüggései kiszámíthatóvá és ellenôrizhetôvé tehetôk. Azonban éppen az ellenôrzés és az irányítás igényének a mellék- és utóhatásai vezettek el a kiszámíthatatlanság visszatéréséhez. A rizikótársadalomban éppen az elôre nem látott mellékhatás lesz a változások motorja. A kockázati problémák az ambivalencia elismerését kényszerítik ki. (Beck 1993:45, 49) A „második modernitás” az alábbi jellemzôket mutatja: 1. A sok vonatkozásban súlyosbodó társadalmi egyenlôtlenségek a társadalomhoz tartozó emberekkel együtt individualizálódnak. Az osztályok és a nagycsoportok elmosódnak, eltûnôben vannak. A reflexív modernizáció eltörli az osztályok meglétének kulturális elôfeltételeit. Az életformák függetlenednek a munkafolyamatban elfoglalt helytôl. Az osztály- és rétegzôdéselméletek egyre kevésbé képesek leírni a társadalmi folyamatokat. 2. A korábban szigorúan elkülönült alrendszerek között és ezeken belül megszûnôben van az ellentét-jelleg, a szembenálló kategóriák egymással kombinálhatók lesznek. Az elkülönülés, a differenciálódás problematikussá válik. A társadalom szintjén a koordinációt és az autonómiát egyaránt lehetôvé tevô összekapcsolódások, hálózatok, egyeztetések alakulnak ki. Ez az, amit hálózati társadalomnak is neveznek. (Castells:2000) 3. Az ipari társadalom lineárisan haladó racionalitásának visszaszorulása az eddigi intézményi bizonyosságokat kérdôjelezi meg: leküzdhetôk-e az elôttünk álló kihívások a versengô demokrácia, a piacgazdaság és a jóléti társadalom eddig alternatíva nélkülieknek tartott intézményeivel? (1993:75–80) A családtól kezdve a jogon át a politikai pártokig, s hozzátesszük: végül, de nem utolsósorban, az európai integráció szervezeti, irányítási formáiig, a társadalmi intézmények alól kicsúszik az a strukturális alap, amelyre épültek. Antimodernitás a második modernitásban

Társadalmi szintûvé válik az önveszélyeztetés. A modernizáció folytatódása az ipari modernitás alapjait ássa alá. Mindez – még további – közösségvesztést, szociális dezintegrációt idézhet elô. Az „és” elvének megfelelôen ez a három tendencia: a régi modernitás folytatódása, az új típusú modernizáció, továbbá a modernitás-elôttiség és modernitás-ellenesség nem vagy-vagy-módon, tehát nem egymással szemben mûködve, hanem az egymásmellettiség komplex viszonyai között érvényesül. A rizikótársadalom lényegéhez tartozik az elôreláthatatlanság. Minél inkább visszaszorítják az és kiszámíthatatlanságai a vagy-vagy bizonyosságait, annál elviselhetetlenebbé válhat az és világa. „Mennyi bomlást visel el az ember?” – kérdezi Beck. A világ varázstalanítása weberi tézisének helyére C. Schmitt logikája lép: az élet veszélyeztetettsége leegyszerûsítést hoz magával, mindenekelôtt barát-ellenség dichotómiát. (C. Schmitt:1963)


13

III. Európai alternatívák Beck három forgatókönyv érvényesülését tartja lehetségesnek: 1. Radikalizálódás, az antimodernitás, a barbárság térnyerése. 2. A reflexív modernitás társadalmi ellenôrzése, humanizálása, a rizikótársadalom önkorrekciója. 3. Visszalépés az ipari modernitáshoz. Úgy véljük, a modernitás-válság sújtotta Európa jövôje összefüggésbe hozható a fenti alternatívákkal, bár nem egyszerû egybeesésrôl van szó. Az EU távlatait felvázolni próbáló politikusok és értelmiségiek körében a jövôkép három alapsémája alakult ki: • az „elsô modernitás” keretei közötti koherencia helyreállítása: amire a nemzeti (jóléti) állam nem képes, azt európai szupranacionális szinten szabályozva megvalósítani; • piaci, többközpontú, az inkoherenciát vívmánynak tartó individualista és globalizáció-párti Európa-koncepció; • re-nacionalizálás: a nemzeti szuverenitás és identitások primátusa. Az alternatíva megválasztásában a „nagy” politikai-ideológia irányzatok mindeddig nagyjából elkülönültek. A jobboldali tradicionalisták és nacionalisták a harmadik, a neoliberálisok a második opció mellett kötelezték el magukat. A baloldali alternatíva többnyire az elsô modernitás szupranacionális megôrzése volt. „…A kihívás nem annyira az, hogy valami újat találjunk ki, hanem az, hogy az európai nemzetállam nagy vívmányait a nemzeti határokon túl más formában ôrizzük meg. Új csupán az az entitás lesz, amely ily módon keletkezik majd.” (Habermas:2001) A Blair-féle fordulat viszont a piaci-globalista irányba tartott. Jelenleg pedig újabb szociáldemokrata elmozdulás tanúi lehetünk, amely egy nem-neoliberális bal-jobb konvergencia jele lehet. Egyre több baloldali értelmiségi és politikus látja a nemzetállam szerepének „rehabilitációjában”, vagy legalábbis a nemzeti sajátosságok, a diverzitások felértékelésében az Unió és az európai társadalmak válságjelenségeibôl vezetô kiutat. René Cuperus, az európai szociáldemokrácia think-tank-jeinek egyik vezetô társadalomtudósa a nemzetállamhoz való visszatérést sürgeti. Ez jelenthet – írja – horgonyt a bizonytalan idôkben, ez optimalizálhatja a gazdasági teljesítményt, „a nemzeti szinten állhat helyre a bizalom politikusok és állampolgárok között, és teremthetô meg egy harmonikus több-etnikumú társadalom. Európának könnyítenie, és nem akadályoznia kell ezt a folyamatot. Más szavakkal: a nemzetállamon múlik az EU, az európai szociális modell és a harmonikus több-etnikumú társadalom jövôje.” (Cuperus 2005:22) Hasonló megnyilvánulások olvashatók az utóbbi idôkben Peter Mandelson – egykori New Labour ideológus – fôbiztostól is. (u.ott) Úgy véljük, van valami igazság a már-már elcsépelt argumentumban: az EU mindig talált valami kiutat, ha nagy válságba került. Az Európai Unió – vezetô politikusainak számos tévedése ellenére is – mindig kész volt az önkorrekcióra. Talán éppen az alapiránynak – a viták során csak negatívumként felfogott – eldöntetlensége –

14


mint az új modernitás felé mutató erény volt eddig is az EU életképességének és jövôképességének a titka. „Európa – írja U. Beck, az új modernitás teoretikusa – nem más, mint a permanens válság. Ám éppen ezzel magyarázható sikertörténete is. A jelenlegi válságot félreértjük, mert hibásak az elvárásaink Európával szemben. Lehetséges, hogy egy Európára adott igen rejtôzik az alkotmányról tartott francia és holland népszavazásokon kimondott nem mögött. A nem-nek, a demokrácia e vitális kifejezésének, feltehetôleg európai motívumai vannak. Az európai szkepticizmus hangja ez. Könnyen félreértik azok, akik Európát csak egy technokrata konszenzusmodell és a nemzetállami homogenitás mintájára tudják elképzelni. Európa azonban a különbség és a partikularitás elismerésén alapul. Ez teljesen új dolog, amely nem értelmezhetô sem az államelmélet, sem a demokrácia-elmélet fogalmaival.” (Beck:2005)

Irodalom Albert, Michel (1991): „Capitalisme contre capitalisme”. Paris. Seuil. Barber, Benjamin B. (1995): „Jihad vs McWorld”. New York. Random House. Bartolini, Stefano (2006): „Re-Structuring Europe: Centre-formation, system building and political structuring between the nation state and theEuropean Union”. Oxford University Press. (Megjelenés elôtt) Beck, Ulrich (1986): „Risikogesellchaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne”. Frankfurt/Main: Suhrkamp Verlag. Beck, Ulrich (1993): „Die Erfindung des Politischen. Zu einer Theorie reflexiver Modernisierung”. Frankfurt/Main: Suhrkamp Verlag. Beck, Ulrich (2003): „A kockázat-társadalom. Út egy másik modernitásba”. Budapest: Andorka Rudolf Társadalomtudományi Társaság – Századvég Kiadó. Beck, Ulrich (2001): „Der kosmopolitische Staat”. EUROZINE. 05. 12., 4.p. Beck, Ulrich (2005): „Die Lebenslüge der deutschen Politik”. Die Welt. 29. 09. Beck, Ulrich – Giddens, Anthony – Lash, Scott (1994): „Reflexive Modernisation”. Cambridge: Polity Press. Castells, Manuel (2000): „The Network Society”. Oxford. Blackwell. Cupereus, René (2005): „European Social Disease: a Threat to the EU?” Wiardi Beckman Stichting. Amsterdam. Dahrendorf, Ralf (1986): „Die Chancen der Krise”. München. Dahrendorf, R. (1996): „Die Quadratur des Kreises – Freiheit, Solidarität und Wohlstand. Transit”. 12, 5-28. p. Eurobarometer – Gallup Hungary (2003): „Európaiság és nemzeti identitás az EUban”. EB-59 – CCEB 2003. 2. www.galupp.hu Flora, P. (1981): „Stein Rokkans Makro-Modell der politischen Entwicklung Europas: ein Rekonstruktionsversuch“.Kölner Zeitshcrift für Soziologie und Sozialpsychologie. 33. 1. 397-436. p.


15

Flora, P. (1983): „Introduction–S. Rokkan’s Macro Model of Europe”, in: Flora et al. State, Economy and Society in Western Europe. Frankfurt. Ferge Zsuzsa (1995): „Szabadság és biztonság”. Esély. 5. sz. Gallup Hungary (2002): „Országkép vizsgálat”. http://www.gallup.hu Habermas, Jürgen (2001): Hamburg Lecture. Elôadás június 21-én, a Hamburgi Egyetemen. Hunyady György (2004): „A nemzetek jelleme és a nemzeti szterotípiák”. http://www.mindentudas.hu Joffe, Josef (2005): „Von wegen Wohlfahrt und Gerechtigkeit”, Die Zeit, 24. Kriesi, Hanspeter (2005): „Parties as mobilizing agents of the political conflict potentials linked to European integration”. Universitaet Zürich. Leggewie,Claus (2005): „Haessliche Feindbilder gesucht”. Internationale Politik. 7. Juli. 96–107. Márkus, György G. (1998): Törésvonal-szerkezet és pártrendszer. In: Kurtán S. et al. ed. Magyarország évtizedkönyve. Demokrácia Kutatások Alapítvány. Budapest. 372-384. old. Márkus, György, G. (2001): A politikai törésvonalak Magyarországon nemzetközi összehasonlításban. Általános Vállalkozási Fôiskola, Budapest. – Tudományos Közlemények 4. szeptember. 80-105. old. Márkus, György G. (2005): Magyar szín/ek/ az európai pártrendszerek palettáján – Tíz tézis a politikai megosztottságról. Általános Vállalkozási Fôiskola, Budapest. – Tudományos Közlemények 12. április. 65-69. old. Lipietz, Alain (1998): „Nach dem Ende des „Goldenen Zeitalters” – Regulation und Transformation kapitalistischer Gesellschaften”. Argument. Berlin – Hamburg. Lipset, S. M. (1969): „Revolution and Counter-Revolution: Change and Persistence in Social Structures”. London. Luhmann, Nicholas (1984): „Soziale Systeme. Grundrisse einer allgemeinen Theorie”. Frankfurt. Mair, Peter (2005): „Popular Democracy and the European Union Polity”. Eurogov. Rokkan, Stein (1970): „Citizens, Elections, Parties”. Oslo. Universitetsforlaget. Rokkan, Stein (1980): „Eine Familie von Modellen für die vergleichende Geschichte Europas”. Zeitschrift für Soziologie (9) 2. 118-128. Rokkan, Stein–Urwin, Derek: (1982): „The Politics of Territorial Identity”. London. Sage. Scheffer, Paul (2003): „The Land of Arrival”. Amsterdam. Schmitt, Carl (1963): „Begriff des Politischen”. Berlin. Duncker und Humblot. Thelen, Peter (2005): „Roma: Angekommen nach 600 Jahren”?

16


Az EU a WTO Doha-forduló motorja Interjú Balás Péterrel, az Európai Bizottság kereskedelmi fôigazgató-helyettesével A világgazdasági partnerek a WTO Doha-fordulójában nem ellentételezték eddig megfelelôen az Európai Unió kompromisszumkészségét. Ez a megállapítás Hongkong után is igaz – állítja Balás Péter, aki maga is az Európai Bizottságot képviselte a decemberi, miniszteri szintû tanácskozáson.

– A Világkereskedelmi Szervezet (WTO) legutóbbi találkozója még az úgynevezett Doha-forduló részét képezi. Milyen várakozásokat lehetett hozzá fûzni, különösen a két évvel ezelôtti, látványos cancúni kudarcot követôen? – Az 1995-ben létrejött WTO történetében ez az elsô körtárgyalás-sorozat (forduló), noha elôdszervezetének, az Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Egyezménynek (GATT) már voltak hasonló fordulói. A 2001-ben, a katari Dohában hozott határozat alapján beindított tárgyalássorozatot azért nevezik fordulónak, mert a WTO összes tagja között, a szervezet teljes tevékenységi területérôl folytatott, átfogó tárgyalásokat vetített elôre. Mégpedig két céllal: a világkereskedelem liberalizálása minél nagyobb kört érintsen, de úgy, hogy közben minden résztvevô a számára elfogadható gazdasági egyensúlyt alakíthasson ki. Ugyanakkor általánosan elfogadott cél volt, hogy a fejlôdô országok érdekeinek, fejlesztési szempontjainak különösen nagy hangsúlyt kell kapniuk. Ezt tükrözi a tárgyalássorozat hivatalos neve is: Doha Fejlesztési Forduló (közhasználatú angol rövidítéssel DDA). Itt adok-kapok alkukról van szó, mindenkinek szektoronként – ipar, mezôgazdaság, szolgáltatások – eltérôek az érdekei, s bizony engedményeket is kell tennie. Noha nem szívesen hallgatják ezt az elméleti közgazdászok, de tudomásul kell venni: a WTO-ban a tárgyalások meghatározóan merkantilista elvek szerint zajlanak, ami azt jelenti: nem annyira a piacnyitás elméleti elônyeit veszik figyelembe a tagországok, hanem a hazai termelôi lobbik érdekeit tartják szem elôtt, s ennek megfelelôen a saját kiviteli feltételeiket akarják javítani. Igen fontosak itt a szociális és a politikai szempontok, ideértve a munkahelyek védelmét vagy a fizetési mérleg egyensúlyát, amelyek az export növelése, illetve az import visszafogása mellett szólnak. A dohai elveknek megfelelôen két nagy területen indultak meg a tárgyalások. Egyfelôl az árukereskedelem (ipari és mezôgazdasági termékek), illetve a szolgáltatások kereskedelme feltételeinek javításáról, vagyis a piacra jutási témákról, másrészt pedig az ún. szabályalkotásról, azaz új nemzetközi kereskedelmi szabályok kialakításáról. Ezek a tárgyalások 2002 eleje óta, elhúzódóan folynak – a dolog nehézkességét az is kifejezi, hogy most, Hongkongban sem sikerült végsô megállapodásra jutni. Európai szempontból sajnálatos például, hogy miközben a mezôgazdasági piacra jutás teljesen elôtérbe került, addig az ipari és szolgáltatási termékek piacainak megnyitása, vagy a szabályalkotás, mondjuk a dömpingeljárásokra vonatkozóan, igencsak háttérbe szorult.

AZ EU A WTO DOHA-FORDULÓ MOTORJA

17

– A WTO csaknem másfélszáz tagot tömörít. Kik a fôbb szereplôk, milyen érdekek vezetik ôket? – Kezdve a saját házunk táján: az egyik fôszereplô éppen az Európai Unió, amelynek 25 tagállamát kizárólagos felhatalmazással az Európai Bizottság képviseli a WTO-ban. Ez azt jelenti: Brüsszel itt maga jár el a tagországok helyett, amelyek ugyan maguk is WTO-tagok, jelen is voltak Hongkongban, de közvetlenül nem vettek részt a tárgyalásokban. Ugyanakkor, az alább említett egyeztetési mechanizmus keretében, a Bizottság természetesen folyamatosan konzultál a tagállamokkal. Fôszereplô természetesen az Egyesült Államok, a fejlôdô világból Brazília, India, mellettük Kanada, Japán, Kína, Dél-Korea, Szingapúr, Malajzia, Indonézia, a jobbára mezôgazdasági érdekektôl vezérelt Ausztrália és Új-Zéland, valamint Argentína, Chile, a Dél-afrikai Unió, Egyiptom, s Európából még az EU-n kívüli Svájc, Norvégia. Kelet-Európából Oroszország és Ukrajna WTO-felvételi folyamata jelenleg tart, miként néhány arab országé is – míg másoké az ô térségükbôl még meg sem kezdôdött. G4-nek, a Négyek Csoportjának nevezik a WTO-n belül az EU-t, az USA-t, Brazíliát és Indiát, mint a kompromisszumot kialakító szereplôket. Nagyjából huszonötös-harmincas az a kör, amely a tényleges tárgyalási fórumot jelenti, s amelyet a genfi WTO-szlengben a „zöld szalonnak” neveznek, mert nagyköveti szinten rendszerint a WTO-vezérigazgató – jelenleg Pascal Lamy volt EU-biztos – tárgyalójában egyeztetnek. Fontos viszont tudni: a WTO-ban minden döntés csak egyhangúlag születhet, szavazás gyakorlatilag nincs, ami megnehezíti a folyamatot. A végsô megállapodásban ugyanis figyelembe kell venni minden WTO-tag, még a legkisebb országok érdekeit is. Az országok érdekszövetségeket alkotnak, de általában nincsenek állandó barátok vagy ellenfelek. Különösen érzékeny szektor például a mezôgazdaság, az EU számára is. Ennek a területnek a zászlóvivôje hagyományosan az ún. cairnsi csoport volt – az élen az ausztrálokkal –, amelyhez korábban Magyarország is tartozott, ám közben megváltozott a pozíciója. A cairnsiek kiemelt szerepét újabban átvette a három éve alakult, a fejlôdô világ számottevô országait tömörítô G20 csoport. – Melyek a fô akadályok, amelyek nehezítik a megegyezést? – A tárgyalások kétségkívül nem haladnak olyan gyorsan, mint ahogyan elôirányozták ôket. 2005 végéig elvileg le kellett volna zárni a teljes fordulót, noha a jóval kisebb taglétszámú GATT-ban is közel kétszeresére húzódtak az egyeztetések: az 1986-ban indult Uruguay-forduló 1990 helyett csak négy évvel késôbb zárulhatott le. Reméljük, hogy a Doha-forduló esetében ez nem így lesz. Annál is inkább, mivel az amerikai kormánynak legkésôbb 2007 elejéig van tárgyalási mandátuma, márpedig vannak kétségek azt illetôen, hogy az elnökválasztást megelôzô évben a Kongresszus meghosszabbítaná-e ezt a felhatalmazást. Az akadozás fô oka röviden az, hogy túl kevés ország érdekelt a WTO-tárgyalások sikerében, legalábbis kevesen állnak készen a megegyezéshez szükséges áldozatok meghozatalára. Korábban az EU-t és a közös agrárpolitikát (KAP) tekintették a fô kerékkötônek. Ám 2003, a KAP reformjának beindulása óta az EU komoly lépéseket tett ezen a számára érzékeny területen. A legutóbbi éppen a cukorrendtartás átalakítása volt. A

18


reform lényege: a termelést ösztönzô támogatásokat a termeléshez közvetlenül nem kapcsolódó szubvenciókká alakítják át, s csökkentik például a belsô árakat, közelítve ezzel a világpiaci árhoz. Ajánlatként már az elôzô Európai Bizottság idején is felmerült a mezôgazdasági exporttámogatások felszámolása – ezt a fejlôdô országok, mint egy anakronizmus felszámolását, ôszintén szólva joggal is követelték. Más kérdés – s errôl Hongkongban nem is született egyezség –, hogy a liberalizált agrárkereskedelem elôtt nem csak az olyan közvetlen exporttámogatások jelentenek akadályt, mint amelyekkel az EU él, hanem az olyan bújtatottak is, mint például az amerikai állami hitelek, az anakronisztikus exportmonopóliumok vagy a túltermelésbôl adódó készletek nemzetközi segélynek álcázott piacra dobása. – Milyen engedményekre volt kész az EU, s mit könyvelhet el végül? – Az engedmények kérdését az Unión belül is heves viták kísérték. A legutolsó, októberi ajánlat értelmében az EU – egy szûk, különösen érzékeny termékkört leszámítva – a legmagasabb importvámok 60 százalékos csökkentését javasolta. Ez a jelenlegi 80–120 százalékos szintrôl kiindulva azt jelenti, hogy ebben a termékkörben nemigen maradna 50 százaléknál magasabb vám. Ezen túlmenôen az EU a vámkvóták bôvítését is ajánlotta. Úgy érzem, nem túlzás azt állítani, hogy kezdeményezéseivel az EU a Doha-forduló motorjaként mûködött, miközben a világgazdasági partnerek nem ellentételezték eddig megfelelôen a kompromisszumkészségét. Ez a megállapítás Hongkong után is igaz. Decemberben ugyanis arról az önmagában nem túl jelentôs tényrôl született megállapodás, hogy egy évszámot – 2013-at – rendeltek a közvetlen agrárszubvenciók felszámolásának követelményéhez, miközben továbbra sem ismert, hogy például az USA, Ausztrália vagy Kanada hogyan fogja felszámolni a saját agrártámogatásait. Igaz, a párhuzamosság elvének jegyében külön munkaprogramot dolgoztak ki az ilyen, egyéb támogatási formák megszüntetésére. El kell ismerni azt is: az EU határozott támogatásával és saját példája nyomán, a legszegényebb országok érdekében rögzítették, hogy a „mindent, csak fegyvert nem” (Everything But Arms, EBA) elvét követve 2008-ig, néhány kivételtôl eltekintve (97 százalékban) felszabadítják számukra a teljes importot. Ugyanígy: gyorsított liberalizációt tûztek ki a gyapottermelésben és -kereskedelemben, amelyhez pedig igen komoly amerikai lobbiérdekek kötôdnek. Európa mindamellett sajnálja, hogy – jobbára a feltörekvô gazdaságok, Brazília, India és Argentína ellenállása miatt – nincs áttörés az ipari termékek kereskedelmének liberalizálása, s még kevésbé a szolgáltatások liberalizálása tekintetében. Igencsak elmaradtak a várakozásoktól a szabályalkotási tárgyalások: továbbra is széles körben vitatják például a dömpingeljárások reformjának céljait, részleteit. Az EU ebben kiegyensúlyozó szerepet próbált játszani, hiszen egyrészt maga is alkalmaz dömpingeljárást, másrészt az európai exportôrök révén szenvedô alanya a gyakran túl szigorúnak, méltatlannak tartott amerikai gyakorlatnak. Különös európai érdek a szabályalkotásban a földrajzi eredetvédelem erôsítése. A tokaji bortól a dijoni mustáron át a parmezán sajtig igaz, hogy külsô, elsôsorban tengerentúli gyártók visszaélnek az európai földrajzi helyekhez kötött elnevezésekkel – a megállapodást itt komoly tengerentúli lobbiérdekek nehezítik.

AZ EU A WTO DOHA-FORDULÓ MOTORJA

19

– A fô hongkongi konkrétum, hogy az EU 2013-ban véget érô költségvetési ciklusához igazodva, lebontják a mezôgazdasági exporttámogatásokat. Ám a párizsi Politikai Tanulmányok Intézetének kimutatása szerint ezek egyébként is csökkenôben vannak: már csak évi 2,8 milliárd euróra rúgnak az EU-ban, a 90-es évek 10 milliárd eurójával szemben. Mégis, a tagországok megosztottak az agrárium, illetve a piacvédelem megítélésében. Hogyan alakult ki az Európai Bizottság tárgyalási mandátuma? Mit jelentenek az úgynevezett vörös vonalak, amelyeket Peter Mandelson EU-biztos sem léphetett át? – A Bizottság felhatalmazása elég általános jellegû volt. Itt azt jelentette, hogy nem léphette át a KAP reformjának 2003-as kereteit. Erre vonatkozóan részletes számítások készültek, hogy például a prognózisok szerint a támogatások csökkentése mit jelenthet a gazdák jövedelmében, azaz milyen kiegészítô intézkedésekre lehet szükség. A Bizottság a tagállamokkal Hongkongban is két szinten konzultált: egyrészt a sokszor hajnalig húzódó tárgyalások után, már minden reggel az ún. 133-as bizottság keretein belül, amelynek neve az EU-alapszerzôdésnek a kereskedelempolitikát szabályozó passzusára utal, másrészt a többször is összehívott miniszteri szintû Tanács keretében. Örömmel lehetett megállapítani, hogy a bizottsági pozíció széles körû támogatást kapott: a tagállamok egyetértettek abban, hogy most már másoknak kell elôrelépniük, s letenniük valamit az asztalra. Minden bizonnyal nehéz tárgyalások elé nézünk még. SZÔCS LÁSZLÓ

20


GYÖRKÖS PÉTER

2005 a fordulatok éve Hosszabb idô kell ahhoz, hogy hitelesen értékelhessük a 2005-ös évet. Az EU-25 elsô teljes éve tele volt fordulatokkal. Döntôen negatív fordulatokkal. Az év végén egy pozitív lépéssel talán mégis sikerült új irányba állítani az Unió hajóját. A pénzügyi perspektíváról született megállapodás soha jobbkor nem jöhetett volna. Jelentôsége messze túlmutathat a kiés befizetések 2013 végéig szóló rendszerén. Megteremtôdhetnek ugyanis a feltételek a 2005-ös év eseményei által felzaklatott, irányt veszteni látszó, döntésképtelenségtôl szenvedô Európai Unió lehiggadásához, konszolidációjához, és a stabilitás erôsítésével párhuzamosan a megújulás, a reformok higgadt elôkészítéséhez. Természetesen nincs garancia arra, hogy ez így be is következik. A 2006-os éve jól kezdôdik, de nem láthatjuk elôre, miként végzôdik. Ne feledjük, 2005 nyarán az EU gyomorbajos állapotban ment nyári szabadságra, az év vége mégis meghozta a várt nyugalmat.

2005 és a brit elnökség értékelése Az elsô félévi luxemburgi elnökség nagy elánnal és ütemes teljesítménnyel indult. A tavaszi csúcson felülvizsgálatra került a lisszaboni stratégia és a Stabilitási és Növekedési Egyezmény. Sokakban gyökeret vert az a meggyôzôdés, hogy ezek után Luxemburg és Juncker miniszterelnök lehet az egyetlen garancia a pénzügyi perspektíva megoldására. A májusi brit és az észak-rajna-vesztfáliai választások után a tárgyalások fokozatosan felgyorsultak. A politikai környezetet azonban alaposan átírta a francia és a holland népszavazás. Ennek eredményeként a 2005. júniusi EiT igazi „válság-csúcstalálkozóvá” vált… és nem tudta teljesíteni küldetését. Bár az Alkotmányszerzôdés ratifikációja tekintetében a felfüggesztési klauzula az adott helyzetben megfelelô eredmény volt, a pénzügyi perspektíva kapcsán talán elsôsorban nem is a megállapodás elmaradása, hanem sokkal inkább a konfliktus jellege és stílusa eredményezett igencsak válságközeli helyzetet. Nagy-Britannia meghatározó szerepet játszott abban, hogy a júniusi EiT kudarcba fulladt. Sokan Blairt tették felelôssé a válságért, és abból indultak ki, hogy a brit miniszterelnök, ha nem is rombolja majd tovább, de leállítja az európai építkezést. Mások már ekkor úgy nyilatkoztak, hogy túl szép is lett volna, ha ilyen korán döntés születhet a legösszetettebb és leginkább konfliktusos dossziéról. A francia és a német belpolitikai fejlemények tükrében reálisan volt feltételezhetô az is, hogy az egyes európai vezetôk közötti személyes konfliktusok elvezethetnek az európai erôviszonyok átrendezôdéséhez. Két fejlemény azonban gyorsan átformálta a politikai környezetet. Blair 2005. június 23-án rendkívül érdekes beszédet mondott az Európai Parlamentben. Hitet tett az európai integráció mellett, egyensúlyba helyezte annak gazdasági és politikai

2005: A FORDULATOK ÉVE

21

dimenzióját, és új hangsúlyokat fogalmazott meg elsôsorban az európai gazdaságitársadalmi modell fenntarthatóságának biztosítása érdekében. Ez a személyesen összeállított beszéd egyrészt lecsillapította a legkritikusabb hangokat, másrészt reményt adott arra, hogy a brit elnökség ténylegesen nekifeszül a pénzügyi perspektívának. A másik nem várt fordulatot a londoni terrormerényletek jelentették. Bár egyes vélemények szerint ezzel még kevesebb energia jutott az elnökségi feladatok ellátására, kétségtelen tény, hogy a Nagy-Britanniát ért támadás hatására elhalkultak a kritikus és cinikus megnyilatkozások a félév kilátásait illetôen. Mint várható volt, és ahogy azt utólag a brit hivatalos értékelések is megerôsítik, London két stratégiai célt helyezett elôtérbe, s ezek mentén strukturálta az elnökségi periódust. Az elsô három hónapban egyetlen központi téma uralta a napirendet: a csatlakozási tárgyalások megkezdése Törökországgal. Bár ehhez kapcsolódott a horvát tárgyaláskezdés is, az kétségtelenül csak mellékszerepet játszott a nagy stratégiai játszmában, amelynek eredményeként 2005. október 3-án (azaz már 4-én hajnalban) megkezdôdtek a török és a horvát csatlakozási tárgyalások. Miután az elnökség azt is bejelentette, hogy november elôtt nem kezd érdemben foglalkozni a pénzügyi perspektívával, általánosságban negatív hangulat alakult ki az Unióban. A passzivitás, a brit nemzeti prioritások közösségi prioritásként való beállítása több tagállamra irritálóan hatott. A döntésképtelenség, egyes tagállamok belpolitikai helyzete, a német és a lengyel kormányalakítás elhúzódása sokat rontott a közhangulaton. Némi megnyugvást hozott a hampton-court-i informális állam- és kormányfôi találkozó. Eredetileg Blair az európai gazdasági-társadalmi modell fenntarthatóságáról tervezett felsô szintû vitát. A globalizációs kihívásokkal szembesülô Európa reformkényszereit próbálta napirendre venni. A témakör mögött meghúzódó politikai és ideológiai konfliktusokat azonban nem kívánta felvállalni, így a csúcson már nem a modell, hanem az új cselekvési irányok áttekintése volt napirenden. A beazonosított témák (K+F; egyetemek; migráció; energia; biztonság; az Unió globális szerepvállalása) érdemi feldolgozása az osztrák elnökség alatt kezdôdik meg, de az induló vita hozzájárult ahhoz, hogy mindenki úgy érezhesse: az Unió kész szembenézni a modern kihívásokkal, de eközben még meg kell oldani a hagyományos feladatokat is, elsôsorban pedig a „legtradicionálisabb” dossziét, a pénzügyi perspektívát. A brit elnökség minimális idôt hagyott az érdemi vitára. A december 5-én benyújtott javaslatcsomagját kategorikus elutasítás fogadta, ahogy a másodikat is december 14-én, de eközben „sikerült levezetni a gôzt”, és kellôen strukturálni a megoldandó és megoldható kérdések listáját. Mindezek eredôjeként egy intenzív, de a vártnál nem hosszabb Európai Tanács 2006. december 16-ról 17-re virradóan elfogadta az Unió 2007–2013-as idôszakra szóló költségvetési keretét. Ez azt is jelentette, hogy 2013-ig tervezhetôvé, kiszámíthatóvá vált az Unió jövôje, a közös politikák sorsa. Egyúttal pedig megállapodás született a reformok elôkészítésének menetrendjérôl is. Így tehát, minden elôítélet és idôközben szerzett vegyes benyomás ellenére, a brit elnökség stratégiai szempontból eredményes volt. A török tárgyaláskezdés és a

22


pénzügyi perspektíva mellé még felkerült az eredménytáblára a cukorreform, a REACH, a jobb szabályozás és az adattárolás is. Bár ennél több is elérhetô lett volna, a 2005 nyári helyzethez képest mindenképpen fordulat következett be az Unió fejlôdésében, és több horrorisztikus esemény után végre pozitív elôjellel.

Európa állapota 2006 elején Általános vélemény, hogy 2005 annus horribilis volt az Unió történetében. Egy új tagállam szempontjából ennek jelentôségét különösen aláhúzza az az ellentmondás, miszerint az EU akkor jutott fejlôdésének egyik mélypontjára, amikor éppen az elsô teljes évet írtuk a kibôvített EU-ban, és a történelem eddigi (és mindenkori) legnagyobb bôvítése továbbra is sikeresnek tekinthetô. A változatlanul érzékelhetô averziók, a rendszeresen felbukkanó szemöldökráncolások mellett ugyanis egyetlen kezelhetetlen, vagy súlyosan negatív következményrôl sem lehet számot adni. Ami Európában jelenleg súlyos probléma vagy gond, az nem a bôvítés miatt áll fönn vagy következett be. A bôvítés kétségtelenül felnagyíthat, kihangsúlyozhat kedvezôtlen tendenciákat, jelenségeket, de semmiképpen nem tekinthetô azok okának. 2005-ben folytatódott az Unió három nagy projektje: a bôvítés, a mélyítés és a költségvetés kialakítása. Ezek közül a költségvetés hosszú és gyötrelmes vita után elfogadást nyert, az Unió és a közösségi politikák kiszámítható pályára kerültek 2013-ig, miközben fokozatosan megkezdôdhet, 2008–2009-tôl pedig felgyorsulhat a reformok elôkészítése és bevezetése. A mélyítés (vagy inkább az integráció erôsítése) kétségtelenül törést szenvedett. Az a tény, hogy két alapító tagállam utasította el az Alkotmányszerzôdést, olyan dilemmákat vet föl, amelyekre fél évvel a negatív referendumok után sem lehet egyértelmû választ adni. A gondolkodási idôszak elsô hat hónapja sok szellemi termékkel nem szolgált. Ehelyett a cselekvés, azaz a pénzügyi perspektíva elfogadása vitte elôre az integráció ügyét. Európa ma még nem tud választ adni sem arra a kérdésre, hogy mi lesz az Alkotmánnyal, sem arra, hogy mi lesz Európa jövôképe. Miközben pedig az Unió jövôképe nem világos, a bôvítés szekere halad elôre. Románia és Bulgária csatlakozási szerzôdését már több tagállam ratifikálta, és a 2006 késô tavaszán megjelenô monitoring jelentések tartalmától függôen, a két ország 2007-ben vagy legkésôbb 2008 elején az Unió tagjává válik. Eközben megkezdôdtek a csatlakozási tárgyalások Törökországgal és Horvátországgal, és a formai megnyitó után megindult azok elsô technikai szakasza, az átvilágítás. A decemberi EiT tagjelöltté nyilvánította Macedóniát (bár a tárgyalások megkezdésére minden bizonnyal még egy-két évet várni kell). Egyre többször bukkant föl egyúttal a kérdés, hogy hol is húzódnak Európa (vagyis inkább a jövô Európai Uniójának) határai. E három nagy projekttel párhuzamosan megjelent egy negyedik, az ún. reformprojekt. Tartalma, sorsa bizonytalan. A kiindulópontot Blair 2005. júniusi EP-beszéde, elsô vitafórumát a 2005. októberi hampton-court-i csúcs jelentette. Tény, hogy


23

a globalizáció körülményei között Európa kénytelen tükörbe nézni. Nem az európai integráció, nem is annak bôvítése váltotta ki a globalizációs jelenségeket, bármennyire is sok ilyen tartalmú nézet látott napvilágot. Az elsô nagy felindulások azonnal és mindent felforgattak volna. Szerencsére ez a hevület alábbhagyott, az európai integráció értékei és alapjai nem kérdôjelezôdtek meg. Egyúttal kétségtelen, hogy az Uniónak változni kell. A kérdés nem utolsósorban Magyarország számára a dolgok és történések sorrendisége volt. 2005 decemberében – átmenetileg mindenképpen – megnyugtató választ kaptunk alapdilemmánkra. Néhány hónappal ezelôtt ugyanis igen erôteljes hangokat hallhattunk, amelyek szerint a túlélés és a megújulás záloga, ha kidobjuk az ablakon a közös agrárpolitikát és a kohéziós politikát, hiszen azok elavultak, csak visszahúzzák Európát. A pénzügyi perspektíváról született megállapodás legfontosabb üzenete pontosan az, hogy az Uniónak sikerült megteremtenie a stabilitás és a reformok helyes arányát, vagy legalábbis ebbe az irányba mozdult el.

Az osztrák elnökség — mit várhatunk 2006-tól? Ha kívánni lehetne, azt kívánnám, hogy 2006 legyen a felgyógyulás (vagy a józan építkezés) éve Európában. Ehhez minden lehetôség adott, de erre semmiféle garancia nincs. A pénzügyi perspektíva elfogadása jó alap a konszolidációhoz, de a kockázatok, a bizonytalanságok, esetenként pedig az indulatok nem tûntek el, továbbra is jelen vannak. Nézzük a feladatok és kihívások listáját. Elsôként a pénzügyi perspektívát kell említeni, hiszen annak tárgyalása még korántsem ért véget. Az Intézményközi Megállapodás (Interinstitutional Agreement – IIA) nélkül az eddigi eredmények nem válthatók aprópénzre. A decemberi megállapodás politikai természetû, jogilag nem testesíthetô meg, önmagában nem végrehajtható. És miközben a decemberi egyezség bírja a tagállamok, azaz a Tanács és az Európai Bizottság támogatását, addig az Európai Parlament pozíciója és viselkedése nehezen prognosztizálható. Ez a tekintélyét növelni akaró, egyben igen sokszínû és összetett intézmény presztízskérdésként fogja kezelni az IIA-t. A jogi környezet rendezetlensége, az Alkotmányszerzôdés körüli bizonytalanságok, az állandósuló intézményközi küzdelmek, és az egyes képviselôk és képviselôcsoportok, politikai családok érdekes feladvány elé állíthatják az Európai Uniót. Bízzunk egyúttal abban, hogy az egymásnak feszülés a végén (azaz legkésôbb tavasz közepén) megállapodással zárulhat, és megszületik mind az IIA, mind a végrehajtási rendeletek sora. Ezek nélkül ugyanis szinte kilátástalan helyzetbe kerülhetnek azok az országok (köztük hazánk), amelyeknek létkérdés a konkrét projektek megvalósításának indítása 2007 elejétôl. A sorban következô nagy dosszié Európa jövôjével kapcsolatos. A 2005. júniusi EiT során elfogadott nyilatkozat egy gondolkodási idôszakot indított útnak, az ún. „reflexiós” szakaszt, amelynek célja a polgárok és az Unió között tátongó szakadék áthidalása. A reflexiós fázis elsô eredményeit a mandátum szerint 2006 júniusában kell értékelni. A tagállamok elkészítették nemzeti reflexiós akcióterveiket, amirôl a

24


brit és osztrák elnökségek interim jelentést terjesztettek a decemberi EiT elé. Ez a jelentés azonban nem több egy egyszerû összegzésnél, értékelésbe még nem bocsátkozik. Ennek nem is lenne értelme, hiszen az akciótervek végrehajtása nemzeti és közösségi szinten (Bizottság D-terve) csak 2005 ôszén kezdôdött meg. Az osztrák elnökség eredetileg három célkitûzést alakított ki. Elsôként a Mozart-évforduló alkalmából egy nagyszabású, Európa értékeit és sokszínûségét prezentáló konferencia szervezését Salzburgban, január végén. Másodszor egy, a szubszidiaritással foglalkozó konferencia szervezését áprilisban Sankt Pöltenben, ami a 2005. novemberi hágai konferencia folytatása lesz. Harmadszor pedig a nemzeti viták összegzése alapján egy, az Alkotmányszerzôdés és a ratifikációs folyamat jövôjére vonatkozó útiterv („road map”) elfogadása a júniusi csúcstalálkozón. Nem zárható ki azonban, hogy ez a koncepció módosul, netán felborul. A francia elnök már tett arra utaló kijelentést, hogy az intézményeket meg kell reformálni. Még nem világos, hogy ez mit is takar, különösen abból a szemszögbôl, hogy Franciaország elutasította az Alkotmányszerzôdést. Merkel kancellár kiállt az ASZ megôrzése mellett, annak egyfajta kiegészítéseként vetette föl egy jogilag nem kötelezô szociális nyilatkozat csatolását. A német vezetô abban a tekintetben is figyelemre méltó megközelítést alkalmaz, miszerint érdemi döntést majd a 2007 elsô félévi német elnökség alatt (végén) lehet és kell hozni. Ez már csak azért is életszerû elképzelés, mivel a francia és a holland választások elôtt az ottani referendumok megismétlése nem reális. Enélkül pedig nehezen képzelhetô el a felfüggesztett ratifikációs folyamatok folytatása számos tagállamban, mint ahogy az is túl korai és megalapozatlan lenne, ha már most végérvényesen halottnak nyilvánítanák az Alkotmányszerzôdést, és alternatív projekteket indítanának útnak. Ennek sem a politikai, sem a jogi feltételei nincsenek meg, ráadásul a polgárokat irritáló, vagy legalábbis mindennapi problémáiktól igencsak távol álló intézményi viták alkalmatlanok a valós problémák áthidalására. Az alap egy új konszenzus kialakítása lehetne. Ha tehát elfogadjuk, hogy a gondolkodási idôszak még kezdeti stádiumban van, akkor a fô figyelmet a cselekvésre kell fordítani. Ennek következô mezôje döntôen a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás. A tavaszi EiT kötelezô napirendi pontja a lisszaboni stratégia végrehajtásának helyzete. Ez most három szempontból is új tartalommal bír (bár a fenntartások hangoztatása nem alaptalan). Elôször is, elsô alkalommal kerül áttekintésre az egy évvel ezelôtt felülvizsgált stratégia. Másodszor, 2005 ôszén készültek el a nemzeti akciótervek, amelyek alapján a Bizottság szintézist készít és terjeszt az EiT elé. Harmadrészt, a lisszaboni dossziéba integrálják a hampton-court-i új cselekvési irányok döntô hányadát (K+F, energia, egyetemek, migráció). A belsô politikák tekintetében kiemelt jelentôséggel bír majd a belsô piaci szolgáltatások témaköre, ahol az EP szavazása után várhatóan egy átdolgozott tervezet kerül vissza a tagállamok elé. A brit elnökség alatt nem sikerült pontot tenni a munkaidô-szervezési irányelvre, miközben annak hiánya egyre súlyosabb gondokat okoz több tagállam, köztük Magyarország számára. Folytatódik a jobb jogi szabályozás megvalósítása.


25

A bôvítés továbbra is elôkelô helyen szerepel majd az elnökségi programban. Románia és Bulgária esetében a májusi monitoring jelentés alapján születhet döntés a halasztó hatályú védzáradék alkalmazásáról. Horvátország és Törökország esetében reális az elsô fejezetek megnyitása, de annak mikéntjét érdemben befolyásolja majd az ún. „benchmark”-ok elsô alkalommal történô alkalmazása, ami egyfajta párhuzamos vagy kiegészítô tárgyalási kört is eredményezhet. Harmadrészt az Unió a decemberi csúcstalálkozón úgy döntött, hogy megkezdi egy átfogó vita lefolytatását a bôvítés jövôjérôl, az Unió befogadó képességérôl, az EU határairól. Ennek pontos forgatókönyve, idôzítése még bizonytalan, de nehéz politikai dilemmák várnak majd megoldásra. A külkapcsolatok terén egyértelmûen a Nyugat-Balkán, illetve Oroszország, valamint a soros csúcs okán Latin-Amerika élvez majd prioritást. Magyarország szempontjából két további témakört kell kiemelni. Egyrészt lejár a munkaerô-áramlásra vonatkozó átmenet elsô szakasza. A Csatlakozási Szerzôdés szerint 2006. április 30-ig a tagállamoknak be kell jelenteniük, hogy fenntartják-e további három évig az átmeneti rezsimet, vagy áttérnek az acquis alkalmazására. Még nem lehet elôre látni, hány tagállam sorakozik föl a liberalizáció mellett. Az már most biztos, hogy Németország és a soros elnökséget ellátó Ausztria nem módosítja eddigi álláspontját. Másodszor megkezdôdik az új tagállamok schengeni felkészülésének értékelése, ami elôfeltétele annak, hogy fokozatosan teljesíteni lehessen a csatlakozás feltételeit. Természetesen a napirendi témák listája ennél jóval hosszabb. Az elnökség helyzetét nem könnyíti meg, hogy Ausztria választások elôtt áll, és a politikai pártok nem igazán kötöttek fegyverszünetet az elnökségi félévre. Már az is érzékelhetô, hogy a pénzügyi perspektíváról született megállapodásban szereplô felülvizsgálati klauzula – igaz, még kicsit korán – megindította egyes politikusok fantáziáját. Ennek elsô jele az európai adóról elhangzott néhány nyilatkozat. Bizonyára lesznek további meglepetések is. Nem hiszem, hogy sikerülne például elkerülni a mag-Európáról folyó vita folytatását. Összességében azonban Európa egy szörnyû év után esélyt kapott a stabilizálódásra, a konszolidációra. Kérdés, hogy ezzel tud-e és kíván-e élni.

26


FORGÁCS IMRE

Miért kell iparûzési adót fizetni? Az iparûzési adó 1993 óta az önkormányzatok legfontosabb saját bevételi forrása. Csak a fôvárosban, például, az ebbôl az adófajtából befolyó bevétel évente több mint 60 milliárd forintot tesz ki, ami a Fôvárosi Önkormányzat költségvetési kiadásainak nagyjából húsz százalékát fedezheti. Ezért is érthetô, hogy nagy érdeklôdés kíséri azt a szakmai vitát, ami az iparûzési adó EU-konformitása körül kialakult. Nevezetesen: az alapkérdés az, hogy Magyarország uniós taggá válása után továbbra is kell-e ezt az adót az erre kötelezetteknek fizetniük, vagy azoknak van igazuk, akik szerint az iparûzési adó ellentétes a Miniszterek Tanácsa 77/388/EGK ún. hatos irányelvével, következésképpen az 2004. május elseje óta nem követelhetô jogszerûen? Ez az irányelv ugyanis az egységes piac védelmében nem teszi lehetôvé, hogy egy tagállamban több – az áfához hasonló – hozzáadottérték-adó legyen egyszerre hatályban. A megyei és fôvárosi közigazgatási hivatalok mint másodfokú adóhatóságok szerint az iparûzési adó nem ellentétes a közösségi joggal, s azt a hatályos magyar jogszabályok szerint változatlan rendben kell fizetni. A vállalkozások közül azonban sokan (Budapesten több mint százan) a jogerôs és végrehajtható közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatát kérték. A megyei bíróságok eddig 18 esetben az adóhatóságokkal értettek egyet, amikor jogerôs ítéleteikben elutasították az adózók beadványait. Az ügyek egy másik csoportjában azonban – ezek jogi tartalma nem különbözik az elôzôektôl – a bíróságok felfüggesztették eljárásukat azzal az indoklással, hogy meg kívánják várni az Európai Közösségek Bíróságának egy másik adóügyben születendô ítéletét. Eddig egyedül a fôvárosban 77 ilyen felfüggesztett eljárás van. A cikk szerzôjének álláspontja szerint azonban a jogvita várható elhúzódása nem érinti az adófizetési kötelezettséget. Tekintettel arra, hogy mindmáig nem született olyan bírói ítélet, amely megváltoztatta volna a közigazgatási hivatalok jogerôs határozatait, az iparûzési adó fizetése továbbra is kötelezô.

1. Az „európai jog” alkalmazásának hétköznapjai a csatlakozás után Lassan két évvel azután, hogy tagjai lettünk az Európai Uniónak, már az uniós hétköznapokat éljük. Ha eddigi tapasztalatainkra gondolunk, alighanem azoknak a szakértôknek lett igazuk, akik azt állították, hogy nem kell drámai változásokra számítanunk. A csatlakozási felkészülés jó másfél évtizedes folyamatában ugyanis nemcsak egy sikeres kereskedelmi átrendezôdés ment végbe a közös piaci partnerek irányában (ne feledjük, hogy a Magyarország és az Európai Közösségek, valamint azok tagállamai közötti társulásról, vagyis a gazdasági liberalizációról szóló Európai Megállapodást 1991. december 16-án írtuk alá). Emellett „megtanultuk” a közös piacot, majd az Európai Uniót, legalábbis annak bonyolult intézményi és jogi alapjait, bár ezek a jogi ismeretek sokáig inkább csak elméletiek voltak. A csatlakozási tár-

MIÉRT KELL IPARÛZÉSI ADÓT FIZETNI?

27

gyalások ugyan maguk is jelentôs részben a jogharmonizációs feladatokról szóltak, de a bizottsági tárgyalópartnerek és az évente kiadott ún. országjelentések inkább csak a csatlakozás közeledtével foglalkoztak egyre bôvebb terjedelemben a közigazgatási kapacitások kérdésével. Számon kérték a hazai uniós szakértôk létszámadatait, a tervezett képzési programokat, mindezt annak érdekében, hogy a magyar jogalkalmazók idôben képesek legyenek a sokat emlegetett acquis communautaire gyakorlati alkalmazására. Azzal a problémával azonban, hogy a magyar jogrendszerben felmerülô fontos gyakorlati kérdések eldöntése sem lehetséges a közösségi jog ismerete és értelmezése nélkül, csak a csatlakozás után szembesültünk. A fenti állítás igazsága talán érzékeltethetô azzal a ténnyel is, hogy megszülettek az Európai Közösségek Bíróságának elsô olyan ítéletei, melyekben magyar bíróságok kértek ún. elôzetes döntést.1 Az Európai Közösség Nizzai Szerzôdéssel módosított Alapító Szerzôdése szerint a Bíróság elôzetes döntést hozhat: a) a Szerzôdés értelmezésérôl; b) a Közösség intézményei és az EKB által hozott jogi aktusok érvényességérôl és értelmezésérôl; c) a Tanács által létrehozott szervek alapszabályainak értelmezésérôl, ha ezek az alapszabályok így rendelkeznek. Ha ilyen kérdés merül föl egy tagállam bírósági szerve elôtt folyó ügyben, és ha ez a bíróság úgy véli, hogy ítélete meghozatalához ezen kérdésben való döntésre van szükség, akkor ezt a kérdést a Bíróság elé terjesztheti döntéshozatal céljából.2 A Bíróság elôzetes döntéshozatali eljárásának funkciójával terjedelmes szakirodalom foglalkozik. Ezúttal csak azt a két elemet emelnénk ki, mellyel a hazai szerzôk többsége egyetért. Nevezetesen: az elôzetes döntéshozatali eljárás egyik célja, hogy a közösségi jogot minden tagállam bírósága egységesen értelmezze és alkalmazza, másrészt, hogy az egyének bírói jogvédelme erôsödjön.3 Ez utóbbi szükségessége elsôsorban azáltal merül fel, hogy a közösségi jogszabályok számukra nem teszik lehetôvé a közösségi jogalkotók (Tanács, EP, Bizottság) jogi aktusainak közvetlen megtámadását az Európai Bíróság elôtt. Ezért is fontos, hogy az eljáró nemzeti bíróságok segítséget kérhessenek egy-egy felmerült közösségi jogi kérdés megválaszolásában. Mint arra az idézett szerzôk rámutatnak4, az Európai Bíróságnak nem feladata a tagállami bíróságok helyett dönteni, tehát nincs szó fellebbviteli viszonyról. A tagállami bíróság nem az általa eldöntött ügyet terjeszti az Európai Bíróság elé, az Európai Bíróság a közösségi jog értelmezésével segíti a tagállami bíróság érdemi döntéshozatalát. A fentiek alapján elmondható, hogy talán a kelleténél nagyobb vihart kavart az a tény, hogy egy magyar bíróság a Tanács hatodik, a tagállamok forgalmi adókra 1 Ld. például az Európai Közösségek Bírósága 2006. január 10-én, a C-302/04. számú Ynos Kft. ügyben hozott ítélete. Az ítéletet közli az Európai Jog 2006/1. száma. 2 Alapító Szerzôdés 234. cikk 3 Ld. részletesen: Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció HVG-ORAC Bp. 2003. 321–329. p. 4 Ld.: Kecskés László–Lomnici Zoltán–Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága Bp. 2001.

28


vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról szóló irányelve (77/388/EGK) 33. cikk 1. bekezdésének értelmezése tárgyában elôzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett a Bíróság elôtt. Mindez azért vált szélesebb körben érdekessé, mert a Fôvárosi Bíróság és egyes megyei bíróságok úgy ítélték meg, hogy ez az elôzetes döntéshozatali eljárás meghatározó jelentôségû lehet azon perek elbírálása szempontjából, amelyek az iparûzési adó ügyében hozott közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára irányultak. Ezért a bíróságok ez utóbbi perek egy részénél a tárgyalást az elôzetes döntéshozatali eljárás befejezéséig felfüggesztették. Tekintettel arra, hogy egy viszonylag összetett, a közösségi és a magyar jogszabályokkal kapcsolatos értelmezési vitáról van szó, az alábbiakban röviden összefoglaljuk az „iparûzési adó jogeset” keletkezésének történetét. A cikk konklúziójaként szeretnénk megindokolni azt az állításunkat, hogy a jogvita nem érinti az iparûzésiadó-fizetési kötelezettséget – mindezt részben annak illusztrációjául is szánva, hogy tagsági viszonyunk, s a jogalkalmazás ebbôl fakadó „hétköznapjairól” van szó.

2. A helyi adókról és az iparûzési adóról általában A Magyar Köztársaság Alkotmánya a helyi adókat az önkormányzati autonómia kiemelkedôen fontos garanciájának tekinti. Mindenképpen erre utal, hogy a közterhek közül a hatályos alkotmányszöveg egyedül a helyi adókat nevesíti, amikor a 44/A.§ (1) bekezdésében kimondja, hogy a helyi képviselô-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Ezen adók egyike a helyi iparûzési adó is, amely a jogértelmezési viták „slágertémájává” vált. Mivel ez az adónem nem mondható olyan közismertnek, mint akár az áfa vagy a személyi jövedelemadó, talán segíti a tájékozódást, ha röviden összefoglaljuk, hogy a hatályos magyar jogszabályok szerint kiknek és mikor kell helyi iparûzési adót fizetniük.5 A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény – preambuluma szerint – az önkormányzatok gazdasági önállósága eszközeként hozta létre a helyi adók rendszerét. Annak érdekében, hogy a közhatalom akkor még új helyi szervei alakítói lehessenek a helyi közügyeknek és biztosíthassák a helyi közszolgáltatásokat, a törvény lehetôséget kívánt adni a települési önkormányzatok számára a helyi adóztatási jog gyakorlására, s ezzel együtt helyi adópolitika alakítására. Ezért a törvény felhatalmazta a települési (községi, városi, fôvárosi és kerületi) önkormányzatok képviselô-testületeit, hogy rendelettel a saját illetékességi területükön helyi adókat vezessenek be. A törvény jelenleg hatályos szövege szerint helyi adó a vagyoni típusú építményadó és a telekadó; ezek a települések ingatlantulajdonosait terhelik. Ugyancsak az ingatlantulajdonosoknak, illetve az önkormányzatok területén lakást bérlôknek kell fizetniük a magánszemélyek kommunális adóját, s a vállalkozóknak az általuk a tele5 Az összefoglaláshoz felhasználtuk a Hatályos Jogszabályok Kommentárját, amelynek helyi adókkal foglalkozó fejezetét dr. Kónya László, a Pénzügyminisztérium fôosztályvezetôje írta. Szerk.: Forgács Imre–Vámosi-Nagy Szabolcs, Magyar Hivatalos Közlönykiadó 2005.


29

püléseken foglalkoztatottak létszáma alapján, a vállalkozók kommunális adóját. Az idegenforgalmi adó viszont csak azokat a magánszemélyeket terheli, akik az önkormányzat területén – nem állandó lakosként – legalább egy vendégéjszakát eltöltenek, vagy ugyanott üdülôtulajdonnal rendelkeznek. S ami a legfontosabb: mindazoknak a vállalkozóknak, akik egy adott önkormányzat illetékességi területén állandó vagy ideiglenes jelleggel vállalkozási („iparûzési”) tevékenységet folytatnak, fizetniük kell a helyi iparûzési adót. A fôvárosban speciális szabályok is érvényesülnek, amennyiben helyi adókat általában a kerületi önkormányzatok, de iparûzési adót csak a Fôvárosi Önkormányzat jogosult bevezetni. Jelenleg az idegenforgalmi adó is a fôvárost illeti, ugyanis – a törvény felhatalmazása alapján – ezzel a kerületi képviselôtestületek többsége egyetértett. A fenti adók bevezetésérôl tehát az önkormányzatok képviselô-testületei dönthetnek, de azzal a szigorú megszorítással, hogy nem alkothatnak önállóan új adókat (nem bocsáthatnak ki mondjuk ebadórendeletet), csak a felsorolt, törvényben szabályozott adófajtákról rendelkezhetnek. Emellett egy-egy bevezetett adó mértékét is csak a törvényes maximum szintjén állapíthatják meg. Ugyanakkor a törvény rögzíti a helyi adóbevételek elvonásának általános tilalmát is, amikor kimondja, hogy – eltérô törvényi rendelkezés hiányában – a helyi adó kizárólag az azt megállapító önkormányzat bevételét képezi, tôle az nem vonható el. Az önkormányzatok viszont évente kötelesek a beszedett adó összegérôl költségvetési beszámolójukban a települések lakosságát tájékoztatni. A fôváros esetében azonban itt is speciális, az ún. forrásmegosztásról szóló szabályok érvényesek. Eszerint – az önkormányzati törvény felhatalmazása alapján – külön fôvárosi közgyûlési rendeletnek kell meghatároznia a fôváros által beszedett helyi adók (mint utaltunk rá, ezek jelenleg az iparûzési adó és az idegenforgalmi adó) megosztását a fôváros és a kerületek között. A helyi adókról szóló törvény rendkívül széles körben húzza meg az iparûzésiadóköteles tevékenységek körét. Gyakorlatilag mindenfajta vállalkozási tevékenység ide tartozik, s az, hogy valaki állandó vagy ideiglenes jelleggel végez iparûzési tevékenységet, elsôsorban az adó alapjának meghatározása szempontjából bír jelentôséggel, amelyet most nem részletezünk. A törvény szerint az a vállalkozó végez állandó jellegû iparûzési tevékenységet egy adott önkormányzat illetékességi területén, aki ott székhellyel, telephellyel rendelkezik, függetlenül attól, hogy tevékenységét esetleg székhelyén kívül (is) folytatja. Az „iparûzési tevékenység” elnevezés talán kissé félrevezetôen a hagyományos „kisiparos” tevékenységére utal. Valójában a fôváros kiemelkedô iparûzési adóbevételét az itt székhellyel (telephellyel) rendelkezô világcégek alapozzák meg. Ehhez képest valóban kisebb a jelentôsége az ideiglenes jellegû iparûzési tevékenységeknek. E körbe tartozik, ha az önkormányzat területén székhellyel, telephellyel nem rendelkezô vállalkozó a) piaci és vásározó kiskereskedelmet folytat; b) építôipari tevékenységet folytat (ideértve a természeti erôforrások feltárását és kutatását is), ha a tevékenység folytatása nem haladja meg a 180 napot. Ha

30


ez az idôtartam hosszabb 180 napnál, akkor a tevékenység végzésének helye már telephelynek minôsül; c) bármely – az elôbbi pontokba nem sorolható – tevékenységet végez, s annak folytatásából bevételre tesz szert, feltéve, hogy egyetlen önkormányzat területén sem rendelkezik székhellyel vagy telephellyel. Az állandó jelleggel végzett iparûzési tevékenység után fizetendô adó az értékesített termékekért, szolgáltatásokért járó nettó árbevétel maximum 2%-a lehet.6 A vállalkozóknak önadózás keretében, évente május 31-éig kell az elôzô adóévrôl adóbevallást készíteniük és befizetniük az iparûzési adót, ha az adóelôleg-fizetés és a teljes adóösszeg között eltérés mutatkozik. Az adóbevételek folyamatossága érdekében ugyanis évente kétszer, március 15-éig és szeptember 15-éig iparûzési adóelôleget is kell fizetni. Ennek az a hatályos eljárási rendje, hogy az elsôfokú adóhatóságok (az önkormányzati jegyzôk) minden évben fizetési meghagyásban közlik az adózókkal, hogy – saját elôzô évi adóbevallásuk alapján – milyen összegû adóelôleget kell az adott évben szeptemberben és a következô év márciusában megfizetniük. Ezen eljárási szabályok ismerete azért fontos, mert az iparûzési adóval kapcsolatos jogértelmezési vita tulajdonképpen azzal kezdôdött, hogy 2005 nyarán sorozatban érkeztek fellebbezések a másodfokú adóhatóságokhoz, melyben kérték, hogy semmisítsék meg az elsôfokú adóhatóságoknak a 2004. (csatlakozási) évi bevallásokon alapuló adóelôleg-megállapító határozatait.

3. Az adózók fellebbezései és az általuk kifejtett jogi érvek Az iparûzési adó jogszerûségét vitató fellebbezôk álláspontjukat a sokat idézett hatos irányelv7 33. cikkének 1. bekezdésére alapozták. Eszerint: „Más közösségi rendelkezések sérelme nélkül, ideértve különösen azokat az általános szabályokat, amelyek a jövedékiadó-köteles termékek birtoklásával, szállításával és ellenôrzésével kapcsolatosak, ezen irányelv nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy bevezessenek és fenntartsanak a biztosítási szerzôdésekre vonatkozó adókat, a fogadásokkal és szerencsejátékokkal kapcsolatos adókat, jövedéki adókat, illetékeket, és még általánosabban olyan adókat, illetékeket vagy terheket, amelyek nem minôsíthetôk forgalmi adóknak (F.I. kiemelése), feltéve mindazonáltal, hogy ezen adók, illetékek vagy terhek a tagállamok közötti kereskedelemben nem eredményeznek a határ átlépésével kapcsolatos eljárásokat.” A fellebbezôk az irányelv értelmezésével kapcsolatban hivatkoztak az Európai Bíróság több ítéletére, melyben a fenti 33. cikket úgy értelmezték, hogy annak alapján a tagállamok nem vethetnek ki az áfa-köteles termékértékesítésre, szolgáltatás6 Az adóalap kiszámításakor a nettó árbevétel összege csökkenthetô az eladott áruk beszerzési értékével, a közvetített szolgáltatások értékével és 2000-tôl az anyagköltséggel. 7 A Tanács 1977. május 17-én kelt hatodik irányelve a tagállamok forgalmi adóra vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról – közös hozzáadottértékadó-rendszer: egységes adóalap-megállapítás (77/388/EGK)


31

nyújtásra vagy importra olyan további adókat, illetékeket vagy terheket, amelyek forgalmi adónak minôsülnek. Hivatkozásaikban leggyakrabban az ún. Denkavitügyet idézték8, azzal érvelve, hogy az adókat, illetékeket és terheket minden esetben úgy kell tekinteni, hogy a hozzáadottérték-adóval összehasonlítható módon terhelik-e az áruk és szolgáltatások mozgását. A Bíróság gyakorlatában a fenti teszt alkalmazása során azonban nem szükséges az, hogy a kérdéses adó minden tekintetben hasonlítson a hozzáadottérték-adóra. A jogvita ezen része tehát az iparûzési adó jellegével kapcsolatos, vagyis azzal a kérdéskörrel foglalkozik, hogy egy kérdéses adófajta mely ismérvek alapján minôsíthetô hozzáadottérték-típusú (az áfával azonos elven mûködô) forgalmi adónak, amelyrôl a hatos irányelv rendelkezik. Részben ugyancsak a Denkavit-ügyre hivatkoztak a fellebbezôk az irányelv 33. cikkének közvetlen hatályával kapcsolatban. Álláspontjuk szerint ugyanis a cikk rendelkezései megfelelnek azoknak a követelményeknek, amelyek a Bíróság gyakorlata szerint egy irányelvi rendelkezés közvetlen hatályának a megállapításához kellenek. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a tagállamok hatóságai elôtt az egyes adózók a tagállammal szemben is hivatkozhatnak az irányelvben foglaltakra. Vagyis a 33. cikk közvetlenül olyan jogokat biztosít az egyes jogalanyok számára, amely jogokat a tagállami bíróságoknak is kötelességük védelmezni. Az érvek harmadik csoportja arra vonatkozott, hogy a Magyar Köztársaság a csatlakozási tárgyalások során nem kért és nem is kapott olyan átmeneti mentességet (derogációt) az irányelv 33. cikkének alkalmazása alól, amely a helyi iparûzési adót jogszerûen fenntarthatóvá tenné. A fellebbezôk jogi érveiket tehát abban összegezték, hogy a helyi iparûzési adó ellentétes a hatos irányelv 33. cikkével, azaz tiltott forgalmi adónak minôsül. Tekintettel arra, hogy a közösségi joggal ellentétes magyar jogszabály nem állapíthat meg adókötelezettséget az adózók részére, ezért – az irányelv 33. cikkének közvetlen hatálya és az átmeneti mentesség hiánya miatt – kérik az adóhatóságtól, hogy az állapítsa meg a helyi iparûzésiadó-kötelezettség hiányát. Mint korábban utaltunk rá, az elsôfokú adóhatóságok (önkormányzati jegyzôk) az adózók által a 2004. január 1-je és 2004. december 31-e közötti idôszakra vonatkozóan benyújtott adóbevallásai alapján küldték ki azokat a fizetési meghagyásokat, amelyekben megállapították a 2005. második félévre (szeptember 15-i esedékességgel), és a 2006. elsô félévre (március 15-i esedékességgel) vonatkozó iparûzésiadó-elôleget. A fellebbezôk jogi álláspontja szerint a csatlakozás napja után nem követelhetô jogszerûen az iparûzési adó. Ezért azt kérték a másodfokú adóhatóságként eljáró megyei (fôvárosi) közigazgatási hivataloktól, hogy: a) állapítsák meg, hogy az adózóknak a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történt csatlakozását követôen – tehát 2004. május 1-je után, 2005-ben és azt követôen – nincs helyi iparûzésiadó-kötelezettségük; b) állapítsák meg, hogy az adózóknak 2005-ben és 2006-ban nincs helyi iparûzésiadó-elôleg fizetési kötelezettségük; 8 Case 200/90 Dansk Denkavit ApS és P.Poulsen ApS v. Skatteministeriet

32


c) a fizetési meghagyást, mint elsôfokú határozatot az adózás rendjérôl szóló 2003. évi XCII. törvény alapján semmisítsék meg, és utasítsák az elsôfokú adóhatóságot az adózók adófolyószámlájának helyesbítésére oly módon, hogy a folyószámla a helyi iparûzési adó címén a 2004. május 1-jét követôen befizetett adót túlfizetésként mutassa ki; d) állapítsák meg, hogy az adózóknak helyi iparûzési adó címén teljesített minden további befizetése túlfizetésnek minôsül.

4. A közigazgatási hivatalok álláspontja: a helyi iparûzési adó nem ellentétes a közösségi joggal A közigazgatási hivatalok a hozzájuk benyújtott fellebbezéseket megvizsgálva, a fizetési meghagyásokat helybenhagyó határozatokat hoztak. Ez azt jelentette, hogy e másodfokú határozatok a közléssel jogerôssé és végrehajthatóvá váltak, vagyis államigazgatási úton további fellebbezés már nem volt lehetséges. A közvetlen jogkövetkezmény pedig az volt, hogy az adózóknak a határozatok kézbesítését követôen be kellett fizetniük a 2005. második félévében esedékes adóelôleget. Ezt követôen ugyanis azt már csak késedelmi pótlék fizetésével tehették volna, amire az esetek döntô többségében nem is került sor. A hatályos eljárási szabályok szerint azonban – jogszabálysértésre hivatkozva – kérhették a jogerôs közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát, s mint utaltunk rá, ezt nagy számban meg is tették. Fontos hangsúlyozni azonban, hogy a bírósági beadványoknak a határozatok végrehajthatóságára nincs halasztó hatályuk, vagyis a fizetési kötelezettség változatlanul fennáll. A fizetési meghagyások jogszerûségének vizsgálatánál a közigazgatási hivataloknak elôször a magyar hatályos jog alapján kellett egy elôzetes – részben eljárásjogi – kérdést eldönteniük. E kérdés az volt, hogy vajon az elsôfokú adóhatóságok által kibocsátott fizetési meghagyások megfeleltek-e az adózók bevallásainak, illetôleg a hatályos jogszabályoknak? A jogvita szempontjából ennek azért volt különleges jelentôsége, mert a vállalkozók az általuk fizetendô adót fôszabályként maguk kötelesek megállapítani, bevallani és megfizetni (önadózás). A rendelkezésre álló iratok alapján viszont egyértelmû volt, hogy a fellebbezô adózók mindegyike eredetileg a 2004. január 1-je és a 2004. december 31-e közötti idôszakra nyújtotta be iparûzési adóbevallását, s csak késôbb kérte a megsemmisítést az uniós tagságra hivatkozva. Ezzel az adózók maguk ismerték el a teljes évre vonatkozó adókötelezettségüket, vagyis a fizetendô adót (adóelôleget) nem az adóhatóság, hanem önadózóként maguk az adózók állapították meg. Ilyen esetben a másodfokon eljáró adóhatóságnak eljárásjogi okok miatt sincs lehetôsége arra, hogy a bevallással ellentétes következtetésre jusson: azaz azt állapítsa meg, hogy az adózónak 2004. május 1-je után, illetve az azt követô években nincs iparûzésiadó-fizetési kötelezettsége. Természetesen arra lett volna eljárásjogi lehetôség, hogy az adózók önellenôrzéssel maguk korrigálják saját korábbi bevallásukat, s az uniós tagságra


33

hivatkozva csak a 2004. április 30-ig terjedô idôszakra vonatkozóan adjanak számot. Az ebben rejlô jelentôs anyagi kockázatot azonban nem vállalták: ilyen esetben ugyanis adóigazgatási eljárás indulhatott volna, melynek eredményeként az adóhatóság határozatában adóhiányt és ezzel együtt adóbírságot is megállapíthat. A fenti eljárásjogi kérdés mérlegelése mellett, a másodfokú adóhatóságok a fellebbezések tartalmi megállapításaival sem értettek egyet, nem fogadták el a fellebbezôknek a hatos irányelv alkalmazhatóságával kapcsolatban kifejtett jogi álláspontját sem. 4.1. A helyi iparûzési adó nem hozzáadottérték-típusú (az áfával azonos elven mûködô) forgalmi adó

Az Európai Közösség Nizzai Szerzôdéssel módosított Alapító Szerzôdése 93. cikke szerint a tagállamok adójog-harmonizációs kötelezettsége csak a forgalmi adókra, a jövedéki adókra és az egyéb közvetett adókra vonatkozik, amennyiben ez a harmonizáció a belsô piac létrehozásához és mûködéséhez szükséges. A nemzetközi és a hazai szakirodalom egyöntetû álláspontja szerint csak azok az adók tekinthetôk közvetett adóknak (ilyen mindenekelôtt az áfa), amelyek esetében az adófizetô és az adóteher viselôjének személye elválik egymástól. Ez az áfa esetében például úgy mûködik, hogy minden adóalany vállalkozó az általa eladott termékek (szolgáltatások) vevôjének számlát küld, majd az ennek alapján járó vételárból az áfa összegét befizeti a költségvetésnek. Ettôl azonban még nem ô a teljes adóteher viselôje, hiszen ô csak az adott terméknek az általa hozzáadott értéke (tulajdonképpen értéknövekedése) után fizet adót. Mindezt oly módon, hogy az általa elôzetesen megvásárolt és a termelésben felhasznált alapanyagok után a beszállítóinak ô is kifizeti az áfát, de ez utóbbi összeget levonhatja az általa a költségvetésnek korábban befizetett adóból. Az igazi teherviselô tehát mindig az a vásárló, aki a terméket bruttó (áfával megnövelt) áron veszi meg, s maga nem jogosult adó-visszaigénylésre. Vagyis a hatos irányelv által szabályozott áfa, mint közvetett adó mindig az ügyleteket, tranzakciókat, s nem az adóalanyt terheli, a számlákon külön feltüntetendô és – megfelelô feltételek fennállása esetén – visszaigényelhetô. A fentiekkel szemben az iparûzési adó közvetlen adó, azaz az adó fizetôje és az adóteher viselôje mindig egy és ugyanaz a személy (a vállalkozó). Az iparûzési adó nem az ügyleteket, tranzakciókat, hanem az adóalanyokat terheli, nem tüntethetô fel külön a számlákon és visszaigénylésére sincs lehetôség. Vagyis az iparûzési adó nem azonos a hatos irányelvben szabályozott hozzáadottérték-típusú adókkal, melyek közös vonása, hogy az egyes tranzakciókra külön felszámított és a számlában feltüntetett adót a vevô az eladási árban megfizeti, s – amennyiben maga is adóalany – akkor az általa beszerzett termék/szolgáltatás árában érvényesített, reá áthárított adót levonhatja. A hatos irányelv 33. cikke csak olyan adók esetében alkalmazható, amelyek az egységes belsô piacon a termékekhez és szolgáltatásokhoz kötôdve, azok

34


áramlását (például az ár alakításán keresztül) befolyásolják, azaz közvetett adóként mûködnek.9 4.2. Az átmeneti mentesség (derogáció) kérdése

A 2004. évi XXX. törvénnyel kihirdetett Csatlakozási Szerzôdés X. Melléklete 4. pont „Versenypolitika” részének 3/a pontja szerint „…Magyarország 2007. december 31ig fenntarthatja a …helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. §-a és 7. §-a alapján az adóalap 2%-áig a helyi önkormányzatok által meghatározott ideig nyújtott iparûzési adókedvezményeket.” A derogáció valóban nem közvetlenül a vitatott hatos irányelv alóli átmeneti mentességre vonatkozik. Az Európai Bizottság és a Magyar Köztársaság Kormánya, vagyis a szerzôdô felek azonban értelemszerûen csak olyan adókedvezményekre vonatkozó átmeneti mentességben állapodhattak meg, ahol maga az adójogszabály sem lehet ellentétes a közösségi joggal, hiszen ez a mentességre vonatkozó megállapodást is értelmetlenné tenné. Ezért a másodfokú adóhatóság álláspontja szerint a hivatkozott átmeneti mentességgel a Bizottság közvetett módon az iparûzési adó közösségi joggal való összeegyezethetôségét is elismerte. 4.3. Az irányelvek közvetlen hatályának kérdése

Az adózók fellebbezésükben axiómaként kezelték a hivatkozott 77/388/EGK irányelv 33. cikkének közvetlen hatályát.10 Valójában az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata sem egyértelmû abban a kérdésben, hogy a közösségi irányelvekre lehet-e önállóan a nemzeti hatóságok és bíróságok elôtt jogot alapítani.11 Az Európai Közösség Nizzai Szerzôdéssel módosított Alapító Szerzôdése 249. cikke szerint a másodlagos közösségi jogforrások közül a rendelet általános hatályú. Minden elemében kötelezô és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó. Az irányelv viszont az elérendô célt tekintve valamennyi címzett tagállamot kötelezi, de átengedi a nemzeti hatóságoknak a módszerek és az eszközök megválasztásának hatáskörét. Több tagállam, így például a német Bundesfinanzhof vagy a francia Counseil d’État ítélkezési gyakorlatában is találhatók olyan példák, amikor a nemzeti bíróságok elutasították a hatos irányelv közvetlen hatályát, s ezt csak a tagállami transzpozíció, vagyis a tagállam belsô jogot alkotó intézkedése után ismerték el. 09 A szakmai érvek részletesebb kifejtését ld. a Hatályos Jogszabályok Kommentárjában. I.m.: 72–76. old. 10 A szakirodalom megkülönbözteti a közösségi jogszabályok közvetlen hatályát (direct effect) és közvetlen alkalmazhatóságát (direct applicability). Az elôbbi a nemzeti hatóságok, bíróságok elôtti közvetlen hivatkozás lehetôségére utal, míg az utóbbi fogalom arra vonatkozik, hogy a közösségi jogszabály a tagállami jogalkotó szervek adaptációs tevékenysége nélkül is alkalmazható. 11 A problémáról ld. részletesen a Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció címû kötetében kifejtetteket. HVG-ORAC Bp. 2003.


35

5. Az adót továbbra is fizetni kell Az iparûzési adó körüli jogvita várhatóan folytatódik, s az sem zárható ki, hogy hosszan elhúzódik, különös tekintettel arra, hogy – mint utaltunk rá – elsôsorban a Fôvárosi Bíróság, de több megyei bíróság is úgy ítélte meg, hogy ítéletével megvárja egy elôzetes döntéshozatali eljárás kimenetelét. Ezt az eljárást a KomáromEsztergom Megyei Bíróság kezdeményezte egy elôtte folyamatban lévô perben, amelyben egy kft. vitatja a Komárom-Esztergom megyei Közigazgatási Hivatal határozatának jogszerûségét a hatos irányelv alapján. Valójában a hivatkozott ügy tárgya nem azonos a 2005-ben indult iparûzési adóelôleg-határozatokat felülvizsgáló eljárásokkal. Elsôsorban azért nem, mert a sérelmezett adóhatósági határozat az 1999 és 2002 közötti idôszakra vonatkozik. Ekkor Magyarországra még nem volt kötelezô a közösségi jog alkalmazása, tehát az akkori tényállásokat kizárólag az ugyanazon idôszakban hatályos magyar adójogi szabályok alapján kellett megítélni. Ezt az álláspontot látszik alátámasztani az Európai Közösségek Bíróságának már idézett C-302/04. számú, az Ynos Kft. ügyében hozott ítélete, amelyben a Bíróság úgy határozott, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a feltett kérdések megválaszolására „olyan körülmények között, mint az alapügyben, amelynek tényállása valamely államnak az Európai Unióhoz történt csatlakozása elôtti”.12 Az adóhatóság természetesen semmilyen formában nem értékelheti a bírói fórumok állásfoglalását. Mindez nem változtat azon a tényen, hogy amíg nem születik a jogerôs közigazgatási határozatoktól eltérô bírói ítélet, addig az iparûzési adó fizetése (ideértve az adóelôleg fizetését is) minden érintett számára kötelezô.

12 Az Európai Közösségek Bírósága 2006. január 10-én a C-302/04. számú Ynos Kft. ügyben hozott ítélete. Idézi: Európai Jog 2006/1. szám

36


JUHÁSZ-TÓTH ANGÉLA—SZALAY KLÁRA

Az európai uniós döntéshozatal kontrollja a nemzeti parlamentekben I. Az Európai Unió 2004-es bôvítése a nemzeti törvényhozások szerepének átértékelôdését is magával hozta. Azon túl, hogy a nemzeti parlamentek aktívan részt vettek az Európai Unióhoz történô csatlakozás elôkészítésében, ki kellett alakítaniuk azokat a kereteket, amelyek között tagállami parlamentként, jogalkotó hatáskörüket részben feladva mûködhetnek. A tagállamok kormányainak és parlamentjeinek európai uniós ügyekben történô együttmûködését a közösségi jog nem szabályozza. Ebbôl következôen igen változatos képet mutat annak tagállami gyakorlata. E rendszerek megismerése és a gyakorlati tapasztalatok cseréje céljából az Országgyûlés Európai ügyek bizottsága 2005. június 2–3. között konferenciát szervezett Budapesten a tíz új tagállam delegációinak részvételével. A konferencia szakmai elôkészítése során az Európai ügyek bizottsága kérdôívet állított össze, melyre minden résztvevô delegáció válaszolt. A visszaküldött kérdôívek, a hozzájuk mellékelt jogszabályok, a konferencia elôadásai, illetve vitái ösztönözték a tíz új tagállam parlamenti ellenôrzô rendszerének összehasonlító elemzését. Jelen tanulmány egy kétrészes sorozat elsô cikke, melynek célja az összehasonlítás eredményeinek közzététele. E cikk, a scrutiny fogalmi elemeinek meghatározásán túl, szól a kormányok és parlamentek együttmûködésének normatív kereteit meghatározó joganyagról, valamint feltérképezi az együttmûködésben részt vevô parlamenti testületeket. Ezt követôen részletesen kitér a tíz új tagállam európai uniós bizottságainak, valamint az egyeztetési eljárás menetének tárgyalására.

1. A scrutiny fogalma A nemzeti parlamentek és a kormányok európai uniós ügyekben történô együttmûködését angol terminológiával scrutiny-nek nevezzük. Az angol szó szótár szerinti definíciója1 nem takar többet, mint valaminek vagy valakinek alapos és gondos vizsgálata, ellenôrzése. Ebbôl a tág értelembôl adódóan a szakirodalom2 scrutiny-n a nemzeti parlamentek mindazon hatáskörét érti, melyek segítségével megvitathatják, befolyásolhatják, ellenôrizhetik kormányuk európai uniós tevékenységét, illetve beszámoltathatják a kormányt európai uniós ügyekben. Természetesen ez elsôsorban a kormányok Tanácsban és Európai Tanácsban kifejtett tevékenységét érinti. Ez biztosít a tagállami parlamenteknek befolyásolási lehetôséget az európai intézményekben képviselendô nemzeti álláspont kialakításában, így végsô soron az európai uniós döntéshozatalban. 1 Longman Contemporary English 2 Például: Andreas Maurer: National Parliaments after Amsterdam: Adaptation, Re-Calibration and Europeanisation by process, paper for working group meeting, COSAC, 2001 és European Affairs Committees: The Influence of National Parliaments on European Policies, An Overview, ECPRD, 2002

AZ EURÓPAI UNIÓS DÖNTÉSHOZATAL KONTROLLJA A NEMZETI PARLAMENTEKBEN

37

E tág értelmezés mellett célszerûnek tartjuk a scrutiny fogalmát szûkíteni: így scrutiny-n szûk értelemben csak magát az egyeztetési eljárást értjük, melynek során a nemzeti parlamentek a kormányuk Tanácsban kifejtett jogalkotó tevékenységét kísérhetik figyelemmel.3 A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a nemzeti parlament megvizsgálhatja az európai uniós tervezeteket, illetve az ezzel kapcsolatos kormányálláspontot, majd ezek ismeretében – rendszerektôl függôen – kialakíthatja saját állásfoglalását, vagy mandátumot adhat a kormány képviselôjének brüsszeli tárgyalásaira. A parlamenti állásfoglalást a kormány figyelembe veheti vagy köteles figyelembe venni, és ha a jogszabályok megkövetelik, akkor beszámol a parlamenti állásfoglalás tanácsbeli képviseletérôl. A szûk értelemben vett scrutiny-be tehát nem tartoznak bele olyan parlamenti eszközök, mint például a plenáris ülésen tartott, Európai Uniót érintô politikai vita, vagy a jelöltek meghallgatása a fontosabbnak ítélt uniós posztokra, de nem része az Európai Tanács-üléseket megelôzô stratégiai egyeztetés sem. A scrutiny fogalmának lényeges eleme tág és szûk értelemben egyaránt, hogy a nemzeti parlament, vagy annak meghatározott testülete, bizottsága és a kormány között zajló együttmûködésrôl, eszmecserérôl van szó. A szûk értelemben vett definíció további fontos eleme, hogy az egyeztetési eljárás során a nemzeti parlament jogalkotó tevékenységet vizsgál, azt a kormány álláspontjának ismeretében teszi. Végezetül pedig, eljárásának eredményeként a nemzeti parlament az uniós tervezetrôl és/vagy a kormány álláspontjáról véleményt formál, melyet a befolyásolás szándékával juttat el kormányának.

2. Jogszabályi háttér A scrutiny jogszabályi kereteit Magyarországon háromszintû szabályozás adja: alapja az Alkotmány, kereteit a 2/3-os többséggel elfogadott törvény, részleteit a szintén 2/3-os többséggel elfogadott Házszabály-módosítás, míg a kormányzati koordináció rendszerét kormányhatározat teremti meg. Az Alkotmány kötelezi a kormányt arra, hogy megküldje az Országgyûlés részére azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel mûködô intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek.4 Az Alkotmány rendelkezése szerint az európai integrációval összefüggô ügyekben az Országgyûlés vagy bizottságai ellenôrzési jogkörének, az Országgyûlés és a kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévô országgyûlési képviselôk kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik.5 E felhatalmazás alapján alkotta meg az Országgyûlés a 2004. évi LIII. számú törvényt, az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történô együtt3 Jelen cikk a 2003. évi LIII. törvény terminológiáját követi mind a magyar, mind a többi új tagállam egyeztetési eljárásának ismertetésénél. 4 1949. évi XX. törvény – a Magyar Köztársaság Alkotmánya, 35/A. § (2) bek. 5 1949. évi XX. törvény – a Magyar Köztársaság Alkotmánya, 35/A. § (1) bek.

38


mûködésérôl (a továbbiakban: a törvény), mely a kormány tájékoztatási kötelezettségének és az egyeztetési eljárásnak a szabályait tartalmazza. A Házszabály6 rendelkezik az egyeztetési eljárás Országgyûlést érintô kérdéseirôl, így például a dokumentum-nyilvántartásról és az ahhoz való hozzáférésrôl, az Európai ügyek bizottságának (EÜB) egyeztetési eljárást érintô feladatairól. Az egyeztetési eljárás másik fô szereplôjének, a kormánynak az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételét és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációt az 1007/2004. (II. 12.) Korm. határozat szabályozza. E jogszabályban találhatók többek között az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében történô magyar részvétel általános szabályai, a tárgyalási álláspont kialakításának eljárása, az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történô együttmûködésébôl adódó kormányzati feladatok ellátásának rendje. 1. táblázat. A scrutiny jogi háttere Alkotmány Ciprus Csehország Észtország

X

Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Szlovákia Szlovénia

Törvény

X

X

15

X

X11 X X13 X16

X X X

Kormányhatározat/ kormányrendelet X X7 X8

X

X9

X X X X X X

X10 X12 X X X14 X17

Házszabály

Egyéb

Alkotmánybírósági határozat

06 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyûlésének Házszabályáról 07 427. sz. kormányhatározat (2003. április 28.) a Cseh Köztársaság európai uniós tagságának intézményi hátterérôl és a döntéshozatali eljárás koordinációjáról 07 188. sz. kormányhatározat (1998. március 19.) 07 415. sz. kormányhatározat (2005. április 13.) az európai uniós tervezetek Képviselôházhoz és Szenátushoz történô eljuttatásáról 08 149. sz. kormányhatározat a Nemzeti Koordinációs Tanácsról 07 160. sz. kormányrendelet a kormányon belüli Európai Unióval kapcsolatos koordinációról 08 Jelenleg a parlament elôtt van egy törvénytervezet, mely részletesen szabályozná a kormányon belüli EU-s ügyek intézését. 09 1996. augusztus 8-i törvény az Európai Integrációs Bizottságról 10 286. sz. kormányrendelet (2003. június 3.) Lettország nemzeti álláspontjára vonatkozó átmeneti koordinációs eljárásról 11 Alkotmányos törvény (Litvánia európai uniós tagságáról (2004. július 13., IX-2343. sz.)) 11 Törvény a Kormányról (2004. november 26-i módosítás) 12 21. sz. kormányhatározat az európai uniós ügyekben történô koordinációról (2004. január 9.) 13 Alkotmányos törvény 14 1120/2004. sz. kormányhatározat 15 A szlovén alkotmány nem tartalmaz kifejezett utalást a Nemzeti Tanács EU-val kapcsolatos hatásköreire, azok csak közvetetten vezethetôk le belôle. 16 A szlovén törvény a Nemzetgyûlés és a kormány együttmûködését szabályozza. 17 Szlovén Köztársaság Hivatalos Lapja, 144. sz. 2004. október 22.


39

Az új tagállamok szabályozásában a parlament és a kormány európai ügyekben történô együttmûködésére vonatkozó, kifejezett alkotmányi rendelkezéseket Magyarországon kívül Csehországban és Szlovéniában találunk. Azonban azt is meg kell jegyezni, hogy Litvániában és Szlovákiában ún. alkotmányos törvény a legfelsôbb szintû jogszabály, ami rendezi a parlament és a kormány együttmûködésének kérdéseit; Lengyelországban pedig ugyanez törvényi szintû. Minden új tagállam parlamentje a házszabályában rendezi az egyeztetési eljárás részleteit. Cipruson, Máltán, Lettországban és Észtországban ez az egyetlen jogforrás, mely az egyeztetési eljárás parlamenti oldalát szabályozza. Ciprus esetében ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a házszabály nem tartalmaz külön rendelkezéseket sem az európai uniós bizottságra, sem az egyeztetési eljárásra vonatkozóan, ezért itt az általános szabályok alapján járnak el európai uniós ügyekben is.18 Minden új tagállamban külön jogszabály (törvény, kormányhatározat, vagy -rendelet) rendelkezik a kormány Európai Unióval kapcsolatos új feladatainak ellátásáról. Lengyelországban a jogszabályokon kívül egy alkotmánybírósági döntés is vonatkozik a Szejm és a Szenátus scrutiny-vel kapcsolatos hatásköreire. A 2005 januárjában született alkotmánybírósági határozat19 a közeljövôben változást indukálhat mind a törvény szövegében, mind a lengyel eljárás menetében is.

3. Európai uniós kérdésekkel foglalkozó parlamenti testületek Az Európai Unióval kapcsolatos ügyek a nemzeti parlamentek különbözô politikai és szakmai testületeinek tevékenységét érintik. A magyar Országgyûlésben például mind a plenáris ülés, mind a bizottságok foglalkoznak európai uniós ügyekkel. A miniszterelnök az Európai Tanács (EiT) üléseinek eredményérôl a plenáris ülést tájékoztatja, a kormány évente beszámol az Országgyûlésnek Magyarország európai uniós tagságával összefüggô kérdésekrôl és az integráció helyzetérôl.20 Az Európai ügyek bizottsága egyike az Országgyûlés kötelezôen megalakítandó állandó bizottságainak. Az egyeztetési eljárásban (scrutiny szûk értelemben) az EÜB tölti be a központi szerepet: döntés-elôkészítô, koordináló, döntéshozó és ellenôrzô funkciókat lát el. A bizottság az egyeztetési eljárás során ügydöntô hatáskörrel rendelkezik, tehát az EÜB az Országgyûlés nevében fogadja el a végsô állásfoglalást az uniós tervezetekkel kapcsolatban.21 A törvény továbbá lehetôséget biztosít a többi állandó bizottság bevonására az egyeztetési eljárásba. 18 Hasonlóan, mint a görög, holland, ír, luxemburgi, spanyol és svéd parlament házszabályának esetében, melyek nem rendelkeznek külön az európai uniós bizottságokról. (Gyôri Enikô: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió, Osiris Kiadó, Budapest 2004. (a továbbiakban: Gyôri), 307. o.) 19 2005. január 12-i K 24/04. sz. határozata – Egyenlôtlenség a Szejm és a Szenátus bizottságainak hatáskörei között az Európai Unió jogalkotási javaslatai vonatkozásában 20 2004. évi LIII. törvény 7.§ (3) és (4) bek. 21 2004. évi LIII. törvény 1.§ (2) bek.

40


Az állandó bizottságok azonban az egyeztetési eljáráson kívül is foglalkoznak európai uniós ügyekkel: kevés olyan állandó bizottság van, amelynek munkáját ne érintené az ország Európai Unióhoz történt csatlakozása. Napirendre tûzhetnek európai uniós témákat, tervezeteket, ezzel kapcsolatban meghallgathatják az illetékes minisztérium képviselôjét. Ezeknek nagy szerepe van a képviselôk tájékozódásában. A Környezetvédelmi bizottság például a 2005. tavaszi ülésszakban többször tartott ilyen meghallgatásokat. Az Országgyûlés 25 állandó bizottságából 15 alakított a 2002-ben kezdôdô ciklusban európai ügyekkel foglalkozó albizottságot, igaz, ezek többsége csak ritkán ülésezik. Az Európai Tanács üléseit és a stratégiai jelentôségû eseményeket megelôzôen külön testület hallgatja meg a miniszterelnököt, aki tájékoztatást nyújt a kormány érvényre juttatni kívánt álláspontjáról. Az ún. konzultációs ülést az Országgyûlés elnöke hívja össze, tagjai: az Országgyûlés elnöke, a frakcióvezetôk, az EÜB elnöke, az Alkotmány- és igazságügyi bizottság elnöke, az EÜB tagjai, valamint az Országgyûlés elnöke által meghívott állandó bizottságok elnökei, állandó bizottságok integrációs albizottságainak elnökei és országgyûlési tisztségviselôk.22 A parlamenti testületek mellett az Országgyûlés Hivatalának különbözô egységei biztosítják a hátteret az Országgyûlés szóban forgó tevékenységeihez. Az Európai ügyek bizottságának titkársága meghatározó szerepet tölt be az egyeztetési eljárás zökkenômentes lefolytatásában. Emellett azonban ellát az EÜB munkájával kapcsolatos általános szervezést, szakmai elôkészítést és bizonyos körben tájékoztatási feladatokat is, így például szerkeszti az Országgyûlés európai uniós honlapját. A Külügyi Hivatal Európai Uniós Fôosztálya az Országgyûlés elnökének és alelnökeinek Magyarország európai uniós tagságából adódó feladatai ellátásához, valamint az állandó bizottságok integrációs tárgyú nemzetközi megbeszéléseihez biztosítja a hivatali elôkészítést, szervezést és háttéranyagokat. A Fôosztály szervezi a fent említett, Európai Tanácsot megelôzô konzultációs ülést. Az Országgyûlés ülésszakai alatt heti rendszerességgel adja ki az Európai Értesítô címû hírlevelet, amely az uniós döntéshozatal magyar szempontból meghatározó fejleményeirôl számol be. A Külügyi Hivatal tartja továbbá a kapcsolatot az Európai Parlamenttel (EP), és mûködteti az Országgyûlés Állandó Irodáját Brüsszelben. Végül, de nem utolsósorban a frakciók szakértôi is segítik a képviselôk – elsôsorban a bizottsági tagok – munkáját az Európai Unióval kapcsolatos területeken. A magyar példa ismertetése után, áttérve az új tagállamok scrutiny tevékenységének áttekintésére, kimondhatjuk, hogy európai ügyekkel politikai szinten általában minden országban foglalkozik a plénum, az európai ügyekkel foglalkozó bizottság, valamint más állandó bizottságok. Szakmai szinten a nemzeti parlamentek eltérô szervezeti felépítése más-más testületeket juttat szerephez; például Cipruson az Európai Ügyek Szolgálata23 segíti nemcsak az Európai ügyek bizottságának munkáját, hanem a plenáris és más állandó bizottságok európai uniós tevékenységét is. A cseh szenátusban összehasonlító elemzéseket a 22 2004. évi LIII. törvény 7.§ (1) bek. 23 European Affairs Service


41

Parlamenti Intézet24 ad ki, és a bizottság titkárságán kívül az EU Ügyek Független Osztályán öt szakértô nyújt segítséget a Szenátus bizottságainak az Európai Unióval kapcsolatos kérdések megvitatásához. Litvániában a Jogi osztály, az Európai Információs Központ és az Információs és Elemzô Központ is részt vesz az uniós munkában.25 A lengyel Szenátusban az európai uniós bizottság titkárságán kívül az Információs és Dokumentációs Irodának az Európai Osztálya, és az Európai Parlamenttel való kapcsolattartásért felelôs munkatárs26 vesz részt az európai uniós ügyekkel kapcsolatos háttérmunkák ellátásában.

4. Az európai uniós bizottságok 4.1. A bizottságok létrejötte, hatáskörük

Az Országgyûlés 1992 júniusában – a 2004-ben csatlakozott államok közül elsôként – alakított európai ügyekkel foglalkozó bizottságot, az Európai közösségi ügyek bizottságát, mely az elsô években különleges bizottsági státussal mûködött. Hatásköre lényegében megegyezett az ôt 1994 júniusában felváltó Európai integrációs ügyek bizottságáéval (EIÜB), mely már állandó bizottsági státust kapott. Fô feladataik voltak: a csatlakozási és jogközelítési folyamat nyomon követése, a társulási szerzôdésben vállalt kötelezettségek teljesítésérôl szóló éves jelentés megvitatása, az Unió tagállamaiba kinevezésre kerülô nagykövetjelöltek meghallgatása, valamint annak vizsgálata, hogy milyen források állnak rendelkezésre a költségvetési törvény tervezetében integrációs célra. Ezen kívül az EIÜB képezte az Európai Unió –Magyarország Társulási Parlamenti Bizottság27 magyar oldalát. Az Európai Unióhoz történô csatlakozást követôen az EIÜB kötelezôen megalakítandó állandó bizottsági státust kapott,28 majd Európai ügyek bizottságára változott az elnevezése.29 A bizottság nevének megváltoztatását az indokolta, hogy 2004. május 1-jén lezárult az ország integrációs felkészülésének folyamata, s ezt követôen Magyarországnak európai uniós tagállamként kell bekapcsolódnia az uniós döntéshozatalba. E névváltozás tükrözi tehát az integrációs folyamat lezárását, és az új feladatok megjelenését. 24 Parliamentary Institute 25 Law department, European Information Centre and Department of information and analysis. 26 European Unit and liaison officer 27 Az 1994. február 1-jétôl hatályos, Európai Közösség és Magyarország között megkötött Társulási Megállapodás alapján létrejött bizottság, amely az Európai Parlament és az Országgyûlés delegáltjaiból állt, és informálódási és javaslattételi joggal volt felruházva. 28 Az Országgyûlés Házszabálya értelmében kötelezô létrehozni az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, az európai uniós ügyekkel, a honvédelemmel, továbbá a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. (Házszabály 28. § (2) bek., módosította a 47/2004. (V. 18.) OGY határozat) 29 107/2004. (X. 20.) OGY határozat az Országgyûlés bizottságainak létrehozásáról, tisztségviselôinek és tagjainak megválasztásáról szóló 20/2002. (V. 16.) OGY határozat módosításáról

42


A legjellegzetesebb új bizottsági hatáskör – mint a többi újonnan csatlakozó országban is – az egyeztetési eljárás lett, melyben az EÜB központi szerepet játszik: ô jogosult az Országgyûlés nevében határozatot elfogadni egy uniós tervezetrôl, illetve az azzal kapcsolatos kormányálláspontról. Az EÜB-nek emellett megmaradtak a hagyományos bizottsági feladatai is, így például meghallgatások30 vagy részvétel a törvényalkotásban, még ha ez utóbbi hatásköre egyre kisebb mértékben képezi is részét a tevékenységének. E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy az új tagállamok európai uniós bizottságainak csaknem fele egyáltalán nem vesz részt a hagyományos törvényalkotási eljárásban (Észtország, Lettország, Málta, szlovén Nemzetgyûlés és lengyel Szenátus). Magyarország után másodikként Lengyelországban (1992/93), majd azt követôen a szlovén Nemzeti Tanácsban alakult meg az európai ügyekkel foglalkozó bizottság (1993). A többi új tagállamban az 1990-es évek második felében, nem sokkal a csatlakozási tárgyalások kezdete elôtt kezdett el mûködni integrációs bizottság. Több esetben elôször speciális státusú bizottságot hoztak létre, vagy a külügyi bizottság hatáskörét bôvítették uniós ügyekkel. Így történt ez például Cipruson vagy a lengyel Szenátusban, ahol a külügyi bizottság külügyi és Európa-ügyi bizottsággá alakult, majd késôbb e bizottságok szétválása után jött létre önálló európai uniós bizottság. A csatlakozás elôtt – a magyar EIÜB-hez hasonlóan – a más új tagállambeli bizottságok is a jogharmonizációt és a csatlakozási folyamatot felügyelték, különös tekintettel a csatlakozási tárgyalásokra. Kivételes jogkörrel rendelkezett a lett Saeima európai integrációs bizottsága, melynek a lett kormány minden csatlakozási tárgyalási álláspontjavaslatot megküldött, a bizottság pedig minden esetben elôzetesen jóváhagyta a nemzeti álláspontot, ezzel adva felhatalmazást, mandátumot a kormánynak. A cseh Képviselôház a törvényhozási eljárás során ellenôrizte, hogy a benyújtott javaslatok összhangban vannak-e az Európai Unió joganyagával. A csatlakozás óta a scrutiny került az új tagállamok parlamenti európai uniós bizottságai tevékenységének is a központjába.31 4.2. A bizottságok összetétele, az ülések gyakorisága

Az Európai ügyek bizottságának jelenleg 21 tagja van, mely átlagosnak számít az Országgyûlés többi állandó bizottságához viszonyítva. A bizottság összetétele tükrözi a parlamenti pártok képviselôcsoportjainak arányát. Ez utóbbi a többi új tagállam bizottságainál sincs másképp, a tagok száma azonban meglehetôsen változatos (Málta: 9, lengyel Szejm: 41), hiszen nagy különbségek vannak az államok lakosságszáma, és ennek megfelelôen a parlamenti képviselôk száma között.32 30 2005-ben a tavaszi ülésszak alatt az EÜB a következô miniszterek közremûködésével tartott meghallgatást: Persányi Miklós (február 15.), Lamperth Mónika (február 22.), Baráth Etele (március 1., április 12.), Draskovics Tibor (március 30.), Somogyi Ferenc (május 3.). 31 A litván európai uniós bizottság hatásköre részletesen fel van sorolva a Seimas házszabályában, így az egyeztetésen kívül hatásköre például bármely EU-t érintô kérdés megvizsgálása, esetlegesen következtetések elfogadása, részvétel Litvánia EU elôtti képviseletében, jogharmonizáció felügyelete, a parlament egyes szerveinek európai uniós tevékenységének összehangolása, a szubszidiaritás érvényesülésének vizsgálata, politikai vitanap szervezése, kapcsolattartás az EP-vel, képviselet a COSAC-ban. 32 A parlamenti tagjainak számához viszonyítva a magyar EÜB létszáma a legkisebb (5,44%), a szlovén Nemzetgyûlésé és Ciprusé (18%) a legnagyobb, átlagban a képviselôk 13%-a alkotja az uniós bizottságot.


43

Az EÜB elnökét 2002 óta a kisebbik kormányzópárt adja, de nincs külön szabály az elnök pártállására nézve. Az Országgyûlés megalakulásakor, a parlamenti pártok közötti tárgyalás során dôl el, hogy mely bizottságoknak lesz ellenzéki elnöke. Az EÜB elôdjének 1994–1998 között volt ellenzéki elnöke.33 Az országgyûlési képviselôk több bizottságnak is tagjai lehetnek. Az egyeztetési eljárás, illetve közelebbrôl az állandó bizottságokkal való együttmûködés szempontjából kívánatos, hogy az EÜB tagjai más bizottságok munkájában is részt vegyenek. Az EÜB-nek jelenleg 12 tagja vesz részt más állandó bizottság munkájában. Egy bizottság különleges státusát támasztja alá, ha összetétele eltér a többi állandó bizottságétól. Az észt parlamenti képviselôk fôszabály szerint egy állandó bizottságban tagok, az európai uniós bizottságot azonban a kötelezô kettôs tagság jellemzi, vagyis minden állandó bizottságból legalább egy képviselô tagja az uniós bizottságnak is. További érdekesség, hogy az észt Riigikogu elnöke és alelnöke(i) nem lehetnek bizottsági tagok, kivéve az uniós bizottságbeli tagságot.34 Így például Tunne Kelam, a Riigikogu korábbi alelnöke egyben az európai uniós bizottság elnöki tisztét is betöltötte. Az észt európai uniós bizottsághoz hasonló a cseh Képviselôház európai uniós bizottságának összetétele, mivel a bizottság tagjai egyben más bizottságokban is tagok. A litván európai uniós bizottság összetétele is eltér a többi litván bizottságétól. Míg a bizottságok létszáma a házszabály szerint általában 7–17 között van, addig az európai uniós bizottságé 15–25 között. A litván bizottság tagjai az állandó bizottságok elnökei vagy alelnökei, a frakcióvezetôk vagy helyetteseik, és a frakciók EUügyekért felelôs tagjai. A bizottság elnökének a parlament európai ügyekért felelôs alelnökét kell kinevezni, egyik alelnöke pedig a külügyi bizottság elnöke. A bizottságok aktivitására, a megvizsgált dokumentumok mennyiségére lehet következtetni az ülésszámok átlagos nagyságából. A magyar EÜB havonta átlagosan hatszor ülésezik. A többi új tagállamhoz képest ez közepes gyakoriságot jelent. Legritkábban a szlovák bizottság ülésezik (havonta két alkalommal), a balti államok és a lengyel Szejm pedig átlagosan havi nyolc ülést tart. Ezzel összefüggésben figyelemre méltó, hogy az észt és a lett bizottság a hagyományos törvényhozási eljárásban nem vesz részt, a lengyel Szejm bizottsága is csak ritkán, mégis gyakran üléseznek azokhoz a bizottságokhoz képest, melyek a törvényalkotás folyamatának is részesei (pl.: cseh Szenátus, szlovák Nemzeti Tanács). A lett magas ülésszám indoka lehet, hogy az eljárás nem szelektív, így nagy mennyiségû ügy fut át a bizottságon. A lengyel Szejmben is magas a megvizsgált tervezetek száma, ezért lehet szükséges a viszonylag gyakori ülésezés. Igaz, ennek némiképp ellentmond a cseh Képviselôház példája, ahol hozzávetôlegesen kétszer annyi tervezetet vontak egyeztetési eljárás alá, mint a Szejmben – harmadannyi ülésszámmal. Itt a vizsgálat mélysége adhat magyarázatot az ilyen nagy arányú eltérésre. A litván és észt bizottság magas ülésszáma abból a ténybôl is következhet, hogy a házszabályuk elôírja a heti kétszeri ülésezést. 33 Az EÜB, illetve elôdjeinek elnökei: Dr. Hörcsik Richárd (MDF) 1992–1994, Dr. Orbán Viktor (Fidesz) 1994–1998, Dr. Szájer József (Fidesz) 1998-2002, Dr. Szent-Iványi István (SZDSZ) 2002-2004, Dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) 2004-tôl. 34 Észt Riigikogu házszabálya 24. § (1)-(2) bek.

2. táblázat. Az európai uniós bizottságok

44 EURÓPAI TÜKÖR 2006/2 • FEBRUÁR

** A szlovén Nemzeti Tanács korporatív testület. ** Kivéve meghatározott EU-t érintô nemzeti jogszabályokat (EP-képviselôk választásáról szóló törvény, kormány és parlament közötti együttmûködésrôl szóló törvény).

2. táblázat. (folytatás) Az európai uniós bizottságok


45

46


5. Az európai uniós ügyek parlamenti kontrolljának eszközei A kormány európai uniós tevékenységének ellenôrzésében a parlamenti eszközrendszert három csoportba sorolhatjuk: 1. Hagyományos parlamenti eszközök: kérdések, azonnali kérdések, interpellációk, politikai vita (ezek részletezése nem tárgya jelen cikksorozatnak, a parlamenti ügymenetbôl levezethetô, az európai uniós ügyekre is vonatkoztatható eszközök tartoznak ide). 2. Egyeztetési eljárás (scrutiny szûk értelemben): ennek részleteirôl rendelkezik a 2004. évi LIII. törvény és a Házszabály-módosítás. 3. További ellenôrzési eszközök (scrutiny tág értelemben): a 2004. évi LIII. törvénybôl levezethetô eszközökhöz tartoznak az Európai Tanács üléseivel kapcsolatos meghallgatások, az európai intézményekbe delegált tagok meghallgatása, valamint a kormányok rendszeres jelentéstételi kötelezettsége. 5.1. Az egyeztetési eljárás (scrutiny szûk értelmezése)

5.1.1. Résztvevô parlamenti testületek Az egyeztetési eljárás a kormány és a nemzeti parlament közötti együttmûködésnek egy speciális eszköze. Az egyeztetési eljárás során a nemzeti parlamentek a kormányuk Tanácsban kifejtett jogalkotó tevékenységét kísérik figyelemmel, megvizsgálják az európai uniós tervezeteket, illetve az ezzel kapcsolatos kormányálláspontot, majd ezek ismeretében kialakíthatják saját állásfoglalásukat. Az egyeztetési eljárásban Magyarországon az EÜB tölt be központi szerepet, mint döntés-elôkészítô, koordináló, döntéshozó és ellenôrzô testület. A bizottság az egyeztetési eljárás során ügydöntô hatáskörrel rendelkezik, tehát az EÜB az Országgyûlés nevében fogadja el a végsô állásfoglalást az uniós tervezetekkel kapcsolatban.35 Az újonnan csatlakozott tagállamokat tekintve is kijelenthetjük, hogy a parlamentek európai uniós bizottságai töltik be a fôszerepet az európai uniós ügyek intézésében. A plenáris ülések csak ritkábban, elsôsorban a tágabb értelemben vett scrutiny keretében tûznek napirendre közvetlenül az Európai Unióhoz kötôdô ügyeket.36 Kivétel ez alól a cseh Szenátus, ahol kizárólag a plénum joga az egyeztetési eljárásban a végsô állásfoglalás elfogadása. A szlovén Nemzetgyûlésben is megvan a plénum elôtti tárgyalás lehetôsége. Ezt kérheti a képviselôk egynegyede, az illetékes bizottság (európai uniós vagy külügyi), vagy a parlament elnöksége. Néhány parlamentben a közös kül- és biztonságpolitikát érintô kérdéseket, elkülönítve az I. és a III. pillértôl, a külügyi bizottság vitatja meg (szlovén Nemzetgyûlés, 35 2004. évi LIII. törvény 1.§ (1), (2) bek., az Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (1) bek. 36 A litván plénum a tagság elsô évében megvitatta például Litvánia eurózónához való csatlakozását, a 2007–2013-as pénzügyi perspektívát, ez utóbbiról határozatot is fogadott el.


47

észt és litván parlament). Ettôl eltérôen, és a többi parlamenthez viszonyítva egyedülállóan, a cseh Szenátusban a külügyi bizottság tárgyalja nemcsak a II., hanem a III. pilléres dokumentumokat is. Minden egyéb esetben a külügyi bizottság, mint bármely más állandó bizottság kapcsolódhat be az egyeztetési eljárásba. A máltai Parlamentben és a szlovén Nemzeti Tanácsban a külügyi és európai ügyeket nem elkülönült, hanem egy egységes bizottság tárgyalja. 3. táblázat. Az egyeztetési eljárásban (’scrutiny’ szûk értelemben) részt vevô parlamenti testületek Plénum Ciprus Cseh Észtország Lengyel

Képviselôház Szenátus

X X

Szejm Szenátus

Lettország Litvánia Magyarország Málta Szlovákia Szlovén Nemzetgyûlés Nemzeti Tanács

X

X X

Európai uniós Közös európai és Külügyi Állandó bizottság külügyi bizottság bizottság* bizottságok X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

* A külügyi bizottság abban az esetben van megjelölve, ha a második pillért (közös kül- és biztonságpolitika) érintô ügyek az ô hatáskörébe tartoznak. Ettôl függetlenül, mint az állandó bizottságok egyike, máshol is részt vehet az egyeztetési eljárásban.

Az újonnan csatlakozó országok többségében az állandó bizottságok is részt vesznek az európai uniós ügyek tárgyalásában, igaz, szerepük másodlagos. Ez logikusan következik abból a már említett ténybôl, hogy az európai uniós bizottságok látják el a központi szerepet az egyeztetési eljárás lefolytatásában. Ciprus rendszere tér el ettôl abból a szempontból, hogy a jogi szabályozásból nem kristályosodik ki az európai uniós bizottság központi szerepe, minden állandó bizottság azonos jogosítványokkal rendelkezik, így például az állandó bizottságok saját döntésük alapján bármely, Európai Uniót érintô kérdést megvitathatnak, és határozatot is fogadhatnak el. A fenti képet árnyalandó meg kell említeni Lettország, a lengyel Szejm és Málta eltérô gyakorlatát. Lettországban és a lengyel Szejm gyakorlatában csak az európai uniós bizottság foglalkozik EU-s ügyekkel és egyeztetési eljárással, bár a jogszabály lehetôvé teszi az állandó bizottságok bevonását.37 Jelenleg ez ugyan csak ritkán valósul meg, bár tervezik, hogy a jövôben az egyeztetési eljárás korai fázisába bevonják az állandó bizottságokat is. Máltán a szociális bizottságon kívül más állandó bizottságot nem vonnak be az egyeztetési eljárásba. Ennek oka, hogy az európai uniós 37 A lett Saeima házszabálya 1851. cikk (1) bek.

48


bizottság három munkacsoportja látja el azt a feladatot, melyet máshol az állandó bizottságok végeznek.38 Az egyeztetési eljárás fontos tartalmi eleme, hogy annak eredményeként a nemzeti parlamentek az uniós tervezetrôl és/vagy a kormány álláspontjáról véleményt formálnak, melyet a befolyásolás szándékával kormányuknak eljuttatnak. A 4. táblázatban összefoglaltuk az egyeztetési eljárásban a végsô parlamenti állásfoglalás meghozatalára jogosult testületeket. 4. táblázat. Az egyeztetési eljárásban a végsô parlamenti határozat meghozatalára jogosult testületek Plénum cseh Szenátus

Európai uniós bizottság Észtország (+külügyi biz.) lengyel Szenátus és Szejm Lettország Magyarország

Európai uniós bizottság vagy a plénum

Plénum /EU-biz. /állandó biz.

cseh Képviselô ház

Ciprus

Litvánia (+külügyi biz.) Szlovákia szlovén Nemzetgyûlés (+külügyi biz.) és Nemzeti Tanács

Málta (munkacsoportok)

A 4. táblázatból egyértelmûen kitûnik, hogy az új tagállamok többségében az európai ügyekkel foglalkozó bizottság fogadja el – a parlament nevében – a végsô állásfoglalást az egyeztetési eljárás vonatkozásában.39 Kivétel ez alól a cseh Szenátus, ahol ez kizárólag a plénum joga. A plenáris ülés elé utalást itt a bizottság vagy legalább 17 szenátor önállóan is kezdeményezheti. A cseh Képviselôházban viszont, ha a plénum nem tûzi napirendre a bizottság által az egyeztetési eljárás keretében elé utalt ügyet, akkor a bizottság állásfoglalása marad a végleges. Litvániában, Szlovákiában, a cseh Képviselôházban, a szlovén Nemzetgyûlésben és Nemzeti Tanácsban a plenáris ülés is hozhat végsô döntést az eljárásban. Cipruson ez a jog megilleti a plénumot és minden állandó bizottságot, így az európai uniós bizottságot is. Azokban a parlamentekben, ahol a külügyi bizottság hatáskörébe tartoznak a II. pilléres ügyek (szlovén Nemzetgyûlés, Észtország és Litvánia), az ilyen tárgyú tervezeteknél a külügyi bizottság hozza meg a végsô döntést. A szlovén egyeztetési eljárás különlegessége, hogy a Nemzetgyûlés játssza a domináns szerepet, a Nemzeti Tanács állásfoglalása nem minôsül a kormányhoz eljuttatott végsô döntésnek; azt megküldik a Nemzetgyûlésnek, amely ennek ismeretében alakítja ki saját állásfoglalását. A végsô állásfoglalás elfogadásának kizárólagos jogát legtöbb esetben jogszabály rögzíti (cseh Szenátus, Észtország, Lengyelország, Lettország, Magyarország40), 38 A máltai bizottság szerkezete egyértelmûen a brit mintát követi. 39 A régi tagállamok közül a dán, az osztrák, a finn és a német európai uniós bizottság jogosult az egész parlament nevében állásfoglalást elfogadni európai uniós ügyekben. (Gyôri 77. o.) 40 A cseh Szenátus házszabálya 119f. cikk, észt Riigikogu házszabálya 152.4 cikk, lengyel Szejm házszabálya 148c. cikk, lengyel Szenátus házszabálya 67b. cikk, lett Seima házszabálya 185.1 cikk (1) bek., Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (1) bek.


49

míg Máltán a gyakorlat alakította ki az európai uniós bizottság, illetve a munkacsoportok jogosultságát állásfoglalás elfogadására. 5.1.2. A szelekció Az egyeztetési eljárások vizsgálatát, összehasonlítását több, jól körülhatárolható szempont szerint érdemes elvégezni, követve az eljárás sematikus menetét. Az eljárás alapját az azok tárgyát képezô dokumentumok jelentik. A dokumentumokat a beérkezésüket követôen tárolni kell, majd kiválaszthatók azok, amelyekkel érdemes a késôbbiekben mélyebben foglalkozni. E szelekcióval kezdôdik a tulajdonképpeni eljárás, melynek eredményeként születik meg a parlamenti állásfoglalás vagy mandátum. E folyamat szolgál eszközül a nemzeti parlamenteknek arra, hogy hatással legyenek a kormány európai intézményekben képviselt álláspontjára. Jelen cikkben az egyeztetési eljárás három kulcsfontosságú fázisát tekintjük át: a szelekciót, az állandó bizottságok bevonását és az eljárás lefolyását. Nem érintjük viszont az egyeztetési eljárás elsô és utolsó elemét, tehát az eljárásban szereplô dokumentumokat. E témával következô cikkünk foglalkozik részletesen. Az egyeztetési eljárás a megvizsgált dokumentumok körét illetôen lehet szelektív vagy nem szelektív. Ez utóbbi minden beérkezett európai uniós tervezetet vagy kormányálláspontot ugyanolyan mértékben vizsgál meg. A magyar egyeztetési eljárás szelektív, vagyis nem indul minden európai uniós tervezet esetén egyeztetési eljárás. A kiválasztás folyamatát az EÜB titkársága készíti elô. Elsô lépcsôben, a tervezet stratégiai vagy belsô politikák miatti fontosságát figyelembe véve, a titkárság áttekinti a Bizottság éves jogalkotási programját, a Tanács féléves tervezett napirendjét és a kormány indikatív listáját.41 A titkárság tagjai a fontosnak vélt dokumentumokat részletesen is megvizsgálják, és rövid összefoglalót készítenek a szóban forgó tervezetekrôl. Közben a bizottság elnöke egyeztet a frakciókkal (az EÜB elnökségével), illetve azok szakértôivel. Az elôzetes szelekció és a frakciókkal történt megbeszélések alapján az EÜB elnöke javasolja a bizottságnak az egyeztetési eljárás alá vonandó tervezeteket. Az egyeztetési eljárás megindításáról az EÜB dönt.42 Az EÜB elnökén kívül a kormány is kezdeményezheti egyeztetési eljárás megindítását, valamint az EÜB tagjai kétötödének indítványára is egyeztetést kezdeményez egy megjelölt tervezetrôl, de ilyen indítványt rendes ülésszakonként legfeljebb négy európai uniós tervezetre tehetô.43 Lettország az egyetlen az új tagállamok között, ahol az egyeztetési eljárásának minden tanácsi napirenden szereplô uniós tervezettel kapcsolatos kormányálláspont 41 A kormány a 2004. évi LIII. évi törvény alapján (2. § (3)-(5) bek.) félévente ún. indikatív listában jelöli meg – az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel – az álláspontja szerint törvényhozási tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket. Az indikatív listáról részletesebben lásd a cikksorozat 2. részét. 42 2004. évi LIII. törvény 3. § (6) bek, Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (2) bek. 43 2004. évi LIII. törvény 3. § (6) bek, Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (3) bek.

50


tárgyát képezi,44 vagyis az európai uniós bizottság formálisan minden tanácsi napirendi ponthoz kapcsolódóan mandátumot ad a kormánynak. Az eddigi tapasztalatok alapján azonban tervezik, hogy a kiválasztott fontosabb tervezeteket mélyebben vizsgálják az állandó bizottságok bevonásával. Lettországon kívül tehát minden új tagállamban szelektív az egyeztetési eljárás. Az európai uniós tervezet stratégiai fontossága mellett a többi új tagállam többsége is figyelembe veszi a szelekció során a kormány véleményét, valamint a tervezet várható gazdasági, társadalmi hatásait. A kiválasztandó tervezetre általában az európai uniós bizottság elnöke, elnöksége tesz javaslatot (cseh Szenátus, lengyel Szejm és Szenátus, szlovén Nemzetgyûlés), de arra is van példa, hogy a bizottság tagjai önállóan kezdeményezhetnek eljárást (Szlovénia – bár a gyakorlatban erre még nem volt példa). A formális döntést általában az európai uniós bizottság hozza meg az eljárás megindításáról, de Cipruson a plénum és az állandó bizottságok is dönthetnek egyeztetési eljárás megindításáról. Litvániában a kiválasztás úgy zajlik, hogy minden parlamenti állandó bizottság kategorizálja az Európai Bizottság éves jogalkotási programjában szereplô tervezeteket (nagyon fontos, fontos, kevésbé fontos).45 Az európai uniós bizottság és a külügyi bizottság közösen összesíti a minôsítéseket, és mindketten felvehetnek a fontos és nagyon fontos tervezetek közé olyanokat is, amely nem szerepeltek a Bizottság éves jogalkotási programjában. A kormány is megjelöli, hogy szerinte mely tervezetek tartoznak e két kategóriába, vagy javasolhatja az európai ügyek bizottságának a minôsítés megváltoztatását. Az eddigi gyakorlatban a tervezetek 85%-a kap nagyon fontos vagy fontos minôsítést, ezeket további vizsgálatnak vetik alá. A nagyon fontos minôsítésû dokumentumok megkülönböztetésének az a következménye, hogy ezek a tervezetek kerülhetnek késôbb a plenáris ülés elé. 5.1.3. Az állandó bizottságok az egyeztetési eljárásban Az Országgyûlésben az EÜB folytatja le az egyeztetési eljárást, melyben az állandó bizottságok is részt vehetnek. Feladatuk az európai uniós tervezet véleményezése.46 A gyakorlatban az EÜB elnöke az egyeztetési eljárás kezdeményezésekor egy állandó bizottság kijelölését javasolja, a frakciók további bizottság kijelölésére tehetnek javaslatot. Az Országgyûlés elnöke ez alapján határidô megjelölésével felkéri az állandó bizottságo(ka)t az uniós tervezetekre vonatkozó vélemény kidolgozására. Az állandó bizottságok maguk is kérhetik kijelölésüket vélemény elkészítésére, ilyenkor a bizottság kijelölése kötelezô. Az állandó bizottság a házelnök által a kijelölésben meghatározott határidôig köteles megvitatni az európai uniós tervezetet. Az uniós tervezet megvitatása során az állandó bizottság üléseire meghívhatja a Házszabályban meghatározott országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek képviselôit.47 44 Dán minta 45 Litván Seimas házszabálya 1804. cikk 46 Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (1) bek. 47 Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (4)-(5) bek.


51

Az EÜB az állásfoglalás kialakítása során figyelembe veszi a kijelölt állandó bizottság(ok) véleményét,48 de állandó bizottsági vélemény hiányában is állást foglalhat a tervezetrôl,49 ami szintén az eljárás rugalmasságát szolgálja. A gyakorlat is alátámasztotta már a rugalmas határidôk indokoltságát: a harmadik pénzmosási irányelvtervezet50 esetében például az Európai Parlament az elôzetes tervekhez képest hamarabb fogadta el jelentését, és közben a Tanácsban is informális egyeztetések folytak. Emiatt kellett a kormányálláspont beérkezését követôen napokon belül – a kijelölt állandó bizottságok véleményének bevárása nélkül – napirendre tûzni a tervezet tárgyalását, így végül egy nappal az ECOFIN ülése elôtt megszületett az EÜB állásfoglalása. Az állandó bizottságok bevonásának lehetôsége minden 2004-ben csatlakozott tagállamban megvan. A gyakorlatban azonban ritkán vonja be állandó bizottságait a lett Saeima; a lengyel Szejm pedig eddig még nem vette igénybe az állandó bizottságok segítségét. Közös bizottsági ülésre is van példa, így Szlovákiában a külügyi bizottsággal szokott közösen ülésezni az európai uniós bizottság az Általános Ügyek és Külsô Kapcsolatok Tanácsának ülése elôtt, annak napirendjét illetôen. Cipruson minden állandó bizottsággal van lehetôség együttes bizottsági ülést tartani.51 A cseh Képviselôház állandó bizottsági tagjai pedig jelen lehetnek az európai uniós bizottság ülésén, és elôadhatják véleményüket. 5.1.4. Az európai uniós tervezetek és a kormányálláspontok megvitatása Az eljárás tulajdonképpeni menetén belül három fô kérdést kell vizsgálnunk: a bizottság munkájára vonatkozó határidôk, a tervezetek tárgyalásának folyamatát és ennek nyilvánosságát. Az EÜB-nek az európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidôig kell kialakítania az állásfoglalását a tervezettel kapcsolatban.52 Ez a rugalmas határidô-meghatározás teszi lehetôvé, hogy az eljárás alkalmazkodni tudjon az európai döntéshozatal idônként nehezen követhetô elôrehaladásához, elôre nem látható fordulataihoz. Az európai döntéshozatali eljárás jellegzetességeit (pl.: több olvasat az EP-ben és a Tanácsban, az Európai Bizottság joga a javaslat megváltoztatására stb.) veszi figyelembe a törvény akkor is, amikor lehetôvé teszi, hogy a kormány álláspontjavaslatát az európai döntéshozatali eljárására figyelemmel módosítsa, és ez alapján az EÜB is megváltoztathassa korábbi állásfoglalását. Ennek érdekében a kormány folyamato48 2004. évi LIII. törvény 4. § (1) bek., Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (6) bek. 49 2004. évi LIII. törvény 4. § (1) bek., Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (9) bek. 50 Javaslat – Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a pénzügyi rendszerek pénzmosás, valamint terroristák finanszírozása céljára való felhasználásának megelôzésérôl COM (2004) 448; 2004/0137/COD 51 Volt már példa ilyenre a külügyi bizottsággal, a kereskedelmi és ipari bizottsággal és a pénzügyi és költségvetési bizottsággal. 52 2004. évi LIII. törvény 4. § (1) bek., Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (6) bek.

52


san tájékoztatja az EÜB-t az európai uniós tervezetek, illetve az álláspontjavaslatok tartalmának lényeges változásáról.53 További példa az eljárás rugalmasságára, hogy ha az európai uniós tervezet elfogadásához többszöri tanácsi döntés szükséges, az EÜB dönti el, hogy a további olvasatoknál kikéri-e a korábban felkért állandó bizottság véleményét.54 A magyar eljárástól eltérôen, több új tagállamban objektív határidôhöz kötött az egyeztetési eljárás lefolytatása. A legszigorúbb a litván szabályozás, amely szerint a kormány véleményének beérkezésétôl számított 15 napon belül, de az érintett Tanács ülése elôtt legkésôbb 3 nappal kell megszületnie az uniós bizottság állásfoglalásának. Ha ebbôl az intervallumból kicsúsznak, akkor a parlament egyetértését vélelmezik. A cseh Szenátusnak 35 nap áll rendelkezésére a kormány álláspontjavaslatának beérkezésétôl számítva az egyeztetés lefolytatására. Lengyelországban mindkét kamarában a kormányálláspont beérkezésétôl számított 21 napos határidô van meghatározva a tervezetek megvitatására. Amennyiben a meghatározott idô alatt a lengyel parlament nem fejezi ki véleményét, a törvény szerint úgy kell tekinteni, mintha nem kívánnának kommentárt fûzni a tervezethez, 55 de ez csak az európai uniós tervezetek megvitatására vonatkozik. A kormányálláspontra vonatkozó állásfoglalásra nincs objektív határidô kikötve. Szlovákiában, a lengyel gyakorlattal ellentétben, az eljárás utolsó fázisában találkozunk objektív határidôvel: a végleges kormányálláspont beérkezésétôl számítva két hét alatt kell elfogadnia a bizottságnak a parlamenti állásfoglalást. Cipruson egyáltalán nincs határidôhöz kötve a bizottság, de ez utóbbi e tekintetben módosítani tervezi a szabályozást. Az EÜB szóbeli eljárás keretében vizsgálja meg az európai uniós tervezeteket és az arra vonatkozó tárgyalási álláspontjavaslatot (ez utóbbi megvitatása, amint láttuk, az állandó bizottságnak nem feladata). A gyakorlatban az állásfoglalás kialakítását a tervezet többszöri napirendre vétele elôzi meg, melynek során a kormány képviselôje tájékoztatást nyújt a tervezetrôl, és az európai döntéshozatali eljárásban bekövetkezett fejleményekrôl. Így már a döntéshozatali eljárás kezdeti fázisától kezdve információkhoz jut a bizottság. A 2007–2013-as pénzügyi perspektívát például hétszer tûzte napirendre az EÜB,56 ennek következtében folyamatosan követte a tagállamok közötti formális és informális megbeszélések eredményeit, majd mindezek ismeretében fogadta el állásfoglalását az Európai Tanács ülése elôtt. 57 Általában is jellemzô, hogy az állásfoglalás elfogadására nem sokkal a döntést hozó Tanács (illetve COREPER) ülését megelôzôen kerül sor. 53 2004. évi LIII. törvény 5. § 54 Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (8) bek. 55 2004. március 11-i törvény 6. cikk (3) bek. 56 2005 júniusáig. 57 A Bizottság közleménye a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez Közös jövônk építése – A kibôvített Európai Unió politikai kihívásai és költségvetési eszközei 2007-2013 (COM/2004/101) címû dokumentum tárgyalásának menete: 2004. december 8., 2005. március 1., április 19., május 9., 24., 30., június 14.


53

Az eljárás keretében lehetôség van társadalmi szervezetek véleményének kikérésére egy tervezettel kapcsolatban. A gyakorlatban erre általában az eljárásnak az állandó bizottságok elôtt zajló szakaszában kerül sor. A társadalmi szervezetek véleménye ily módon vagy az állandó bizottságok véleményében tükrözôdik, vagy írásban jut el az EÜB tagjaihoz. A Házszabály nem zárja ki azt sem, hogy az EÜB a civil szervezeteket szóban meghallgassa, bár az eljárás ezen szakaszában inkább az írásbeliség dominál. Az EÜB állásfoglalásának kialakítása zárt ülésen történik, mivel a megvitatott kormányálláspont nem nyilvános dokumentum. A tárgyalási álláspontjavaslat vitáján jelen van még az illetékes miniszter vagy politikai államtitkár, vagy a kormány nevében érdemi nyilatkozat megtételére feljogosított személy.58 A gyakorlatban az állásfoglalást elfogadó ülésre mindig a kormány politikai szintû képviselôjét hívja meg a bizottság, így elsôsorban a minisztert, akadályoztatása esetén a politikai államtitkárt. Az Országgyûlés állásfoglalását kialakító zárt ülésén a kormány képviselôin kívül azok vehetnek részt, akik egyéb zárt ülésen is részvételi joggal rendelkeznek (a köztársasági elnök, az Országgyûlés elnöke, a bizottság elnöke által meghívott személyek, a titkárság tagjai, a jegyzôkönyvvezetôk), továbbá a véleményezésre felkért állandó bizottság elnöke, és képviselôcsoportonként egy-egy szakértô.59 A frakciószakértôk ilyen mértékû részvétele az eljárásban egyedülálló az új tagállamok között, ahol a jogszabályok külön nem tesznek említést a frakciók szakértôirôl. Az állásfoglalást kialakító ülésen elôször a kormány képviselôje szóban ismerteti a tervezet lényegét, és a kormány álláspontjavaslatát. Ezt követi a kijelölt állandó bizottság(ok) véleményének meghallgatása, majd a vita. Az EÜB állásfoglalása jegyzôkönyvbe foglalt elnöki összefoglaló formájában jelenik meg. Az elnöki összefoglaló tehát az ülésen lezajlott vita alapján születik meg. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a titkárságnak elôzôleg ne kellene elôkészítenie az állásfoglalást. E korántsem könnyû feladat ellátása során a kormányálláspontot, a korábbi ülések jegyzôkönyveit, a kijelölt állandó bizottság ülésének jegyzôkönyvét, az állandó bizottság véleményét veszik alapul. Az európai tervezetek megvitatásának menete országonként más és más, a következôkben néhány tagállam gyakorlatát mutatjuk be. Litvániában két olvasat60 létezik az egyeztetési eljárásban. Az elsô olvasatban az uniós tervezet megvitatására kerül sor, mely nyilvános ülésen61 történik mind az állandó bizottságban, mind az európai uniós bizottságban vagy a külügyi bizottságban. Célja, hogy minél szélesebb kört (szakértôk, érdekcsoportok stb.) vonjanak be a vitába. A második olvasatban a kormányálláspontot vitatják meg. Az állandó bizottság raportôrt jelöl ki,62 aki elôkészíti a bizottság állásfoglalását. A bizottságok kor58 2004. évi LIII. törvény 4. § (3) bek., Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (7) bek. 59 Országgyûlés Házszabálya 134/B. § (6) bek. 60 1808-180.9 cikk 61 Litvániában egyébként fôszabály szerint az ülések zártak, az elnök, vagy a tagok többsége határozhat nyilvános ülés tartásról. (litván Seimas házszabálya 180.27 cikk) 62 Litván Seimas házszabálya 180.11 cikk (3) bek.

54


mányálláspontot megvitató ülése nem nyilvános, és a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter köteles jelen lenni. A külügyi bizottság, ha szükséges, a köztársasági elnök véleményét is kikérheti, aki személyesen vagy helyettese útján jelenhet meg az ülésen.63 A lengyel Szejmben három fázisra osztható az eljárás. Az eljárás elsô szakasza: a

tervezettel kapcsolatos állásfoglalás elfogadása, melyre 21 nap áll rendelkezésre a

kormány álláspontjavaslatának beérkezésétôl számítva.64 Az eljárás második

lépcsôjében a kormány tájékoztatja a bizottságot az európai döntéshozatali folya-

matban elért eredményekrôl és a kormány által addig képviselt álláspontról.65 E sza-

kaszban a bizottság határidô nélkül véleményt nyilváníthat a tervezetrôl, valamint a

kormány álláspontjáról. A harmadik lépcsôben a kormány a tanácsi tárgyalást

megelôzôen köteles kikérni a Szejm európai uniós bizottságának véleményét, és egy-

ben tájékoztatnia kell a bizottságot arról, milyen álláspontot kíván képviselni a

Tanácsban. A bizottság ezt követôen fogadja el állásfoglalását a kormány álláspontjá63 Litván Seimas házszabálya 180.14 cikk (2) bek. 64 2004. március 11-i törvény 6. cikk (3) bek. 65 2004. március 11-i törvény 8. cikk 66 Lengyel Szejm házszabálya 148c. cikk (2) bek. 67 Szlovén Nemzetgyûlés házszabálya 154h. cikk 68 Cseh Szenátus házszabálya, 119g. cikk

55


val kapcsolatban, mely kétféle lehet: elfogadás vagy elutasítás. A bizottság állásfoglalásában ajánlást is megfogalmazhat a kormány részére.66 A szlovén Nemzetgyûlésben az európai uniós bizottság (vagy a külügyi bizottság II. pilléres ügyekben) állásfoglalása kialakításának alapját képezi a kormány álláspontjavaslata, a kormány által elküldött egyéb anyagok, a Nemzeti Tanács, a Jogi Osztály és a parlament illetékes szervezeti egységeinek a véleménye. A képviselôk módosító indítványt nyújthatnak be a kormány álláspontjavaslatához, amelyet a kormány véleményez. A vitát és a módosító indítványokról történô szavazást követôen fogadja el az európai uniós bizottság Szlovénia álláspontját, amelyet haladéktalanul megküld a kormánynak.67 A cseh Szenátusban a tervezet megvitatása az európai uniós bizottságban a kormány képviselôjének a tájékoztatójával kezdôdik, akit az ügy raportôrének jelentése követ. A vita után a bizottság dönt arról, hogy a plénum elé utalja-e a kérdést, mivel a végsô határozat elfogadására a plénum jogosult. A Szenátus azonban nemcsak az európai uniós bizottság indítványára vizsgálhat meg egy európai uniós tervezetet, hanem 17 szenátor is kezdeményezheti a plénum elôtti eljárást.68 Az új tagállamok egyeztetési eljárásának ülései többségében nyilvánosak, és zárt ülést csak kivételesen rendelnek el, például, ha bizalmas információ kerül szóba, vagy ha a minisztérium képviselôje ezt kifejezetten kéri (Lettország). Markáns kivétel e gyakorlat alól az észt Riigikogu, ahol egyetlen bizottságnak sem nyilvános az ülése, ellentétben a jegyzôkönyvekkel, amely elérhetô a nyilvánosság számára, de az csak a napirendet, a résztvevôk listáját és a meghozott döntéseket tartalmazza. A máltai 5. táblázat. Az Európai Tanács üléseit megelôzô, azt követô meghallgatás Ciprus Csehország

Szenátus Képviselôház

Észtország Lengyelország

Szenátus Szejm

Lettország Litvánia Magyarország Málta Szlovákia Szlovénia

EiT elôtt X X X X X X X X

Nemzetgyûlés Nemzeti Tanács

X X X

EiT után X X X X X X X X X X

bizottság munkacsoportjainak és a szlovén Nemzetgyûlés illetékes szervezeti egységeinek („working bodies responsible”) zárt az ülése, míg a litván bizottság esetrôl esetre határoz a nyilvánosság kizárásáról, akár a kormány képviselôjének, akár a

69 A miniszterelnök 2004. május 1-je óta az alábbi ülésnapokon tartott beszámolót az EiT-vel kapcsolatban: 2004. november 8., december 20. és 2005. június 20.

56


csak Magyarországon,70 Csehországban71 és Lengyelországban72 találunk. Míg szóbeli meghallgatásra kerül sor az EiT elôtt az említett országokban, addig a Tanács ülését követôen a cseh Képviselôház és a szlovák parlament írásbeli tájékoztatást kap. Elôzetes meghallgatást rendszeresítenek Szlovéniában és az észt Riigikoguban, míg Málta, Lettország és Ciprus csak az EiT után hallgatja meg a kormány képviselôjét (miniszterelnököt és külügyminisztert). 5.2.2. A kormányok rendszeres jelentéstételi kötelezettsége A jogszabályok meghatározott idôszakonkénti jelentéstételi kötelezettséget is elôírhatnak a kormány számára (általában félévente vagy évente). Ilyen esetben a kormány elkészíti a megfelelô idôszakot felölelô jelentését európai uniós tevékenységével és annak értékelésével kapcsolatban, melyet gyakran az európai uniós bizottság mellett a plenáris ülés is megvitat. Éves jelentéssel találkozunk Szlovákia, a szlovén Nemzetgyûlés, a cseh Szenátus, Észtország és Magyarország73 gyakorlatában; félévente számol be a kormány Lengyelországban és Lettországban. A szlovén Nemzetgyûlés legalább évente egyszer megvitatja Szlovénia Európai Unión belüli helyzetét, és állásfoglalást fogad el az elkövetkezendô idôszakban Szlovénia által az Európai Unió intézményeiben követendô politikai irányvonalakról. 6. táblázat. A kormány jelentéstételi kötelezettsége Nincs X

Ciprus Csehország

Szenátus Képviselôház

Legalább félévente Legalább évente X74

X75 X76

Észtország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Szlovákia Szlovénia

X77 X78 X79

Szenátus Szejm X

X80 X X81 Nemzeti Tanács Nemzetgyûlés

X X82

70 2004. évi LIII. törvény 7.§ 71 Cseh Képviselôház házszabálya, Section 109b. cikk (1)-(2) bek.; cseh Szenátus házszabálya 119a. cikk c) bek. 72 Lengyel 2004. március 11-i törvény, 3. cikk 73 A 2004. évrôl szóló jelentés: J/15642. számú jelentés a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggô kérdésekrôl és az európai integráció helyzetérôl 74 Cseh Szenátus házszabálya 119a. cikk a) bek. 75 Az alkotmány utal a kormány általános információs kötelezettségére, mely ilyen keretek között utalhat a kormány jelentéstételi kötelezettségére is. 76 Észt Riigikogu házszabálya 1525 §


57

5.2.3. Az európai intézményekbe delegált tagok meghallgatása Az Európai Unió meghatározott intézményeibe, szerveibe a kormányok jogosultak tagot delegálni. A magyar Országgyûlés (Európai ügyek bizottsága, illetékes állandó bizottság) a törvény rendelkezései szerint meghallgathatja a kormány által a Bizottság, az Európai Bíróság, az Elsôfokú Bíróság, a Számvevôszék és az Európai Beruházási Bank igazgató bizottsági tagjának javasolt személyt.83 Ilyen meghallgatásra került sor Kovács László európai bizottsági taggá jelölésekor.84 A meghallgatás nem feltétele a kinevezésnek, szavazásra sem kerül sor, ellentétben más újonnan csatlakozott tagállam gyakorlatával (például Litvánia). Magyarországon kívül öt európai uniós bizottság jelezte, hogy meghallgatja a kormány európai uniós intézmény tagjának kiválasztott jelöltjeit (Észtország, Litvánia, cseh Képviselôház, lengyel Szejm, szlovén Nemzetgyûlés). A lengyel Szejmnek a jelöltállítástól számítva 21 napja van arra, hogy véleményt alkosson a jelöltekrôl, ezen idôszak alatt a kormány nem véglegesítheti a jelölést, kivéve, ha a Szejm döntése elôbb megszületik. Litvániában a kinevezés feltétele a parlament jóváhagyása. A hat tagállamból kettôben ezt a meghallgatást mint gyakorlatot vezették be, bár arra explicit jogi norma nem vonatkozik. Ide tartozik az észt Riigikogu, valamint a szlovén Nemzetgyûlés is. 7. táblázat. Európai uniós tisztségek betöltésével kapcsolatos meghallgatások (a vonatkozó jogszabályok alapján) Bizottság tagja Bíróság bírája Bíróság fôtanácsnoka Elsôfokú bíróság bírája Számvevôszék tagja EKB fô szerveinek tagja EBRD fô szerveinek tagja Európai Beruházási Bank fô szerveinek tagja Gazdasági és Szociális Bizottság tagjai Régiók Bizottságának tagjai COREPER állandó képviselôje

Cseh Képviselôház Lengyel Szejm Litvánia Magyarország X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

77 Lengyel 2004. március 11-i törvény, 3. cikk 78 Ibid. 79 Lett Saima házszabály, 1855 cikk 80 2004. évi LIII. törvény 7.§ (4) bek. 81 Alkotmányos törvény, 2. cikk (6) bek. és Házszabály, 59a cikk (12)-(13) bek. 82 Szlovén törvény a Nemzetgyûlés és a kormány együttmûködésérôl, 5. cikk 83 2004. évi LIII. törvény 8. §; Országgyûlés Házszabálya 134/C. § 84 2004. október 19.

58


A tíz új tagállamból többen nem jelezték a jelöltek meghallgatását az elmúlt egy évben. Ezen tagállamok jogi normáiból sem a jelöltek meghallgatása, sem a parlamenti kontroll e formájának kizárása nem egyértelmûsíthetô. Ide tartoznak Ciprus, a cseh Szenátus, Lettország, a lengyel Szenátus, Málta és Szlovákia.

6. Összegzés helyett Az európai ügyek, valamint az ezzel kapcsolatos parlamenti ellenôrzés egyre hangsúlyosabban jelennek meg a nemzeti parlamentek munkájában. Egy általánosabb ellenôrzési gyakorlattól (scrutiny tág értelemben) jól elkülöníthetô és tartalmi elemeiben is megragadható az egyeztetési eljárás (scrutiny szûk értelemben). Ugyanakkor a tág értelemben vett ellenôrzés eszközei (az Európai Tanács üléseivel kapcsolatos meghallgatások, a kormányok rendszeres jelentéstételi kötelezettsége, valamint az európai intézményekbe delegált tagok meghallgatása) is jól elkülöníthetôk a hagyományos parlamenti ellenôrzés eszközeitôl (pl.: kérdés, interpelláció, politikai vita, bizottsági meghallgatások). Célszerû tehát a scrutiny tágabb és szûkebb értelmezésének meghatározása. Ahogy azt már korábban megfogalmaztuk, a tág értelemben vett scrutiny-n a nemzeti parlamentek minden olyan hatáskörét értjük, melyek segítségével megvitathatják, befolyásolhatják, ellenôrizhetik a kormányuk európai uniós tevékenységét, illetve beszámoltathatják a kormányt a Tanácsban és Európai Tanácsban kifejtett tevékenységérôl. Szûk értelemben vett scrutiny-n pedig kifejezetten az egyeztetési eljárást értjük, melynek során a nemzeti parlamentek a kormányuk Tanácsban kifejtett jogalkotó tevékenységét kísérhetik figyelemmel. A szûkebb értelemben vett scrutiny, vagyis az egyeztetési eljárás lefolytatásában a nemzeti parlamentek európai ügyek bizottságainak van központi szerepe. Ez támasztja alá az a tény is, hogy az új tagállamok többségében az európai ügyekkel foglalkozó bizottság fogadja el – a parlament nevében – a végsô állásfoglalást az egyeztetés eljárás vonatkozásában. Az eljárás jogi szabályozása a tagállamokban eltérô, mind annak jogforrási hierarchiában betöltött szerepét tekintve, mind pedig a szabályozás mélységére nézve. Az eljárás sikerességét azonban ez nem feltétlenül befolyásolja. Az európai ügyekkel foglalkozó bizottságok több parlamentben is kiemelt státust élveznek. Leglátványosabban ez a litván Seimasban domborodik ki, ahol az állandó bizottságok elnökei alkotják az európai uniós bizottságot. De hasonló kiemelt helyzetet jelent az Országgyûlés Európai ügyek bizottságának a kötelezôen megalakítandó állandó bizottsági státusa is. Az európai uniós bizottságok bemutatása után, az egyeztetési eljárást tárgyalva, láthattuk, hogy Lettország kivételével minden egyeztetési eljárás szelektív, és maguk a lettek is ilyen irányba történô elmozdulást terveznek. Nagyobb különbség mutatkozik a tekintetben, hogy mekkora mennyiségû európai uniós dokumentumot vizsgálnak meg a parlamentek. A tagság elsô évében 20–30-tól több százig terjedt a


59

megindított egyezteti eljárások száma. Ez a terjedelmi különbség visszatükrözôdni látszik az európai uniós bizottságok ülésszámában is. Igen változatos az egyeztetési eljárás szabályozása a határidôk tekintetében. Vannak országok, amelyek a konkrét határidôhöz kötöttségben látják az egyeztetés biztosítását kormány és parlament között. Más országok rugalmas határidôket alkalmaznak (így pl.: Magyarország, Szlovénia), mert feltehetôen hatékonyabban tudják ütemezni az egyeztetési eljárást, abból kiindulva, hogy csak így lehet alkalmazkodni az európai uniós döntéshozatali mechanizmusokhoz. Az Európai Tükör márciusi számában megjelenô cikkünkben áttekintjük az európai uniós döntéshozatal parlamenti kontrolljának alapját alkotó dokumentumok körét, hiszen elsôsorban ez határozza meg a parlamenti kontroll tárgyi hatályát. Ennek keretében feltérképezzük a beérkezô anyagokat és azok kezelését. Ezt követôen rátérünk a parlamenti kontroll eszközeinek eredményére és azok joghatására. Végül, összefoglaló jelleggel elemezzük a scrutiny európai modelljeit.

60


SCHÖPFLIN GYÖRGY

A brit elnökség esete az Európai Unióval Ha közelrôl nézzük a 2005-ös második félévben abszolvált brit EUelnökséget és annak eredményeit, talán kicsit nagyvonalúan azt lehet róla mondani, hogy nem is volt olyan rossz. Igaz, semmi átütô szalagcímes sikert sem arattak a britek, de csúfos vereséget sem szenvedtek, bár a brit sajtó a decemberi európai uniós költségvetés nyélbeütését csaknem hazaárulásnak minôsítette, mert Blair hozzá merészelt nyúlni a visszatérítéshez. Ám ha nagyobb történelmi távlatból nézzük a brit elnökséget, akkor átrajzolódik a kép – ennek felvázolására vállalkozott szerzônk.

2005. július 1-jén, amikor az Egyesült Királyság átvette az elnökséget, az Európai Unió válságban volt azáltal, hogy a francia és a holland népszavazáson megbukott az alkotmánytervezet, ez pedig az integrációs folyamatoknak jelentett kihívást. Tehát London startpozíciója egyszerre volt hátrányos és kedvezô – kedvezô, amennyiben a válság alkalmat adott volna egy új radikális kezdeményezésnek. Errôl persze szó sem volt. Az Egyesült Királyságtól ilyet várni? Kizárt dolog! Ez az, ami magyarázatot követel: miért nem lehetett a britektôl valamiféle nagyszabású kezdeményezést várni az európai integráció vonatkozásában? Aki ismeri az Egyesült Királyság viszonyulását az európai integrációhoz, és magát a folyamatot pozitív vállalkozásnak tartja, a britek viselkedését akár megmagyarázhatatlannak is ítélheti. 1950 óta az Egyesült Királyság többször átvehette volna a döntô szerepet Európában, és saját elgondolása mentén alakíthatta volna az integrációt, de London ezeket az alkalmakat kivétel nélkül elutasította, elszalasztotta. Például 1963-ban, amikor de Gaulle francia elnök megvétózta a britek csatlakozási kérelmét, London egy föderális ajánlattal magához ránthatta volna Európát a franciákkal szemben, ám erre London nem volt képes lélektanilag, kulturálisan, politikailag. Alapjában véve ez szorul magyarázatra, ez a brit fenntartás Európával szemben: tagja az Európai Uniónak, de kényszeredetten, el is fogadja az integrációt meg nem is – mélyebb szinten a britek európaisága felemás, hiányzik belôle az elkötelezettség, maga az európai identitás iránti viszonyulás. Van-e a briteknek európai identitásuk egyáltalán? Egyre kevésbé. 1975-ben kétharmados többséggel szavazták meg az állam uniós tagságát, de valószínûleg ez volt a britek európai elkötelezettségének csúcspontja. Itt egy kis kitérôt teszek a hitelesség kedvéért: mindeddig a „britekrôl” írtam, de inkább az angolokról van szó, mivel Skócia és Wales sokkal nyitottabb Európa felé, tehát innentôl különbséget teszek, és az angolokról, a domináns elemrôl lesz szó. Mi a magyarázata tehát ennek az angol felemásságnak? Ennek bonyolult a háttere, politikai és kulturális tényezôk egyaránt játszottak és játszanak döntô szerepet abban,

A BRIT ELNÖKSÉG ESETE AZ EURÓPAI UNIÓVAL

61

hogy az angolok nem fogadták el a II. világháború után kialakuló európaiságot. Szerintem ez elsôsorban identitásbeli kérdés, sok más vonulattal cifrázva. A kontinenssel ellentétben, az Egyesült Királyság soha nem volt leigázva, idegen katonák nem léptek brit földre, az angolok nem élték meg a megszállással járó megalázásokat, végsô soron a nemzetállam fogalmát nem kellett átértékelni, ellentétben a kontinenssel. Így a britek élményébôl, életvilágából hiányzott valami, ami mindenki másnak (leszámítva a svédeket) központi és döntô lett: mindenáron elkerülni a háborút, és evégett leépíteni a nemzetállam békét veszélyeztetô elemeit. Nem tekinthetô túlzásnak az állítás, hogy az angoloknak soha nem sikerült azonosulni az európaiság, az 1945 utáni korszak imperatívuszaival. A békét más módon kezelték, nem volt annyira elengedhetetlen az integráció a biztonság szavatolásában, az integráció politikai célkitûzéseit pedig elhallgatták, nagyrészt cikornyának gondolták. Nem érezték, hogy az integráció gazdasági, kereskedelmi dimenzióját a kontinentális felfogásból kiindulva csak politikai elkötelezettség segítségével lehetett fenntartani. Tehát az Egyesült Királyság belépése az Európai Gazdasági Közösségbe 1973-ban egy, a már említett felemássággal kezdôdött, bár természetesen London is fontosnak tartotta a szabad kereskedelmet és a demokráciát. Ezzel a történelmi és kulturális háttérrel felvértezve már könnyebben érthetô a brit elnökség stratégiája: az integráció mint mélyítés már amúgy is átlépte a britek politikai elfogadhatósági küszöbét, tehát azt semmiképpen nem szabad továbbfolytatni az Európai Unió keretében. Csak egy rövid félórát kell tölteni a brit sajtó viszonyulásával a francia és holland népszavazáshoz (tavaly nyáron), hogy világosan kirajzolódjon a megkönnyebbülés és a káröröm. „Végre megkapták ezek az idegenek, amit megérdemeltek! Az a rengeteg semmitmondó bôvítési maszlag, integrációs duma, lám, nekik sem kell. Végre a józan ész irányába terelhetjük Európát, és elkezdhetjük lebontani ezeket a felesleges uniós struktúrákat!” Mind e mögött a lassan, folyamatosan kialakuló angol nemzeti identitás szerepe is egyre inkább felismerhetô. Hosszú ideig az angol identitás a háttérben élt, a birodalom, a királyság, az intézmények nemigen adtak teret egy angol kulturális és politikailag körvonalazott „angolságnak”, sokkal inkább ennek a tagadásának kedveztek (még mindig emlékszem egy tanítványomra, aki azért nem volt hajlandó magát angolnak nevezni, mert az „arrogáns”). Csakhogy az évek során a körülmények változtak, és valamivel ki kellett tölteni az angol identitást jellemzô ûrt; és bár még most sem szeretik angolnak nevezni, a jelenség létezik és befolyásolja az embereket. Lényegileg Európa ellen és Európával szemben határozza meg magát. Mi azért vagyunk angolok, mert nem vagyunk franciák, németek stb., sôt a franciákról, németekrôl kimondottan soviniszta szellemben is szabad nyilatkozni, a nyilvánosság elé lépni. És mert ennek a nacionalista diskurzusnak a nacionalizmusát továbbra is tagadják, szabad teret kap a sajtóban, a közszférában, a mindennapi viselkedésben. Az angolok járnak a kontinensre, nyelveket nem beszélnek, hollétük nemigen érdekli ôket. „Budapest? Ja igen, és ez melyik országban van? Magyarország? Tényleg? Very interesting.” (Nagyon érdekes – ami angol szóhasználatban persze az ellenkezôjét jelenti.)

62


Az angol társadalom átalakulása az elmúlt 20–25 évben szintén befolyásolja hozzáállásukat az EU által képviselt kollektív értékekhez, mivel ezek ellentétben állnak az Egyesült Királyságban kialakult individualizmussal – az angolok körében sokkal erôsebben bontakozott ki az individualizmus, a kollektív értékek, tudások háttérbe szorulása szintén egy törésvonallá alakult. A thatcheri örökségrôl beszélünk. Közismereten Mrs. Thatcher azt állította, hogy „nincs társadalom, csak egyének vannak”. Ennek az elvnek a továbbélése nemcsak a szolidaritást erodálja, hanem a kollektív értékeket képviselô intézményeket is megkérdôjelezi: ha csak egyéni ambíciókat ismerünk el, akkor mások sorsa nem számít, illetve csak akkor, amikor a miénket keresztezi. Amennyiben az európaiság feltételezi a mögöttes értékeket, a szolidaritást, amelynek nevében legitimálják például a transzfereket, abból az angolok nem kérnek: mi közük van Közép-Európa elmaradott, szegényebb régióihoz? Kevés. Bár Blair nemegyszer tagadta a „szociális kontra piaci Európa ellentétet”, az angolok hozzáállása mégis elsôsorban egy „adásvétel Európát” preferál az „értékek Európájával” szemben. Blair személye, személyisége fontos tényezô volt a brit elnökség alatt: júniusi beszéde az Európai Parlamentben nagyon pozitív hatást gyakorolt az ott jelen lévôkre, kivéve azokat (magamat is ide sorolom), akik már túl gyakran hallották Blairt beszélni. A beszédet követô lelkesedést a kiábrándulás követte, amikor kiderült, hogy vajmi kevés van mögötte, részint, mert Blair személyes autoritása jóval gyengébb a látszatnál (tudvalévôleg alig van politikai hátországa), részint, mert a brit politika égboltján is hanyatlani kezdett a csillaga. Konkrétan mit is ért el a brit elnökség? A török csatlakozást elindító tárgyalásokat sikerült elfogadtatni a többi 24 tagállammal, bár ennek fejében London kénytelen volt elismerni ugyanazt Horvátországgal kapcsolatban is. Az utóbbi lépést London vonakodott megtenni, arra hivatkozva, hogy Horvátország nem tett eleget az emberi jogi kötelezettségeinek, nevezetesen a háborús bûnökkel vádolt Ante Gotovina tábornokot nem szolgáltatták ki a Hágai Bíróságnak (késôbb Gotovinát elfogták a Kanári-szigeteken). Ebben a brit engedményben döntô szerepet játszott Ausztria: Bécs árukapcsolást létesített Törökország és Horvátország ügye között, a horvát tárgyalások elindítása híján hajlandónak mutatkozott a török tárgyalásokat megvétózni. Ami mellesleg mutatja a kisállamok egyenlôségét az Európai Unió struktúrájában, jóllehet a briteknek ez sincs különösebben ínyükre. A brit elnökség hangsúlyt fektetett a terrorizmus, illetve a szervezett bûnözés és az emberkereskedelem elleni küzdelemre. Blair errôl többször is szólt, bár csak egy konkrétumot ért el e területen: az Európai Parlament – igaz, módosítottan – elfogadta az adatvisszatartásról szóló irányelvet. A vegyszerszabályozást, a REACH-et elsô olvasatában megszavazta az Európai Parlament, a szolgáltatási irányelv körüli elôkészületek is folytatódtak. Maradt a költségvetés, a 2007–2013-as idôszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva. Sokan kételkedtek abban, hogy az Egyesült Királyságnak egyáltalán sikerül egy létfontosságú kompromisszumot összehozni és elfogadtatni a decemberi európai uniós csúcstalálkozón, ámde ez mégiscsak összejött, bár a brit visszafizetés sérthe-

A BRIT ELNÖKSÉG ESETE AZ EURÓPAI UNIÓVAL

63

tetlenségének megszegéséért – amint láttuk – nem elhanyagolandó árat kellet fizetnie Blairnek. A költségvetés valamennyire különbözik ugyan a tavaly nyáron kudarcra ítélt luxemburgi tervezettôl, de a végösszeget illetôen lényegileg közel áll hozzá. A brit rabatt részleges feladásáért az Egyesült Királyság kapott egy engedményt: 2008-ban felülvizsgálják a közös agrárpolitikát. Ez a költségvetés még nem a végleges, az Európai Parlamentnek is el kell fogadni a Blair által létrehozott pénzügyi perspektíva tervezetét. December 20-án Blair ismét beszámolt az Európai Parlamentnek, az integráció legelkötelezettebb intézményének, és akkori fogadtatásából is fel lehetett mérni a képviselôk csalódottságát, jóllehet a költségvetési kompromisszum – legalábbis az eredeti brit javaslathoz képest – az új tagállamok számára nem teljesen kedvezôtlen. Többen erôsen bírálták Blairt, hogy a büdzsé nem egy európai integrációs tervezet, hanem külön-külön nyújt szárnyat, combot a kicsinyeknek, hogy nem növelte a K+Fre, azaz a kutatásra és a fejlesztésre szánt összeget, vagy hogy a költségvetés a könyvelôk diadalát képezi (és nem Európáét). Személyes benyomásom errôl az összejövetelrôl: Blair egyértelmûen meglepôdött, hogy ennyire kritikusan fogadták (errôl testbeszéde, arckifejezése félreérthetetlenül árulkodott), ám ez a kritika nem volt igazságtalan. A brit elnökség legelején sokat ígért, de semmiféle európai vízióval, jövôtudattal, stratégiával nem rendelkezett. A brit gondolkodásban csak a részletek számítanak, és ennek ismeretében – valljuk be – más nem is volt nagyon várható. Aki nem hisz abban, amit tesz, az nem is érhet el sokat.

64


RIEGER LÁSZLÓ—SZÔKE GYULA

A 2004-2005. évi gabonaintervenció jellemzôi Magyarországon Az intervenciós felvásárlás intézménye Magyarországon nem volt ismeretlen a csatlakozás elôtti években sem, de az agrárkormányzatok valójában soha nem mûködtették azt. A gabonapiaci beavatkozások sorozatosan az intervenciót lehetôleg kikerülve, ad hoc jelleggel, nem kiszámíthatóan, mindig rövid távon vezették le a gabonapiaci feszültségeket. Ennek következtében a magyar gabonakereskedelmi vállalatok, a magyar versenyképes gabonatermesztés elônyeit élvezve, „versenyképes” piaci áron tudták felvásárolni a gabonát, amit így versenyképesen tudtak exportálni. Az általános piaci gyakorlat szerint a gabonapiac készletei a következô évi betakarítás kezdetekor értékesítésre kerültek, a raktárak kiürültek. Így minden évben „tiszta lappal” kezdôdött az újabb betakarítási szezon és gabonapiaci áralku a termelôk és a kereskedôk között, az agrárkormányzatok felügyelete alatt. A hagyományos gabonapiaci felvásárlási módhoz hozzászokott szereplôk – termelôk, feldolgozók, raktártulajdonosok, kereskedôk, bankok, de az államigazgatási szervezetek is – nehezen találták meg szerepüket az új uniós intervenciós rendszerben.

1. Nemzetközi kitekintés Az EU-csatlakozás elsô évében Magyarországnak az uniós gabonapiaci szabályozás eddigi történetében legnagyobb arányú gabonaintervencióját kellett lebonyolítania, és így azonnal gabonaintervenciós nagyhatalommá vált. Az EU gabonatermelése kb. 250 millió tonnát tesz ki évente, ezen belül az intervenció a 2004/2005-ös gazdasági évben 16 millió tonna nagyságrendû volt, ami 6–7 százalékos intervenciós részarányt jelent. Magyarországon ezzel párhuzamosan kb. 16 millió tonnás éves gabonaterméssel számolhatunk, s ehhez viszonyítva a tavalyi 3,9 millió tonnás intervenciós felvásárlás közel 25 százalékos részarányt mutat. Ez olyan magas részarány, hogy szinte kizárt, hogy még egyszer megismétlôdhessen. De Magyarország nem csak arányaiban, hanem abszolút értékben is a második legnagyobb intervenciós tagállam. A 2005. évben, az intervenciós idôszak végén egyedül Németország elôzte meg 5,8 millió tonnás intervenciós készlettel Magyarországot, ahol a készlet – amint azt már jeleztük – 3,9 millió tonna volt hasonló idôpontban. Franciaország, Lengyelország gazdálkodói jóval kisebb készletekkel várják a következô intervenciós idôszakot, mint Magyarország (lásd 1. ábra). Ha a kukoricát kiemeljük, akkor megállapíthatjuk, hogy Magyarország kukorica intervenciós szuperhatalom, mivel az EU összes, 2,8 millió tonnás kukoricaintervenciójából Magyarország 2,2 millió tonnás felvásárlása 80%-os részarányt képvisel.

A 2004-2005. ÉVI GABONAINTERVENCIÓ JELLEMZÔI MAGYARORSZÁGON

65

Forrás: Európai Bizottság 1. ábra. A legnagyobb EU-s gabonaintervenciós országok a 2004–2005. évben

A számok azt mutatják, hogy az EU közös agrárpolitikájának (KAP) bevezetése Magyarországon, a gabonaintervenció területén igen nagy kihívást jelentett az elsô évben. Nemcsak egy új típusú intézkedés végrehajtását kellett megvalósítani, de annak volumene, európai léptékkel számítva is kiemelkedô nagyságrendû volt.

2. Pénzügyi összefüggések A gabonaintervenció lebonyolításának sebessége, a gabonafelajánlók jövedelmezôségi helyzetén túl, nagy hatást gyakorol a tagállam költségvetésére is. A lassú felvásárlás rövid távon látszólag kevesebb közvetlen kiadást jelent, de a késôbbi intervenciós betárolási idôpont miatt az EU tárolási támogatása is kevesebb lesz, így bevételektôl esik el a tagállam. A KAP utólagos pénzügyi fedezetet biztosít az intervenciós gabona garantált áron történô megvételéhez és a ténylegesen megvásárolt készletek tárolásához. Az áruvásárlás elszámolása az intervenciós készlet értékesítése után, míg a tárolási díjak megtérítése havi rendszerességgel, a ténylegesen tárolt intervenciós áru mennyiségének megfelelôen történik. 4 millió tonna intervenciós készletet feltételezve, a tagállami hitelezési szükséglet több mint 100 milliárd forint (25 000 Ft/tonna intervenciós ár esetén) áruérték, ami az intervenciós gabona tényleges értékesítése után, akár évekkel késôbb kerül elszámolásra. Az áruraktározási költségtérítés havi kb. 1,2 milliárd forint (310 Ft/tonna/hó), amit az EU a magyar készletjelentésnek megfelelôen utal át. A felajánlott, de fel nem vásárolt áru tárolása után az EU nem fizet raktározási díjat, ami egyértelmûen tagállami veszteségként fogható fel.

66


3. Az intervenció sikerét befolyásoló tényezôk Az intervenció eredményességére a következôk gyakorolnak hatást: • a rendelkezésre álló intervenciós raktárkapacitás nagyságrendje; • az intervencióra felajánlott áru mennyisége; • az intervenciós készletek értékesítésének nagyságrendje. E három tényezô elemzésével értékelhetô a 2004–2005. évi magyar gabonaintervenciós tevékenység. 3.1. Raktározás

A EU intervenciós gyakorlata szerint a megfelelô mennyiségû és minôségû raktárkapacitás biztosítása tagállami feladat. A KAP célja az intervenciós felvásárlással az, hogy a mezôgazdasági termelôk megfelelô biztonsággal számolhassanak az intervenciós felvásárlási árral. Korlátozottan rendelkezésre álló raktárkapacitás esetén a tényleges fizikai piaci ár jóval alacsonyabb, mint a meghirdetett intervenciós ár. A fizikai piaci ár a gabonafelajánló raktárak közötti választási lehetôség függvényében közelít a meghirdetett intervenciós árhoz. Minél több raktár kínálja szolgáltatásait reális, 15–40 km-es távolságon belül, annál inkább veszítik el a raktárak lokális monopolpozíciójukat. A termeléshez viszonyítva 130%-os raktárellátottság mondható ideálisnak, ami már érezhetô versenyhelyzetet teremt régiónként. A sikeres intervenció megvalósításának egyik feltétele a raktárkapacitás-többlet, ami kínálati versenyt gerjeszt a raktározási piacon; a másik pedig az elkötelezett raktárüzemeltetôk, akik vállalják a betárolt áru tárolását akár több éven keresztül is. A KAP minden tagállamnak lehetôséget ad arra, hogy szabadon alakítsa ki nemzeti gabonaraktározási rendszerét, amely a legjobban segíti a hazai gabonaintervenciót. Magyarországon a raktározási infrastruktúra kialakítására nem fordítottunk elég figyelmet a csatlakozást megelôzôen. Az intervenciós idôszak elsô 3 hónapjának végén (2005. január) – a szakmailag elvárhatónál jóval szigorúbb technológiai kritériumok megfogalmazása miatt – csupán 1,2 millió tonna szerzôdött intervenciós raktárkapacitás állt az intervenciós tárolás rendelkezésére (lásd 2. ábra). Ennek meg is lett a következménye, hiszen a tavaszi gazdatüntetések központi kérdésévé vált az intervenciós raktározás kérdése, ami végül miniszterváltáshoz is vezetett. A reális technológiai elvárások megfogalmazása után, a 6. hónap végére 3,5 millió tonna, s az utolsó harmadban már 4,9 millió tonna raktárkapacitás állt a felvásárlás rendelkezésére. Így összesen 548 raktárüzemeltetô, 607 helységben, 1232 raktárban, több mint 3200 tárolóban raktározta az intervenciós készletet. A raktározók koncentrációjára jellemzô, hogy az elsô 10 raktározó biztosítja az összes raktártér közel 40%-át. Az 1. táblázat mutatja a raktárüzemeltetôk kapacitás szerinti megoszlását. Ebbôl látható, hogy az 5 ezer tonnánál nagyobb raktárkapacitást ajánló 214 (38%) raktározó ad 4,2 millió tonna (84%) kapacitást.


67

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Tárolási Osztály 2. ábra. Intervenciós raktárkapacitás alakulása, 2004. 11. 01–2005. 7. 31.

1. táblázat. Raktárkapacitások megoszlása a raktárüzemeltetôk nagysága szerint Kategória* ezer tonna 100
Raktárüzemeltetôk darab 7 101 106 295 60 569

száma % 1 18 19 52 11 100

Raktárkapacitás nagysága millió tonna % 1,6 33 1,9 36 0,7 15 0,7 15 0,0 1 4,9 100

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Tárolási Osztály * Raktárkapacitás = RK

Az 5 ezer tonnánál kisebb kapacitást ajánló 355 (63%) raktározó csupán 0,7 millió tonna (16%) kapacitást biztosít. Ez utóbbi kategóriába tartozó raktárak jelentôs része „szükségmegoldásként” vesz részt az intervencióban. Hosszú távú intervenciós raktározási rendszer kialakításához a nagyobb raktárak bevonása látszik biztonságosnak. A tényleges lehetôségek függvényében célszerû a nagyobb raktárüzemeltetôkkel való együttmûködés erôsítése, a kisebb raktárak felszabadításával párhuzamosan. A 4,9 millió tonnás szerzôdött kapacitásból 2,9 millió tonna határozatlan idejû (hosszú távú), míg 2 millió tonna úgynevezett felajánlói határozott idejû (rövid távú) szerzôdéssel lekötött raktár. A határozott idejû raktárak több mint felébôl az árut az új betakarítás kezdete elôtt át kellett tárolni hosszú távú raktárakba. Ez jelentôs pótlólagos pénzügyi terhet jelentett. Valójában ez volt az ára annak, hogy Magyarország mint tagállam nem készült fel idôben elegendô, hosszú távon szabad raktárkapacitás biztosításával az intervenciós felvásárlásra. A 4,9 millió tonnás raktárkapacitásból

68


közel 70% csarnoktároló (horizontális), míg a maradék 30% fém-, illetve vasbetonsiló kapacitásból tevôdik össze. A jelentôs mennyiségû kukorica tárolási igénye miatt a horizontális tárolók magasabb aránya elônyös tárolási feltételeket teremt. A raktározási szerzôdések pénzügyi harmonizációjának hiánya nehezíti a raktározási helyzetet, mivel a magyar intervenciós raktározási filozófia eltér az európai unióbelitôl. Az EU készletszemléletû raktározási politikát alkalmaz, vagyis a tényleges készlet raktározása után fizet átalánydíjat (havonta kb. 310 Ft/tonna). A magyar intervenciósraktár-szerzôdésekben raktárkapacitás szemléletû megállapodás szerepel, vagyis a magyar raktárüzemeltetô meghatározott raktárkapacitást biztosít az MVH-nak. A szerzôdött kereten belül az MVH a ténylegesen áru raktározására használt kapacitások után raktározási díjat (havonta 359 Ft/tonna), a raktározásra ki nem használt területekre pedig ún. rendelkezésre tartási díjat (havonta 89 Ft/tonna) fizet a raktárüzemeltetôknek. A magyar megoldás stabil bevételt biztosít a raktárüzemeltetôknek még akkor is, amikor nincs tényleges intervenciós készlet. Erre mindenképpen szükség volt a kezdeti raktárhiány miatt, a raktározási kedv növelése érdekében. A konstrukció visszássága azonban, hogy a magyar költségvetés számára majdnem duplája az üres raktárbérlet (havi 89 Ft/tonna), mint a tényleges tárolás után fizetett nemzeti kiegészítés (havonta 49 Ft/tonna). A nemzeti pénzügyi hozzájárulás nagyságának érzékeltetésére: feltételezve 5 millió tonna raktárkapacitást és 4 millió tonna tényleges áru tárolását, a nemzeti költségvetésnek ez kb. 285 (89 x 1+49 x 4) millió forint kiadást jelent havonta. Az intervenciós felvásárlás elsô éveiben a nemzeti tradíciókra hivatkozva még elfogadható ez az eltérés az EU gondolkodásmódjától, de a nemzeti költségvetési terhek ésszerû csökkentése érdekében rövid idôn belül Magyarországon is követni kell az uniós raktározási logikát. Az EU-15-ök gyakorlatában sehol nem létezik rendelkezésre tartási díj rendszere. A tradicionális uniós intervenciós raktárak megbecsülik a raktározási lehetôséget, és csak a tényleges raktározás után kérnek és kapnak térítést. Rövid idôn belül az új intervenciós raktározási szerzôdéseket Magyarországon is ebben a rendszerben kell továbbfejleszteni. Komoly pénzügyi kockázat az áru értékének a megôrzése. Magyarországon a raktározási szerzôdés értelmében az intervenciós készlet raktározói teljes vagyoni felelôsséggel tartoznak az általuk tárolt áru mennyiségének és minôségének megôrzéséért. Ennek úgy tudnak eleget tenni, hogy megfelelô raktározási technológiát alkalmaznak, valamint megfelelô biztosítást kötnek az árura. Az elmúlt évben még nem volt komolyabb minôségi vagy mennyiségi probléma a készletezett áruval kapcsolatosan. A viszonylag sok raktárüzemeltetô (548 vállalkozás), valamint a hosszú távú tárolás következtében azonban az ilyen jellegû események valószínûsége egyre növekszik. A hosszú távú tárolás technológiailag új kockázatot jelent a raktározóknak, amivel eddig nem kellett megbirkózniuk. A raktározási szerzôdés értelmében minden raktárüzemeltetônek biztosítással kell rendelkeznie a tárolt árura vonatkozóan. Jelenleg az egyes raktárüzemeltetôk egyedi biztosítási konstrukciói igen heterogén kockázati megoldásokat jelentenek. Célszerûnek látszik központilag egységes biztosítási ernyô alá helyezni az összes intervenciós árut.


69

A Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium több intézkedést is tett az elmúlt évben a raktárkapacitás-hiány megszüntetése érdekében. Meghirdettek – az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program keretében – egy raktárépítési pályázatot, melyre 461 kérelem érkezett be, közel 2,5 millió tonna tárolókapacitásra. A raktárpályázattal összefüggésben, a raktározási kedv további fokozása érdekében, a minisztérium megbízásából az MVH pályázatot írt ki 2 éves raktárbérleti szerzôdések megkötésére azon raktárüzemeltetôk számára, akik vállalják, akár több éven keresztül is, a hosszú távú intervenciós raktározást. A pályázat elbírálásánál elônyben részesültek azok a raktártulajdonosok, akik az új kapacitást már a 2005. évben fel tudták ajánlani intervenciós tárolásra. Külön megkülönböztetésre kerültek a vízi úthoz közeli, 25–300 ezer tonna kapacitást ajánló stratégiai raktárak. A raktárpályázatok mellett sok raktárüzemeltetô támogatás nélkül is számottevôen növelte a már meglévô raktártelep tárolási kapacitását. Várhatóan az új raktárak kapacitásnövekedése az intervenciós idôszak kezdetétôl érezhetô lesz. 3.2. Felajánlás, felvásárlás

A 2004–2005. gazdasági év sok bizonytalansággal indult. Elôször is egészen 2004. november 1-jéig, az intervenciós idôszak kezdetéig igen eltérô becslések jelentek meg a várható intervenció nagyságáról. Egyesek minimális, 1 millió tonnát sem elérô felvásárlási feladatról, mások 6 millió tonnát meghaladó felvásárlási igényrôl nyilatkoztak. A becslések jelentôs szóródása ellenére az államigazgatási, informatikai, raktárbérleti felkészülés igazából csak november után kezdôdött meg, holott ekkor már a tároláshoz szükséges raktárakról pontos információkkal kellett volna rendelkezni. Ez a hezitálás kb. 3 hónapos lemaradást okozott az egész felvásárlás folyamatában, amit a Mezôgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal csak az intervenciós idôszak végére tudott ledolgozni.

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Felvásárlási Osztály 3. ábra. Intervenciós felvásárlás alakulása, 2004. 11. 01–2005. 7. 31.

70


A 3. ábra mutatja, hogy az elsô három hónap közel 300 ezer tonnás (8%) felvásárlása után a következô két 3 hónapos idôszakban 1,8-1,8 millió tonnás (46%, 46%) felvásárlási volument ért el az MVH. Nagy segítség volt az is, hogy az Európai Bizottság az intervencióra felajánlott gabona 4 hónapos felvásárlási határidejét 7 hónapra növelte, ezzel idôt adott a lemaradások behozására. Az intervenciós idôszak elején tapasztalható bizonytalanság ellenére a meghosszabbított idôszak végére minden kötelezettségét teljesítette a Hivatal, és összesen 3,9 millió tonna intervenciós felvásárlás valósult meg. A felvásárlás felgyorsulását több tényezô segítette elô. Az elsô három hónap látszólag sikertelen intervenciója során a közremûködô piaci szereplôk, valamint az MVH szakemberei megfelelô tapasztalatot gyûjtöttek össze az EU intervenciójáról. A bonyolult informatikai fejlesztés is ekkor érte el a kívánt szintet. A kezdeti tapasztalatok értékelése után a felvásárlás folyamata életszerûvé, a piaci gyakorlatot jobban követôvé vált, és így felgyorsult. Az intervenciós felvásárlás piaci logika szerint mûködô rendszere ugyan továbbra is közigazgatási intézmény keretei között valósult meg, de az egyes folyamatoknál a piaci ésszerûség összefüggései jobban érvényesültek. Az elôször alkalmazott eljárásrendben az MVH saját hatáskörben ellátott ellenôrzésének szintje sokkal magasabban lett meghatározva, mint amit a közösségi jogszabályok elôírtak. Az EU lehetôvé teszi, hogy a végrehajtás során a hivatal külsô szakembereket, szervezeteket vegyen igénybe, de ez ténylegesen figyelmen kívül maradt az intervenció megkezdésekor. A raktárüzemeltetôk, akik vagyoni felelôsséggel tartoznak a tárolt áru mennyiségi és minôségi megôrzéséért, ideális közremûködôk lehettek volna. Ennek ellenére kezdetben a felvásárlás minden lépésénél az MVH köztisztviselôi saját maguk végeztek minden munkát. A közigazgatási logika, valamint a rendelkezésre álló hivatali humánerôforrás korlátozottsága lelassította, egyes esetekben hetekre megbénította a felvásárlás folyamatát. A megoldás kulcsa a felvásárlás szempontjából igen egyszerû volt: jobban kellett alapozni a közremûködô szervezetekre, raktárakra a végrehajtás egyes lépéseinél. Továbbá nagyon ésszerûnek tûnt, hogy a Magyarországon már több évtizedes gabonapiaci tárolási, közraktározási gyakorlattal rendelkezô közraktárakat jobban be kell vonni az intervencióba. A közraktárak, viszonylag késôi, 2005. áprilisi bevonásuk ellenére is, kb. 500 ezer tonna intervenciós felvásárlásban mûködtek közre. A szükséges eljárásirend-módosítások végrehajtása után a felvásárlás folyamata jelentôsen felgyorsult. Az intervenciós idôszak alatt összesen 1970 felajánlótól, 5700 felajánlás érkezett, 6,8 millió tonna áru mennyiségre, amelybôl igen jelentôs nagyságrendû (2700 db, 2,6 millió tonna) a visszavont, és viszonylag alacsony számú (400 db, 0,3 millió tonna) az elutasított tételek száma. A 3,9 millió tonna gabona intervenciós felvásárlása közel 2600 áruátvételt takar, 981 felajánlótól. Az átlagos felajánlás nagysága 4000 tonna, ami 700–1000 ha termôterületen termelhetô meg. A leggyakoribb felajánlás nagysága 1000 tonna (medián = 946 tonna, modus = 1000 tonna). A felajánlók egyenlôtlen megoszlására jellemzô (lásd 4. ábra, illetve 2. táblázat), hogy az elsô 4 legnagyobb felajánlótól vásárol-


71

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Felvásárlási Osztály 4. ábra. A legnagyobb 20 felajánló részaránya

ta fel az MVH az áru 21%-át, 0,8 millió tonnát, ami átlagosan 200 ezer tonnás nagyságrendet takar. A 200 ezer tonna ötvenszerese az átlagos felajánlásnak, és 2500 minimális (80 tonna) felajánlást fed le. A számok magukért beszélnek, vagyis a 2004–2005. évi intervenciós idôszakban a termelôk jelentôs része közvetítôi kereskedelmen keresztül juttatta el gabonáját az MVH-hoz. A 2. táblázatban felajánlási kategóriánként csoportosítva látható a felajánlók száma és a felvásárolt áru mennyisége. Az 5 ezer tonnánál többet felajánlók száma 159 (16%), és összesen 3 millió tonna (76%) árut adtak el az MVH-nak. Ezek a vállalkozások nagy valószínûséggel jelentôs mennyiséget a szabadpiacion vettek meg, és közvetítô kereskedôként vettek részt az intervencióban. Az 5 ezer tonnánál kevesebbet felajánló 822 (84%) vállalkozás összesen csupán 0,9 millió tonna (24%) árut adott el a hivatalnak. Ezek a felajánlók tekinthetôk inkább árutermelôknek. 2. táblázat. Felvásárlások megoszlása felajánlók nagysága szerint Kategória ezer tonna 100
Felajánlók száma db % 4 0 64 7 91 9 320 33 375 38 127 13 981 100

Felvásárlás mennyisége millió tonna % 0,8 21 1,6 39 0,6 16 0,8 20 0,1 3 0,0 1 3,9 100

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Felvásárlási Osztály *Felvásárlás =FV

72


Összességében elmondható, hogy az intervencióban közremûködô, 981 sikeres felajánló száma igen alacsony a közvetlen területalapú támogatási programban részt vevôk 100 ezernél nagyobb számához képest. A 2004. évi adatok alapján 69 ezer búzatermelô, 104 ezer kukoricatermelô és 34 ezer árpatermelô volt regisztrálva. Ha a kukoricatermelôk számát vesszük alapul, akkor a termelôk kevesebb mint 1%-a tudta közvetlenül igénybe venni az intervenciós rendszert. A termelôk több mint 99%-a csak az intervenciós rendszer közvetett piaci árnövelô hatását érezhette. Ez a hatás lokálisan igen eltérô nagyságrendû, de összességében kimutatható volt már a 2004–2005. évben is. Ha a piaci verseny következtében a közvetítôi kereskedelem reálisan diszkontált piaci árat fizet a termelônek, akkor az intervenció adminisztratív végrehajtása szempontjából elônyös, ha az MVH-nak viszonylag kevés felajánlótól kell az árut átvennie.

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Felvásárlási Osztály 5. ábra. A felvásárlások koncentrációs diagramja

Az intervenciós felvásárlás egyenlôtlenségét egy Lorenz-típusú görbével lehet mérni. A 2004–2005. évi intervenciós idôszakban a gabonafelajánlók értékesítési lehetôségét az 5. ábra mutatja. Az ábrán látható „tényleges felvásárlás” görbéje jól mutatja, hogy a legnagyobb felajánlók 10%-a a felajánlott mennyiség közel 70%-át biztosította. Általánosságban elmondható, hogy minél közelebb van az egyenletes eloszlást kifejezô egyeneshez a tényleges felvásárlás görbéje, annál jobban szolgálja az intervenció a közvetlenül felajánló termelôket, annál egyenletesebbnek tekinthetô a felajánlások megoszlása. A Lorenz-görbe elméletét alkalmazva kiszámítható a Gini-


73

mutató*, amely százalékban fejezi ki a egyenlôtlenséget. A 2. táblázat százalékos adatait felhasználva, a 2004–2005. évi intervenciós felvásárlásra számított Ginimutató 74,4 százalékos egyenlôtlenséget mutat az intervencióban részt vevô árufelajánlók között. A mutató értékeléséhez iránymutatásként elmondható, hogy 25%os szintig egyenlôséget, 50%-os szintig elfogadható egyenlôtlenséget, míg 50%-os szint felett jelentôs egyenlôtlenséget jelent a jövedelmek elosztása értékelésekor, és ez mondható el az intervenciós felvásárlás esetében is. Az intervenciós raktárhálózat megfelelô rendszere esetén reális célként tûzhetô ki az intervenciós felvásárlás egyenlôtlenségének 50%-os szintre történô csökkentése. Az összes felvásárláson belül a búza 1,5 millió tonna (39%), a kukorica 2,2 millió tonna (58%) és az egyéb kalászos 0,2 millió tonna (3%) mennyiséget ért el. A kukoricafelvásárlás abszolút nagyságrendje – amelyben Magyarország magasan elsô – mellett a relatív részaránya is figyelemre méltó, mivel míg az EU-ban az összes intervenciós felvásárláson belül a kukorica a 2%-os részarányt sem közelíti meg, addig Magyarországon ez az arány majdnem 60%-os. Ennek megfelelôen fontos tagállami feladatnak ígérkezik az EU-ban elfogadtatni a hosszú távú, többéves tárolásnál a kukoricaminôség (törtszemarány növekedésének) értékcsökkenési következményeit, különösen vertikális tárolók esetén. Jelentôs különbségek vannak országon belül az egyes megyék között, valamint a felvásárolt áruféleségek között. A 3. táblázat megyei bontásban mutatja a búza és a kukorica termelésének, illetve intervenciós felvásárlásának adatait. Átlagosan a betakarított áru 25%, ezen belül a kukorica 27%, a búza 25%, míg az árpának csupán 7%-a került intervenciós felvásárlásra. Az összes felvásárolt mennyiségben HajdúBihar és Békés megye együtt közel 1 millió tonnát (25%) képvisel. Búzaintervencióban kiemelkedô Jász-Nagykun-Szolnok megye, több mint 300 ezer tonnás mennyiséggel, ami kirívóan magas, 50%-os intervenciós felvásárlási arányt mutat a megyei termeléshez viszonyítva. Kukorica esetében Hajdú-Bihar, valamint SzabolcsSzatmár-Bereg megye felvásárlása haladta meg a 300 ezer tonnás nagyságrendet, ami 40% körüli intervenciós felvásárlási arányt mutat a megyei termeléshez viszonyítva. Az intervenciós felvásárlásnak alapvetôen két típusát különböztethetjük meg. Az EU-15-ök gyakorlatában az általános felvásárlás az úgynevezett beszállításos felvásárlás, amikor a felajánló a hivatal által meghatározott intervenciós raktárba szállítja be az értékesítésre szánt árut. A szállítás minden szervezési feladata a felajánlót terheli. Az EU gyakorlatában ez a felvásárlási mód közel 80%-os részarányú. Ezzel szemben Magyarországon helyben 3,4 millió tonna (88%), beszállítá* A Lorenz-görbe alkalmazásakor a Gini-mutatóval mérhetô az egyenlôtlenség. Leggyakrabban a jövedelmek egyenlôtlenségének elemzésére használják, de alkalmazható minden egyenlôtlen eloszlás mérésére. A Gini-mutató értéke 0 és 1 között mozoghat. A 0 érték fejezi ki a teljes egyenlôséget (jelen esetben, amikor minden szereplô azonos mennyiséget ajánl fel intervencióra), míg az 1 érték fejezi ki a teljes egyenlôtlenséget (amikor egy szereplô ajánlja fel az összes árut az intervencióra). 1 Számítása G = 1-Σnk=1 (Xk-Xk-1) * (Yk+Yk-1) 1 Xk = halmozott népesség (jelen esetben árufelajánlók) száma %-ban, ahol k=0,…n, és X0= 0, Xn =1 1 Yk = halmozott jövedelem (jelen esetben felvásárlás) mennyisége %-ban, ahol k=0,…n, és Y0= 0, Yn =1

74


3. táblázat. A 2004. évi búza-, kukoricatermés és intervenciós felvásárlás területi adatai Megye/Körzet Bács-Kiskun megye Békés megye Csongrád megye Hajdú-Bihar megye Jász-Nagykun-Szolnok megye Dél-Alföld Borsod-Abaúj-Zemplén megye Pest megye Heves megye Nógrád megye Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Észak-Magyarország Baranya megye Somogy megye Tolna megye Zala megye Dél-Dunántúl Fejér megye Gyôr-Moson-Sopron megye Komárom-Esztergom megye Vas megye Veszprém megye Észak-Dunántúl Összesen

termés Búza e.tonna 434 785 389 449 635 2 692 337 322 229 79 163 1 131 0 303 240 327 102 972 0 412 343 144 166 147 1 212 6 007

termés intervenció intervenció Interv. % Interv. % Kukorica Búza Kukorica Búza Kukorica e.tonna e.tonna e.tonna % % 687 54 133 12 19 646 265 197 34 30 370 143 32 37 9 950 130 375 29 39 285 316 47 50 16 2 938 908 783 34 27 233 298 83 35 738 1 387 0 686 801 785 369 2 641 0 588 274 189 178 136 1 366 8 332

73 77 82 12 44 288

76 41 13 2 303 435

22 24 36 15 27 25

33 14 15 7 41 31

58 26 68 4 156

192 239 223 64 717

19 11 21 4 16

28 30 28 17 27

93 28 12 16 29 179 1 530

120 72 27 57 43 319 2 254

23 8 9 10 20 15 25

20 26 14 32 32 23 27

Forrás: MVH Intervenciós Intézkedések Igazgatósága, Felvásárlási Osztály

sos módon pedig mindösszesen 0,5 millió tonna (12%) áru felvásárlása történt. Ebbôl levonható az a következtetés, hogy az elsô évben még viszonylag kevés hosszú távra elkötelezett intervenciós raktár állt rendelkezésre, ahová be lehetett szállítani az árut. A helyben felvásárlás aránytalanul magas, 3,4 millió tonnás nagyságrendjének közvetlen következménye az, hogy az új gabona betakarításának kezdete elôtt közel 1,7 millió tonna intervenciós készletet kellett áttárolni. A raktárak kiürítését a raktárüzemeltetôk kérték azzal az indokkal, hogy a kiürített raktárak szükségesek az új gabona betárolásának zökkenômentes lebonyolításához. Példaként említve, 1 millió tonnás készlet áttárolása, 50 km-es átlagos szállítási távolságot feltételezve, a ki- és betárolást is figyelembe véve, kb. 1,5 milliárd forint logisztikai többletköltséget jelent a tagállamnak, amit az EU nem térít meg. Az áttárolás további minôségromlással is jár, ami szintén a tagállamot terhelô veszteség. A tagállami többletköltségek minimalizálása érdekében a felvásárlást úgy célszerû megszervezni, hogy minimális késôbbi áttárolást tegyen szükségessé.


75

3.3. Értékesítés

Általánosságban elmondható, hogy az elsô évi intervenció értékesítési szakasza még igen kis mértékben valósult meg. Szakértôi vélemények szerint a hatalmas felvásárolt intervenciós készlet értékesítéséhez több évre lesz szükség. A többéves tárolási tevékenység függvényében az értékesítésre kerülô áru minôsége jelentôs hatással lehet az értékesítési akciók sikerére. Az intervenciós idôszak végéig, 2005. június 30-ig a magyar raktározási problémák enyhítésére az EU igen alacsony hatékonyságú értékesítési intézkedést hozott. A magyar külkereskedelmi vállalkozások szintén csekély érdeklôdést mutattak az intervenciós készletek iránt. Összesen 1,3 millió tonna értékesítési tender nyílt meg, a tenderekre 5 kereskedelmi vállalat pályázott, 470 ezer tonna nagyságrendben, ebbôl csupán 135 ezer tonna étkezési búza került értékesítésre és kitárolásra, ami a felvásárolt mennyiség kevesebb mint 4%-a. Az igen alacsony volumenû értékesítésnek oka volt az is, hogy a hagyományos gabonakereskedelem nem volt felkészülve az uniós tenderes értékesítésre. A korábbi idôszakokban a külkereskedelmi vállalkozások viszonylag alacsony áron tudtak vásárolni gabonát, s azt szintén versenyképes áron tudták külföldön értékesíteni. Ezzel szemben az intervenciós értékesítés során a vételár mellett jelentôs, 5–10 euró/tonna letéti díjat, majd az exporthoz további minimum 25 euró/tonna exportbiztosítékot kell befizetni. Az intervenciós készletek értékesítésének finanszírozási igénye olyan nagy, hogy erre a kereskedelmi bankok külön finanszírozási konstrukciót dolgoztak ki. Az intervenciós készletek értékesítésében várhatóan tíznél kevesebb jól felkészült és finanszírozott külkereskedelmi vállalkozás tud részt venni. Az új típusú kereskedelmi gyakorlat megtanulása még legalább egy évet vesz igénybe. Elôreláthatólag a következô év közepére tisztul le a külkereskedelmi rutin. Az intervenciós külkereskedelem mellett az EU-n belüli gabonakereskedelem is új területnek ígérkezik. A környezô uniós országok – Olaszország, Ausztria és Szlovénia –, de távolabbi államok – Spanyolország, Portugália – kereskedôi is már idén nagy érdeklôdéssel tesztelik a magyar gabonapiacot. Ez az érdeklôdés jó hatással van a gabonapiaci versenyre, és minél több szabadpiaci áru hagyja el hazánkat, annál kisebb feladattal kell megbirkóznia az MVH-nak. Az intervenciós idôszak közepétôl többször felmerült 100–400 ezer tonna áru külföldi tárolókba történô áttárolásának lehetôsége. Valójában a külföldre történô áttárolás igen drága megoldásnak tûnt, mivel a német vagy a belga áttárolás logisztikai költsége megközelítette volna az 5–8 ezer Ft/tonnás nagyságrendet, továbbá a hazai raktárüzemeltetôk elestek volna a havi tárolásidíj-bevételtôl is. Az elôzetes találgatások ellenére a hazai raktárkapacitás elegendônek mutatkozott, s így a külföldi áttárolás kérdése lekerült a napirendrôl. Az elsô évben még nem alakult ki Magyarországon értékesítési stratégia. Az EU intervenciós filozófiája alapján a betárolt készleteket a betárolás helyérôl értékesítik. Ennek megfelelôen belföldi árumozgás intervenciós raktárak között csak kivételes esetben van. Az elsô éves magyar gyakorlat ettôl lényegesen eltérô, mivel a határo-

76


zott idejû raktározási szerzôdések lejárata miatt közel 1,7 millió tonnás (ami az intervenciós készlet közel 44%-a) belsô áttárolási igény jelentkezett. A jövôt tekintve az értékesítési tételek kiválasztásánál elsôdleges szempont az áttárolás minimalizálása, valamint a rövid távú raktározási szerzôdések likvidálása. Az elsô évi raktározási sokk következtében megkötött, viszonylag sok rövid távú szerzôdést hosszú távú szerzôdéssé célszerû átalakítani.

4. Az intervenció piaci hatásai Magyarország még csupán a 2004–2005. évi intervenciós idôszak felvásárlási részét fejezte be. A várható többéves tárolás, a minôség és a mennyiség megôrzése, valamint a készletértékesítés feladata még komoly kihívást jelent az elkövetkezô idôszakban. Az intervenciós készletek megszüntetésének folyamata vélhetôen további technológiai, adminisztratív és piaci tanulságokkal is szolgálhat a résztvevôk számára. 4. táblázat. 2004–2005. évi gabonapiaci árak viszonya

érték Ft-ban intervenciós ár %-a

Hagyományos szabadpiaci ár 14 500 58

Becsült tényleges átlagár 17 000 68

Meghirdetett intervenciós ár 25 000 100

Forrás: Saját szakértôi becslés

A kezdeti bizonytalanság és relatív lemaradás ellenére már az elsô évben érezhetô volt az intervenció hatása. A gyakorlat bebizonyította, hogy az intervenció relatív túlkínálat esetén fejt ki pozitív hatást a termelôi árakra, amilyen helyzet Magyarországon a 2004–2005. gazdasági évben volt. A 2004. évi, különösen magas, 16 millió tonnás termés a hagyományos szabadpiaci körülmények között 14–15 000 Ft/tonnás piaci árat eredményezett volna, ezzel szemben a 2004–2005. évi intervenciós idôszak alatt a piaci ár átlagosan elérte, illetve meghaladta a 17 000 Ft/tonna értéket. Ezen becsült adatok alapján megállapítható, hogy az európai uniós intervenció kb. 10%-kal magasabb termelôi árat eredményezett, ami a 16 millió tonnás hazai gabonatermést mintegy 32 milliárd forinttal felértékelte. Abban az esetben, ha 2005–2006. évben az intervenciós rendszer hatékonysága nô, ez további termelôi árszintnövekedést eredményezhet. A 2005. évi betakarításkori adatok további emelkedést mutatnak, ami alapján feltételezhetô, hogy az átlagos piaci ár átlépi a 20 000 Ft/tonnás szintet. Ennek pozitív hatása, 16 millió tonnás összterméssel számolva, 10%-os piaci árnövekedést kalkulálva, újabb közel 40 milliárd forint bevételnövekedést eredményezhet a gabonapiacon a gabonatermelôknek. A hazai termelôi árszintnövekedés mellett, a gabonaintervenció másik fontos hatása lehet, hogy az intervencióba aktívan bekapcsolódó gabonakereskedelem tevékenységének szerkezete is megváltozik. Az intervenció révén a gabonakereskedelem


77

technológiailag is bekapcsolódik a terményaratás utáni (post-harvest) folyamatokba a szállítás, a raktározás, valamint a keverés, a rostálás és a termény minôségi paramétereinek beállítása területén. Fejlett piacgazdaságok (USA) tapasztalatai azt mutatják, hogy hosszú távon a gabonakereskedelem haszna lényegében a terményértékesítésre történô felkészítés által elért hozzáadott értékkel egyezik meg. A kereskedelemnek ez az új eleme az intervenció megszûnte után is „piacképes” értékesíthetô produktum, amely emeli az áru exportértékét, valamint növeli a hazai gabonaágazat nemzetközi versenyképességét is.

5. Összefoglaló Magyarország 3,9 millió tonna intervenciós felvásárlással a második legnagyobb intervenciós tagállam az EU-ban. Magyarországon belül Hajdú-Bihar és Békés megye együtt közel 1 millió tonna (25%) felvásárlást hajtott végre, ami megegyezik Lengyelország összes felvásárlásával. Az összes felvásárláson belül a búza 1,5 millió tonnát (39%), a kukorica 2,2 millió tonnát (58%) és az egyéb kalászos 0,2 millió tonnát (3%) tett ki. Az intervenciós idôszak elején tapasztalható bizonytalanság ellenére az idôszak végére Magyarország minden kötelezettségét teljesítette, és így helyben 3,4 millió tonna (88%), beszállításos módon pedig 0,5 millió tonna (12%) gabona intervenciós felvásárlása valósult meg. A megoldás kulcsa a felvásárlás szempontjából igen egyszerû volt: jobban kellett alapozni a közremûködô szervezetekre, raktárakra, valamint a piac szabályaira a végrehajtás egyes lépéseinél. A magyar gabonapiacon minimum 10%-os piaci árnövekedés tulajdonítható az EU intervenciós rendszerének. A 2004. évi, különösen magas, 16 millió tonnás termés a hagyományos szabadpiaci körülmények között 13–14 000 Ft/tonna piaci árat eredményezett volna, ezzel szemben a 2004–2005. évi intervenciós idôszak alatt a piaci ár átlagosan elérte, illetve meghaladta a 17 000 Ft/tonna értéket. A lassú felvásárlás következtében azonban az EU tárolási támogatása kevesebb volt, s így potenciális tagállami bevételektôl esett el Magyarország. A magyar kormányzat az intervenciós idôszak közepétôl jelentôs raktárépítési programot indított el. Az új raktárak kapacitásnövekedése várhatóan az új intervenciós idôszak kezdetétôl lesz érezhetô. A termeléshez viszonyítva 130%-os raktárellátottság mondható ideálisnak, ami már érezhetô versenyhelyzetet teremt régiónként, intervenciós centrumonként. A szükséges intervenciós többlet-raktárkapacitásnak kell biztosítania az intervenciós többletkészletek hosszú távú tárolását. Az intervenciós készletek termeléshez viszonyított aránya a 2004–2005. évi intervenciós idôszakban 25% volt, s ez az elkövetkezô periódusban csak kis mértékben fog változni. Hosszú távon, a költségek racionális csökkentése érdekében, a magyar kapacitásorientált raktárszerzôdéseket az EU készletorientált raktározási filozófiájához kell harmonizálni. A tárolt áru mennyiségi és minôségi megôrzésének garantálása érdekében célszerûnek látszik központilag egységes biztosítási ernyô alá vonni az összes intervenciós árut.

78


Az intervencióban közremûködô 981 sikeres felajánló száma igen alacsony a közvetlen területalapú támogatási programban részt vevôk 100 ezernél nagyobb számához viszonyítva. Egy átlagos felajánló közel 4000 tonnát ajánlott fel, ami 700–1000 hektár termését jelenti. A felajánlások egyenlôtlenségét jellemzi, hogy a Mezôgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal az elsô 4 legnagyobb felajánlótól vásárolta fel az áru 21%-át, 0,8 millió tonnát, ami felajánlónként 200 ezer tonnás nagyságrendet takar, az átlagos felajánlás ötvenszeresét. A 2004–2005. évi intervenciós felvásárlásra számított Gini-mutató 74,4 százalékos egyenlôtlenséget mutat az intervencióban részt vevô árufelajánlók között. Ez azt jelenti, hogy a magyarországi gabonaintervenció nem termelôi, hanem alapvetôen közvetítô kereskedelmi szinten folyik. A jövôben, feltételezve az intervenciós raktárhálózat megfelelô rendszerét, reális célként tûzhetô ki az intervenciós felvásárlásban részt vevôk egyenlôtlenségének 50%-os szintre csökkentése. További fontos eredmény, hogy az intervenció révén a gabonakereskedelem technológiailag is bekapcsolódik a terményaratás utáni folyamatokba a szállítás, a raktározás, valamint a termény minôségi paramétereinek beállítása területén. Az elsô intervenciós idôszak végéig, 2005. június 30-ig a magyar raktározási problémák enyhítésére az EU igen alacsony hatékonyságú értékesítési intézkedéseket hozott, de a hagyományos gabonakereskedelmi vállalatok sem voltak felkészülve az uniós tenderes értékesítésre, így csupán 135 ezer tonna (4%) búzát sikerült eladni. Magyarország hatalmas intervenciós raktárkészletét jelenleg csak külpiaci értékesítéssel lehet megszüntetni.

Felhasznált szakirodalom Samuelson, Paul–Nordhaus, Willian, Közgazdaságtan, KJK-KERSZÖV, JOGI ÉS ÜZLETI KIADÓ KFT, Budapest, 2003. Rieger L., Jancsók Zsuzsa, Kató Norbert, Nógrádi Judit: Az intervenciós gabonafelvásárlás kezdeti tapasztalatai, Európai Tükör, X. évfolyam, 6. szám, 2005. június

79 BOD TAMÁS

Jótékony felzárkózási kényszerben Békés megye eredményei, gondjai és tervei az EU-ban Hosszú évtizedek óta nyilvánvaló volt, hogy Békés megye saját erejébôl képtelen a leszakadás megállítására és a felzárkózás megkezdésére. A Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács (DaRFT) megbízásából az MTA Regionális Kutatások Központjának békéscsabai és kecskeméti munkatársai, valamint a Szegedi Egyetem szakemberei elkészítették a DélAlföld Régió Területfejlesztési Koncepciójának vizsgálatát és az Operatív Programblokk javaslatait. Mindez alapul szolgál a három megyét – BácsKiskunt, Békést és Csongrádot – magában foglaló dél-alföldi térség fejlesztési stratégiájához. A tudományos igényû munka a II. Nemzeti Fejlesztési Terv keretében, a 2007–2013 közötti idôszakra határozza meg ennek a régiónak a fôbb fejlôdési irányait, a mostaninál jóval nagyobb európai uniós forráslehetôségekkel számolva. Ezt kiegészítve a Békés Megyei Önkormányzat megbízásából elkészült a Körös Komplex Program dél-alföldi régióra vonatkozó tervezési alapdokumentuma.

A Bács-Kiskunt, valamint Békés és Csongrád megyét magában foglaló térség fejlesztési koncepciója több fordulóban, társadalmi viták és véleményezések kereszttüzében készült el. A természetes módon szinte folyamatosan módosuló koncepció 2005 nyarára elfogadott változata a korábbinál jobban figyelembe vette Bács-Kiskun és Békés megye érdekeit. Mint a még csak formálódó területfejlesztési koncepció elsô változatainak vitájában kiderült, a térség több képviselôje attól tartott, hogy a korábbi „Budapest-vízfej” helyett egy – ugyan kisebb, de – „Szeged-vízfej” születik. Ez a félelem fôként abból táplálkozott – derült ki a társadalmi vitákban –, hogy többen úgy vélték: a fejlesztési prioritások a kelleténél jobban fókuszálnak a Tisza-parti egyetemi városra, a régióközpontra. Így a több fordulóban folyamatosan módosuló, csiszolódó és egyre érettebb stratégiában végül sikerült jól érvényesíteni Bács-Kiskun és Békés megye érdekeit. Ennek jele, hogy a Dél-Alföld Régió Területfejlesztési Koncepció felülvizsgálata és Operatív Programblokk javaslatai a szegedi régióközpont mellett regionális növekedési pólusként emelték be az anyagba Kecskemétet, valamint a Békéscsaba–Békés–Gyula közép-békési városegyüttest, amely vonzáskörzetével együtt 150 ezres lélekszámú.

Kiindulópont: a hátrányos helyzet A Dél-Alföld jelenleg az ország egyik legkedvezôtlenebb demográfiai helyzettel jellemezhetô régiója. Ebben meghatározó a szerepe az idôskorúak kimondottan magas, a fiatalkorúak alacsony arányának, a természetes fogyásnak, a válások gya-

80


koriságának, az alacsony gyermekszámnak, a népesség kedvezôtlen egészségi állapotának. A régió egyes területein kimondottan magas a munkanélküliségi ráta. A kedvezôtlen tendenciák korlátozása a régió egészében, de különösen a hátrányos helyzetû területeken az alapellátások színvonalának emelését, a prevenciót szolgáló eszközök és eljárások terjesztését, a középfokú ellátások területi rendszerének kiegyenlítését teszi szükségessé. A tartós munkanélküliséggel veszélyeztetett csoportok (alacsony végzettségûek, szakképzetlenek, idôsek, pályakezdôk) esetében kiemelt szerep jut az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközöknek, azon belül is a komplex átképzési-foglalkoztatási programoknak. A gazdaság munkaerô-szükségletének magas színvonalon történô kielégítése, szerkezetváltásának elôsegítése nem érhetô el az oktatás, képzés, továbbképzés, átképzés rendszerének (regionális szinten) összehangolt fejlesztése, az ellátás területi különbségeinek csökkentése nélkül. Megoldásra vár a népesség képzettségi szintjének emelése, a minôségi munkaerô biztosítása a gazdaság versenyképességének javítása érdekében. Fontos a munkanélküliség problémájának minél hatékonyabb kezelése, a szociálisan veszélyeztetett társadalmi csoportok, a társadalom perifériájára szorulók ellehetetlenülésének megakadályozása, a hátrányos helyzetû területek, tanyás térségek végletes leszakadásának korlátozása. Jellemzô, hogy Békés megye nyolc kistérségébôl három – a szeghalmi, a sarkadi és a mezôkovácsházi – a halmozottan hátrányosak közé tartozik. A dél-alföldi régió mindhárom megyéjében – igaz, részben eltérô mértékben – az elmúlt évtizedben lassú volt a gazdasági növekedés, összességében mintegy fele az országos ütemnek. A gyengébb versenyképesség miatt a régió és megyéi gazdaságának helyzete, relatíve, fokozatosan romlik. Éppen ezért a régió egészében, de talán leginkább Békésben szükséges a meglévô versenyképes iparágak megerôsítése, egyúttal a gazdasági szerkezetváltás elindítása. Ugyanakkor nyilvánvaló: a leghátrányosabb (kis)térségekben nem a gazdasági versenyképesség megteremtése, hanem a felzárkóztató programok megvalósítása lehet a reális célkitûzés. Békés megyében a versenyszférában mûködô agrárium és a hozzá kapcsolódó élelmiszeripar elônyt szerezhet, amennyiben a szükséges szemlélet- és szerkezeti váltás lezajlik. Több városban megtalálhatók a gépipar, az üveg- és a vegyipar egyes tevékenységei, amelyek fejlôdési potenciállal rendelkeznek. De nem lehet megfeledkezni arról, hogy a szerkezetváltás során a turisztikai szemléletû egészségipar, logisztikai szolgáltatások, tudásintenzív szolgáltatások kerülhetnek elôtérbe. Mindezen feladatok végrehajtása terepéül szolgálhat a közeljövôben a Körös-völgyben Orosháza, Békéscsaba, Gyula, Szarvas, Mezôberény, Békés, Körösladány és Szeghalom. A régió növekedési és innovációs pólusainál alapvetô a tudásalapú gazdaság feltételeinek kialakítása. A tudásalapú gazdaságban új nemzetközi munkamegosztás formálódik, még mutatkozik lehetôség néhány üzletágban komoly hazai és nemzetközi pozíciókat elfoglalni. A Dél-Alföldön Szeged esélye a biotechnológiához kötôdô tevékenységek üzleti hasznosításában a régió más térségeinek is elônyös lehet. A Békéscsaba–Békés–Gyula városegyüttes tudatos fejlesztésének alapvetô célja: innovációs pólusok kialakítása. Mindez fokozatosan magával húzhatja a három város szélesebb értelemben vett vonzáskörzetét is.

JÓTÉKONY FELZÁRKÓZÁSI KÉNYSZERBEN

81

A régió városaiban a meglévô feldolgozóipart kell fejleszteni, új cégek részlegeit letelepíteni, amelyek a munkaerô-piaci vonzáskörzetben javítják a foglalkoztatást. Célszerû lenne a meglévô élelmiszer-feldolgozók helyi beszállítókkal meglévô tartós üzleti kapcsolatának megerôsítése, speciális mezôgazdasági terményekre (zöldség, virág), más régió-specifikus termékekre termelôi érdekeltségû feldolgozóüzemek létrehozása, önálló termékpályák kialakítása. A régiós fejlesztési koncepció szerint fontos az idegenforgalmi, turisztikai tevékenység megerôsítése, egyrészt a rekreációs ágazatokban (falusi, vadász- és lovasturizmus), másrészt a gyógyfürdôknél, hasznosítva az egyedülálló termálvízkincset. A kínálat kialakításánál fontos a háttérfeltételek létrejöttének támogatása és a közös marketing. Szükséges a gyógyturizmushoz köthetô üzleti alapú egészségügyi szolgáltatások (diagnosztika, terápia, rehabilitáció) minôségi fejlesztése, a kórházak és klinikák bevonásával. Békés megye két országos és nemzetközi értelemben jegyzett gyógyközponttal: a Gyulai Várfürdôvel és Orosháza-gyopárosi Gyógyfürdôvel rendelkezik. A városokban, mint a környezô települések ingázási központjaiban ki kell alakítani a telephelyi kínálatot. Lehetséges új ipari parkok létesítése, de ugyanilyen fontos a meglévôk jobb kihasználása. Elô kell segíteni, hogy a mezôgazdasági termékek továbbfeldolgozása a régió térségközpontjaiban történjen, a termékek a legmagasabb feldolgozottsági fokon kerüljenek el innen. Mindez, legalábbis részben, megoldaná Békés megye évtizedes problémáját. Ugyanis az ipari és mezôgazdasági termékek nem egyenlô módon alakuló értékesítési ára miatt folyamatosan nyílik az agrárolló. Békésben különös gondot kell fordítani a településmarketingre, valamint a befektetés-ösztönzés menedzselését folytató ügynökségek, technológiai szervezetek mûködtetésére. Szeged mint a dél-alföldi régió központja nemcsak hazai viszonylatban, hanem nemzetközileg is kiemelkedô tudományos kapacitással rendelkezik a szabadalmakat, a publikációkat, a tudományos mûhelyeket, a minôsített kutatókat és oktatókat tekintve egyaránt. A régióban potenciális innovációs pólusok még Kecskemét és vonzáskörzete, valamint a Békéscsaba–Békés–Gyula településegyüttes. Az innovációs pólushoz szükséges tudományos-kutatási kapacitás, az egyetemi háttér még mindkét helyen hiányos, ezért speciális fejlesztésekre van csak lehetôség: Kecskeméten „kreatív tudásközpont” kialakítása, amelynek fô funkciója az innovációk adaptálásának elôsegítése, informatikai fejlesztések. Békéscsaba–Békés–Gyula térségében tudásintenzív szolgáltatások fejlesztése a cél, a Tessedik Sámuel Fôiskola pénzügyi szakán végzett közgazdászokra alapozva.

Utak, vasútvonalak Fekvésébôl adódóan a Dél-Alföld az országnak a nemzetközi tranzitforgalom által egyik legjobban érintett régiója, ebben jelentôs jövedelemtermelési lehetôségek is rejlenek. Ezek azonban egyelôre jórészt kihasználatlanok, sôt a forgalom gyors és

82


zökkenômentes átbocsátásának közúti, vasúti és határátkelési feltételei sem biztosítottak. A dél-alföldi három megyeszékhely közül immár csak Békéscsaba nem érhetô el autópályán vagy gyorsforgalmi úton. A tervek szerint a 2007–2013-as idôszakban Kecskemét és Gyula között megépülhet az M44-es gyorsforgalmi út, amely szerepel azon 12 nagyprojekt között (forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal), amelyet Brüsszel ebben az idôszakban a magyar közlekedési infrastrukturális beruházások között tart számon. Ezzel megoldódna Békéscsaba és a közép-békési térség gyors megközelíthetôsége, amely a beruházók és a tôke szempontjából kiemelten fontos. A Körös-völgy számára megnyugtató, hogy e fejlesztési elképzelés tekintetében teljes az egyetértés a Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Tanácson belül. Az e két tengelytôl (M5-ös és 44. számú fôút) távol esô térségek budapesti közúti összeköttetésének javítása érdekében szükséges a Battonya–Orosháza–Szentes fôútvonali kapcsolat kiépítése. A Duna-menti és az észak-békési települések számára régión kívüli gyorsforgalmi utak (M6-M56, M4) megépítése jelenthet megoldást. Az egész országot – Nyugat-Dunántúlon hosszában, míg Dél-Dunántúlon, valamint az Alföldön keresztben – átszelô M9-es gyorsforgalmi út a dél-alföldi térség egészének megközelíthetôségét javítja a jövôben, benne Békés megyéét. Elsôsorban a teherszállítás lehetôségeinek bôvítése, a logisztikai központok (elsôsorban a békéscsabai) fejlôdése érdekében fontos a régió nemzetközi vasúti kapcsolatainak javítása. A fejlesztési stratégia leszögezi: kívánatos lenne a Nagyvárad–Békéscsaba–Szeged–Szabadka–Baja vasúti kapcsolat helyreállítása. Részletesen meg kell vizsgálni a meglévô vasúti kapcsolatok jobb kihasználásának és a trianoni határ által elvágott egyes vasútvonalak (elsôsorban Körösnagyharsány–Nagyvárad, Nagylak–Arad, Szeged–Temesvár) helyreállításának lehetôségét. (Ezzel kapcsolatban a legfrissebb hír a magyar és román határszakaszra kiírt Interreg III/A pályázatán a Békés Megyei Közútkezelô Kht. 1,5 millió eurót nyert a Biharugra–Körösnagyharsány–román határ útvonalon új országút építésére.) Ezzel közeli nagyváros, Nagyvárad felé nyílna meg az út, és megszûnne Körösnagyharsány zsáktelepülés volta. Mindhárom megye érdekében állna a régiót átszelô vasúti kapcsolat megteremtése. Az egykori Alföld-Fiume vasút (Nagyvárad–Békéscsaba–Szeged–Szabadka–Baja–Zágráb–Rijeka) fejlesztése érdekében tárgyalásokat kell kezdeményezni. Emellett kedvezô fejlemény, hogy európai uniós forrásból jelenleg is folyik a Békés megyén áthaladó európai fôközlekedési útvonal (korridor), a Budapest–Szolnok–Mezôtúr–Gyomaendrôd–Mezôberény–Békéscsaba–Lökösháza–Bukarest villamosított vasúti fôvonal fejlesztése. Ennek eredményeként a biztonság még nagyobb lesz, másrészt a gyorsvonatok sebessége elérheti az óránkénti 160–180 kilométert. Így a jövôben kevesebb mint két óra alatt lehet megtenni a Békéscsaba és Budapest közötti távolságot. Ugyancsak a közlekedési infrastruktúrához tartozik, hogy közel 1,5 milliárd forintos költséggel jelenleg is folyik a békéscsabai regionális repülôtér fejlesztése. A 21. század követelményeinek megfelelô új fogadóépület és irányító torony mellé


83

1300 méter hosszú és 30 széles bitumenes kifutópálya, tûzoltóbázis, szervizutak készülnek el. Emellett a békéscsabai reptér a gépek indításához és fogadásához szükséges, modern fénytechnikai rendszert kap. A beruházás elkészülte 2006. április végére, május elejére várható. (Itt a legújabb fejlemény, hogy 2005. november közepén a projekt megvalósítása 2,5 millió eurós támogatást nyert az Interreg III/a pályázati kiírásából. A Békéscsaba és Gyula között található regionális repülôtér 2000 kilométeres távolságból, így Európa minden pontjáról és Észak-Afrikából tud majd 40–80 személyes repülôgépeket fogadni és indítani.)

A fejlesztési koncepció prioritásai Mindezt összefoglalva világos: a Dél-Alföld és benne Békés megye öt fô szempont szerint alkotta meg a II. Nemzeti Fejlesztési Tervhez kapcsolódó fejlesztési koncepcióját. Így a gazdaságba történô befektetéssel a versenyképesség javítására, a foglalkoztatottság növelésére törekszik, nem feledkezve meg a hátrányos helyzetû térségek felzárkóztatásáról sem. További feladat a humánerôforrások fejlesztése, ami egyszerûebben a „befektetés az emberbe” szlogennel írható le. A Dél-Alföld fejlesztési mintarégió kialakítására törekszik, negyedikként az életminôség javítását, valamint a komplex környezetvédelmi szempontok érvényesítését tartja szem elôtt. S végül a régiót érintô és a régión belüli közlekedési rendszerek összehangolt fejlesztése a prioritás. Mint emlékezetes, a brüsszeli döntéshozatali rendszernek Magyarország ma egy fejlesztési régió, ám a 2007-tôl induló új, hétéves költségvetési ciklus indulásakor jó esély van arra, hogy a magyar térségek, köztük a Dél-Alföld is önálló fejlesztési régió legyen. Mint ahogy nem kizárt az sem, hogy jelenleginél nagyságrendekkel nagyobb fejlesztési és támogatási források mellett a regionális és ágazati források aránya a maival szemben 50-50 százalékos lesz. Egy modellszámítás szerint a három dél-alföldi megyébe a következô költségvetési ciklusban mintegy 1000 milliárd forintnak (!) megfelelô fejlesztési forrás érkezhet. Megfelelô mennyiségû és minôségû pályázatokkal Békés megye ennek a hatalmas összegnek akár a harmadára is számíthat az elkövetkezendô hét évben.

Körös Komplex Program A II. Nemzeti Fejlesztési Terv készítésével, annak ágazati és regionális szintû tervezési munkájával párhuzamosan megkezdôdött kiemelt térségi programok tervezése. Méghozzá minden olyan területen, amelyek fokozott környezeti érzékenységük, elmaradottságuk vagy egyéb tényezô okán térség-specifikusak, és önmagukban is komplex intézkedéscsomag megalkotását kényszerítik ki. A dél-alföldi régiót érintô kiemelt térségi fejlesztési elképzelés a Duna-, a Tisza- és a Körös-program. A Körösök vidékére vonatkozó komplex fejlesztési elképzelések koncepcionális doku-

84


mentumát a Békés Megyei Önkormányzati Hivatal a Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Kht.-val 2005 májusában létrejött szerzôdés alapján készítette el. Az Országos Területfejlesztési Hivatal Kiemelt Programok Fôosztálya a többi térségi programmal egységes szerkezetbe foglalta a koncepcionális anyagban leírtakat. A Körös-program prioritásrendszerében nem kis részben visszaköszön a dél-alföldi régióé. Ám ebben csak olyan területeket szerepeltetnek a szakemberek, amelyek egy önálló központi programban kaphatnak helyet. A térségi program célja kettôs: megôrizni az ökológiai egyensúlyt a Körös-völgyben, másrészt fenntartható társadalmi és gazdasági modernizációt végbevinni. Így nem véletlen, hogy az egyes számú prioritás ezúttal is a közlekedési infrastruktúra fejlesztése. Ez éppúgy elôtérbe helyezi a „fel nem tárt” területek elérhetôségének javítását, mint a gyorsforgalmi úthálózat fentebb már vázolt fejlesztését. Nagy hangsúlyt fektet a hidak felújítására és kapacitásuk bôvítésére, továbbá a nemzetközi elérhetôséget biztosító vasúti és vízi közlekedés fejlesztésére, valamint a Körösök hajózhatóságának visszaállítására. A második számú prioritás, az innováció-orientált gazdaságfejlesztés három fejezetre oszlik. Ekképp a program elsô eleme a diverzifikált mezôgazdasági szerkezet kialakítása, amely az agrárlogisztikai beruházásokat, az öntözési lehetôségek jobb kihasználását, valamint a mezôgazdasági termékek jobb piacra jutását segítené. A gazdaság innovációs hátterének megteremtését a térségi innovációs és technológiai központok hálózatának bôvítésével látja megvalósíthatónak e programpont második eleme, amelyhez szorosan kapcsolódik az infotechnológia erôsítése. Ebben szerepet játszana a környezetipar kialakításának ösztönzése és a határokon átnyúló önkormányzati, vállalkozói és nonprofit szervezetek együttmûködése. Végül, de nem utolsósorban az innováció-orientált gazdaságfejlesztésnek része a Körös-programban a gyógy- és termálturizmus vertikumának kialakítása és az ún. szelíd (a környezetvédelmi szempontokat messzemenôen figyelembe vevô) turizmus fejlesztése. A harmadik fejlesztési prioritás a természeti és épített környezet hasznosítása. Ebben a fenntartható vízkészlet-gazdálkodás, a környezetbarát infrastruktúra és a táji rendszerek kialakítása szerepel. A Körös-program szerint kiemelt figyelmet kell fordítani a megye- és országhatárokon átnyúló közös árvízvédelmi fejlesztésekre, aminthogy a sérülékeny ivóvízbázison, a Maros-hordalékkúpon nagyon fontos a hatékony vízkészlet-gazdálkodás kialakítása. A térségi program emellett elengedhetetlennek tartja a Körös-völgyben az európai színvonalú környezetvédelmi infrastruktúra kialakítását, valamint megújuló energiaforrások (biomassza, szarvasi energiafû) hasznosításának ösztönzését. A Körös-program negyedik prioritási csoportja a készségfejlesztô és szociálisan érzékeny humánerôforrás-fejlesztés. Ez magában foglalja a felsôoktatási K+F humánkapacitások fejlesztését éppúgy, mint a gazdaság igényeihez igazodó középés felsôfokú szakképzési rendszer és felnôttoktatás kialakítását. De ugyanebbe a csoportba tartozik a lakosság egészségi állapotának javítása és a leghátrányosabb kistérségekben komplex szociális felzárkóztató programok tervezése, gyakorlati megvalósítása.


85

Békés megye az elsôk között Magyarország európai uniós csatlakozása óta Békés megye pályázati sikereivel rácáfolt a kétkedôkre, 2005. december elejéig több mint 33 milliárd forint fejlesztési forrást nyert el EU-pályázatokon. Ezzel volumenében is az elsôk között található a megyék rangsorában, akárcsak az egy fôre jutó elnyert források tekintetében. A magyar és román határszakaszon kiírt Interreg III/A pályázatán Békés megye, a többi térségbeli megyét – Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hajdú-Bihar és Csongrád – messze megelôzve, 12 támogatott projektjével összesen közel 6,5 millió eurós támogatást nyert. Az ebben a tekintetben második Csongrád megye elnyert támogatási összege 3,8 millió euró. Néhányan azt prognosztizálták, hogy a felzárkózási kényszerben lévô békési térség kellô humánerô-kapacitás hiányában nem tudja majd hatékonyan kihasználni a pályázati lehetôségeket, nem lesz megfelelô számú és minôségû projekt, amelyre a hazai társfinanszírozással együtt brüsszeli forrás nyerhetô el. Az eddigi történések mindezt cáfolják.

86


KORMÁNY ATTILA

SZEMLE

Jogharmonizációs eredmények és kihívások az Európai Unióban Az Európai Gazdasági Közösség kezdetektôl létezô célkitûzése a tagállamok nemzeti szabályainak egymáshoz közelítése, azaz a jogharmonizáció. Ennek eszközei és módjai – a hatékonyság növelését szem elôtt tartva – változáson mentek keresztül az idôk folyamán. A Bizottság évente kiadott eredménytáblái folyamatosan értékelik a tagállamok e területen tett erôfeszítéseit és mulasztásait, ez alapján megtudhatjuk, hogy kik a „legeminensebb” és a „legrosszabb tanulók” a Huszonötök közül.

A jogharmonizációról röviden A jogharmonizáció az Európai Gazdasági Közösség megalakulásától fogva természetes velejárója a közös piac kialakításának. A cél az, hogy a tagállamok nemzeti szabályait hasonlóvá tegyék egymáshoz. E cél rendezôelve a Római Szerzôdés1 szerint az, hogy olyan mértékben valósuljon meg a tagállami jogszabályok közelítése, amennyire az a közös piac mûködéséhez szükséges (3. cikk h) pont). A jogharmonizáció egyszerre érinti a közösségi jogot és a tagállami jogokat; a különbözô jogpolitikák és nemzeti elképzelések között az elmúlt évtizedekben látványosan sikerült hidat építeni, a folyamatos jogalkotásban megtestesülô jogközelítés a Közösség egyik sikertörténete. A folyamat azonban nem volt zökkenômentes, és ma sem számít

annak, a Bizottság elsôrendû prioritásként kezeli a jogharmonizációs kötelezettségek betartatását, sokszor kénytelen azonban a legvégsô eszközhöz folyamodni, és ennek biztosítására az Európai Bírósághoz fordul. Az egységes belsô piac kialakítása a Közösség és a tagállamok jogrendjét is jelentôs mértékben befolyásolta. E folyamat során számos olyan alapelv született, amely szinte minden területen meghatározó. Ennek oka, hogy „az egységes belsô piac megteremtése elôfeltétele a Közösség további fejlôdésének, így a Gazdasági és Pénzügyi Unió létrehozásának is. Éppen ezért nem véletlen, hogy igen kimunkált az Európai Bíróság joggyakorlata ezen a területen, több messze ható következményekkel járó jogtétel pontosan az áruk vagy a személyek szabad mozgását biztosítandó született meg.”2 Az Európai Bíróság számos olyan döntést hozott, amely a belsô piac kialakításával összefüggésben a jogharmonizáció gyakorlatát is jelentôs mértékben befolyásolta. Mára már nyilvánvaló, hogy a közösségi másodlagos jog csak akkor tudja elérni célját, ha valamilyen módon beépül a tagállamok jogrendjébe, és a tagállamok alkalmazzák is azt. A szekunder jog szerepe, sôt kezdetekben az elsôdleges jogé sem volt olyan egyértelmû, mint manapság. Az Európai Bíróság töltötte meg tartalommal azt a jogi keretet,

1 Római Szerzôdés alatt a többször módosított EK-Szerzôdés jelenleg hatályos szövegét értem. 2 Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában, Budapest, 1998, 17. o.

SZEMLE

amelyet a Római Szerzôdést aláíró tagállamok létrehoztak 1957-ben. Gyakorlatilag egy egyenes vonalú fejlôdésnek vagyunk szemtanúi, amelyben a Bíróság jogértelmezô és jogfejlesztô szerepe vitathatatlan. Ez a fejlôdés az elsôdleges jog szupremáciájának és vertikális közvetlen hatályának kimondásával vette kezdetét3, majd folytatódott a horizontális közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóság kimondásával, és ugyanez lejátszódott a másodlagos jog esetében is.4 Mindezek mellett az Európai Bíróság olyan további jogi doktrínákat állított fel, amelyek szintén meghatározóak; ilyen az értelmezési kötelezettség, a záróhatás vagy az elôfoglalás elve. Az 1985-ben a Bizottság az ún. Fehér Könyvben foglalta össze, mely lépések megtételére van szükség az egységes piac megteremtése érdekében. Erre az idôre datálódik az ún. opcionális harmonizáció megjelenése, amikor is a tagállamok viszonylagos szabadságot kaptak a közösségi jogszabályok átültetésének5 folyamatában. Az Egységes Európai Okmány idejére már az ún. minimum harmonizáció lett az uralkodó szabályozási mód, „amely egyes kérdések rende-

87 zését meghagyja a tagállamoknak, és az általános szabályozási elvek lefektetése mellett csak addig a minimális mértékig szabályoz, ami elengedhetetlen ahhoz, hogy a tagállami szabályozások ténylegesen harmonizáltak legyenek.”6 A Közösség ezzel az új megközelítéssel „két legyet ütött egy csapásra”: egyrészt megszabadult a részletekbe menô szabályozás tehertételétôl, másrészt a tagállamok jogalkotási szuverenitásának egy részét is visszaadta, ezáltal további viták kialakulását akadályozta meg. A jogharmonizációs politika szemléletváltozása abból a felismerésbôl eredt, hogy az egységes piac kialakításához eddig megtett intézkedések nem voltak teljes mértékben megfelelôek, ezért újabb intézkedésekre van szükség. A jogharmonizáció folyamatának felgyorsítása szükségképpen függött össze a kialakulóban lévô Európai Unióval, amelyet a Maastrichti Szerzôdés intézményesített. A jogközelítés felgyorsítására a Bizottság számos konkrét tervet dolgozott ki, amelyek az elmúlt 20 évben realitást is nyertek. Ilyen volt a „New Approach”7, illetve a SLIM-program8. Az „Akcióterv az egységes piacért”9 elnevezésû bizottsági programot az amszter-

3 Vö. a 26/62. sz. Van Gend en Loos ügyben 1963. február 5-én (EBHT 1963., 3. o.) és a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben 1964. július 15-én hozott ítélettel (EBHT 1964., 1141. o.) 4 Az irányelvek esetében a szakirodalomban is vita folyik a közvetlen hatály elismerhetôségérôl. 5 Ebben az esetben az irányelveknek a tagállami-nemzeti jogokba való átültetésérôl (implementációjáról) van szó. 6 Az Európai Unió politikái, szerk.: Kende Tamás–Szûcs Tamás, 2000, Budapest, 206. o. 7 További részletek a programról: http://www.newapproach.org 8 COM(1996) 204 Simpler Legislation for the Internal Market (SLIM) : A Pilot Project; COM(2000) 104 Review of SLIM: Simpler Legislation for the Internal Market. A program célja a közösségi jog egyszerûbbé tétele, mind az érthetôség mind az implementálhatóság szempontjából, valamint az is, hogy meghatározzák azokat a módozatokat, amelyek által felismerhetô, hogy mely közösségi jogszabály szorul egyszerûsítésre és további fejlesztésre. 9 CSE(97)1 final Action Plan for the Single Market, Communication of the Commission to the European Council, June 1997

88 dami európai tanácsi ülésen hagyták jóvá a tagállamok képviselôi 1997-ben. A program elsôdleges célja az volt, hogy az elkövetkezô évek során javítsák az egységes piac teljesítményét.10 Az akcióterv sikerességét jogalkotási, jogalkalmazási szempontból mutatja, hogy az 1997-es, 35%-os fragmentációs arány (a nem implementált irányelvek aránya) másfél évvel késôbb már csak 13,9% volt.11 A közösségi jogban ugyanúgy megvannak bizonyos nemkívánatos jelenségek, mint a tagállami jogokban, ilyen például a túlszabályozás, amelynek következtében a jogalkalmazás nem mindig zökkenômentes. Ezért a Bizottság számos programot dolgozott ki e probléma megoldására, ilyen volt például a KAP reformja, vagy az 1994-ben létrehozott ún. Molitor-csoport, amelyet az egységes piaccal kapcsolatos jogszabály-egyszerûsítési lehetôségek feltárásával bízott meg. A konklúzió egyértelmûvé tette a további erôfeszítések megtételének szükségességét: „…a közösségi törvényhozás volumene, bonyolultsága, rugalmatlansága az egyik legnagyobb akadálya a gazdasági növekedésnek, a versenyképességnek és a munkahelyteremtésnek az Európai Unióban.”12 2002-ben a Bizottság egy újabb kétéves programot vázolt fel, amely 2003–2005 között zajlott. A fô cél az, hogy a közösségi joganyag megbízható, naprakész és „felhasználó barát” legyen. Ennek érdekében hatályon kívül helyezik az „elavult” szabályokat, az adott jogsza-


bály jogi státusának megváltoztatása nélkül a konkrét normaszöveget koherensebbé és érthetôbbé, az acquis-t könnyebben elérhetôvé teszik az Unió polgárai és más jogalanyok számára, valamint egy hosszú távú modernizációt és egyszerûsítést hajtanak végre nemcsak a jogszabályokon, hanem azon a jogpolitikán is, amelyek szellemében a szabályok megszületnek.13

A rendelet és az irányelv eltérô hatásai a nemzeti jogokban A jogközelítés olyan kötelezettség, amely folyamatos munkát kíván meg a tagállamok részérôl. A Szerzôdésben szabályozott jogharmonizációs jogi eszközök másmás hatást indukálnak a nemzeti jogrendszerekben, amely jogi természetükbôl is adódik. Harmonizációs eszköz lehet mind a rendelet, mind az irányelv, mind a határozat. A tagállami belsô jogban a rendelet inkább deregulatív hatású, a tagállamnak minden, a rendeletet bármilyen formában érintô szabályozását hatályon kívül kell helyeznie; az irányelv pedig inkább regulatív hatású, az elôbbiekkel ellentétben a tagállamnak cselekvési kötelezettsége van, azaz valamilyen módon be kell építenie a közösségi szabályt jogrendszerébe. E kettôs mércének megfelelni nem egyszerû, amint ezt a tagállamok ellen indított bírósági eljárások is mutatják. A jogharmonizációs folyamat felgyorsítását egyrészt az

10 A terv négy stratégiai célkitûzést fogalmazott meg: a szabályozás hatékonyabbá tételét, a piactorzító tényezôk felszámolását, a szektorális akadályok eltávolítását, valamint az egységes piac elônyeinek biztosítását a polgárok számára. 11 További részletek a programról: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/strategy 12 Alberto J. Gil Ibánez: A közösségi jog ellenôrzése és végrehajtása, 2000., Budapest, 39. o. 13 A részletes program itt megtalálható: Updating and simplifying the Community acquis, http://europa.eu.int/comm/internal_market/simplification/index_en.htm (2005. 11. 28.)

SZEMLE

erre vonatkozó eljárás megváltoztatása jelentette, az Egységes Okmány vezette be a minôsített többséggel való szavazást, és e mellett kibôvítette a jogharmonizáció eszközeit. Az új 100/A cikk már „intézkedést” említ, amelybe a rendelet, az irányelv, sôt az ajánlás is beletartozhat. A jogharmonizáció eszköztára azonban nemcsak az elsôdleges jogon alapuló másodlagos jogban bôvült, hanem az Európai Bíróság sui generis jogharmonizációs technikákat is létrehozott.14 A jogharmonizáció eszközeinek sorában a leghatékonyabb a rendelet, hiszen ennek hatálybalépésével ipso iure közösségi jog képzôdik, amely közvetlenül hatályos és közvetlenül alkalmazandó, nincs szükség, sôt tilos bármilyen utólagos rendelkezéseket hoznia a tagállamnak a hatályosulás biztosítása érdekében – kivéve, ha a rendelet maga enged eltérést. A rendelet valóban megteremti az egységes jogot, hiszen minden tagállam köteles azt alkalmazni és legvégsô esetben kikényszeríteni a tagállamon belül. Azonban nem biztos, hogy ez a leghatékonyabb megoldás, ugyanis az eltérô gazdasági-társadalmi környezet, az alkalmazott jogi eszközök különbségei más-más megoldást kívánnának az adott jogrendszeren belül. A rendelet éppen ezért hatékony megoldásnak tûnik a Közösség szempontjából, mint jogharmonizációs eszköz, de egyáltalán nem biztos, hogy a tagállami végrehajthatóság szempontjából is az. Az implementált irányelv ezzel szemben akár még a nemzeti jogi sajátossá-

89 gokat is tükrözheti. Az irányelv hátránya viszont itt mutatkozik meg, mivel a nemzeti törvényhozó – bizonyos megszorításokkal – maga dönti el, hogy milyen instrumentumokat választ az irányelv céljának elérése érdekében; éppen ezért jóval több félreértésre adhat okot, amelyet a Bíróság ítéleteinek hosszú sora is jelez. A kezdeti bizonytalanságot az is okozta, hogy az EGKSzerzôdés az irányelv esetében kezdetben nem tartalmazott olyan kritériumokat, mint a rendelet esetében (általánosan kötelezô, közvetlenül alkalmazandó, Hivatalos Lapban közzé kell tenni), ráadásul az irányelv „nem kötelezô” jellegét erôsítette az is, hogy a Hivatalos Lapban nem minden esetben kell publikálni. Az Európai Bíróság azonban ezeket az érveket könnyen lesöpörte az asztalról.15 A két instrumentum közötti különbséget érzékeltetve mondhatjuk azt, hogy a rendelet „jogegységesít”, az irányelv pedig „jogharmonizál”. Az Európai Közösség jogharmonizációs tevékenysége az EK-Szerzôdés 95. és 308. cikkén alapszik. A Szerzôdés egyes területeken maga hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy szigorúbb intézkedéseket hozzanak egyes érzékeny szabályozási területeken, mint pl. a környezetvédelem vagy a fogyasztóvédelem. A konkrét szabályokon túl a Szerzôdés 10. cikke általában kötelezôvé teszi a tagállamok számára, hogy minden „általános és egyedi intézkedést” meghozzanak a szerzôdéses kötelezettségeik teljesítésé-

14 Ilyen pl. a Cassis De Dijon-formula, mely szerint valamely tagállamban jogszerûen elôállított és forgalmazott terméket fôszabály szerint egy másik tagállamban ugyanúgy szabadon forgalmazhatónak kell tekinteni, tekintet nélkül a fogadó ország esetleges korlátozó szabályaira. 15 Lásd a 9/70. sz. Grad-ügyben 1970. október 6-án (EBHT 1970., 825. o.), a 41/74. sz. Van Duyn ügyben 1974. december 4-én (EBHT 1974., 1337. o.) és a 148/78. sz. Ratti-ügyben 1979. április 5-én hozott ítéleteket (EBHT 1979., 1629. o.)

90 re, és minden olyan intézkedéstôl tartózkodjanak, amelyek a Szerzôdésben elôírt célok megvalósíthatóságát veszélyeztethetik. Ez a kitétel olyan generálklauzulává vált, amelyre a Bizottság elôszeretettel hivatkozik minden olyan esetben, amikor valamely tagállam mulaszt, illetve a Bíróság is számos esetben hivatkozott erre a szabályra, amelyet minden tagállamnak precízen be kell tartania. Az irányelvek átültetése a tagállami jogba nem kis feladatot ró a jogalkotóra, mivel a kötelezôen elérendô célok eléréséhez megfelelô jogi formákat kell megtalálni, annak érdekében, hogy az irányelv valóban alkalmazható és hatékony legyen. Az irányelvek átültetése igen körültekintô munkát kíván a jogalkotótól, minden egyes irányelv átvételéhez minimum tizenöt nemzeti jogszabály kibocsátására van szükség.16 Az irányelvi implementáció több ponton is csorbát szenvedhet, ennek kiküszöbölésén éberen ôrködik a Bizottság, és a számára rendelkezésre álló minden jogi eszközt bevet annak érdekében, hogy a tagállam teljesítse a Szerzôdésbôl eredô kötelezettségeit. Az irányelvek átültetésével kapcsolatos szabályt a Római Szerzôdés nem rögzít, így az idôk folyamán a Bíróság alakította ki azokat az elveket, amelyeket kötelezô betartani e folyamat során.17 A közösségi jogalkotás minôségét nagyban befolyásolja, hogy mennyire


sikerül a normaszöveget egyértelmûen, koherensen és precízen megfogalmazni, tekintettel arra, hogy az Unió összes nyelvére le fogják fordítani. A Bizottság Jogi Szolgálatának útmutatója alapvetô követelményeket támaszt a közösségi intézmények felé a jogalkotásban.18 Ezek szerint a közösségi jogszabálynak egyértelmûnek, világosnak, határozottnak, ugyanakkor könnyen érthetônek, rövidnek, tömörnek, precíznek kell lennie; külön elvárás, hogy nem ébreszthet kétséget az olvasóban a norma tartalmát illetôen („leaving no uncertainty in the mind of the reader”). A közösségi jogi szabály megfelelô fordítása elsôdleges fontosságú, a tagállam jogi cselekvése nagyban azon múlik, hogy hogyan értelmezi a közösségi jogszabályt. Ha a normaszöveg nem felel meg az adott ország nyelvezetének, nem elég pontos, vagy a tagállam az átültetés során nem a megfelelô fogalmakat, kifejezéseket használja, akkor az jogsértési eljárást vonhat maga után. Különösen nehéz a közösségi jogi terminológiát bevezetni az adott tagállam jogrendszerének megfelelô struktúrába.19 Az irányelvek implementálása azonban a tagállami feladatoknak csak egy részét öleli fel. A nemzeti jogban való megjelenés azonban önmagában még nem jelenti azt, hogy a tagállam „hátradôlhet”, a Bizottság az adott szabály valódi érvényesülését, hatékonyságát is vizsgálhatja, a tagállam-

16 Alberto J. Gil Ibánez: A közösségi jog ellenôrzése és végrehajtása, 2000, Budapest, 38. o. 17 Részletesen ld.: Kormány Attila: Implementációs követelmények az Európai Bíróság gyakorlatában, Collega, 2002/3. sz. 35–37. o. 18 Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of legislation within the Community institutions; http://europa.eu.int/eurlex/en/techleg/index.htm (2005. 11. 28.) 19 Részletesen ld.: Somssich Réka: A jogfogalmi megfeleltetés problémái a közösségi jogban az irányelv átültetésének szintjén – a jogi „fordítás” sajátos formája, Magyar Jog, 2003/12. sz. 746–751. o.

91

SZEMLE

nak tehát biztosítania kell, hogy a kérdéses norma ténylegesen mûködjön az adott államon belül. Külön kategóriát jelentenek ugyanakkor azok a tagállami kötelezettségek, amelyek nem elsôsorban tartalmi kérdések, hanem inkább technikaiak: az irányelvek zárórészében található az ún. notifikációs kötelezettség, amely alapján „a tagállamnak az adott határidô leteltét követôen be kell jelentenie Brüsszelnek, hogy az adott közösségi irányelv végrehajtására milyen nemzeti jogszabályt alkotott, továbbá nyilatkoznia kell arról, hogy mindez kielégíti a követelményeket, tehát megfelel az irányelvben meghatározott céloknak.”20 Az irányelvek átültetésével kapcsolatban azonban a tagállamnak nemcsak tevôleges, hanem tûrési kötelezettsége is van, azaz „a tagállam az EK jogalkotási aktusa folytán, az adott szabályozási tárgy tekintetében lényegében lemond jogalkotási szuverenitásáról. Az EK nélkül tehát az adott, közösségileg szabályozott szabályo-

zási tárgyat nemzeti jogalkotásával többet már nem érintheti a tagállam.”21 Ez persze azt is jelenti, hogy a – tagállami igényeket kielégítendô – a Közösségnek kell különösen a gyorsan változó területeken olyan szabályokat alkotnia, amelyek kiállják az idô próbáját, illetve adekvát választ adnak a gazdasági-társadalmi fejlôdésre, valamint folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a múltbeli jogalkotását, hogy hol lenne szükség változtatásra. Ez különösen igaz az információs társadalom kiépítésére, ahol meglehetôsen naprakész információkkal kell rendelkeznie a jogalkotóknak ahhoz, hogy a jogi szabályozás elérje célját.

A jogharmonizáció eredményei (2004—2005) A ‘90-es években elindított bizottsági programok jelentôsen megnövelték a jogharmonizáció hatékonyságát. A belsô piac megteremtésének egyik elengedhetetlen

1. ábra. Nem implementált irányelvek aránya (2004) 20 Benda-Szabó Gábor: Az Európai Közösség joga, Európai Tükör 2000/6. sz., 38. o. 21 Kecskés László: EK-jog és jogharmonizáció, 1995, Budapest, 160. old.

92 feltétele volt az irányelvek minél nagyobb arányú beemelése a nemzeti jogokba. Azon irányelvek aránya, amelyeket nem implementáltak határidôre a tagállamok (transzpozíciós deficit), 1992-ben még 21,4% volt22, öt évvel késôbb 6,3%, 2002-ben érte el a legjobb arányt (1,8%), azóta néhány tizedet romlott. Az adatsor jól mutatja, hogy tíz év alatt tízszeres hatékonyságot sikerült elérni. Az Európai Közösség célkitûzése szerint 2010-re az Unió piacának kell a legversenyképesebb és legdinamikusabb gazdasággá válni a világon, ehhez a jogszabályok minél teljesebb körû harmonizációja elengedhetetlen. A 2000-es céloknak és a késôbb ehhez rendelt eszközöknek a viszonylag rossz mutatók ellenére is van foganatja: amíg az ezredfordulón a transzpozíciós deficit 3,5% volt, addig 2004-ben több mint 1%-kal lett kevesebb, azonban a 2,2% is sok, hiszen összesen 134 irányelvet23 érint. A legrosszabb mutatókkal Franciaország24, Görögország, Németország, Luxemburg és Olaszország rendelkezik. A Közösség ezen arány szempontjából az 1,5%-ot tartja elfogadhatónak, ezt azonban csak néhány ország teljesíti. Megemlítendô, hogy a nem uniós tag Norvégia és Izland szintén teljesíti az említett célkitûzést. Az egyes tagállamok jogalkotási hatékonyságát nagyban mutatja, hogy az elvárásokra milyen gyorsan és hatékonyan tudnak reagálni. Írország, Ausztria és Portugália érte el a legnagyobb


haladást e téren, hiszen hátralékuk kétharmadát másfél év alatt ledolgozták, ugyanakkor Franciaország újabb 12 irányelvvel növelte az egyébként is magas deficitjét.25 A Bizottság szerint a transzpozíciós deficit nemcsak egyszerûen a tagállamokban jelenlévô jogalkotási anomália, nem kizárólag szûkebb értelemben vett jogi kérdés, hiszen hatásai szélesebb spektrumban érzékelhetôk: a vállalkozások nem tudnak kalkulálni, az állampolgárokat alapvetô jogaikban korlátozza és alááshatja bizalmukat az Európai Unióra nézve is. Sôt, ahogy Cardiffban az államés kormányfôk is megfogalmazták: a lassú implementáció az Unió egyik fô célját veszélyezteti, nevezetesen a legversenyképesebb, tudásalapú társadalom szintjének elérését 2010-re. Az európai tanácsi üléseken az ezredforduló óta rendre felhívják a tagállamok figyelmét arra, hogy az implementációt elsôrendû prioritásként kezeljék. Az irányelvek határidôre való teljesítését az Európai Bizottság alapvetô elvárásként kezeli: a 2002 márciusában, Barcelonában megtartott európai tanácsi ülésen megfogalmazódott „zéró tolerancia elve” szerint semmilyen kifogás nem támasztható tagállami oldalról azon, nem implementált irányelvek esetében, amelyeknél a határidô már két éve lejárt. Ennek ellenére a tagállamok több mint fele még mindig képtelen teljesíteni az alapvetô jogalkotási kritériumokat. Az irányelvi határidôk be nem tartása az esetek nem

22 Internal Market Scoreboard 11: 10 Years Internal Market without frontiers, (Nov.2002) http://europa.eu.int/comm/internal_market/score/index_en.htm (2005. 11. 28.) 23 Ez a belsô piaci irányelvek 9%-a. 24 Franciaország esetében a határidôre át nem átültetett irányelvek száma 62, Görögország esetében 59, míg a legjobb mutatókkal rendelkezô Dánia esetében mindösszesen 10. 25 Internal Market Scoreboard 12, http://europa.eu.int/comm/internal_market/score/index_en.htm (2005. 11. 28.)

SZEMLE

elhanyagolható részében jelentôs késlekedést mutat. A 2004. év végi állapotok szerint Franciaország és Németország öt, Belgium, Görögország, Olaszország és Ausztria pedig három olyan irányelvet nem ültetett át nemzeti jogába, amelyek határideje már 2002-ben lejárt.26 A Bizottság az implementáció fokára egy sajátos analízist is alkalmaz, amelynek során számba veszi azokat az irányelveket is, amelyeket részben vagy egészben nem sikerült beültetni a nemzeti jogokba (fragmentációs faktor). Az egyik legutóbbi jelentés27 szerint az irányelvek 27%-a, azaz 427 irányelv legalább egy tagállamban nem került implementálásra 2004-ben. 2005 nyarára ez az arány 15%-ra csökkent. Ez a meglehetôsen rossz arány elsôsorban az újonnan csatlakozó államok miatt keletkezett, egyes országokban jelentôs implementációs hátralék halmozódott fel. A legproblémásabb irányelvek, azaz a legtöbb országban nem átültetett irányelvek a következôk: a biotechnológiai találmányok jogi oltalmáról, a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történô szándékos kibocsátásáról, szerzô- és szomszédos jogokról az információs társadalomban, valamint az elektronikus kommunikációs hálózatokról rendelkezô irányelvek. Az újonnan csatlakozó országok közül a „jogalkotási versenyt” Litvánia nyerte, a legkevesebb tennivalója neki van az irányelvi jogalkotás terén. Csehország 85, Lettország 67, Málta 63, Szlovákia 42,

93 Észtország 37, Ciprus 22, Lengyelország 20, Szlovénia 20, Magyarország 8, Litvánia 7 olyan irányelvvel adós, amelyet még be kell ültetnie nemzeti jogába.28 A Bizottság, az Európai Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága továbbra sem elégedett a jogharmonizációs eredményekkel, a tagállamok sokszor nem tudják határidôre teljesíteni a Szerzôdésbôl fakadó kötelezettségeiket. Hogy ez a helyzet megváltozzon, az Unió „kormánya” jó néhány megfontolandó tanácsot ajánlott a tagállamok figyelmébe. Annak érdekében, hogy a jogharmonizáció „sebessége” gyorsabb legyen és annak minôsége is javuljon, a tagállamoknak minden egyedi és általános intézkedést meg kell tenniük. Azokat a direktívákat, amelyeket nem sikerül határidôre átültetni, tegyék közzé a kormányzat hivatalos weboldalán. Mérjék fel az adott irányelv átültetéséhez szükséges jogalkotási teendôket, hogy be tudják tartani a határidôket. Tartózkodjanak minden olyan jogalkotási aktustól, amely nem feltétele az irányelv megfelelô funkcionálásának, különösen, ha ezek akadályoznák az irányelv céljának elérését.29 A 2005 júliusában elkészült legfrissebb belsô piaci jelentést már annak figyelembevételével készítette el a Bizottság, hogy az újonnan csatlakozó államok jogalkotási teljesítményét az eltelt egy év alapján már mérni lehetett, így külön-külön (EU-10 és EU-15) és együtt is (EU-25) mérik a 15-ök és a

26 A 2003–2006-ig terjedô idôszakra vonatkozó Belsô Piaci Stratégia második végrehajtási jelentése, http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/strategy (2005. 11. 28.) 27 Uo. 28 Uo. 29 A Bizottság ajánlása a belsô piacot érintô irányelveknek a nemzeti jogba történô átvételérôl (SEC/2004/918 végleges)

94 10-ek teljesítményét.30 A legújabb adatok szerint, amíg a 15-ök teljesítménye alig – mindössze 0,1%-kal – javult (és így a belsô piaci irányelvek 97,9 %-át átvették), addig az újonnan csatlakozó országok nagyon sokat javítottak egy év alatt a pozíciójukon, a meglehetôsen rossz eredménynek számító 7,1%-ról 1,9%-ra szorították le a nem implementált irányelvek arányát. Az új belépôk jó teljesítménye másokat is cselekvésre sarkallt: a hagyományosan jól teljesítô skandináv államok mellé felzárkózott Spanyolország, Németország és az Egyesült Királyság. A 25 tagállam közül Litvánia, Magyarország és Szlovénia teljesíti a leginkább a Közösség elvárásait a 0,7%-os aránnyal.31 De az elvárt 1,5% alatt van még Málta és Szlovákia is. A legrosszabbul teljesítô államok: Olaszország, Luxemburg, Görögország és Portugália.32 A statisztikák azt mutatják, hogy az irányelvi határidôket a tagállamok átlagban 11 hónappal lépik túl. A Bizottság külön felhívja a figyelmet arra, hogy még mindig magas azon országok aránya, ahol már két éve lejárt direktívákat nem ültettek át a nemzeti jogba. Németország, Olaszország és Luxemburg hét, Görögország hat, Anglia öt, Franciaország pedig még négy irányelvvel „adós”. Az euróövezet teljes funkcionalitása érdekében a Bizottság 1999-ben meghirdette a „Pénzügyi Szolgáltatások Akciótervét” (FSAP-Financial Service Action Plan), mely alapján a tagállamoknak 2005 végéig 23 irányelvet kellett


implementálniuk. Ebbôl 18-at sikerült beültetni a nemzeti jogokba. Dánia és Ausztria az a két ország, ahol az összes irányelv implementálásra került, 1 irányelvvel adós még Németország, Ciprus, Málta, Észtország és Lengyelország, a legnagyobb hátraléka Hollandiának. Luxemburgnak és Görögországnak van.

A jogharmonizációval kapcsolatos jogsértési eljárások A jogharmonizációs kötelezettségek megsértése körében a leggyakoribb problémák az irányelvek kapcsán merülnek fel. A tagállami jogsértések rendkívül változatosak lehetnek: a tagállam nem ülteti be nemzeti jogába az irányelvet, nem értesíti a Bizottságot a megtett intézkedésekrôl, a tagállami gyakorlatban nem, vagy nem megfelelô hatékonysággal mûködnek az irányelvi rendelkezések. Létezik azonban egy esetkör, amikor a tagállam nem köteles nemzeti jogot alkotni: ez olyankor fordulhat elô, „ha a direktíva követelményei már testet öltenek hatályos tételes jogában és érvényesülnek hazai joggyakorlatában. A tagállamok azonban túlságosan könnyen jutnak olyan álláspontra, hogy nincs semmilyen teendôjük sem a közösségi irányelvek átvételével kapcsolatban.”33 A közösségi irányelvi jogalkotás célja az irányelvben megfogalmazott cél elérése, ez többféleképpen is megvalósulhat, akár még a meglévô nemzeti szabályok

30 Internal Market Scoreboard 14, 2005. Július. 31 A három új csatlakozónak az összes hátraléka kevesebb, mint Franciaországé, Belgiumé, Csehországé vagy Olaszországé. 32 Jelen tanulmány terjedelmi keretei nem teszik lehetôvé annak elemzését, hogy az egyes tagállamok meglehetôsen nagy különbségei milyen jogi-kulturális és strukturális faktorokból eredeztethetôk. 33 Kecskés, i.m. 154. o.

SZEMLE

alkalmazásával is, ha kielégítik az elôbbi követelményeket. Ebbôl következik, hogy „…a direktíva nemzeti átvételével kapcsolatos jogsértés megítélésénél is abból kell kiindulni, hogy az negatív módon hatott-e a direktíva által szándékolt eredmény megvalósulására.” Ennek okán utasította el a Bíróság a Bizottság kérelmét, „mert az nem tudta bizonyítani, hogy bizonyos, a direktíva által tartalmazott meghatározásoknak a nemzeti jogba való átvételének elmulasztása bármilyen hatással lett volna a kívánt eredmény elérésére.”34 A közösségi jog „ôre” a Bizottság, amely abban az esetben, ha egy tagállam a Szerzôdésbôl fakadó valamely kötelezettségét megszegte, akkor az adott állam ellen eljárást indít a 226–228. cikk alapján.35 A Bizottság meglehetôsen következetes ezekben az esetekben, a tagállamok nem számíthatnak engedményekre, ugyanakkor a Bizottság a Szerzôdés szerint meglehetôsen széles diszkrecionális joggal bír: egyrészt eldöntheti, hogy olyannak ítéli-e meg az eljárás tárgyát képezô ügyet, amely valóban sérti a közösségi jogot, másrészt az ügy uraként maga dönt abban a kérdésben is, hogy egyáltalán bírósági szakaszba juttatja-e az adott esetet. A tagállamok elleni eljárások száma még mindig magas, annak ellenére, hogy a Közösség célkitûzése szerint 2006-ig az ilyen típusú eljárásokat a felére kell csökkenteni.36 A legrenitensebb állam

95 Olaszország37, második helyen pedig Franciaország áll, e két állam az összes jogsértési eljárás 30%-áért felelôs. Az újonnan csatlakozó államok közül a legkevesebb jogsértési eljárás Litvánia (1), Észtország (3), Szlovénia (4) és Magyarország (4) ellen indult, a legtöbb pedig Lengyelország (13), Málta (9) és Szlovákia (7) ellen. A 2003-as évben a jogsértési eljárás megindítását jelzô „ajánlott levél” elküldésére 1552 alkalommal került sor, ez a megelôzô évhez viszonyítva nagymértékû, 56%-os emelkedést jelentett. Ebbôl 215 esetet volt kénytelen végigvinni a Bizottság, és keresetet benyújtani a Bírósághoz. 38 A jogsértési eljárások viszonylag magas számán kívül további problémát jelent, hogy a tagállamok nem nagyon sietnek az ügyek megoldásával. Ez egyrészt eredhet abból, hogy valóban nehéz összeegyeztetniük a közösségi szabályozást a nemzeti jogukkal, másrészt jelenthet a tagállam részérôl némi negligenciát is az ilyen ügyek kezelése. Általánosságban az megállapítható, hogy Ausztria és Dánia az a két ország, amelyik igyekszik minél hamarabb megnyugtatóan lezárni egy bizottsági megkeresést, a franciák és az írek azonban nem nagyon sietik el ebbéli kötelezettségeiket. A jogsértési eljárások idôbeli elhúzódása pedig nem a jogbiztonság általános elvének kedvez, az ügyek tíz százaléka ugyanis több mint

34 Kecskés, i.m. 232. o. 35 Az eljárás szempontjából lényegtelen, hogy milyen úton jutott az adott információhoz a Bizottság. Ennek a leggyakoribb útja a hivatalos út, hiszen a tagállamok beszámolásra kötelezettek. 36 COM (2003) 238 Internal Market Strategy: Priorities 2003–2006. 37 Olaszország ellen annyi eljárás indult, mint Dánia, Svédország, Finnország, Luxemburg és Portugália ellen együttesen. 38 COM(2004) 839 21st Annual Report on Monitoring the application of Community Law (2003)

96


2. ábra. Jogsértési eljárások a tagállamok ellen (2004. V. 1-jén)

öt éve húzódik, de az ügyek majdnem fele is több mint két évig húzódik. Sajnálatos módon a rossz jogalkotási tendencia jogkövetési problémákkal társul: a tagállamok elleni eljárások száma évrôl évre emelkedik.39 A Bizottság minden, a számára a Szerzôdésben biztosított és a Szerzôdésen kívüli eszközöket is igyekszik felhasználni annak érdekében, hogy a végsô megoldás, a bírósági eljárás megindítása elkerülhetô legyen. Ugyanakkor a

Bíróságra is egyre nagyobb terhet ró az eljárások lefolytatása, 2003-ban a bírósági szakba jutó ügyek száma 19,4%-kal volt magasabb a 2002. évinél. Az elmúlt évek átlaga azt mutatja, hogy a Bizottság egyezkedési technikái, másik oldalról a tagállamok kompromisszumkészsége jónak mondható, hiszen a megnyitott eljárások 10%-a kerül csak bírósági szakba, azonban ez a szám még mindig magas. A tagállamok elleni eljárások ügyeinek vitele igen-

39 Amíg 1992-ben 700 alatt volt a jogsértési eljárások száma, addig 2002-re ez a szám megduplázódott, és több, mint 1500 esetben indult meg az eljárás. Az írek tíz év alatt megnégyszerezték, a franciák megháromszorozták, a hollandok, az angolok, az olaszok,a spanyolok, a németek, a görögök, a belgák pedig megduplázták az államuk ellen indított jogsértési eljárások számát.

97

SZEMLE

3. ábra. Európai bírósági ítéletek tagállami megoszlása (2004)

csak leköti a bizottsági apparátust, ezért a Bizottság arra törekszik, hogy minél gyorsabb és hatékonyabb megoldásokat találjon a probléma kezelésére. Újabban a Bizottság új eszközöket is kitalál, annak érdekében, hogy a közösségi jog hatékonysága még jobb legyen: ilyennek tekinthetô az ún. „package meetings”, amelyben a tagállamok, illetve a Bizottság által delegált szakértôk próbálnak megoldásra jutni a közösségi jog megsértése miatt elindított ügyekben. Az ilyen módon tárgyalt esetek kb. felét sikerül egyezséggel zárni. A cél az, hogy jogi eszközök nélkül sikerüljön a megegyezést tetô alá hozni. A legtöbb egyeztetés természetesen azon országok esetében szükséges, amelyek a notórius nemteljesítôk, illetve késlekedôk táborába tartoznak. Ilyennek tekinthetô Olaszország, Görögország, Franciaország és 40 Internal Market Scoreboard 14, 2005. július

esetenként Spanyolország. Az elôbb említett négy ország esetében annyiszor kellett tárgyalóasztalhoz ülnie a Bizottságnak, mint az összes többi tagállam esetében együttesen. A statisztikák szerint a megoldott ügyek aránya 48%, az olyan ügyek aránya, amelyben nem sikerült egyezségre jutni 32%. Viszont az eredménytelenség paradox módon kedvez az esetleges jogsértési eljárásnak – legalábbis bizottsági szempontból, ugyanis a Bizottságnak könnyebb a dolga az ügyek bírósági szakba juttatását illetôen, hiszen a tárgyalások során minden érvet és ellenérvet ütköztettek, a kereset így, a teljes információ birtokában, biztosabb alapokon áll. A legproblémásabb területnek a környezetvédelmi szabályozás és a közbeszerzés számít, az elôbbi az összes ügy 63%-át, utóbbi 25%-át jelenti.40

98 A Solvit-centrumok létrehozásának szintén az volt a célja 2002-ben, hogy a Közösség intézményeit mentesítsék a mármár kezelhetetlen ügymennyiségtôl, és a mindennapi életben keletkezett közösségi jogvitákat megpróbálják megoldani jogi eljárások nélkül. A Solvit-központok a tagállami közigazgatások részeként vannak jelen a mindennapi ügyek intézésében. A megoldatlan problémák online adatbázisba kerülnek, így más tagállamok is rögtön értesülnek az eset(ek)rôl, így könnyebb a megfelelô álláspontot kialakítani. A Solvitközpontok értesítik a panaszt tevôt az ügy állásáról, és az ügy megoldását elôsegítô elfogadott javaslatról. A javaslat a panaszost nem köti, ha számára elfogadhatatlan vagy bármilyen okból nem megfelelô válasz született, akkor formálisabb eszközökhöz is nyúlhat. A benyújtott panaszok tárgyának a cégek és állampolgárok, valamint a nemzeti hatóságok között a tagállam határain átnyúló problémáról kell, hogy szóljanak. Ezek a legkülönfélébb területeket ölelhetik fel: munkavállalás, tartózkodási jog, diplomák elismerése, oktatásban való részvétel, társadalombiztosítási jogok, szociális segélyek stb. A Solvit a megoldott ügyek arányait tekintve sikeresen mûködik, a benyújtott panaszok 75%-ában sikerül megnyugtató választ találni a felmerült problémára, és megoldani az adott ügyet. Amennyiben a Bizottság és a tagállam nem jutnak egyezségre, a jogsértési eljárás végpontja a bírósági ítélet. Az ügyek számának folyamatos emelkedése miatt a Közösségnek „igazi fegyvert” kellett a


Bíróságnak biztosítania. Az Uniós Szerzôdés hatálybalépése óta a Bíróság lehetôséget kapott arra, hogy bírságot vagy átalányt szabjon ki a közösségi jogot megsértô tagállammal szemben (228. cikk).41 A Bíróság sokáig vonakodott alkalmazni ezt a szankciót mint végsô eszközt, mígnem a közösségi jog történetében elôször Görögországot érhette az a kétes megtiszteltetés, hogy az Európai Bíróság megunta a görög hatóságok nemtörôdömségét, és magas összegû átalány befizetésére kötelezte a görög államot, mindaddig, amíg a jogsértés fennáll. Görögország egyszerûen „elfelejtette” átültetni a belsô jogába a hulladékkezelésre vonatkozó irányelvet, és egy krétai település lakói hívták fel a Bizottság figyelmét azokra az áldatlan állapotokra, amelyek nem messze tôlük szemétlerakás ürügyén kialakultak. A Bizottság 1987-ben kezdett el vizsgálódni, amelynek eredménye 1992-ben elmarasztaló bírósági ítélet lett. A görög állam és hatóságai azonban gyakorlatilag elengedték a fülük mellett a bírósági ítéletet, amelynek a következménye újabb bírósági ítélet lett 2000-ben, amikor a Bíróság napi 20 000 eurós büntetést szabott ki Görögországra, mindaddig amíg a jogsértô helyzetet fel nem számolja.

Konklúzió Az Európai Tanács és a bizottsági jelentések évente hangsúlyozzák, hogy az implementációs deficit radikális csökkentése kulcsfontosságú prioritás. Hiába születik

41 Erre akkor kerülhet sor, ha valamely elmarasztaló ítéletnek megfelelôen a tagállam nem teszi meg szükséges intézkedéseket. Ebben az esetben az új eljárásban a Bizottság kérheti a Bíróságtól a bírság kiszabását. 42 (42 C-387/97. sz. Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. július 4-én hozott ítélet EBHT 2000., I-5047. o.)

SZEMLE

meg egy fontos és jól kivitelezett irányelv vagy más jogi aktus közösségi szinten, ha nemzeti szinten hibásan vagy nem történik meg ennek átültetése a tagállami jogba. A tagállami késlekedésnek, hibáknak, illetve nem megfelelô átültetésnek számos oka lehet, amelyek nem kizárólag a jogalkotás hibájának, hanem a tágabb gazdasági-politikai környezetnek, jogi-politikai kultúrának és alkotmányos berendezkedésnek is betudhatók. Egyes államokban a nyilvánvaló késlekedés, a nem megfelelô szabályozás vagy az együttmûködés iránt tanúsított nem megfelelô hozzáállás nem elsôsorban a közigazgatási szervezetrendszer vagy bírósági hierarchia eltéréseibôl adódik, hanem az egyes tagállamok közötti jogi kultúra különbségeibôl eredeztethetô. Ugyanakkor nyilvánvalónak tûnik, hogy egyes esetekben az irányelvet átültetô szabálynak sokféle érdeknek kell megfelelnie, aminek a brüsszeli bürokrácia az ügyek nagy többségében nincs tudatában. Így ki kell szolgálni a tagállamokon belül az egyes minisztériumok, a helyi adminisztráció, a különbözô érdekcsoportok, lobbik és nyomásgyakorló csoportok, képviseleti szervezetek és egyéb civil szervezôdések érdekeit.

99 Az Európai Unió megkísérli figyelembe venni a tagállamok politikai, jogi és jogi-kulturális különbségeit a jogalkotásban. Ennek ellenére a jogi szabályozás, elsôsorban jogalkalmazási szempontból, az esetek nem elhanyagolható részében problémásnak mondható, amely az Uniót alkotó tagállamok jogi kultúrájának heterogenitásából ered, és amely nagyrészt – elsô ránézésre – nem látható. Ezek a hiányosságok a végeredményt tekintve azért fordulhatnak elô, mert a szabályozásban nem lehet egyszerre minden tagállam érdekét figyelembe venni. Ahogy az Európai Unió növekszik, és egyre komplexebbé válik, úgy sokasodnak a társadalmi integrációval, a jogi kohézióval, a jogszabályok hatékonyságával és a jogbiztonsággal kapcsolatban megoldásra váró feladatok. A nem megfelelô hatékonyság egyik fô forrása a nemzeti széttöredezettség, amelyen az Unió a harmonizációs kötelezettségek szélesítésével és betartatásával, új szabályozási technikák meghonosításával és problémakezelô mechanizmusokkal próbál meg úrrá lenni. Azt a jövô fogja eldönteni, hogy ez a folyamat mennyire lesz sikeres.

100


NAGY SÁNDOR GYULA

Az európai uniós támogatások hatékonyságának értelmezése és mérésének módszerei1 Magyarország fejlesztési lehetôségei a következô években alapvetôen az Európai Unió által támogatott fejlesztések felé tolódnak el. Ennek okai nagyrészt az ország pénzügyi problémáiból adódnak, vagyis az európai uniós támogatások mellé állított állami társfinanszírozáson túl, gyakorlatilag nem marad költségvetési forrás „saját, önálló” fejlesztésekre. Az önkormányzatok címzett támogatásainak pályázati rendszere is átalakul, 2007-tôl alapvetôen az önkormányzatok által elnyert uniós pénzek önrészének fedezésére fog szolgálni. Így a magyar fejlesztési politika már önkormányzati szinten is gyakorlatilag „azonosan egyenlôvé” válik a Nemzeti Fejlesztési Tervben meghatározott fejlesztésekkel. Ennek okainak kutatása helyett viszont az Európai Unióból érkezô fejlesztési támogatások hasznosulását kívánom vizsgálni. Ha az Európai Unióból érkezô pénzügyi eszközöket nem tudjuk hatékonyan felhasználni, akkor a cél: a kohézió, a konvergencia az Európai Unió régi tagállamainak fejlettségi szintjéhez, jólétéhez még nehezebben érhetô el.

A fô kérdés az, hogy az európai uniós fejlesztési támogatások felhasználása Magyarországon hatékony-e? Az európai uniós fejlesztési támogatások alapvetôen

két forrásból érkeznek. Az egyik támogatási forma a közösségi kezdeményezések, melyek összege a teljes Magyarországra érkezô uniós támogatáson belül igen csekély, illetve igen speciális a célterülete. A másik forrást a 2004–2006-ra vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjain keresztül megpályázott pénzek – a strukturális alapokból érkezô források jelentôs hányada –, továbbá a Kohéziós Alaphoz beadott magyar projektekre érkezô (érkezett) támogatások alkotják. Jelen publikációban nem vizsgálom a mezôgazdasági jellegû támogatásokat, azaz az AVOP-ot és a közvetlen agrártámogatásokat. A mezôgazdasági és vidékfejlesztési támogatások, fejlesztések stratégiáját külön Nemzeti Vidékfejlesztési Terv keretében határozzák meg, valamint tervezési rendszerükön túl, az irányítás szabályai is különböznek a támogatási rendszer többi részétôl2, illetve speciálisan az agrárium számára szabottak. A probléma megfogalmazásának elméleti megalapozásához a gyakorlatban már jól bevált projektciklus menedzsment módszertant használtam. A lemmák3 összeírása után, problémafa összeállításával készítek útmutatót a probléma felépítéséhez. Ez szükséges ahhoz, hogy a problé-

1 Ezúton szeretnék köszönetet mondani Prof. Dr. Palánkai Tibornak, a Budapesti Corvinus Egyetem tanárának, Dr. Blahó Andrásnak, a Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszéke vezetôjének, Prof. Dr. Wim Köstersnek, az RWI Essen igazgatójának, továbbá Peter Michael Schumachernek, Verena Grossnak és Dr. Michael Rothgangnak, az RWI Essen ESF Projekt-team tagjainak, hogy segítették kutatásomat. 2 Az Operatív Programok megvalósítására vonatkozó intézményi háttér leírását lásd. Nagy Sándor Gyula–Trombitás Zoltán (szerk.): Kulcs a sikeres EU-pályázatokhoz 2., EU Munkacsoport, Budapest 2004. 30–38. o., illetve 3 Magyar Nagylexikon: „segédtétel, kisebb fontosságú tétel, amely valamely nála fontosabb állítás levezetéséhez szükséges”, azaz olyan sejtés, mely nem igényel közvetlen bizonyítást.

SZEMLE

mák feltárását követôen célokat, illetve megoldási javaslatokat fogalmazhassak meg.

A támogatás hatékonyságának mérési problematikája Az európai uniós fejlesztési támogatások felhasználásának hatékonysága három fô pilléren nyugszik. 1. A támogatási intézményrendszer hatékonysága – program szint; 2. A potenciális pályázói kör támogatás-felhasználásának hatékonysága – program és projekt szint; 3. A támogatások felhasználását segítô, nem a támogatási intézményrendszerhez tartozó szereplôk hatékonysága. 1. A támogatási intézményrendszer hatékonysága — program szint

Nem tartozik a jelenlegi publikáció vizsgálatainak körébe4. A támogatási intézményrendszer mûködésének hatékonysága program szinten a következô indikátorokkal mérhetô: • A pályáztatási folyamat lépéseihez szükséges idô hossza • – az átlagosan eltelt idô a pályázat benyújtása és a formai szempontból történô ellenôrzése, a befogadás között, • – a befogadás és a tartalmi értékelés, illetve a támogatási döntés meghozatala között, • – illetve a bíráló bizottság támogatási döntése és a szerzôdés megkötése között,

101 • – valamint a kifizetési kérelem (formailag és tartalmilag is befogadott) beérkezése és a pénz átutalása között. • A hiánypótlásra felszólított pályázatok aránya a beérkezettekhez képest: • – a befogadást megelôzôen, • – a befogadás után, „tartalmi” hiánypótlás, • – illetve a nyertes pályázók elszámolásakor. • A támogatási intézmények mûködésére költött összeg aránya a pályázatokon megítélt és lehívott támogatások összegéhez képest (itt nemcsak a technikai segítségnyújtás összegeit kell nézni, hanem a bér jellegû költségeket és a kapcsolódó anyagi jellegû költségeket, iroda- és technikai költségeket, amortizációt stb.). • A végsô kedvezményezettek, illetve szakértôk (szubjektív) értékelése. 2. A potenciális pályázói kör támogatásfelhasználásának hatékonysága — program és projekt szint

Programszintû megközelítések: • A támogatási szerzôdésekkel lekötött és a pénzügyi idôszakban lehívott, elszámolt pénzek aránya a teljes támogatási keretben. • Az egy támogatási szerzôdésre jutó uniós támogatás átlagos összege, mely kiváló mutatószáma a támogatási koncentrációnak. Ezt érdemes külön-külön megnézni az álla-

4 Bôvebben errôl lásd: Nagy Sándor Gyula: A magyar támogatási intézményrendszer hatékonysága és 2004. évi mûködésének kritikus értékelése, in Társadalom és Gazdaság, Budapest, 2006. január-február (megjelenés alatt)

102 mi háttérintézményekkel (központi projektek is), vállalkozásokkal és civil szférával kötött támogatási szerzôdések esetében. • Az ország gazdasági (GDP-növekedés) és infrastrukturális fejlôdésében az uniós támogatások hozzáadott értéke (a költségvetés és a vállalkozói szféra befektetéseinek aránya az uniós támogatás összegéhez viszonyítva), melyet konvencionális, bruttó hatáselemzésnek is nevezhetünk. Projektszintû megközelítések: • A végsô kedvezményezettnek a támogatási szerzôdésben megítélt és a pénzügyi idôszakban le is hívott, elszámolt pénzek aránya. • A végsô kedvezményezett anyagi helyzete, versenyképessége, termelékenysége az uniós támogatás hatására hogyan változott a projektmegvalósítás és a fenntartás idôszakában. • Mennyi hozzáadott értéket tartalmaz a végsô kedvezményezett által megvalósított projekt, ahhoz képest, ha a projekt nem valósult volna meg. 3. A támogatások felhasználását segítô (nem támogatási) intézményrendszer hatékonysága

Szintén nem tartozik a jelenlegi publikáció kutatásához, azonban meg kell említeni, hogy annak mérésére is van lehetôség különbözô mérôszámokkal: A támogatások felhasználását segítô nem állami intézményrendszer hatékonyságát a következô indikátorokkal lehet kifejezni: • A magyar bankrendszer hatékonysága:


• – az uniós pályázatokhoz kiadott bankgarancia ígérvények kiadásának átlagos ideje, • – az uniós pályázatokhoz nyújtott hitelek számának, összegének és költségének aránya az uniós pályázatok számához és összegéhez mérve. • Az oktatási intézmények, valamint tanácsadók, pályázatírók hatékonysága: • – 2004–2006 idôszakban képzett pályázatírók és uniós projektmenedzserek száma, • – a tanácsadókat, pályázatírókat igénybe vett kedvezményezetti kör beadott és nyertes pályázatainak aránya. A támogatási intézményrendszer mûködésével kapcsolatban már több lehetséges problémát is felvetettem, nézzük meg ennek problémafává alakított vázát. (1. ábra) A potenciális pályázói kör támogatásfelhasználása alapvetôen azért nem hatékony, mert a pályázók, a végsô kedvezményezettek pályázási és projektmenedzsment-ismeretei hiányosak. Ennek okai között felmerül a magyar oktatási rendszer felkészületlensége. Az „új” támogatási rendszer 2004. január 1-jén történt bevezetése nemcsak a profi pályázatírókat, de az oktatási intézményeket is kihívások elé állította. Erre csak kevés intézmény tudott idôben reagálni. Már 2003-ban történtek kísérletek pályázatíró- és projektmenedzsment-képzések indítására. (Az akkori nevén Budapesti Közgazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem úttörô szerepet játszott azzal, hogy elindította saját „EU Források és Programmenedzsment, 2004–2006” képzését.)

103

SZEMLE

1. ábra

Ezeket a képzéseket azonban még csak a támogatási intézményrendszerbôl „kiszivárgott”, félkész Nemzeti Fejlesztési Terv és az Európai Unió más tagállamainak, valamint a korábbi, Magyarországon is pályázható Phare-projektek gyakorlata alapján állították össze, kevés, az új rendszerben ténylegesen használható útmutatással. Ennek okait a magyar támogatási intézményrendszerben, annak információmonopóliumában kell keresni, ebbôl adódott az egységes elvárások megfogalmazásának hiánya az uniós pályázatírókkal és projektmenedzserekkel szemben. Ez a hozzáállás idôvel azonban módosult, sôt a magyar közigazgatásban elsôk között sikerült „szolgáltató”, „felhasználóbarát” intézményeket létrehozni. Ez persze csak bizonyos operatív programok esetében igaz. A projektek nem hatékony kivitelezésének további oka lehet a végsô kedvezményezettek önrész-finanszírozási képessége,

illetve képtelensége. Ennek okai lehetnek részben az önkormányzatok és a kis és közepes méretû vállalatok financiális problémái, illetve a Nemzeti Fejlesztési Tervben és kiegészítô dokumentumaiban szabott túlzott feltételek. Az önrész-elôteremtô képesség, illetve képtelenség okai a költségvetés alrendszereiben és a privát szférában külön-külön vizsgálatot igényelnek. Felmerül még egy további kérdés is: vajon van-e elégséges információjuk a potenciális pályázóknak, a Nemzeti Fejlesztési Tervben meghatározott célcsoportoknak a pályázati lehetôségekrôl? Ez utóbbi kérdésre egyértelmûen igennel lehet válaszolni. Ma már gyakorlatilag a nem EU-s pályázatok ismertsége jóval kisebb, mint az NFT-alapú pályázatoké. Ezen ismertséget a kormányzat elképzelése szerint javítani fogja még a nagyrészt európai uniós pénzekbôl, 2006. február-áprilisra tervezett kommunikációs kampány, melyre elôreláthatólag 2–2,5 milliárd forintot költenek.

104 A pályázók és a pályázatírók kezdeti felkészületlenségét ellensúlyozza az elmúlt másfél évben szerzett sok (pozitív és negatív) tapasztalat, ez azonban nem vonatkozik a projektmenedzsment-ismeretekre. Ez utóbbi komoly hiányosság a pályázaton elnyert pénzek felhasználásakor és az elszámoláskor fog jelentkezni. Ezen munka segítésére – egyébként szintén európai uniós pénzbôl – európai uniós projektek megvalósítását segítô projektmenedzsmentprogram készül a Promóció elnevezésû projekt keretében, melyen a Magyar Tudományos Akadémia Számítástechnikai és Automatizálási Kutatóintézete, a Budapesti Mûszaki és Gazdálkodástudományi Egyetem Távközlési és Médiainformatikai Tanszéke, a Budapesti Corvinus Egyetem és az Arvato Systems Kft. konzorciuma dolgozik. Az uniós támogatások lehívásának hatékonysága alapvetôen a rendelkezésre álló pénz lekötésének, lehívásának arányából állapítható meg. A lehívás hatékonysága mérhetô program és projekt szinten egyaránt. A támogatások felhasználásának hatékonysága azonban bonyolultabb, jóval összetettebb megközelítést igényel. Itt alapvetô fogalmi különbséget kell tenni a támogatások lehívása és felhasználásának hatékonysága között. A pénzt „elkölteni” sokkal könnyebb, mint felhasználni úgy, hogy az tényleg hozzáadott érteket tartalmazzon akár a gazdaság, akár a tudományos eredmények tekintetében. Nagy szerepe volt a monitoringnak a rendszerrel kapcsolatos anomáliák rendszerbe való beépítésében, mivel a rendszer, úgy tûnik, rugalmas, és be tudja fogadni a pályázók részérôl érkezô kritikai észrevételeket.


Adatfelvétel az elemzéshez A kutatáshoz szükséges adatok forrása indikátoronként, mutatószámonként eltérô. A kutatásom adatigényének kielégítéséhez nagyban kell támaszkodnom a meglévô adatbázisokra. Ez elsôsorban a magyar támogatási intézményrendszer által létrehozott és mûködtetett Egységes Monitoring és Információs Rendszert (EMIR) jelenti. Ezen rendszer tartalmazza az összes beadott pályázat adatait és sorsát, vagyis a beadás, a döntés, a szerzôdéskötés és a kifizetések idejét és adatait. További adatforrás a végsô kedvezményezettek megkeresésével, mintavételen alapuló felmérés. 1. A támogatási intézményrendszer hatékonysága — program szint

Az indikátorokhoz szükséges adatok a 2004-es, a 2005-ös és a 2006-os év állami intézményekre vonatkozó költségvetésében, zárszámadásában, illetve az EMIR-ben megtalálhatók (lesznek), a pályázók értékelését mintavétel alapján, személyes beszélgetés, valamint adatlapos felmérés segítségével lehet elvégezni. 2. A potenciális pályázói kör támogatásfelhasználásának hatékonysága — program és projekt szint

Programszintû megközelítések: • A támogatási szerzôdésekkel lekötött és a pénzügyi idôszakban lehívott, elszámolt pénzek aránya. • Az egy támogatási szerzôdésre jutó uniós támogatási összeg aránya kiváló mutatószáma a támogatási koncentrációnak. Ezt érdemes bontani állami háttérintézmény, vállal-

SZEMLE

kozás és civil szféra által kötött szerzôdésekre. Itt kizárólag az EMIR, illetve a Magyar Államkincstár mint Kifizetési Hatóság adataira lehet támaszkodni. • Az ország gazdasági (GDP-növekedés) és infrastrukturális fejlôdésében az uniós támogatások hozzáadott értéke (a költségvetés és a vállalkozói szféra befektetéseinek aránya az uniós támogatás összegéhez viszonyítva). Ennek mérése az egyik legnehezebb feladat. Az infrastrukturális fejlôdést az elvégzett nagyberuházások eredményeit mérô adatokkal lehet kifejezni: a csatornázott háztartások aránya az összes háztartáshoz képest, új, illetve felújított autópályák, gyorsforgalmi utak hossza, felújított, illetve villamosított vasútvonalak hossza, ezek változása és az uniós támogatások és nemzeti ráfordítások összege. Az uniós támogatások hozzáadott értékérôl, és annak Magyarország gazdasági növekedésében való szerepérôl végeznek vizsgálatot különbözô kutatóintézetek és állami intézmények (Pénzügyminisztérium, Statisztikai Hivatal). Projektszintû megközelítések: • A végsô kedvezményezett által támogatási szerzôdésben elnyert és a pénzügyi idôszakban lehívott, elszámolt pénzek aránya. Itt részben az EMIR, illetve a Magyar Államkincstár mint Kifizetési Hatóság adataira tudok támaszkodni, részben pedig a külön felmérések során kapott eredményekre. • Hogyan változott a végsô kedvezményezettek anyagai helyzete, versenyképessége, termelékenysége az uniós támogatás hatására a projekt-

105 megvalósítás és a fenntartás idôszakában? • Mennyi hozzáadott értéket tartalmaz a végsô kedvezményezett által megvalósított projekt, ahhoz képest, ha a projekt nem valósult volna meg? Ezen két kérdés megválaszolásához eddig gyakorlatilag nem állt rendelkezésre semmilyen megbízható módszertan. Azonban a németországi RheinischWestfälisches Institut für Wirtschaftsforschung Essen (RWI Essen) kutatóintézet, az Institut für Sozialökonomische Strukturanalysen és Prof. Gerd Ronning által 2000 óta az Európai Szociális Alap megbízásából és anyagi támogatásából végzett kutatások eredményeképp egy új módszertant dolgoztak ki ennek mérésére. Egy gondosan összeállított kérdôíven, önbevallás alapján válaszolnak a kedvezményezettek a kérdésekre, és írják meg szubjektív véleményüket is. A módszertant a publikáció utolsó fejezetében részletesen is ismertetem. 3. A támogatások felhasználását segítô nem állami intézményrendszer hatékonysága

• A magyar bankrendszer hatékonysága: • – Az uniós pályázatokhoz kiadott bankgarancia ígérvények kiadásának átlagos ideje. • – Az uniós pályázatokhoz nyújtott hitelek számának, összegének és költségének aránya az uniós pályázatok számához és összegéhez mérve. Sajnos elég valószínûtlen, hogy bármely kereskedelmi bank is rendelkezésre bocsásson ilyen adatokat. Errôl informá-

106 ciókat alapvetôen a mintavételen alapuló felmérésbôl lehet kapni. • Az oktatási intézmények hatékonysága: • – 2004–2006 idôszakban képzett pályázatírók és uniós projektmenedzserek száma, • – a tanácsadókat, pályázatírókat igénybe vett kedvezményezetti kör beadott és nyertes pályázatainak aránya. Ezen adatok összegyûjtéséhez külön felmérést kell elvégezni az ilyen képzést indított egyetemek és oktatási intézmények megkeresésével. Ezen intézmények száma, beleszámítva a kisebb vállalkozások által indítottakat is, nem több harmincnál, így teljes mintavétel és a személyes megkeresés lehetséges. A pályázati tanácsadók, illetve pályázatírók által készített uniós pályázatok számáról nem állnak rendelkezésre megbízható adatok. Több uniós pályázatnál külön rákérdeztek erre, azonban nem minden kiírásnál. Az erre a kérdésre adott válaszok sem tekinthetôk mindig megbízhatónak, mivel a pályázatíró személyének felfedése esetleg összeférhetetlenséget vetett volna fel a pályázat bírálatakor.

A kutatás céljai A kutatás legfôbb célja, hogy az európai uniós fejlesztési támogatások felhasználása Magyarországon hatékony legyen a 2007–2013-as idôszakban. Ennek eléréséhez a probléma megfogalmazásakor felállított három fô pillérben eszközölt változtatások szükségesek. 1. A támogatási intézményrendszer átalakítása – program szint, 2. A potenciális pályázói kör támogatás-felhasználásának segítése –


program és projekt szint, 3. A támogatások felhasználását segítô nem támogatási intézményrendszer motiválása a hatékony mûködés érdekében. 1. A támogatási intézményrendszer átalakítása — program szint

A támogatási intézményrendszer hatékonnyá tételéhez a szolgáltató államigazgatás megteremtése szükséges. Ehhez elengedhetetlen a munkatársak képzése, szakmai, emberi és problémamegoldó képességének fejlesztése, de különösen fontos a döntéshozatali rendszer és az ügymenet felgyorsítása. Ennek alapfeltétele az intézményi struktúrák, döntési kompetenciák átvilágítása, átláthatóvá tétele és egyszerûsítése. További fontos eleme, véleményem szerint, a hatékonyság növelésének, hogy a gazdasági szférának nyújtandó támogatások arányát (az állami háttérintézmények által megvalósítandó központi pályázatokhoz képest) növelni kell a 2007–2013-ra szóló Nemzeti Stratégiai Referencia Keret kialakításakor, melyhez az érdekegyeztetô fórumok aktív bevonása az elôkészítô munkába adhatja a garanciát. 2. A potenciális pályázói kör támogatásfelhasználásának segítése — program és projekt szint

A potenciális pályázók és végsô kedvezményezettek körében elengedhetetlen tudatosítani a pályázatírási, de mindenekelôtt a projektmenedzsment-ismeretek szükségességét. Ilyen képzések már most léteznek, ezek kommunikációja, minôségbiztosítása viszont hiányos, így ezen a téren szükség van ösztönzésre az állami szféra részérôl. Az önrész finan-

SZEMLE

szírozásának problémája a kis- és közepes méretû vállalatok nagy részének nem kielégítô financiális helyzetére vezethetô vissza. Itt csak a központi állami gazdaságpolitika deregulációs politikája érhet el elôrelépést, melyhez feltétlenül kapcsolódnia kell a kis- és középvállalkozókra rakódó közterhek mérséklésének. Az önkormányzati finanszírozás problémája azonban csak egy átfogó közigazgatási reformmal oldható meg. 3. A támogatások felhasználását segítô nem támogatási intézményrendszer motiválása a hatékony mûködés érdekében

Az állam a magyar bankrendszert nem tudja központilag megváltoztatni, viszont az uniós pénzügyi piacok liberalizációjával növekvô verseny jó hatással lehet a bankok hitelezési feltételeinek reálisabbá, egyszerûbbé, vállalkozóbarátabbá válására. Az állam a már sokat emlegetett oktatási intézményeket azonban a törvényi feltételek módosításával, liberalizálásával tudja ösztönözni a kis- és közepes méretû vállalatoknak nyújtható oktatási, illetve tanácsadási szolgáltatások megteremtésében. Az új magyar felsôoktatási törvény talán ezen irányban pozitív hatást fog gyakorolni a rendszerre. A pályázatíró cégek köre már nagyrészt kialakult, nehéz erre a piacra betörni, és még nehezebb fennmaradni. Ezen cégek is belátták, hogy a „nagy üzlet” nem a pályázat megírásában, hanem annak menedzselésében van. Így ez a piac is átalakulóban van, és itt nincs szükség állami beavatkozásra, legfeljebb egy minôségbiztosítási rendszer felállítá-

107 sára, mely segítheti a pályázókat és a végsô kedvezményezetteket a számukra legoptimálisabb szolgáltatások elérésében. Ennek szerepét a SAKK mellett több más intézmény által (MKIK, Budapesti Corvinus Egyetem, GKM Multiplikátor képzés) tölti be párhuzamosan.

Az európai uniós támogatások projektszintû hatékonyságának egy lehetséges mérési módszere Mint korábban említettem, a RheinischWestfälisches Institut für Wirtschaftsforschung Essen (RWI Essen) kutatóintézet, az Institut für Sozialökonomische Strukturanalysen és Prof. Gerd Ronning által 2000 óta az Európai Szociális Alap megbízásából és anyagi támogatásából végzett kutatások eredményeképp egy új módszertant dolgoztak ki, melynek lényege, hogy mérhetôvé vált egyes pénzügyi intézkedések, támogatások nettó hatása a kedvezményezettek szintjén. Ez a módszer nem csak az európai uniós támogatások hatékonyságának mérésére alkalmas, hanem bármilyen anyagi támogatás hatékonyságának a mérésére. A módszertan mérhetôvé teszi, hogy a kedvezményezett anyagai helyzete, versenyképessége, termelékenysége az uniós támogatás hatására hogyan változott a projektmegvalósítás és a fenntartás idôszakában, illetve hogy mennyi hozzáadott értéket tartalmaz a végsô kedvezményezett által megvalósított projekt, ahhoz képest, ha a projekt nem valósult volna meg. A projekt során a kedvezményezettek elsôsorban magánszemélyek voltak, azonban az RWI Essen kutatóintézetnél folytatott kutatásaim azt mutatják, hogy a

108


Forrás: az RWI ESF-projekt honlapja (2005. november 10.) 2. ábra

módszer továbbfejleszthetô úgy, hogy vállalatoknak, illetve nonprofit szervezeteknek nyújtott támogatások hatékonysága is mérhetôvé válhat. A módszer alapjai — „módszertani mix”

A kutatás során – az ESF elvárásainak megfelelôen – az új módszer kidolgozáskor több, már bevált kutatási technikát ötvöztek az újonnan kidolgozott módszerrel. Ezt mutatja a 2. ábra. Az óramutató járásának megfelelôen a „módszertani mix” a következô: 1. Az adott támogatási program megvalósítását kutatják a monitoring eredmények segítségével, a programot megalapozó dokumentumok (joganyagok,

eljárási szabályok stb.) elemzésével, a program megvalósításában részt vevô szakértôkkel való konzultációval, az adott program által támogatott egyes, speciális esetek tanulmányozásával. 2. A program hatékonyságának vizsgálatára két módszert használnak: az egyik a jól ismert költség-haszon elemzés, vagyis hogy egy adott program esetében a támogatásokra fordított egységnyi költség után mekkora a hozadék, vagyis mekkora a határköltség és a határhaszon. A módszer legnagyobb újdonsága az ökonometriai elemzés, az összehasonlító csoportelemzés, amit a „matching”5 elnevezésû statisztikai módszerrel végeznek. Ennek lényege leegyszerûsítve a következô. A program által érintett egyé-

5 A „matching” eljárásról bôvebben lásd: F. Stuart Chapin: Experimental Designs in Sociological Research, New York, Greenwood Press, 1974. illetve Markus Gangl – Thomas A. DiPrete: Kausalanalyse durch Mathingverfahren, in Andreas Diekmann (Hrsg.): Methoden der Sozialforschung, Sonderheft der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Köln, 2004.

109

SZEMLE

Forrás: az RWI ESF-projekt honlapja (2005. november 10)

3. ábra

nek közül bizonyos indikátorok alapján (nem, életkor, lakóhely, végzettség stb.) összeállítanak egy csoportot, akik támogatást kaptak, illetve összeállítanak egy kontrollcsoportot is, melyben ugyanolyan aránnyal szerepelnek a különbözô indikátorok szerint az egyének. Az összehasonlításhoz a legjobb, ha ún. „statisztikai ikreket” párosítanak össze. A két csoportot vizsgálat alá vetik, hogy bizonyos szempontok szerint hogyan alakult az életük a támogatáshoz való hozzájutás után, és így következtetéseket tudnak levonni az egyénekre vonatkozóan. Az így kapott nettó hatásokat bruttó hatássá kumulálva megkapjuk az átlagos hatást, amit az adott támogatás kiváltott. 3. A program hatásainak mérésére a „matching” módszertan segítségével kapott nettó adatok bruttóvá kumulálásával kapott eredmények, illetve monitoring jelentések elemzése, és további esettanulmányok és a programban részt vevô szakértôkkel való beszélgetések alkalmasak. 4. A program eredményeinek kutatására a konvencionális, kvantitatív elemzések

révén van lehetôség, ami a program és politikai szintû eredmények megfigyelését jelenti. Ennek a hagyományos módszernek az a nagy hibája, hogy a támogatási program hatását nem a konjunkturális és más torzító tényezôk figyelembevételével elemzi, így annak eredménye sokszor nem tükrözi a valóságot. 5. A célok relevanciájának megállapításához és a stratégia felülvizsgálatához a dokumentumelemzésen és a szakértôi vélemények meghallgatásán túl szükséges a társadalmi-gazdasági összefüggések vizsgálata egy kvantitatív elemzés segítségével. Adatfelvétel és elemzés

Az adatfelvétel folyamata a teljes támogatotti kör megkeresésén alapuló, statisztikai mintavétellel történik. Probléma lehet azonban, hogy az amúgy is behatárolt támogatotti kör válaszadási hajlandósága alacsony, így elôfordulhat, hogy a postai úton való megkeresés eredménye nem lesz statisztikailag szignifikáns. Az RWI kutatásai során

110 a postai úton történt megkereséskor 20–25%-os válaszadási hajlandóság volt a magánszemélyek részérôl, mely jónak mondható. Az így visszaérkezett adatok (600–800, intézkedésenként eltérôen) megfelelô alapot adtak egy statisztikai mintavételen nyugvó elemzéshez. A kérdôív összeállítása során a kérdéseket tesztcsoporton kipróbálták, és elvégezték a szükséges módosításokat, mely még a válaszadók számára bizonytalan pontokon próbált finomítani. Ennek ellenére a kötött válaszokon túl mindig volt egy „egyéb” rubrika, mely bár a gépi feldolgozást megnehezítette, azonban bizonyos esetekben pontosította a válaszokat. Az így beérkezett adatokat egy ökonometriai modell segítségével dolgozták fel. A célcsoport felmérésével párhuzamosan nyilvános adatbázisból választották ki a kontrollcsoportot is. A kontrollcsoport kiválasztásakor figyelemmel kell lenni a csoport összetételére, melyet a „matching” indikátorok figyelembevételével kell megállapítani. Itt is ügyelni kell azonban arra, hogy a megkeresett személyek közül nem fog mindenki válaszolni, sôt motiváció híján a válaszadási hajlandóság a célcsoporténál valószínûleg kisebb lesz. Ennek tudatában kell elvégezni a megkereséseket. Fel kell azonban hívni az olvasó figyelmét egy igen fontos zavaró tényezôre. A „statisztikai ikrek” esetében, ami a legideálisabb párosítás a „matching” módszerhez, felmerül egy komoly kérdés: ha mind a két alany ugyanolyan hátrányokkal küzd és ugyanazokban az elônyökben részesült, akkor minek alapján kapott az egyik támogatást, a másik pedig nem!? Ezen probléma feltárására több lehetôséget is meg kell vizsgálni a két alany informáltságát, döntést befo-


lyásoló (lobbi-) képességét, vagy kapcsolatrendszerét, földrajzi fekvését, melybôl jobb, ha minél több mérhetô indikátor bekerül a „matching” indikátorok közé, és csak a nem, illetve nehezen mérhetô tényezôket vizsgáljuk az összehasonlító („matching”) elemzés keretein kívül. A „matching” eljáráshoz beérkezett adatok elemzése után a célcsoport és a kontrollcsoport összesített adatai alapján megkapjuk a csoportokra jellemzô bruttó, kumulált hatást, ami összehasonlíthatóvá teszi a két csoportot, és így megfigyelhetô, hogy az adott intézkedésnek – mely lehet állami vagy európai uniós támogatás vagy segély magánszemélyek, de akár vállalatok, nonprofit szervezetek számára is – milyen hatása volt, illetve hatékony volt-e?

Konklúzió — a Magyarországon történô alkalmazás lehetôségei Az Európai Bizottság, illetve az RWI és konzorciumi társai várakozásai szerint az elvégzett ötéves kutatás eredményeit más országok, illetve másfajta intézkedések, támogatások esetében is át lehet ültetni. Az új módszer továbbfejlesztésére, illetve a helyi, esetünkben a magyar sajátosságokhoz való adaptálásához további kutatások, illetve a módszer folyamatos tesztelése szükséges. A kutatást a Budapesti Corvinus Egyetem MTA TKI Európa Kutatócsoportja tovább fogja folytatni az egyetem által biztosított keretekben, azonban a módszer teszteléséhez, adatfelvételekhez, a „best practice” mélyebb megismeréséhez és a folyamatos konzultációhoz, tapasztalatcseréhez a német kutatóintézetekkel külsô források bevonása szükséges.

111

SZEMLE

Az európai uniós támogatások hatékonyságának, hatásosságának mérése nemcsak az elméleti kutatóknak érdekes kérdés, hanem a támogatás- és fejlesztéspolitika döntéshozóinak is. Nem mindegy ugyanis, hogy az egyes pályázati intézkedések, kiírások közül melyiket milyen haté-

konysággal bonyolítják le. Ezen kutatás eredményeinek gyakorlatba való átültetése komoly haszonnal járhat a 2007–2013 között Magyarország számára lehívható pénzek elosztásában, és nagyban befolyásolhatja a következô pénzügyi idôszakra történô programozás kimenetelét.

Felhasznált irodalom Becsky Róbert–Izikné Hedri Gabriella: Az Európai Unió regionális politikája, Hans Seidel Alapítvány, Budapest, 2004. Horváth M. Tamás: A regionális politika közigazgatási feltételei, MKI, 2004. Kengyel Ákos: Kohézió és finanszírozás, Európai Tükör, 2005. június Nagy Sándor Gyula–Trombitás Zoltán (szerk.): Kulcs a sikeres EU-pályázatokhoz 2., EU Munkacsoport, Budapest 2004. Nagy Sándor Gyula: A magyar támogatási intézményrendszer hatékonysága és 2004. évi mûködésének kritikus értékelése, in Társadalom és Gazdaság Különszáma, Budapest, in Társadalom és Gazdaság, Budapest, 2006. január-február (megjelenés alatt) Pogátsa Zoltán: Europe Now – Hungary’s prepardness for the EU’s Structural and Cohasion Funds, ISES Books, 2004. Szemlér Tamás: EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok, VKI, 2004. Szemlér Tamás: Magyarország felkészülése az EU-csatlakozásra a regionális politika területén, külön tekintettel az intézményi és pénzügyi kérdésekre, VKI Kihívások, 2001. március EU Tanulmányok, NFH, 2003–2004: Török Ádám: Mit mivel mérünk? A versenyképesség értelmezésérôl és mérési problémáiról, EU-Tanulmányok 1. kötet, NFH. 2004. Tót Éva: Az egyeztetési folyamatok szerepe a magyar Humánerôforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP) megalkotásában, EU-Tanulmányok 3. kötet, NFH. 2004. Somlyódyné Pfeil Edit: Az uniós tagországok közigazgatásának szerepe a strukturális politika végrehajtásában, EU-Tanulmányok 4. kötet, NFH. 2004. RWI-ÖSTRA-Ronning: Evaluierung der arbetismarktpolitischen Massnahmen des ESF in Deutschland – Förderperiode 2000–2006 OP des Bundes Ziel 1, RWI, Essen, 2005. RWI-ÖSTRA-Ronning: Evaluierung der arbetismarktpolitischen Massnahmen des ESF in Deutschland – Förderperiode 2000–2006 EPPD Ziel 3, RWI, Essen, 2005. Az RWI Essen ESF-projekt honlapja: http://www.rwi-essen.de/servlet/page? _pageid=438&_dad=portal30&_schema=PORTAL30 Markus Gangl–Thomas A. DiPrete: Kausalanalyse durch Mathingverfahren, in Andreas Diekmann (Hrsg.): Methoden der Sozialforschung, Sonderheft der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Köln, 2004. F. Stuart Chapin: Experimental Designs in Sociological Research, New York, Greenwood Press, 1974.

112


UNIÓS AKTUALITÁSOK DEZSÉRI KÁLMÁN

Az EU osztrák elnökségének feladatai és céljai Az EU soros féléves elnökségét 2006. elsô felében Ausztria látja el. Az európai integráció döntéshozói fórumainak irányításán kívül számos fontos feladata és célja lesz ennek az elnökségi idôszaknak is. Az egyik legfontosabb kérdés a pénzügyi perspektívával kapcsolatos további, még sokrétû feladatok elvégzése. A célok közül pedig talán a legfontosabbnak tekinthetô az Alkotmányszerzôdés ügyének kimozdítása a jelenlegi holtpontról. Mindezeken túl számos olyan feladatot és célt jelöltek meg, amelyek fontosak az integráció elôrehaladása és az EU nemzetközi szerepe szempontjából.

Az osztrák elnökség a sok tekintetben megkérdôjelezhetô eredményességû brit elnökséget követi 2006. elsô felében. A brit elnökség legnagyobb sikere az volt, hogy – a pénzügyi perspektívára vonatkozó júniusi brit vétó ellenére – az Európai Tanácsnak, komoly viták és politikai feszültség után, decemberben végül is sikerült kompromisszumos döntést elérnie. Az EU elnökségek sikerességének egyik mércéje az, hogy milyen fontosságú jogszabályok születnek a félév során. A szakértôk valószínûleg még jó ideig elemezni fogják a britek nagy kérdésekben való viszonylagos sikertelenségének és kevés eredményt felmutató elnökségének az okait, például saját érdektelenségüket, illetve ellenérdekeltségüket. Az viszont tény, hogy a jogszabályalkotás tekintetében a brit elnökség viszonylag sikeres volt, mivel megállapodás, illetve

áttörés született egyebek között a cukorrendtartás reformjában, továbbá a vegyipari (REACH), valamint a kommunikációs adattárolási irányelvekben. Ilyen elôzmények után az osztrák elnökség számára lényeges szempont lesz, hogy nagyobb elfogadottságnak örvendô eredményeket legyen képes felmutatni a félév során. Az osztrák elnökség arra fog törekedni, hogy jelentôs elôrehaladás történjen elsôsorban a szolgáltatásokra (Bolkenstein) és a munkaerôre vonatkozó irányelvek kidolgozása területén, mielôtt továbbadja az elnökségi stafétabotot Finnországnak.

1. Az európai integrációs folyamat erôsítése 1.1. A pénzügyi perspektíva (2007—2013)

Azzal, hogy az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén elfogadta a 2007 és 2013 közötti idôszakra szóló költségvetési kerettervet, még nem zárult le a döntéshozatali eljárás, mivel a költségvetésekrôl való döntés egyedi módon történik, s ebben a három legfontosabb közösségi intézmény, a Bizottság, a Tanács és a Parlament vesz részt. Ezeknek az intézményeknek az együttmûködése szükséges az eljárás sikeres befejezéséhez. Ennek keretében a Bizottságnak elôkészítô, míg a Tanácsnak és a Parlamentnek döntéshozó szerepe van, azaz e két közösségi intézmény

113

UNIÓS AKTUALITÁSOK

egyetértése szükséges ahhoz, hogy döntés szülessen a közös költségvetés elfogadásáról. Így most az Európai Tanács, a Bizottság javaslata alapján, tárgyalást kezd egy új intézményközi megállapodásról, amelynek alapja a Tanács decemberi egyezsége. A cél az, hogy ez a folyamat minél hamarabb befejezôdjön. Az osztrák elnökség feladata lesz az Európai Parlamenttel való megállapodás kidolgozása. Az Európai Parlament eddigi állásfoglalásai alapján elképzelhetô, hogy csak a költségvetési kiadások kismértékû emelése esetén fogja elfogadni a javaslatot. Az Európai Tanács által elfogadott költségvetési terv az EU összjövedelmének (GNI) 1,045%-ában határozta meg a fôösszeget. De az sem zárható ki, hogy az Európai Parlamentre akkora nyomás fog nehezedni, nehogy megkísérelje megváltoztatni a nehezen kialkudott és igen kényes egyensúlyokon alapuló pénzügyi perspektívát, hogy végül is elfogadja a jelenlegi kompromisszumos helyzetet, és csak kisebb jelentôségû részkérdésekben követel változtatásokat azért, hogy ezek révén a beleszólási jogát és hatáskörét politikailag demonstrálni tudja. Az osztrák elnökség fô feladata ebben a kérdésben az, hogy az Európai Parlamenttel való együttmûködés nyomán olyan eredmény szülessen, amelyet aztán – a szükséges jogi formákba öntve – már a törvényhozási szabályoknak megfelelôen elfogadhatnak. A cél az, hogy a pénzügyi perspektíva minél elôbb életbe léphessen azért, hogy ennek alapján a további részletek adminisztratív szinten kidolgozhatók legyenek, s ennek révén a közösségi politikák 2007. január elejétôl rendben mûködhessenek.

1.2. Európai Alkotmányszerzôdés

Az Alkotmányszerzôdés ratifikációs folyamata a 2005. júniusi francia és holland népszavazások elutasító eredménye miatt megrekedt. Ezt követôen az Európai Tanács júniusi döntése alapján egy ún. reflexiós idôszak kezdôdött, amely során a tagországok széles körû nemzeti vitákat kezdeményezhetnek. Ezek célja azoknak a kérdésköröknek és politikai területeknek a meghatározása, ahol közösségi szintû fellépésre is szükség van ahhoz, hogy az EU megfelelô válaszokat tudjon adni a jövôben mutatkozó kihívásokra. A viták célja az is, hogy feltárják azokat a módokat és eszközöket, amelyek révén a döntéseket a lehetô legalacsonyabb szinten lehet meghozni. A nemzeti viták mindeddig különbözô intenzitással folytak a tagországokban. A tapasztalatok összesítésére az Európai Tanács döntése értelmében 2006. elsô felében kell majd sort keríteni. Az elsô eredményekrôl már 2005 decemberében készült egy idôközi jelentés. Az osztrák elnökség egyik célja, hogy ebben az idôben megkísérelje az Alkotmányszerzôdés ügyének újraélesztését. Az Európai Tanács 2006. júniusi ülésén mindenképpen összegzik a tapasztalatokat, és a perspektívák jobb ismeretében esetleg döntenek arról, hogy milyen lépésekre kerüljön sor már a közeljövôben. 1.3. Gazdaságpolitikai kérdések

A költségvetési hiány Stabilitási és Növekedési Egyezmény által elôírt mértéke több országban (pl. Németországban, Franciaországban) nem teljesült az elmúlt néhány évben. Az idei esztendô többük számára lényeges lesz ebbôl a szempont-

114 ból, mivel a Tanács ajánlásainak teljesítését fogják most megvizsgálni. A Közösség egészére vonatkozó Broad Economic Policy Guideline megvalósítását szintén megvizsgálják, és ha szükséges, döntenek a változtatásokról. Ez elsôsorban a gazdaságpolitika két fô elemére, a gazdaságpolitikákra és a fiskális politikákra fog koncentrálni. A vizsgálat eredményét az ECOFIN összegzi, és a tavaszi Európai Tanács-ülésen döntenek róla. A 2004-ben csatlakozott országok közül már hét (Ciprus, Észtország, Lettország, Litvánia, Málta, Szlovákia, Szlovénia) csatlakozott az ERM II-höz, és közülük hárman (Észtország, Litvánia, Szlovénia) már kinyilvánították, hogy 2007-ben csatlakozni akarnak a GMU-hoz. A Bizottság és az EKB az osztrák elnökség ideje alatt elkészíti ezekrôl a tagországokról a konvergencia-jelentést, s ennek alapján kerül majd sor a GMU-hoz való csatlakozás engedélyezésére. A konvergencia-kritériumokat tükrözô statisztikai adatok alapján erre valószínûleg csak Szlovéniának lesz lehetôsége. Egyébként konvergenciajelentés készül azokról az országokról is, amelyek nem részesei a GMU-nak, és valutájuk nem vesz részt az ERM II-ben sem (mint pl. Magyarország). A csatlakozási szerzôdés alapján a régi tagországok munkaerôpiacát nem nyitották meg teljesen a nyolc közép-európai új tagország munkavállalói számára. Az osztrák elnökség idejére esik majd e korlátozó rendszer (2+3+2 év) elsô két év alatt összegyûjtött tapasztalatainak az értékelésére. A jelenlegi álláspontok szerint számos tagország – így Ausztria is – a következô években is fenntartja az átmeneti korlátozó intézkedéséket.


A tervek szerint az osztrák elnökség ideje alatt kell elfogadni azokat a szabályokat, amelyek meghatározzák a közösségi pénzügyi támogatások nyújtásának feltételeit a transz-európai szállítási útvonalak és az energiaszektor fejlesztésére. A cél az, hogy javuljon a közösségi pénzügyi támogatások irányításának hatékonysága, valamint ösztönzôleg hasson a transz-európai infrastruktúrahálózat építésére, aminek eredményeként növekszik majd a kereskedelem a tagországok között, fejlôdik a belsô piac és erôsödik a gazdasági kohézió. Az orosz-ukrán gázárvita idén januárban és az azt követô gázszállítási krízishelyzet jelzésértékû volt az európai országok Oroszországtól és a tranzitországoktól való energiafüggôségével kapcsolatban.

2. Versenyképesség, növekedés, fejlôdés 2.1. Gazdasági növekedés és fejlôdés

Az EU-tagországok gazdaságainak fejlôdése és fejlesztése szempontjából továbbra is a lisszaboni stratégia célkitûzései maradnak a fô irányadók. Ennek révén várható, hogy a tagországok viszonylag sikeres válaszokat adhatnak a globalizáció ôket érintô kihívásaira, valamint az európai társadalmak öregedésébôl fakadó igen összetett problémákra. Ez annak ellenére is így van, hogy mára már egyre nyilvánvalóbb: a lisszaboni célok nem lesznek teljesíthetôk az eredetileg megjelölt idôpontra. Az Európai Tanács tavaly márciusi ülése megerôsítette a lisszaboni célok érvényességét, de a prioritásait úgy módosította, hogy azok segítsenek a gazdasági növekedés


és a munkahelyteremtés folyamatában, ami viszont része lehet annak az általános célkitûzésnek, hogy erôsödjön az európai gazdaság nemzetközi versenyképessége és fenntartható legyen az európai jóléti modell. Az osztrák elnökség ideje alatt a fô hangsúlyt arra helyezik majd, hogy sikeres legyen az új kormányzási rendszer, és különösen arra, hogy eredményes legyen az elsô nemzeti reformprogramok megvalósítása. Sor kerül majd a meglévô multilaterális keretek között az elért eredmények megvizsgálására is. A gazdasági tevékenység élénkítése érdekében különösen fontos a belsô piac teljes megvalósításának folyamata és ennek szabályozási kérdései, s ezeken belül elsôsorban a szolgáltatások, a telekommunikáció, az energia és a pénzügyi szolgáltatások. Az EU nemzetközi versenyképessége erôsítésének részeként továbbra is elsôbbséget élvez – már a brit elnökség idején is kiemelt fontosságot kapott – a „jobb szabályozás” megvalósítása. Ennek érdekében az osztrák elnökség alatt is folytatódik a Regulatory Reform Agenda megvalósítása. Az osztrák elnökség is támogatni fogja a horizontális hatáselemzések elvégzését a törvényhozási folyamatban, továbbá a Bizottság erôfeszítéseit a hatáselemzések folyamatának javításában. A feladat sikeres megoldása érdekében az elnökség figyelemmel kíséri a Bizottság hatáselemzés-rendszerének külsô értékelését, amelyet 2006 elején kezdenek meg. Az EU közös politikáinak egyik kulcsfontosságú célja a gazdaságilag, szociálisan és ökológiailag fenntartható fejlôdés biztosítása. Ide tartoznak még a klímaváltozással kapcsolatos feladatok is. Ezt

115 az összetett célt az osztrák elnökség ideje alatt újítják meg, az Európai Tanács júniusi ülésén. Ennek elôkészítése az osztrák elnökség feladata lesz. 2.2. A tudásalapú fejlôdés támogatása

Az EU egy hétéves keretprogramot indít 2007 elején a 2007–2013 közötti idôszakra, amelynek célja a versenyképesség és az innováció fejlesztésének elôsegítése (CIP: Frameworkprogramme for Competitiveness and Innovation 2007–2013). A program ösztönözni fogja a beruházások növelését az innovációs területeken, különösen a kis- és közepes méretû vállalatok esetében. Mindennek érdekében kapcsolódni fog olyan területekhez, mint az energia, információtechnológia, kutatás és környezetvédelem. A versenyképesség és az állami támogatás összefüggéseivel kapcsolatban egyes szabályok felülvizsgálatára és módosítására is sor kerül majd. Az európai kutatásfejlesztés kiemelt figyelmet kap az osztrák elnökség idején is, mivel ez kulcsfontosságú a lisszaboni tervben célul tûzött tudásalapú gazdaság és társadalom megteremtésében. Ennek egyik eleme az európai ûrkutatás – amit az Alkotmányszerzôdésben mint új közösségi politikát jelöltek meg – fejlesztése. Az osztrák elnökség ezen túl minden szükséges lépést megtesz azért, hogy a 7. kutatási és fejlesztési keretprogram sikeresen kezdôdjön el, valamint figyelemmel kíséri, hogy a tagországok mindent megtesznek-e annak érdekében, hogy a kutatás-fejlesztésre fordítandó összegek elérjék a GDP 3%-át. A lisszaboni célok eléréséhez elengedhetetlen feltétel a munkaerô képzettségének, az oktatás és a szakképzés szín-

116 vonalának folyamatos javítása. Az EU egyre nagyobb figyelmet fordít erre a területre is. Így az osztrák elnökség idején fejezik be azt az idôközi jelentést (Joint Interim Report on Education and Training 2010), amely az oktatás minôségével, hatékonyságával és hatásosságával, illetve ezek javításával foglalkozik. Hasonlóan ehhez, ebben az idôszakban fog befejezôdni az élethosszig tartó tanulással foglalkozó terv (Integrated Action Programme in the Field of Lifelong Learning 2007–2013) kidolgozása is. 2.3. Az információs társadalom

Az osztrák elnökség alatt fokozottabb lesz az a törekvés, hogy az információs és telekommunikációs technológiák kulcsszerepet játsszanak a felülvizsgált lisszaboni stratégia megvalósításában. Különös fontosságot kap a biztonság, valamint az elektronikus kommunikációk és szolgáltatások közötti interoperabilitás fejlesztése. A jogi szabályozási keret megújításával, illetve felülvizsgálatával kapcsolatos megbeszélések hamarosan megkezdôdnek, s a remények szerint az év végéig be is fejezôdnek. Ehhez kapcsolódóan számos más kérdést is felül kell vizsgálni.

3. A belsô piac továbbfejlesztése Az európai gazdasági integráció egyik fô területe és mutatója a belsô piac kiépítésének folyamata, eredményei és sikertelenségei. A szolgáltatások belsô piacának kialakítása ebben a folyamatban igen fontos állomást jelent. Éppen ezért az osztrák elnökség célja, hogy befejezôdje-


nek a szolgáltatási irányelvrôl folyó tárgyalások, mégpedig úgy, hogy a kifogások ellenére a lehetô legszélesebb körre vonatkozzanak az irányelv célkitûzései. Az áruk szabad mozgására vonatkozó belsô piaci irányelvek területén is további módosításokra kerül majd sor, elsôsorban az eddig nem harmonizált területeken. Az elôbbiekhez hasonlóan komoly figyelmet szentel az osztrák elnökség a pénzügyi szolgáltatások liberalizálásának és azoknak az intézkedéseknek, amelyek az ebbôl fakadó stratégiai kérdésekre vonatkoznak. Ennek keretében a figyelem a fizetési rendszerek új jogi kereteinek a kidolgozására fog irányulni, de javítani fogják a szabályozást a klíringés elszámolási üzletágban a piacra jutás, valamint a határon átnyúló egyesülések kérdésekben. Változások várhatók a pénzügyi felügyeletre, valamint a betétbiztosítási rendszerre vonatkozóan is. Az utóbbi években egyre erôteljesebben vetôdtek fel az adórendszerekkel kapcsolatos kérdések. Az adózás ügyeinek zöme nemzeti hatáskörben van, de egyre erôteljesebb a nyomás egy hatékony és átlátható közösségi szabályozási keret kialakítására. Ennek érdekében az adószabályok részben felülvizsgálatra, illetve továbbfejlesztésre szorulnak. Vannak olyan adószabályok, amelyeket meg kellene szüntetni, mivel a határokon átnyúló gazdasági tevékenységek elôtt ma még gátként, torzító tényezôként vagy nehézségként emelkednek. Az osztrák elnökség célja lesz az áfa-rendszer és a jövedéki adók (pl. alkohol stb.) egyszerûsítése és modernizálása. Politikai és szakmai szinten folytatódnak azok a tárgyalások, amelyek célja megállapodás a közvetlen adók, valamint a vállala-

117


tok esetében a közösségi szintû és konszolidált adóalapok meghatározásáról. A belsô piac mûködését, valamint a versenyképességet nagymértékben javíthatja az európai szabványok finanszírozásával kapcsolatos kérdések rendezése is. Hasonlóan fontos a Közösség vámszabályainak modernizálása, amely munka már hosszabb ideje folyik. Ehhez kapcsolódik egy közösségi szintû elektronikus nyilvántartási rendszer kiépítésének terve és szabályozása is. Az osztrák elnökség ezeken a területeken is jelentôs haladást szeretne elérni.

4. Energia és közlekedés 4.1. Energia

Az idei év elején lezajlott orosz-ukrán gázárvita ráirányította a figyelmet az EU tagországainak energiaellátására és függôségére. Így az osztrák elnökség alatt az elôre tervezettnél jóval nagyobb figyelmet kap az energia kérdése. Az idei évre, s azon belül az osztrák elnökség idejére azt tervezték, hogy folytatódjanak a megbeszélések olyan kérdésekrôl, mint a belsô energiapiac megteremtése, az ellátás biztonsága, az energiatermelés és -fogyasztás fenntarthatósága, ezek nemzetközi vonatkozásai, valamint a nukleáris energia. A félév során a tagországok tárgyalni fogják az áram- és gázpiacok további liberalizálásának kérdéseit. Jelenleg is folynak a munkák a TEN-energy döntés tartalmáról, s ennek a munkának az év végéig be kell fejezôdnie. Az osztrák elnökség ideje alatt is folytatódni fog az energiahatékonysággal és a megújítható energiaforrásokkal kapcsolatos tervek kialakítása. A

végsôfogyasztók energiafelhasználási hatékonyságáról és az energiaszolgáltatásról szóló irányelveket az év elsô felében ki kell dolgozni. Az energiahatékonyságról egy akciótervet még márciusig el kell készíteni. Ezzel párhuzamosan folynak a munkák egy közép- és egy hosszú távú stratégiáról, amelyek célja a megújítható energiaforrások fejlesztése a 2010 utáni idôszakban. Mindezekkel összefüggésben az osztrák elnökség is foglalkozni fog az energiaellátás nemzetközi vonatkozásaival. Megállapodás született az EU és Délkelet-Európa között egy energiaközösségrôl. Az EU-Oroszország energiapárbeszéd alapjain további haladást kell elérni az energiához kapcsolódó tevékenységek területén, amelyek a Közös Gazdasági Terület programban szerepelnek. Folytatódik az EU-OPEC párbeszéd miniszteri szinten. Az osztrák elnökség is nagy jelentôséget tulajdonít a nukleáris energia biztonságos használata ügyének. Ez annál is inkább érthetô, mivel Ausztriának ilyen kérdésben hosszas vitája volt Csehországgal. Az osztrák elnökség az Európai Tanács tavaszi ülésére egy szakértôi jelentést terjeszt be az európai energiaellátás helyzetérôl, s ennek alapján várhatóan jelentôs hatású döntések elôkészítésére, illetve döntésekre is sor kerül majd. Ezek esetleg komoly elôrelépést is jelenthetnek egy közös energiapolitika kialakítása irányába. 4.2. Közlekedés

Az osztrák elnökség ideje alatt számos intézkedés, illetve irányelv elfogadása várható, amelyek célja az országúti köz-

118 lekedés biztonságának javítása. Folytatódik a munka a harmadik vasútcsomaggal (Third Railway Package), valamint a közszolgálati kötelezettség szabály (Regulation on Public Service Obligation) felülvizsgálatával kapcsolatban. Téma lesz a folyami hajózás technikai szabályainak modernizációja is. A közlekedés területén az osztrák elnökség ideje alatt is kiemelt figyelmet kap a légi forgalom, különösen a világ többi részeivel fennálló és fejlesztendô légi forgalmat érintô kérdések. Az EU-n belüli légi forgalom ügyében az utasok jogainak erôsítése áll majd a középpontban, valamint számos technikai és szabályozási kérdés (pl. mûszaki elôírások harmonizációja, biztonság, számítógépes helyfoglalás stb.) is napirendre kerül. A tengerhajózással kapcsolatban is lesznek az osztrák elnökségnek feladatai. Haladást kell elérni a harmadik tengerhajózás-biztonsági csomag kidolgozásában, valamint számos más szabályozás munkálataiban (pl. a kikötôi szolgáltatások piacosítása stb.). Az év elsô felében kezdôdnek meg a viták az „Európai közlekedéspolitika 2010” félidôs felülvizsgálati eredményeirôl. Folytatódnak a munkák az európai mûholdas rádiós navigációs rendszerrôl (GALILEO), és több részkérdésben az osztrák elnökség idején kell döntést hozni, illetve megállapodásra jutni.

5. Emberi erôforrás, szociális biztonság Az emberi erôforrás fejlesztése és a munkahelyek teremtése a lisszaboni program része. Az osztrák elnökség idején kell elkészíteni a 2005. évi közös


foglalkoztatási jelentést (2005 Joint Employment Report), amelyet az Európai Tanács tavaszi ülésére kell beterjeszteni. Az elnökség feladatai között lesz néhány, foglalkoztatási kérdéseket érintô irányelv kidolgozásának befejezése (pl. munkakörülmények), vagy meglévôk módosítása (pl. munkahelyi egészség és biztonság stb.). Napirendre kerülnek egyes szociálpolitikai kérdések is (pl. a társadalombiztosítási rendszerek koordinálása, a munkaerô mobilitása, a kiegészítô nyugdíjak hordozhatósága stb.). Az idei évet az EU egyébként a „dolgozók mobilitása európai esztendejének” nevezte el. A szociális védelem területén az osztrák elnökség számára számos feladat adódik, amelyek fô célja az európai szociális modell fenntarthatóságának biztosítása. Ezzel összefüggésben három fô területen kell elôrehaladást elérni: a szociális felzárkóztatás, a nyugdíjrendszer, valamint az egészség és tartós gondozás. Az Európai Tanács tavaszi ülése foglalkozni fog a szociális védelem területén megjelölhetô közös célokkal. Az osztrák elnökség alatt megpróbálják befejezni a foglalkoztatás és szociális szolidaritás közösségi program (PROGRESS) döntési dokumentumainak elkészítését, s elkezdenek foglalkozni a szociális szolgáltatások kérdéseivel, valamint a globalizációból fakadó szociális kihívásokkal. Az európai társadalmak elöregedése miatt már most égetô kérdés a demográfiai helyzet alakulása, az ebbôl fakadó kihívások és a generációk közötti szolidaritás. Az osztrák elnökség nagy fontosságot tulajdonít a családoknak, a családpolitika, a munka és a családi élet összehangolásának, valamint a nemek

119


közötti egyenlôségnek. A munkában töltött élet vonzerejének és minôségének javítása révén is elô kívánja segíteni a lisszaboni stratégiában megfogalmazott célokat, köztük a foglalkoztatottsági ráta növekedését.

délyezése területén számos jelentés, értékelés készül, szabályok módosulnak ebben a félévben. Ezek részben kapcsolódnak a napirendre kerülô élelmiszerbiztonsági kérdésekhez is.

6. Közös agrárpolitika (KAP)

7. Szabadság, biztonság és igazságügy

A legutóbbi KAP-reform, valamint a WTO miniszteri tanácsának 2005. decemberi döntéseit követôen az osztrák elnökség feladata kettôs. Egyrészt biztosítani kell, hogy konszolidálódjon a helyzet az agrárszektorban, másrészt pedig fel kell készíteni az érintetteket a módosuló feltételek miatt szükséges változtatásokra. Elsôbbséget kap az is, hogy az agrárszektor járuljon hozzá a lisszaboni stratégia megvalósításához, s ennek keretében növekedjen az új munkahelyek száma vidéken, s az agrárszektor is járuljon hozzá a nagyobb gazdasági növekedéshez. Ehhez viszont többek között az is szükséges, hogy az agrárszektorban is erôsödjön a versenyképesség és a piacorientáció, támogassa az innovációt és a környezetvédelmet. Ennek a folyamatnak az egyik ösztönzôje lehet a KAP egyszerûsítése (pl. gyümölcs-, zöldség-, bor-, banánpiaci szervezetek reformja), ami egyébként egybeesik az EU „jobb szabályozás” célkitûzésével. A biztonsági kérdések az agrárszektorban is fontossá váltak. Az osztrák elnökség idején kiemelten kell foglalkozni az állatbetegségek megelôzésével, a BSE után most a madárinfluenza elterjedésének megakadályozásával. A növényegészségügy, a növényvédôszerek alkalmazása, a genetikailag módosított termékek enge-

A Hágai Akcióterv – amely a szabadság, biztonság és igazság európai területe megteremtését tûzte ki célul – biztosítja az osztrák elnökség számára is a tevékenységi keretet, amelynek félidôs értékelésére ebben az évben kerül majd sor. Az osztrák elnökség ideje alatt folytatódik a munka azon az akcióterven, amelynek célja az EU állampolgárai jogainak további kiterjesztése a szabad költözésre és tartózkodásra a többi tagországban. Ehhez szorosan kapcsolódik a menekültügy, a migráció és a határellenôrzés. A menekültügy esetében a cél egy közös menekültügyi eljárás és uniform státus kidolgozása. A migráció esetében a feladat a legális migráció szabályainak kialakítása, valamint az illegális migráció és embercsempészet megakadályozása. Mindezek egyik fontos vetülete a határellenôrzés – s ezen belül a külsô határok integrált – irányítása, amire az osztrák elnökség nagy hangsúlyt helyez. Ugyancsak az osztrák elnökség feladata lesz a Schengeni Megállapodásban elôírt feltételek megteremtésének ellenôrzése az új tagországokban annak érdekében, hogy elôkészítsék ezeknek az országoknak a csatlakozását, s ezzel a belsô határokon még meglévô ellenôrzések megszüntetését. A biztonság kérdésében az osztrák elnökség számára is fontos feladat a rendvédelmi és igazságügyi szervek

120 közötti információ-megosztás, az operációs együttmûködés fejlesztése, a terrorizmus elleni küzdelem erôsítése, valamint a bûnözés megelôzése és ennek ellenôrzése. A közelmúlt számos tragikus helyzetébôl is okulva, az EU fontosnak tartja szükséghelyzet és kríziskoordináló intézkedés kidolgozását még ebben a félévben. Fontos a különbözô természeti csapások elleni közös fellépés szervezeti alapjainak megteremtése, nemcsak az EU területén, hanem az uniós állampolgárok érdekében és védelmében a világ bármely más részén is. Az igazságügyi együttmûködés lényeges eleme mind a polgári-, mind a büntetôjog területén a kölcsönös elismerés elvének alkalmazása. Az osztrák elnökség idején folytatódik a munka több, az együttmûködést szabályozó, s az év végéig kidolgozandó keretdöntésen, azzal a céllal, hogy erôsítsék közösségi szinten az igazságszolgáltatást és javítsák az ehhez való hatékony hozzájutást polgári ügyekben. A más országokkal fenntartott biztonsági és igazságügyi kapcsolatokban az osztrák elnökség elô fogja segíteni a szükséges lépések megtételét, hogy elôrehaladás legyen a következô viszonylatokban: új szomszédságpolitika, Nyugat-Balkán, EU-Oroszország, EU-US (Enhanced Security Dialogue) stb. Az osztrák elnökség idején várhatóan döntés születik az Alapvetô Jogok Ügynöksége felállításáról. Ennek az ügynökségnek a feladatai közé tartoznak majd a kisebbségpolitikákkal kapcsolatos ügyek is. Emiatt több EU-tagországban is nagy várakozással kísérik ennek a hivatalnak a megszervezését. Ausztria nagy reményeket fûzhet ahhoz, hogy Bécset választják az ügynökség székhelyéül.


8. Az EU további bôvítése 8.1. Bulgária és Románia

2006 tavaszára kiderül, hogy a tagországok hogyan vélekednek Bulgária és Románia 2007. január 1-jére tervezett csatlakozásáról. Jelenleg úgy tûnik, hogy az EU-tagországokban erôsödik az a vélemény, miszerint a csatlakozást egy évvel el kell majd halasztani. Erre részben a két ország felkészültségével kapcsolatos kételyek erôsödése, az átvett szabályok egy részének esetében a nem megfelelô alkalmazás miatti bírálatok, valamint a gazdasági nehézségek adnak alapot. A kötelezettségek teljesítésének értékelését a monitor-jelentések tartalmazzák majd. 8.2. Törökország és Horvátország

Az EU mindkét országgal megkezdte a csatlakozási tárgyalások elsô lépését, a jogszabályok összehasonlítását, átvilágítását (screening). Ez a folyamat az osztrák elnökség alatt folytatódni fog, de azt még nem lehet megmondani, hogy 2006 elsô felében be is fejezôdik-e. A sikeres átvilágítás esetén még az elsô fejezetekrôl való tárgyalások is elkezdôdhetnek, bár ennek valószínûsége nem nagy. Mindegyik országot külön-külön, a teljesítménye alapján ítélik majd meg. 8.3. Macedónia, Szerbia-Montenegró

Nem valószínû, hogy az osztrák elnökség ideje alatt a tagjelölt Macedónia csatlakozási tárgyalási mandátumot kapna. A tagjelölt ország státus 2005 decemberében történt megítélése után a koppenhá-


gai kritériumok teljesítésének, valamint a Stabilitási és Társulási Megállapodás (SAA) effektív megvalósítási folyamatának vizsgálatára kerül majd sor. Szerbia-Montenegró esetében viszont az a veszély fenyegethet, hogy az EU politikai okok miatt felfüggeszti a tárgyalásokat a Stabilitási és Társulási Megállapodásról. Ez annak a fényében kap nagy valószínûséget, hogy Horvátország esetében – Gotovina tábornok Hágába szállításának eredményeként – megszûntek a csatlakozási tárgyalások megkezdése elôtt álló akadályok, s ez egyben példát jelenthet Szerbia számára Mladics és Karadzsics kiadatására. Az osztrák elnökség erôsíteni igyekszik majd az EU közös külpolitikáját, s olyan eredményeket szeretne felmutatni az EU Balkán-politikájában, amelyek eléréséhez az osztrák történelmi és politikai kapcsolatok már eleve kedvezô feltételeket teremtenek.

9. Külkapcsolatok Az európai integrációs folyamat tavalyi, igen kritikus idôszaka után talán az egyik legfontosabb kitörési pont a világ többi részével fenntartott külkapcsolatok erôteljes fejlesztése. Az osztrák elnökség fontos feladatának tekinti a külsô tevékenységek erôsítését, elsôsorban arra koncentrálva, hogy javuljon ezek és az ezekre vonatkozó döntéshozatali folyamatok konzisztenciája és hatékonysága. Ugyanígy lényeges a harmadik országokban, valamint a nemzetközi szervezetekben történô európai részvétel koordinálása. Az európai biztonsági és védelmi politika jelenlegi fô feladata, hogy továbbfej-

121 lessze a konfliktus-megelôzési, kríziskezelési és konfliktus utáni stabilizációs képességét. Különleges részterülete ennek a feladatnak a katonai és a polgári eszközök mûködése komplementaritásának és koherenciájának javítása. Az osztrák elnökség ideje alatt ilyen tevékenységek folynak Bosznia-Hercegovinában és az afrikai Darfurban. Fontos további feladat lesz a terrorizmus elleni fellépés és az ezzel kapcsolatos stratégiák kidolgozása, illetve megvalósítása, a tömegpusztító fegyverek elterjedésének megakadályozását szolgáló stratégia kidolgozása és életbe léptetése, valamint a leszerelési folyamat elôsegítése. Az EU globális szerepének növekedése miatt fontos a tagországok által folytatott sokoldalú együttmûködési és fejlesztési politikák erôsítése, a külkapcsolatok koherenciájának növelése mind politikai, mind gazdasági területen, illetve az ezekkel foglalkozó nemzetközi intézményeken és szervezeteken belül (ENSZ, WTO, OECD stb.). Ebbôl a szempontból az osztrák elnökségnek is fontos feladatai lesznek az ENSZ reformjával, a Millenniumi Fejlesztési Programmal, a WTO 2005. decemberi konferenciájának döntéseivel stb. kapcsolatban. A következô idôszakban komoly figyelmet kell fordítani az EU-val szomszédos országokkal és régiókkal fennálló kapcsolatokra, illetve ezek további fejlesztésére. Ebben kiemelt helyet kap Oroszország, amellyel az útitervben megjelölt közös terek (pl. kereskedelem, környezetvédelem stb.) megvalósításában kell elôrejutni. Az európai szomszédságpolitika további feladatokkal látja el az osztrák elnökséget, ugyanis el kell készíteni az akciótervek idôközi értékelését. A szomszédságpoliti-

122 kán belül külön figyelmet kap a különbözô okok miatt is nagy jelentôséggel bíró EUUkrajna kapcsolatrendszer fejlôdése (pl. vízumkedvezmények, WTO-tagság, szabadkereskedelmi megállapodás lehetôsége stb.). A Moldovával és a kaukázusi államokkal létesített kapcsolatok fejlesztésében is számos feladat lesz a következô idôszakban. A Barcelona-folyamat keretében erôfeszítéseket kell tenni a mediterrán országokkal kiépített kapcsolatok fejlesztésére, pl. akcióterv Egyiptommal, a VIII. Euro-Mediterrán Konferencia elôkészítése, társulási megállapodás megvalósítása Algériával, dialógus Szíriával, és a kapcsolatok felvétele Líbiával. Az osztrák elnökségnek is célja lesz a stratégiaipartnerség-program céljainak megvalósítása a mediterrán és a közel-keleti országokkal. Várhatóan még az osztrák elnökség ideje alatt megszületik a szabadkereskedelmi megállapodás az Araböböl Együttmûködési Tanáccsal. A nyugat-balkáni országokkal a stabilizációs és társulási folyamat (Stabilisation and Association Process) marad a fô keret a kapcsolatok építésére, mindaddig, amíg ezek az országok csatlakozhatnak az EUhoz. Az elnökségek számára folyamatos feladat, hogy közelrôl figyeljék a végbemenô politikai és gazdasági folyamatokat, s együttmûködjenek ezek kedvezô irányú alakulása érdekében. Az utóbbi néhány évben a transzatlanti kapcsolatok kritikus idôszakon mentek keresztül, s ezek stabilizálására az elmúlt periódusban került sor. Az osztrák elnökség fontos feladata lesz ennek a folyamatnak a folytatása és a stratégiai partnerség mûködtetése. A kooperációnak számos területe van, ahol


elôrelépésre van szükség. Ezt szolgálja majd az osztrák elnökség idején sorra kerülô EU-US csúcstalálkozó is. Az ázsiai országokkal, a tagországi szintû gazdasági kapcsolatok mellett, egyre intenzívebb politikai kapcsolatok alakulnak ki az EU szintjén is. Ilyen lesz a már hetedszer megrendezett ASEM pénzügyminiszteri találkozó idén áprilisban, Ausztriában. Az EU célja a partneri kapcsolatok erôsítése Kínával, Indiával és Japánnal, a kérdéskörök igen széles skáláján, a stratégiai partnerség keretében. A latin-amerikai országokkal is folytatódik a stratégiai partnerség keretében a gazdasági és politikai kapcsolatok fejlesztése. Ezt szolgálja az idén májusban, Bécsben megrendezendô EU-LAC csúcstalálkozó is, ahol számos sokoldalú politikai és társadalmi kérdést, a fejlesztés problémáit, valamint a bi-regionális együttmûködés ügyeit fogják megvitatni. Cél, hogy sikerüljön megegyezni az EU és a MERCOSUR-országok közötti társulási szerzôdésrôl. Az afrikai országokkal fenntartott politikai és gazdasági kapcsolatok esetében az osztrák elnökség arra fog törekedni, hogy az Afrikai Unióval minél szorosabban együttmûködve, sikerüljön egy jobban strukturált és mélyülô EU-Afrika dialógust kialakítani. Az elnökség célja egy EU-Afrika csúcstalálkozó feltételeinek megteremtése, hatékony segítség nyújtása a kríziskezelésekhez, a békefenntartáshoz, az EU Afrika Stratégiájának és akcióterveinek megvalósítása, valamint a Millennium Nyilatkozat feladatainak megvalósítása. Folytatódnak a tárgyalások az ACP-országcsoport afrikai tagjaival egy gazdasági partnerség megállapodás kidolgozásáról.

123

ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Pénzügyi szolgáltatások az EU-ban 2005—2010-ben: közelebb a fogyasztóhoz Az Európai Unióban a pénzügyi szolgáltatások egységesítése területén számos elôrelépés történt az elmúlt években. A megtett lépések azonban többnyire még csak a közösségi szintû, és megvalósításra váró jogi dokumentumokban öltenek testet: 2005 egyebek mellett a Pénzügyi Szolgáltatások Akcióterv1 megvalósításának „diadala” volt, ezen kívül a pénzügyi szolgáltatások mind több területére terjesztették ki a technikai szabályozási eljárások gyorsítását szolgáló Lámfalussy-módszert, és az Európai Bizottság, valamint a tagállamok számos prioritást, célkitûzést fogadtak el uniós szinten2. Az európai tôkepiacok, a pénzügyi piaci infrastruktúra, illetve a nagyobb piaci szereplôk mûködése valóban magas fokot ért el. Eljött tehát az idô, hogy a brüsszeli kollégium – a tavalyi jogalkotási sikerek után, és felhasználva a 2005. év közepi, a közvélemény széles bevonásával lezajlott konzultáció eredményeit – összegezze a következô évek teendôit. Az Európai Bizottság 2005 végén a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos 2005–2010 közötti stratégiáról Fehér Könyvet3 tett közzé, amely nagyobb hangsúlyt kíván adni annak, hogy a pénzügyi integráció végre az üzleti szférával párhuzamosan a fogyasztóhoz is elérjen. A tanulmány a Fehér Könyv szerkezetét mutatja be.

„Az új stratégiánk gyakorlatias, a gazdasági szempontok által vezérelt és az

állampolgár van a fókuszában” – ezekkel a szavakkal4 mutatta be Charlie McCreevy, belsô piaci biztos 2005. december 5-én a brüsszeli testületnek a pénzügyi – vagyis a banki, biztosítási, értékpapír-piaci és vagyonkezelési – szolgáltatásokkal kapcsolatos, a következô öt évre vonatkozó elképzeléseit tartalmazó Fehér Könyvet. A stratégia általában nem törekszik új kezdeményezések kidolgozására, inkább a meglévô javaslatokat fogja össze és kívánja átültetni a gyakorlatba. Ennek megfelelôen a dokumentumban a Bizottság elismeri az eddigi eredményeket, ám további erôfeszítésekre szólít annak érdekében, hogy az egységes piac a pénzügyi szolgáltatások terén is kiteljesedjen. A pénzügyi szolgáltatói szférára vonatkozó szabályok egységesítése, ezen piacok integrációja ugyanis nem csupán az EU 2000ben, Lisszabonban kidolgozott és tavaly felülvizsgált, a térség versenyképességének növekedését célzó, ún. lisszaboni stratégiájának lehet a sarokköve, hanem az Európai Unió globális gazdasági szerepének növelése szempontjából is meghatározó jelentôségû. A Pénzügyi Szolgáltatások Akcióterv5 inkább a nagyobb piaci szereplôkre koncentrált,

1 Financial Services Action Plan (FSAP) 2 Lásd részletesebben Marján Attila: Az EU pénzügyi szolgáltatási szabályozásának jövôje, Európai Tükör, 2005. október, X. évf. 10. szám, 36–47. o. 3 Bizottsági azonosítója: COM(2005) 629 final, a stratégia teljes egészében letölthetô: http://europa.eu.int/comm/internal_market/finances/policy/index_en.htm 4 EU financial services policy in the next five years, a Bizottság sajtóközleménye, IP/05/1529, 5 December 2005, Brussels 5 Bizottsági azonosítója: COM(1999) 232

124 míg a következô öt év várhatóan jobban középpontba helyezi majd a lakossági szférát, és az egyes pénzügyi termékek jobban összehasonlíthatóvá válnak majd.

Miért volt szükség egy újabb „könyvre”? A Fehér Könyv természete szerint az uniós jogalkotási eljárások elindulását megelôzôen kiadott, a Bizottság végsô javaslatait összegzô dokumentum. A Fehér Könyv konkrét megírásában a nyilvánosság nem kap szerepet, nem úgy, mint az adott területhez tartozó érdekeltek véleményét is tükrözô Zöld Könyv kialakításában és utóéletében. Utóbbiak tehát idôben megelôzik a Bizottság végsô szavát tartalmazó Fehér Könyvet, ami jelen esetben sem történt másképp. A brüsszeli kollégium 2005. május 8-án tette közzé Zöld Könyvét6, amellyel kapcsolatban a pénzügyi szféra érdekeltjei – egyebek mellett vállalatok, pénzügyi intézmények, felügyelô hatóságok – 2005. augusztus 1-jéig fejthették ki véleményüket7. A tavaly decemberben publikált Fehér Könyv nem tér el jelentôsen zöld elôdjétôl, ám a friss dokumentumban a Bizottság két területen mégis részletesebb magyarázattal szolgál: az ún. egységes pénzügyi szol-


gáltatói eljárási szabályzat kidolgozásának lehetôségét, illetve a felügyelet kérdéskörét illetôen8. A könyv tehát tekintettel van az elôzményekre, az elôbbieken kívül különösen a 2005. július 18-án lezajlott konferenciára9, a Pénzügyi Szolgáltatások Bizottságának a pénzügyi integrációval kapcsolatos jelentésére10, az uniós gazdasági és pénzügyminiszterek tanácsának (Ecofin) 2005. október 11-én kelt következtetéseire, illetve az Európai Parlament Gazdasági és Pénzügyi Bizottságának az uniós pénzügyi piaci integráció jelenlegi helyzetérôl szóló értékelésére11.

A Fehér Könyv szerkezete, célkitûzések A dokumentum 15 oldalban foglalja össze a szükséges konkrét jogalkotási feladatokat, amelyek ütemezését a mellékletében közölt, 72 intézkedést tartalmazó táblázatban (kivonatát lásd késôbb) adja meg. Ezen kívül az anyaghoz kapcsolódik egy hatástanulmány, valamint az elôbbiekben említett nyilvános konzultáció eredményeit összegzô dokumentum. Az Európai Bizottság általános célkitûzései a következô öt évben: • A konszolidáció dinamikus folytatása annak érdekében, hogy létrejöj-

06 Green Paper on Financial Services Policy (2005-2010), szövege letölthetô: http://europa.eu.int/comm/internal_market/finances/docs/actionplan/index/green_en.pdf 07 A nyilvános konzultáció rendkívül sikeres volt, hiszen több mint 150 válaszadó osztotta meg elképzeléseit a pénzügyi szolgáltatói szféra integrációjával összefüggésben. 08 Frequently asked questions on EU financial services policy for the next 5 years, a Bizottság magyarázó közleménye, MEMO/05/465, 5 December 2005, Brussels 09 Az Európai Bizottság Belsô Piaci Fôigazgatósága által rendezett konferenciáról részletesebben http://europa.eu.int/comm/internal_market/finances/docs/actionplan/infosession/results_en.pdf 10 A jelentést az uniós pénzügyminiszterek 2004 júniusában vitatták meg, csak korlátozott körben vált nyilvánossá. 11 Az Ieke van den Burg (holland, PES) EP-képviselôhöz kötôdô jelentés száma: 2005/2026 (INI).


jön egy integrált, versenyképes, gazdaságilag hatékony, nyitott és befogadó európai pénzügyi piac. • A gazdasági szempontból még mindig jelentôs, a szolgáltatások szabad áramlása útjában álló akadályok lebontása. Ennek révén megvalósulna a tôke és a szolgáltatások szabad mozgása az EU területén a leginkább költséghatékony módon, egyúttal a fogyasztóvédelem és pénzügyi stabilitás megteremtésével sor kerülne az üzleti szféra hatékony és prudenciális szabályoknak megfelelô szabályozására. • A meglévô jogi szabályozás tényleges gyakorlati megvalósítása, betartásának kikényszerítése, valamint újabb regulák kialakítása a jobb szabályozás alapelvének szem elôtt tartásával. • A felügyeleti hatóságok közötti együttmûködés és szabályozási konvergencia növelése, egyúttal a globális partnerekkel való kapcsolatok elmélyítése, az EU globális szerepének erôsítése. Mint a célok súlyozásából is kitûnik, a brüsszeli kollégium elképzeléseinek fókuszában ezúttal nem újabb és újabb jogi kezdeményezések állnak, hanem a meglévô szabályok tényleges alkalmazása. Csak ennek révén érhetô el, hogy a vállalatok és a fogyasztók a valóságban is érezhessék az integráció elônyeit – vélekedik a Bizottság, amely elismeri, hogy a vállalatközi szabályok egységesítése ugyan sok tekintetben magas fokra jutott, a fogyasztók számára biztosított pénzügyi szolgáltatói piac mégis mélyen megosztott az EU-ban. Ebbôl következôen, ha lesznek is új kezdeményezések, azok a lakossági pénzügyi szolgáltatói

125 szférát fogják célozni, különös tekintettel a határokon átnyúló banki szolgáltatásokra, valamint a pénzügyi közvetítôk felügyeletére vonatkozó szabályok és ezt a feladatot ellátó hatóságok mûködésének egységesítésére. A vagyonkezelési szolgáltatások területe ugyancsak kiemelt, csakúgy, mint az elszámoló és klíring-rendszerek integráltságának növelése (ebben a tekintetben hatástanulmány is készül a közeljövôben). A lakossági szolgáltatói szféra megosztottsága az EU-ban a piac kínálati oldalán a termékek jellemzôinek sokféleségében, a fogyasztóvédelem tagországonként eltérô szabályozási technikáiban, a szerzôdésekre vonatkozó jogszabályi környezet különbözôségeiben, míg a keresleti oldalon a fogyasztói kultúra sokszínûségében és általában a tagállami gazdasági struktúrák eltéréseiben érhetô tetten. Ha összegezni kellene a különbségek okát, egyszerûsítve azt mondhatnánk, hogy a gazdasági fejlôdés történelmi okai állnak a háttérben, ami egyesek szerint eleve feltételezi a piacok megosztottságát. A Bizottságnak azonban, mint az Unióban a közösségi szellem legfôbb letéteményesének és az alapító szerzôdések ôrének, az egyik legfontosabb feladata, hogy a várható piaci változások elôzetes feltérképezésével javaslatokat tegyen a határokon átnyúló egységesítés tényleges megvalósítására. Annál is inkább, mivel számos vélemény szerint a négy szabadság elve – vagyis az áruk, a szolgáltatások, a tôke és a munkaerô szabad, határokon átnyúló, korlátozásoktól mentes áramlása – az 1990-es években már állítólag realitássá vált. A brüsszeli kollégium tehát felmérte a jelenlegi helyzetet, és a várható piaci kihívásokra készülve fogalmazta meg fenti célkitûzéseit.

126

Kihívások és intézkedések a prioritások mentén A Fehér Könyv mellékletében közölt táblázatban a Bizottság megadja, hogy mely feladatot, mely szereplônek (tagállamok, Bizottság, Európai Parlament, Tanács, szabályozási bizottságok, felügyeleti együttmûködô szervek) mikor kell teljesíteni. A táblázatban a Bizottság a következôk mentén vázolja a feladatokat: • Jobb szabályozás – konzultáció és hatásvizsgálat (1–4. intézkedés, amelyek között szerepel a nyilvános konzultációk folytatása, elôzetes hatásvizsgálat a bizottsági kezdeményezések felmérésére) • Végrehajtás és a szabályok kikényszerítése (5–11. intézkedés, az elfogadott irányelvek hatályba léptetése és a nemzeti szabályok kialakítása a tagállamok által, a Pénzügyi Szolgáltatások Akcióterv átültetésére szolgáló mátrix frissítése, a tagállami transzpozícióval kapcsolatos szemináriumok szervezése, a transzpozíció elmaradása, késlekedés esetén végrehajtható eljárás, konkrét idôpont a tagállami jogszabályi átültetésre az elsô és a második szintû eszközök tekintetében) • Utólagos értékelés (12–16. intézkedés, az éves pénzügyi integráltságról szóló monitoring-jelentés közzététele, külsô hatástanulmány az FSAP végrehajtása tekintetében, szeminárium gazdasági szakértôk részére) • Egyszerûsítés, kodifikáció és a szabályok érthetôbbé tétele (17–21. intézkedés, az értékpapír-piaci jogszabályi környezet kialakítására


tanácsadói típusú komitológiai bizottság létrehozása, az elszámoló és klíring-rendszerek területén mûködô jogbiztonsági munkacsoport munkájának elôsegítése, a marketingre, a tájékoztatási és elosztási követelményekre vonatkozó szabályok konzisztenciájának vizsgálata külsô tanulmány keretében, a befektetési alapokra vonatkozó bizottsági közlemény/ajánlás közzététele, a tôkemegfelelésre vonatkozó követelményeket tartalmazó befektetési szolgáltatási irányelv végrehajtásának vizsgálata) • A pénzügyi szolgáltatások kedvezményezetti körének felkészítése (22–30. intézkedés, szemináriumok, hírlevelek, érdekvédelmi szervezetek közötti együttmûködés fokozása, fogyasztóvédelmi szervezetek hálózatának kialakítása) • Más politikákkal való kapcsolat (31–32. intézkedés, a versenypolitikával, a fogyasztóvédelemmel és az adópolitikával való összehangoltság erôsítése, az elszámoló és a klíring-rendszerek tekintetében a fiskális megfelelôséget vizsgáló szakértôi csoport munkájának elôsegítése) • Biztosítani a megfelelô közösségi szabályozási és felügyeleti struktúrákat – a Lámfalussy-eljárás mûködését lehetôvé tenni (33–36. intézkedés, állandó intézményközi csoport kialakítása az eljárás mûködésének támogatására, az elszámoltathatóság és az átláthatóság javítása az eljárásban, a különbözô pénzügyi szektorok közötti kapcsolatok fejlesztése, konzultáció és elôzetes hatásvizsgálat)


• Felügyeleti szabályozással szembeni kihívások (37–44. intézkedés, a belföldi és a más tagországbeli felügyeleti hatóság szerepének elemzése, a tagállami banki likviditáskezelési, illetve prudenciális követelmények elemzése, a betétgaranciával kapcsolatos európai bizottsági közlemény publikálása, a felügyeleti szervek közötti feladat- és felelôsség-megosztás kérdéseinek elemzése, konferencia a bankszféra felügyeleti hatóságainak konvergenciájáról, mediáció a hatóságok szintjén, a felügyeleti tevékenység hatékonyságának növelése az egységes adatközlési követelmények kidolgozásával, közös döntéshozatali módszerek kidolgozása, szakértôi csereprogramok) • Jövôbeli kezdeményezések – folyamatban lévô projektek (45–53. intézkedés, Fehér Könyv a jelzáloghitelezésrôl 2006 végén, a fogyasztóihitel-irányelvtervezet módosítása, javaslat a fizetési rendszerek irányelvre, az egységes európai fizetési térség kialakítása lehetôségeinek vizsgálata, a megfelelôségi II. irányelvjavaslat, a 16. cikk banki, és a 15. cikk biztosítási irányelv felülvizsgálata) • Folyamatban lévô értékelés (54–59. intézkedés, az elektronikuspénzirányelv végrehajtásának helyzete, biztosítási garancia javaslat, a hágai értékpapír egyezmény jogi értékelése, a 26. jogi rezsim elemzése)

127 • Jövôbeli kezdeményezések (60–67. intézkedés, Fehér Könyv a befektetési alapokról 2006 ôszén, az UCITS12 definíciójának tisztázása, a bankszámlákkal kapcsolatos szakértôi csoport felállítása, a banki szolgáltatásokhoz való hozzáférés uniós lehetôségeinek elemzése az EU-ban) • Külsô dimenzió (68–71. intézkedés, elôsegíteni a Világkereskedelmi Szervezetben a globális pénzügyi piacnyitás ambiciózus tervét, tovább mélyíteni az USA pénzügyi felügyeleti szerveivel való együttmûködést, szélesíteni a más országokkal – pl. Japán, Kína, Oroszország és India – való párbeszédet, javítani az EU külsô képviseletét a pénzügyek területén) • A fejlemények nyomon követése (72. intézkedés, a pénzügyi szolgáltatói szféráról szóló éves monitoring-jelentés közzététele) A vázolt intézkedések egyértelmûen azt célozzák, hogy a pénzügyi szolgáltatói szféra integrációjában „hátul kullogó” területeket egységesítsék. A felmérések13 azt mutatják, hogy az euró és az egységes monetáris politika bevezetésével az árak átláthatósága, valamint az árfolyam-stabilitás növekedett. Az utóbbi évek technológiai fejlôdése (a szolgáltatások határokon átnyúló értékesítését lehetôvé tevô elektronikus formák), illetve az európai polgárok mobilitásának fokozódása is abba az irányba mutatnak, hogy egyre nagyobb szükség van a

12 UCITS: Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities, átruházható értékpapírokkal foglalkozó kollektív befektetési vállalkozások 13 Részletesebben a pénzügyi integrációról szóló monitoring-jelentést: Financial Integration Monitor, letölthetô: http://europa.int/comm/internal_market/finances/cross-sector/index_en.htm#monitor

128 különbözô pénzügyi szolgáltatói termékek összehasonlíthatóságára, a technikai, adminisztratív és az egységes piacon indokolatlanul létezô korlátok felszámolásával. Az egységes piac megvalósulása még távol van a pénzügyi szolgáltatások tekintetében, amely kijelentést nem csupán a meglévô korlátozások indokolják, hanem a közösségi szinten sok szempontból létezô szabályozási környezet tagállami átültetésének rendkívül lassúsága is. Az FSAP-irányelveket ugyanis az uniós tagállamok különbözô ütemben transzponálják nemzeti jogukba, ami önmagában is hozzájárul a piacok megosztottságához és áttekinthetetlenségéhez. Ehhez jön még a felügyeleti szabályok nemzeti sokszínûsége, amely tekintetben a hatóságok közötti együttmûködés még sok szempontból gyerekcipôben jár (eleve éppen a 2005 elejére bevezetett Lámfalussyeljárás újításainak köszönhetôen indult meg egyáltalán). A problémát tehát mostanra nagy részletességgel feltérképezte a Bizottság, ám kérdés, hogy a tagállamok mennyiben tudják összehangolni a történelmi, kultu-

14 Azonosítója: SEC(2005)1398 15 Mergers and Acqisitions (M&As)


rális hagyományoknak megfelelôen kialakult pénzügyi szolgáltatási struktúrájukat. Sokszor elhangzik, hogy globalizált világban élünk. Az európai pénzügyi piacon viszont éppen az az érdekes, hogy abban a szférában léteznek korlátok a határon átnyúló szolgáltatások egységesedése elôtt, amelyben elviekben a legkönnyebben valósulhatna meg a globalizáció. Igaz persze, hogy az integrációnak csupán egyik csatornája a határokon átnyúló pénzügyi konszolidáció. A mindennapi életben tapasztalható változások, a külföldi pénzügyi intézmények megjelenése ellenére érdekes adatot közöl egy bizottsági munkacsoporti dokumentum14: 1999–2004-ben ugyanis a határokon átnyúló egyesülések és felvásárlások15 csupán 20 százalékát adták az összes, ebben az idôszakban megvalósult ilyen típusú tranzakciónak, miközben a más szektorokban megvalósult felvásárlások és egyesülések 45 százalékkal részesedtek. A tôke és a szolgáltatások határokon átnyúló szabad áramlása elôtti akadályok bizonyosan részben felelôsek ezért. KOVÁCS KRISZTIÁN

129

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

A maastrichti kritériumok teljesülése az elôzetes 2005-ös adatok alapján A maastrichti kritériumok, mint ismert, az euró bevezetésének feltételei, de vonatkoznak az eurót már korábban bevezetô államokra is. A kritériumokat az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerzôdés 121.1 szakasza és az ahhoz kapcsolódó jegyzôkönyv tartalmazza. E kritériumok mindegyikének teljesülnie kell ahhoz, hogy egy ország részt vehessen a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) harmadik szakaszában, azaz bevezethesse az eurót. A GMU-nek jelenleg 12 tagja van, a régi tagállamok közül csak Svédország, Dánia és NagyBritannia maradt rajta kívül. Utóbbi kettô jogot szerzett arra, hogy ne vezesse be a közös valutát. Svédország nem deklarálta, hogy nem kíván áttérni az euróra, de nem is utalt csatlakozási idôpontjára, és nem lépett be az ERM II árfolyamrendszerbe, amelyhez való csatlakozás pedig feltétele a közös pénz bevezetésének. E három ország tehát gazdasági érdekeinek figyelemben tartásával választotta az önálló valuta használatának útját, így számukra lényegében közömbös, hogy megfelelnek-e a maastrichti kritériumoknak. Ezzel szemben valamennyi 2004-ben csatlakozott állam kinyilvánította a Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozási szándékát. A legkorábban Észtország, Litvánia és Szlovénia szeretné ezt megtenni (2007 elején), a legkésôbb pedig Csehország és Magyarország (2010 elején). Lengyelország még nem jelentette be, mikorra szeretné megvalósítani a közös valuta bevezetését.

A következôkben dôlt betûvel olvashatók a kritériumok leegyszerûsített meghatározásai, ezeket követôen pedig Magyarország és néhány más állam helyzetének rövid leírása. • Az inflációs ráta legfeljebb 1,5%kal haladhatja meg az árstabilitás szempontjából legjobb teljesítményt nyújtó három tagállam (nem feltétlenül GMU-tag) súlyozatlan átlagos mutatóját. Az inflációs kritérium tehát nem egy fix érték, hanem rugalmasan alakul a gazdasági ciklus hullámzásával összhangban. Ennek ellenére az elmúlt évek tapasztalatai alapján a nehezen teljesíthetô elvárások közé tartozik. Mindössze hat országnak sikerült 2000 óta minden évben megfelelnie a kritériumnak (Ausztria, Belgium, Dánia, Nagy-Britannia, Németország, Svédország). Érdekes, hogy ezek közül három nem is tagja az eurózónának, és más-más okokból, de nem is tervezi a közös valuta bevezetését a közeli jövôben. Görögországban viszont egyszer sem teljesült az inflációs kritérium 2000 és 2005 között, Írországban, Portugáliában és Spanyolországban pedig csak egy-egy évben. 2000–2003 között a 15 tagállamot számláló Unióban évente átlagosan az országok egyharmada nem volt képes pénzromlási ütemét az elvárt szint alatt tartani. 2004-ben a kibôvült Közösség hét régi és nyolc új államában haladta meg az infláció a referenciaértéket. Ehhez hozzájárult, hogy az ezredforduló

130


óta 2,2 és 3,1% között mozgó maastrichti kritérium akkor vette fel legalacsonyabb értékét (és 2001-ben volt a legmagasabb). A 2005. novemberi adatok szerint a korábbi éveknél kevesebb, mindössze nyolc ország inflációs rátája esik kívül a küszöbértéken. A kritérium teljesülének vizsgálatánál az elmúlt 12 hónap átlagos inflációját veszik figyelembe. Finnország, Svédország és Hollandia mutatta az elmúlt évben (2004. november–2005. november) a legnagyobb árstabilitást, átlagos inflációs rátájuk 1,0% volt, a maastrichti kritérium így 2,5% lett. Öt újonnan csatlakozott (Észtország, Lettország, Litvánia, Magyarország és Szlovákia), és három régi tagállam (Görögország, Luxemburg és Spanyolország) inflációja haladta meg ezt az értéket. Lettország és Litvánia több éven át a csatlakozásra váró országok között a legalacsonyabb pénzromlási ütemmel büszkélkedhetett,

sôt 2003-ban Litvániában 1%-kal csökkent az átlagos árszínvonal. A 2005-ös magasabb érték az energiaárak növekedésére és Litvánia esetében részben a gazdaságpolitika által is befolyásolt területek (szállítás, egészségügy) áremelkedésére vezethetô vissza. Közép-KeletEurópában Csehországban emelkedtek a legkevésbé az árak ebben az idôszakban (1,6%-kal). A többi újonnan csatlakozott ország az inflációt tekintve az uniós rangsor második felében helyezkedik el. Magyarországon a maastrichti kritérium módszertana szerint számított inflációs ráta 2005 novemberében és a megelôzô 11 hónap átlagában 3,7% volt, tehát 1,2 százalékponttal haladta meg az elôírt értéket. Annak ellenére, hogy ez az EU magas értékei közé tartozik, mégis kedvezô, ha figyelembe vesszük, hogy hazánkban a rendszerváltozás óta ez a legalacsonyabb inflációs ütem. Jelentôs csökkenés ez a 2004-ben

1. ábra. Az elmúlt 12 hónap átlagos éves inflációja (2005. november)


mért 6,8%-kal szemben is, pedig több tényezô (olajárak alakulása, számottevô keresetnövekedés, az ipari termelôi árak 2004-esnél gyorsabb emelkedése) a fogyasztói árak növekedésének irányába hatott. Különösen fontos a kôolaj világpiaci árának emelkedése, ami nemcsak a háztartási energia, valamint az üzemanyagok drágulása révén növelte az inflációt, hanem az ipar termelôi árain keresztül is. Az üzemanyagok kivételével valamennyi árufôcsoportban mérséklôdött 2004-hez képest az áremelkedés, a tartós fogyasztási cikkek árai pedig 2,2%-kal csökkentek. • A hosszú távú kamatláb legfeljebb 2%-kal lehet magasabb, mint az árstabilitás szempontjából legjobban teljesítô három tagállam átlagos kamatszintje. A hosszú távú (10 éves államkötvényre fennálló) kamatszintet kell kiinduló értéknek tekinteni, mégpedig az infláció-

131 hoz hasonlóan az elmúlt tizenkét hónap átlagában. A nominális kamatlábat három tényezô befolyásolja: a reálkamat, a várt inflációs ráta, valamint a kockázati prémiumok, amelyek a vissza nem fizetés kockázatával és az árfolyam, illetve az infláció körüli bizonytalanságokkal kapcsolatosak. A legalacsonyabb inflációval rendelkezô három országban (Finnország, Hollandia, Svédország) a kamat 2005 novemberében 3,4% volt, a maastrichti kritérium tehát 5,4%-on alakult. A kritériumok között ezt teljesítette a legtöbb tagország. A 2005. novemberi adatok szerint csak Magyarországon haladta meg a hosszú távú kamatszint az elôírt mértéket. A többi ország két kisebb és egy nagyobb csoportba sorolható a kamatlábak nagyságát tekintve. Cipruson és Lengyelországban 5,3% körül alakult a 10 éves államkötvények hozama, Nagy-Britanniában és Máltán 4,5% körül, a többi 20 tagor-

2. ábra. A hosszú távú kamatláb átlaga az elmúlt 12 hónapban (2005. november)

132 szágban 3,37 és 3,96 százalék között (Németországban volt a legalacsonyabb). Magyarország az egyetlen, amely a 2005. novemberi adatok szerint kívül esett a határértéken 6,62%-os kamatlábbal, de kedvezô tendencia, hogy az év folyamán egyenletesen csökkent a kamat (2005 elején még 8,1% volt). A kamat további alakulását az esetleges jegybanki alapkamat-csökkentés, valamint az adócsökkentések hatására tovább mérséklôdô infláció kedvezôen befolyásolhatja, de ellentétes irányba hat a jelentôs államháztartási és folyó fizetési mérleg hiány. • A Maastrichti Szerzôdés kimondja, hogy a kormányzat pénzügyi helyzetének fenntarthatóságát olyan költségvetés teszi lehetôvé, amely elkerüli a túlzott hiányt. Ezt a Bizottság a költségvetési deficiten és az államadósság mértékén keresztül méri. A szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv költségvetési hiányra vonatkozó szabálya elôírja, hogy az ESA’95 szerint számolt eredményszemléletû deficit nem haladhatja meg a bruttó hazai termék (GDP) 3%-át, de ha mégis, akkor ehhez kell konvergálnia. A költségvetési hiányra vonatkozó kritérium és annak átvétele a Stabilitási és Növekedési Paktumba heves viták tárgya volt az utóbbi években, ugyanis a recesszióközeli gazdasági helyzetbôl több régi tagállam is – köztük a legnagyobbak – az állami kiadások növelése révén próbált kikerülni. A 2004-ben csatlakozott országokban a növekedés gyorsítását szolgáló kiadások mellett strukturális reformok és életszínvonaljavító intézkedések növelték a hiányt. A költségvetési hiányra vonatkozó kritérium teljesülésének kiszámításához


sem a teljes 2005-ös évre vonatkozó GDP-adatok, sem az ESA’95 szerint számított költségvetési hiány nem áll rendelkezésre, ezért az Európai Bizottság 2005 ôszén megjelent becsléseire lehet hagyatkozni. Ennek adatai szerint 2005ben az eurót használó országok közül négy, az újonnan csatlakozott országok közül öt, valamint Nagy-Britannia nem lesz képes a költségvetési hiányát a GDP 3%-a alatt tartani. Az euróövezet fekete báránya Görögország, amelynek költségvetési hiánya minden évben meghaladta a referenciaértéket az euró bevezetése óta. Az eurót használó államok közül Olaszországtól és Németországtól várható a legnagyobb hiány (4,3 és 3,9%). Belgium és Spanyolország 2004–2005-ben szinte teljesen kiegyensúlyozott költségvetési pozíciót ért el, Finnországban pedig többletet mutatott a költségvetési egyenleg mindkét évben, csakúgy, mint az eurózónán kívül maradó Dániában és Svédországban. Az újonnan csatlakozott országok közül Szlovénia és a balti államok voltak képesek az elmúlt években rendszeresen egyensúlyközeli költségvetési egyenleget felmutatni. A balti országokban ezt részben választott árfolyamrendszerük, az úgynevezett Valutatanács megbízható mûködése teszi szükségessé (Észtország költségvetése 2000 óta minden évben többlettel zárt). Szlovákia 2003-ban, Csehország 2004-ben hajtott végre számottevô hiánycsökkentést. Az intézkedések segítettek lejjebb szorítani a deficitet, de ennek ellenére 2005-ben mindkét országban a referenciaérték fölé várja a Bizottság a hiányt. Magyarországon a Pénzügyminisztérium adatai szerint az államháztartás helyi önkormányzatok nélküli pénzforgal-

133


mi hiánya 2005-ben 984,4 milliárd forint volt, a 2004. évinél 300 milliárddal kevesebb. Az ESA’95 módszertan szerinti eredményszemléletû hiány ennél magasabb lesz, a minisztérium elôzetes számításai szerint a GDP 6,1%-a körül fog alakulni. A pénzforgalmi egyenleg javulása a központi költségvetésben ment végbe, amelynek hiánya kedvezôbben alakult az elôirányzottnál. A Bizottság ôszi elôrejelzésében 6,1%-os hiányt jósolt (a Pénzügyminisztérium elôzetes adataival összhangban), amely a 6%-os portugál deficit mellett a legmagasabbnak számít az Unióban. • A kormány pénzügyi helyzete fenntarthatóságának mérésére szolgáló másik mutató az államháztartás bruttó adósságállományának GDPhez viszonyított aránya. A Maastrichti Szerzôdés szerint az nem haladhatja meg a 60%-ot, vagy megfelelô mértékben és ütemben kell csökkennie és közelítenie ehhez az értékhez. Az államadósságra vonatkozó kritériumot rugalmasan kezelték a közös valuta

bevezetésekor. Ez tette lehetôvé, hogy olyan országok (Belgium, Görögország, Olaszország) is részévé váljanak az euróövezetnek, amelyek bruttó hazai termékük 100%-ánál is magasabb adóssággal rendelkeztek a nyolcvanas években felvett hatalmas hitelek következtében. E három ország adósságrátája csökkent az elmúlt években, viszont Franciaország és Németország adóssága az euró bevezetését követôen haladta meg a referenciaértéket. A Bizottság ôszi becslése szerint 2005-ben hét euróövezeti tagállam adóssága haladja meg GDP-jének 60%-át (a már említetteken kívül még Ausztriáé és Portugáliáé). Ezzel szemben az euróövezeten kívüli (régi és új) uniós tagállamok többsége teljesíti ezt a kritériumot (csak Ciprus és Málta nem). Az új tagállamok közül a balti országok helyzete kimondottan kedvezô, Észtországban az államadósság csak a GDP 5%-át teszi ki. Magyarország kivételével a többi középkelet-európai ország adósságrátája is messze van a küszöbértéktôl.

3. ábra. Az államháztartás költségvetésének egyenlege a GDP százalékában

134


4. ábra. Az államháztartás bruttó adósságállománya a GDP százalékában

A Bizottság Magyarországra vonatkozó becslése szerint 2005 végén az államháztartás bruttó adóssága a GDP 57,2%-ával lesz egyenlô, tehát a referenciaérték alatt marad. Az adósságráta az ezredfordulón ennél alacsonyabb volt, 2003-ban érte el az 57%-ot, és azóta e körül alakul. Ha folytatódik az adósságállomány növekedése, akkor fennáll a veszélye, hogy néhány éven belül eléri a 60%-os küszöböt (a Bizottság 2007-re 59%-ot jósol). • Stabil átváltási árfolyamra van szükség, melynek bizonyítékaként a csatlakozni kívánó tagállamnak az euró bevezetése elôtt két éven keresztül részt kell vennie az ERM II árfolyam-mechanizmusban, anélkül, hogy komoly feszültség lépne fel, vagy bármelyik tagországgal szemben leértékelné a valutáját. Az ERM II árfolyamrendszert 1999. január 1-jei hatállyal hozta létre az EU az eurózónához nem csatlakozó tagállamok számára. Ez egy sávos árfolyamrendszer, melyben a nemzeti valutának az euróhoz való központi árfolyamát a felek közös megegyezéssel határozzák meg, és a valuta árfolyama e központi

érték körül ±15%-kal ingadozhat. Ha az árfolyam eléri a sávhatárt, akkor a nemzeti jegybank és az Európai Központi Bank (EKB) elvileg automatikusan és korlátlanul interveniál (hacsak ez nem fenyegeti az ERM II hiteles mûködését vagy az árstabilitás elsôdleges célját). Az ERM II-nek jelenleg nyolc tagja van, akik változatos formákban adaptálták a szabályokat, ugyanis a tagállamoknak lehetôségük van szûkebb ingadozási sáv fenntartását is vállalni, de ennek fenntartásáért az EKB semmilyen felelôsséget nem vállal – ez pusztán a szóban forgó állam egyoldalú kötelezettségvállalása. Ez alól csak a dán korona ±2,25%-os ingadozási sávja kivétel (ez kétoldalú kötelezettségvállaláson alapszik). Négy ország vállalta egyoldalúan a szûkebb sávok fenntartását, amelyek lényegében a korábbi árfolyamrendszerük folytatásának tekinthetôk. A lett lat ±1%-sávban ingadozik, Málta pedig sáv nélküli, teljesen kötött árfolyamot tart fenn. Észtország és Litvánia számára a Bizottság és a Tanács lehetôséget adott Valutatanácsnak nevezett árfolyamrendszerük fenntartására, amely szigorú szabályok elôírásával teszi különösen erôssé a nemzeti valuta fix árfolyamát.

135


Június végén lesz két éve annak, hogy Észtország, Litvánia és Szlovénia csatlakozott az ERM II-höz, akkorra fogja ez a három ország teljesíteni a szóban forgó kritériumot – hacsak nem kényszerülnek az árfolyam feladására egy esetleges, most még elôre nem látható válság folytán. Dánia a kezdetek óta tagja a rendszernek, a kritériumot tehát teljesítette, de nem kívánja egyelôre bevezetni az eurót. Magyarország nem tagja az ERM IInek, de lényeges jellemzôit tekintve hasonló árfolyamrendszert tart fenn. A forint 282,36 forint/euró középárfolyamon az euróhoz van kötve ±15%-os ingadozási sávval, amelyben a forint mozgását a piaci erôk határozzák meg. A Magyar Nemzeti Banknak a sávon belül joga van, a sávszéleken pedig kötelessége beavatkozni az árfolyam alakulásába. A 2003. június 4-én végrehajtott sáveltolás óta a forint mindvégig a sáv erôs szélén maradt, a leértékelés veszélye vagy szükségessége nem merült fel.

egyik szeretné átvenni a közös pénzt. Az euró bevezetésének feltétele a maastrichti kritériumok teljesítése, melyek a stabilitást és a nominális konvergenciát mérik. A legtöbb ország a kamatlábra és az államadósságra vonatkozó kritériumot teljesíti. Az eurót bevezetni szándékozó tíz ország közül elôbbinek kilenc, utóbbinak nyolc ország felel meg. Ezzel szemben csak öt ország képes a 3%-os államháztartási hiány betartására, és szintén öten képesek az elôírt szint alatt tartani inflációs rátájukat. Az elôírt kétéves ERM II árfolyamrendszer-tagságot egyelôre nem teljesíti egyikük sem, mert az ERM II-höz legkorábban csatlakozók is csak 2004 júniusának végén léptek be a rendszerbe. Szlovénia az egyetlen újonnan csatlakozott ország, amely az ERM II tagság kivételével valamennyi kritériumnak megfelelt, és várhatóan ez is teljesülni fog ez év júniusában. A konvergenciakritériumok tekintetében a balti országok is nagyon jó teljesítményt mutatnak,

1. táblázat

Dánia Észtország Ciprus Lettország Litvánia Málta Szlovénia Szlovákia

árfolyamsáv ±2,25% ±15% ±15% ±15% ±15% ±15% ±15% ±15%

Az ERM II rendszer egyoldalú vállalás fix árfolyam, Valutatanács ±1% fix árfolyam, Valutatanács fix árfolyam -

Összefoglalás Az Európai Unió 25 tagországából jelenleg 12 használja a közös valutát. Három régi tagország egyelôre távol kíván maradni a valutauniótól, a 10 újonnan csatlakozott ország közül viszont mind-

csatlakozás dátuma 1999. január. 1. 2004. június 28. 2005. május. 2. 2005. május. 2. 2004. június 28. 2005. május. 2. 2004. június 28. 2005. november 28.

de ismert, hogy reálgazdasági értelemben e három állam van leginkább elmaradva az Unió átlagától. Az elôzetes adatok szerint 2005-ben mindhárom országban csak az infláció haladta meg az elôírt értéket. E négy ország, valamint Ciprus és Málta már 2007-ben

136


2. táblázat Maastrichti kritériumok teljesülése Az euró bevezetésének tervezett hosszú távú költségvetési államadós- kétéves ERM infláció idôpontja kamatláb hiány ság II. tagság √ √ √ Ciprus 2008. január 1. tagja 2010. január 1. √ √ √ Csehország (elôzetes dátum) √ √ √ Észtország 2007. január 1. tagja √ √ √ Lengyelország nem határozta meg √ √ √ Lettország 2008. január 1. tagja √ √ √ Litvánia 2007. január 1. tagja √ Magyarország 2010. január 1. √ √ Málta 2008. január 1. tagja √ √ Szlovákia 2009. január 1. tagja √ √ √ √ Szlovénia 2007. január 1. tagja egyelôre nem kíván√ √ √ √ √ Dánia ja bevezetni egyelôre nem kíván√ √ √ Nagy-Britannia ja bevezetni egyelôre nem kíván√ √ √ √ Svédország ja bevezetni

vagy 2008-ban szeretné bevezetni a közös valutát. Ciprus egyelôre három, Málta két kritériumot teljesít. A visegrádi államok késôbbi GMUcsatlakozást terveznek. Csehország és Lengyelország az inflációra, az államadósság mértékére és a hosszú távú kamatlábra vonatkozó elôírásnak felel meg, Szlovákia csak az utóbbi kettônek. Magyarország az egyetlen újonnan csat-

lakozott állam, amely az elôzetes 2005ös adatok szerint csak az államadósságra vonatkozó kritériumot teljesíti. Az eurózónától szándékosan távolmaradó régi EU-tagországok a kritériumok többségét vagy mindegyikét teljesítik, de a közeljövôben gazdasági érdekeik miatt nem kívánják bevezetni a közös pénzt. BAKSAY GERGELY

137

KONFERENCIÁK Szociálpolitika az Európai Unióban A Konrad Adenauer Alapítvány és az EURATION Alapítvány által szervezett közös szakkonferencián, 2005 decemberében, neves elôadók különbözô aspektusokból elemezték a szociálpolitika jelentôségét az európai integrációs folyamatban.

Klaus Weigelt, a Konrad Adenauer Alapítvány magyarországi képviseletének vezetôje elôadásában kiemelte, hogy az EU számára kulcskérdés a szociálpolitika, tehát a megfelelô élet- és munkakörülmények egyenlô elérhetôsége, a szociális védelem, a szociális párbeszéd. Kiemelkedô jelentôségû a munkaerôk tartós foglalkoztatása, 2005 szeptemberében az EU korábbi 15 tagállamában 12,3 millió, a 25 tagú EU-ban 18,7 millió munkanélküli volt. A „szociális” fogalmat különbözôképpen értelmezik. Egy vállalkozó abból indulhat ki, hogy profitból származó tôkéjébôl beruházhat, munkahelyeket teremthet, tehát a profit „hajszolása” szociális cél. A kapitalizmus bírálói szerint a profit egyenlôtlenséget, kizsákmányolást tartalmaz: a gazdagok gazdagabbak lesznek, a szegények szegényebbek. A szociális és a gazdasági fogalom megkülönböztetése kíséri a gazdasági és a társadalomtudományokat a 18. századtól napjainkig. Szociálpolitikai szempontból a különbségtétel az állami szerepre, s nem az állampolgári szabadságra vonatkozik. Az 1931. évi Quadragesimo Anno (40 évvel a Rerum Novarum után) tartalmazza a szociális piacgazdaságra, s az

Európai Unióra is érvényesíthetô elvet, mely az ember jelentôségébôl indul ki, tehát abból, amit egy ember saját elvei alapján és saját erejével létrehozhat. Klaus Weigelt idézte a Rerum Novarum társadalmi rendre vonatkozó alapelvét, mely magyar fordításban a következô: „amit az egyes egyének saját erejükbôl és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt a hatáskörükbôl kivenni és a közösségre bízni tilos; éppen így mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szervezôdött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy nagyobb és magasabb szinten szervezôdött társulásra áthárítani jogszerûtlen és egyúttal súlyos bûn, a társadalom rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és a benne rejlô erejénél fogva segíteni – szubszidiálni – köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha nem szabad bomlasztania vagy bekebelezni azokat.” A gazdasági tevékenység nem mentes az értékektôl: aki dolgozik, beruház, takarékoskodik, fogyaszt, az nem csupán saját érdekeit tartja szem elôtt, hanem gondoskodik másokról, elsôsorban saját családjáról. Németországban a munkahelyek többsége a kis- és közepes vállalkozásoké; ezek 90 százaléka családi vállalkozás. Ha a sajtó a munkavállalók érdekeinek mellôzésérôl ír, az úgyszólván soha nem vonatkozik a kis- és közepes vállalatokra, hanem az olyan nagyokra, ahol a tulajdonos nem is foglalkozik alkalmazottaival, hanem ezért menedzsereknek fizet. A gazdaságosság és a szociális szempontok kapcsolatának fô kérdése a jogi,

138 a közigazgatási és a pénzügyi rend, de kiemelkedô jelentôségû az egészségügyi és a képzési rend is. Arra a kérdésre, hogy az EU-nak milyen szociálpolitikai modellre van szüksége, Klaus Weigelt Angela Merkelnek a Handelsblatt-ban közölt válaszát idézte: „Ha Európában szociálpolitikai modellrôl van szó, Németország természetesen a szociális piacgazdaságot igényli….. Ennek elôfeltétele a gazdasági siker, hogy szolidárisan és szociális jogoknak megfelelôen élhessünk. A gazdasági erô szükséges a szociálpolitikai fenntartásához és továbbfejlesztéséhez.” Ezt az összefüggést gyakran figyelmen kívül hagyják, holott növekedés, foglalkoztatottság, szociális biztonság, szegénység elleni fellépés csupán gazdasági fejlôdéssel, tehát versennyel érhetô el. Fel kell ismerni, hogy gazdaság és szociálpolitika egymástól elválaszthatatlanok; Európának felelôsségteljes, a szubszidiaritás elve alapján mûködô szociálpolitika kell. Dr. Hrubos Ildikó egyetemi tanár „Az európai felsôoktatási reformok szociális hatásai” címû elôadásában – ismertetve a bolognai folyamatot, melynek már 40 ország a résztvevôje – utalt arra, hogy az EU-ban a fiatalok közel fele, tehát különbözô társadalmi szférákba tartozók vesznek részt felsôoktatásban. Már nem a felsôoktatásban való részvétel szelektál, hanem az adott egyetem, s a további, fôleg a külföldi diploma. A szelekció csökkentése már a szociálpolitika kérdése. A felsôoktatási hallgatók igénye, hogy az új, 3+2 éves fokozati rendszerben az elsô fokozat diplomájával lehessen kijutni a munkaerôpiacra a rendszerben részt vevô minden országban. A második fokozatot a többség már munka mellett végzi el.


A mobilitásnak vannak akadályai: a tandíj, a lakás, a létfenntartás, a munkavállalás rendezetlensége az adott országban. Ezért a hallgatók követelik, hogy európai ösztöndíjalap létesüljön, amely a mobilitást segítené. Meg kell találni a szociális szempontból elfogadható megoldásokat. Juhász Imre, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium vezetô fôtanácsosa „Gondolatok a szociális piacgazdaság fejlôdésérôl” címû elôadásában méltatta az euró 12 tagállamban történt bevezetését, ami a vállalkozásokat érintô több bizonytalanságot küszöbölt ki. Ugyanakkor az EU gazdaságilag legerôsebb tagállama is túllépi a Monetáris Unióban meghatározott költségvetési hiányt, Magyarországon pedig kételyek merülnek fel az euró 2010-ben való bevezethetôségérôl, noha gazdasági növekedésünk meghaladja az EU régi tagjainak átlagát. Rámutatott a két ország hasonló gondjaira: a társadalom elöregedésére; a kiskorú gyermekes anyák elhelyezkedési nehézségeire; az országon belüli régiók gazdasági fejlettsége közötti nagy eltérésekre; a kutatásra és fejlesztésre fordított összegeknek a hazai GDP-re vetített – a szükségesnél kisebb – arányára, a szociális ellátó rendszerek átalakításának problémáira. Szükséges a fokozódó önfelelôsség, nagyobb teret kell adni a társadalmi párbeszédnek, a polgárok által is igényelt továbbképzésnek. Dr. Balázs Péter egyetemi tanár, korábbi európai biztos „Az EU szociálpolitikai céljai” címû elôadásában utalt arra, hogy az integráció szociálpolitikai céljaira három – egy politikai, egy jogi és egy gazdasági – válasz adható.

KONFERENCIÁK

A politikai szerint: cél az európai modell megôrzése, ennek nincs pontos meghatározása, hiszen ez földrajzi egységenként, a kulturális hagyományok s egyéb sajátosságok alapján különbözô. A jogi választ a Kormányközi Konferencia által elfogadott, de két tagállami népszavazáson elutasított Alkotmányszerzôdés tartalmazza. Az ezt kidolgozó Konvent tagjaként emlékeztetett arra, hogy ezt az okmányt a tagállamok kormányzó és törvényt alkotó erôi fogadták el, tehát hiteles. E kérdés az EU-ban nyitott maradt. Az Alkotmánytervezet harmadik részében van egy „Egyéb területekre vonatkozó politikák” címû fejezet, melynek 209–219-ig terjedô cikkei szólnak az európai szociális politikáról. Az Alkotmánytervezet a támogatásokat három csoportba sorolta: közösségiek, tagállamiak és vegyesek, de az EU nem zárkózik el tagállami hatáskörbe tartozó feladatok támogatásától sem. Az Alkotmányszerzôdés tervezetében a négy szabadság alapjogként szerepel, de mégsem érvényesül maradéktalanul. Érthetô, hogy nehéz gazdasági helyzetben törékeny kormányok nem vállalnak kockázatot, hanem inkább korlátoznak. A szolidaritás elvének érvényesülését gazdasági problémák nehezítik. Az Unión kívüli területeken – a mediterrán térségben, Afrikában – az Unió bevált eszköztára a világ legnagyobb segélyezôjeként jól mûködik. Azonban a befizetô országok száma most nem bôvült, a támogatandóké viszont nagymértékben. Az EU jogrendjében a tagállamok kormányai a döntôk, az európai „összérdek” így ritkán szólal meg. Dr. Kôrösi István docens, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem tanára „A sta-

139

bilitás szerepe a fejlôdésben” címû elôadásában abból indult ki, hogy a fenntartható fejlôdés alapja a stabilitás. Az erhardi mágikus háromszög a fô gazdaságpolitikai célokat az infláció leszorításában és alacsonyan tartásában, a lehetôleg teljes foglalkoztatásban és a gazdasági, külgazdasági egyensúlyban jelölte meg. Az egyensúlyhiány késôbb, a kiadások folyamatos növekedésével határozott méreteket öltött, majd a 70es évek megváltozott világgazdasági körülményei között, két olajválság után, tartós strukturális pénzügyi egyensúlyhiányok alakultak ki. A GDP újraelosztását nem lehetett a korábbi ütemben növelni, állandósult a tartós munkanélküliség. Európa a tartósan lassú növekedés korszakába lépett. A szociális piacgazdaság mûködtetésének adenaueri koncepciójában maradandó tanulságok: a teljesítményösztönzés mint alapvetô kategória, s a szubszidiaritás és a szolidaritás kapcsolása. A szociálpolitika mûködtetése, mind a szociális ellátó rendszerek, mind a polgároknak adott juttatások növekvô költségekkel járnak. A jóléti rendszerek mûködésében ma is átlagon felüli drágulás prognosztizálható. Hogyan függ ez össze az öt maastrichti kritérium betartásával? Ezek betartása nem öncél, hanem a stabilitás alapja, tehát az országokban nemzeti érdek ezek közelítése. Ehhez ésszerû gazdasági stratégia kell. Különösen a folyó költségvetési hiányok megfékezése fontos. A gazdaságnak és a lakosságnak is kedvezôtlen, hogy az átlagos inflációjú, fejlett EU-tagországokban a létfenntartási költségek emelkednek, Magyarországon pedig még a 4%-ra leszorított infláció mellett is növekszik az alapvetô létfenntartási cik-

140 kek, az energia, a gyógyszerek, a könyvek ára. Az elôadó Konrad Adenauer szavaival zárta mondandóját: az egyesült Európa elérhetetlen cél marad, nem ölthet szilárd formát, ha nem sikerül mindazt, ami Európát, népeit összeköti, fontosabbá tenni annál, mint ami szétválasztja ôket. Izikné Hedri Gabriella egyetemi tanár, az EURATION Alapítvány igazgatója „Az EU szociálpolitikai lehetôségei” címû elôadásában abból indult ki, hogy a politikai fejlôdés soha nem volt mentes az ellentmondásoktól. Független államok önszántukból történô, példa nélküli egyesülési folyamata – történelmi mértékben – még csak a kezdeténél tart. Ezért az EU mostani válságjelenségei nem minôsíthetôk magának az integrációs folyamatnak a válságaként. Az említett két népszavazási elutasítás azt tükrözte, hogy a két tagállam lakossága elégedetlen a kormányával. Az elôadó emlékeztetett arra, hogy néhány héttel a konferencia elôtt még kétséges volt, lesz-e az EU-nak költség-


vetése a 2007–2013 közötti idôszakra, végül mégiscsak sikerült abban megállapodni. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy az EU ugyan világméretû exportôr, de nem világpolitikai nagyhatalom. Kevés szó esik arról, hogy békés, jogi kapcsolatokat épített ki a világ országainak 94–98 százalékával. Mivel a szociálpolitika függvénye a gazdasági helyzetnek, lehetôségeit befolyásolják a konjunkturális ingadozások, s a korunkban erôsödô globalizációs hatások is. Ahogyan az országok sem mentesek a konjunkturális változásoktól, az integráció sem válhat azzá. Több elôadó említette az állami szociálpolitikák gondjait, ezek halmozottan jelentkezhetnek az EU-ban, melynek ugyan nincs egységes szociálpolitikája, csupán támogatásai (amit a nettó befizetô tagállamok természetesen sokallnak), de értékrendje keretében mégis vállal egyfajta szociálpolitikai álláspontot. BECSKY RÓBERT

141

MONITOR Szemelvények a nemzetközi sajtóból The Economist

Az outsourcing (kiszervezés) Kelet-Európában A gazdasági világlap szerint a volt kommunista európai országok igen vonzó rést találtak a termelés, a kutatás és az ezeket segítô üzleti folyamatok kitelepítésében, azaz az outsourcing-ban, a távoli olcsó országok helyett mind nagyobb számban vonzva magukhoz a befektetôket. Észtország fôvárosának, Tallinn-nak az egyik külvárosában, egy leírhatatlan, a szovjet idôszakban emelt épületben található a világ telekommunikációjának egyik legfontosabb kutatási helyszíne. Ez nem más, mint a Skype fejlesztési központ, amely olyan szoftverterméket állít elô, amely révén ingyen vagy nagyon olcsón lehet telefonálni bármilyen internetre kapcsolt számítógéprôl. A Skype globális vállalat, amelyet az eBay – egy internetes aukciós oldal – nemrégiben vett meg 2,6 milliárd dollárért. A cég skandináv alapítói nem a drága Szilícium-völgybôl vagy a távoli Indiából vettek igénybe programozókat, hanem Kelet-Európa egy olyan kis országából, amelyet nemigen jelölnek sem az üzleti, sem a szoftverélet térképén… Az 1990-es évek elején, amikor az Elcoteq nyitott Kelet-Európa felé, még az is kockázatosnak látszott, hogy valakinek gyára legyen ott, lényeges fejlesztési munkák kihelyezése pedig egyene-

sen ôrültségnek tûnt. Nehézkes bürokraták, rémes logisztika, rossz telefonvonalak és szélsôséges üzleti magatartás volt jellemzô. Erôs idegzet, jó gyomor és rendíthetetlen türelem kellett ahhoz, hogy ott valaki üzleti tevékenységet folytasson. Egy, a litván textiliparban 1993ban próbálkozó nyugati vállalatvezetô lesújtó véleménye szerint „olyan ez, mint Afrika, csak közelebb van”. Abban az idôben még egy teherautónak is egy hetet kellett várnia a feltorlódott forgalomban, a korrupcióval átitatott határátkelôn Lengyelország felé. Kelet-Európa most kezd másképpen festeni: sokkal inkább hasonlít Kínára, mint Afrikára, földrajzi és kulturális értelemben közelebb van, mint az elôbbiek közül bármelyik térség, és egyszerûbb az üzleti tevékenység. A kommunizmus bukása óta hatalmas változás történt a szokások, a hozzáállás és az értékek tekintetében. Azok a gazdaságok, amelyek tizenöt évvel ezelôtt a hiperinfláció tájékán támolyogtak, most az euró bevezetésére készülnek. Az Európai Unió megteremtette az ismerôs jogi keretet, és még az egyelôre EU-n kívüli, de bekerülésre váró országok is, mint Románia és Bulgária legalább a helyes irányba haladnak. A politika lehet zavaros, de ritkán aggasztó. Tehát a nyugati szerzôdések és beruházások áradnak Kelet-Európa felé. Nehéz felmérni az évente megkötött feladat-kiszervezési szerzôdések értékét – amibe minden beleszámít, a saját gyárral rendelkezô nagy vállalatoktól az egysze-

142 ri szerzôdést kötô kisvállalkozásokig. De az világos, hogy a jelenség komoly méretû, és egyre növekszik. 2004-ben a kelet-európai országokból az EU-tagországokba irányuló ruházati import 2 milliárd darabra rúgott, értéke pedig 22,3 milliárd eurót (25 milliárd dollárt) ért el, ami az EU ruházati importjának 19 százalékát teszi ki a Clothesource konzulens cég nevében nyilatkozó Liz Leffman szerint. Libor Krkoska, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank közgazdásza rámutat, hogy az ilyenfajta kiszervezések növekedésének legjobb garanciája a volt kommunista országok összesített kereskedelme a gazdag világgal. Eddig a konjunktúra legfôbb motorja az alacsony bérköltség volt, ami még mindig általában fele a nyugatinak. A Colling, a háttértevékenységek – fôként könyvelés – kiszervezését segítô magyar konzulens cég munkatársa, Gulyás Tünde szerint a bérköltség a nyugati szint 50–60 százalékát éri el KeletEurópában, míg Indiában ez 75 százalékkal olcsóbb… Még mindig nagyon nyereséges itt maradni – legalábbis az elkövetkezô néhány évben. Meglepô módon viszont az EU- és a NATO-tagság ellenére ezt a térséget sokan idegennek és rémisztônek találják. Az emberek még mindig olyan kérdéseket tesznek fel, hogy „vajon mûködik-e ott a mobiltelefonom?” vagy „van ott McDonald’s?” – mondja csüggedten Gulyás Tünde. Persze hátrányok is vannak. S nem csak az egyre emelkedô költségek, amit a növekvô termelékenység legalább részben ellensúlyozhat, és a munkaerôköltség csak kis része a végsô árnak. A legnagyobb hiányosság a kommunizmus hagyatéka: kevés olyan, tehetséges em-


ber áll rendelkezésre, különösen a középvezetôi szinten, aki érzékeny a vásárlói igényekre és a minôségre, minthogy ilyenekre nem volt szükség a tervutasításos rendszerben… A gyáriparban fennáll a veszély, hogy a rosszul irányított vállalkozás befullad, mielôtt esélye lenne a sikerre. Goodston úr elismeri, hogy jobb vezetôk nélkül a nagy mennyiséget termelô ruházati ipar KözépEurópában „öt-tíz éven belül elhal”. A call-centerek jobb helyzetben vannak, mert a lehetséges helyszínek többségénél itt jobb a nyelvtudás. A német, a francia és az angol nyelvet elég sokan beszélik, s így ez esélyessé teszi a potenciális munkavállalókat. Más nyelveket gyorsan meg lehet tanulni. Egy bulgáriai call-center szerint például csak négy hónapra van szükség ahhoz, hogy a németül beszélô munkatársakat megtanítsák a hollandul befutó kérdések megválaszolására.

Megtanítható A probléma része a méret is. Az elsô tíz kelet-európai ország összlakossága 100 millió körül van. Vietnamot egymagában 81 millióan lakják. A megoldás, hogy jobb oktatással kell rendelkezni. De ez olyasmi, amivel minden volt kommunista ország küzd. Az iskoláknak és az egyetemeknek meg kell változtatniuk a szovjet idôszak pedagógiáját és tantervét, és gyakran kapacitás és oktatói tehetség híján vannak. „Sokkal több mérnökre van szükség – már tegnaptól” mondja egy Elcoteq-igazgató. Cége és mások most egyetemi fakultásokat szponzorálnak abban a reményben, hogy a nagy költség kiváló diplomásokat hozhat

143

MONITOR

vissza az olyan unalmasan hangzó, nehéz tárgyakhoz, mint a matematika vagy a termelésirányítás, és eltéríti ôket a „puha” tárgyaktól, mint a marketing, a jog és a közgazdaságtan, ami a kommunizmus összeomlása óta virágzik. De a jó kelet-európai menedzserek az információtechnológia-típusú ágazatokba tartanak, ahol világszínvonalú fizetés érhetô el. Pawel Zak – aki az IMPAQ, egy német tulajdonú, informatikai feladat-kiszervezô cég lengyel tevékenységét irányítja – így emlékszik: „Kezdetben jó programozóink voltak, de a projektvezetôk mind külföldrôl jöttek. Mi viszont sokat tanultunk tôlük.” A gyors megoldás a nyugati országokból jött munkatársakon múlik, azon, hogy át tudják-e hidalni a szakadékot. De ez költséges. Közép-Európában az új irány, hogy más kiszervezési régiókból – mint Kína, India és Törökország – vonzanak beruházásokat. Az ottani cégek örömmel várják, hogy közelebb kerüljenek a fogyasztókhoz, mint versenytársaik. A török vállalkozók például a szomszédos Romániában vásároltak textilüzemet, amelynek élére új vezetést állítottak. Ennek elônye a helyi munkaerôköltség és az óriási termelékenységnövekedés. Egy nagy, hongkongi székhelyû kereskedô cég, a Li & Fung, két keleteurópai helyszínen nyitott irodát. Az Infosys csak az egyike a számos nagy indiai szoftvercégnek, amelyek a közelmúltban létesítettek irodát KözépEurópában. A Progeon cég képviseletében Chaudhury úr úgy véli, hogy hosszú távon a „földrajz egyúttal a történelem”. Cége ott értékesít, ahol a kliensek a legtöbb értékre tesznek szert, ott szereznek tôkét, ahol az a leginkább rendelkezésre áll, és a legin-

kább költség-hatékony helyszíneken találnak forrásokat, s ott szervezik meg a termelést, ahol az a legalkalmasabb. Ez mind igaz, ám a korábbi megszállt országokkal szemben, amelyek még mindig a modern üzleti élet alapjaival küzdenek, igen komoly elvárásokat támaszt. A nagy kérdés most az, melyikük ragadja meg a legjobban a kiszervezésben rejlô lehetôségeket, és melyikük kezébôl csúszik ez ki. „A költség nagyjából azonos” – mondja Gulyás. „A különbség az a benyomás, amit kialakítanak.”

Helyszín, helyszín Stephen Bullas az eCODE-tól állítja, hogy bár egyik ország sem ideális, Lengyelország „nyitott igazán az üzletre”. A Cseh Köztársaság, bár gyorsan fejlôdik, „még mindig bürokratikus”. Megemlíti, hogy ott egy cég a közelmúltban „a siker küszöbén szenvedett vereséget” azzal, hogy megtagadta egy igazgatótanácsi értekezlet mielôbbi összehívását, amire egy üzleti megállapodás megkötéséhez lett volna szükség (a szerzôdés így a második helyen szereplô lengyel cégnek jutott). A magyarok szerinte „óriási mûszaki felkészültséggel” rendelkeznek, de gyakran nehézkesek, visszaidézik a monarchia-beli osztrák-magyar idôket, és „azt hiszik, hogy a világ tartozik nekik gondoskodással”. A meggyôzô informatikai felkészültség ellenére a balti államok az üzleti lehetôségeknek csak kis részét szerzik meg, hacsak nem kezdenek a régió más országaival együttmûködni. A románok „még nincsenek bent, csak füstölögnek az ügyfél-értekezleteken, és a hivatali korrupciót mint versenyelônyt emlegetik” – mondja.

144


A jó hír az, hogy a versenyképesség megtartására irányuló nyomás lassan arra kényszeríti a kormányokat, hogy ismerjék fel és szüntessék meg a bürokratikus korlátokat. Az országaikat népszerûsítô cseh és lengyel hivatalnokok a budapesti Colling-konferencián idegessé váltak, amikor az archaikus, korlátozó munkaügyi törvényekrôl és a terjeszkedô bürokráciáról kérdezték ôket. „Nem értik meg, hogy egy call-center nem zárhat be csak azért, mert nemzeti ünnep van” – méltatlankodott egy cég, aki kiszervezte oda a feladatot. Észtországban az olyan cégek, mint a Skype, azt igénylik, hogy a kormány liberalizálja az ország szigorú vízumszabályozását. „Interjúra akartunk behívni egy Stockholmban élô pakisztánit, és nem tudtuk ôt áthozni a hétvégére, egyszerûbb volt, ha mi mentünk hozzá” – panaszolja Sten Tamkiyi, a Skype vezetôje Tallinnban. www.economist.com

Today

Az egészséges feszültség kedvez Európának Miközben nyugati szomszédai perlekednek, Kelet-Európa a gyáripar szívévé válik – írja Ken Dilanian a második legnagyobb példányszámú szingapúri napilapban, a csehországi Kolinból keltezett tudósításában. Ludek Preucil mûszaki ismereteket tanult a fôiskolán, de a kommunizmus bukását követôen éveken át banki biztonsági ôrként dolgozott. Manapság a

világ egyik legmodernebb gépkocsiüzemében – egy robottal vezérelt, 1,8 milliárd dolláros üzemben –, technikusként 40 százalékkal többet keres. Az üzem jövôre 300 ezer gépkocsit gyárt, Prágától 64 kilométerre. Preucil a volt szovjet tömb országait jellemzô új valóságban él. Miközben nyugati szomszédaik az európai szociális modell jövôjérôl vitáznak, Kelet-Európa csendben a világ egyik leggyorsabb növekedést felmutató, magas képzettséget igénylô gyáripari központjává válik. Alacsony bérek, adókedvezmény és motivált, rugalmas munkaerô vonzza a cégeket, akik milliárdokat pumpálnak a Cseh Köztársaságban, Szlovákiában, Magyarországon és Lengyelországban mûködô csúcs-üzemekbe. És nemcsak az autó- és gépkocsialkatrész-gyártásba. A régió az elektronika Mekkájává válik, sok új, síkképernyôs televíziógyár most nyílt vagy nyílik hamarosan. Az Európai Unióban alacsonyabb a szállítási költség és nincsenek vámtarifák, továbbá olyan terméket, amit az EU-ban szándékoznak eladni, olcsóbb KeletEurópában gyártani, mint Kínában, amint azt a múlt hónapban az Economist Intelligence Unit egyik tanulmánya megállapította. Az új gyárak az életszínvonal fellendülését ígérik a régi Vasfüggöny országaiban, ahol az egy fôre jutó jövedelem szárnyal ahhoz képest, amilyen a berlini fal 1989-es leomlása elôtt volt, de még így is csak a felét éri el a leggazdagabb országokénak. Nyugat-Európa számára ez a gyors haladás ígéretes és veszélyes is egyben. A gazdagabb Kelet az áruk és szolgáltatások szempontjából növekvô piacot jelent. Azonban a munka is Keletre tart. Nemcsak azért, mert a bérek a nyugati-

145

MONITOR

nak csak a 20 százalékát teszik ki, hanem mert a kelet-európaiak többet is dolgoznak. Az OECD szerint a cseh munkások átlag 1980 órát dolgoztak 2002ben, szemben a német munkásokkal, akik 1444 órát. Ugyanakkor kevesebb a kormányzati megszorítás. „Kelet-Európa azt a kellemes, egészséges feszültséget biztosítja a javak és szolgáltatások rendszerében, amely mindenkitôl megkívánja, hogy versenyképes legyen” – mondta Richard Spitzer, aki globális gépkocsi-ipari ügyvezetô az Accenture tanácsadó cégnél. Európa gépjármûipara mintegy 2 millió embert alkalmazott 2002-ben, a kiszervezett munkahelyekkel ez kitesz 12 milliót. A kelet-európai autóipar a munkahelyeknek csak 10 százalékát tudhatta magáénak, de elemzôk szerint változás várható. Sôt már zajlik is! Németország 2004. negyedik negyedévében egymaga 12 136 autóipari munkahelyet veszített el. A General Motors most jelentette be, hogy Németországban lévô két üzemében tízezerrel csökkenti a munkahelyek számát 2008-ra, de elemzôi várakozások szerint várhatóan több ezer embert vesz majd fel lengyelországi gyáraiba. 1995 óta a gépkocsigyártók és beszállítóik több mint 24 milliárd dollárt fektettek be kelet-európai üzemeikbe. A régió gépkocsitermelése az elmúlt öt évben 27 százalékkal nôtt a JD PowerLMC piackutató csoport szerint. A fejlemények Nyugat-Európában arra késztették a szakszervezeteket, hogy olyan ritka engedményeket tegyenek, mint a bérek befagyasztása, vagy a túlóradíj nélküli hétvégi munka. A Toyota és a Peugeot-Citroen közös vállalata februárban kezdte meg mûkö-

dését a Kolin nevû cseh városban, s három mûszakban, 3024 embert foglalkoztat. Ugyanazon kisautómodellt három változatban állítja elô, fôként nyugat-európai értékesítésre. A többi nagy játékos közül a Volkswagen kijelentette, hogy új gyára Szlovákiában, Pozsonyban világ-összehasonlításban a legnagyobb hasznot hozza. A Hyundai idôközben bejelentette tervét egy 1,2 milliárdos csehországi gyár létrehozására. A Toyota mûködteti a Kolinban lévô üzemet, s amikor megnyitották, a cég tisztviselôi ezt tartották a Toyota legfejlettebb létesítményének, a legutolsó justin-time rendszerrel és csúcstechnológiát képviselô robotokkal. Többtucat munkást küldtek néhány hetes vagy hónapos betanulásra Japánba. „Itt az emberek – más országokhoz viszonyítva – nagyon keményen dolgoznak” – mondta Satoshi Takae, a közös vállalat elnöke. „Itt más szabályok vonatkoznak a munkára. Nincs 35 órás munkahét, mint Franciaországban.” A kolini gyárban készült gépkocsi költségének csak tíz százalékát adja a munkaerô költsége, s a bérek óránként bruttó 6–7 dollárt tesznek ki, ami messze a nyugat-európai óránkénti átlagos 29 dollár alatt van. www.todayonline.com NRC Handelsblad

A hisztéria táplálja Európa félelmeit A fenti címmel jelent meg az NRC Handelsbladban a tekintélyes holland gazdaságpolitikai lap budapesti tudósító-

146

ja, Tijn Sadée interjúja Göncz Árpád volt köztársasági elnökkel, amelyet az alábbiakban részletesen ismertetünk. Magyarország EU- és NATO-tagságát többek között Göncz Árpádnak köszönheti, aki nemzetközi tiszteletet vívott ki. A kilencvenes években Magyarország volt Kelet-Európa ’gazdasági csodája’. Ez a csoda azonban mára megkopott. Az elmúlt 15 évben felváltva kormányzó szocialisták és a jobboldal között dúló állandó, heves harc megbénítja a szociális és gazdasági fejlôdést, írja a bevezetô. Arra a kérdésre, hogy a politikai klíma durvulásának milyen hatása lesz az áprilisi parlamenti választásokra, Göncz Árpád elmondta, hogy ez fôként az alacsony részvételi arányban mutatkozhat meg. Sok magyar fordul el a politikától. A közelgô választásokkal egy mûvi feszültség alakul ki. A politikai harcot fôleg a parlamentben és az újságok hasábjain vívják, az emberekben nincs nagy düh. Göncz elismerte, nem kedvez a politikába vetett bizalomnak, hogy az elmúlt négy évben választási harc folyt a két politikai áramlat között. Egyben ismételten hangsúlyozta, hogy mindössze szavak csatájáról van szó. Kiemelte, hogy a nagyobb ügyekben – mint a gazdaság fejlôdése vagy az uniós kérdések – megegyeznek a vélemények. A volt államfô kifejtette, hogy az uniós várakozások tekintetében türelmetlenek a magyarok. Ez érthetetlen a 83 éves elnök és generációja számára. „Túléltem a fasizmust és a kommunizmust. A háború végén dezertáltam a hadseregbôl, amely a nácik oldalán harcolt. Ezért lábon lôttek. Ezt követôen a kommunisták saját országomban bebörtönöztek. A felszabadulás után sokáig


kellett várnunk a 89-es rendszerváltásra. Ezzel összevetve nem indokolható a jelenlegi türelmetlenkedés. Sajnos, az emberek most az anyagi kérdésekre koncentrálnak, szellemi orientáció alig tapasztalható”. Göncz Árpád elnökké választásakor Magyarország európai integrációja magától értetôdô szellemi orientációt jelentett. Göncz szerint nehéz egy európai ’leltár’ készítése az európaiak különbözô történelmi tapasztalatai miatt. Magyarország sokáig bástyaként védte Európát a törököktôl, lehetôvé téve ezzel például, hogy a hollandok gyarmataikra koncentrálva gazdaságilag fejlôdjenek. „Hogy mi nyom többet a latban? Az Európát védô Magyarország, vagy a hollandok, akik gazdagabbá tették Európát? Ennek most már nincs jelentôsége, de mégis szükség van ennek egyfajta tudatosulására Európában.” Arra a kérdésre, hogy elfogadható-e az a legújabb EU-költségvetés, amely 14 milliárd euróval szán kevesebbet a 10 új tagállam számára, Göncz Árpád elmondta, hogy erôs egoizmus tapasztalható Európában. Az olyan országok, mint Hollandia, félnek gazdagságuk elvesztésétôl. Az embereknek nehéz az új helyzet, az újabb kihívásokkal szembesülô, nagyobb Európa elfogadása. Ugyanakkor hisztérikus érvekkel táplálnak számos olyan félelmet, mint például a keleteurópai munkavállalók tömeges migrációja, ami nem következett be. Sok magyar származik mezôgazdasági régióból, ahol nem beszélnek más nyelveket, és nem mobilak az emberek. A riporter megjegyezte, hogy a szegények és a gazdagok közötti különbség megszüntetéséhez nagy szükség lenne épp arra az európai támogatásra, mely-

147

MONITOR

nek elmaradása fenyeget. Ez nem segít a gazdaságilag elmaradott csoportok, pl. a romák helyzetén. A felvetésre reagálva Göncz Árpád kifejtette, hogy a társadalmi szakadék felszámolása a legnehezebb feladat, amely a magyar állam elôtt áll. De e folyamat során is türelemre van szükség. „Ifjúként teljesen lentrôl kezdtem. A város egyik felébôl a másikba kellett több kilométert gyalogolnom a gyárig, ahol segédmunkásként dolgoztam. A csúcson, elnökként végeztem. A kettô között fogoly voltam, az állam ellensége. Minden megtörténhet. Például az, hogy a kelet-európai országok hosszú távon elérik a nyugat-európai színvonalat. Akkor pedig nem lesz ok a félelemre és az irigységre.” A riporter azon utolsó kérdésére, hogy valóban ennyire optimista-e, Göncz Árpád válasza: másképpen nem is bírta volna elviselni az ôt ért borzalmakat. www.nrchandelsblad.nl

Pravda

A politika akadályozza Bôs továbbépítését Dominik Kocinger, a Bôs-Nagymaros témában illetékes szlovák kormánybiztos szerint a beruházás befejezésére vonatkozó megállapodás megkötését a politika akadályozza. Kocinger a szlovák baloldali napilapban közzétett írásában fejtette ki véleményét. Sólyom László, a Magyar Köztársaság elnöke rövid idô alatt egymást követôen három alkalommal is kijelentette, hogy

Bôs ugyan szakmai és ökológiai probléma, amelynek azonban politika háttere van. A Duna Kör aktivistái – akik az új magyar köztársasági elnök közeli barátai – a 2005 júniusában, Budapestrôl Nagymarosba szervezett ünnepélyes hajóúttal demonstráltak az ellen az elképzelés ellen, hogy Nagymarosnál valaha is duzzasztógát létesüljön. Pontosan azt ismételték meg, amit Sólyom László köztársasági elnök korábban a Szlovák Köztársaság Alkotmánybíróságának küldöttsége elôtt, Visegrádon egyszer már kijelentett. Magyarországon a nyolcvanas években a vízlépcsô elleni tiltakozásból fejlôdött ki az akkori rendszerrel szemben álló széles mozgalom. Ezért vált ebbôl az ügybôl politikai kérdés. Szakmai probléma Ma viszont ennek már csak szakmai ügynek kellene lennie. A szakértôi csoportok tárgyalnak, de aligha fognak megállapodásra jutni, amikor mindkét fél más-más megközelítésbôl védi a saját érdekeit. Az mindenesetre világos, hogy melyik fél követ szakmai, és melyik politikai célokat. Leküzdhetetlen szemléletbeli különbségek származnak a magyar kormánynak az elmúlt év decemberében elfogadott határozatából is. Miközben a magyar kormány a Nemzetközi Bíróság ítéletére hivatkozik, elvetettnek tekinti az eredeti terv szerinti alsó vízlépcsô megépítését. A mi szakembereink erre olyan felhívásokkal reagálnak, hogy akkor a magyar fél terjesszen elô egy olyan másik tervet, amely jobban teljesítené

148


azokat a célkitûzéseket, amelyeket a két ország az árvízvédelemmel, a hajózással, a megújuló forrásokból termelt tiszta energia elôállításával és a környezet megóvásával összefüggésben foglalt bele az 1977. évi szerzôdésbe. Pont ez következik a hágai ítéletbôl, amelynek véget kellett volna vetnie a Bôs-Nagymarosi Vízlépcsôrendszer miatt Szlovákia és Magyarország között keletkezett vitának. A Dunán való hajózást illetôen említésre érdemes az ipari és kereskedelmi kamarák azon két határozata, amelyekben felhívták az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és az Európa Tanácsot, valamint az érintett államokat, hogy jobban használják ki a Duna folyó által biztosított hajóutat. Az Európai Parlament elmúlt évi határozata szerint az EU prioritást élvezô projektjei közé tartozik az ezen a folyószakaszon való biztonságos hajózás feltételeinek a megteremtése, amelyeknek megvalósításához még 2010 elôtt hozzá kell kezdeni. Nem megfelelô légkör Egy nemzetközi konferencia elôkészítése folyik a Szigetköz kiszáradásáról, amirôl Sólyom elnöktôl már több alkalommal is hallhattunk. Erre a konferenciára Mosonmagyaróváron márciusban kerül sor. A konferencián bemutatásra kerülnek azok az eredmények, amelyeket a bôsi vízlépcsô természeti környezetre gyakorolt hatásainak tíz éve folyó monitorozása során szereztünk. Szakembereink modellezés segítségével bebizonyították, hogy amennyiben nem került volna sor a vízlépcsô segítségével történô duzzasztásra, a folyómeder tovább süly-

lyedt volna, és a Mosoni-Duna csupán az év néhány napját kitevô idôszakban kapna vízutánpótlást. Ezt nagyon jól tudják a magyar szakértôk is. Napjainkban a Mosoni-Duna turisztikai eldorádó, és életet adó vízzel látja el az egész térséget. Akkor mi is szárad ki voltaképpen? Az a Dunakiliti alatt elterülô régi Duna-meder mellett található szûk parti sáv, ahol lecsökkent a felszín alatti víz szintje, de az sem teljesen. A vegetáció változik ugyan, de szó sincsen az egész Szigetköz kiszáradásáról. A nem megfelelô légkört mindenekelôtt a legmagasabb politikai képviselôk – nem utolsósorban a jelenlegi magyar köztársasági elnök – nyilatkozatai idézik elô. A természeti környezetre gyakorolt katasztrofális hatások bemutatásával azonban a Magyar Köztársaság az Európai Parlament elôtt sem járt sikerrel. Ugyanakkor elzárkózott az elôl, hogy a PHARE-projekt részeként nemzetközi vizsgálatnak vessék alá a vízlépcsô hatásait. Szlovákia ragaszkodik ahhoz, hogy a Szap (a felvízcsatorna alsó vége – a szerk.) és Budapest közötti Duna-szakaszról folyó tárgyalásokba bevonják harmadik országok szakembereit is. Ezeknek a tárgyalásoknak az 1977. évi szerzôdés lehetô legjobb teljesítésére kell irányulniuk. Ezek a megoldások lehetnek mások is, mint amilyenekkel az eredeti terv számolt. A magyar fél – annak ellenére, hogy a hágai ítélet ezt világosan feladatul szabja – sokáig elzárkózott még az elôl is, hogy a Szap és Budapest közötti Duna-szakaszról egyáltalán szó essen. www.pravda.sk

MNITOR

Die Welt

Széttört álmok porcelánból Válságban a herendi magyar porcelángyártás, gyenge a kereslet – kongatja meg a vészharangot a konzervatív német napilap cikkírója. A nagyhagyományú magyar porcelánkészítô Herendi Porcelánmanufaktúra Rt. 180 éves fennállása alatt elôször zárja veszteséggel az évet. A gyengülô dollár, valamint az Európát elárasztó olcsó kínai importporcelán lenyomta a cég forgalmát, mely termelésének egyötödét exportálja, mondja Kovács József kereskedelmi igazgató. A Balatontól nem messze található, herendi székhelyû porcelángyár az eladások visszaesésére munkahelyek leépítésével reagál, valamint új, olcsóbb termékcsaládot indít be. Az elmúlt négy évben Herenden a termelés 20 százalékkal esett vissza. Legfôbb piacán, az USA-ban is csökkent a tányérok és figurák iránti kereslet. „A porcelán a legutolsó dolog, amelyet az emberek most vásárolni akarnak” – szögezi le Kovács. A herendi problémák tükrözik az asztali edénykészletek és a díszporcelán piacának egész Európára kivetíthetô helyzetét, mondja John Sheehan, a dublini NBC Stockbrokers elemzôje. A Waterford Wedgwood Plc – amelyhez a Royal Doulton Plc, valamint a német Rosenthal AG is tartozik – 1800 munkahelyet épít le, s az alkalmazottak további 15 százalékának elbocsátását fontolgatja. „A piac zsugorodik, s a vásárlók inkább használnak modern termékeket” – állapítja meg Sheehan. Herend akkor szerezte hírnevét, amikor az 1851-es londoni világkiállításon Viktória királynô asztali étkészletet ren-

149 delt a cégtôl. Korunk ismertebb vásárlói az ománi szultán és Harrison Ford színész. Arnold Schwarzenegger kaliforniai kormányzónak is van herendi porcelánja. Herend – a Tokaji és a Pick-szalámi mellett – külföldön az egyik legismertebb magyar márkanév. „Herend az egyik legismertebb termékünk” – mondja Galla Gábor, a Magyar Turizmus Rt. vezérigazgatója. „Minden olyan probléma, amely Herendet sújtja, egyben az egész országot is érinti.” Idén Herenden „százmillió forintos” veszteséggel számolnak, magyarázza Simon Attila vezérigazgató. 2004-ben még 340 ezer eurós nyereséget könyvelt el a cég. A forgalom idén, Simon adatai alapján, nagyjából 23 millió. A dollár a forinttal szemben 2000-ben 23 százalékot romlott, s ez negatívan hatott a forgalomból származó bevételekre. „Csak 2002-ben 500 millió forintot veszítettünk (2 millió euró) a változó árfolyam miatt” – mondja Simon. Ennek ellenére nem keresnek Herendre befektetôt. A vállalatban a magyar állam 25 százalék plusz egy részvényt birtokol, a maradék a munkatársaké. A luxusporcelán ideje valószínûleg lejárt, hacsak a gyártók nem hagyják el a gazdagon díszített, bonyolult étkészleteket, s helyettük nem kínálnak minimális mintázatú termékeket – állítja Sheehan. „A vásárlók modern és egyszerû mintás árut keresnek, amelynek a kezelése is egyszerû. Manapság mindenkinek van mosogatógépe” – teszi hozzá. Herend már bevezette új termékcsaládját. A „My first Herend” sorozaton a tradicionális motívumok kisebb porcelánfelületet ékesítenek. A mártáscsészék, levesestálak és tálcák pedig akár 30 százalékkal olcsóbbak a hagyományos termékeknél. www.welt.de

150


CONTENTS GYÖRGY G. MÁRKUS : Crisis Syndrome of the EU and the Transformation of Modernity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Inerview with PÉTER BALÁS, European Commission Trade deputy Commissionaire – EU the Engine of the WTO Doha-Round . . . . . . . . . . 16 PÉTER GYÖRKÖS: 2005 the Year of Changes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 IMRE FORGÁCS: Why to Pay Local Business Tax? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 ANGÉLA JUHÁSZ-TÓTH– KLÁRA SZALAY: The Control of European Union Decision Making in National Parliaments 1. . . . . . . . 36 GYÖRGY SCHÖPFLIN: The Case of the British Presidency with the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 LÁSZLÓ RIEGER– GYULA SZÔKE: The Characteristics of the Cereal Intervention of the Years 2004–2005 in Hungary . . . . . . . 64 TAMÁS BOD: In a Generous Force of Catching-up – Békés County Results, Worries and Objectives in the EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Review ATTILA KORMÁNY: Results and Challenges in the Field of Harmonisation of Legislation in the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 SÁNDOR GYULA NAGY: The Efficiency of EU Subsidies; Interpretation and Method of Measurement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Current Affairs in the EU KÁLMÁN DEZSÉRI: The EU Austrian Presidency Objectives and Tasks . . . . . 112 Foreign Affairs Office of the Hungarian Parliament KRISZTIÁN KOVÁCS: Financial services in the EU in 2005–2010: closer to consumer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 Hungarian Central Statistical Office BAKSAY GERGELY: The Compliance with Maastricht Criteria According to the Preliminary Data of 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Conferences Social Policy in the European Union

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

151

MONITOR

SUMMARIES

GYÖRGY G. MÁRKUS

CRISIS SYNDROME OF THE EU AND THE TRANSFORMING MODERNITY Woody Allen director-actor says in the Prologue of Annie Hall: “I wouldn’t like to be a member of a club which admits even myself”. Large groups of the Hungarian society have not yet recovered from the disillusion regarding the systemic change, the traumatic experience for many the essence of which was pointed out by Zsuzsa Ferge many years ago: we gained freedom but lost security (Ferge:1995). After having been admitted to the European Union mistaken to the Panacea, the average citizen faces the fact that no miracle happened. (Even newspaper readers may know that politicians of rich countries dispute tenth percentage points and turn a deaf ear to the readers’ concerns and worries.) The intelligentsia can’t help recognising: as of secondary rank citizen of the “West” we got out of a crisis without having found any solution and ended up in an other one a European one, what’s more in a global crisis that appears to be ever deeper. From the crisis of the (post) transformation of the system we happened to find ourselves in the modernity crisis of Europe not free of pathologic phenomena and unpleasant general feeling what is reflected among others, by the failure of Lisbon, and the French and Dutch “no”. (European Social Unease – Cuperus: 1995) Nevertheless what may give us Hungarian Europeans a consolation is: had we not been admitted the crisis would be even more oppressive… The public debate on the crisis of EU focuses on important topical issues: referenda, budgetary stalemate, and resistance against enlargement. When justifying the apolitical nature of Europe-policy (Mair: 1995) often the deeper social, cultural, historic and democracy theory contexts are disregarded. Though social sciences used to have and have message and comment to add to the argumentation of politicians searching for self justification and of journalists hunting for exciting partial truths. Therefore – ignoring the discussion of history of events - the author tries to channel the thoughts focusing on the stream obsessed with fracture of political sociology into the Europe debate. (Lipset-Rokkan:1969)

INTERVIEW WITH PÉTER BALÁS, EUROPEAN COMMISSION TRADE DEPUTY COMMISSIONAIRE — EU THE ENGINE OF THE WTO DOHA-ROUND World Trade partners have not yet adequately appreciated EU readiness for compromise in WTO Doha-round. This statement continues to be true even following Hong Kong – says Peter Balás, who represented the European Commission at the December ministerial meeting.

152


PÉTER GYÖRKÖS

2005 THE YEAR OF CHANGES An authentic evaluation of the year 2005 requires a longer perspective. The first entire year of the EU-25 was full of changes; primarily negative ones. Nevertheless a positive step taken at the end of the year may have geared the boat of the EU into the right direction. The decision on the financial perspective could not have had a better timing. Its significance may have a far reaching impact beyond the system of payments in place until the end of the year 2013. The conditions for consolidation seem to be given for Europe which is upset by the events of 2005, is suffering from being incapable to make decisions, is loosing direction to calm down, to renew itself by reinforcing stability parallel with preparing reforms in a sober manner. However there is no guarantee to make it happen. The year 2006 starts well but the end can not yet be seen. Let us remember that EU went on summer vacation as someone in gastric disease still the end of the year 2005 took along tranquillity.

ANGÉLA JUHÁSZ-TÓTH—KLÁRA SZALAY

THE CONTROL OF EUROPEAN UNION DECISION MAKING IN NATIONAL PARLIAMENTS 1. The 2004 enlargement of the European Union caused a revaluation of national legislation. Beyond the fact that national parliaments actively participated the preparation of accession to the European Union they had to develop the framework within which they can operate as member state parliaments while partially giving up their scope of legislation. Community law does not specify cooperation of governments and parliaments of member states concerning EU matters. As a consequence member states conduct different practices. European Affairs Committee of the National Assembly organised a conference with the participation of the ten new member states in Budapest on 2-3 of June, 2005 in order to learn different systems and to exchange practical experiences. In the course of technical preparation of the conference the Committee of the European Affairs completed a questionnaire what was answered by every participating delegation. The returned questionnaires, the annexed provisions of law, the lectures and the debate of the conference encouraged a comparative analysis of scrutiny system of member state parliaments. This paper is the first article of a two pieces series with the aim to publish the results of the comparison. This article defines elements of scrutiny and gives information about the normative frame of cooperation between governments and parliaments as well maps the parliamentary bodies participating in the cooperation. It also discusses in detail European Union Committees of the ten new member states and presents the process of harmonising. The article gives a more detailed description of the Hungarian system when discussing the different subtitles, then the parliamentary process of the ten new member states are compared.

MONITOR

153

GYÖRGY SCHÖPFLIN

THE CASE OF THE BRITISH PRESIDENCY WITH THE EUROPEAN UNION Looking at the British Presidency of the second half of 2005 and its results it may be generously qualified as not too bad. Nevertheless the British did not achieve a resounding success but did not suffer a disgraceful defeat either, though the conclusion of the European Union Financial Framework of December was deemed almost as treason according to the British press since Blair dared to touch the issue of the rebate. However looking from a historical perspective the picture gets redrawn – the outlines is provided by our author.

LÁSZLÓ RIEGER—GYULA SZÔKE

THE CHARACTERISTICS OF THE CEREAL INTERVENTION OF THE YEARS 2004—2005 IN HUNGARY Though agrarian governments have never operated the institution of intervention acquisition prior to the accession it was well known in Hungary even in the years preceding the accession. On short term a series of cereal market manipulations possibly avoiding intervention always worked off the tensions on ad hoc basis in the cereal market. As a result the Hungarian cereal trading companies, enjoying the advantages of the competitive Hungarian cereal production, were able to purchase cereal at a “competitive” market price what they were able to export. According to the general market practice the stock of the cereal market was always sold at the beginning of the next year’s harvest so warehouses became empty. Consequently each year the new harvest season and price bargain between producers and traders started with “tabula rasa” under the control of the agrarian governments. The players – producers, processors, warehouse owners, traders, banks but also organisations of the administration -, who were accustomed to the traditional cereal market purchase methods, have difficulties in finding the new role in the new Union intervention system.

TAMÁS BOD

IN A GENEROUS FORCE OF CATCHING-UP — BÉKÉS COUNTY RESULTS, WORRIES AND OBJECTIVES IN THE EU For long decades it has been obvious that Békés County on its own is unable to halt back lag and start catching-up. On commission of Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács DaRFT (South-Alföld Regional Development Council) Békéscsaba and Kecskemét researchers of Hungarian Academy of Sciences Regional Research Centre, as well as specialists of Szeged University prepared the review of the South-Alföld

154


Region Regional Development Concept and proposals of Operative Program Block. All this served as a basis for the regional development strategy of the three counties - Bács-Kiskun, Békés and Csongrád. The work of scientific quality in the framework of the National Development Plan 2 defines the main development trends of this region for the period of 2007–2013; it calculates with significantly more EU funds than what is available presently. To complete the work, on the commission of Békés County Municipal Government the Körös Complex Program provides the basic development document for the South-Alföld region

ATTILA KORMÁNY

RESULTS AND CHALLENGES IN THE FIELD OF HARMONISATION OF LEGISLATION IN THE EUROPEAN UNION Since the establishment of the European Economic Community legal alignment of national rules has been a natural process in the development of the common market. Methods and tools of legal alignment have transformed significantly in time. The Commission programmes launched in nineties – New Approach, SLIM as well as Action Plan for the Single Market increased the efficiency of legal alignment. Transposition of Directives by the deadline has always been looked at as basic requirement, as a result of that transposition – which reached 21,4% in 1992 reached the best proportion 1,8%. The worst indexes are in France, Greece, Luxembourg and Italy, and from among the new member states in the Czech Republic, Lithuania and Estonia. Unfortunately the bad legislation tendency is coupled with compliance problems: the number lawsuits against member states is annually increasing, the proportion of court cases was 20% higher than in the previous year. The average of the past decade indicate that the reconciliation techniques – package meetings – of the Commission on the one hand and the willingness of member states to make compromise may be good, since only some 10% of the launched cases got to the court even though this number is high.

SÁNDOR GYULA NAGY

THE EFFICIENCY OF EU SUBSIDIES; INTERPRETATION AND METHOD OF MEASUREMENT Development possibilities of Hungary shift towards the EU subsidised ones in the coming years. The reasons stem largely from the financial problems of the country that is beyond the co-financing of the EU funds no budgetary “own resource” will be available. The tendering system of local government earmarked subsidies also transforms, from 2007 onwards it will provide for the own resource to couple the obtained Union subsidies. By this the Hungarian development policy becomes “equal and identical” even on municipal level with the developments defined in the National

155 Development Plan. The author of the paper examines the use of development funds arriving from the European Union instead of searching for the reasons. The major question is whether the use of EU subsidies is efficient in Hungary. The European Union development funding may arrive from two sources. One form of the subsidy is the Community Initiatives the amount of which is relatively small; the support area is very specific. The other source is the Operative Programs of the National Development Plan of 2004 – 2006, that is subsidy for Hungarian projects from Structural Funds and Cohesion Funds. The author applied the project cycle management method for laying the theoretical foundation of the problem.

156


CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME GYÖRGY G. MÁRKUS

curator of the Conference Centre and Open University of Villányi street, chairman of the Villányi street Europe House Open University, collage lecturer of General Enterprise Collage

LÁSZLÓ SZÔCS

a Népszabadság daily paper Brussels correspondent

PÉTER GYÖRKÖS

Vice President of Office for European Affairs

IMRE FORGÁCS

head of the Public Authority of Capital Budapest, chief editor of Európai Tükör

ANGÉLA JUHÁSZ-TÓTH

staff member of Committee of European Affairs of the National Assembly

KLÁRA SZALAY

staff member of Committee of European Affairs of the National Assembly

GYÖRGY SCHÖPFLIN

European People’s Party Member of European Parliament, Fidesz-Hungarian Civic Union

LÁSZLÓ RIEGER

director of Agriculture and Regional Development Office

GYULA SZÔKE

economist, deputy department head of Agriculture and Regional Development Office

TAMÁS BOD

journalist, speaker of the Békés County Municipal Government

ATTILA KORMÁNY

university assistant lecturer ELTE Faculty of Public Administration and Law Department of Law Sociology

SÁNDOR GYULA NAGY

PhD student, Budapest Corvinus University, Department of International Studies

KÁLMÁN DEZSÉRI

Institute for World Economics, Hungarian Academy of Sciences, Senior research fellow

KRISZTIÁN KOVÁCS

staff member off the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

GERGELY BAKSAY

economist, staff member of the Hungarian Central Statistical Office, Coordination and Analyst Section

2. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Recommend Documents